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Politisches System Schweiz
Andreas Ladner
Politisches System Schweiz
Vorlesung am Institut für Öffentliches Recht der Universität Bern
Föderalismus/Gemeindeautonomie II
Prof. Dr. Andreas LadnerKompetenzzentrum für Public Management
Sommersemester 2005
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Politisches System Schweiz
Andreas Ladner
3. Kantone und Gemeinden
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Politisches System Schweiz
Andreas Ladner
Politische Feingliederung
Ebene Anzahl Einw. Höchstwert Einw. Tiefstwert
Kantone 26 1'211'647 (ZH) 15021 (AI)
Gemeinden ca. 2880 363'273 (Zürich) 22 (Corippo)
Einwohner total (2000) 7' 7'204'055
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Politisches System Schweiz
Andreas Ladner
3.1 Kantone
www.badac.ch – Die Schweizer Kantone unter der Lupe (2005)
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Andreas Ladner
Bundesverfassung• Art. 1: Schweizerische Eidgenossenschaft
Das Schweizervolk und die Kantone Zürich, Bern, Luzern, Uri, Schwyz, Obwalden und Nidwalden, Glarus, Zug, Freiburg, Solothurn, Basel-Stadt und Basel-Landschaft, Schaffhausen, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden, St. Gallen, Graubünden, Aargau, Thurgau, Tessin, Waadt, Wallis, Neuenburg, Genf und Jura bilden die Schweizerische Eidgenossenschaft
• Art. 3: KantoneDie Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist; sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind.
• Art. 43: Aufgaben der KantoneDie Kantone bestimmen, welche Aufgaben sie im Rahmen ihrer Zuständigkeiten erfüllen.
• Art. 47 Eigenständigkeit der Kantone• Der Bund wahrt die Eigenständigkeit der Kantone.
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Souveränität?
Nach heutiger Auffassung sind die Kantone keine souveränen Staaten mehr, sondern Gliedstaaten mit Selbstverwaltung. Sie besitzen Staatshoheit, soweit die Bundesverfassung nichts anderes bestimmt. „Bundesrecht bricht kantonales Recht“.
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Einwohnerzahlen Kantone (2000)
ZH 1'211'647 BS 187'667BE 943'696 GR 186'744VD 620'294 NE 165'731AG 544'306 SZ 130'232
SG 449'399 ZG 99'388GE 408'820 SH 73'305LU 347'209 JU 68'794TI 310'215 AR 53'515VS 276'170 GL 38'546BL 260'036 NW 38'000SO 244'015 UR 35'246FR 236'339 OW 32'414TG 227'306 AI 15'021
Quelle: www.badac.ch
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Politisches System Schweiz
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Ausgaben der Kantone insgesamt (1999)
Allgemeine Verwaltung; 5
Öffentliche Sicherheit; 8.5
Bildung; 24.7
Kultur und Freizeit; 2.1
Gesundheit; 16.3
Soziale Wohlfahrt; 18
Verkehr; 9.9
Umwelt und Raumordnung; 2.5
Volkswirtschaft; 6.4
Finanzen und Steuer; 6.5
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Unterschiede zwischen eidgenössischen und kantonalen Politikstrukturen
• Kantone haben Volkswahl der Exekutive• Erweiterte und erfolgreichere direkte
Demokratie Keine zweite Parlamentskammer, schwache Stellung des Parlament
• Weniger formalisiertes vorparlamentarisches Verfahren, geringerer Einfluss der Wirtschaftsverbände
• Einfachere parteipolitische VerhältnisseLinder 1999: 156; Vatter 2002:
31 ff.
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3.2Gemeinden
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Bei den Gemeinden handelt es sich um Körperschaften, die gebietsmässig umgrenzt, mit hoheitlicher Gewalt ausgestattet und als rechtlich verselbständigte Verbände (mit Vermögensfähigkeit, eigenem Finanzhaushalt, eigenen Organen, mehr oder weniger weitreichender Organisationsgewalt) zu bezeichnen sind (Jagmetti 1972: 246 f.).
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Gemeinden …
• sind im Rahmen von BV und Kantonsverfassungen selbständig.
• der äusserer Rahmen ihrer Aktivitäten und Befugnisse wird in erster Linie durch die kantonalen Gemeindegesetze festgelegt.
• ein Teil der Gemeindeaufgaben fällt in ihren eigenen Wirkungskreis, bei einem grossen Teil der Aufgaben handelt es sich jedoch um übertragene Aufgaben.
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Weitere Merkmale der Gemeinden
Kommunalisierung zwischen 14. und 19. Jahrhundert
Wandel vom Bürgerprinzip zum Einwohnerprinzip verlief nicht ganz ohne fremde Hilfe (Helvetik)
1874 Aufhebung aller politischen Vorrechte auf Gemeindestufe
1998 erstmals explizite Erwähnung in Bundesverfassung: Art. 50
Gemeindepluralismus
Finanz- und Steuerautonomie
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Ausgaben der Gemeinden insgesamt (1999)
Allgemeine Verwaltung; 8.5
Öffentliche Sicherheit; 5.1
Bildung; 22.7
Kultur und Freizeit; 5.2
Gesundheit; 18.3
Soziale Wohlfahrt; 14.8
Verkehr; 7.4
Umwelt und Raumordnung; 8.8
Volkswirtschaft; 1.8
Finanzen und Steuer; 7.5
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1-19Gemeinden
20-49Gemeinden
50-99Gemeinden
100-199Gemeinden
200 und mehrGemeinden
BS 3 UR 20 NE 62 LU 107 GR 208
AI 6 AR 20 TG 80 SO 126 AG 231
OW 7 GL 29 JU 83 VS 160 FR 202
NW 11 SZ 30 BL 86 ZH 171 TI 238
ZG 11 SH 34 SG 90 VD 382
GE 45 BE 400
Anzahl Gemeinden pro Kanton
Stand 2003
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Politisches System Schweiz
Andreas Ladner
Gemeindegrösse (%)
Anteil Gemeinden
0
5
10
15
20
25
bis
249
250-
499
500-
999
1000
-199
9
2000
-499
9
5000
-999
9
1000
0-19
999
2000
0-49
999
5000
0-99
999
1000
00 u
nd m
ehr
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Politisches System Schweiz
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Bevölkerung (%)
Bevölkerungsanteile
0
5
10
15
20
25
bis
249
250-
499
500-
999
1000
-199
9
2000
-499
9
5000
-999
9
1000
0-19
999
2000
0-49
999
5000
0-99
999
1000
00 u
nd m
ehr
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Gemeindegrösse im internationalen Vergleich
1950 2001 VeränderungMittelwert
Grösse
UK 2028 433 -79% 137440Niederlande 1015 537 -47% 29542Dänemark 1303 276 -79% 19381Belgien 2669 589 -78% 17384Norwegen 744 435 -42% 10295Italien 7802 8100 +4% 7141Deutschland 33932 13854 -59% 5931Österreich 4065 2359 -42% 3437Schweiz 3097 2867 -7% 2488Frankreich 37997 36565 -4% 1615
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Aktuelle Probleme und Reformtrends
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Empirische Grundlage
Vier gesamtschweizerische Befragungen der
Gemeindeschreiber (1988, 1994, 1998, 2005)
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Leistungsgrenzen erreicht oder überschritten (CH, 1998)
0 20 40 60 80 100
Neue Armut/Fürsorgefälle
Unterstützung und Betreuung von Arbeitslosen
Betreuung von Asylsuchenden
Gemeindeexekutive
Zivilschutz
Gemeindepolizeiliche Aufgaben
öffentlicher Verkehr
Abfall/Entsorgung
Feuerwehr
Schulfragen
N=1989-2374
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Zunahme der Leistungsgrenzen (CH, 1994-1998)
-4 -2 0 2 4 6 8 10 12
Betreuung von Asylsuchenden
Integration von Ausländern
Zivilschutz
Sport/Sportanlagen
Jugendfragen
Unterstützung älterer Personen
Neue Armut/Fürsorgefälle
medizinische Versorgung
Schulfragen
Wasserversorgung
Betreuung von Drogenabhängigen
Abwasser/Kanalisation
Abfall/Entsorgung
Bewilligung von Baugesuchen
Raum- und Zonenplanung
Umweltschutz
Unterstützung von Arbeitslosen
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Leistungsgrenzenindex, nach Gemeindegrösse (CH)
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
1-99 100-249 250-499 500-1999 2000-4999 5000-9999 10000-
Gemeindegrösse
LG-I
ndex
LG-Index 94
LG-Index 98
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Schwierigkeiten bei der Rekrutierung von Kandidatinnen und Kandidaten für
die Gemeindeexekutive
-249 60,3 61,3 300250-499 63,9 61,1 288500-999 69,7 68,2 3371000-1999 67,6 67,3 3242000-4999 68,1 75,9 3205000-9999 69,1 68,2 11010000-19999 62,9 58,1 6220000- 30,0 55,0 20
Alle Gemeinden 65,8 66,6 1761
Gemeindegrösse 1998 in Prozent 1994 in Prozent N
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Grosser Bedarf an politischem Personal
• (ca.) 2900 Gemeinden
• 17‘500 Exekutivsitze +• 17‘500 Legislativsitze +• viele Kommissionsmitglieder
• = Total 150‘000 Personen
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Anzahl Amtsinhaber und Anteil Amtsinhaber, nach Gemeindegrösse
durchschnittliche Anzahl Personenmit einempolitischen Amt
durchschnittlicher Prozentanteil Amtsinhaber ander Einwohner-schaft
-249 16 12,5 186250-499 25 6,8 196500-999 34 4,8 2691000-1999 44 3,2 3082000-4999 69 2,3 2965000-9999 97 1,5 10610000-19999 119 0,9 5620000- 105 0,3 15
Alle Gemeinden 48 4,7 1432
Gemeindegrösse antwortende Gemeinden (N)
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Verschiedene Reformbereiche
NPM PP- Partnership, Outsourcing
IKZ, Fusionen
Aufgaben-teilung Finanz- und Lastenaus-gleich
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Zentrale Reformbereiche
• Aufgabenteilung (mit Finanzausgleich)
• Interkommunale Zusammenarbeit
• Gemeindefusionen
• New Public Management
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Aufgabenteilung
• Schlüssel zu den Gemeindereformen
• Subsidiarität, Gemeindeautonomie
• Fiskalische Äquivalenz
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Gemeindeautonomie
• Rechtlich: Handlungsspielraum im Bereich Gemeindeorganisation
• Wirtschaftlich: Pro Kopf-Ausgaben der Gemeinden
• Selbsteinschätzung Gemeindeschreiber
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Giacometti (1952:19) unterteilt z.B. die Kantone in drei Gruppen
• grosse Autonomie: ZH, SZ, OW, NW, GL, ZG, AI, AR, GR, AG, TG
• mittlere Autonomie: BE, LU, UR, SO, BS, BL, SH, SG, TI, JU
• wenig Autonomie: FR, VS, VD, NE, GE.
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Politisches System Schweiz
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Gemeindeautonomie (gem. Einschätzung der Gemeindeschreiber 1994,
Durchschnittswerte)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
SC
HA
FF
HA
US
EN
OB
WA
LDE
N
ZU
G
TH
UR
GA
U
AR
GR
AU
BU
EN
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FR
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UR
G
LUZ
ER
N
JUR
A
NE
UE
NB
UR
G
GE
NF
Tot
al
1 = überhaupt keine Autonomie; 10 = sehr grosse Autonomie
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Politisches System Schweiz
Andreas Ladner
Abnahme der Gemeindeautonomie gem. Gemeindeschreiber 1994, Anteil Gemeinden mit
Abnahme
0102030405060708090
100
NID
WA
LDE
N
LUZ
ER
N
NE
UE
NB
UR
G
JUR
A
OB
WA
LDE
N
ST
. G
ALL
EN
AP
P-I
NN
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RH
.
FR
IBO
UR
G
BE
RN
SC
HW
YZ
SO
LOT
HU
RN
ZU
ER
ICH
AA
RG
AU
GR
AU
BU
EN
DE
N
VA
UD
AP
P-
TH
UR
GA
U
TE
SS
IN
GLA
RU
S
SC
HA
FF
HA
US
EN
ZU
G
UR
I
BA
SE
L-LA
ND
WA
LLIS
GE
NF
BA
SE
L-S
TA
DT
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Politisches System Schweiz
Andreas Ladner
Der Kanton soll den Gemeinden in bestimmten Bereichen mehr Autonomie
zugestehen
Ja vs. nein, N = antwortende Gemeindeschreiber, 1998, ZH z.B. 120
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
BS
SG
GE LU VD ZH
TG
FR
AG
BE JU SO T
I
BL
SZ
SH
GR
VS
OW UR
AR AI
NE
GL
NW ZG
CH
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Politisches System Schweiz
Andreas Ladner
In welchen Sachbereichen wünschen die Gemeinden zusätzliche Autonomie? Aufgabenbereich Anzahl In ProzentHochbau 820 66.1allgemeine Verwaltung 555 44.8Schule 476 38.4Tiefbau 451 36.4Abfall/Entsorgung 329 26.5Abwasser/Kanalisation 316 25.5Fürsorge/Sozialwesen 270 21.8Kultur, Erholung, Sport 174 14.0öffentliche Sicherheit 144 11.6Gesundheitswesen 112 9.0öffentlicher Verkehr 101 8.1Versorgungsbetriebe 88 7.1andere 97 7.8
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In welchen Sachbereichen wünschen die Gemeinden eine Entlastung durch den Kanton?
Sachbereich Anzahl In ProzentFürsorge/Sozialwesen 718 60,9öffentlicher Verkehr 529 44,9Gesundheitswesen 469 39,8öffentliche Sicherheit 449 38,1Schule 415 35,2Abfall/Entsorgung 314 26,6Tiefbau 264 22,4allgemeine Verwaltung 193 16,4Abwasser/Kanalisation 178 15,1Kultur, Erholung, Sport 168 14,2andere 115 9,8Hochbau 105 8,9Versorgungsbetriebe 74 6,3
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Aufgabenteilung am Beispiel des Kantons Bern:
• Verschiebung wichtiger Aufgaben (Fürsorge, Schule, Gesundheitswesen) zum Kanton.
• Verschiebung von finanziellen Ressourcen (Steuerzehntel) zum Kanton.
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Zusammenarbeit
%-Anteil N
Zunahme der Zusammenarbeit 63 2445
CH
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Politisches System Schweiz
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Zusammen-arbeit nach Sach-
bereichen
0 20 40 60 80 100
Schulfragen
medizinische Versorgung
Abwasser/Kanalisation
Abfall/Entsorgung
Zivilschutz
Unterstützung und Betreuungälterer Personen
Wasserversorgung
Feuerwehr
Unterstützung und Betreuungvon Arbeitslosen
NeueArmut/Fürsorge/Vormundschaft
öffentlicher Verkehr
Jugendfragen
Sportanlagen/Sport
Energieversorgung
Betreuung vonDrogenabhängigen
kulturelleVeranstaltungen/Kulturfragen
Wirtschaftsförderung
Häufigkeit in Prozent
seit mehr als 5 Jahren
seit weniger als 5 Jahren
Anzahl Gemeinden: N (CH) = 2391;
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Probleme der Zusammenarbeit
• Je nach Aufgabe und Gemeinden drängen sich unterschiedliche Rechtsformen auf.
• Demokratische Legitimation ist nicht immer sichergestellt. Hier besteht ein Reformbedarf (Output-Steuerung, Mandat für die Delegierten, gemeinsame Abstimmungen)
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Fusionen (polit. Gemeinden)
%-Anteil N
Diskussion über Fusion 18.2 2432
Fusionsabsichten 7.9 2412
CH
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Es gibt keine optimale Gemeindegrösse
• Je nach Art der Gemeinde ist eine andere Grösse optimal.
• Je nach Art der Aufgabe ist ein anderer Perimeter optimal.
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Grössenvorteile und mehr Professionalität
Aufgaben überschreiten Gemeindegrenzen
Abstimmung von Angebot und Nachfrage
Argumente für und gegen IKZ und FusionPro IKZ:
Contra IKZ:
Pro Fusion:
Contra Fusion:
Autonomieverlust
Demokratiedefizite
Fehlendes Kongruenzprinzip
Bürokratiegefahr
Bessere Qualität, tiefere Kosten
Ämter besser besetzt
Höhere Responsivität
Kanton wird entlastet
Höhere Standortattraktivität
Teurer
Aufgaben haben unterschiedliche Grössenoptima
Anonymisierung
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Andreas Ladner
Entwicklung
• Fusionskantone: TG, FR, TI, GR, LU, GL und AG
• Nicht die kleinen und schwachen Gemeinden fusionieren. Es braucht einen starken Partner.
• Die Zukunft liegt bei FOCJ, Zweckgemeinden oder Zweckregionen?
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