100-02課程簡報-風險社會與治理

風險社會與治理

專題講座

中央警察大學行政警察學系

王俊元 助理教授

2012/05/17

關於我

中央警察大學行政警察學系專任助理教授

中華國家競爭力研究學會秘書長

政治大學公共行政系博士

國立交通大學通識教育中心專任助理教授(2008.8-

2011.7)、東海大學行政管理與政策系、中華大學行政管理系兼任助理教授

Fulbright visiting researcher at Duke University,

2005-2006

行政院菁英留學獎學金, 2005-2006

講 綱

序曲：從油電雙漲談起

風險社會與危機管理的意涵

風險認知與危機診斷

風險治理之意涵

關鍵基礎設施防護(critical infrastructure

protection, CIP)

討論：高齡化社會之風險治理

序曲：從油電雙漲談起

經濟部本月1日宣布自明日零時起取消油價「減半緩漲」措施。依浮動油價機制，該周油價應下跌一角，但中油一口氣反映六成累計「應漲未漲」額度，95無鉛汽油每公升將一次大漲3.1元、98汽油漲3.6元。

4月12日經濟部再次宣布，電價合理化方案自5月15日凌晨零時起生效實施，其中住宅用電上漲16.9% (平均每戶月增168元)，商業用電漲30%，工業用電則漲35%。

針對近日社會各界對中油、台電等國營事業的人事薪資結構、經營績效頗有質疑，馬英九於4月2日回應，經濟部將立即成立「台電及中油公司經營改善小組」，成員包括消費者代表、政府部門、外部專家與管理學者，對台電和中油的經營效率、採購制度、人事制度及民營化進程等，進行全面的檢討。

彙整自各新聞媒體之報導

目前依政府相關單位的估算，油價漲一成，將使我國消費者物價指數(CPI)增加0.357%，GDP(國內生產毛額)成長率降低0.26個百分點；且國內電價每調漲10%，CPI直接影響將增加0.22%，GDP則降0.14個百分點。

因此，總的來看，對CPI上漲影響約0.57%，經濟成長率衝擊程度約0.4個百分點，整年度CPI成長率還能維持在2%以下，經濟成長率還能保3%。然而倘若未來油價再上漲，或颱風多來幾個，所謂合理機制既定，民眾是否還得再痛？

媒體報導：老蕭(蕭副總統)說「最近這些事，沒有一件來問我，我也不知道！ 如果是我，我不會這麼做，首先，油、電會分開，不會擠在一起漲，以減少對社會的衝擊；其次，在調整的同時，對中油與台電的內部改革也會一併宣布、同步進行，這樣才有助於紓解民怨。」

彙整自各新聞媒體之報導

風險社會與危機管理的意涵

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幾組相關的概念

危機 (crisis) vs. 災害 (disaster) or 災難(catastrophe)

危機：事件轉機與惡化的轉捩點(turning point of

better or worse)，具有價值中立性、時間持續性，決策的責任及自由等特性。

災害：突如其來的大災禍，是問題的潛伏、舒緩、準備期間未妥是處理所造成的後果。

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緊急事件(emergency): 突然、意外的發生，需立刻處理的事件，強調帶給人相當大的驚訝及無事先預警性，是危機的一環，多隱喻危機的爆發期。

危險(danger): 對人們及其所看重者的威脅，著重事件爆發前對人民心理造成的不安和恐懼。

事故(accident): 物理性的損壞影響到整個系統，使得整個系統停止並在一段時間內無法發揮作用，如核電廠因輸電線跳脫而停機。

風險(risk): 某項技術或活動在經過一段時間後產生特定影響的機率，著重災難發生或然率的探討。

關於風險的三組意義

不確定性(uncertainty)

沒有能力去辨認未來事件的風險程度

因果關係（cause-effect）中缺乏資訊

無準確地預測任何決策的後果的能力

事件的機率(probability)

事件的影響(impact)

風險社會的來臨

新興科技研究與各種跨界的環境、食物、疫病威脅構成了綿密互動的全球化風險。隨著複雜性(complexity)與不確定性(uncertainty)的增加，嚴厲的挑戰既存之國家風險治理模式與能耐。

Beck指出所謂「風險社會」(risk society)，指的是社會中風險決策之進行與風險分擔之

互動過程，其特點是不斷增長的人為

製造的不確定性，而此間亦涉及國家

與人民的「治理性」。

社會風險與管制結構

技術官僚之科技決策與專家政治

政府透過科學知識的「中立性」想像，來排除各種政治、社會多元複雜利益與價值的挑戰，而能宣稱政策決策具有高度的科學性與客觀性。

由於科學事務經常面臨解釋上的不確定性，再加上規範與價值的衝突，科學專業所能提供的往往是有限的證據範圍，而科學理性也因為解釋不確定而無法再清晰宣稱其客觀依據。

鐵的牢籠：狹隘實證主義風險決策

科技的評估基本上應依據「科學事實」來進行客觀的、中立的判斷。然而在這個價值下，風險決策往往宣稱判斷的效力建立在科學理性的基礎之上，不容挑戰，並宣稱排除社會價值或政治干預。

後常態科學主要強調科技風險不確定性的風險決策需要脫離傳統實證主義範疇，擴大納入多元、多層次的專業、社會及倫理價值來審查，方能強化決策的責任性。

新興風險治理典範之芻議，周桂田

風險管理的發展與意義

15世紀前，一般社會科學學者幾乎都是所謂的「宿命論者」，認為凡事皆是必然的。

15世紀時義大利僧侶與會計學家Paciolli對「偶然」的概念提出新的啟發，進而對後代機率論與統計學的發展產生莫大影響。

1930年代的經濟大蕭條，由美國小羅斯福總統(Frankin

D. Roosevelt，1882-1945)所推動的新政(The New Deal)

中，建立由聯邦政府承擔責任的聯邦儲備體系而來。

1957年時，美國保險管理學會(The American Society of

Insurance Management)成立教育委員會並協助美國各大學推廣風險管理教育。

風險管理的策略

針對組織長期生存所發展出來的策略邏輯。

風險管理策略：

降低風險—進行有利的連結、設法操弄環境領域

轉移風險—保險公司

分散風險

隔離風險（使風險變的可預期）：建立緩衝機制、預測、設計配額制度、蒐集環境資訊、調整組織結構

改變組織習性：增加策略彈性、累積雄厚資源

風險管理的重要步驟

風險認識(risk identification)

風險衡量(risk measurement)

對策選擇(selection of techniques)

決策實行(implementation of decisions)

績效之評估回饋(evaluation of performance)

風險管理與其他管理之比較

一般管理 風險管理 安全管理 危機管理

處理

範圍大小 最大 次之 獨特 獨特

處理

風險種類 純粹風險與投機風險兼有之

可保與不可保之純粹風險

純粹風險 原則上為

純粹風險

目 的 創造最大利潤 損失極小化 預防損失 化解危機

採用策略 所有可行方法 風險控制與風險理財

損失

預防為主

緊急應變計畫(尤其是損失控制)

所處環境 確定或不確定 不確定 不確定 不確定

公部門之風險管理

美國：2008年，美國國土安全部成立風險管理與分析辦公室（Office of Risk Management and Analysis, RMA）。

英國：2002年11月內閣辦公室(Cabinet Office)之策略中心(Strategy Unit)提出風險管理計畫以前，可以稱之為醞釀期；之後可稱之為執行期。

加拿大：2001年提出「加拿大整合性風險管理架構」，將風險管理融入政府日常作業。

我國：行政院為改善所屬各部會機關治理、降低財務損失、提升運作效益、達成施政目標，及掌握創新突破機會，以防範及消減施政風險之衝擊，並促使各部會將風險管理融入日常作業及決策運作，於民國97 年4 月1 日函頒「行政院所屬各機關風險管理作業基準」。

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危機的定義

“Risk”這個字的起源乃是希臘字“Risa”，有峭壁懸崖的意思。

韋氏大字典之定義：

1. 轉機與惡化間的轉捩點(turning point for better or worse)

2. 決定性的一刻(decisive moment)

3. 關鍵的一刻(crucial time)

價值中立 / 負面價值

危機強調決策者之責任(responsibility)和

決策選擇之自由(freedom)

由於行動者有選擇如何作之自由與責任，故「必須管理危機」以降低風險。

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危機的類別

Nudell & Antokol, 1999

《The Handbook for effective emergency

and crisis management》

天然災害(natural disasters)

• 地震（2010年海地大地震、2011年日本宮城縣大地震）

• 洪水(flood)、暴風雨、海嘯等

交通意外事件(accidents)

• 空難（華航）

• 火車（阿里山小火車）或汽車車禍

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科技意外事件﹝technological accidents﹞

• 1979年3月賓州、Harris burgh之三哩島核能外洩事件

• 1987年，俄國車諾比爾核電廠

人為誘發之災害﹝induced catastrophes﹞

• 政治示威

• 綁票犯罪

• 環保示威、反核示威抗爭

國際危機

• 戰爭 (Cuba飛彈危機1962年10月)

• 國際恐怖主義(terrorism)

甘迺迪總統於古巴飛彈危機期間手寫 “Missiles,

Missiles, Missiles”

及”Pearl Harbor”等字。

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危機之發展階段

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危機實際感受情境

危機的特性：

1. 不確定性

2. 互動性

3. 複雜性

4. 時間限制性

複合性災害

(multi-disasters)

風險認知與危機診斷

風險認知的重要性

風險源於無知

認知與行為：對風險的認知將

影響到對抗策略的選擇

禍福相倚：對抗策略本身可能

帶來另一種風險

風險認知模型

問題認知

現實存在狀況

理想狀況

評定標準之信賴度

變數之不確定性

察決問題的認知

蒐集解決方案時間

危機大小的認知

問題定義

可能損失價值之認知

時間壓力的認知

損失可能性的認知

Billings; Milburn& Schaalman, 1988.

由貝林斯(R. S. Billings)、密爾本(T. W. Milburn)、沙曼(M. L. Schaalman)於1980年提出。

確認引起危機的事件和察覺問題的存在：現實狀況和理想狀況的差異。

定義問題為危機：可能損失的價值、損失的可能性、時間的壓力等方面做分析。

缺點：受個人主觀認知差異、測量標準不同等影響。

危機診斷：洋蔥模型

第一層：組織中個人的主觀經驗

第四層：組織策略

第三層：組織結構

第二層：組織文化

Pauchant &Mitroff (1992:49)

危機診斷：洋蔥模型

第一層(現存心理學所抓取的現象)：表達個人組成組織的個人主觀經驗，他們運用不同面對危機的相關危機預防機制的偏好度，或是既存的焦慮程度，在組織中危機管理的努力與否有決定性的影響。

第二層(社會與人類學的領域)：表達組織文化面向，研究管理者和員工如何討論危機與危機管理，可以有效分辨組織處於危機傾向或是危機預防。

第三層(組織理論的處理)：評估組織運作結構每天的狀況是促使或抑制危機的發生，每一個運作區域皆被假定有自屬的危機管理計畫。

第四層(企業政策與策略管理領域)：現存的組織方案、程序與為危機處理而特別發展的機制，此層最易顯現，即使是未受訓觀察者也能輕易查覺。

風險治理之意涵

從風險管理到風險治理

傳統由政府統理或管理已逐漸被治理的概念所影響。

項目 政府 治理

主體 公部門 公部門、私部門、 或兩者合作

權力運作 由上而下 上下互動

特質 強調制度 強調過程

理論觀點 以國家為中心，從政府觀點思考社會政策

國家與公民社會各享自主性，兩者相互依

賴與合作

關於風險治理之論述

受到全球化的影響，Halachmi (2005: 309)指出風險已不能與任何特定的地理相連接。

Smith與Brian Toft (1998: 10)曾指出在風險分析的核心上，治理的議題是重要的，而未來在複雜的環境中，公部門則需要訓練可以處理組織內部不確定性，以及能與利害相關者溝通此不確定性之管理者。

Eaton (2011: 1)指出，儘管風險治理是新興的詞彙，然其實際上係以「公司治理」(corporate governance)與「風險管理」(risk management)為基礎，而此二個概念皆已有數十年的發展了。

風險治理

具體而言，「風險治理指涉了制度架構與政策過程，其對團體、社會或國際社群在規範、降低、或控制風險問題之集體行動具有指引與限制的作用」。

當前與集體相關的風險問題已從傳統的政府機關層級節制的國家中心途徑(state-centric approaches)

轉變為多層次的治理系統(multi-level governance

system)，其中處理風險問題的政治權威(political

authority)也已擴展至依各種目的設立的公共團體(Renn, Klinke, and Asselt, 2011: 1)。

關鍵基礎設施防護

(critical infrastructure protection)

關鍵基礎設施的意義

關鍵基礎設施(Critical Infrastructure Protection, CIP)概念的興起，源自於兩個交互影響的因素：一個是冷戰之後，威脅範圍的擴增，尤其是具野心的對手和其能力增強；另一是現代社會依賴先天就不具安全性資訊系統而產生新的脆弱性增加。

克林頓總統在1996年7月15日，簽署一項EO13010行政命令，成立關鍵基礎設施保護總統委員會(the

President’s Commission on Critical Infrastructure

Protection, PCCIP)。

關鍵基礎設施的意義

加拿大2003年8月間美國東北部、中西部、以及加拿大安大略省(Ontario)發生停電事件(Power Blackout)，影響所及涵蓋通訊、銀行、金融、食品運送、水的處理與供給、製造業、交通運輸、緊急服務、環境安全、核能安全、政府業務等，受影響民眾超過550萬人。

「關鍵基礎設施」(Critical Infrastructure, CI)：「一獨立網絡系統，大部份是由私人企業所擁有、或人為控制，該系統以合作及協調方式，連續性地生產及配給重要物資及服務。」

美國所定義的關鍵基礎設施分為18項，例如：農業與食品系統(Agriculture and Food)、銀行與金融系統(Banking and

Finance)、化工產業(Chemical)等。

透過協力關係實踐關鍵基礎設施防護

討論：高齡化社會之風險治理

高齡化社會的定義

某一人口或社會的老年人口所占比例增加的現象。根據聯合國世界衛生組織（World Health Organization，WHO）所訂的指標，老年人口總數達全國總人口數的7%以上為高齡化社會。

人口不一定會隨著時間的變化而逐漸老化，如果幼少年人口比例增加，稱為人口或社會年輕化；當老年人口所占比例有增加的現象時，便稱人口或社會老化。

邁入人口老化的亞洲國家其生育水準下降遠比平均壽命延長對人口老化之影響來得大，而已完成人口轉型的歐美國家進一步的人口老化則有賴於平均壽命的延長，而非生育水準的下降。

高齡化社會，張明正

高齡社會面臨的養老風險

家庭結構變遷之老年風險 工業化讓年輕人口集中於都市，而老年人口留在鄉村

家庭內資源移轉能力趨於薄弱，致退休經濟風險相對提昇

生命週期之老年經濟資源配置風險 平均餘命延長導致退休後時期增長及相對風險的提高

平均餘命的延長將帶給老人更大的經濟風險與壓力

物價波動的養老風險 經濟高度成長形成的高所得、高物價及快速通貨膨脹，老年人口無力招架快速通貨膨脹，形成養老之風險與危機。

社會結構變遷下的養老風險，

詹火生、林慧芬

高齡化與少子化的雙重風險

臺灣隨著生育率下降，不但人口成長趨緩，甚至於將面臨人口負成長，人口老化或高齡化社會是必然的趨勢。

1993年9月，65歲以上人口達148萬人，約占總人口7.1%，已達到世界衛生組織的高齡化社會指標，加上少子化，勢必使臺灣的老化速度加快。

依據行政院經濟建設委員會的推計，臺灣在2018

年總人口將達2331萬人的高峰後會開始減少，而65歲以上人口占17%，並且還會持續上升，將衍生人口結構失衡、勞動力缺乏、老人安養照顧服務及扶養負擔沉重等問題。

高齡化社會，張明正

討 論

高齡化社會對我國來說有何優勢與劣勢？

面對高齡化與少子化的風險，政府部門可做的努力有哪些？要如何規劃配套措施？

如何透過風險治理降低高齡化與少子化的衝擊？

現有的科技如何協助因應這兩個風險？

謝謝，敬請指教！