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2018
Prof. Millán Requena Casanova
I. ORIGEN Y EVOLUCIÓN:
(1997) Con la reforma de Ámsterdam se introdujo un NUEVO
OBJETIVO en la UE: el ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y
JUSTICIA (ELSJ)
La articulación de este “concepto político” en objetivo de la UE se
recoge en el actual art. 3 TUE:
“la UE debe ofrecer a sus ciudadanos un espacio de libertad,
seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté
garantizada la libre circulación de personas conjuntamente
con medidas de control fronteras”
Contenido: amparar la libre circulación de personas (LCP) en el
territorio de la UE (lógica de MERCADO INTERIOR)
¿Porqué se introduce el Título IV TCE?: OBJETIVO: “comunitarizar” todo lo relativo a la libre
circulación de personas para la consecución del mercado interior
PERO SE VA GESTANDO UNA LÓGICA DE EXTRANJERÍA…
Consejo Europeo Tampere (1999): un “trato justo” a los nacionales de terceros Estados
Consejo Europeo Bruselas (2004): impulso político de este objetivo
“El Programa de La Haya” (2005): medidas concretas a través de Directivas
Pacto Europeo sobre inmigración y asilo (2008):
5 compromisos políticos: 1. organizar la inmigración y favorecer la
integración. 2. lucha inmigración irregular; 3. eficacia control de frontera; 4. crear un sistema común de asilo (SECA); 5. cooperación con países de origen y de
tránsito. Objetivo general: Gestión de los flujos migratorios en función de
las necesidades de los mercados laborales
El ELSJ es un espacio europeo sin fronteras interiores, cuyos tres objetivos esenciales son:
1. Garantizar la ausencia de controles en fronteras interiores, política común de asilo, inmigración y control de fronteras exteriores: Título V TFUE (Cap. 2)
2. Cooperación en materia penal y cooperación policial (antiguo tercer pilar): Capítulos 4 y 5, Título V
3. Cooperación en materia civil (reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales en materia civil): Capítulo 3, Título V
Título V TFUE: “Políticas sobre controles de las fronteras, asilo e inmigración”.
Política común de inmigración: Lógica de extranjería: no de mercado interior
Solidaridad en el reparto de cargas entre EEMM: Gestión de la cooperación operativa en las fronteras
exteriores: AGENCIA FRONTEX (2004) – GUARDIA
EUROPEA FRONTERAS Y COSTAS (2016) Sistema europeo común de asilo (art. 78 TFUE):
estatuto uniforme de asilo/refugio – válido en toda la UE protección subsidiaria: para los que no obtengan asilo protección temporal: para desplazados a gran escala
Régimen especial para R. Unido e Irlanda: Continúan con los controles fronterizos, verifican la
entrada de los ciudadanos de otros EEMM (incluido Gibraltar): Protocolo n. 20
Bajo reciprocidad: el resto de EEMM pueden exigir igual control a las personas procedentes de estos EEMM
Régimen especial para Dinamarca: Excluye todo el Título V TFUE (Protocolo n. 22) Queda al margen del ELSJ Dinamarca puede cambiar este régimen por el
que tienen RU e Irlanda, si lo desea
La “tragedia de los refugiados”:
La crisis de la UE: “Schengen” en riesgo
(2011) La crisis de Lampedusa:
La revisión de Schengen ante la presión
migratoria excesiva.
Mala praxis de las autoridades italianas
(2015) La “primavera Árabe” y el conflicto en
Siria:
La crisis del sistema Schengen como área de
libre circulación sin fronteras interiores
2015:
Colapso del sistema europeo de asilo: fracaso del Sistema
Dublín, que hace recaer la carga en los países de la frontera
oriental de la UE
Quiebra de la solidaridad europea: Grupo de Visegrado –
rechazo a las cuotas de reparto de refugiados
Cierre “en cadena” del espacio Schengen
2016:
Clausura definitiva de la ruta de los Balcanes.
Cierre de la frontera entre Grecia y Macedonia.
Acuerdo UE/Turquía, marzo 2016: ¿Es Turquía un “tercer país seguro”? Los jueces griegos
entienden que NO
2017: las rutas se concentran en el Mediterráneo
Central (de Libia a Italia)
LA AGENDA MIGRATORIA EUROPEA
(2015): Enfoque estratégico basado en cuatro pilares;
1) Reducir los incentivos para la inmigración
irregular;
2) Salvar vidas y asegurar las fronteras externas
comunes;
3) Una auténtica política común de asilo (reforma
del SECA)
4) Promover la inmigración legal.
Y en ACCIONES CONCRETAS que la UE debe desarrollar:
1. Mecanismo de “reubicación temporal”: se aplica el
mecanismo de emergencia del art. 78 TFUE
2. Reasentamiento:
traslado de personas desplazadas que necesitan protección, de
un tercer país (Turquía, Líbano) a un Estado miembro.
Objetivo ACNUR: 20.000 personas por año desde 2015 a 2020
3. Asociación con los terceros países de origen o tránsito
4. Gestión compartida de las fronteras:
“puntos críticos”: hotposts – en Grecia e Italia
E. Sistema europeo común de asilo, sólido y coherente
Revisar el “sistema de Dublín”: disfunciones
Carga desproporcionada a los países fronterizos (Grecia, Italia)
I. LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN EN LISBOA: Desaparece la (antigua) estructura de pilares del TCE TFUE: Título V (arts. 67-89).
Consecución del ELSJ (no del mercado interior) Competencia compartida entre la UE y los EEMMContenidos esenciales: control de fronteras, asilo e
inmigración, cooperación judicial civil, cooperación judicial penal y cooperación policial
Se intensifica la acción en ámbitos comunitarizados: visados, inmigración, fronteras y asilo.
RU, Irlanda y Dinamarca están desvinculados: (Protocolos 20 y 22)
A salvo: orden público y seguridad interior
II. LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN COMÚN Origen: Consejo Europeo de Tampere (1999) “trato justo” basado en “derechos comparables” a los
ciudadanos de la UE (Ciudadanía cívica) Contenido: medidas de distinto alcance (residentes de
larga data, reagrupación familiar, medidas de integración, migrantes cualificados)
Objetivo: garantizar un estatuto a los nacionales de terceros países próximo al de los ciudadanos UE
Marco normativo: Directiva 2003/109: inmigrantes de larga duración Categoría privilegiada de extranjeros: pueden circular
libremente; residir en otro EEMM distinto al de la concesión, protección frente a la expulsión
Diferentes estatutos de extranjería en la UE Directiva 2011/51/UE, amplía la aplicación de la
Directiva 2003/109: a los beneficiarios de protección internacional (apátridas y asilados).
Directiva 2009/50/CE: empleo altamente cualificado o “tarjeta azul”
Directiva 2004/114/CE: estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas, servicios voluntariado; permiso de residencia; incluso permite al beneficiario trabajar en el E. de acogida
Un Estatuto de extranjería muy fragmentado
Reformas legislativas en ESPAÑA:LO Extranjería 2/2009: Adapta la Ley a las SSTC 236/2007 y 259/2007, que declaraban
inconstitucional la exigencia de residencia legal para ejercer los derechos de reunión, asociación, sindicación y huelga (son derechos de toda persona)
Ley 12/2009, del derecho de asilo y de la protección subsidiaria:
Incorpora la normativa de la UE en el marco de la política europea de asilo
No permite solicitar asilo/refugio ni en embajadas ni consuladosLey de Seguridad Ciudadana, 2015:
Modifica la LO de Extranjería y trata de “legalizar” las devoluciones en “frontera”:
Incompatible con los compromisos internacionales de España en materia de DDHH y protección internacional
LAS FRONTERAS EXTERIORES DE LA UE:1. Si no existen fronteras interiores, se otorga de manera
automática el derecho de libre circulación a los nacionales de terceros países en el territorio de los EEMM
2. Reforzar la frontera exterior común: reforzar el sistema Schengen
¿QUÉ ES SCHENGEN? Sistema extra-muros…, pero de geometría variable: RU, Irlanda no participan; y Dinamarca sólo bajo
condiciones…, Pero sí lo hacen 3 Estados no EU: Noruega, Islandia, Suiza Integración acervo Schengen (T. Ámsterdam): Sistema de información común de visados (SIS): Base de datos EURODAC (2003): para evitar el “asilo
shopping”, ventanilla de asilo más favorable
SISTEMA EUROPEO COMÚN DE ASILO (SECA): válido para toda la UE.
Directiva 2013/32, sobre “procedimientos comunes”
para la concesión o la retirada de la protección
internacional
Lista nacional de terceros países seguros: se propone
una lista europea de países seguros REGLAMENTO DUBLÍN (III): Determina el país responsable de examinar la solicitud
de asilo/refugio Primer país de entrada en la UE: debe registrar al
solicitante; gestionar el procedimiento de asilo y, en su caso, proceder al retorno
1. Directiva 2013/32: PROTECCIÓN SUBSIDIARIA: Protección subsidiaria: para los que no puedan obtener el
asilo y necesiten una protección internacional ¿Para quién? personas con riesgo contra su vida o
integridad por situación de violencia indiscriminada (caso Eritrea, Sudán del Sur) o conflicto armado (caso Siria).
Ambos estatutos (refugiado y humanitario) otorgan los mismos derechos al beneficiario, incluyendo la no devolución
2. Directiva 2001/55: PROTECCIÓN TEMPORAL Sistema común para la protección temporal de las
personas desplazadas, en caso de afluencia masiva Hacer frente de manera solidaria a situaciones de
afluencia masiva de personas
¿QUIÉN LA GESTIONA? Responsabilidad de los ESTADOS MIEMBROS políticas nacionales de retorno: cada EM la suya Acuerdos de readmisión bilaterales: p.e., hispano-
marroquí. Respeto de los DERECHOS HUMANOS: non
refoulement Conforme la doctrina del TEDH: prohibición
devoluciones en “caliente” DIRECTIVA RETORNO 2008/115: Garantías básicas para el retorno Aplicada por los Estados miembros de conformidad
con los derechos fundamentales En particular, la CDFUE: establece la prohibición de
tortura o tratos inhumanos o degradantes (Art. 19)
¿Cómo se define la estancia o situación irregular?
Directiva retorno (art. 3 b): Residente irregular:
“la presencia en el territorio de un Estado miembro de un nacional de un tercer país que no cumple o ha dejado de cumplir las condiciones para la entrada, estancia o residencia en ese Estado miembro”
Concepto de frontera: “técnico-jurídico”, establecido conforme al DI
EL RETORNO DE LOS INMIGRANTES EN SITUACIÓN IRREGULAR
Directiva 2008/115: “Directiva retorno”. Ventajas: promueve el retorno voluntario. homogeniza los procedimientos para el retorno de los
inmigrantes irregulares; retención temporal con períodos máximos de
internamiento (18 meses) un enfoque común para la prohibición de reingreso en la
UE (hasta 5 años) Inconvenientes: carácter restrictivo de la regulación a la luz de los
estándares internacionales; críticas del ACNUR, no incorpora suficientes garantías para asegurar que el retorno se realice respetando la dignidad.
Geometría variable: No se aplica a RU, Irlanda y Dinamarca
(desvinculaciones)Pero sí a 4 Estados no miembros: Noruega, Islandia, Liechtenstein y Suiza Los EEMM pueden negociar “acuerdos
bilaterales de readmisión”, con los Estados de origen o tránsito de la inmigración irregular
SE APLICAN siempre que sean más favorables que las normas UE
Los Estados miembros y la UE pueden negociar “Acuerdos de readmisión”
Ej.: Acuerdo hispano-marroquí (1992), en vigor desde 2012: Se aplica de manera subsiguiente a la Ley de Extranjería Obliga a unas mínimas garantías de identificación y entrega Petición formal del Estado requirente; en 10 días siguientes a la
entrada ilegal; en caso de aceptación, hacer constar la identidad Art. 19.2 CDFUE: protección en caso de devolución,
expulsión y extradición: “Nadie podrá ser devuelto, expulsado o extraditado a un Estado en el que corra un grave riesgo de ser sometido a la pena de muerte, a tortura o a otras penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes”,
Isla de Tierra: demanda ante el TEDH contra España -infracción Protocolo adicional Nº 4 al Convenio de Roma de 1950: Art. 4: “Se prohíben las expulsiones colectivas”
Jurisprudencia - STEDH, Hirsi Jamaa y otros c. Italia (2013): “devoluciones por la vía de hecho”, condena a Italia (15.000 €), violación CEDH y Protocolo Nº4
Devoluciones en “frontera”: “concepto operativo” de frontera, político o funcional,
pero sin encaje en la Ley de extranjería ni en el Acuerdo hispano-marroquí (1992)
Tampoco en la reforma de la Ley de Extranjería (2015): es inconstitucional y contraria a los tratados internacionales
Objetivos de la reforma: legaliza el “rechazo en frontera”; atravesar todo el
“entrevallado”, por la singularidad de Ceuta y Melilla Expulsiones por la “vía de hecho” de ciudadanos
extranjeros. Interceptados en zonas de soberanía española, sin
seguir el procedimiento establecido legalmente ni cumplir las garantías reconocidas
“Concepto jurídico” de frontera: Las fronteras entre España y Marruecos están delimitadas
por tratados internacionales O es España o es Marruecos: no hay “zonas de nadie”,
para rebajar los mecanismos internos de protección de los ciudadanos extranjeros que entran de forma ilegal
Auto Juzgado de 1ª inst. e instrucc. Melilla, 2014: el “entrevallado” de Melilla "es territorio español y está
sujeto a su soberanía" La frontera “jurídica” hispano-marroquí está bien
establecida mediante diversos tratados bilaterales en vigor Debe aplicarse la Ley de extranjería, la Ley 12/2009, del
derecho de asilo, y los tratados suscritos por España (Convención de Ginebra sobre los Refugiados de 1951)
¿Y LA AGENCIA FRONTEX? En sus inicios (2005) no tenía mandato para control de
los Derechos fundamentales En 2011: FRONTEX adoptó una “estrategia sobre
derechos fundamentales” En 2012: creó un Supervisor de derechos
fundamentales y un Foro Consultivo para vigilar el cumplimiento de su estrategia.
Puede hacer seguimiento de las denuncias Puede poner fin o suspender una operación ante
graves y persistentes violaciones de derechos En 2016, Reglamento GUARDIA EUROPEA DE
FRONTERAS Y COSTAS Activa desde el 6 de octubre 2016: puesto fronterizo
entre Bulgaria y Turquía
LA DIMENSIÓN EXTERIOR DE LA POLÍTICA MIGRATORIA DE LA UE
La “externalización” del control migratorio: acuerdos migratorios con terceros países
El “Enfoque Global sobre Migración y Movilidad” (2005)DIMENSIÓN EXTERIOR DEL ELSJ:
Asociación con terceros países, de origen y tránsito de la inmigración
Política eficaz de expulsión y readmisión: acuerdos de readmisión de irregulares
1. DIMENSIÓN MULTILATERAL:
Reforzar el papel de la UE a nivel
multilateral:
Conferencia sobre Migración y Desarrollo
de Rabat (2006)
Posición uniforme respecto a ciertos
tratados:
Convención sobre los derechos de los
trabajadores migrantes (1990)
2. DIMENSIÓN POLÍTICA: ACUERDOS
DE ASOCIACIÓN 1963: Acuerdo de Asociación CEE/Turquía
Acuerdos Euro-mediterráneos:
la cuestión migratoria: eje de cooperación
para zona de libre comercio
Acuerdo de Asociación ACP-UE (2010):
Compromiso de readmisión y asistencia
financiera
3. LA DIMENSIÓN BILATERAL: ACUERDOS
DE READMISIÓN DE LA UE T. Ámsterdam: cláusula de readmisión en acuerdos
más amplios (p.e., Acuerdos de Asociación)
T. Lisboa: competencia expresa exterior en acuerdos
de readmisión (art.79.3)
Acuerdos entre la UE y terceros países en materia de
readmisión: Albania, Rusia, Ucrania, Afganistán,
Turquía, Pakistán,…
Muy fragmentado:
Irlanda no participa; RU, sí; Dinamarca, se excluye pero
formula una declaración.
4. DIMENSIÓN BILATERAL: ACUERDOS DE
READMISIÓN DE LOS ESTADOS MIEMBROS
ESPAÑA: Plan África.
Modalidades de acuerdos de readmisión de
inmigrantes irregulares
1) Acuerdos específicos de readmisión: Marruecos,
Argelia, Mauritania
2) Acuerdos marco de cooperación migratoria: con
ciertos países del Sahel (Guinea Ecuatorial)
3) Memorandos de Entendimiento (MOU):
autoridades consulares y administrativas (Ghana,
Senegal)
ACUERDO DE READMISIÓN
ESPAÑA/MARRUECOS (1992): Prevé el “tránsito para la expulsión”
Puede ser denegado en ciertos supuestos (si el
extranjero sufre malos tratos en el país de destino)
CONTROL DE TEDH: Sentencia Khalifia c. Italia:
Acuerdo bilateral Italia/Túnez: retención inmigrantes
tunecinos en Lampedusa
Ninguna “expulsión colectiva” se justifica bajo la
modalidad de acuerdo bilateral
La DIMENSIÓN EXTERNA y la protección de los
derechos de los REFUGIADOS:
La “Directiva Procedimientos” se aplica: a solicitudes
de protección presentadas en el territorio, con
inclusión de la frontera, en las aguas interiores o en las
zonas de tránsito de los Estados miembros”
Se excluye: “en la representaciones diplomáticas o
consulares de los Estados miembros”
Dependerá del alcance que se le de a los arts. 18 y 19
CDFU
EL CONTROL DEL TJUE:
El TJUE: falla en contra del “visado humanitario”
TRATADO LISBOA:
la integración forma parte de la política de
inmigración (art. 79.4 TFUE)
Responsabilidad de los Estados miembros, según sus
peculiaridades nacionales
La UE: estímulo y “apoyo” de las medidas nacionales
2007: Fondo Europeo para la Integración de los
Nacionales de Terceros Estados
Foro europeo para la Integración: sociedad civil,
Principios Básicos Comunes (PBC): directrices NO
obligatorias, ayudar a los Estados en sus políticas de
integración
Diversos MODELOS estatales sobre integración:
Asimilacionista (francés): el extranjero asume los
valores nacionales tradicionales
Multiculturalista (británico): identidad de cada grupo,
respeto de un orden público de convivencia
Exclusionista (en auge en época de crisis): legislación
rígida y restrictiva para los extranjeros
Cierto fracaso de los tres MODELOS: guetos, rechazo
de la nacionalidad, radicalización, terrorismo, etc
PBC: tratan de ofrecer pautas a los Estados miembros
para revisar o actualizar sus modelos
España: NO hay un MODELO definido (nunca lo hubo).
LO Extranjería:
“integración social de los inmigrantes, mediante políticas
transversales”
NO hay una Ley sobre integración de los inmigrantes
(a diferencia de otros Estados miembros)
Las medidas y políticas de integración son competencia de las
CCAA: actores principales de la integración
Ámbitos de competencia autonómica: educación, vivienda,
cultura, sanidad, reagrupación familiar, etc.
Las medidas varían mucho de una CCAA a otra:
C. Valenciana: Ley 15/2008 de integración de las personas
inmigrantes
“Compromiso de integración”: voluntario, certificado acreditativo
para el inmigrante
MUCHAS GRACIAS.
Millan.requena@ua.es
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