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ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
1
POTESTAD SANCIONADORA DE LA CONTRALORÍA GENERAL
2
Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control yde la Contraloría General de la República
Responsabilidad Administrativa Funcional antes de la Ley N° 29622
Responsabilidad Administrativa Funcional en el marco de la Ley N° 29622
La Entidad adopta las acciones para el deslinde de la
responsabilidad administrativa funcional identificada en el
Informe de Control.
La Contraloría General adopta las acciones para el
deslinde de la responsabilidad administrativa funcional
identificada en los Informes de Control por infracciones
graves o muy graves ocurridas a partir del 6 de abril de
2011.
El Titular de la entidad impone la sanción correspondiente,
conforme al régimen laboral o contractual al que
pertenece el funcionario o servidor público infractor.
La Contraloría General impone la sanción
correspondiente por infracciones graves o muy graves
previo procedimiento administrativo sancionador.
3
Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control yde la Contraloría General de la República
Responsabilidad Administrativa Funcional antes de la Ley N° 29622
Responsabilidad Administrativa Funcional en el marco de la Ley N° 29622
La Contraloría realiza la supervisión del cumplimiento de
las observaciones, recomendaciones y sanciones
contenidas en éstos.
Además de su función de supervisión, ejerce la potestad
para sancionar a los funcionarios o servidores públicos por
responsabilidad administrativa funcional por infracciones
graves o muy graves identificadas en los Informes de
Control.
Coexistencia de procedimientos disciplinarios disímiles
para sancionar que tienen como consecuencia la ausencia
de proporcionalidad y equidad en la imposición de
sanciones por responsabilidad administrativa funcional,
debido al uso de criterios de graduación diferenciados en
función a la persona o la entidad.
En los casos de responsabilidad administrativa funcional
por infracciones graves o muy graves identificadas en los
Informes de Control, se establece un único procedimiento
administrativo sancionador para determinar y sancionar a
los funcionarios y servidores públicos
independientemente del régimen laboral en que se
encuentra, mantiene vínculo laboral, contractual o
relación de cualquier naturaleza con alguna de las
entidades bajo el ámbito de control.
4
COMPETENCIA DE LA CGR
* La entidad investiga ysanciona como primerainstancia.
* El Tribunal delServicio Civil conocelos recursos deapelación comosegunda instancia.
* La CGR investiga ysanciona comoprimera instancia.
* El Tribunal Superiorde ResponsabilidadesAdministrativasconoce los recursos deapelación comosegunda instancia.
REGULACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL
(INFRACCIONES GRAVES O MUY GRAVES)
ANTES DEL PAS (Regímenes 276, 728, CAS,
Código de Ética)
A PARTIR DEL PAS (Régimen Único, sin
considerar el vínculo)5
ÁMBITO DE LA POTESTAD SANCIONADORA
RES
PO
NSA
BIL
IDA
D
AD
MIN
ISTR
ATI
VA
FU
NC
ION
AL Derivadas de Informes de
Control
Cometidas a partir del 6 de abril de 2011
Infracciones Graves y Muy Graves definidas en la Ley
y el Reglamento
Funcionarios y servidores públicos
6
LEY N° 27785, LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL Y DE LACONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, MODIFICADA POR LEY N° 29622.
Potestad sancionadora a
la CGR
La CGR determina la responsabilidad administrativafuncional identificada en los Informes de Control emitidospor los Órganos del Sistema Nacional de Control e imponeuna sanción.
Establece las conductas infractoras graves y muy graves porresponsabilidad administrativa funcional y los tipos desanción determinados en la Ley.
Regula el ProcedimientoAdministrativo
Sancionador
Establece las instancias que conforman el procedimiento:
Primera Instancia: A cargo de la CGRÓrgano InstructorÓrgano Sancionador
Segunda Instancia: A cargo del Órgano ColegiadoTribunal Superior de ResponsabilidadesAdministrativas
7
DECRETO SUPREMO N° 023-2011-PCM, REGLAMENTO DE INFRACCIONES YSANCIONES PARA LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL
8
DEC
RET
O S
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O N
°0
23
-20
11
-P
CM
Desarrolla las infracciones por responsabilidadadministrativa funcional y las clasifica entre graves ymuy graves
Desarrolla as normas que rigen el pas a cargo de la CGR
Incorpora normas que regulan: El perjuicio al Estado comoelemento necesario en las infracciones.
La prevalencia de la competencia de la CGR.
Los supuestos que eximen y atenúan la responsabilidad.
Las figuras jurídicas de la reincidencia y reiterancia
DIRECTIVA N° 008-2011-CG/GDES “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOSANCIONADOR POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL
9
DIR
ECTI
VA
N°
00
8-2
01
1-C
G/G
DES
Detalla las atribuciones, funciones y normas que rigenla actuación de los órganos del PAS.
Desarrolla los principios y derechos que rigen elprocedimiento sancionador.
Establece los supuestos de conclusión delprocedimiento
Establece normas comunes del procedimiento:
- Requisitos para la presentación de los escritos.
- Contenido mínimo de las resoluciones.
- Acumulación del procedimiento.
- Registro y comunicación de sanciones.
- Ejecución de resoluciones .
10
REG
LAM
ENTO
DEL
TSR
AEstablece la conformación del TSRA:
Presidente del TSRA
Vocales miembros de las Salas
Secretaría Técnica.
Desarrolla la independencia técnica y funcional del TSRAasí como la autonomía en sus decisiones
Desarrolla las funciones del Presidente, Vocales del TSRAy de la Secretaría Técnica del Tribunal Superior.
Desarrolla los procedimientos de competencia del TSRA:
- Recursos de apelación
- Procedimientos especiales.
REGLAMENTO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS -TSRA (R.C.N° 244-2013-CG)
RÉGIMEN DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
11
CONDUCTAS INFRACTORAS
Incumplir las disposiciones que integranel marco legal aplicable a las entidadespara el desarrollo de sus actividades, asícomo las disposiciones internasvinculadas a la actuación funcional delservidor o funcionario público.
Incurrir en cualquier acción u omisiónque suponga la transgresión grave de losprincipios, deberes y prohibicionesseñalados en las normas de ética yprobidad de la función pública.
Realizar actos persiguiendo un finprohibido por ley o reglamento.
Incurrir en cualquier acción u omisiónque importe negligencia en eldesempeño de las funciones o el uso deéstas con fines distintos al interéspúblico.
¿DÓNDE ESTÁN?• Art. 46° de la
Ley N° 27785• Arts. 6°, 7°, 8° y
9° del Reg. de la Ley N° 29622
12
SANCIONES
Inhabilitación para el ejercicio de la función pública de 1 a 5 años.
Suspensión temporal para el ejercicio de las funciones de 30 a 360
días calendario.
SEGÚN TABLA DE INFRACCIONES (ANEXO DEL REGLAMENTO)
13
PROCEDIMIENTOS QUE CONOCE EL TSRA
Resoluciones de Sanción
• Plazo deInterposición:15 días.
• Plazo deResolución: 10días desde queestá Listo paraResolver.
Medida Preventiva
• Interposición: En forma conjunta con la apelación de sanción.
• Plazo de Resolución: 15 días después de Decreto de Asignación.
Solicitudes de Conclusión
• Plazo de Interposición: 5 días.
• Plazo de Resolución: 15 días después de Decreto de Asignación.
RECURSOS DE APELACIÓN
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PROCEDIMIENTOS QUE CONOCE EL TSRA
Recurso deQueja por NoConcesión
• Plazo deInterposición: 5días.
• Plazo deResolución: 15días despuésde después deDecreto deAsignación.
Queja porDefecto deTramitación
• Interposición:En cualquieretapa o fase delprocedimiento
• Plazo deResolución: 3días después deDecreto deAsignación
Levantamientode MedidaPreventiva
• Interposición:En cualquieretapa o fase delprocedimiento
• Plazo deResolución: 15días después deDecreto deAsignación.
PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
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SENTIDOS RESOLUTIVOS DEL TSRA
PRONUNCIAMIENTO SUPUESTO
• Declarar Infundado• Confirmar Resolución
Cuando se considere que el acto impugnado se ajusta a loshechos considerados probados y el ordenamiento jurídico.
• Declarar Fundado enTodo o en Parte
• Revocar o ModificarResolución
Cuando los fundamentos de hecho y de derecho seaninsuficientes, no correspondan al material probatorio queobra en el expediente, exista una indebida tipificación de lainfracción imputada o interpretación errónea de las normaso de los precedentes administrativos o jurisdiccionales deobservancia obligatoria.
• Declarar Nulidad• Retrotraer Procedimiento
Cuando existan actos dictados por órgano incompetente oque contravengan el ordenamiento jurídico, contengan unimposible jurídico, prescindan de las normas esenciales delprocedimiento o de la forma prescrita por la normativaaplicable o no tenga fundamentación razonable.
• Declarar Nulidad• Resolver sobre el Fondo
Cuando, habiéndose verificado cualesquiera de lassituaciones del supuesto anterior, se cuente con loselementos suficientes para emitir pronunciamiento sobre elfondo.
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ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA
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CONTEXTO DEL ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA
OBJETIVO
Competencia de CGR para sancionarinfracciones graves y muy graves
Evitar la absolución de irregularidadesflagrantes o la imposición de sancionesbenignas.
Evitar que una persona sea sancionadao procesada dos veces por los mismoshechos.
Principio Non Bis In Idem
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CONTEXTO DEL ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA
CONCURRENCIA: Hechos
Fundamento Sujeto
Responsabilidad Administrativa
Funcional (Art. 45°de la Ley N° 27785)
Responsabilidad Disciplinaria (Art. 25° del Decreto
Legislativo N° 276)
PROBLEMA
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PRINCIPIO NON BIS IN IDEM
DEFINICIÓN
“Principio general del Derecho que, en base a los principios deproporcionalidad y cosa juzgada, prohíbe la aplicación de dos o mássanciones o el desarrollo de dos o más procedimientos, sea en uno omás órdenes sancionadores, cuando se dé una identidad de sujetos,hechos y fundamentos y siempre que no exista una relación desupremacía especial de la Administración” (*).
(*) NIETO, Alejandro (2012) Derecho Administrativo Sancionador.Quinta Edición. Madrid, Tecnos. p. 430.
20
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM
21
La identidad subjetiva o de
persona
• Ambas pretensionespunitivas son ejercidascontra el mismoadministrado,independientemente decómo cada una de ellasvalore su participación oforma de culpabilidadimputable.
La identidad de hecho u objetiva
• El hecho o conductaincurridas por eladministrado debe ser lamisma en ambaspretensiones punitivas,sin importar lacalificación jurídica quelas normas les asignen oel presupuesto de hechode las normas que lascontengan
La identidad causal o de fundamento
• Identidad en ambasincriminaciones, esto es, queexista superposición exactaentre los bienes jurídicosprotegidos y los interesestutelados por las distintasnormas sancionadoras, desuerte tal que si los bienesjurídicos que se persigueresultan ser heterogéneosexistirá diversidad defundamento, mientras que sison iguales, no procederá ladoble punición
CONTEXTO DEL ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA
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REGULACIÓN JURÍDICA: La normatividad vigente carecía de respuestasconcretas para el problema planteado, según es posible apreciar:
La Autonomía de la ResponsabilidadAdministrativa Funcional, prevista en elArt. 243.2° de la Ley N° 27444, Ley delProcedimiento Administrativo General,el Art. 11° de la Ley N° 27785,modificada por la Ley N° 29622, y elArt. 12° de su Reglamento, no esaplicable puesto que se refiere a laautonomía de la responsabilidadadministrativa con respecto a lasresponsabilidades civil y penal.
La Prevalencia de la Competencia de laCGR, prevista en el Art. 5° del Reglamentode la Ley N° 29622, no es aplicable paradeterminar la existencia de Bis In Idem enel caso planteado, dado que prevé que elimpedimento establecido para lasentidades se origina, salvo excepciones,con el inicio de un procedimientoadministrativo sancionador y se prolongaen tanto este no haya culminado.
RESPUESTA: El TSRA abordó el análisis de cada una de las identidades queen modo concurrente exige el Principio Non Bis In Idem para su aplicación.
NON BIS IN IDEM EN LAS RESOLUCIONES DEL TSRA
Resolución N°011-2013-CG/TSRA
Resolución N°013-2013-CG/TSRA
Aplicación del Principio respecto a un caso de
concurrencia de responsabilidad
administrativa funcional y responsabilidad
administrativa disciplinaria
Aplicación del Principio respecto a un caso de concurrencia de responsabilidad
administrativa funcional y
responsabilidad penal
Acuerdo Plenario N°
01-2013-CG/TSRA
Sobre el contenido desarrollado del Principio en la
Resolución N° 013-2013-CG/TSRA se emite el Acuerdo
Plenario.
Resolución N°007-2013-CG/TSRA
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ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA
Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 1 deDiciembre de 2013.
Establece como primer precedente administrativo deobservancia obligatoria el contenido del fundamentojurídico 5.28 de la Resolución N° 013-2013-CG/TSRA del25 de noviembre de 2013.
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PRECEDENTE - Resolución N° 013-2013-CG/TSRA
“5.28 (…) se desprende que en los casos de concurrencia de responsabilidadadministrativa disciplinaria y de responsabilidad administrativa funcional conidentidad en los sujetos y en los hechos, no opera el principio Non Bis in Idemporque no se presenta la identidad de fundamento, requisito esencial para suconstitución, por lo cual la existencia de un proceso administrativo disciplinarioen trámite, o sobre el cual ya se hubiese emitido una resolución de sanción o dearchivamiento, no se encuentra encuadrada dentro del desarrollo del principioNon Bis in Idem, como garantía de que ninguna persona pueda ser sancionada niprocesada dos veces por lo mismo, conforme a lo establecido en el Apartado5.3.11 de la Directiva N° 008-2011-CG/GDES, lo que no constituye impedimentopara el ejercicio de las atribuciones que corresponden al Órgano Instructor y alÓrgano Sancionador de la Contraloría General de la República, dentro delprocedimiento administrativo sancionador que le ha sido asignado por Ley, niafecta la validez de las sanciones administrativas que como consecuencia dedicho procedimiento administrativo sancionador, se impongan a los funcionariosy servidores públicos que incurran en responsabilidad administrativa funcional.”
25
RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA EN EL DECRETOLEGISLATIVO N° 276
26
La naturaleza disciplinaria de la responsabilidad prevista en elArt. 25° del Decreto Legislativo N° 276
• Se fundamenta en la relación de carácter laboral que se genera con el Estado Empleador.
La especialidad del régimen de la carrera administrativa, nodesvirtúa su característica laboral
• El Tribunal Constitucional reconoce dicha característica (Sentencia recaídaen el Expediente N° 008-2005-PI/TC, Fundamento QuincuagésimoSéptimo).
• La subordinación permite que el Estado asuma atribuciones comomanifestación de su poder de dirección (Art. 1° de la Ley N° 27815, LeyMarco del Empleo Público).
FUNDAMENTOS DEL PRECEDENTE
PODER DISCIPLINARIO DEL
ESTADO EMPLEADOR
Manifestación del poder de dirección del Estadoempleador, como consecuencia de la subordinación.
Permite el cumplimiento de aquello que dispone elempleador y que está destinado a asegurar la finalidadmisma de la entidad.
Debe ser ejercido en el marco constitucional delrégimen de trabajo.
Dado que el Estado Empleador asume prerrogativas queocasionan mayor afectación de los derechos e interesesdel trabajador, está sujeto a los principios que rigen elejercicio de la potestad sancionadora administrativa.
27
FUNDAMENTOS DEL PRECEDENTE
Convertir la naturaleza de la sanción de disciplinaria a administrativa, toda vezque ésta no es mas que una expresión del poder de dirección del Estadoempleador.
La necesidad de dotar al trabajador de los principios y garantías que rigen la potestad sancionadora de la Administración
No implica
Además
El Art. 25° del Decreto Legislativo N° 276 hace una distinción de laresponsabilidad administrativa de aquella de naturaleza disciplinaria: “sinperjuicio de las sanciones de carácter disciplinario por las faltas que cometan”.
28
FUNDAMENTOS DEL PRECEDENTE
POTESTAD SANCIONADORA DE
LA CGR
Emana de la potestad constitucional de supervisiónde bienes jurídicos reconocidos en el Art. 82° de laConstitución.
El deber de supervisión se traduce en el ejercicio delas funciones y atribuciones previstas en su LeyOrgánica, entre ellas la facultad sancionadora enmateria de responsabilidad administrativa funcional.
En el marco del control gubernamental, permitefiscalizar el deber de la Administración en cuanto ala correcta gestión y uso de los recursos públicos, enobservancia a los parámetros que impone elPrincipio de la Buena Administración.
29
DIFERENCIAS ENTRE PAS-PAD
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
FUNCIONAL - PAS
PROCEDIMIENTO POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
DISCIPLINARIA - PAD
SANCIÓN
Por infracciones graves o muy
graves por responsabilidad
administrativa funcional
identificada en los Informes de
Control
Por infracciones leves y otras
infracciones tipificadas en el Art. 26°
del Decreto Legislativo N° 276 que
no se deriven de un Informe de
Control
AUTORIDAD COMPETENTE
Contraloría General de la
República
Primera Instancia: Órgano
Instructor; Órgano Sancionador
Segunda Instancia: TSRA.
Titular de cada Entidad
Segunda Instancia: Tribunal de
SERVIR.
SUJETO DEL PROCEDIMIENTO
Servidor o funcionario público que
independientemente del régimen
laboral en que se encuentra,
mantiene vínculo laboral,
contractual o relación de cualquier
naturaleza.
Servidor o funcionario público que
mantiene una relación de
subordinación con la Entidad en la
cual ejerce sus funciones.
30
DIFERENCIAS ENTRE PAS-PAD
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
FUNCIONAL - PAS
PROCEDIMIENTO POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
DISCIPLINARIA - PAD
TIPIFICACIÓNConducta infractora desarrollada
de forma descriptiva, exhaustiva.
Faltas disciplinarias desarrolladas
generalmente de manera abierta.
FINALIDAD DE LA SANCIÓN
Castigar hechos que configuren
responsabilidad administrativa
funcional, por la comisión de las
conductas tipificadas como infracciones
en la Ley N° 27785, modificado por la
Ley N° 29622, y su Reglamento.
Castigar el incumplimiento de
funciones que respecto de una
determinada actividad constituye
falta en la prestación del servicio a
favor del empleador.
FINALIDAD DE LA POTESTAD
Tutelar el interés público respecto a la
correcta gestión y uso de los recursos
públicos- en estricta observancia a los
parámetros que impone el Principio de
la Buena Administración - frente a
conductas que privilegian intereses
distintos de aquél.
Asegurar que las actividades que
desarrolla en el marco de sus
funciones se ejerzan en
cumplimiento de la normativa
aplicable, sin perjuicio del poder
público de tutela del interés general.
31
ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)
I) Tipo de Resoluciones emitidas por el TSRA
(*) Incidentes: forma de conclusión anticipada del procedimiento administrativo sancionador
42%
54%
4% Resoluciones emitidas sobre Incidentes
Resoluciones emitidas sobre sanción
Resoluciones Aclaratorias
32
II) Tipo de Entidad en la cual se cometió la infracción
ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)
39%
11%11%
39%Municipalidad Distrital Gobierno Central
Municipalidad Provincial Gobierno Regional
33
III) Tipo de sanciones impuestas
70%
30%
ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)
Suspensión
Inhabilitación
34
ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)
35
IV) Sentido de Resoluciones de sanción
69%
16%
15%
Confirmatorias
Nulas
Revocatorias en parte
ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)
36
V) Sentido de Resoluciones incidentales
Confirmatorias
Nulas
90%
10%
Recommended