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Sentencia No. 48-16-IN/21
Jueza ponente: Teresa Nuques Martínez
Quito: José Tamayo E10-25 y Lizardo García. Tel. (593-2) 394-1800
www.corteconstitucional.gob.ec Guayaquil: Calle Pichincha y Av. 9 de Octubre. Edif. Banco Pichincha 6to piso
email: comunicacion@cce.gob.ec
Quito, D.M., 09 de junio de 2021
CASO No. 48-16-IN
EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR EN
EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES,
EMITE LA SIGUIENTE
SENTENCIA
Tema: En la presente sentencia se analiza la presunta incompatibilidad del artículo 2
de la Ley de Cultos, y el artículo 3, numeral 2 del Reglamento de Cultos Religiosos,
en lo referente a la prohibición de personas extranjeras de ejercer la representación
de cultos religiosos en el Ecuador. Luego de efectuado el análisis constitucional se
comprueba la incompatibilidad entre las normas impugnadas y el contenido de los
derechos a la igualdad y no discriminación, la libre asociación y a la identidad, y se
declara su inconstitucionalidad sustitutiva.
I. Antecedentes Procesales
1. El 23 de junio de 2016, los señores Jin Ho Lee y Segundo Manuel Coles
Paguay- en adelante “los accionantes”-, presentaron una demanda de acción
pública de inconstitucionalidad, por razones de fondo, en contra del artículo 2 de
la Ley de Cultos,1 y el artículo 3, numeral 2 del Reglamento de Cultos
Religiosos 2. Los accionantes solicitaron como medida cautelar que se suspenda
la aplicación de las normas impugnadas.
2. El 23 de agosto de 2016, la Sala de Admisión, conformada por los jueces
constitucionales Pamela Martínez Loayza, Roxana Silva Chicaíza y Manuel
Viteri Olvera, admitió a trámite la presente causa y omitió3 pronunciarse sobre la
medida cautelar solicitada.
3. El 5 de febrero de 2019 fueron posesionados ante el Pleno de la Asamblea
Nacional, las juezas y jueces constitucionales Hernán Salgado Pesantes, Teresa
Nuques Martínez, Agustín Grijalva Jiménez, Ramiro Ávila Santamaría, Alí
Lozada Prado, Daniela Salazar Marín, Enrique Herrería Bonnet, Carmen Corral
Ponce y Karla Andrade Quevedo.
4. De conformidad con el sorteo efectuado por el Pleno de la Corte Constitucional
en sesión del 9 de julio de 2019, la sustanciación de la presente causa
1 Registro Oficial No. 547, de 23 de julio de 1937. 2 Registro Oficial No. 365, de 20 de enero de 2000. 3 Expediente constitucional fs. 33. Auto de admisión.
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correspondió a la jueza constitucional Teresa Nuques Martínez, quien, mediante
providencia del 10 de diciembre de 2020, avocó conocimiento.
II. Alegaciones de las partes
De los legitimados activos
5. Los accionantes sostienen que las normas impugnadas contravienen los derechos
a la igualdad y no discriminación (art. 11.2 y 66.4 CRE), a la libre asociación
(art. 66.13 CRE), a la identidad (art. 66.28 CRE), y a la seguridad jurídica
(art. 82 CRE).
5.1. En lo referente a la igualdad y no discriminación manifiestan que: “la
nacionalidad ecuatoriana como requisito sine qua non para desempeñarse
como representante legal de una congregación religiosa se convierte en una
de las categorías sospechas que producen discriminación, imponiendo un
test de razonabilidad más estricto que el que se exige en relación con
diferencias de trato no basado en tal categoría”.
5.2. En lo relativo a la presunta incompatibilidad del derecho a la libre
asociación, argumentan: “[E]n el Estado ecuatoriano las confesiones
religiosas pueden ser concebidas jurídicamente como asociaciones,
resultado surgido por el ejercicio colectivo de una titularidad en última
instancia individual- el derecho de asociación, en este caso en materia
religiosa-, cuyo libre ejercicio debe ser entendido bajo las condiciones y
requisitos que conforman la garantía asociativa prevista en el artículo 66
número 11 de la CRE”; asimismo menciona: “[l]as confesiones religiosas,
al poseer un tratamiento propio y especial en relación a las demás
asociaciones, - en virtud de la libertad religiosa, tienen un ámbito de
protección y autonomía especifico (sic), libre de interferencias en el actual
Estado laico”.
5.3. Por su parte, en lo atinente al derecho a la identidad, afirman: “[e]l derecho
a la identidad contiene como características la protección y desarrollo de la
nacionalidad, tras ello se permite condensar su efecto en base de que a
través de su contenido se satisface una necesidad existencial, a la vez que
protege diversos derechos individuales; adicional, su efecto conlleva un
notorio contenido cultural (además de social, familiar, psicológico,
espiritual), mostrándose esencial para la relación de cada persona con las
demás e incluso su comprensión del mundo exterior, y su ubicación misma”.
De ahí que las normas impugnadas violarían el derecho a la identidad, puesto
que se forzaría al representante legal adoptar la nacionalidad ecuatoriana.
5.4. Finalmente, en lo que atañe a la seguridad jurídica, aseguran que las normas
impugnadas no se corresponden “con adecuada y correcta armonía con el
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contenido constitucional, producen su irrespeto de manera sistemática; en
otras palabras, tras su evidente defecto se violenta, por ejemplo, el principio
de supremacía constitucional”.
Presidencia de la República
6. La Presidencia de la República, considera que es “eviden[te] la
inconstitucionalidad de las normas impugnadas” y en ese sentido, se “allan[a] a
las pretensiones de los accionantes y solicita de manera concreta lo siguiente:
Que, se modifique el artículo 2 de la Ley de Cultos en la parte que indica
“no podrá ser ejercido sino por ecuatorianos” y en su lugar esta
disponga “deberá ser ejercida por persona”; y,
Que, se modifique el numeral 2 del artículo 3 del Reglamento de Cultos
Religiosos en la parte que indica `que debe ser de nacionalidad
ecuatoriana´ y es un lugar esta disponga `que debe encontrarse´”.
Asamblea Nacional
7. La Asamblea Nacional, por su parte, ha indicado que “[l]a exigencia normativa
de la nacionalidad ecuatoriana para el representante legal de una congregación
religiosa dentro del Ecuador, es una norma legal antigua de hace 80 años que
produce efectos discriminatorios, por nacionalidad, y es contrario a los
preceptos constitucionales, ya que en el 2008 con la Constitución de Montecristi
se estableció un nuevo paradigma de garantías y derechos, que da a los
extranjeros que se encuentren en territorio nacional los mismos derechos y
obligaciones que los ecuatorianos”. Por último, menciona que “[p]or todo lo
expuesto y en virtud que la expresión ‘no podrá ser ejercida sino por
ecuatorianos’, la cual es parte del artículo 2 de la Ley de Cultos, es contraria
con los preceptos constitucionales invocados, me Allano a la demanda”.
Procuraduría General del Estado
8. En cuanto a la Procuraduría General del Estado, esta ha dicho que “[e]n
consideración a que las disposiciones normativas que son objeto de la acción
pública de inconstitucionalidad datan de hace varias décadas, es decir, con
demasiada antelación a la vigencia de la Constitución del año 2008, no
responden a la realidad jurídica actual, ni a un Estado constitucional de
derechos, en especial a una Constitución garantista que promueve la igualdad
de los derechos no solo de ecuatorianas y ecuatorianos sino de extranjeros que
se encuentren en territorio ecuatoriano, conforme lo establece el artículo 9 de la
Norma Suprema”; indicando que “[p]or lo expuesto, corresponde al Pleno de
la Corte Constitucional resolver conforme a derecho”.
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III. Competencia
9. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver las
acciones públicas de inconstitucionalidad, de conformidad con lo previsto en el
artículo 436 numerales 2, 3 y 4 de la Constitución de la República – CRE-;
artículos 75, 76 y 135 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y
Control Constitucionales -LOGJCC- y en el artículo 77 de la Codificación del
Reglamento de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte
Constitucional -CRSCC-.
IV. Acto normativo impugnado
10. Conforme se identifica del tercer acápite del libelo de demanda de los
accionantes, el objeto de estudio de la presente causa recae sobre “el artículo 2
de la Ley de Cultos (LC) y el artículo 3, número 2 del Reglamento de Cultos
Religiosos (RCR)”.
11. En lo que refiere al artículo 2 de la Ley de Cultos – en adelante “LC”-, señala
que la incompatibilidad normativa reside en la frase: “no podrá ser ejercida sino
por ecuatorianos”; mientras que en el numeral 2 del artículo 3 del Reglamento
de Cultos Religiosos -RCR-, en la parte que dispone: “que deba ser de
nacionalidad ecuatoriana”.
LC.- Art. 2.- La representación legal de que habla el artículo anterior no podrá
ser ejercida sino por ecuatorianos, con las facultades suficientes para
representar a las entidades referidas, en juicio y fuera de él, en cuántos casos
fuere menester. El Organismo administrativo, lo propio que el representante
legal, tendrá necesariamente su domicilio en el Ecuador.
RCR. - Art. 3.- Para expedir el Acuerdo, el Ministro Secretario de Estado de
Gobierno, Policía, Justicia, Cultos y Municipalidades deberá previamente
comprobar: (…) 2. Que se determina el representante legal, que debe ser de
nacionalidad ecuatoriana y domiciliado en el Ecuador, (…).
[Énfasis añadido]
V. Análisis del caso
Determinación del problema jurídico
12. El artículo 79.5.b. de la LOGJCC, determina que en las acciones públicas de
inconstitucionalidad los accionantes están compelidos a cumplir con cierta carga
argumentativa, esto, en tanto que dispone que las demandas de
inconstitucionalidad contengan: “Argumentos claros, ciertos, específicos y
pertinentes, por los cuales se considera que exista una incompatibilidad
normativa”.
5
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13. Así pues, con base en las razones expuestas, dado que los accionantes han hecho
referencia a la presunta contravención de los derechos a la igualdad y no
discriminación, a la libre asociación, a la identidad, y a la seguridad jurídica;
respecto a este último derecho, el accionante no ha cumplido con el ofrecimiento
de un argumento claro y completo respecto al cargo de una eventual
incompatibilidad normativa, toda vez que la exposición efectuada por los
accionantes sobre este punto, se agota principalmente en explicaciones
conceptuales del contenido del derecho a la seguridad jurídica, por tanto este
Organismo no encuentra un fundamento a partir del cual es posible cuestionar la
presunción de constitucionalidad (Art. 76.2 LOGJCC) de que goza la norma
impugnada con relación a este derecho.4
14. Por consiguiente, la Corte Constitucional analizará exclusivamente la presunta
contravención de los derechos a la igualdad y no discriminación, a la libre
asociación, y a la identidad.
Control material
Derecho a la igualdad y no discriminación (art. 11.2 y 66.4 CRE)
15. La Corte Constitucional ha establecido que, para verificar si existe una violación
al derecho a la igualdad y no discriminación, debe realizarse un examen a partir
de los elementos establecidos en el artículo 11.2 de la CRE. Esto es, se debe
establecer (1) la comparabilidad o los grupos comparables de sujetos o titulares
de derechos, (2) la categoría diferenciadora o protegida y (3) la verificación del
resultado de la diferencia5. De tal modo que, la diferencia será justificada cuando
es objetiva y razonable, y es discriminatoria, cuando anula o disminuye el
contenido de los derechos sin contar con proporcionalidad.
16. En relación a la comparabilidad (1), es importante señalar que cuando se realiza
una comparación entre grupos o sujetos, es posible la presencia tanto de
semejanzas y diferencias al mismo tiempo, esto implica que debe realizarse “un
análisis más detallado para determinar la relevancia de cada una en relación
con la situación concreta. De lo contrario, (…) se corre el riesgo de que se
descarte de plano el análisis de razonabilidad y proporcionalidad del trato
diferenciado, bajo la idea de que los supuestos de hechos no son análogos”6.
17. (1) Comparabilidad: Las normas impugnadas contienen un carácter jurídico
dual, a saber, de permisión/prohibición; en el sentido de que permite que las
personas con nacionalidad ecuatoriana puedan fungir como representantes
legales de cultos religiosos, mientras que sustrae de esta posibilidad a los
4 Corte Constitucional. Sentencia No. 47-15-IN/21, párr. 27-28. 5 Véase, por ejemplo, sentencia No. 6-17-CN del 18 de junio de 2019. 6 Convención Americana sobre Derechos Humanos, Comentario. Segunda Edición. Fundación Konrad
Adenauer Stiftung, Bogotá, 2019. Pág. 719.
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extranjeros, prohibiendo que los mismos puedan ejercer dicho cargo y sus
funciones inherentes.
18. Así, el elemento de comparabilidad, en el caso in examine se traza con
miramiento a dos criterios: (i) derecho o función cuyo acceso se prohíbe o se
permite, y (ii) variable diferenciadora; de tal modo, que se obtiene dos grupos
plenamente diferenciados, a saber, el de los nacionales o aquellos que pueden
ejercer la representación legal de un culto; y el de los extranjeros o aquellos que
no tienen derecho a ejercer la representación legal de un culto religioso.
19. (2) Categoría diferenciadora: En relación con el segundo elemento, la Corte
Constitucional ha señalado que este se encuentra dirigido a la constatación de un
trato diferenciado ejecutado con base en una de las categorías enunciadas
ejemplificativamente en el artículo 11.2. de la CRE, que son categorías
protegidas y que cuando se utilizan para diferenciar, se denominan categorías
sospechosas.7
20. En el caso sub iudice se advierte que la distinción ha operado con miramientos
en la nacionalidad de las personas, la cual constituye una categoría sospechosa8
de conformidad con el antedicho artículo 11.2. de la CRE, y está recogida bajo
las nociones de “lugar de nacimiento” y “condición migratoria”. En esta línea,
sobre las distinciones que hacen los Estados en sus leyes entre sus nacionales y
extranjeros, la Corte Interamericana de Derechos Humanos – en adelante “Corte
IDH” – ha sancionado:
“Generalmente los migrantes se encuentran en una situación de
vulnerabilidad9 como sujetos de derechos humanos, en una condición
individual de ausencia o diferencia de poder con respecto a los no-migrantes
(nacionales o residentes). Esta condición de vulnerabilidad tiene una
dimensión ideológica y se presenta en un contexto histórico que es distinto
para cada Estado, y es mantenida por situaciones de jure (desigualdades
entre nacionales y extranjeros en las leyes) y de facto (desigualdades
estructurales). Esta situación conduce al establecimiento de diferencias en el
acceso de unos y otros a los recursos públicos administrados por el Estado.”10
[Énfasis agregado]
21. (3) Efectos del resultado: Con relación a la verificación del resultado, como se
dijo, la diferencia es justificada cuando es objetiva y razonable, y es
discriminatoria, cuando anula o disminuye el contenido de los derechos sin
contar con proporcionalidad.
7 Corte Constitucional. Sentencia No. 11-18-CN/19, párr.82. 8 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias No. 159-11-JH/19 y 335-13-JP/20. 9 Esta situación de vulnerabilidad se agrava aún más para aquellos extranjeros en condiciones migratorias
“no regularizadas”. 10 Corte IDH. Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados. Opinión Consultiva OC-
18/03 de 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18, párr. 120.
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22. Acerca de este punto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, con
relación a las distinciones entre nacionales y extranjeros, sostuvo:
“223. (…) Si bien los estándares internacionales de derechos humanos
admiten que pueden existir diferencias legítimas en el
tratamiento entre ciudadanos y no ciudadanos con fines
limitados como la entrada en las fronteras o la concesión de nacionalidad,
o para propósitos de residencia o voto, estos estándares no
reconocen ni permiten distinciones en el respeto de otros derechos
fundamentales, incluyendo el derecho a la vida, a la integridad
personal, a la igual protección ante la ley y al debido proceso”.11
[Énfasis agregado]
23. En este punto, la Corte reitera que toda diferenciación que se trace con
fundamento en la nacionalidad o el lugar del nacimiento de las personas, debe
superar un alto escrutinio que justifique suficientemente tal diferenciación; es
decir, los estándares de protección de derechos humanos permiten la existencia
de estas diferenciaciones para casos limitados y justificados como la entrada en
las fronteras o la concesión de nacionalidad, o para propósitos de residencia o
voto.
24. Por lo expuesto, en aplicación del artículo 3.2 de la LOGJCC12, corresponde
realizar un test de proporcionalidad para dilucidar si las disposiciones de las
normas impugnadas se tratan de una distinción legítima del derecho o si, por el
contrario, se trata de una restricción injustificada del mismo. Para ello, se
verifica si la regulación bajo análisis: (i) persiga un fin constitucionalmente
válido; y, (ii) sea (1) idónea, (2) necesaria y (3) proporcional con relación a
dicho fin.
25. En relación al fin constitucionalmente válido (i), esta Corte observa que la
medida de prohibir que extranjeros ejerzan la representación legal de cultos
religiosos no envuelve ninguna finalidad con revestimiento constitucional, y más
bien contraría a una serie de principios, valores y derechos constitucionales,
entre los que vale destacar aquellos que están dirigidos a proteger la igualdad de
derechos y obligaciones entre nacionales y extranjeros,13 y aquellos otros, que
protegen la autodeterminación religiosa de las personas y cultos.
11 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Hacia el cierre de Guantánamo. OEA/Ser. L/V/II.
Doc. 20/15. 3 junio 2015. 12 LOGJCC, Art. 3.- Métodos y reglas de interpretación constitucional. - 2. Principio de proporcionalidad.
- Cuando existan contradicciones entre principios o normas, y no sea posible resolverlas a través de las
reglas de solución de antinomias, se aplicará el principio de proporcionalidad. Para tal efecto, se
verificará que la medida en cuestión proteja un fin constitucionalmente válido, que sea idónea, necesaria
para garantizarlo, y que exista un debido equilibrio entre la protección y la restricción constitucional. 13 CRE, Art. 9.- Las personas extranjeras que se encuentren en el territorio ecuatoriano tendrán los
mismos derechos y deberes que las ecuatorianas, de acuerdo con la Constitución.
8
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26. De manera especial, este tipo de distinciones que restringen derechos de libertad
para las personas extranjeras, son un claro obstáculo en el proceso de
consecución de un ambiente de convivencia pacífica entre las personas de
distintos pueblos dentro del Estado Ecuatoriano, libre de racismo, xenofobia y
toda forma de discriminación, conforme lo propone el artículo 416. 5 de la
CRE;14 así como, en el desarrollo y tutela de un ambiente de pluralidad religiosa,
tal como lo propugna el artículo 66.8. de la CRE15.
27. En este sentido, dado que se advierte que la distinción impuesta por las normas
impugnadas, limitan de manera injustificada los derechos de las personas
extranjeras en lo concerniente a su participación religiosa, y que las propias
accionadas lo han entendido como tal al allanarse a la acción propuesta, la Corte
Constitucional concluye que el resultado de la diferenciación contenido en
dichas normas es injustificado y discriminatorio. Al no existir un fin
constitucionalmente válido, no es necesario, continuar con el análisis de
idoneidad, necesidad o proporcionalidad en sentido estricto, y se concluye que
se ha contravenido el derecho a la igualdad reconocido en la CRE (Art. 11.2 y
66.4 CRE).
Derecho a la libre asociación (art. 66.13 CRE)
28. El derecho a la libertad religiosa o de culto se encuentra íntimamente
relacionado con el principio de asociación, toda vez que, de manera
interdependiente con este último, protegen el derecho a practicar
manifestaciones religiosas de forma colectiva. En lo que a esto refiere, la CRE
en el artículo 66.8 reconoce: “[e]l derecho a practicar, conservar, cambiar,
profesar en público o en privado, su religión o sus creencias, y a difundirlas
individual o colectivamente, con las restricciones que impone el respeto a los
derechos”. [Énfasis agregado]
29. En este sentido, se observa que la CRE protege tanto las prácticas, creencias y
manifestaciones religiosas que se realizan de (i) forma individual como aquellas
que se ejecutan de (ii) manera colectiva, siendo este último aspecto el que se
encuentra íntimamente relacionado con el derecho a la libertad de asociación.
30. Por su parte, el contenido del derecho a la libertad de asociación no se agota en
la protección de la yuxtaposición, reunión o confluencia (física o virtual) de
personas, es decir, no se limita a garantizar la posibilidad material de que varias
personas puedan ocupar un mismo espacio físico o virtual sin la injerencia
14 CRE, Art. 416.- Las relaciones del Ecuador con la comunidad internacional responderán a los intereses
del pueblo ecuatoriano, al que le rendirán cuenta sus responsables y ejecutores, y en consecuencia:
(...) 6.Propugna el principio de ciudadanía universal, la libre movilidad de todos los habitantes del
planeta y el progresivo fin de la condición de extranjero como elemento transformador de las relaciones
desiguales entre los países, especialmente Norte-Sur. 15 CRE, Art. 66.8.- (…) El Estado protegerá la práctica religiosa voluntaria, así como la expresión de
quienes no profesan religión alguna, y favorecerá un ambiente de pluralidad y tolerancia.
9
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injustificada del Estado; sino, que especialmente protege, las dimensiones
comunicacionales, estructurales y auto determinativas de las diferentes formas
de reunión u organización de las personas, o en otras palabras, tutela el derecho
a las personas de decidir los fines, las formas y las reglas bajo las cuales se
organizarán, lo que incluye el derecho a organizar directivas, estatutos
reglamentos, atribución de competencias y responsabilidades de sus miembros y
autoridades, entre otros. De esta forma, las congregaciones religiosas configuran
una formar real de organización social, que como tal, gozan de protección sus
procesos de autodeterminación a la luz del artículo 96 de la CRE:
“Art. 96.- Se reconocen todas las formas de organización de la sociedad, como
expresión de la soberanía popular para desarrollar procesos de
autodeterminación (…)”.
31. En esta línea, en el plano religioso, la libertad de asociación les reconoce a las
personas el derecho de elegir libremente las creencias y prácticas religiosas que
compartirán y expresarán de forma colectiva, así como, la forma de organización
de sus cultos religiosos, lo que incluye la libertad para elegir sus directivas y
representantes. Asimismo, en un plano individual, la libertad religiosa les
reconoce a las personas el derecho a acceder a los órganos de representación de
la asociación y participar de los diferentes oficios o servicios de su culto.
32. Por consiguiente, la limitación contenida en las normas impugnadas, conforme
con las cuales se prohíbe injustificadamente a los cultos religiosos elegir
representantes legales extranjeros, configura un claro ejemplo de atentado en
contra de la libertad de asociación, particularmente en lo que concierne a la
potestad auto determinativa y auto organizativa.
33. En efecto, tomando en consideración de que la mayoría de las religiones
practicadas en el Ecuador tienen un origen extranjero, como las religiones de
raíces abrahámicas (cristianismo, judaísmo, islam, etc.) originarias de Oriente
próximo y medio, las cuales alcanzan a más de un 93,66% de la población;16 y
las mismas que en su diferentes ramificaciones han incluido progresivamente
rasgos culturales17 de otros países, ya sean europeos (catolicismo romano,
protestantismo europeo, etc.), norteamericanos (mormonismo, Testigos de
Jehová, etc.), u otros; muestran el inherente pluralismo que envuelven a las
prácticas religiosas, lo queda deja en evidencia que las limitaciones o
restricciones efectuadas con base en la nacionalidad de los miembros y
representantes de un culto religioso carecen de justificativo, y más bien traducen
16 Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (2012) Primeras estadísticas oficiales sobre filiación
religiosa en el Ecuador ¿Cuál es su religión actual?, pág. 14. 17 Entre estos rasgos culturales se pueden enunciar las lenguas oficiales para el culto; las manifestaciones
artísticas de pintura, arquitectura, danza y música; los modos de transmisión de las enseñanzas religiosas,
entre otros.
10
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un obstáculo para el diálogo interreligioso y, bajo ciertas circunstancias, pueden
ser un incentivo para la intolerancia hacia extranjeros.
34. No obstante, la Corte considera necesario destacar que la protección de este
ambiente de pluralismo religioso también protege a las diversas formas de
religiosidad y espiritualidad presentes en las diversas comunas, comunidades,
pueblos y nacionalidades del Ecuador, y a las expresiones no teístas y ateístas, lo
cual además contribuye a la construcción de un Estado intercultural y
plurinacional. En este sentido, este Organismo recuerda que de conformidad
con la Observación General No.22 del Comité de Derechos Humanos de
Naciones Unidas:
“El artículo 18 protege las creencias teístas, no teístas y ateas, así como el
derecho a no profesar ninguna religión o creencia. Los términos "creencias" y
"religión" deben entenderse en sentido amplio. El artículo 18 no se limita en su
aplicación a las religiones tradicionales o a las religiones y creencias con
características o prácticas institucionales análogas a las de las religiones
tradicionales. Por eso, el Comité ve con preocupación cualquier tendencia a
discriminar contra cualquier religión o creencia, en particular las más
recientemente establecidas, o las que representan a minorías religiosas que
puedan ser objeto de la hostilidad por parte de una comunidad religiosa
predominante”.18
35. Por todo lo dicho, las prohibiciones contenidas en las normas impugnadas, según
las cuales no pueden ser representantes legales de cultos religiosos en el
Ecuador, personas extranjeras, configuran una clara contravención a la libertad
de asociación en su relación de interdependencia con la libertad religiosa.
Derecho a la identidad (art. 66.28 CRE)
36. El artículo 66.28 de la CRE reconoce el “derecho a la identidad personal y
colectiva, que incluye tener nombre y apellido, debidamente registrados y
libremente escogidos; y conservar, desarrollar y fortalecer las características
materiales e inmateriales de la identidad, tales como la nacionalidad, la
procedencia familiar, las manifestaciones espirituales, culturales, religiosas,
lingüísticas, políticas y sociales”. [Énfasis agregado]
37. En el presente caso, los accionantes sostienen que las normas impugnadas
vulnerarían el derecho a la identidad, en la medida en que forzaría que las
personas extranjeras que deseen ser representantes legales de una organización
religiosa o culto adopten la nacionalidad ecuatoriana.
18 Comité de Derechos Humanos. Observación General No. 22, Comentarios generales adoptados por el
Comité de los Derechos Humanos, Artículo 18 - Libertad de pensamiento, de conciencia y de religión,
48º período de sesiones, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 179 (1993), párr. 2.
11
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38. Para empezar, en su relación con la religión, la identidad involucra tanto una
dimensión individual como una dimensión cultural. En efecto, las creencias y
prácticas religiosas configuran un elemento del patrimonio cultural de las
personas y de los pueblos, lo cual se manifiesta por medio del sistema de normas
generales de conducta que los miembros de un culto respetan y obedecen, ya sea
porque las consideran mandatos de su divinidad o, ya sea, porque las califican
como reglas éticas para la convivencia con los otros.
39. Dichas reglas de conductas, abarcan y comprenden aspectos variados de la
proyección social e individual del ser humano, a saber, la vestimenta, el
descanso, la fiesta, la alimentación, el arte, la relación con la naturaleza, etc., y,
por tanto, son una forma de manifestación de su identidad cultural. En este
sentido, este Organismo recuerda que de conformidad con la Observación
General No. 22 del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas:
“La libertad de manifestar la religión o las creencias mediante el culto, la
celebración de los ritos, las prácticas y la enseñanza abarca una amplia gama de
actividades. El concepto de culto se extiende a los actos rituales y ceremoniales
con los que se manifiestan directamente las creencias, así como a las diversas
prácticas que son parte integrante de tales actos, comprendidos la construcción
de lugares de culto, el empleo de fórmulas y objetos rituales, la exhibición de
símbolos y la observancia de las fiestas religiosas y los días de asueto. La
observancia y la práctica de la religión o de las creencias pueden incluir no sólo
actos ceremoniales sino también costumbres tales como la observancia de
normas dietéticas, el uso de prendas de vestir o tocados distintivos, la
participación en ritos asociados con determinadas etapas de la vida, y el empleo
de un lenguaje especial que habitualmente sólo hablan los miembros del
grupo.”19
40. En lo que concierne a la esfera individual, la relación entre identidad y religión
se percata no solo en las antedichas reglas generales de conductas, sino en el rol
que asume cada persona de manera individual dentro de un culto,
particularmente con relación a los distintos oficios, servicios y ministerios que
pueden llegar a cumplir dentro de la organización religiosa.
41. Con esto, la asunción por parte de una persona de ciertos roles dentro de los
cultos religiosos, puede conllevar a la sujeción de ciertas reglas específicas,
adicionales o diferentes a las que sigue el resto de la comunidad religiosa; las
cuales les otorgan algunas facultades y deberes particulares, tales como, el deber
de instruir a la comunidad en los dogmas religiosos y espirituales, el deber de
dirigir las oraciones y/o sacramentos, el deber de cuidar y administrar sitios
sagrados, la obediencia de votos, etc. Este conjunto de reglas específicas de
conductas seguidas por personas que cumplen oficios, servicios y ministerios
19 Comité de Derechos Humanos. Observación General No. 22, Comentarios generales adoptados por el
Comité de los Derechos Humanos, Artículo 18 - Libertad de pensamiento, de conciencia y de religión,
48º período de sesiones, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 179 (1993), párr.4.
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particulares dentro de su culto, forman parte de la identidad individual de estas
personas y son una expresión de su autodeterminación.
42. Sobre este punto, la Corte Constitucional considera que, en los cultos religiosos,
a diferencia de lo que sucede con otras organizaciones civiles, las personas que
ejercen la representación legal, generalmente cumplen también funciones
específicas de naturaleza religiosa, como oficios, servicios o ministerios
religiosos. En este sentido, el que se les impida a los extranjeros acceder a estos
cargos, traduce una obstaculización injustificada para que aquellos puedan
ejercer, por lo menos formalmente, las funciones religiosas vinculadas a dichos
puestos, como la dirección del culto o la administración de la organización; y,
por consiguiente, configuran una lesión del derecho a la identidad religiosa de
las personas; en cuanto impiden a las personas a ejercer su derecho de participar
en ciertos roles de la comunidad religiosa, y asumir las reglas de conductas
especificas inherentes a dicho rol.
43. Finalmente, la Corte Constitucional recuerda que, si bien la CRE de manera
excepcional admite que para el ejercicio de ciertos derechos se demande como
requisito previo, la titularidad de la nacionalidad ecuatoriana, como en el caso de
algunos derechos de participación, la regla general es que no pueda
condicionarse el goce y la titularidad de un derecho a la nacionalidad del
individuo, especialmente en los derechos de libertad, teniendo en cuenta que la
CRE en su artículo 9 determina: “Art. 9.- Las personas extranjeras que se
encuentren en el territorio ecuatoriano tendrán los mismos derechos y deberes
que las ecuatorianas, de acuerdo con la Constitución.”. Puesto que, a diferencia
de lo que se persigue con las limitaciones legales y constitucionales establecidas
para ciertos derechos de participación, en el caso de la libertad religiosa y la
libertad asociativa, la nacionalidad de las personas no está precautelando ningún
elemento de la organización política estatal y/o de conservación de voluntad
democrática del pueblo ecuatoriano en lo concerniente a su gobierno y auto
organización.
Efectos del fallo
44. El artículo 76 de la LOGJCC, establece que la Corte debe procurar en lo posible
la permanencia de las disposiciones en el ordenamiento jurídico agotando todas
las interpretaciones que permitan la vigencia de la norma en el ordenamiento
jurídico; asimismo, dicho artículo determina que, cuando una parte de una
disposición jurídica la torne en su integridad inconstitucional, no se declarará la
inconstitucionalidad de toda ella, sino que se invalidará la parte
inconstitucional y dejará vigente la disposición así reformada.
45. En atención al párrafo precedente, y dado que la Corte Constitucional reconoce
que la incompatibilidad constitucional del artículo 2 de la Ley de Cultos y del
artículo 3.2. del Reglamento de Cultos Religiosos, se reducen a las disposiciones
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que versan sobre la prohibición de extranjeros de ejercer la representación legal
de cultos religiosos, la Corte Constitucional estima que es suficiente suprimir y
sustituir dichas partes del articulado impugnado para conservar su integridad
constitucional, y en consecuencia determina que la configuración de los artículos
precitados, en adelante, obedecerá al siguiente texto:
Ley de Cultos.- Art. 2.- La representación legal de que habla el artículo
anterior no podrá ser ejercida sino por personas con las facultades suficientes
para representar a las entidades referidas, en juicio y fuera de él, en cuántos
casos fuere menester. El Organismo administrativo, lo propio que el
representante legal, tendrá necesariamente su domicilio en el Ecuador.
Reglamento de cultos Religiosos. - Art. 3.- Para expedir el Acuerdo, el
Ministro Secretario de Estado de Gobierno, Policía, Justicia, Cultos y
Municipalidades deberá previamente comprobar: (…) 2. Que se determina el
representante legal, el cual deberá estar domiciliado en el Ecuador, (…).
VI. Decisión
En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato
de la Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte
Constitucional resuelve:
1. Aceptar la acción pública de inconstitucionalidad No. 48-16-IN.
2. Declarar la inconstitucionalidad sustitutiva del artículo 2 de la Ley de
Cultos y del artículo 3, numeral 2 del Reglamento de Cultos Religiosos,
por ser incompatibles los derechos a la igualdad y no discriminación, a la
identidad y a la libre asociación.
3. Las disposiciones jurídicas cuya inconstitucionalidad sustitutiva se ha
declarado, deberán quedar configuradas de conformidad con el siguiente
texto:
Ley de Cultos. - Art. 2.- La representación legal de que habla el
artículo anterior no podrá ser ejercida sino por personas con las
facultades suficientes para representar a las entidades referidas,
en juicio y fuera de él, en cuántos casos fuere menester. El
Organismo administrativo, lo propio que el representante legal,
tendrá necesariamente su domicilio en el Ecuador.
Reglamento de cultos religiosos. - Art. 3.- Para expedir el
Acuerdo, el Ministro Secretario de Estado de Gobierno, Policía,
Justicia, Cultos y Municipalidades deberá previamente
comprobar: (…) 2. Que se determina el representante legal, el
cual deberá estar domiciliado en el Ecuador, (…).
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4. La presente sentencia tiene efectos para lo venidero, y, por tanto, ninguna
autoridad pública podrá aplicar las normas impugnadas desde que la
presente sentencia sea publicada.
5. Notifíquese, publíquese y archívese.
Dr. Hernán Salgado Pesantes
PRESIDENTE
Razón: Siento por tal, que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con ocho votos a favor, de los Jueces Constitucionales Karla
Andrade Quevedo, Ramiro Avila Santamaría, Carmen Corral Ponce, Agustín
Grijalva Jiménez, Enrique Herrería Bonnet (voto concurrente), Alí Lozada Prado,
Teresa Nuques Martínez y Daniela Salazar Marín; y, un voto salvado del Juez
Constitucional Hernán Salgado Pesantes; en sesión ordinaria de miércoles 09 de
junio de 2021.- Lo certifico.
Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL
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SENTENCIA No. 48-16-IN/21
VOTO CONCURRENTE
Juez Constitucional Enrique Herrería Bonnet
1. Antecedentes
1. El Pleno de la Corte Constitucional, en sesión del 9 de junio de 2021, aprobó la
sentencia Nº. 48-16-IN/21, misma que analizó la acción de inconstitucionalidad
presentada por los señores Jin Ho Lee y Segundo Manuel Coles Paguay.
2. Coincido con la decisión contenida en la sentencia referida, sin embargo presento el
siguiente voto a fin de formular ciertas precisiones con respecto a las categorías
sospechosas y al escrutinio riguroso por el que se debe someter una presunta
discriminación basada en ellas.
2. Análisis
2.1. Sobre las categorías sospechosas
3. La sentencia considera que “[las categorías protegidas] cuando se utilizan para
diferenciar, se denominan categorías sospechosas”. Así, en esta sentencia se reitera
la línea jurisprudencial de la Corte que trata a estas categorías como sinónimas.
4. La noción de categoría sospechosa fue introducida en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, por primera vez, en la sentencia Nº. 080-13-SEP-CC, en los
siguientes términos:
categorías sospechosas para esta Corte Constitucional son aquellas categorías
utilizadas para realizar tratos “diferentes” respecto de ciertos grupos o personas
vulnerables que no resultan razonables y proporcionales, cuyo uso ha estado
históricamente asociado a prácticas que tienden a colocar en situaciones de desventaja
o desprotección a grupos de personas generalmente marginados y que sin ser taxativos,
se encuentran contenidos en el artículo 11 numeral 2 de la Constitución de la
República.; Los tratos “diferenciados” cuando están de por medio categorías
sospechosas que contribuyen a perpetuar la inferioridad y la exclusión de determinados
grupos (mujeres embarazadas, niños, adolescentes, personas portadoras de VIH,
personas enfermas de SIDA u otra enfermedad catastrófica, personas con
discapacidad, indígenas, afro ecuatorianos, etc.) se presume su inconstitucionalidad a
menos que se demuestre lo contrario mediante razones válidas y suficientes.; Para
identificarlos de alguna manera, es necesario tener presente que i) aparecen incluidos
como categorías prohibidas en el texto constitucional (artículo 11 numeral 2 CR); ii)
restringen derechos constitucionales; y que, iii) generalmente afectan de manera
desfavorable a minorías o grupos sociales que se encuentran en estado de debilidad
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manifiesta y que requieren especial protección por parte del Estado.; (…) En tal virtud,
quien acude a estas categorías o factores sospechosos para establecer diferencias en el
trato, se presume que ha incurrido en una conducta arbitraria. Si la Constitución ha
previsto el derecho a la igualdad formal, igualdad material y no discriminación
(artículo 66 numeral 4 de la CR), resulta difícil pensar que una actividad, sea laboral,
política, académica o de otro tipo, pueda estar condicionada por el sexo, la edad, la
nacionalidad, mucho menos por una enfermedad, dada la condición y las
consecuencias propias que ello implica.; Derecho a la igualdad:; En lo que se refiere al
principio a la igualdad y no discriminación, a pesar de la indeterminación normativa
de la que se puede desprender del mismo, como un principio de rango constitucional y
como derecho también, según nuestra Carta Magna (artículos 11 numeral 2 y 66
numeral 4), no siempre es fácil decidir cómo debe ser este interpretado y aplicado. Una
primera posibilidad es considerarlo como un enunciado según el cual los seres
humanos son siempre iguales sin diferencias; no obstante, esta interpretación es poco
efectiva y nada atractiva ya que esta descripción resulta obviamente falsa. Una
segunda interpretación es considerarlo como un enunciado según el cual los seres
humanos diferentes deben ser tratados de forma diferente atendiendo a las
circunstancias. Así, los enfermos necesitan de una atención médica que no requieren
los sanos, las personas con ínfimos recursos económicos necesitan medios de
subsistencia que para las personas con recursos económicos son superfluos, los grupos
denominados en nuestra Constitución de atención prioritaria merecen precisamente por
parte del Estado una atención prioritaria que no requieren las personas que no se
encuentran en esas condiciones.; Las diferentes cortes y tribunales a nivel mundial han
desarrollado criterios y razonamientos para aplicar de manera correcta y efectiva el
principio de igualdad constitucional y no discriminación. Unas que ven en el principio
de proporcionalidad o test de razonabilidad una medida idónea de argumentación y
justificación; y otros que con diferentes matices, fundan su criterio en los denominados
tipos de escrutinio, empezando por un escrutinio débil según el cual, para que un acto
sea declarado constitucional basta que el trato diferente sea adecuado para alcanzar
un propósito que no esté prohibido por el ordenamiento jurídico constitucional;
pasando por un escrutinio intermedio, en donde las diferencias adoptadas no buscan
discriminar sino favorecer, —es lo que se ha denominado afirmativ action—; y un
escrutinio estricto que se aplica cuando un trato diferenciado se funda en criterios
sospechosos, según el cual, un trato diferenciado es justificado únicamente para
alcanzar un objetivo constitucionalmente imperioso y necesario. De lo cual podemos
concluir que el trato diferenciado que se ha definido como categorías sospechosas
necesariamente implica un mayor esfuerzo por determinar si el trato es o no
discriminatorio1. (énfasis añadido).
1 Corte Constitucional del Ecuador, caso Nº. 0445-11-EP, sentencia Nº. 080-13-SEP-CC de 9 de octubre
de 2013 (caso 0445-11-EP), págs. 15 y 16. Para observar el tratamiento inicial que la figura de
“categorías sospechosas” recibió por la Corte Constitucional véase también el caso N°. 0435-11-EP,
sentencia N°. 058-14-SEP-CC de 2 de abril de 2014 (caso 0435-11-EP), págs. 15 y 16: “Precisamente,
dicha razón para que se efectúe la discriminación se halla enumerada en el artículo 11 numeral 2, entre
las denominadas "categorías sospechosas". Estas constituyen criterios utilizados para establecer una
diferencia constitucionalmente injustificable, o cuya justificación es tan débil que no soporta un análisis
sobre su razonabilidad o proporcionalidad. La presencia de una categoría sospechosa, implica el
traslado de la carga argumentativa y probatoria sobre la constitucionalidad de las razones para la
distinción al ente demandado”.
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5. Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (“Corte IDH”), al
referirse a la idea de distintos niveles de escrutinio, señaló que existen: uno débil y
otro estricto:
los criterios de análisis para determinar si existió una violación al principio de
igualdad y no discriminación en un caso en concreto pueden tener distinta intensidad,
dependiendo de los motivos bajo los cuales existe una diferencia de trato. En este
sentido, la Corte estima que, cuando se trata de una medida que establece un trato
diferenciado en que está de por medio una de estas categorías, la Corte debe aplicar un
escrutinio estricto que incorpora elementos especialmente exigentes en el análisis, esto
es, que el trato diferente debe constituir una medida necesaria para alcanzar un
objetivo convencionalmente imperioso. Así, en este tipo de examen, para analizar la
idoneidad de la medida diferenciadora se exige que el fin que persigue no sólo sea
legítimo en el marco de la Convención, sino además imperioso. El medio escogido debe
ser no sólo adecuado y efectivamente conducente, sino también necesario, es decir, que
no pueda ser reemplazado por un medio alternativo menos lesivo. Adicionalmente, se
incluye la aplicación de un juicio de proporcionalidad en sentido estricto, conforme al
cual los beneficios de adoptar la medida enjuiciada deben ser claramente superiores a
las restricciones que ella impone a los principios convencionales afectados con la
misma2.
6. Tomando en cuenta que la figura de “categorías sospechosas” surge del derecho a la
igualdad, es imprescindible realizar ciertas puntualizaciones al respecto. Se ha
entendido que la igualdad ante la ley constituye un principio erga omnes y de ius
cogens3, el cual se encuentra contemplado en el artículo 11, numeral 2 de la
Constitución de la República del Ecuador (“CRE”) al establecer que: “Todas las
personas son iguales y gozarán de los mismos derechos, deberes y oportunidades”.
7. Así el derecho a la igualdad implica, por un lado, la presunción de que todos los
sujetos que se encuentran en la misma situación recibirán un trato idéntico4; y, por
2 Corte IDH. Caso I.V. vs. Bolivia, sentencia de 30 de noviembre de 2016, párr. 241. Asimismo, la Corte
IDH, en el Caso Duque vs. Colombia, sentencia de 26 de febrero de 2016, párr. 106 a 107, estableció que:
“la Corte ha determinado que una diferencia de trato es discriminatoria cuando la misma no tiene una
justificación objetiva y razonable, es decir, cuando no persigue un fin legítimo y no existe una relación
razonable de proporcionalidad entre los medios utilizados y el fin perseguido. Asimismo, este Tribunal
estableció que tratándose de la prohibición de discriminación por una de las categorías protegidas
contempladas en el artículo 1.1 de la Convención, la eventual restricción de un derecho exige una
fundamentación rigurosa, lo cual implica que las razones utilizadas por el Estado para realizar la
diferenciación de trato deben ser particularmente serias y estar sustentadas en una argumentación
exhaustiva.; En el presente caso, el Estado no brindó una explicación sobre la necesidad social
imperiosa o la finalidad de la diferencia de trato, ni sobre por qué el hecho de recurrir a esa
diferenciación es el único método para alcanzar esa finalidad.”. 3 Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia Nº. 1894-10-JP/20 de 04 de marzo de 2020, párr. 36. 4 Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia Nº. 7-11-IA/19 de 28 de octubre de 2019, párr. 18. En otro
orden de ideas, dentro de la CRE se reconoce la dimensión material del derecho a la igualdad,
contemplado en el artículo 66, numeral 4 de la CRE. Por medio de esta dimensión, se espera que “los
sujetos que se encuentren en condiciones diferentes, requieren un trato distinto que permita equiparar el
goce y ejercicio de sus derechos a personas que se encuentran en situaciones distintas”.
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otro, la prohibición de trato arbitrario y discriminación5, que se encuentra dividida
en: (i) categorías protegidas; y, (ii) categorías sospechosas.
8. De tal modo, los niveles de escrutinio se fundamentan en las distintas dimensiones
que abarca el derecho a la igualdad: bajo, cuando se atenta contra la igualdad
formal; medio6, cuando se diferencia a partir de categorías protegidas; y, estricto,
cuando la distinción se basa en categorías sospechosas7.
9. En virtud de tales consideraciones, es indispensable diferenciar los conceptos de
categorías protegidas y categorías sospechosas. A modo de ejemplo, el artículo 11,
número 2 de la CRE considera a la categoría “edad” como un grupo protegido. No
obstante, en el ordenamiento jurídico se encuentran varias distinciones que se
realizan con base a la edad8: para contraer matrimonio, para que exista
consentimiento sexual, para la contratación laboral, para la configuración de
responsabilidad penal, incluso para gozar ciertos beneficios9.
10. De tal forma, afirmar que una distinción con base en una categoría protegida,
necesariamente, deviene en sospechosa, supondría que todas las diferencias
referidas en el párrafo anterior sean analizadas bajo el más riguroso escrutinio, lo
cual indefectiblemente implicaría declarar su inconstitucionalidad.
2.2. Sobre las categorías sospechosas en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional
11. En múltiples sentencias, la Corte Constitucional se ha referido a las categorías
sospechosas considerando tan solo el segundo elemento para configurar el trato
discriminatorio: la constatación de una diferencia a partir de cualquiera de las
5 Dentro del marco jurídico ecuatoriano, la prohibición de discriminación se encuentra contemplada en el
artículo 11 de la Constitución de la República del Ecuador, específicamente al prescribir que: “Nadie
podrá ser discriminado por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad de género,
identidad cultural, estado civil, idioma, religión, ideología, filiación política, pasado judicial, condición
socio-económica, condición migratoria, orientación sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad,
diferencia física; ni por cualquier otra distinción, personal o colectiva, temporal o permanente, que
tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos.
La ley sancionará toda forma de discriminación. El Estado adoptará medidas de acción afirmativa que
promuevan la igualdad real en favor de los titulares de derechos que se encuentren en situación de
desigualdad”, contemplando las referidas categorías protegidas. 6 Este supone la existencia de una justificación razonable para realizar una diferenciación. 7 Debe entenderse como tal cuando exista un patrón histórico de discriminación por el que existan
estructural y sistemáticamente prácticas discriminatorias frente a una categoría. 8 Al respecto, la Corte IDH ha establecido que: “Mal podría, por ejemplo, verse una discriminación por
razón de edad o condición social en los casos en que la ley limita el ejercicio de la capacidad civil a
quienes, por ser menores o no gozar de salud mental, no están en condiciones de ejercerla sin riesgo de
su propio patrimonio”. Corte IDH. Propuesta de modificación a la Constitución Política de Costa Rica
relacionada con la naturalización, opinión consultiva OC-4/84 de 19 de enero de 1984. 9 P. ej. Ley Orgánica de las Personas Adultas Mayores. Registro Oficial Suplemento 484 de 9 de mayo de
2019, artículos 13 y 14.
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categorías enunciadas en el artículo 11.2 de la CRE10. Así, la línea jurisprudencial
ha sostenido que todos los tratos diferenciados que parten de uno de los criterios
mencionados se presumirían arbitrarios o inconstitucionales, y para su análisis se
requeriría un escrutinio estricto.11
12. En tal sentido, es indispensable precisar que si bien la norma constitucional recoge
categorías por las que, en principio, nadie podría ser discriminado, ello no implica
que todas estas cualidades gocen del mismo nivel de protección.
13. Al respecto, la sentencia considera que: “(…) se advierte que la distinción ha
operado con miramientos en la nacionalidad de las personas, la cual constituye una
categoría sospechosa de conformidad con el antedicho artículo 11.2. de la CRE”.
14. Coincido en que una distinción basada en la nacionalidad, o cualquiera de las otras
cualidades protegidas, puede convertirse en sospechosa. Sin embargo, no es posible
considerar, automáticamente, que todos los grupos mencionados en el artículo 11.2
de la CRE corresponden a categorías sospechosas.
15. La consecuencia de ello, sería vaciar de contenido la protección que busca una
categoría sospechosa. Utilizar el mismo estándar para todas las diferencias del
extenso catálogo reconocido en la Constitución, generaría una pérdida de relevancia
del escrutinio estricto, el cual busca una mayor protección a favor de grupos que han
sido histórica, sistemática y estructuralmente excluidos.
16. Cabe advertir que todas las categorías contenidas en el artículo 11, numeral 2 de la
CRE, son protegidas; no obstante, varias de éstas distan de ser sospechosas.
Considerar que todas las categorías del artículo ibídem devienen en sospechosas,
aunque daría la impresión de ser más garantista, desnaturalizaría la inversión de la
carga probatoria y la necesidad de analizar que el trato diferenciado persiga un fin
constitucionalmente imperioso.
17. Es necesario recordar que una diferenciación no implica, per se, una discriminación.
No obstante, cuando la sola existencia de una diferencia se funda en una “categoría
sospechosa”, ésta se presume inconstitucional y depende de la institución
demandada demostrar lo contrario; lo cual no ocurre con cualquier otra categoría
protegida.
18. En consecuencia, si bien todas las categorías del susodicho artículo deben gozar de
protección, esto no implica que todas deban ser estudiadas a la luz de los mismos
estándares de protección. Por ejemplo, la aplicación de “categoría sospechosa” y, en
10 Vid. Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia N°. 159-11-JH/19 de 26 de noviembre de 2019, párr.
75. 11 Vid. Corte Constitucional del Ecuador, caso Nº. 0445-11-EP, sentencia Nº. 080-13-SEP-CC de 9 de
octubre de 2013 (caso 0445-11-EP), pág. 21. Y, por otro lado, Corte Constitucional del Ecuador.
Sentencia N°. 3-19-JP/20 y acumulados de 05 de agosto de 2020, párr. 72.
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consecuencia, el riguroso análisis que la acompaña, es un estudio excepcional y para
grupos específicos.
19. Bajos estas consideraciones, es necesario seguir desarrollando la jurisprudencia de
esta Corte con el fin de evitar confusiones en el uso de figuras e instituciones que
buscan salvaguardar de manera más efectiva, integral y estricta los derechos de las
personas. Un empleo inadecuado de éstas, en lugar de ampliar la protección, termina
por diluir el fin para el que fueron desarrollados estos conceptos.
3. Conclusión
20. Por las razones expuestas, coincido con la decisión de la mayoría en la declaratoria
de inconstitucionalidad sustitutiva del artículo 2 de la Ley de Cultos y del artículo 3,
numeral 2 del Reglamento de Cultos Religiosos; no obstante, reitero la necesidad de
desarrollar parámetros sobre las categorías sospechosas y su respectivo trato.
Dr. Enrique Herrería Bonnet
JUEZ CONSTITUCIONAL
Razón.- Siento por tal que el voto concurrente del Juez Constitucional Enrique
Herrería Bonnet, en la causa 48-16-IN, fue presentado en Secretaría General el 22 de
junio de 2021, mediante correo electrónico a las 23:32; y, ha sido procesado
conjuntamente con la Sentencia.- Lo certifico.
Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL
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SENTENCIA No. 48-16-IN/21
VOTO SALVADO
Juez Constitucional Hernán Salgado Pesantes
1. Los señores Jin Ho Lee y Segundo Manuel Coles Paguay presentaron una
demanda (año 2016) de acción pública de inconstitucionalidad, por razones de
fondo, en contra del artículo 2 de la Ley de Cultos y del artículo 3, numeral 2,
del Reglamento de Cultos Religiosos.
2. Este caso no fue resuelto por los anteriores miembros de la Corte y se esperó
hasta la integración actual. Este hecho demuestra una irregularidad,
lamentablemente muy común, en las actuaciones de los entonces jueces.
3. La demanda objeto de la presente acción es confusa, lo cual no contribuye a una
adecuada decisión. En mi criterio, además de la igualdad y no discriminación, no
era necesario enredarse en el concepto de nacionalidad ni cabía alegar el derecho
a la libre asociación. De un análisis estricto de las normas objetadas no se
desprende tal violación, peor aún la afectación del derecho a la identidad, donde
de nuevo aparece la noción de nacionalidad.
4. En esta presunta inconstitucionalidad hay dos puntos básicos, a los que debemos
atenernos: 1) la Ley de Cultos se circunscribe a materia religiosa; y, 2) la
cuestión objetada es exclusivamente la representación legal. Es en este
contexto, reitero, que tiene que centrarse cualquier análisis.
5. La Ley menciona, de modo específico, que la representación legal en estas
cuestiones de índole religiosa se le otorga a quienes son ecuatorianos. En este
caso, para determinar si hay discriminación se debe analizar si esta distinción
implica una exclusión, restricción o privilegio que no sea objetivo y razonable;
en consecuencia, corresponde analizar si va en perjuicio de los derechos
humanos.
6. En mi criterio personal, la distinción de ser ecuatorianos para tener la
representación legal en cuestiones religiosas es admisible, en virtud de ser
razonable, proporcional y objetiva. Como señalé, el ámbito se circunscribe
particularmente a la representación legal y a cuestiones religiosas.
7. Al observar la realidad de nuestro país, vemos con beneplácito que se acepta una
pluralidad religiosa; esto permite la concurrencia de autoridades de diferentes
credos. Dichas autoridades que pueden no tener la nacionalidad ecuatoriana,
pueden actuar libremente en el marco de la ley pero no tendrían la
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representación legal. La distinción es concreta y objetiva, tiene que ver con una
determinada actuación, por eso es razonable y proporcional.
8. Estos criterios han sido utilizados por la Corte Europea de Derechos Humanos e
igualmente los ha tomado la Corte Interamericana en nuestro continente
(particularmente en la Opinión Consultiva N° 18-03 “Condición Jurídica y
Derechos de los Migrantes Indocumentados”, párr. 84, 89).
9. Por lo expresado, discrepo de la mayoría, mi voto es que no existe mérito para
declarar la discriminación.
Dr. Hernán Salgado Pesantes
JUEZ CONSTITUCIONAL
Razón.- Siento por tal que el voto salvado del Juez Constitucional Hernán Salgado
Pesantes, en la causa 48-16-IN, fue presentado en Secretaría General el 16 de junio
de 2021, mediante correo electrónico a las 13:35; y, ha sido procesado
conjuntamente con la Sentencia.- Lo certifico.
Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL
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