Charles Mathusalem Soares Evangelista Diretor – SEMAG 21 de Maio de 2009

Charles Mathusalem Soares Evangelista Diretor – SEMAG

21 de Maio de 2009

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial

da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à

legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e

renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante

controle externo, e pelo controle interno de cada Poder. (Art. 70)

Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada,

que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens

e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em

nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Parágrafo Único

Art. 70)

No julgamento de contas e na fiscalização que lhe compete, o

Tribunal decidirá sobre a legalidade, a legitimidade e a

economicidade dos atos de gestão e das despesas deles

decorrentes, bem como sobre a aplicação de subvenções e a

renúncia de receitas. (Art. 1º, § 1º)

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A fiscalização pelo Tribunal da renúncia de receitas será feita,

preferentemente, mediante auditorias, inspeções ou acompanhamentos nos

órgãos supervisores, bancos operadores e fundos que tenham atribuição

administrativa de conceder, gerenciar ou utilizar os recursos decorrentes das

aludidas renúncias, sem prejuízo do julgamento das tomadas e prestações de

contas apresentadas pelo referidos órgãos, entidades e fundos, quando couber,

na forma estabelecida em ato normativo.

A fiscalização terá como objetivos, dentre outros, verificar a eficiência, eficácia

e economicidade das ações dos órgãos e entidades mencionados no caput

deste artigo, bem como o real benefício socioeconômico dessas renúncias.

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Realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária e

patrimonial sobre o processo de realização das renúncias a

cargo dos órgãos e entidades da administração direta, indireta e

fundacional dos Poderes da União, bem como dos fundos e

demais instituições sob sua jurisdição, quanto aos aspectos de

legalidade, legitimidade, eficiência, eficácia, economicidade e

efetividade.

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MATRIZ DE RISCO: selecionar, sob o ponto-de-vista do risco, relevância e materialidade, o objeto de fiscalização.

LEVANTAMENTO DE AUDITORIA: conhecer a organização, o funcionamento de sistemas, programas e projetos.

INSPEÇÕES: suprir a falta de informações processuais e apurar denúncias ou representações.

AUDITORIAS: examinar a legalidade dos atos de gestão dos responsáveis, quanto ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial, ou avaliar o desempenho operacional (economicidade, eficiência, eficácia e efetividade) de órgãos, sistemas, programas, projetos e atividades governamentais jurisdicionados.

ACOMPANHAMENTOS: examinar, ao longo de um período determinado, a legalidade da gestão ou o desempenho operacional dos órgãos, sistemas, programas, projetos e atividades governamentais jurisdicionados.

MONITORAMENTOS: verificar o cumprimento de deliberações e resultados alcançados.

• Demonstrativo Regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,

decorrentes de benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia (Art.

165, § 6º CF).

• Concessão de subsídio e benefício tributário só mediante lei específica

federal, estadual ou municipal (Art. 150, § 6º CF).

• Lei de Responsabilidade Fiscal (Art. 5º, II e Art. 14, I e II).

• Lei Complementar nº 24/75 – Convênio entre Estados e o DF para

concessão de benefícios fiscais do ICMS.

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Renúncia de receitas compreende os seguintes institutos legais: anistia;

remissão; subsídio; crédito presumido; concessão de isenção em caráter

não geral; alteração de alíquota / modificação de base de cálculo que

implique redução discriminada de tributos e outros benefícios que

correspondam a tratamento diferenciado.

(Art. 14, § 1º)

O projeto de lei orçamentária anual (LOA) será acompanhado de

documento a que se refere o § 6.º do art. 165 da Constituição Federal, bem

como das medidas de compensação a renúncias de receita.

(Inciso II do art. 5º)

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ConceituaçãoBenefícios Financeiros: Desembolsos efetivos realizados por

meio das equalizações de juros e preços, bem como assunção

das dívidas pelo Tesouro, cujos valores constam do Orçamento

da União – Portaria/MF 379/2006 .

Benefícios Creditícios: Gastos decorrentes de programas

oficiais de crédito, operacionalizados por meio de fundos ou

programas, a taxa de juros inferior ao custo de captação do

Governo Federal - Portaria/MF 379/2006 .

Fonte: SRFB / MF e SPE / MF (1) O total inclui R$ 2,79 bilhões não classificados por região

(em R$ milhões)

Evolução dos Gastos TributáriosEvolução dos Gastos Tributários

Fonte: Demonstrativos dos Gastos Tributários – DGT / SRFB

Evolução dos Gastos TributáriosEvolução dos Gastos Tributários

Fonte: SRFB / MF

Evolução dos Gastos TributáriosEvolução dos Gastos Tributários

Fontes: SRFB / MF e IBGE

Evolução dos Gastos TributáriosEvolução dos Gastos Tributários

Fontes: SRFB / MF e IBGE

Evolução dos Gastos TributáriosEvolução dos Gastos Tributários

Fontes: SRFB / MF e IBGE

Evolução dos Gastos TributáriosEvolução dos Gastos Tributários

Fonte: SRFB / MF

CONCEITUAÇÃO: Benefício ou Gasto Tributário?CONCEITUAÇÃO: Benefício ou Gasto Tributário?

• O Demonstrativo Regionalizado dos efeitos da receita e despesa refere-se ao benefício tributário (Art. 165,§ 6º CF).

• A concessão de benefício tributário da qual decorra renúncia de receita deverá observar os mecanismos de controle constantes do caput, incisos I e II do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

• Os benefícios de natureza tributária para fins da LDO são considerados gastos governamentais indiretos decorrente do sistema tributário vigente que visem atender ao desenvolvimento social e econômico. (LDO nº 11.768/2008)

• Doutrina tributária classifica os benefícios tributários no campo da extrafiscalidade, com finalidade de promover o desenvolvimento econômico e social, e não para arrecadar recursos para os cofres públicos (Roque Antonio Carrazza)

• Literatura Internacional classifica o gasto tributário como modalidade de alocação de recursos públicos para custear despesas comparáveis a de programas orçamentários, podendo substituir gastos diretos do governo.

• Efeitos:

– imprecisão conceitual do que seja gasto tributário na LDO causa

distorções por faltar critério objetivo na identificação do instituto

tributário que, sob o ponto de vista exclusivamente orçamentário, é

passível de substituição por gasto direto vinculado a programa do

governo.

– Indefinição proporciona demonstrativos anuais com valores

subestimados por falta de determinada modalidade de renúncia em

virtude de enquadramento como benefício tributário.

CONCEITUAÇÃO: Benefício ou Gasto Tributário?CONCEITUAÇÃO: Benefício ou Gasto Tributário?

• Dimensionamento assimétrico da apuração da renúncia a partir do

financiamento de gastos governamentais, fruto da desoneração tributária.

– Impostos sobre a venda (EUA e Irlanda)

– Impostos sobre a venda e valor agregado (Canadá e Austrália)

– Impostos e Contribuições (Brasil)

• Prestação de informações sobre as renúncias por meio do orçamento e

classificadas por tributos, região e função orçamentária (Brasil,

Alemanha, EUA, França e outros).

Demonstrativo Regionalizado Demonstrativo Regionalizado

• Demonstrativo regionalizado de que trata o art. 165, § 6º da

Constituição tem sido apresentado pelo Executivo ao Congresso

Nacional apenas com os efeitos sobre a receita.

• Ausência no Anexo ao Projeto de Lei do Orçamento de quadro

comparativo entre o montante da renúncia efetiva (ou estimada) e da

despesa realizada (prevista) por função orçamentária em cada região

geográfica.

Metodologia de PrevisãoMetodologia de Previsão

Fonte: Demonstrativos dos Gastos Tributários – DGT / SRFB

Registro Contábil da RenúnciaRegistro Contábil da Renúncia

• Há contabilização no Siafi apenas dos recursos que transitam pela Conta

Única – Dedução da Receita Bruta (Finor, Finam, Funres).

• Falta registrar os recursos de projetos, que transitam em contas

específicas nas instituições financeiras federais, provenientes de

beneficiários de renúncia (Ex: Lei Rouanet).

• Ausência de registro dos recursos que as empresas beneficiárias de

renúncias deixam de recolher ao Tesouro Nacional (Ex: Lei de

Informática).

Avaliação de Impacto das RenúnciasAvaliação de Impacto das Renúncias

Dimensionamento dos elementos de análise quantitativa e qualitativa necessários para avaliar

os programas financiados com renúncias, visando um gerenciamento de metas e indicadores

para alcançar resultados, para responder questões como as seguintes:

• Há concentração de investimentos por área, estados federativos, regiões?

• O impacto dos investimentos no meio ambiente ocasionou desmatamento e poluição?

• Houve indução potencial de projetos nos setores da cadeia produtiva regional?

• Foi capaz de gerar benefícios sociais (empregos diretos e indiretos)?

• Em que medida houve maturação do programa logo após a perda de recursos

beneficiados?

• O programa possibilitou o retorno tributário aos entes subnacionais?

Promoção de fiscalização de conformidade e de natureza operacional com objetivo de examinar

os aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência, eficácia e efetividade dos

programas financiados com benefícios tributários.

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Eficiência relaciona-se ao custo do insumo ao produto ofertado;

Eficácia é medida pelo resultado da oferta de bens e serviços com os

objetivos e metas sob a responsabilidade do gestor;

Efetividade é a medição do grau de atingimento dos resultados

(impactos) pretendidos, buscando uma relação causal entre as ações

do programa e os efeitos observados – Modelo Experimental Clássico

(o que ocorreria se o programa não existisse?)

Avaliação de Impacto das RenúnciasAvaliação de Impacto das Renúncias

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ACÓRDÃO 1.718/2005 - TCU

• Relação dos valores efetivos relativos às modalidades de benefícios

financeiros e creditícios;

• Metodologia de avaliação quanto aos aspectos da eficiência, eficácia e

efetividade dos programas e projetos, cronograma e periodicidade de

execução;

• Regulamentação do conteúdo do Demonstrativo Regionalizado de

Benefícios Financeiros e Creditícios (conceituação, fundamentação legal

e metodologia de cálculo) – Portarias/MF 379/2006 e 276/2007;

• Acompanhamento da SEMAG-TCU nas Contas Anuais do Governo.;

Mecanismos de ControleMecanismos de Controle

Na elaboração da Lei Orçamentária Anual:– Demonstrativo Regionalizado dos Benefícios ou Gastos Tributários com todos os efeitos

sobre as Receitas e Despesas (Art. 5º, II, LRF) – Medidas de Compensação da Receita (Art. 5º, II, LRF)

No decorrer do exercício financeiro:Acompanhamento das condições para concessão da Renúncia pelo Executivo ou Legislativo. (Art. 14, caput, I e II, da LRF)• Estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício atual e nos dois seguintes;• Observar as disposições da LDO, principalmente, se a renúncia não afetará as metas fiscais

previstas para fins de concessão do benefício;• A renúncia foi considerada na estimativa da receita da lei orçamentária;• A concessão está acompanhada de medidas de compensação (aumento de receita por

elevação de alíquotas, base de cálculo ou criação de tributos)

Mecanismos de ControleMecanismos de Controle

As Renúncias no Relatório de Gestão e Prestação de Contas – DN TCU

n° 93 e 94/2008:

– Identificação da renúncia e respectivos gestores;

– Acompanhamento da execução dos valores renunciados;

– Prestação de contas dos projetos financiados;

– Avaliação dos impactos sócioeconômicos.

Mecanismos de ControleMecanismos de Controle

RELATÓRIO DE GESTÃO – UNIDADES JURISDICIONADAS GESTORAS DE RENÚNCIA

Ministério Órgão/Entidade do Ministério

Desenv. Social e Combate à Fome Secretaria de Articulação Institucional – SAIP (contas consolidadas pela SE - MDS)

Minas e EnergiaGabinete do Ministro (contas consolidadas pela SE - MME)

ANP

Trabalho e Emprego Secretaria de Inspeção do Trabalho - SIT

Ciência e Tecnologia

Secretaria de Política de Informática - SEPIN

Secretaria de Desenvolvimento Tecnológico e Inovação – SETEC (contas consolidadas pela SE – MCT)

Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPQ

Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

Secretaria de Comércio Exterior (Secex)

Secretaria do Desenvolvimento da Produção

Suframa

Fórum Permanente das Micro empresas e Empresas de Pequeno Porte (contas consolidadas pela Secretaria de Desenvolvimento da Produção - SDP)

Esporte Secretaria Executiva

Turismo Fundo Geral de Turismo (FUNGETur)

Integração Nacional

Sudene e Sudam (nas suas respectivas áreas de atuação)

Secretaria Executiva

Fundo de Recuperação Econômica do Estado do Espírito Santo (FUNRES)

EducaçãoSecretaria de Educação Superior - SESU

Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES

SaúdeAgência Nacional de Saúde Suplementar - ANS

Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA

CulturaSecretaria do Audiovisual (SAV)/ Secretaria de Incentivo e Fomento à Cultura (SEFIC)

Agência Nacional do Cinema

Relatório de Gestão da RenúnciaRelatório de Gestão da Renúncia

Identificação da Renúncia

Quadro II.A.5 - Demonstrativo de identificação da renúncia de receitas

Natureza da Renúncia

(LRF, art. 14, §1º)

<Legislação>

Objetivos Sócio-Econômicos

CONTRAPARTIDA EXIGIDA

RENÚNCIA TRIBUTÁRIA

TributoTributo Legislação

Relatório de Gestão da RenúnciaRelatório de Gestão da Renúncia

Acompanhamento da Execução Anual

Quadro II.A.7 – Demonstrativo regionalizado dos beneficiários diretos da renúncia

Qtde.Valor

RenunciadoQtde.

Valor Renunciado

AC

AL

...

TO

Total

UFPessoas Físicas Pessoas Jurídicas

Relatório de Gestão da RenúnciaRelatório de Gestão da Renúncia

Acompanhamento da Execução

Quadro II.A.8 – Demonstrativo regionalizado dos beneficiários indiretos da renúncia

Qtde.Valor

RenunciadoQtde.

Valor Renunciado

AC

AL

...

TO

Total

UFPessoas Físicas Pessoas Jurídicas

Relatório de Gestão da RenúnciaRelatório de Gestão da Renúncia

Acompanhamento da Execução

Quadro II.A.9 – Demonstrativo regionalizado dos beneficiários indiretos da renúncia

Recursos Liberados Recursos Orçamentários Executados (Liquidados)

Exercício n Exercício n

<NOME><Legislação>

Renúncia Aplicação

Relatório de Gestão da RenúnciaRelatório de Gestão da Renúncia

Prestação de Contas

Quadro II.A.10 – Demonstrativo da evolução de análises das prestações de contas

SITUAÇÃOExercício n-2 Exercício n-1 Exercício n

Quantidade Valor Quantidade Valor Quantidade Valor

PC Não Apresentadas            

PC Aguardando Análise            

PC Em Análise            

PC Não Aprovada            

PC Aprovada            

Relatório de Gestão da RenúnciaRelatório de Gestão da Renúncia

Avaliação de Impacto Sócio-Econômico (Indicadores)

Quadro II.A.11 – Demonstrativo dos indicadores de gestão da renúncia

Descrição Indicador Previstas Realizada Regional Nacional Diretos Indiretos

Exercício n-2

Exercício n-1

Exercício n

EXERCÍCIOMETAS RENÚNCIA/PIB (%)

GERAÇÃO DE EMPREGOS

Perspectivas• Harmonização do conceito de gasto e benefício tributário a luz da

Constituição;• Aperfeiçoamento da metodologia de estimação dos benefícios tributários;• Explicitação da regionalização dos efeitos das renúncias de receitas em

conjunto com os da despesa no Anexo do Projeto de Lei Orçamentária;• Sistemática de acompanhamento da concessão de renúncias de acordo

com o art. 14 da LRF;• Transparência dos objetivos, prazos, metas e indicadores das Políticas

Públicas financiadas com renúncias tributárias;• Incorporação de dados da administração das renúncias tributárias aos

Relatórios de Gestão nas Contas Anuais.