View
1
Download
0
Category
Preview:
Citation preview
Faculteit Rechtsgeleerdheid
Universiteit Gent
Academiejaar 2012-2013
De rechtspraak van het Europees Hof van Justitie met
betrekking tot de artikelen 3 en 4 van de Vogelrichtlijn en
artikel 6 van de Habitatrichtlijn
Masterproef van de opleiding
„Master in de rechten‟
Ingediend door
Lowie Lams
studentennr. 00804376
Promotor: Prof. Dr. G. Van Hoorick
Commissaris: Dhr. L. Dekimpe
“Laat ons een bloem en wat gras dat nog groen is
Laat ons een boom en het zicht op de zee
Vergeet voor één keer hoeveel geld een miljoen is
De wereld die moet nog een eeuwigheid mee”
Louis Neefs
I
Voorwoord
Deze masterproef werd geschreven in het kader van mijn vijfjarige rechtenopleiding aan de
Universiteit van Gent en is het resultaat van vele uren opzoekingswerk, schrijven en
herschrijven. Aangezien ik reeds van kinds af aan een enorme interesse heb in alles wat
enigszins met natuur te maken heeft, besloot ik dan ook om mijn masterproef te schrijven
omtrent een onderwerp bij het vak natuurbeschermingsrecht.
In de eerste plaats wens ik daarom professor Geert Van Hoorick te bedanken voor het
opnemen van het promotorschap van deze masterproef en voor zijn boeiende lessen
natuurbeschermingsrecht die voor mij een nuttige leidraad hebben gevormd bij de
totstandkoming van dit werk. Verder wil ik mijn commissaris Lode Dekimpe bedanken voor
de nodige begeleiding.
Daarnaast wens ik tevens de mensen van Natuurpunt „De Gulke Putten‟ en Natuurpunt „De
Torenvalk‟ te bedanken. De talrijke gezellige werk- en wandelmomenten in de beschermde
natuurgebieden „de Gulke Putten‟ en „de Vorte Bossen‟ vormden voor mij immers de grootste
motivatie om deze masterproef te voltooien en de ideale bron om tussendoor wat stoom af te
blazen.
Tenslotte wil ik zeker en vast ook nog een dankwoord richten tot mijn vrienden, mijn broer en
mijn ouders en grootouders die mij de voorbije vijf jaar steeds gesteund hebben.
Lowie Lams
Wingene, mei 2013
II
Inhoudstafel
Voorwoord ................................................................................................................................. I
Inhoudstafel ............................................................................................................................. II
Inleiding ..................................................................................................................................... 1
Hoofdstuk 1: Algemeen kader en huidige situatie in Vlaanderen ....................................... 2
1.1. De Vogelrichtlijn ............................................................................................................. 2
1.2. De Habitatrichtlijn ........................................................................................................... 3
1.3. Natura 2000 ...................................................................................................................... 4
Hoofdstuk 2: Gebiedsbescherming in de Vogelrichtlijn ....................................................... 6
2.1. Artikel 3 Vogelrichtlijn: Algemene habitatbescherming ................................................. 6
2.2. Artikel 4 Vogelrichtlijn: speciale vogelbeschermingszones ............................................ 9
2.2.1. Aanwijzing ............................................................................................................... 10
Enkel ornithologische (wetenschappelijke/ecologische) criteria............................. 12
Important Bird Areas in Europe (IBA) .................................................................... 18
Dynamisch proces .................................................................................................... 21
Inkrimping of intrekking van speciale vogelbeschermingszones ............................ 24
Rechtvaardigingsgronden voor niet-aanwijzing? .................................................... 26
2.2.2. Beschermingsmechanismen ..................................................................................... 30
Leden 1 en 2: Positieve instandhoudingsmaatregelen ............................................. 30
Lid 4: Maatregelen inzake het tegengaan van negatieve effecten ........................... 32
o Ten onrechte niet aangewezen gebieden ............................................................ 37
Hoofdstuk 3: Gebiedsbescherming in de Habitatrichtlijn .................................................. 43
3.1. Speciale habitatbeschermingszones ............................................................................... 43
3.1.1. Aanwijzing ............................................................................................................... 44
Aanwijzingsprocedure ............................................................................................. 44
Enkel ecologische (wetenschappelijke) criteria ...................................................... 47
Dynamisch proces .................................................................................................... 49
Inkrimping of intrekking van speciale habitatbeschermingszones .......................... 50
3.1.2. Artikel 6 Habitatrichtlijn: Beschermingsmechanismen ........................................... 50
Lid 1: Positieve instandhoudingsmaatregelen ......................................................... 52
Lid 2: Maatregelen inzake het tegengaan van negatieve effecten ........................... 53
III
o Verhouding met artikel 6, leden 3 en 4 van de Habitatrichtlijn ......................... 61
Leden 3 en 4: de habitattoets ................................................................................... 64
o Plannen en projecten .......................................................................................... 65
o Significante gevolgen ......................................................................................... 77
o Passende beoordeling ......................................................................................... 81
o Goedkeuring of weigering .................................................................................. 84
o Afwijkingsprocedure .......................................................................................... 85
a) Alternatievenonderzoek .................................................................................. 85
b) Dwingende redenen van algemeen belang ..................................................... 88
c) Compenserende maatregelen .......................................................................... 90
Conclusie ................................................................................................................................. 92
Bibliografie .............................................................................................................................. 94
Wetgeving ............................................................................................................................. 94
Rechtspraak ........................................................................................................................... 94
Rechtsleer .............................................................................................................................. 96
Internetbronnen ..................................................................................................................... 98
1
Inleiding
Deze masterproef handelt in het kader van het vak natuurbeschermingsrecht en heeft meer
bepaald betrekking op de Vogelrichtlijn uit 1979 en de Habitatrichtlijn uit 1992. Samen
vormen deze twee richtlijnen het vlaggenschip van het Europese biodiversiteitsbeleid. Op
basis van deze richtlijnen zijn de lidstaten van de EU verplicht werk te maken van concrete
natuurbeschermingsregelen1. Ondanks het gegeven dat in 2012 reeds het twintigjarig bestaan
van de Habitatrichtlijn werd gevierd, is de toepassing ervan nog steeds brandend actueel. In
het bijzonder de in artikel 6, leden 3 en 4 van de Habitatrichtlijn omschreven „habitattoets‟
kan immers een enorme impact hebben in de praktijk. Voorbeelden hiervan zijn niet ver te
zoeken. Zo heerst er thans nog steeds een grote discussie omtrent het al dan niet ontpolderen
van de Hedwigepolder ter compensatie van de uitdieping van de Westerschelde.
Zowel de Vogel- als Habitatrichtlijn omvatten enerzijds wetsartikelen die specifiek gericht
zijn op de bescherming van verschillende dier- en plantensoorten en anderzijds artikelen die
gericht zijn op de bescherming van ganse (leef)gebieden. Deze masterproef zal evenwel
hoofdzakelijk betrekking hebben op deze laatste categorie van zogenaamde „gebiedsgerichte
maatregelen‟. De belangrijkste artikelen die hierbij geanalyseerd zullen worden, zijn de
artikelen 3 en 4 van de Vogelrichtlijn en artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Omdat de kern van
de gebiedsbescherming in de Europese Unie slechts vervat zit in deze drie artikelen, die dan
nog op een vrij algemene wijze zijn verwoord, en gelet op het gegeven dat deze bepalingen
zware verplichtingen opleggen aan de EU-lidstaten, is het niet te verwonderen dat deze
bepalingen reeds tot heel wat discussie hebben geleid in de praktijk. Meer nog: geen enkele
richtlijn van de Europese Unie inzake milieu heeft tot nu toe aanleiding gegeven tot zoveel
rechtspraak van het Europees Hof van Justitie! Het Hof heeft inmiddels heel wat lidstaten
(meermaals) veroordeeld wegens het niet nakomen van hun verplichtingen onder de Vogel-
en/of Habitatrichtlijn. Daarnaast heeft het Hof reeds meerdere prejudiciële vragen dienen te
beantwoorden omtrent de interpretatie van voormelde artikelen.
Het doel van deze masterproef is dan ook om een zo volledig mogelijk overzicht te
verschaffen van de rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot de interpretatie van
de artikelen 3 en 4 van de Vogelrichtlijn en artikel 6 van de Habitatrichtlijn.
Alvorens dieper in te gaan op de rechtspraak omtrent de interpretatie van deze artikelen,
schets ik in hoofdstuk 1 van dit werk het algemene kader waarin deze artikelen moeten
worden bestudeerd. Deze bepalingen kunnen immers niet worden aanzien als losstaande
regels. Een goed inzicht in de algemene werking/achtergrond van de Vogel- en
Habitatrichtlijn is dan ook onontbeerlijk om de afzonderlijke artikelen op een juiste manier te
kunnen interpreteren.
Dit werk behandelt de stand van de rechtspraak van het Hof van Justitie zoals bekend op 31
maart 2013. Met recentere arresten werd geen rekening meer gehouden.
1 H. SCHOUKENS, “Minder biodiversiteitsverlies na 20 jaar Habitatrichtlijn?”, Juristenkrant, afl. 262, 30 januari
2013, 16.
2
Hoofdstuk 1: Algemeen kader en huidige situatie in Vlaanderen
1.1. De Vogelrichtlijn
1. Vanaf het begin van de jaren „70 van de vorige eeuw gingen op Europees niveau geleidelijk
aan meer en meer stemmen op om op vlak van natuurbescherming juridische maatregelen te
treffen. Vooral de jaarlijks wederkerende en ongebreidelde jacht op trekvogels in Zuid-
Europa en Noord-Afrika deed bij de Europese bevolking het besef groeien dat er acties
moesten worden ondernomen om het verlies aan biodiversiteit tegen te gaan. Een eerste stap
werd genomen door in het Eerste Milieuactieprogramma van 1973 een aantal concrete
maatregelen, gericht op natuurbehoud, te formuleren en hierbij uitdrukkelijk de
vogelbescherming als een domein voor communautaire acties te vermelden2. Verdere
ontwikkelingen hebben uiteindelijk geleid tot de vaststelling van een eerste belangrijke
natuurbeschermingsrichtlijn van de Europese Gemeenschap, met name de Vogelrichtlijn3 van
1979.
2. Het toepassingsgebied van deze richtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle
natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten van
de Europese Unie. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en
stelt de regels op voor de exploitatie ervan. De Vogelrichtlijn is niet alleen van toepassing op
de vogels zelf, maar ook op hun eieren, hun nesten en hun leefgebieden4. De lidstaten moeten
voor deze vogelsoorten alle nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat hun populatie
op een niveau wordt gehouden of gebracht dat beantwoordt aan de ecologische,
wetenschappelijke en culturele eisen, tevens met in achtneming van economische en
recreatieve eisen5. Daarnaast bevat de Vogelrichtlijn een standstill-clausule door te bepalen
dat de maatregelen die op grond van deze richtlijn worden genomen, niet mogen leiden tot
een verslechtering van de huidige toestand van instandhouding van alle voormelde
2 P. DE SMEDT, R. COLPAERT, H. SCHOUKENS, F. WAUTERS, Speciale beschermingszones in Vlaanderen:
juridische aspecten en richtlijnen voor de praktijk, Brugge, Vanden Broele, 2007, 23; G. VAN HOORICK,
Internationaal en Europees Natuurbehoudsrecht, Antwerpen, Intersentia, 1997, 186-188. 3 Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, Pb.L. 25 april 1979,
afl. 103, 1. 4 Art. 1 Vogelrichtlijn.
5 Art. 2 Vogelrichtlijn.
3
vogelsoorten6. Verder moet er ook nog worden op gewezen dat de lidstaten strengere
maatregelen kunnen nemen dan deze die in de richtlijn zijn voorzien7.
3. De Vogelrichtlijn omvat 2 grote groepen beschermingsmaatregelen: enerzijds de
gebiedsgerichte maatregelen (infra), die terug te vinden zijn in de artikelen 3 en 4, en
anderzijds de soortengerichte maatregelen, zoals omschreven in de artikelen 5 tot en met 9.
Deze laatste categorie maatregelen zijn vooral gericht op (het beperken van) de vogelvangst,
de jacht op vogels en de vogelhandel.
4. Tenslotte moet er nog worden op gewezen dat de Vogelrichtlijn vijf bijlagen bevat. Met
betrekking tot de vogelsoorten die in Bijlage I, II en III worden vermeld, gelden er immers
aparte regimes. Omwille van de toetreding van nieuwe lidstaten tot de Europese Unie moesten
deze bijlagen reeds enkele malen worden aangepast. Door middel van Richtlijn 2009/147/EG8
werden de talrijke amendementen aan de bijlagen van de Vogelrichtlijn gecodificeerd. Deze
richtlijn van 2009 veranderde echter niets aan de artikelen van de richtlijn uit 19799.
1.2. De Habitatrichtlijn
5. In de jaren na de totstandkoming van de Vogelrichtlijn kwam de noodzaak aan het licht om
een Europees juridisch instrument te creëren dat zich niet enkel richt op de bescherming van
in het wild levende vogelsoorten, maar tevens de bescherming beoogt van andere in het wild
levende dier- en plantensoorten enerzijds en van habitats op zich anderzijds. Hieraan werd in
1992 voldaan door de invoering van de Habitatrichtlijn10
.
6. De hoofddoelstelling van deze richtlijn is om bij te dragen tot het waarborgen van de
biologische diversiteit, door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en
fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie. De maatregelen
die op grond van de Habitatrichtlijn worden genomen, beogen in het bijzonder de natuurlijke
habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat
van instandhouding te behouden of te herstellen. Hierbij wordt rekening gehouden met de
6 Art. 13 Vogelrichtlijn.
7 Art. 14 Vogelrichtlijn.
8 Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van
de vogelstand, Pb.L. 26 januari 2010, afl. 20, 7. 9 A. CLIQUET, Internationaal en Europees recht inzake biodiversiteit, Gent, Academia Press, 2012, 193.
10 Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de
wilde flora en fauna, Pb.L. 22 juli 1992, afl. 206, 7.
4
vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met regionale en lokale
bijzonderheden11
.
7. Het toepassingsgebied van de (beschermingsmaatregelen uit de) Habitatrichtlijn strekt zich
enerzijds uit tot de typen natuurlijke habitats12
van communautair belang die vermeld worden
in Bijlage I en anderzijds tot de soorten van communautair belang die worden opgesomd in de
Bijlagen II, IV en V. Het begrip „typen natuurlijke habitats van communautair belang‟ slaat
op habitats die gevaar lopen te verdwijnen, habitats die een beperkt natuurlijk
verspreidingsgebied hebben en/of die opmerkelijke voorbeelden zijn van één of meer van de
volgende biogeografische regio‟s: Alpiene gebied, Atlantische zone, Zwarte-Zeegebied,
boreale zone, continentale zone, Macaronesië, Middellandse-Zeegebied, Pannonische gebied
en steppengebied13
. Met „soorten van communautair belang‟ worden bedreigde, kwetsbare,
zeldzame en/of endemische soorten bedoeld14
.
8. Net zoals de Vogelrichtlijn bevat ook de Habitatrichtlijn zowel gebiedsgerichte
beschermingsmaatregelen (infra) als maatregelen die gericht zijn op de bescherming van
soorten. De gebiedsgerichte maatregelen zijn terug te vinden in de artikelen 3 tot en met 11 en
de soortengerichte maatregelen respectievelijk in de artikelen 12 tot en met 16 van de
Habitatrichtlijn. Deze laatste categorie maatregelen zijn ondermeer gericht op de strikte
bescherming van de dier- en plantensoorten vermeld in Bijlage IV15
, de exploitatie van de
soorten uit Bijlage V16
en op verboden middelen en praktijken17
.
1.3. Natura 2000
9. Door middel van de Habitatrichtlijn werd de doelstelling in het leven geroepen om een
Europees ecologisch netwerk, genaamd „Natura 2000‟, uit te bouwen. Artikel 3 van deze
richtlijn bepaalt immers dat er “een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd
van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd”. Het netwerk omvat vooreerst de
11
Art. 2 Habitatrichtlijn. 12
Het begrip „natuurlijke habitats‟ wordt in artikel 1, b) van de Habitatrichtlijn gedefinieerd als “land- of
waterzones met bijzondere geografische, abiotische en biotische kenmerken, en die zowel geheel natuurlijk als
halfnatuurlijk kunnen zijn”. 13
Art. 1, c Habitatrichtlijn. 14
Art. 1, g Habitatrichtlijn. 15
Art. 12 en 13 Habitatrichtlijn. 16
Art. 14 Habitatrichtlijn. 17
Art. 15 Habitatrichtlijn.
5
speciale habitatbeschermingszones. Dit zijn de gebieden met typen natuurlijke habitats en
habitats van soorten die op grond van de Habitatrichtlijn moeten worden aangewezen door de
EU-lidstaten. Daarnaast behoren tevens de speciale vogelbeschermingszones die door de
lidstaten op basis van de Vogelrichtlijn werden aangewezen tot Natura 200018
. Dit netwerk
van beschermde natuurgebieden kan worden beschouwd als het middel bij uitstek om het
verlies aan natuurlijke biodiversiteit in Europa tegen te gaan. Het belang ervan mag dus zeker
niet worden onderschat. De lidstaten zijn immers verantwoordelijk voor het beheer en de
instandhouding van deze gebieden en er geldt een strikt juridisch beschermingsregime waar
men slechts in welbepaalde gevallen mag van afwijken (infra). Hierdoor kan Natura 2000
worden gezien als een „safe haven‟ voor meer dan 180 soorten en ondersoorten vogels
enerzijds en voor meer dan 250 typen habitats, 200 diersoorten (andere dan vogels) en meer
dan 430 plantensoorten anderzijds19
. Het netwerk omvat reeds 768000 km² (17,9%) van het
grondgebied van de EU en meer dan 217000 km² (4%) van de zeeën van de EU20
.
10. In Vlaanderen werden er al 24 speciale beschermingszones aangewezen op basis van de
Vogelrichtlijn met een gezamenlijke oppervlakte van 98423 hectare, wat overeenkomt met
7,3% van het Vlaamse grondgebied. Daarnaast werden ook 38 speciale
habitatbeschermingszones vastgesteld met een gezamenlijke oppervlakte van 104888 hectare,
wat overeenkomt met 7,8% van de Vlaamse landoppervlakte. Door overlapping vormen deze
gebieden samen een netwerk van zo‟n 166187 hectare of met andere woorden 12,3% van het
Vlaamse grondgebied21
.
18
H. SCHOUKENS, K. DE ROO, P. DE SMEDT, Handboek natuurbehoudsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 134-135. 19
http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/natura_nl.htm 20
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-1255_nl.htm 21
H. DEMOLDER, J. PEYMEN, Natuurindicatoren 2012. Toestand van de natuur in Vlaanderen: cijfers voor het
beleid, Brussel, INBO, 2012, 22.
6
Hoofdstuk 2: Gebiedsbescherming in de Vogelrichtlijn
11. Wat betreft de bepalingen in de Vogelrichtlijn met betrekking tot gebiedsbescherming kan
een onderscheid worden gemaakt tussen de maatregelen die, op grond van artikel 3, moeten
worden genomen voor alle in het wild levende vogelsoorten op het grondgebied van de EU-
lidstaten enerzijds en de specifieke maatregelen die, op basis van artikel 4, moeten worden
genomen ter bescherming van de vogelsoorten die vermeld worden in Bijlage I van de
Vogelrichtlijn en de geregeld voorkomende trekvogels anderzijds.
2.1. Artikel 3 Vogelrichtlijn: Algemene habitatbescherming
12. Zoals hierboven reeds vermeld, is het toepassingsgebied van de Vogelrichtlijn in beginsel
zeer ruim. Krachtens artikel 3 hebben de lidstaten immers de verplichting om alle nodige
maatregelen te nemen om voor alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten22
een voldoende
gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te
houden of te herstellen. Deze beschermingsmaatregelen moeten worden genomen met
inachtneming van de eisen die in artikel 2 worden opgesomd23
. Deze omvatten naast
ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, tevens economische en recreatieve eisen24
.
Dit is echter niet het geval bij de specifieke gebiedsbeschermende maatregelen die moeten
worden genomen krachtens artikel 4. Bij het aanwijzen van speciale vogelbeschermingszones
voor de vogelsoorten uit Bijlage I en de geregeld voorkomende trekvogels mag er namelijk
enkel rekening worden gehouden met ornithologische criteria (infra)25
.
13. Verder concretiseert het tweede lid van artikel 3 van de Vogelrichtlijn dat in de eerste
plaats de volgende vier maatregelen worden genomen voor de instandhouding, bescherming
en het herstel van biotopen en leefgebieden: 1) instelling van beschermingszones, 2)
onderhoud en ruimtelijke ordening overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden
binnen en buiten de beschermingszones, 3) herstel of aanleg van vernietigde biotopen en 4)
aanleg van biotopen26
. Hierbij rees in de praktijk de vraag of de lidstaten verplicht zijn om
speciale vogelbeschermingszones aan te wijzen voor de in artikel 1 bedoelde vogelsoorten,
22
Dit betreft dus alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten
van de Europese Unie. 23
Artikel 3, eerste lid Vogelrichtlijn. 24
H. SCHOUKENS, K. DE ROO, P. DE SMEDT, Handboek natuurbehoudsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 136-137. 25
A. CLIQUET, Internationaal en Europees recht inzake biodiversiteit, Gent, Academia Press, 2012, 196. 26
Artikel 3, tweede lid Vogelrichtlijn.
7
om aan hun verplichtingen onder artikel 3 tegemoet te komen. Gelet op de onderlinge
samenhang tussen de artikelen 3 en 4 van de Vogelrichtlijn kan men tot de conclusie komen
dat het instellen van speciale vogelbeschermingszones voor de soorten die op grond van
artikel 3 beschermd worden slechts één van de mogelijke maatregelen is die men kan nemen,
en dus geen absolute verplichting impliceert27
. Dit in tegenstelling tot het strengere artikel 4
dat de lidstaten, ter bescherming van de vogelsoorten uit Bijlage I en de geregeld
voorkomende trekvogels, wel uitdrukkelijk verplicht om speciale beschermingszones aan te
wijzen.
14. Deze conclusie kan eveneens worden afgeleid uit het arrest van het Hof van Justitie van
de Europese Unie28
van 13 juni 200229
. Deze uitspraak is er gekomen nadat de Europese
Commissie, op grond van artikel 226 EG (thans: art. 258 VWEU30
), bij het Hof een beroep
had ingesteld om vast te stellen dat Ierland, door niet alle nodige maatregelen te nemen ter
bescherming van het moerassneeuwhoen, zijn verplichtingen onder artikel 3 van de
Vogelrichtlijn niet is nagekomen31
. Het moerassneeuwhoen (Lagopus lagopus scoticus et
hibernicus) is immers een in Ierland van nature in het wild voorkomende vogelsoort,
waardoor het beschermingsregime van artikel 3 hier van toepassing is. Deze vogelsoort valt
daarentegen niet onder het toepassingsgebied van artikel 4 van de Vogelrichtlijn aangezien
deze soort niet in Bijlage I is opgenomen en geen trekvogel, maar een standvogel is32
. Het
leefgebied van het moerassneeuwhoen bestaat uit heuvels, heide- en moerasgebieden die
overwegend begroeid zijn met struikheide. Deze plant is immers de voornaamste voedselbron
voor de moerassneeuwhoen en zorgt voor een geschikte nestgelegenheid en bescherming
tegen predators. Struikhei (Calluna vulgaris) is echter een plantensoort die enorm gevoelig is
voor overbegrazing en die in Ierland in de jaren voor dit arrest fors achteruitging ten gevolge
van extensieve begrazing door schapen. In casu stelde de Commissie, op grond van enkele
wetenschappelijke werken, vast, dat zowel de populatie van het moerassneeuwhoen, evenals
hun leef- en broedgebieden sterk achteruit waren gegaan in Ierland. Vooreerst baseerde de
27
CH.W. BACKES, P.J.J. VAN BUUREN, A.A. FRERIKS, Hoofdlijnen natuurbeschermingsrecht, Sdu Uitgevers bv,
Den Haag, 2004, 89. 28
Hierna ook wel: “Hof van Justitie” of “het Hof”. 29
HvJ 13 juni 2002, nr. C-117/00, Commissie v. Ierland, Jur. 2002, I, 5335. 30
Dit artikel betreft “het beroep wegens niet-nakoming”. Zowel de Europese Commissie als de EU-lidstaten
kunnen deze procedure inleiden wanneer zij menen dat een (andere) lidstaat zijn verplichtingen onder de EU-
wetgeving niet naleeft. Indien het Hof daadwerkelijk een inbreuk vaststelt, dan moet de overtredende lidstaat
onmiddellijk corrigerende acties ondernemen. Wanneer deze lidstaat echter in gebreke blijft, dan kan deze een
boete krijgen (http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/court-justice/index_nl.htm). 31
HvJ 13 juni 2002, nr. C-117/00, Commissie v. Ierland, punt 1. 32
Conclusie Adv. Gen. punt 25 in zaak C-117/00.
8
Commissie zich op een verslag van de Irish Wildbird Conservancy uit 1993 waarin wordt
opgemerkt dat het moerassneeuwhoen één van de twaalf meest bedreigde broedvogels uit
Ierland is en dat hun aantal de afgelopen 20 jaar is gehalveerd33
. Daarnaast verwees ze naar
twee atlassen over broedvogels in Groot-Brittannië en Ierland waaruit de vermindering van
voormelde gebieden kon worden afgeleid34
. Verder refereerde de Commissie ondermeer ook
naar het feit dat het broedgebied van het moerassneeuwhoen voor een groot deel samenviel
met de gebieden die door de Irish Heritage Council waren aangewezen als “gebieden die
wegens overbegrazing zijn aangetast”35
. Derhalve achtte de Commissie het noodzakelijk dat
Ierland zo snel mogelijk gepaste maatregelen moest nemen om de extensieve begrazing tegen
te gaan om zo een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang van
de habitats van het moerassneeuwhoen te beschermen, in stand te houden en te herstellen36
.
De Ierse regering stelde daartegenover dat het enerzijds wel erkende dat zowel de populatie
van deze soort als de omvang van haar leefgebied ernstig werden bedreigd door
overbegrazing. Desalniettemin meende ze dat, op basis van de door de Commissie
aangevoerde argumenten, niet kon worden bewezen dat de oppervlakte van het leefgebied van
het moerassneeuwhoen dermate was gereduceerd dat het niet meer volstond om de soort in
stand te houden. Omdat de Ierse regering van oordeel was dat pas in het geval van een
dergelijke reductie, er een inbreuk op artikel 3 kon worden vastgesteld, was zij dan ook van
mening dat Ierland niet in gebreke was met zijn verplichtingen onder de Vogelrichtlijn37
.
Het Hof van Justitie ging evenwel niet akkoord met deze nauwe interpretatie die door de Ierse
regering aan artikel 3 werd gegeven. Het Hof verwees hierbij naar eerdere rechtspraak waarin
werd geoordeeld dat de verplichtingen die voor de lidstaten uit dit artikel voortvloeien, reeds
van kracht zijn “voordat er een daadwerkelijke vermindering van het aantal vogels is
vastgesteld of het gevaar van verdwijning van een beschermde soort is ingetreden”38
. Artikel
3 van de vogelrichtlijn impliceert dus een preventieve beschermingsverplichting39
. Het louter
afwezig zijn van overtuigend bewijsmateriaal dat het behoud van het moerassneeuwhoen in
het gedrang wordt gebracht, kon dus niet door Ierland worden ingeroepen om aan zijn
verplichtingen te verzaken. Aldus volgde het Hof het standpunt van de Commissie door te
33
HvJ 13 juni 2002, nr. C-117/00, Commissie v. Ierland, punten 13 en 16. 34
HvJ 13 juni 2002, nr. C-117/00, Commissie v. Ierland, 13 en 17. 35
HvJ 13 juni 2002, nr. C-117/00, Commissie v. Ierland, punten 13 en 18. 36
Conclusie Adv. Gen. punt 32 in zaak C-117/00. 37
HvJ 13 juni 2002, nr. C-117/00, Commissie v. Ierland, punt 14 en conclusie Adv. Gen. punt 35 in zaak C-
117/00. 38
HvJ 2 augustus 1993, nr. C-355/90, Commissie v. Spanje, Jur. 1993, I, 4221, punten 13, 14 en 15; HvJ 13 juni
2002, nr. C-117/00, Commissie v. Ierland, punt 15 en conclusie Adv. Gen. punt 69 in zaak C-117/00. 39
Conclusie Adv. Gen. punt 70 in zaak C-117/00.
9
oordelen dat Ierland, door niet alle nodige maatregelen te nemen om voor het
moerassneeuwhoen een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende
omvang ervan te beschermen, zijn verplichtingen onder artikel 3 van de Vogelrichtlijn niet
was nagekomen.
15. In dit arrest is het Hof dus tot de conclusie gekomen dat er in het algemeen onvoldoende
maatregelen waren genomen door Ierland. Er werd echter nergens uitdrukkelijk bepaald dat
deze lidstaat het leefgebied van het moerassneeuwhoen als speciale vogelbeschermingszones
had moeten aanwijzen. Er kan dus worden besloten dat het instellen van een
beschermingszone voor de soorten die onder het toepassingsgebied van artikel 3 vallen geen
verplichte maatregel is. De lidstaten hebben dus de mogelijkheid om andere
beschermingsmaatregelen te nemen om aan hun verplichtingen onder dit artikel tegemoet te
komen40
. Dit impliceert dus bijna een resultaatsverbintenis in hoofde van de lidstaten om te
voorzien in voldoende geschikte leefgebieden voor alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten.
16. In de praktijk zal het Hof van Justitie echter niet vaak nagaan of een lidstaat zijn
verplichtingen onder artikel 3 van de Vogelrichtlijn al dan niet heeft geschonden. In de
meeste gevallen dat een lidstaat zijn verplichtingen niet nakomt, zal er immers ook een
vogelsoort uit Bijlage 1 of een geregeld voorkomende trekvogel nadelen ondervinden en zal
de zaak door het Hof uitsluitend in het kader van het strengere artikel 4 van de Vogelrichtlijn
worden onderzocht41
. Dit was ondermeer het geval in de zaak Marismas de Santõna42
(infra).
2.2. Artikel 4 Vogelrichtlijn: speciale vogelbeschermingszones
17. Zoals hierboven reeds vermeld, gelden er voor de in Bijlage I vermelde vogelsoorten
enerzijds en voor de geregeld voorkomende trekvogels anderzijds, specifieke verplichtingen
inzake gebiedsbescherming.
18. Bijlage I van de Vogelrichtlijn omvat reeds 193 vogelsoorten. Het gaat hier om soorten
die met uitsterven bedreigd zijn, soorten die gevoelig zijn voor veranderingen van hun
leefgebied, soorten die zeldzaam zijn wegens hun zwakke populatie of omdat zij slechts
plaatselijk voorkomen en andere soorten die omwille van de specifieke kenmerken van hun
40
CH.W. BACKES, P.J.J. VAN BUUREN, A.A. FRERIKS, Hoofdlijnen natuurbeschermingsrecht, Sdu Uitgevers bv,
Den Haag, 2004, 89. 41
G. VAN HOORICK, Internationaal en Europees Natuurbehoudsrecht, Antwerpen, Intersentia, 1997, 169. 42
HvJ 2 augustus 1993, nr. C-355/90, Commissie v. Spanje, Jur. 1993, I, 4221, punt 23.
10
habitat bijzondere aandacht verdienen43
. Hierbij wordt rekening gehouden met de tendensen
en de schommelingen van hun populatiepeil. In sommige gevallen is echter slechts enkel de
meer bedreigde ondersoort van een soort opgelijst. Voor België zijn ondermeer volgende
soorten relevant: de slechtvalk, zwarte specht, velduil, ijsvogel, blauwborst en ooievaar44
.
Krachtens artikel 4, eerste lid van de Vogelrichtlijn moeten er voor de leefgebieden van deze
Bijlage I-soorten speciale beschermingsmaatregelen worden genomen zodat deze soorten daar
waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten. Om deze
doelstelling te bereiken zijn de lidstaten verplicht om de naar aantal en oppervlakte voor de
instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden aan te wijzen als speciale
vogelbeschermingszone. Daarbij moet rekening worden gehouden met de bescherming die
deze soorten nodig hebben in de geografische zee- en landzone waar de Vogelrichtlijn van
toepassing is45
.
19. Daarnaast zijn de lidstaten, op grond van artikel 4, tweede lid van de Vogelrichtlijn,
tevens verplicht om analoge maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in Bijlage I
vermelde, geregeld voorkomende trekvogels. Hierbij moet rekening worden gehouden met
(de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze
richtlijn van toepassing is, ten aanzien van) hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en de
rustplaatsen in hun trekzones. Verder moet er ook nog extra aandacht besteed worden aan de
bescherming van de watergebieden en in het bijzonder de watergebieden van internationaal
belang46
. De Vogelrichtlijn verwijst hiermee dus impliciet naar het Ramsar-verdrag47
van
197148
.
2.2.1. Aanwijzing
20. Zoals reeds vermeld, ligt de bevoegdheid tot het aanwijzen van speciale
vogelbeschermingszones volledig in handen van de lidstaten. Het oorspronkelijke voorstel
van de Commissie dat de lidstaten bij het aanwijzen overleg moesten plegen met de
Commissie, werd immers van tafel geveegd en vervangen door artikel 4, derde lid van de
43
http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/wildbirds/threatened/index_en.htm 44
G. VAN HOORICK, Internationaal en Europees Natuurbehoudsrecht, Antwerpen, Intersentia, 1997, 199. 45
Artikel 4, eerste lid Vogelrichtlijn. 46
Artikel 4, tweede lid Vogelrichtlijn. 47
Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat. Ramsar (Iran), 2
February 1971. UN Treaty Series No. 14583. As amended by the Paris Protocol, 3 December 1982, and Regina
Amendments, 28 May 1987. 48
H. SCHOUKENS, K. DE ROO, P. DE SMEDT, Handboek natuurbehoudsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 137.
11
Vogelrichtlijn49
. Conform deze bepaling zijn de lidstaten enkel verplicht om alle nuttige
gegevens aan de Commissie over te brengen, zodoende dat zij initiatieven kan nemen om
ervoor te zorgen dat beschermde gebieden voor de Bijlage-I soorten en de geregeld
voorkomende de trekvogels een samenhangend geheel vormen dat voldoet aan de eisen
inzake bescherming van de soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn
van toepassing is50
.
21. Het aanwijzen van speciale beschermingszones moet gebeuren door middel van formele
aanwijzingsbeslissingen die een onbetwistbare dwingende kracht hebben en aldus
tegenstelbaar zijn aan derden51
. Dit wordt bevestigd in het arrest van het Hof van Justitie van
27 februari 200352
. In deze zaak heeft het Hof geoordeeld dat het Koninkrijk België haar
aanwijzingsverplichtingen onder de Vogelrichtlijn niet was nagekomen, onder andere doordat
de afbakening van de in het Vlaams Gewest gelegen speciale beschermingszones niet aan
derden tegenwerpbaar was53
. Overeenkomstig Belgisch recht kunnen de maatregelen die door
de regionale overheden worden genomen slechts dwingende kracht krijgen indien ze in het
Belgisch Staatsblad worden bekend gemaakt. Enkel in dat geval ontstaat er een onweerlegbaar
vermoeden dat de rechtssubjecten van deze maatregels op de hoogte werden gebracht.
Aangezien de geografische kaarten die de speciale beschermingszones op het grondgebied
van het Vlaams Gewest hadden afgebakend echter uitsluitend in de gemeentehuizen ter inzage
waren gelegd, en dus niet in het Belgisch Staatsblad waren verschenen, was de Commissie
van mening dat deze kaarten niet aan derden konden worden tegengeworpen54
. Het
Koninkrijk België stelde daartegenover dat de lidstaten over een ruime
beoordelingsbevoegdheid beschikken om te bepalen op welke wijze dat de maatregelen die
worden genomen ter omzetting van een Europese richtlijn bindende kracht kunnen krijgen en
dat hieruit volgt dat de vraag of deze kaarten al dan niet dwingende kracht hebben een
aangelegenheid van intern Belgisch recht is. Hieruit kon aldus volgens België worden
afgeleid dat, hoewel de bekendmaking van maatregelen in het Belgisch Staatsblad naar
Belgisch recht de gebruikelijke formaliteit is, het perfect mogelijk is om een maatregel via een
ander kanaal bekend te maken, op voorwaarde natuurlijk dat elk rechtssubject in de
mogelijkheid wordt gesteld om er effectief kennis van te nemen. Om deze redenering te
49
G. VAN HOORICK, Internationaal en Europees Natuurbehoudsrecht, Antwerpen, Intersentia, 1997, 199. 50
Artikel 4, derde lid Vogelrichtlijn. 51
A. CLIQUET, Internationaal en Europees recht inzake biodiversiteit, Gent, Academia Press, 2012, 196. 52
HvJ 27 februari 2003, nr. C-415/01, Commissie v. België, Jur. 2003, I, 2081. 53
HvJ 27 februari 2003, nr. C-415/01, Commissie v. België, punten 1 en 26. 54
HvJ 27 februari 2003, nr. C-415/01, Commissie v. België, punt 19.
12
ondersteunen verwees België naar de uitspraak van het Hof van Cassatie waarin werd erkend
dat de streek- en gewestplannen in het kader van de ruimtelijke ordeningswetgeving een
dwingend karakter hebben55
. Het Hof achtte de argumenten van het Koninkrijk België echter
ontoereikend en is daarentegen het standpunt van de Commissie gevolgd door te oordelen dat
België de op hem rustende verplichtingen krachtens artikel 4, leden 1 en 2 van de
Vogelrichtlijn niet was nagekomen56
.
22. De implementatie door de lidstaten van deze bepalingen is in het verleden niet van een
leien dakje gelopen. Zo zijn er heel wat zaken voor het Hof van Justitie gekomen betreffende
de vraag over hoe ruim de beleidsvrijheid van de lidstaten is bij het al dan niet aanwijzen van
gebieden op grond van artikel 4, leden 1 en 2 van de Vogelrichtlijn. Doordat er aan deze
aanwijzingsverplichting een strikt beschermingsregime wordt gekoppeld, kan het aanwijzen
van een gebied als speciale beschermingszone immers zware economische consequenties
hebben voor de lidstaat in kwestie57
. Zo kan een speciale vogelbeschermingszone
bijvoorbeeld tot gevolg hebben dat havenuitbreidingen worden verhinderd, dat de
ontwikkelingsmogelijkheden van een industriegebied worden beperkt of dat bepaalde
landbouwactiviteiten aan banden moeten worden gelegd.
Enkel ornithologische (wetenschappelijke/ecologische) criteria
23. Een eerste vermeldenswaardig arrest van het Hof van Justitie met betrekking tot de
beleidsvrijheid van lidstaten om speciale vogelbeschermingszones aan te wijzen, is de zaak
Leybucht uit 1991 (infra). Hierin ging het Hof ervan uit dat “de lidstaten stellig over een
zekere beoordelingsmarge beschikken, wanneer zij overeenkomstig artikel 4, lid 1, van de
richtlijn de meest geschikte gebieden moeten kiezen die voor aanwijzing als speciale
beschermingszones in aanmerking komen”58
.
24. Sinds de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak Marismas de Santoña uit 1993 blijkt
echter dat deze beoordelingsvrijheid van de lidstaten zeer beperkt is, aangezien het Hof van
oordeel was dat bij de aanwijzing van speciale vogelbeschermingszones uitsluitend
55
HvJ 27 februari 2003, nr. C-415/01, Commissie v. België, punten 20 en 23. 56
CH.W. BACKES, P.J.J. VAN BUUREN, A.A. FRERIKS, Hoofdlijnen natuurbeschermingsrecht, Sdu Uitgevers bv,
Den Haag, 2004, 90. 57
H. SCHOUKENS, K. DE ROO, P. DE SMEDT, Handboek natuurbehoudsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 137. 58
HvJ 28 februari 1991, nr. C-57/89, Commissie v. Duitsland, Jur. 1991, I, 883, punt 20.
13
ornithologische criteria een rol mogen spelen59
. In deze zaak was de Commissie van mening
dat Spanje de op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen door onder andere, in
strijd met artikel 4, leden 1 en 2 van de Vogelrichtlijn, het gebied Marismas de Santoña niet
als speciale beschermingszone aan te wijzen60
. De moerassen van Santoña zijn gelegen in de
provincie Cantabrië in het noorden van Spanje en bestaan uit een estuarium waarin vijf
rivieren samenkomen. Deze vormen een beschutte baai met brak water die aan de volle zee
voorafgaat en waar er bij laagtij meer dan 3500 hectare met slib bedekte terreinen droog
komen te staan. Dit slikken- en schorrengebied bevordert het bestaan van een fauna van
ongewervelde organismen die de ideale voedselbron vormen voor heel wat wad- en
zeevogels. Het hoeft dan ook geen verwondering te wekken dat de moerassen van Santoña
één van belangrijkste ecosystemen van het Iberische schiereiland zijn voor talrijke
(water)vogels. Een deel van deze vogels verblijft er permanent. Daarnaast dienen de
moerassen van Santoña tevens als overwinteringsgebied of als rust- en foerageerplaats voor
heel wat Europese trekvogels. Het gebied herbergt doorgaans een populatie van zo‟n 15 à
20000 vogels van ongeveer honderd verschillende soorten, waarvan 19 soorten die zijn
opgelijst in Bijlage I van de Vogelrichtlijn, zoals bijvoorbeeld de lepelaar, en minstens 14
soorten trekvogels61
. De Commissie was er dan ook van overtuigd dat “de moerassen van
Santoña niet alleen een onmisbaar leefgebied zijn voor het overleven van met uitsterving
bedreigde vogelsoorten, in de zin van artikel 4, lid 1, van deze richtlijn, maar tevens een
watergebied van internationale betekenis voor aldaar geregeld voorkomende trekvogels in de
zin van artikel 2 van dat artikel”62
. Ter ondersteuning van haar standpunt verwees de
Commissie naar internationaal erkende wetenschappelijke criteria waaruit blijkt dat de
moerassen van Santoña van internationaal belang zijn voor het behoud en voortbestaan van
één soort uit Bijlage I, met name de lepelaar (Platalea leucorodia), en 3 soorten trekvogels.
Volgens deze criteria is het gebied daarnaast ook van nationaal belang voor 2 Bijlage I-
soorten en meer dan tien soorten trekvogels63
. Gelet op al deze (ornithologische) informatie
was de Commissie dan ook van oordeel dat de moerassen van Santoña een meest geschikt
gebied vormden in de zin van artikel 4, leden 1 en 2 van de Vogelrichtlijn en dat Spanje aldus
in gebreke was met deze artikelen door dit gebied niet als speciale vogelbeschermingszone
59
P. DE SMEDT, R. COLPAERT, H. SCHOUKENS, F. WAUTERS, Speciale beschermingszones in Vlaanderen:
juridische aspecten en richtlijnen voor de praktijk, Brugge, Vanden Broele, 2007, 28; HvJ 2 augustus 1993, nr.
C-355/90, Commissie v. Spanje, Jur. 1993, I, 4221. 60
HvJ 2 augustus 1993, nr. C-355/90, Commissie v. Spanje, punt 1. 61
HvJ 2 augustus 1993, nr. C-355/90, Commissie v. Spanje, punt 27 en conclusie Adv. Gen. punt 3 in zaak C-
355/90. 62
HvJ 2 augustus 1993, nr. C-355/90, Commissie v. Spanje, punt 24. 63
Conclusie Adv. Gen. punt 8 in zaak C-355/90.
14
aan te wijzen. De Spaanse regering van haar kant betwistte de ecologische waarde van de
moerassen van Santoña niet. Dit was logisch aangezien zij het gebied reeds door middel van
een nationale wet voor een deel had aangewezen als natuurreservaat. Desalniettemin was zij
van mening dat Spanje geen inbreuk had gemaakt op voormelde bepalingen van de
Vogelrichtlijn omdat de nationale autoriteiten volgens haar beschikken over een
beoordelingsmarge betreffende de keuze en de afbakening van speciale beschermingszones en
het tijdstip van de aanwijzing ervan64
. Het Hof is deze zienswijze van de Spaanse regering
echter niet gevolgd en heeft geoordeeld dat “de lidstaten weliswaar over een zekere
beoordelingsmarge beschikken ten aanzien van de keuze van de speciale beschermingszones,
maar dat voor de aanwijzing van die zones bepaalde in de richtlijn aangegeven
ornithologische criteria gelden, zoals de aanwezigheid van de in Bijlage I genoemde
vogelsoorten enerzijds, en de aanduiding van een leefgebied als (internationaal) watergebied
anderzijds”65
. Gelet op deze redenering van het Hof en op de door de Commissie aangevoerde
wetenschappelijke ornithologische gegevens, werd Spanje dan ook veroordeeld wegens
schending van artikel 4, leden 1 en 2 van de Vogelrichtlijn, omdat zij de moerassen van
Santoña niet had aangewezen als speciale beschermingszone66
.
25. Uit dit arrest kan worden afgeleid dat, wanneer op grond van ornithologische criteria
vaststaat dat een gebied in aanmerking komt als speciale beschermingszone, maar wegens
economische, recreatieve of andere redenen niet als zondanig werd aangewezen, de
verplichtingen onder artikel 4, eerste en tweede lid niet werden nagekomen67
. Dit betekent
dat, hoewel de lidstaten nog over een zekere beoordelingsmarge beschikken, zij geen
discretionaire bevoegdheid hebben om te beslissen of een gebied al dan niet wordt
aangewezen als speciale beschermingszone en dat uitsluitend ornithologische criteria in
aanmerking mogen worden genomen68
.
26. Hierbij moet nog worden opgemerkt dat het Hof in de zaak Marismas de Santoña verder is
gegaan dan wat advocaat-generaal M. Van Gerven in zijn conclusie had beslist. Volgens Van
Gerven beschikten de lidstaten bij het aanwijzen immers wel over een discretionaire
beoordelingsmarge en was Spanje enkel verplicht om een gebied als speciale
beschermingszone aan te wijzen in het geval dat de Commissie met wetenschappelijk bewijs
64
HvJ 2 augustus 1993, nr. C-355/90, Commissie v. Spanje, punt 25. 65
HvJ 2 augustus 1993, nr. C-355/90, Commissie v. Spanje, punt 26. 66
HvJ 2 augustus 1993, nr. C-355/90, Commissie v. Spanje, punt 32. 67
H. SCHOUKENS, K. DE ROO, P. DE SMEDT, Handboek natuurbehoudsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 138. 68
A. CLIQUET, Internationaal en Europees recht inzake biodiversiteit, Gent, Academia Press, 2012, 197.
15
kon aantonen dat het gebied van uniek of zeer bijzonder belang is voor de instandhouding van
een vogelsoort uit Bijlage I of een geregeld voorkomende trekvogel69
. In casu was dit enkel
het geval met betrekking tot de lepelaar en was er volgens Van Gerven dus enkel sprake van
een schending van artikel 4, eerste lid van de Vogelrichtlijn. Dit in tegenstelling tot de
redenering van het Hof, volgens dewelke een gebied reeds moet worden aangewezen indien
de Commissie op grond van ornithologisch bewijsmateriaal kan aantonen dat het gebied
behoort tot de meest geschikte gebieden voor het behoud van een soort uit Bijlage I of van een
trekvogel.
27. In 1996 heeft het Hof haar standpunt omtrent de interpretatie van artikel 4, leden 1 en 2
van de Vogelrichtlijn, zoals uiteengezet in de zaak Marismas de Santoña, bevestigd in het
arrest inzake de Lappel Bank70
. Dit arrest heeft betrekking op het estuarium en de moerassen
van de Medway die gelegen zijn aan de noordkust van Kent in het Verenigd Koninkrijk. Deze
vormen conform het Ramsar-verdrag van 1971 een watergebied van internationaal belang van
zo‟n 4681 hectare dat door heel wat soorten waterwild en waadvogels wordt gebruikt als
broed- en/of overwinteringsplaats, alsook als rustplek tijdens de trekperiodes. Er vertoeven
bovendien broedkolonies van nationaal belang van twee vogelsoorten uit Bijlage I, met name
van kluten (Recurvirostra avosetta) en dwergsternen (Sterna albifrons)71
. In 1993 werd het
gebied dan ook door de minister voor milieu aangewezen als speciale
vogelbeschermingszone, evenwel met uitzondering van de Lappel Bank. De Lappel Bank was
een getijdeslik van slechts 22 hectare groot dat deel uitmaakte van het estuarium en de
moerassen van de Medway en in het noorden aan de haven van Sheerness grensde. Ondanks
de vaststelling dat er geen soorten uit Bijlage I verbleven, vormden de slikgronden van de
Lappelbank een ideaal leefgebied voor heel wat vogelsoorten, zoals de wulp, tureluur,
bergeend, steenloper en bontbekplevier. Sommige van deze soorten kwamen er zelfs in veel
grotere getale voor dan op andere plaatsen in het estuarium en de moerassen van de Medway.
Het Hof was dan ook van mening dat de Lappel Bank een belangrijk bestanddeel van het
gehele ecosysteem van het estuarium vormde en dat het verdwijnen van dit getijdegebied naar
alle waarschijnlijkheid zou leiden tot een achteruitgang van de vogelpopulaties in de Medway
Estuary and Marshes72
. Gelet op de vaststelling dat de Lappel Bank de enige realistische zone
69
Conclusie Adv. Gen. punt 10 in zaak C-355/90. 70
HvJ 11 juli 1996, nr. C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, Jur. 1996, I, 3805. 71
HvJ 11 juli 1996, nr. C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, punt 11 en conclusie Adv.
Gen. punt 2 in zaak C-44/95. 72
HvJ 11 juli 1996, nr. C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, punt 12 en conclusie Adv.
Gen. punten 2 en 5 in zaak C-44/95.
16
vormde ter uitbreiding van de haven van Sheerness werd echter door de minister besloten om,
rekening houdend met al de economische voordelen die een havenuitbreiding tot gevolg zou
hebben op zowel nationaal als lokaal vlak, de Lappel Bank niet mee aan te duiden als speciale
beschermingszone73
.
28. Als reactie op dit besluit stelde de Royal Society for the Protection of Birds, een
vereniging voor vogelbescherming, een beroep tot nietigverklaring van dit besluit van de
minister in, met als voornaamste argument dat de minister in de aanwijzingsfase geen
rekening mocht houden met economische motieven. Deze eis werd echter zowel in eerste
aanleg als in beroep verworpen, zodanig dat de zaak voor het House of Lords kwam.
Vanwege de twijfels die rezen omtrent de interpretatie van de Vogelrichtlijn, heeft het House
of Lords bijgevolg, op grond van artikel 177 EG (thans: art. 267 VWEU), twee prejudiciële
vragen aan het Hof van Justitie gesteld met betrekking tot de interpretatie van de artikelen 2
en 4 van de Vogelrichtlijn74
.
29. Ten eerste betrof het de vraag of een lidstaat bij de aanwijzing van een speciale
beschermingszone op grond van artikel 4, lid 1 en/of lid 2 van de Vogelrichtlijn rekening mag
houden met de in artikel 2 van deze richtlijn vermelde economische eisen. Hierbij moet
vooreerst rekening worden gehouden met het feit dat er in artikel 4 van de Vogelrichtlijn, in
tegenstelling tot bij artikel 3 van de Vogelrichtlijn, niet op een expliciete wijze wordt
verwezen naar de in artikel 2 genoemde eisen. Desondanks stelden de regering van het
Verenigd Koninkrijk en de haven van Sheerness dat artikel 4 niet los van artikel 3 kan worden
bekeken en dat er dus tevens in het licht van eerst vermeld artikel rekening moet worden
gehouden met economische eisen75
. Het Hof heeft deze argumentatie echter niet aanvaard en
heeft haar redenering uit het arrest Marismas de Santoña doorgetrokken door te oordelen dat,
gelet op het doel van bijzondere bescherming dat bij artikel 4 wordt nagestreefd, een lidstaat
bij de aanwijzingsprocedure uitsluitend rekening mag houden met ornithologische criteria en
dus niet met de in artikel 2 vermelde economische eisen76
.
30. Daarnaast vroeg het House of Lords zich af of een lidstaat bij het aanwijzen van speciale
beschermingszones, ondanks een negatief antwoord op de eerste vraag, toch rekening mag
houden met de in artikel 2 genoemde economische eisen indien deze verband houden met een
73
HvJ 11 juli 1996, nr. C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, punten 13 en 14 en conclusie
Adv. Gen. punten 2 en 7 in zaak C-44/95. 74
HvJ 11 juli 1996, nr. C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, punten 1 en 15. 75
HvJ 11 juli 1996, nr. C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, punt 20. 76
HvJ 11 juli 1996, nr. C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, punten 25, 26 en 27.
17
algemeen belang dat van hogere orde is enerzijds, of met dwingende redenen van groot
openbaar belang anderzijds. Wat betreft het eerste deel van deze vraag heeft het Hof
geoordeeld dat uit de arresten Leybucht en Marismas de Santoña blijkt dat er, bij het
aanwijzen van beschermingszones krachtens artikel 4, leden 1 en 2 van de Vogelrichtlijn,
geen economische eisen in aanmerking mogen worden genomen als een algemeen belang dat
van hogere orde is dan het door deze richtlijn nagestreefde belang op vlak van milieu77
. In het
tweede deel van deze tweede vraag legde het House of Lords de link met artikel 6, lid 4 van
de Habitatrichtlijn. Deze bepaling is sinds de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn immers
ook van toepassing op speciale vogelbeschermingszones (infra) en bepaalt dat economische
eisen als dwingende redenen van groot openbaar belang in aanmerking mogen worden
genomen om, in het kader van de afwijkingsprocedure uit artikel 6, leden 3 en 4 van de
Habitatrichtlijn, speciale beschermingszones te wijzigen. Het Hof heeft er echter op gewezen
dat deze procedure enkel betrekking kan hebben op reeds aangewezen speciale
beschermingszones en dus niet speelt tijdens de aanwijzingsfase zelf78
. Het Hof is dan ook tot
de conclusie gekomen dat er bij het aanwijzen van speciale beschermingszones krachtens
artikel 4, leden 1 en 2 van de Vogelrichtlijn geen rekening mag worden gehouden met
economische eisen, ook al houden zij verband met dwingende redenen van groot openbaar
belang79
.
31. Volgens bepaalde rechtsleer kan er uit deze zaak echter nog een andere belangrijke
conclusie worden getrokken. Zo stelde prof Van Hoorick vast dat het Hof in deze zaak lijkt
aan te nemen dat “gebieden (zoals de Lappel Bank) die een belangrijk bestanddeel vormen in
een gebied dat behoort tot de meest geschikte gebieden voor het behoud van een vogelsoort
van Bijlage I of van een trekvogelsoort, mee moeten worden aangewezen als speciale
beschermingszone, ook al staat niet vast dat er in de eerstgenoemde gebieden vogelsoorten
van Bijlage I of trekvogelsoorten leven”80
.
32. Uit het antwoord van het Hof op de gestelde prejudiciële vragen bleek bijgevolg dat in
casu de Lappel Bank als speciale vogelbeschermingszone diende aangewezen te worden en
dat zodoende de Royal Society for the Protection of Birds in het gelijk gesteld moest worden.
Helaas waren de havenuitbreidingswerkzaamheden op de Lappel Bank, die tot de vernietiging
77
HvJ 11 juli 1996, nr. C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, punten 28 tot en met 31. 78
HvJ 11 juli 1996, nr. C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, punten 36, 39 en 41. 79
C.J. BASTMEIJER, M.K. DE BRUIN, J.M. VERSCHUUREN, Juridische toets doelensystematiek Natura 2000 in
Nederland, Almere, Onkenhout Groepe, 2006, 41. 80
G. VAN HOORICK, Internationaal en Europees Natuurbehoudsrecht, Antwerpen, Intersentia, 1997, 204.
18
van de natuurlijke kenmerken van het getijdeslik hebben geleid, reeds uitgevoerd voordat het
Hof van Justitie een uitspraak had gedaan81
. Om dit verlies aan habitat te compenseren werd
de Britse regering de verplichting opgelegd om een ander gebied aan te wijzen, zodat de
algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk gehandhaafd bleef82
.
33. Ondanks de slechte afloop voor de Lappel Bank zelf, heeft de uitspraak van het Hof in de
zaak Lappel Bank een grote invloed gehad op latere rechtspraak betreffende de
aanwijzingsverplichting van de lidstaten krachtens artikel 4, leden 1 en 2 van de
Vogelrichtlijn. Zo werd bijvoorbeeld Frankrijk in 1999 tot twee keer toe veroordeeld wegens
een onvoldoende groot gebied van het estuarium van de Seine83
(infra) enerzijds, en van het
moeras van de Poitou84
anderzijds, als speciale beschermingszone aan te wijzen.
Important Bird Areas in Europe (IBA)
34. Na verloop van tijd rees de vraag op welke ornithologische studies en/of andere
wetenschappelijke documenten een lidstaat zich precies kan baseren om te bepalen welke
gebieden er binnen zijn territorium het meest geschikt zijn om de instandhouding van de
vogelsoorten uit Bijlage I van de Vogelrichtlijn te verzekeren. In haar arrest van 19 mei
199885
stelde het Hof van Justitie voor het eerst dat de inventaris van Important Bird Areas in
Europe uit 1989 (hierna: “IBA 89”) hierbij voor het nodige wetenschappelijke
bewijsmateriaal kan zorgen. De IBA 89 omvat namelijk een lijst van de gebieden die van
groot belang zijn voor het behoud van de vogelstand in de Europese Gemeenschap en is in
opdracht van de Europese Commissie en in samenwerking met de International Council for
Bird Preservation (thans: BirdLife International86
) tot stand gekomen87
. In tegenstelling tot
voorafgaande arresten betreffende de interpretatie van de aanwijzingsverplichting krachtens
artikel 4, lid 1 van de Vogelrichtlijn, ging het in deze zaak niet om de vraag of één specifiek
gebied al dan niet als beschermd gebied moest worden aangewezen. Het Hof moest
daarentegen voor de eerste maal oordelen of een lidstaat, met name Nederland, in z‟n totaliteit
een voldoende aantal en oppervlakte aan speciale vogelbeschermingszones had aangeduid.
Gelet op het feit dat Nederland slechts 23 gebieden met een totale oppervlakte van amper
327602 hectare als speciale vogelbeschermingszone had aangeduid, was de Commissie van 81
Conclusie Adv. Gen. punt 9 in zaak C-44/95. 82
http://www.rspb.org.uk/ourwork/policy/sites/international/25years/failed/lappelbank.aspx 83
HvJ 18 maart 1999, nr. C-166/97, Commissie v. Frankrijk, Jur. 1999, I, 1719. 84
HvJ 25 november 1999, nr. C-96/98, Commissie v. Frankrijk, Jur. 1999, I, 8531. 85
HvJ 19 mei 1998, nr. C-3/96, Commissie v. Nederland, Jur. 1998, I, 3031. 86
http://www.birdlife.org/action/science/sites/index.html 87
HvJ 19 mei 1998, nr. C-3/96, Commissie v. Nederland, punten 28 en 68.
19
oordeel dat Nederland kennelijk in gebreke was met artikel 4, lid 1 van de Vogelrichtlijn.
Hierbij verwees de Commissie naar de IBA 89 waarin voor Nederland 70 gebieden met een
totale oppervlakte van 797920 hectare worden aangeduid, die, op grond van de in deze studie
gehanteerde ornithologische criteria, als speciale vogelbeschermingszone zouden moeten
worden aangewezen. De door Nederland aangewezen gebieden vielen geheel of gedeeltelijk
samen met slechts 33 van deze 70 IBA 89-gebieden. Dit betekende dus dat Nederland
enerzijds minder dan de helft van de totale oppervlakte en anderzijds minder dan de helft van
het totale aantal gebieden, die door deze ornithologische studie werden gekwalificeerd als
meest geschikt gebied, niet als vogelbeschermingszone had aangewezen88
.
35. Vooreerst stelde de Nederlandse regering hiertegenover dat het aanwijzen van speciale
beschermingszones slechts één mogelijke maatregel is die een lidstaat kan nemen om aan de
verplichting onder artikel 4, lid 1 van de Vogelrichtlijn te voldoen. Doordat Nederland ook
andere speciale beschermingsmaatregelen had getroffen, zoals de aankoop van gebieden door
natuurbeschermingsorganisaties en het invoeren van de Natuurbeschermingswetgeving en de
soortbeschermingsplannen, was er volgens haar dan ook geen schending van dit artikel89
.
Daarnaast wees de verweerder er op dat de lidstaten bij het aanwijzen van speciale
vogelbeschermingszones krachtens artikel 4, lid 1 over een zeker beoordelingsmarge
beschikken90
. Tot slot werd betoogd dat er in de Vogelrichtlijn nergens vermelding wordt
gemaakt van de IBA 89 en dat deze ornithologische studie aldus niet meer is dan een niet
bindende lijst van gebieden die, op grond van niet algemeen aanvaarde wetenschappelijke
criteria, potentieel van belang kunnen zijn voor de instandhouding van bedreigde soorten91
.
36. Het Hof heeft vooreerst benadrukt dat de lidstaten hun aanwijzingsverplichting krachtens
artikel 4, lid 1 van de Vogelrichtlijn niet kunnen omzeilen door andere speciale
beschermingsmaatregelen te treffen. Eens het vaststaat dat een vogelsoort uit Bijlage I zich op
het grondgebied van een lidstaat bevindt, is deze dus sowieso verplicht om de meest geschikte
gebieden voor de instandhouding van deze soort als speciale beschermingszone aan te duiden.
Het Hof herhaalde hierbij haar uitspraak uit het arrest betreffende de Lappel Bank door te
beklemtonen dat bij de keuze en afbakening van deze beschermde gebieden geen rekening
mag worden gehouden met de economische eisen die in artikel 2 van de Vogelrichtlijn
88
HvJ 19 mei 1998, nr. C-3/96, Commissie v. Nederland, punt 40 tot en met 43. 89
HvJ 19 mei 1998, nr. C-3/96, Commissie v. Nederland, punt 46. 90
HvJ 19 mei 1998, nr. C-3/96, Commissie v. Nederland, punten 47 tot en met 50. 91
HvJ 19 mei 1998, nr. C-3/96, Commissie v. Nederland, punten 53 en 54.
20
worden vermeld92
. Vervolgens heeft het Hof geoordeeld dat de beoordelingsmarge waarover
de lidstaten bij het aanwijzen van speciale beschermingszones beschikken, enkel en alleen
betrekking heeft op de toepassing van de ornithologische criteria ter identificatie van de meest
geschikte gebieden. Deze beoordelingsvrijheid impliceert dus niet dat een lidstaat de keuze
heeft om een gebied dat op grond van de toegepaste (ornithologische) criteria als meest
geschikt wordt gekwalificeerd, al dan niet als speciale beschermingszone aan te duiden.
Eenmaal vaststaat dat een bepaald gebied volgens ornithologische criteria behoort tot de
meest geschikte gebieden voor het behoud van een vogelsoort uit Bijlage I, is de lidstaat dus
verplicht om het gebied aan te wijzen93
. Tot slot kwam de belangrijke vraag aan bod of het
Hof de IBA 89 als maatstaf mocht gebruiken om uit te maken in hoeverre Nederland aan haar
aanwijzingsverplichting tegemoet was gekomen. Het Hof heeft deze vraag positief
beantwoord door te stellen dat “de IBA 89 in casu het enige document met wetenschappelijk
bewijsmateriaal blijkt te zijn, aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of Nederland haar
verplichting tot het aanwijzen van de meest geschikte gebieden is nagekomen”94
. Hierbij werd
echter wel uitdrukkelijk vermeld dat de IBA 89 voor de lidstaten in beginsel een niet bindend
document is. Hieruit volgt dus dat Nederland de resultaten van de IBA 89 had kunnen
weerleggen door zelf met wetenschappelijk bewijsmateriaal op de proppen te komen, waaruit
men zou kunnen afleiden dat Nederland wel de naar aantal en oppervlakte meest geschikte
gebieden had aangewezen. Wegens het ontbreken van dergelijk bewijs is het Hof tot de
uiteindelijke conclusie gekomen dat Nederland, door gebieden als speciale beschermingszone
aan te wijzen waarvan het aantal en de totale oppervlakte kennelijk kleiner zijn dan het aantal
en de totale oppervlakte van gebieden die volgens IBA 89 in aanmerking komen voor
aanwijzing als speciale vogelbeschermingszone, haar aanwijzingsverplichting onder artikel 4,
lid 1 van de Vogelrichtlijn niet was nagekomen95
.
37. Uit deze zaak kan dus worden afgeleid dat het Hof aan de IBA 89 een vermoeden van
bewijs toekent, waarbij de door de lidstaten reeds aangewezen speciale beschermingszones
worden vergeleken met de gebieden die door de IBA als meest geschikt worden beschouwd96
.
Aangezien de IBA 89 geen juridisch bindend document is kan dit vermoeden van bewijs 92
HvJ 19 mei 1998, nr. C-3/96, Commissie v. Nederland, punten 55, 56 en 59. 93
A. CLIQUET, Internationaal en Europees recht inzake biodiversiteit, Gent, Academia Press, 2012, 198; HvJ 19
mei 1998, nr. C-3/96, Commissie v. Nederland,punten 61 en 62. 94
HvJ 19 mei 1998, nr. C-3/96, Commissie v. Nederland, punt 69. 95
HvJ 19 mei 1998, nr. C-3/96, Commissie v. Nederland, punt 72. 96
H. SCHOUKENS, A. CLIQUET, P. DE SMEDT, “Tijdelijke natuur. Overtreft de dynamiek van de natuur die van
het natuurbehoudsrecht?”, TMR 2010, 41.
21
echter in twee richtingen worden weerlegd. Vooreerst kan een lidstaat door middel van andere
ornithologische en/of wetenschappelijke studies proberen aan te tonen dat de gegevens uit de
IBA 89 onjuist zijn of dat de feitelijke situatie van bepaalde gebieden reeds zodanig is
verslechterd dat het niet meer tot de meest geschikte gebieden behoort. Daarnaast kan de
Commissie met dergelijke studies eveneens het bewijs leveren dat bepaalde gebieden ten
onrechte niet in de IBA 89 werden opgelijst en dus toch moeten worden aangewezen als
speciale vogelbeschermingszone97
. Dit laatste was ondermeer het geval in een zaak tegen
Ierland98
en in een zaak tegen Oostenrijk99
(infra).
38. Ondertussen werd de lijst van Important Bird Areas reeds enkele malen geüpdatet. Dit
leidde in 2000 tot de uitgaven van een volledig herwerkte en sterk uitgebreide inventarisatie
die een indrukwekkend overzicht geeft van de Belangrijke Vogelgebieden in Europa100
.
Inmiddels heeft het Hof van Justitie in enkele arresten bevestigd dat ook aan deze IBA 2000
een vermoeden van bewijs wordt gekoppeld door te oordelen dat, “bij ontstentenis van
wetenschappelijke studies die de resultaten van IBA 2000 kunnen tegenspreken, deze
inventaris de meest actuele en meest nauwkeurige maatstaf vormt voor de identificatie van de
naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van de in Bijlage I vermelde soorten en
van de niet in die bijlage genoemde trekvogels meest geschikte gebieden”101
.
Dynamisch proces
39. In het reeds vermelde arrest van 23 maart 2006102
heeft het Hof van Justitie voor het eerst
geoordeeld dat de verplichting in hoofde van de lidstaten om gebieden als speciale
beschermingszones aan te wijzen, niet als een eenmalige opdracht, maar wel als een
voortdurende verplichting moet worden beschouwd.
40. In deze zaak was de Commissie van mening dat Oostenrijk zijn aanwijzingsverplichting
krachtens artikel 4, lid 1 en 2 van de Vogelrichtlijn niet was nagekomen, door de gebieden
Soren en Gleggen-Köblern niet mee op te nemen in het als speciale beschermingszone
aangewezen nationale beschermd landschapsgebied Lauteracher Ried. Lauteracher Ried is
97
F. NEUMANN, H.E. WOLDENDORP, CH.W. BACKES, H. BROUWER, A. CLIQUET, G. VAN HOORICK, R. VAN DEN
TEMPEL, Praktijkboek habitattoets: praktische leidraad voor de toepassing van natuurbeschermingswetgeving
bij projecten in Nederland en Vlaanderen, Den Haag, Sdu Uitgevers bv, 2003, 21. 98
HvJ 13 december 2007, nr. C-418/04, Commissie v. Ierland, Jur. 2007, I, 10947. 99
HvJ 23 maart 2006, nr. C-209/04, Commissie v. Oostenrijk, Jur. 2006, I, 2755. 100
http://www.vogelbescherming.nl/vogels_beschermen/natuur/wetlands/historie 101
HvJ 13 december 2007, nr. C-418/04, Commissie v. Ierland, Jur. 2007, I, 10947, punt 67; HvJ 25 oktober
2007, nr. C-334/04, Commissie v. Griekenland, Jur. 2007, I, 9215, punt 28. 102
HvJ 23 maart 2006, nr. C-209/04, Commissie v. Oostenrijk, Jur. 2006, I, 2755.
22
een 580 hectare groot gebied, gelegen in de Oostenrijkse deelstaat Voralberg, dat in 1995, het
jaar van de toetreding van Oostenrijk tot de EU, als speciale vogelbeschermingszone werd
aangeduid103
. De nabijgelegen gebieden Soren en Gleggen-Köblern, met een oppervlakte van
respectievelijk 64 en 352 hectare, werden bij deze aanwijzing evenwel niet in aanmerking
genomen. Uit wetenschappelijke gegevens en de resultaten van in de jaren 2000 tot 2002
verrichte controles werd echter duidelijk dat de in deze twee gebieden gelegen hooilanden het
leef- en broedgebied vormen voor zowel de in Bijlage I opgesomde kwartelkoning (Crex
crex), als voor enkele andere in weiden broedende trekvogels. Gelet op deze nieuwe
ornithologische gegevens, was de Commissie ervan overtuigd dat Oostenrijk de „speciale
beschermingszone Lauterarcher Ried‟ moest uitbreiden met de nabijgelegen gebieden Soren
en Gleggen-Köblern. De Commissie was dus van oordeel dat de aanwijzingsverplichting van
de lidstaten niet vervalt nadat de initiële aanwijzingsbeslissingen zijn genomen en dat er dus
continu moet worden onderzocht of er, op grond van recentere ornithologische en/of
wetenschappelijke studies, geen nieuwe arealen als meest geschikt gebied in aanmerking
kunnen komen104
.
41. De Oostenrijkse regering stelde daartegenover dat de in 1995 gedane afbakening van de
speciale beschermingszone Lauteracher Ried wel degelijk voldeed aan de in artikel 4, lid 1 en
2 van de Vogelrichtlijn vooropgestelde vereisten inzake de bescherming en instandhouding
van de in Bijlage I vermelde vogelsoorten en de geregeld voorkomende trekvogels. Als
voornaamste argument verwees zij hierbij naar het feit dat de grenzen van deze
beschermingszone immers werden bepaald aan de hand van het wetenschappelijk
bewijsmateriaal dat ten tijde van de aanwijzing voorhanden was en dat in die tijd door het Hof
als de meest betrouwbare bron van bewijsmateriaal werd beschouwd. De Oostenrijkse
regering had zich met name gebaseerd op de ornithologische studie Important Bird Areas in
Österreich uit 1995, om te kijken welke gebieden er naar aantal en oppervlakte in de deelstaat
Voralberg als meest geschikt werden bevonden voor de instandhouding van de kwartelkoning
en de overige geregeld voorkomend trekkende weidevogels. Vervolgens stelde de
Oostenrijkse regering dat, wegens het gebrek aan enige rechtsgrondslag, het argument van de
Commissie dat reeds aangewezen speciale beschermingszones voortdurend moeten worden
103
HvJ 23 maart 2006, nr. C-209/04, Commissie v. Oostenrijk, punten 1, 10 en 17. 104
HvJ 23 maart 2006, nr. C-209/04, Commissie v. Oostenrijk, punten 18 tot en met 20.
23
aangepast aan de nieuwste wetenschappelijke bevindingen, niet verenigbaar is met het
legaliteitsbeginsel105
.
42. Het Hof heeft in haar beoordeling van deze zaak vooreerst een uitgebreide analyse
gemaakt van de recente en onbetwiste resultaten van de ornithologische studies die in de
voormelde gebieden werden verricht. In concreto werden er in de jaren 2000, 2001 en 2002
achtereenvolgens 4 of 5, 4 en 3 zingende kwartelkoningmannetjes waargenomen in de
speciale beschermingszone Lauteracher Ried. Voor de veel kleinere gebieden Soren en
Geglen-Köblern waren er dit respectievelijk 4, 2 en 3. Daarenboven werden er in 2001 in de
speciale beschermingszone Lauteracher Ried 3 tot 5 broedparen van de watersnip (Gallinago
gallinago), 11 of 12 broedparen van de kievit (Vanellus vanellus) en 3 broedparen van de
wulp (Numenius arquata) vastgesteld. In Soren en Geglen-Köbler werden er in dat jaar
respectievelijk 3 en 3 tot 4 broedkoppels van de watersnip, 6 en 9 broedkoppels van de kievit
en 1 en 8 broedkoppels van de wulp geteld. Uit deze gegevens trok het Hof de conclusie dat
deze twee laatstgenoemde gebieden zowel voor de kwartelkoning als voor de drie hierboven
vermelde trekvogels, minstens van even grote waarde zijn als de gebieden die in de speciale
beschermingszone Lauteracher Ried liggen en dat ze dus net als Lauteracher Ried deel
uitmaken van de naar aantal en oppervlakte meest geschikte gebieden die, overeenkomstig
artikel 4, lid 1 en 2 van de Vogelrichtlijn, als speciale beschermingszone moeten worden
aangewezen106
. Vervolgens heeft het Hof de visie van de Oostenrijkse regering, namelijk dat
het aanwijzen van speciale beschermingszones slechts een eenmalig gebeuren is, niet
aanvaard door te stellen dat de aanwijzingsverplichting niet kan worden beperkt door de stand
van de wetenschappelijke inzichten op de datum van de initiële omzetting van de
Vogelrichtlijn. Hierbij verwees het Hof naar de conclusie van advocaat-generaal J. Kokkot
waarin zij stelt dat noch uit de Vogelrichtlijn in het algemeen, noch uit de bewoording van
artikel 4 van deze richtlijn kan worden afgeleid dat de aanwijzingsverplichting na deze datum
niet meer zou gelden107
. Integendeel, het valt volgens haar nauwelijks te rijmen met de
doelstelling van (artikel 4 van de) Vogelrichtlijn, meer bepaald vogels doeltreffend
beschermen, “om gebieden die uitzonderlijk geschikt zijn voor de instandhouding van de te
beschermen soorten niet te beschermen, enkel omdat deze gebieden pas na de omzetting van
de Vogelrichtlijn die geschiktheid hebben verworven”108
. Het Hof was dus net als de
105
HvJ 23 maart 2006, nr. C-209/04, Commissie v. Oostenrijk, punten 22, 23, 24, 28 en 44. 106
HvJ 23 maart 2006, nr. C-209/04, Commissie v. Oostenrijk, punt 34 tot en met 38. 107
HvJ 23 maart 2006, nr. C-209/04, Commissie v. Oostenrijk, punt 42 tot en met 44. 108
Conclusie Adv. Gen. punt 39 in zaak C-209/04.
24
Commissie van oordeel dat de verplichting tot het aanwijzen van speciale beschermingszones
een onophoudelijke onderzoeks- en actualiseringsplicht in hoofde van de lidstaten
impliceert109
. Het Hof is in deze zaak dan ook tot de conclusie gekomen dat Oostenrijk, door
de speciale beschermingszone Lauteracher Ried niet uit te breiden met de nabijgelegen
gebieden Soren en Gleggen-Köblern, haar verplichtingen onder artikel 4, eerste en tweede lid
van de Vogelrichtlijn niet is nagekomen.
43. Uit dit arrest blijkt dus duidelijk dat het aanwijzen van speciale beschermingszones als
een dynamisch proces moet worden beschouwd waarbij nieuwe ornithologische evoluties
nauwlettend in de gaten moeten worden gehouden. Het is dus perfect mogelijk dat in de
toekomst nieuwe gebieden moeten worden aangemerkt als speciale beschermingszone of dat
reeds bestaande speciale beschermingszones moeten worden uitgebreid, indien dit op basis
van de resultaten van nieuwe ornithologische en/of wetenschappelijke studies noodzakelijk
blijkt. Ondanks het feit dat deze uitspraak van het Hof vanuit een ecologisch perspectief valt
toe te juichen, wordt in de rechtsleer echter terecht opgemerkt dat deze beslissing in de
praktijk de rechtszekerheid van de lidstaten in het gedrang brengt. Zoals we later nog zullen
zien, worden de gebieden die ten onrechte niet als speciale beschermingszone werden
aangewezen, immers onderworpen aan een strengere juridische bescherming110
.
Inkrimping of intrekking van speciale vogelbeschermingszones
44. Gelet op de beslissing van het Hof dat het aanwijzen van speciale beschermingszones als
een dynamisch proces moet worden opgevat, kwam dan ook vanwege de lidstaten de logische
vraag in welke mate dat zij over de mogelijkheid beschikken om de reeds aangewezen
speciale beschermingszones te verkleinen of hun beschermde status te ontnemen. In de
Vogelrichtlijn zelf wordt hierover immers niets expliciet bepaald. In de rechtsleer wordt er
terecht gesteld dat “een lidstaat niet eerst zelf een gebied kan (laten) verwaarlozen, om dan
later als het ware hiervoor „beloond‟ te worden door de intrekking van de beschermingsstatus
van het gebied”111
. Hiermee wordt dus bedoeld dat een inkrimping of volledige intrekking van
een speciale beschermingszone niet te wijten mag zijn aan het niet naleven van de
verplichtingen die uit de Vogelrichtlijn voortvloeien, maar enkel en alleen mogelijk is
109
C.J. BASTMEIJER, M.K. DE BRUIN, J.M. VERSCHUUREN, Juridische toets doelensystematiek Natura 2000 in
Nederland, Almere, Onkenhout Groepe, 2006, 25-27. 110
H. SCHOUKENS, K. DE ROO, P. DE SMEDT, Handboek natuurbehoudsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 143. 111
P. DE SMEDT, R. COLPAERT, H. SCHOUKENS, F. WAUTERS, Speciale beschermingszones in Vlaanderen:
juridische aspecten en richtlijnen voor de praktijk, Brugge, Vanden Broele, 2007, 31.
25
omwille van een natuurlijke achteruitgang en/of verschuiving van de aanwezige
vogelpopulaties.
45. Wat de rechtspraak betreft, kan hierbij vooreerst worden gewezen op de uitspraak in het
reeds geciteerde arrest inzake het moeras van de Poitou112
. In deze zaak heeft het Hof
aanvaard dat, indien een lidstaat per vergissing aan de Commissie heeft gemeld dat een
bepaalde oppervlakte deel uit maakt van een speciale beschermingszone113
, terwijl dit in
werkelijkheid niet zo is, de lidstaat deze oppervlakte terug van die speciale beschermingszone
mag afsplitsen. Volgens het Hof ging het hier niet om een verkleining van de oppervlakte van
de aangewezen speciale beschermingszone, maar enkel om “een rectificatie van een
vergissing in de kennisgeving aan de Commissie”114
.
46. Belangrijker echter is het arrest van 13 juli 2006115
waarin het Hof zich expliciet heeft
uitgesproken over de vraag in welke mate dat de lidstaten over de mogelijkheid beschikken
om een speciale beschermingszone in te krimpen of de grenzen ervan te wijzigen. Deze zaak
handelde over de speciale beschermingszone “Moura, Mourão, Barrancos” die in 1999 door
Portugal werd aangewezen, voornamelijk ter bescherming van steppevogels zoals de grote
trap (Otis tarda), de kleine trap (Tetrax tetrax) en de griel (Burhinus oedicnemus). Daarnaast
vormt het gebied tevens het leefgebied van enkele andere soorten uit Bijlage I van de
Vogelrichtlijn, zoals de oehoe (Bubo bubo), de monniksgier116
(Aegypius monachus), de
dwergarend (Hieraaetus pennatus) en de vale gier (Gyps fulvus), en overwinteren er jaarlijks
bijna 10000 kraanvogels (Grus grus). De betrokken speciale beschermingszone werd evenwel
door de Portugese regering in 2002 met zo‟n 3000 hectare verkleind op grond van de
vaststelling dat sommige zones in het aangewezen gebied geen belangrijk leefgebied voor de
steppevogels vormden117
.
47. De Commissie protesteerde tegen deze inkrimping door te argumenteren dat de zones die
door Portugal van de speciale beschermingszone werden uitgesloten weliswaar niet van
belang zijn voor steppevogels, maar dat deze zones echter wel bevolkt worden door andere
hierboven vermelde vogelsoorten uit Bijlage I die krachtens artikel 4, lid 1 van de
112
HvJ 25 november 1999, nr. C-96/98, Commissie v. Frankrijk, Jur. 1999, I, 8531. 113
De lidstaten moeten immers op grond van artikel 4, derde lid van de Vogelrichtlijn alle nuttige gegevens met
betrekking tot de door hun aangewezen speciale beschermingszones aan de Commissie toezenden. 114
HvJ 25 november 1999, nr. C-96/98, Commissie v. Frankrijk, punt 55. 115
HvJ 13 juli 2006, nr. C-191/05, Commissie v. Portugal, Jur. 2006, I, 6853. 116
In het arrest en de conclusie van de advocaat-generaal wordt deze soort verkeerdelijk als “zwarte gier”
vertaald. De “zwarte gier” is immers de benaming voor de in Amerika voorkomende soort Coragyps atratus. 117
Conclusie Adv. Gen. punten 3 en 4 in zaak C-191/05.
26
Vogelrichtlijn moeten beschermd worden door middel van het instellen van speciale
beschermingszones. Het Hof is in deze zaak dan ook tot de conclusie gekomen dat Portugal,
“door de grenzen van de speciale beschermingszone “Moura, Mourão, Barrancos” te wijzigen
en daardoor zones uit te sluiten waarin vogelsoorten voorkomen waarvan de bescherming de
aanwijzing van die speciale beschermingszone heeft gerechtvaardigd”, een inbreuk had
gemaakt op artikel 4, lid 1 van de Vogelrichtlijn118
. Het Hof heeft hierbij in haar beoordeling
uitdrukkelijk gesteld dat “een lidstaat de oppervlakte van een speciale beschermingszone
enkel kan verkleinen of de grenzen ervan wijzigen, in het geval dat de van het gebied
uitgesloten zones niet langer overeenkomen met de voor de instandhouding van de in het wild
levende vogelsoorten meest geschikte gebieden in de zin van artikel 4, lid 1, van de
Vogelrichtlijn”119
. Dit was echter duidelijk niet het geval in deze zaak, gelet op het argument
van de Commissie en op het ontbreken van enig wetenschappelijk bewijsmateriaal van de
Portugese regering.
48. Uit dit arrest kan dus worden afgeleid dat de geschiktheid van het gebied voor de soorten
waarvoor het als speciale beschermingszone is aangewezen, centraal staat. Dit betekent dat
een lidstaat, voor het verkleinen of wijzigen van een speciale beschermingszone, het bewijs
zal moeten leveren dat (een deel van) het gebied niet langer geschikt is voor alle vogelsoorten
waarvoor het gebied destijds werd aangewezen120
.
Rechtvaardigingsgronden voor niet-aanwijzing?
49. Uit de rechtspraak omtrent artikel 4, leden 1 en 2 van de Vogelrichtlijn blijkt dat de
lidstaten zich meermaals hebben proberen te onttrekken aan de op hun rustende
aanwijzingsverplichting door zich te beroepen op specifieke omstandigheden. Zoals uit de
hierna besproken arresten zal blijken, was dit echter geen groot succes. De door de lidstaten
ingeroepen „rechtvaardigingsgronden‟ werden immers keer op keer door het Hof van Justitie
afgewezen.
50. Dit was ondermeer het geval in het arrest van 28 juni 2007121
waarin Spanje door het Hof
werd veroordeeld door in de autonome gebieden Andalusiê, de Balearen en de Canarische
Eilanden naar oppervlakte, en in de autonome gebieden Andalusië, de Balearen, de
118
HvJ 13 juli 2006, nr. C-191/05, Commissie v. Portugal, punten 5, 13 en 16. 119
HvJ 13 juli 2006, nr. C-191/05, Commissie v. Portugal, punt 13. 120
C.J. BASTMEIJER, M.K. DE BRUIN, J.M. VERSCHUUREN, Juridische toets doelensystematiek Natura 2000 in
Nederland, Almere, Onkenhout Groepe, 2006, 26. 121
HvJ 28 juni 2007, nr. C-235/04, Commissie v. Spanje, Jur. 2007, I, 5415.
27
Canarische Eilanden, Castilië-La Mancha, Catalonië, Galicië en Valencia naar aantal
onvoldoende gebieden als speciale beschermingszone aan te wijzen teneinde de bescherming
van de vogelsoorten uit Bijlage I en de niet in deze bijlage opgesomde trekvogels te
garanderen. Deze zaak is enigszins vergelijkbaar met het reeds besproken arrest C-3/96,
waarin Nederland om gelijkaardige redenen werd veroordeeld, met dit verschil dat de
Commissie zich in casu niet gebaseerd heeft op de IBA 89 om de tekortkomingen van Spanje
te bewijzen, maar wel op een inventaris van de belangrijkste vogelgebieden in Spanje
(afgekort: “IBA 98”) die door de Spaanse Vereniging voor de Vogelbescherming in 1998
werd gepubliceerd122
. Hoewel de Spaanse regering sterk twijfelde aan de kwaliteit van deze
IBA 98, heeft het Hof toch geoordeeld dat “deze inventaris als de meest actuele en
nauwkeurige referentie moet worden beschouwd ter bepaling van de gebieden die naar aantal
en oppervlakte het meest geschikt zijn voor het behoud van de vogelstand” in Spanje123
.
51. Wat betreft de mogelijkheid tot het inroepen van bepaalde rechtvaardigingsgronden kwam
vooreerst de vraag aan bod of een gebrek aan speciale beschermingszones kan
gerechtvaardigd worden door te verwijzen naar de situatie in andere lidstaten. Zo betoogde de
Spaanse regering ondermeer dat het aandeel van de totale oppervlakte van de Spaanse
speciale vogelbeschermingszones in verhouding tot het Spaanse grondgebied zo‟n tweeënhalf
keer groter was dan het gemiddelde in de Europese Gemeenschap en tot tien keer groter dan
het overeenkomstige aandeel in enkele naburige lidstaten. Zij was dan ook van mening dat
Spanje in vergelijking met de andere lidstaten reeds een veel grotere inspanning had geleverd
om aan artikel 4, lid 1 en 2 van de Vogelrichtlijn tegemoet te komen. Het Hof heeft dit
argument van de Spaanse regering echter niet aanvaard en heeft uitdrukkelijk benadrukt dat
“een lidstaat zich niet kan beroepen op de situatie in andere lidstaten om zich te onttrekken
aan haar verplichting om voldoende speciale beschermingszones aan te wijzen”124
.
52. Vervolgens stelde zich de vraag of de niet-aanwijzing van bepaalde gebieden al dan niet
gerechtvaardigd kan worden door de vaststelling dat deze gebieden wel reeds zijn
aangewezen als speciale habitatbeschermingszones op basis van de Habitatrichtlijn. Met
betrekking tot het autonome gebied Catalonië had de Commissie vastgesteld dat tien gebieden
onterecht niet waren aangewezen en dat hierdoor aan heel wat vogelsoorten uit Bijlage I,
waaronder de kuifaalscholver (Phalacrocorax aristotelis), de kleine trap (Tetrax tetrax) en de
122
HvJ 28 juni 2007, nr. C-235/04, Commissie v. Spanje, punt 13 en conclusie Adv. Gen. punt 2 in zaak C-
235/04. 123
HvJ 28 juni 2007, nr. C-235/04, Commissie v. Spanje, punt 35. 124
HvJ 28 juni 2007, nr. C-235/04, Commissie v. Spanje, punten 42 en 45.
28
scharrelaar (Coracias garrulus), onvoldoende bescherming werd geboden. De Spaanse
regering stelde daartegenover dat de meeste van deze gebieden echter wel reeds beschermd
werden op grond van de Habitatrichtlijn. Het Hof is evenwel opnieuw de redenering van de
Spaanse regering niet gevolgd door te bepalen dat “een lidstaat zich niet kan onttrekken aan
de op hem rustende verplichtingen krachtens artikel 4, leden 1 en 2 van de Vogelrichtlijn door
zich te beroepen op andere bepalingen dan diegene die voorzien zijn in deze richtlijn”125
.
Hierbij verwees het Hof naar de zaak „Basses Corbières‟126
uit 2000 waarin zij reeds had
vastgesteld dat de regelingen uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn onderscheiden
regimes zijn. Bijgevolg kan een lidstaat zich ter verschoning van de niet-aanwijzing van
bepaalde gebieden als speciale vogelbeschermingszone niet beroepen op het gegeven dat deze
gebieden wel reeds werden aangewezen als speciale habitatbeschermingszones127
. Dit werd
onder andere bevestigd in een zaak uit 2010 tussen de Commissie en Oostenrijk (infra)128
.
53. Daarnaast kwam in het arrest tussen de Commissie en Spanje ook de vraag aan bod of een
niet-aanwijzing al dan niet kan gerechtvaardigd worden door te verwijzen naar de ruimtelijke
bestemming van het desbetreffende gebied. In casu had de Commissie vastgesteld dat er in
het autonome gebied Castilië-La Mancha te weinig speciale beschermingszones waren
aangewezen om aan de kleine torenvalk (Falco naumanni), een vogelsoort die in Bijlage I van
de Vogelrichtlijn wordt vermeld, voldoende bescherming te bieden. De Spaanse regering
stelde hier echter tegenover dat deze soort in stedelijke gebieden vertoeft, die niet als speciale
beschermingszone kunnen worden aangewezen. Ook hier is het Hof niet akkoord gegaan met
de stelling van de verweerder en is zij tot de beslissing gekomen dat deze stedelijke gebieden
toch moeten worden aangeduid als speciale beschermingszone, wanneer het gaat om gebieden
die een specifiek broedgebied vormen voor de kleine torenvalk. Met andere woorden,
wanneer deze gebieden op basis van ornithologische criteria kunnen worden beschouwd als
meest geschikt gebied voor de instandhouding van vogelsoorten uit Bijlage I of van de
geregeld voorkomende trekvogels, dan is de lidstaat verplicht om deze aan te wijzen,
ongeacht de ruimtelijke bestemming en het bestaand gebruik van de gebieden. Hierbij
verwees het Hof naar de conclusie van de advocaat-generaal waarin werd gesteld dat “een
aanwijzing niet achterwege kan blijven vanwege de belangen van stadsontwikkeling,
aangezien, zoals bekend, tegen een aanwijzing geen economische en sociale gronden kunnen
125
HvJ 28 juni 2007, nr. C-235/04, Commissie v. Spanje, punten 79, 75 en 78. 126
HvJ 7 december 2000, nr. C-374/98, Commissie v. Frankrijk, Jur. 2000, I, 10799, punten 50 tot en met 57. 127
H. SCHOUKENS, K. DE ROO, P. DE SMEDT, Handboek natuurbehoudsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 143. 128
HvJ 14 oktober 2010, nr. C-535/07, Commissie v. Oostenrijk, Jur. 2010, I, 9483, punt 24.
29
worden ingebracht”129
. Stedenbouwkundige overwegingen mogen dus zeker geen rol spelen
bij het aanwijzen van speciale beschermingszones. In het geval dat zulke overwegingen toch
voorrang moeten krijgen op het belang van de bescherming van een vogelsoort, moet volgens
de advocaat-generaal hiervoor immers een beroep worden gedaan op het afwijkingsregime dat
voorzien is in van artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn (infra)130
.
Uit dit arrest kan aldus worden geconcludeerd dat er bij het aanwijzen van speciale
beschermingszones geen rekening mag worden gehouden met de ruimtelijke bestemming van
de gebieden om tot de beslissing te komen of deze al dan niet moeten worden aangewezen.
Indien het Hof echter het tegenoverstelde had beslist, zouden de lidstaten immers op een
onrechtstreekse wijze rekening kunnen houden met economische belangen. Door haar
uitspraak in deze zaak werd de eerdere rechtspraak omtrent artikel 4, eerste en tweede lid van
de Vogelrichtlijn dus door het Hof bevestigd en versterkt.
54. Tenslotte moet hierbij ook nog worden gewezen op het arrest van 14 oktober 2010131
waarin de vraag aan bod kwam of een niet-aanwijzing gerechtvaardigd kan worden door zich
te beroepen op het gegeven dat de kwaliteit van het betrokken gebied, zonder dat het werd
aangewezen als speciale vogelbeschermingszone, niet is verslechterd. In deze zaak werd door
de Commissie ondermeer opgeworpen dat de Republiek Oostenrijk, door het in de deelstaat
Burgenland gelegen gebied Hanság niet als speciale vogelbeschermingszone aan te wijzen,
haar verplichtingen onder artikel 4, lid 1 van de Vogelrichtlijn niet was nagekomen. Hanság
vormt immers voor de instandhouding van bepaalde in Bijlage I opgesomde vogelsoorten,
zoals de grote trap (Otis tarda), de grauwe kiekendief (Circus pygargus) en de velduil (Asio
flammeus), een meest geschikt gebied. De Republiek Oostenrijk, van haar kant, probeerde
deze niet-aanwijzing echter te verschonen door er mede op te wijzen dat de kwaliteit van het
gebied Hanság evenwel niet achteruit was gegaan132
. Ook deze „rechtvaardigingsgrond‟ werd
door het Hof van tafel geveegd door in haar beoordeling uitdrukkelijk te benadrukken dat “de
aan de lidstaten opgelegde verplichting om gebieden als speciale beschermingszone aan te
wijzen, niet op losse schroeven kan worden gezet door de omstandigheid dat de kwaliteit van
het betrokken gebied niet is verslechterd”133
. Het Hof is in deze zaak dan ook (opnieuw) tot
de conclusie gekomen dat Oostenrijk, ditmaal door het gebied Hanság niet als speciale
129
Conclusie Adv. Gen. punt 118 in zaak C-235/04. 130
HvJ 28 juni 2007, nr. C-235/04, Commissie v. Spanje, punten 72 en 73. 131
HvJ 14 oktober 2010, nr. C-535/07, Commissie v. Oostenrijk, Jur. 2010, I, 9483. 132
HvJ 14 oktober 2010, nr. C-535/07, Commissie v. Oostenrijk, punten 16 en 17. 133
HvJ 14 oktober 2010, nr. C-535/07, Commissie v. Oostenrijk, punt 24, laatste zin.
30
vogelbeschermingszone aan te wijzen, in strijd met artikel 4, lid 1 van de Vogelrichtlijn had
gehandeld.
2.2.2. Beschermingsmechanismen
Leden 1 en 2: Positieve instandhoudingsmaatregelen
55. Naast het aanwijzen van speciale beschermingszones zijn de lidstaten, op grond van
artikel 4, leden 1 en 2 van de Vogelrichtlijn, tevens verplicht om voor de leefgebieden van de
vogelsoorten uit Bijlage I van de Vogelrichtlijn enerzijds en van de geregeld voorkomende
trekvogels anderzijds, speciale beschermingsmaatregelen te nemen, “opdat deze soorten daar
waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten”134
. De lidstaten
moeten dus positieve behoudsmaatregelen treffen om dit resultaat te bereiken. Welke
beschermingsmaatregelen er nu precies moeten worden genomen om het voortbestaan en de
voortplanting van voormelde soorten te verzekeren, wordt echter niet concreet bepaald in de
Vogelrichtlijn. Logisch, aangezien de vereiste beschermingsmaatregelen immers van soort tot
soort kunnen verschillen135
. Zo zal men bijvoorbeeld voor de instandhouding van de
boomleeuwerik (Lullula arborea) aan heidebeheer moeten doen, terwijl er voor de zwarte
specht (Dryocopus martius) eerder positieve maatregelen zullen moeten worden genomen op
vlak van bosbeheer.
56. Wat betreft de rechtspraak van het Hof van Justitie omtrent de verplichting in hoofde van
de lidstaten om positieve instandhoudingsmaatregelen te nemen, kan vooreerst worden
gewezen op het arrest van 18 maart 1999 inzake het estuarium van de Seine136
. Vanuit
ornithologisch perspectief is het estuarium van de rivier de Seine één van de belangrijkste
watergebieden die aan de Franse kust zijn gelegen. Het gebied wordt immers frequent bezocht
door zowel vogelsoorten uit Bijlage I van de Vogelrichtlijn als door geregeld voorkomende
trekvogels. In 1990 werd daarom ongeveer 2750 hectare van dit gebied als speciale
vogelbeschermingszone aangewezen. Gelet echter op de gegevens dat 7800 hectare van dit
estuarium waren opgenomen in de IBA ‟89 en dat 21900 hectare van het gebied door de
134
Artikel 4, eerste en tweede lid Vogelrichtlijn. 135
G. VAN HOORICK, Internationaal en Europees Natuurbehoudsrecht, Antwerpen, Intersentia, 1997, 205. 136
HvJ 18 maart 1999, nr. C-166/97, Commissie v. Frankrijk, Jur. 1999, I, 1719.
31
Franse autoriteiten waren erkend als “ZICO”137
, werd in deze zaak, op vraag van de
Commissie, door het Hof vooreerst vastgesteld dat Frankrijk, door in het estuarium van de
Seine een onvoldoende grote oppervlakte als speciale beschermingszone aan te duiden, haar
aanwijzingsverplichting niet was nagekomen138
.
57. Daarnaast werd door de Commissie aangevoerd dat Frankrijk onvoldoende maatregelen
had getroffen om aan de in 1990 aangewezen speciale beschermingszone een toereikende
juridische beschermingsstatus te verlenen en dat Frankrijk hierdoor tevens de in artikel 4,
leden 1 en 2 van de Vogelrichtlijn geformuleerde instandhoudingsvereisten niet was
nagekomen. De Franse regering betwistte evenwel deze stelling en verwees daarbij vooreerst
naar de overeenkomst die op 11 april 1985 was afgesloten tussen de Franse minister van
Milieuzaken en de autonome havens Le Havre en Rouen, waarin een beschermingsstatuut
voor het desbetreffende gebied was vastgesteld. Aangezien deze overeenkomst slechts voor
een periode van tien jaar was afgesloten en niet meer was verlengd, was zij bijgevolg sinds 11
april 1995 niet meer van kracht. Daarom was het volgens het Hof dan ook zinloos om nog te
onderzoeken of de in deze overeenkomst bepaalde beschermingsstatus al dan niet aan de
vereisten van artikel 4, leden 1 en 2 van de Vogelrichtlijn tegemoet kwam139
. Daarnaast gaf de
Franse regering aan dat de in 1990 gecreëerde speciale beschermingszone, die trouwens
staatseigendom is, sinds 1973 de status van waterwildreservaat bezit, zodat iedere vorm van
jacht er verboden is. Vermits hieraan evenwel geen concrete maatregelen op andere gebieden
dan de jacht aan verbonden zijn, heeft het Hof geoordeeld dat “deze status in casu niet
volstaat om een toereikende bescherming in de zin van artikel 4, leden 1 en 2 van de
Vogelrichtlijn te verzekeren”140
.
58. Het Hof is in deze zaak dan ook tot de conclusie gekomen dat Frankrijk, door in het
estuarium van de Seine geen toereikende oppervlakte als speciale beschermingszone aan te
wijzen enerzijds, en door geen maatregelen vast te stellen die aan de aangewezen speciale
beschermingszone een toereikende juridische beschermingsstatus verlenen anderzijds, artikel
4, leden 1 en 2 van de Vogelrichtlijn had geschonden.
137
Dit staat voor “zones importantes pour la conservation des oiseaux” of “belangrijke zone voor het behoud
van de vogelstand”. 138
HvJ 18 maart 1999, nr. C-166/97, Commissie v. Frankrijk, punten 11 en 15 en conclusie Adv. Gen. punten 2
en 3 in zaak C-166/97. 139
HvJ 18 maart 1999, nr. C-166/97, Commissie v. Frankrijk, punten 6, 17, 19 en 20. 140
HvJ 18 maart 1999, nr. C-166/97, Commissie v. Frankrijk, punten 17, 24 en 25.
32
59. Hieruit volgt dus dat de lidstaten, krachtens artikel 4, leden 1 en 2 van de Vogelrichtlijn,
moeten voorzien in een toereikend juridisch beschermingsstatuut voor de door hen
aangewezen speciale beschermingszones, om zo het voortbestaan en de voortplanting van de
vogelsoorten uit Bijlage I en de geregeld voorkomende trekvogels te garanderen. Dat hierbij
niet enkel negatieve, maar vooral ook positieve beheersmaatregelen moeten worden
uitgewerkt, werd door het Hof van Justitie en de advocaat-generaal ondermeer in zaak C-
418/04 uitdrukkelijk beklemtoond. Zij stelden immers dat “de bescherming van speciale
beschermingszones in het bijzonder niet beperkt mag blijven tot maatregelen om door de
mens veroorzaakte externe aantastingen en verstoringen te vermijden, maar al naargelang de
situatie ook positieve maatregelen voor de instandhouding en verbetering van de staat van het
gebied dient te omvatten”141142
. In de reeds aangehaalde zaak C-535/07 heeft het Hof verder
gespecificeerd dat dergelijke positieve maatregelen evenwel niet systematisch voor elk gebied
moeten worden vastgesteld, noch voor elke soort afzonderlijk moeten worden uiteengezet143
.
Dit betekent dus dat, in tegenstelling tot hetgeen de Commissie in voormelde zaak van
mening was144
, het krachtens artikel 4, leden 1 en 2 van de Vogelrichtlijn niet vereist is dat er
voor elke speciale beschermingszone en/of elke beschermde soort afzonderlijk specifieke
instandhoudingsmaatregelen moeten worden geformuleerd, opdat er sprake zou kunnen zijn
van een toereikende juridische beschermingsstatus.
Lid 4: Maatregelen inzake het tegengaan van negatieve effecten
60. De lidstaten moeten evenwel niet enkel positieve instandhoudingsmaatregelen
formuleren; ze dienen bovendien ook maatregelen te nemen om negatieve effecten tegen te
gaan. Vooreerst bepaalt artikel 4, lid 4, eerste zin van de Vogelrichtlijn dat de lidstaten binnen
de speciale beschermingszones passende maatregelen moeten nemen om vervuiling en
verslechtering van de woongebieden te voorkomen, alsmede om te vermijden dat de vogels
aldaar worden gestoord, voor zover dat deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de
doelstelling van artikel 4, van wezenlijke invloed zijn145
. Hierbij moet echter reeds worden
opgemerkt dat deze bepaling door toedoen van de Habitatrichtlijn werd vervangen door
artikel 6, leden 2 tot en met 4 van de Habitatrichtlijn (infra)146
. Daarnaast zijn de lidstaten op
141
HvJ 13 december 2007, nr. C-418/04, Commissie v. Ierland, Jur. 2007, I, 10947, punt 154 en conclusie Adv.
Gen. punt 77 in zaak C-418/04. 142
HvJ 14 oktober 2010, nr. C-535/07, Commissie v. Oostenrijk, punt 59. 143
HvJ 14 oktober 2010, nr. C-535/07, Commissie v. Oostenrijk, punten 62 en 65. 144
HvJ 14 oktober 2010, nr. C-535/07, Commissie v. Oostenrijk, punt 53. 145
Artikel 4, lid 4, eerste zin van de Vogelrichtlijn. 146
Artikel 7 van de Habitatrichtlijn.
33
grond van artikel 4, lid 4, laatste zin van de Vogelrichtlijn tevens verplicht om zich ook buiten
de speciale beschermingszones in te zetten om vervuiling en verslechtering van de
woongebieden te voorkomen147
. Deze bepaling werd evenwel niet vervangen door de
Habitatrichtlijn.
61. Een eerste belangrijke zaak waarin de Commissie een schending van artikel 4, lid 4 van
de Vogelrichtlijn heeft aangevoerd, is het reeds vermelde arrest inzake de Leybucht van 28
februari 1991148
. De Leybucht is een baai van de Oostfriese Waddenzee die gelegen is in de
Duitse deelstaat Nedersaksen. De baai heeft een diameter van ongeveer vijf kilometer en is
omwille van haar ornithologische kenmerken aangewezen als watergebied van internationale
betekenis krachtens het Ramsar-Verdrag van 1971 en als speciale vogelbeschermingszone op
grond van de Vogelrichtlijn149
. Om de kust beter tegen overstromingen te beschermen, had de
Duitse Bondsrepubliek met betrekking tot de Leybucht indijkingswerkzaamheden gepland.
Bij de uitvoering van deze werkzaamheden is de Commissie in 1989 naar het Hof gestapt
omdat zij van oordeel was dat deze werken het verslechteren van de speciale
beschermingszone en de verstoring van de aldaar beschermde vogelsoorten tot gevolg hadden
en dus in strijd waren met artikel 4, eerste lid van de Vogelrichtlijn. Hierbij stelde de
Commissie dat zij kustbeschermingsmaatregelen, die genomen worden om de veiligheid van
mensen te garanderen, enkel toelaatbaar acht in het geval dat “de door de vereiste ingrepen
veroorzaakte verslechtering van de betrokken speciale beschermingszone tot het absoluut
onvermijdelijke minimum beperkt blijft”150
. Volgens de Commissie was dit in deze zaak
echter niet het geval aangezien de werkzaamheden in de Leybucht, evenals het geplande
eindresultaat ervan, volgens haar zouden leiden tot het verdwijnen van ecologisch
waardevolle gebieden en de afname van de populaties van enkele vogelsoorten uit Bijlage I,
zoals ondermeer de kluut (Recurvirostra avosetta). De Duitse regering was daarentegen van
mening dat de lidstaten in het kader van artikel 4, lid 4 van de Vogelrichtlijn over een ruime
beoordelingsbevoegheid beschikken om een afweging te maken van de verschillende
algemene belangen die bij het beheer van een speciale beschermingszone kunnen spelen. De
Britse regering ging zelfs nog een stap verder door te stellen dat er bij een dergelijke afweging
tevens rekening mag worden gehouden met de in artikel 2 van de Vogelrichtlijn opgesomde
economische en recreatieve eisen. Meer concreet betoogde de Duitse regering dat de
147
Artikel 4, lid 4, laatste zin van de Vogelrichtlijn. 148
HvJ 28 februari 1991, nr. C-57/89, Commissie v. Duitsland, Jur. 1991, I, 883. 149
Conclusie Adv. Gen. punten 16 en 17 in zaak C-57/89. 150
HvJ 28 februari 1991, nr. C-57/89, Commissie v. Duitsland, punten 7, 8 en 9.
34
autoriteiten bij het ontwerpen van het betrokken indijkingsproject met alle belangen van de
vogelbescherming hebben rekening gehouden en deze hebben afgewogen tegen de vereisten
van kustbescherming. Daarnaast benadrukte zij nog dat zowel het geplande nieuwe dijktracé
als de tijdelijke verstoringen die de werken teweegbrengen, de “kleinst mogelijke ingreep
voor de vogelwereld in de Leybucht” vormen151
.
62. Het Hof van Justitie heeft in deze zaak vooreerst vastgesteld dat de verschuiving van het
dijktracé in het kader van de geplande kustbeschermingsmaatregelen een verkleining van de
bestaande speciale beschermingszone met zich meebracht. Vervolgens heeft zij beslist dat de
lidstaten, gelet op de verplichtingen die artikel 4, lid 4 hun oplegt, een dergelijke verkleining
enkel mogen doorvoeren in het geval dat “daarvoor buitengewone redenen bestaan die
verband houden met een algemeen belang van hogere orde dan het door de richtlijn
nagestreefde belang op milieugebied”152
. Het Hof heeft daarbij expliciet gesteld dat, in
tegenstelling tot hetgeen de Britse regering van mening was, de economische en recreatieve
belangen die in artikel 2 van de Vogelrichtlijn worden opgesomd hierbij niet in aanmerking
kunnen komen. Wat betreft de indijkings- en kustversterkingswerkzaamheden in de Leybucht
heeft het Hof geoordeeld dat het in casu aangevoerde belang, met name het beschermen van
het kustgebied tegen overstromingen, als een voldoende ernstige reden kan worden
beschouwd om het gebied te verkleinen, op voorwaarde dat deze werkzaamheden “tot het
absoluut noodzakelijke en tot de kleinst mogelijke inkrimping van de speciale
beschermingszone beperkt blijven”153
. Daarbij merkte zij evenwel op dat bij een onderdeel
van het indijkingsproject niet enkel motieven van kustbeveiliging speelden, maar dat er tevens
rekening werd gehouden met de wens om het voortbestaan van de vissershaven van Greetsiel
veilig te stellen. Bij het bepalen van het nieuwe dijktracé werd er immers voor gezorgd dat
deze haven toegankelijk kon blijven voor vissersschepen. Gelet op het feit dat hieraan
ecologische compensaties waren gekoppeld en dat dit deel van het project ook positieve
ornithologische consequenties met zich meebracht, heeft het Hof toch aanvaard dat er bij de
besluitvorming met de (economische en recreatieve) belangen van de haven van Greetsiel
rekening werd gehouden154
. De eindconclusie in deze zaak was dan ook dat de Duitse
regering artikel 4, lid 4 van de Vogelrichtlijn niet had geschonden, zodoende dat het beroep
van de Commissie moest worden verworpen.
151
HvJ 28 februari 1991, nr. C-57/89, Commissie v. Duitsland, punten 11, 12 en 15. 152
HvJ 28 februari 1991, nr. C-57/89, Commissie v. Duitsland, punten 21 en 22. 153
HvJ 28 februari 1991, nr. C-57/89, Commissie v. Duitsland, punten 23. 154
HvJ 28 februari 1991, nr. C-57/89, Commissie v. Duitsland, punten 24, 25 en 26.
35
63. Uit het arrest inzake de Leybucht kan dus worden afgeleid dat maatregelen die een
negatief effect hebben op een speciale beschermingszone, zoals bijvoorbeeld een inkrimping
van het gebied, enkel kunnen worden getolereerd indien hiervoor buitengewone redenen van
algemeen belang bestaan, die van een hogere orde zijn dan het door de Vogelrichtlijn
nagestreefde milieubelang (geen economische en/of economische belangen) én indien deze
maatregelen tot het absoluut noodzakelijke worden beperkt. In het geval dat er aan deze twee
cumulatieve voorwaarden niet is voldaan, zal het Hof een schending van artikel 4, lid 4 van de
Vogelrichtlijn moeten vaststellen. Daarnaast werd door het Hof ook het dubieuze standpunt
ingenomen dat economische of recreatieve belangen in rekening mogen worden genomen bij
een inkrimping waartoe voorafgaandelijk omwille van een hoger belang werd besloten, indien
ecologische compensaties worden voorzien155
.
64. Ook in de hierboven reeds voor een stuk besproken zaak Marismas de Santoña heeft het
Hof zich moeten uitspreken over de vraag of een lidstaat al dan niet haar verplichtingen
krachtens artikel 4, lid 4 van de Vogelrichtlijn was nagekomen. De Commissie was immers
van mening dat Spanje in deze zaak, door tevens niet de gepaste maatregelen te nemen om
vervuiling en verslechtering van het gebied tegen te gaan, niet enkel artikel 4, leden 1 en 2,
maar ook artikel 4, lid 4 van de Vogelrichtlijn had geschonden. De Spaanse regering stelde
daar tegenover dat een lidstaat evenwel niet tegelijkertijd een inbreuk op deze beide
bepalingen kon worden verweten, omdat de beschermingsmaatregelen die krachtens artikel 4,
lid 4 moeten worden genomen, volgens haar slechts konden worden uitgevoerd nadat een
gebied als speciale beschermingszone werd aangewezen. Deze redenering werd echter, gelet
op de beschermingsdoelstellingen van de Vogelrichtlijn, niet door het Hof aanvaard156
. Het
Hof is dan ook vervolgens overgegaan tot de beoordeling van de door de Commissie
aangevoerde grieven inzake schending van artikel 4, lid 4 van de Vogelrichtlijn. In concreto
werd vooreerst geoordeeld dat de aanleg van een nieuwe weg C-629 door het moerasgebied
niet kon worden gerechtvaardigd met de behoefte om de toegangswegen naar de gemeente
Santoña te verbeteren. De aanleg van deze weg had immers ondermeer tot gevolg dat de
oppervlakte van het moerasgebied aanzienlijk werd verkleind en dat de rust er werd
verstoord157
. Vervolgens werd Spanje op de vingers getikt omdat de plaatselijke overheden
nog geen acties hadden ondernomen om enkele ten onrechte aangelegde dijken die een
155
G. VAN HOORICK, “De invloed van de Vogel- en Habitatrichtlijn op het statuut van onroerende goederen” in
Recente ontwikkelingen in het milieubeschermingsrecht relevant voor het buitengebied, Blanden, 2001, 4. 156
HvJ 2 augustus 1993, nr. C-355/90, Commissie v. Spanje, punt 20 tot en met 22. 157
HvJ 2 augustus 1993, nr. C-355/90, Commissie v. Spanje, punten 36 en 37.
36
negatieve invloed hadden op de getijdenbeweging in de baai, terug te slopen158
. Hieruit kan
worden afgeleid dat de verplichting om, in het kader van artikel 4, lid 4 van de vogelrichtlijn,
maatregelen te nemen om negatieve effecten tegen te gaan, tevens maatregelen impliceert die
gericht zijn op het herstellen van een speciale beschermingszone in haar natuurlijke staat159
.
Daarnaast werd ook een schending van artikel 4, lid 4 vastgesteld met betrekking tot de
vergunningen die door de Spaanse overheid waren verleend voor verschillende
aquacultuurprojecten, zoals ondermeer de kweek van tapijtschelpen, in het moerasgebied.
Deze projecten hadden namelijk betrekking op een niet te verwaarlozen oppervlakte van het
gebied en zorgden onder andere voor een gewijzigde bodemstructuur waardoor de bijzondere
moerasvegetatie, die voor verschillende vogelsoorten een belangrijke bron van voedsel vormt,
op die plaatsen werd vernietigd. De Spaanse regering verdedigde zich hierbij door te wijzen
op het economisch belang van deze aquacultuurprojecten160
. Het Hof heeft dit argument
echter verworpen door opnieuw te benadrukken dat “overwegingen omtrent economische
problemen geen afwijking van de in artikel 4, lid 4 van de Vogelrichtlijn neergelegde
beschermingseisen kunnen rechtvaardigen”161
. Tenslotte werd ook nog het lozen van
ongezuiverd afvalwater in het moerasgebied als een inbreuk gekwalificeerd. Het Hof heeft
hierbij zeer concreet bepaald dat Spanje verplicht was om eventueel zuiveringsinstallaties te
plaatsen om de verontreiniging in de speciale beschermingszone tegen te gaan162
. Uit al het
voorgaande werd dus besloten dat Spanje zijn verplichtingen onder artikel 4, lid 4 van de
Vogelrichtlijn niet was nagekomen door onvoldoende passende maatregelen te nemen om
vervuiling en verslechtering van de leefgebieden in de moerassen van Santoña te voorkomen.
65. In het arrest Marismas de Santoña werd dus bevestigd dat men zich niet op economische
redenen kan beroepen om af te wijken van de beschermingsverplichtingen die in artikel 4, lid
4 van de Vogelrichtlijn worden voorzien en werd voor het eerst uitdrukkelijk bepaald dat deze
verplichtingen ook gelden in het geval dat een gebied ten onrechte nog niet als speciale
vogelbeschermingszone is aangewezen.
66. Deze rechtspraak omtrent de interpretatie van artikel 4, lid 4 van de Vogelrichtlijn stuitte
evenwel op heel wat kritiek bij de lidstaten. Vooral het standpunt van het Hof in de zaak
Leybucht dat economische redenen niet als buitengewone redenen van algemeen belang van
158
HvJ 2 augustus 1993, nr. C-355/90, Commissie v. Spanje, punt 41. 159
G. VAN HOORICK, Internationaal en Europees Natuurbehoudsrecht, Antwerpen, Intersentia, 1997, 207. 160
HvJ 2 augustus 1993, nr. C-355/90, Commissie v. Spanje, punten 42, 43, 44 en 46. 161
HvJ 2 augustus 1993, nr. C-355/90, Commissie v. Spanje, punten 17, 18, 19 en 45. 162
HvJ 2 augustus 1993, nr. C-355/90, Commissie v. Spanje, punt 50 tot en met 53.
37
een hogere orde konden worden beschouwd, werd door de lidstaten als een te verregaande
inmenging ervaren. Deze zienswijze had immers tot gevolg dat de lidstaten niet op basis van
economische belangen konden afwijken van de beschermingsverplichtingen uit artikel 4, lid
4. Dit heeft ertoe geleid dat de lidstaten door middel van de Habitatrichtlijn het
beschermingsregime uit artikel 4, lid 4, eerste zin van de Vogelrichtlijn hebben gewijzigd.
Artikel 7 van de Habitatrichtlijn bepaalt namelijk dat de verplichtingen die voortvloeien uit
artikel 6, lid 2 tot en met 4 van de Habitatrichtlijn in de plaats komen van de uit artikel 4, lid
4, eerste zin van de Vogelrichtlijn voortvloeiende verplichtingen, voor wat betreft de speciale
beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1 en/of lid 2 van de Vogelrichtlijn zijn
aangewezen, zulks vanaf de datum van toepassing van de Habitatrichtlijn, met andere
woorden vanaf 10 juni 1994163
, dan wel vanaf de aanwijzing van de speciale
vogelbeschermingszone, indien deze datum later valt164
. Deze wijziging heeft echter geleid tot
een afzwakking van het beschermingsregime voor speciale vogelbeschermingszones,
aangezien het onder het nieuwe regime van artikel 6, leden 2 tot en met 4 van de
Habitatrichtlijn thans mogelijk is om plannen en projecten, die negatieve gevolgen kunnen
hebben voor speciale beschermingszones, onder bepaalde voorwaarden toch uit te voeren om
dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van sociale en economische
redenen (infra)165
.
o Ten onrechte niet aangewezen gebieden
67. Vanaf de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn rees in de praktijk de vraag of het
beschermingsregime van artikel 6, lid 2 tot en met 4 van de Habitatrichtlijn nu eveneens van
toepassing is binnen de gebieden die door een lidstaat onterecht niet als speciale
vogelbeschermingszone zijn aangewezen. Aanvankelijk is men er in de literatuur van
uitgegaan dat dit, naar analogie met de rechtspraak in de zaak Marismas de Santoña ,
inderdaad het geval was. In het arrest inzake de moerassen van Santoña had het Hof immers
uitdrukkelijk bepaald dat ook ten aanzien van de als speciale vogelbeschermingszones
kwalificerende, maar niet aangewezen gebieden, hetzelfde beschermingsregime gold als in
wel aangewezen gebieden (toen nog het regime van artikel 4, eerste lid van de
Vogelrichtlijn)166167
. Deze analogieredenering had echter tot gevolg dat een lidstaat mogelijks
163
Artikel 23 Habitatrichtlijn. 164
Habitatrichtlijn artikel 7. 165
G. VAN HOORICK, Internationaal en Europees Natuurbehoudsrecht, Antwerpen, Intersentia, 1997, 207-208. 166
HvJ 2 augustus 1993, nr. C-355/90, Commissie v. Spanje, punt 22. 167
A. CLIQUET, Internationaal en Europees recht inzake biodiversiteit, Gent, Academia Press, 2012, 213.
38
zou kunnen profiteren van de in artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn omschreven
mogelijkheid om op grond van sociale en economische redenen van het beschermingsregime
af te wijken, terwijl deze lidstaat het gebied zelf niet aan het beschermingsregime heeft
onderworpen168
.
68. Het Hof van Justitie is deze visie evenwel niet gevolgd. In haar arrest van 7 december
2000 inzake de Basses Corbières169
heeft zij namelijk uitdrukkelijk bepaald dat niet het
beschermingsregime van artikel 6, lid 2 tot en met 4 van de Habitatrichtlijn, maar wel het
oudere en strengere regime van artikel 4, lid 4, eerste zin van de Vogelrichtlijn van toepassing
is op de gebieden die ten onrechte niet als speciale vogelbeschermingszone zijn aangewezen.
69. De Basses Corbières is een gebied in Frankrijk met een oppervlakte van zo‟n 47400
hectare dat zich uitstrekt over de departementen Aude en Pyrénées-Orientales en dat wegens
haar ornithologische rijkdom door de Franse autoriteiten werd gekwalificeerd als “ZICO”170
.
Het gebied, dat zich trouwens in een vogeltrekcorridor van Europees belang bevindt, herbergt
immers verscheidene vogelsoorten uit Bijlage I van de Vogelrichtlijn. Hierbij springt vooral
de aanwezigheid van een koppel haviksarenden (Hieraaetus fasciatus171
) in het oog. Deze
soort, waarvan er op het Franse grondgebied amper een twintigtal koppels voorkomen, is
immers een sterk bedreigde soort in de EU. Omdat de Franse Republiek evenwel had
nagelaten om (bepaalde delen) van de Basses Corbières als speciale vogelbeschermingszone
aan te wijzen, heeft het Hof in deze zaak vooreerst vastgesteld dat Frankrijk de, krachtens
artikel 4, lid 1 van de Vogelrichtlijn, op haar aanwijzingsverplichting niet was nagekomen172
.
Ter uitvoering van de in artikel 4, lid 1 van de Vogelrichtlijn omschreven verplichting om
positieve instandhoudingsmaatregelen te treffen, had Frankrijk reeds drie terreinen binnen het
gebied van de Basses Corbières, van respectievelijk 231, 123 en 280 hectare, door middel van
“biotoopbesluiten”173
aangewezen als biotoop. Deze besluiten, genomen ter bescherming van
het koppel havikarenden en de andere in deze drie biotopen voorkomende (rots)vogels,
voorzien namelijk in een reeks beschermingsmaatregelen zoals een verbod op
bergbeklimming tussen 15 januari en 30 juni en een verbod op alle werkzaamheden die de
168
G. VAN HOORICK, “Natuurbeschermingsrecht: recente wetgeving en rechtspraak ingevolge de Europese
vogel- en habitatrichtlijn”, NJW 2003, 1321. 169
HvJ 7 december 2000, nr. C-374/98, Commissie v. Frankrijk, Jur. 2000, I, 10799. 170
Dit staat voor “zones importantes pour la conservation des oiseaux” of “belangrijke zone voor het behoud van
de vogelstand”. 171
Ook wel “Aquila fasciatus” genoemd. 172
HvJ 7 december 2000, nr. C-374/98, Commissie v. Frankrijk, punten 6, 11 en 17 en conclusie Adv. Gen. punt
13 in zaak C-374/98. 173
In het Frans: “arrêtés de biotope”.
39
natuurlijke kenmerken van de aangewezen biotopen zouden kunnen aantasten. Gelet op de
beperkte oppervlakte van deze terreinen in vergelijking met hetgeen als speciale
vogelbeschermingszone zou moeten zijn aangewezen, is het Hof evenwel tot de conclusie
gekomen dat de door de Franse autoriteiten genomen speciale beschermingsmaatregelen
ontoereikend waren wat betreft hun geografische werkingssfeer, zodanig dat er ook met
betrekking tot dit punt een inbreuk op artikel 4, lid 1 van de Vogelrichtlijn werd
geconstateerd174
.
70. Naast een (dubbele) schending van artikel 4, lid 1 van de Vogelrichtlijn, werd door de
Commissie in deze zaak tevens een schending van artikel 6, leden 2 tot en met 4 van de
Habitatrichtlijn aangevoerd. Zij betoogde namelijk dat Frankrijk, in het kader van deze laatste
bepalingen, geen passende maatregelen had genomen om negatieve effecten in de Basses
Corbières tegen te gaan. De Commissie was meer bepaald van mening dat de door de Franse
autoriteiten vergunde opening en ontginning van kalksteengroeven op het grondgebied van de
binnen de Basses Corbières gelegen gemeenten Vingrau en Tautavel een verstoring van de in
dat gebied aanwezige vogelsoorten alsmede een verslechtering van hun habitat kon
veroorzaken. Meer concreet zou de exploitatie van deze groeven de verdwijning van een deel
van het jachtgebied van de haviksarend met zich meebrengen en de voortplanting van deze
vogelsoort dreigen te verstoren door de visuele en sonore hinder afkomstig van de vergunde
ontginningsactiviteiten175
. Bij deze grief ging ook de Commissie ervan uit dat, “aangezien
vanaf de datum van toepassing van de Habitatrichtlijn, de uit artikel 6, leden 2 tot en met 4
van die richtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats zijn gekomen van de in artikel 4,
lid 4, eerste zin van de Vogelrichtlijn omschreven verplichtingen, sinds 10 juni 1994 in de
Basses Corbières de genoemde verplichtingen van de Habitatrichtlijn moesten worden
nageleefd, zelfs al was dit gebied nog niet overeenkomstig artikel 4, leden 1 en 2 van de
Vogelrichtlijn als speciale beschermingszone aangewezen”176
.
71. Vooraleer er kon worden geoordeeld over de vraag of Frankrijk in casu al dan niet haar
verplichtingen onder artikel 6, leden 2 tot en met 4 van de Habitatrichtlijn had nageleefd,
achtte het Hof het noodzakelijk om eerst te onderzoeken of deze bepalingen wel van
toepassing zijn op gebieden die ten onrechte niet als speciale beschermingszone zijn
aangewezen. Dienaangaande verwees zij naar het gegeven dat in artikel 7 van de
174
HvJ 7 december 2000, nr. C-374/98, Commissie v. Frankrijk, punten 18, 19, 26 en 29 en conclusie Adv. Gen.
punt 13 in zaak C-374/98. 175
HvJ 7 december 2000, nr. C-374/98, Commissie v. Frankrijk, punten 6 en 33. 176
HvJ 7 december 2000, nr. C-374/98, Commissie v. Frankrijk, punt 31.
40
Habitatrichtlijn expliciet wordt bepaald dat artikel 6, leden 2 tot en met 4 in de plaats komt
van artikel 4, lid 4, eerste zin van de Vogelrichtlijn, “voor wat betreft de speciale
beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1 of 2 van die richtlijn zijn aangewezen”
en dit vanaf de datum van toepassing van de Habitatrichtlijn, “dan wel vanaf de datum van
aanwijzing, indien deze datum later valt”. Uit de letterlijke interpretatie van artikel 7 van de
Habitatrichtlijn kon volgens het Hof aldus worden opgemaakt dat artikel 6, leden 2 tot en met
4 van die richtlijn enkel en alleen van toepassing is op gebieden die reeds als speciale
beschermingszone zijn aangewezen177
en dat “ten onrechte niet als speciale beschermingszone
aangewezen gebieden onder het specifieke stelsel van artikel 4, lid 4, eerste zin van de
Vogelrichtlijn blijven vallen”178
.
72. Deze uitspraak heeft echter verregaande gevolgen voor de lidstaten aangezien deze laatste
bepaling de lidstaten niet de mogelijkheid verschaft om van het beschermingsregime af te
wijken op basis van redenen van sociale of economische aard. Desondanks was het Hof van
oordeel dat het niet ongegrond lijkt te stellen dat onterecht niet aangewezen gebieden,
krachtens artikel 4, lid 4, eerste zin van de Vogelrichtlijn, onderworpen zijn aan een stelsel dat
strenger is dan dat waarin artikel 6, leden 2 tot en met 4 van de Habitatrichtlijn voorziet voor
de wel aangewezen gebieden. De lidstaten mogen per slot van rekening geen voordeel halen
uit de niet-nakoming van hun communautaire verplichtingen. Meer zelfs, door de dualiteit van
deze beschermingsstelsels worden de lidstaten aangespoord om speciale beschermingszones
aan te wijzen, aangezien zij daardoor de mogelijkheid verkrijgen om, onder bepaalde
voorwaarden, een plan of project dat een speciale beschermingszone aantast goed te keuren
op grond van dwingende redenen van groot algemeen belang, inclusief redenen van sociale of
economische aard179180
.
73. Gelet op het voorgaande, is het Hof in deze zaak dan ook tot de eindconclusie gekomen
dat de grief inzake schending van artikel 6, leden 2 tot en met 4 van de Habitatrichtlijn moest
worden afgewezen, met dien gevolge dat Frankrijk enkel veroordeeld werd wegens een
inbreuk op artikel 4, lid 1 van de Vogelrichtlijn.
177
HvJ 7 december 2000, nr. C-374/98, Commissie v. Frankrijk, punten 43 tot en met 46. 178
HvJ 7 december 2000, nr. C-374/98, Commissie v. Frankrijk, punt 47. 179
HvJ 7 december 2000, nr. C-374/98, Commissie v. Frankrijk, punten 50, 51 en 56 en conclusie Adv. Gen.
punten 99 en 102 in zaak C-374/98. 180
H.E. WOLDENDORP, “Het Europees Hof over natuurbescherming”, MER 2007, 44.
41
74. De uit het arrest inzake de Basses Corbières volgende rechtspraak over gebieden die ten
onrechte niet als speciale vogelbeschermingszone zijn aangewezen, werd door het Hof
inmiddels reeds in een aantal recentere arresten bevestigd181
.
75. Zo werd ook in het arrest van 18 december 2007 nogmaals uitdrukkelijk herhaald dat “de
lidstaten ook dan aan de verplichtingen van artikel 4, lid 4, eerste zin van de Vogelrichtlijn
moeten voldoen, wanneer de betrokken gebieden niet als speciale beschermingszone zijn
aangewezen, maar dat wel had moeten gebeuren”182
. In deze zaak betoogde de Commissie dat
Spanje artikel 4, lid 4, eerste zin van de Vogelrichtlijn had geschonden door een vergunning
te verlenen voor het irrigatieproject voor het gebied van het Canal Segarra-Garrigues in de
Catalaanse provincie Lleida. In deze provincie bevinden zich uitgestrekte steppegebieden die
een uitstekende habitat vormen voor populaties van enkele vogelsoorten uit Bijlage I van de
Vogelrichtlijn, met name voor de kleine trap (Tetrax tetrax), de Duponts leeuwerik
(Chersophilus duponti), de scharrelaar (Coracias garrulus) en de havikarend (Hieraaetus
fasciatus). De Spaanse ornithologische vereniging had daarom twee zo‟n gebieden, met een
gezamenlijke oppervlakte van 80500 hectare, opgelijst in de Spaanse IBA 1998, met name
IBA nr. 142 en IBA nr. 144. Het grootste deel van deze twee gebieden was evenwel, gelet op
de wetenschappelijke bewijswaarde van de IBA-lijst van 1998, ten onrechte niet als speciale
vogelbeschermingszone aangewezen. Omdat het hierboven genoemde irrigatieproject zich
hoofdzakelijk binnen deze onterecht niet-aangewezen gebieden bevond, was de Commissie
van mening dat dit project negatieve effecten zou veroorzaken voor de aldaar voorkomende
Bijlage-I soorten183
.
76. Zoals reeds vermeld, heeft het Hof van Justitie, door in haar beoordeling vooreerst
expliciet te bepalen dat deze ten onrechte niet als speciale vogelbeschermingszone
aangewezen gebieden onder het beschermingsregime van artikel 4, lid 4, eerste zin van de
Vogelrichtlijn blijven vallen, haar rechtspraak uit de zaak omtrent de Basses Corbières
bevestigd184
. Vervolgens verwees het Hof naar de milieueffectverklaring die in 2002 werd
gepubliceerd. Hierin werd namelijk door de bevoegde instanties van de regio te kennen
gegeven dat de gevolgen van de verwezenlijking van het bewuste irrigatieproject, ondanks de
voorzien preventieve, corrigerende en compenserende maatregelen, van ingrijpende aard
181
HvJ 20 september 2007, nr. C-388/05, Commissie v. Italië, Jur. 2007, I, 7555, punt 18; HvJ 13 december
2007, nr. C-418/04, Commissie v. Ierland, Jur. 2007, I, 10947, punten 172 en 173. 182
HvJ 18 december 2007, nr. C-186/06, Commissie v. Spanje, Jur. 2007, I, 12093, punt 27. 183
HvJ 18 december 2007, nr. C-186/06, Commissie v. Spanje, punten 12, 24, 30 en 31 en conclusie Adv. Gen.
punten 6 en 7 in zaak C-186/06. 184
HvJ 18 december 2007, nr. C-186/06, Commissie v. Spanje, punt 26 tot en met 32.
42
zouden zijn voor de habitats van de steppevogels185
. Tenslotte verwees het Hof naar haar
vaste rechtspraak186
waarin duidelijk wordt gesteld dat een afwijking van het
beschermingsregime uit artikel 4, lid 4, eerste zin van de Vogelrichtlijn nooit kan worden
toegestaan omwille van economische of sociale redenen. Het betoog van de Spaanse regering
dat het voormelde irrigatieproject van aanzienlijk belang zou zijn voor de economische en
sociale ontwikkeling van het gebied waarop het betrekking heeft, kon dus onmogelijk een
rechtvaardigingsgrond vormen voor de verslechtering van de ten onrechte niet als speciale
vogelbeschermingszone aangewezen gebieden187
. Bijgevolg is het Hof in deze zaak tot de
conclusie gekomen dat “Spanje, door een vergunning te verlenen voor het irrigatieproject
voor het irrigeerbare gebied van het Canal Segarra-Garrigues, de verplichting niet is
nagekomen die op hem rust krachtens artikel 4, lid 4, eerste zin van de Vogelrichtlijn,
passende maatregelen te nemen om in de door dat project getroffen gebieden die als speciale
beschermingszones hadden moeten zijn aangewezen, de verboden milieuhinder te
voorkomen”188
.
185
HvJ 18 december 2007, nr. C-186/06, Commissie v. Spanje, punt 33 en conclusie Adv. Gen. punt 44 in zaak
C-186/06. 186
HvJ 28 februari 1991, nr. C-57/89, Commissie v. Duitsland, Jur. 1991, I, 883, punten 21 en 22. 187
HvJ 18 december 2007, nr. C-186/06, Commissie v. Spanje, punt 37 en conclusie Adv. Gen. punt 51 in zaak
186/06. 188
HvJ 18 december 2007, nr. C-186/06, Commissie v. Spanje, punt 36.
43
Hoofdstuk 3: Gebiedsbescherming in de Habitatrichtlijn
3.1. Speciale habitatbeschermingszones
77. Zoals hierboven reeds vermeld, werd door de Habitatrichtlijn het Europees ecologisch
netwerk, genaamd „Natura 2000‟, in het leven geroepen. Dit netwerk van speciale
beschermingszones bestaat uit speciale vogelbeschermingszones enerzijds, en „speciale
habitatbeschermingszones‟189
anderzijds. Deze laatste categorie van beschermde gebieden
moet op grond van de Habitatrichtlijn door de lidstaten worden aangewezen ter bescherming
van de „typen natuurlijke habitats van communautair belang‟ uit Bijlage I en de habitats van
de „dier- en plantensoorten van communautair belang‟ uit Bijlage II van de Habitatrichtlijn190
.
Een aantal van deze typen natuurlijke habitats en enkele van deze dier- en plantensoorten
worden in deze twee bijlagen door middel van een sterretje (*) als prioritair aangeduid.
„Prioritaire typen natuurlijke habitats‟ zijn op het Europees grondgebied voorkomende typen
natuurlijk habitats die gevaar lopen te verdwijnen, waarvoor de EU een bijzondere
verantwoordelijkheid tot instandhouding draagt omdat een belangrijk deel van hun natuurlijke
verspreidingsgebied zich binnen het Europees grondgebied bevindt191
. Het gaat hier dus met
andere woorden over typen habitats die op wereldvlak bijna uitsluitend op Europees
grondgebied voorkomen. Om dezelfde reden worden ook bepaalde bedreigde soorten, zoals
ondermeer de wisent, de onechte karetschildpad en de Europese steur, als „prioritaire soorten‟
gekwalificeerd192
.
78. Voor België zijn bij wijze van voorbeeld ondermeer volgende typen natuurlijke habitats
uit bijlage I van belang: estuaria, Noord-Atlantische vochtige heide met Erica tetralix,
soortenrijke heischrale graslanden op arme bodems en veenbossen. De twee laatstgenoemde
habitats zijn trouwens aangeduid als prioritair193
. Daarnaast zijn onder andere de volgende
189
Het begrip „speciale (habitat)beschermingszone‟ wordt in artikel 1, l) van de Habitatrichtlijn gedefinieerd als
“een door de lidstaten bij een wettelijk, bestuursrechtelijk en/of op een overeenkomst berustend besluit
aangewezen gebied van communautair belang waarin de instandhoudingsmaatregelen worden toegepast die
nodig zijn om de natuurlijke habitats en/of de populaties van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in
een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen”. 190
Artikel 3, lid 2 van de Habitatrichtlijn. 191
Artikel 1, d) van de Habitatrichtlijn. 192
Artikel 1, h) van de Habitatrichtlijn. 193
http://www.natuurenbos.be/nl-
BE/Natuurbeleid/Natuur/Natura_2000/In_Vlaanderen/De_beschermde_habitats.aspx
44
(niet-prioritaire) soorten uit Bijlage II van belang: de otter, de kamsalamander, de
rivierdonderpad, het vliegend hert en de groenknolorchis194
.
79. Wat betreft het aanwijzen van speciale habitatbeschermingszones moet hoofdzakelijk
gekeken worden naar de aanwijzingsprocedure uit artikel 4 van de Habitatrichtlijn, terwijl het
eigenlijke beschermingsregime dat in dergelijke gebieden van toepassing is, terug te vinden is
in artikel 6 van de Habitatrichtlijn.
3.1.1. Aanwijzing
Aanwijzingsprocedure
80. In artikel 4 van de Habitatrichtlijn werd door de Europese wetgever een uitgebreide
procedure uitgewerkt voor de aanwijzing van speciale habitatbeschermingszones. Deze
aanwijzingsprocedure bestaat uit drie fases en verleent, in tegenstelling tot de Vogelrichtlijn,
wel een belangrijke rol aan de Europese Commissie. Wellicht is dit het gevolg van de
negatieve ervaringen, zoals de traagheid en de onwil van vele lidstaten om speciale
beschermingszones met een voldoende oppervlakte aan te wijzen, die men bij Vogelrichtlijn
op vlak van aanwijzing had ondervonden195
.
81. Tijdens de eerste fase van de aanwijzingsprocedure moet elke lidstaat, op basis van de
criteria uit Bijlage III (fase 1) van de Habitatrichtlijn en de relevante wetenschappelijke
gegevens, een nationale lijst van gebieden opstellen, waarop staat aangegeven welke typen
natuurlijke habitats van Bijlage I en welke inheemse soorten van Bijlage II in die gebieden
voorkomen. Deze lijst moest normaal gezien binnen de drie jaar na de kennisgeving van de
Habitatrichtlijn, dus uiterlijk op 10 juni 1995, aan de Commissie worden toegezonden196
.
Deze limiet werd evenwel door de meeste lidstaten (ver) overschreden.
82. In de tweede fase moet de Commissie vervolgens aan de hand van de haar toegestuurde
nationale lijsten en op basis van de in Bijlage III (fase 2) vermelde criteria, een lijst van
„gebieden van communautair belang‟197
uitwerken voor elk van de negen biogeografische
194
http://www.natuurenbos.be/nl-
BE/Natuurbeleid/Natuur/Natura_2000/In_Vlaanderen/De_beschermde_soorten_van_bijlage_II.aspx 195
G. VAN HOORICK, Internationaal en Europees Natuurbehoudsrecht, Antwerpen, Intersentia, 1997, 200. 196
Artikel 4, lid 1 van de Habitatrichtlijn. 197
Het begrip „gebied van communautair belang‟ wordt in artikel 1, k) van de Habitatrichtlijn gedefinieerd als
“een gebied dat er in de biogeografische regio of regio‟s waartoe het behoort, significant toe bijdraagt een type
45
regio‟s198
en voor het gehele grondgebied van de Europese Unie. Hierbij wordt aangegeven in
welke gebieden één of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of één of meer prioritaire
soorten voorkomen. Elke lidstaat moet bovendien haar instemming verlenen aan de door de
Commissie opgestelde ontwerplijst van gebieden van communautair belang (infra)199
. Fase 2
moest normaalgezien ten laatste op 10 juni 1998 zijn afgerond. Dit was echter niet het geval
aangezien de uitvoering van fase 1 reeds een serieuze vertraging had opgelopen. Zo werden
bijvoorbeeld de communautaire lijsten voor de biogeografische regio‟s waaronder Vlaanderen
valt, met name de Atlantische regio en de continentale regio, pas op 7 december 2004
vastgesteld200
.
83. In de laatste fase van de aanwijzingsprocedure moeten uiteindelijk de gebieden die in fase
twee door de Commissie werden aangemerkt als „gebieden van communautair belang‟ door
de betrokken lidstaten zo spoedig mogelijk, en uiterlijk binnen de zes jaar, worden
aangewezen als speciale beschermingszone. Binnen deze termijn moeten zij tevens voor deze
gebieden de prioriteiten/instandhoudingsdoelstellingen vaststellen gelet op het belang van de
gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een
type natuurlijke habitat van Bijlage I of van een soort van Bijlage II alsmede voor de
coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van
achteruitgang en vernietiging201
. Idealiter zou de ganse aanwijzingsprocedure dus moeten
afgerond geweest zijn op 10 juni 2004. Door de in de vorige fasen opgelopen achterstand,
bleek dit echter een utopie te zijn. Voor Vlaanderen werd deze deadline daarom verplaatst
naar eind 2010202
.
84. Het is pas vanaf het moment dat een lidstaat in de derde fase een gebied aanwijst dat er
effectief sprake is van een „speciale habitatbeschermingszone‟ en dat het (volledige)
beschermingsregime uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing wordt. Hierbij is het
echter belangrijk om op te merken dat er door de Habitatrichtlijn, in afwachting van deze
definitieve aanwijzing, reeds in een zekere bescherming wordt voorzien. Van zodra een
gebied door de Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang wordt geplaatst,
natuurlijke habitat van Bijlage I of een soort van Bijlage II in een gunstige staat van instandhouding te behouden
of te herstellen en ook significant kan bijdragen tot de coherentie van het Natura 2000-netwerk, en/of significant
bijdraagt tot de instandhouding van de biologische diversiteit in de betrokken biogeografische regio of regio‟s”. 198
Met name het Alpiene gebied, de Atlantische zone, het Zwarte-Zeegebied, de boreale zone, de continentale
zone, Macaronesië, het Middellandse-Zeegebied, het Pannonische gebied en het steppengebied. 199
Artikel 4, lid 2 van de Habitatrichtlijn. 200
http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/sites_hab/biogeog_regions/index_en.htm#atlantic 201
Artikel 4, lid 4 van de Habitatrichtlijn. 202
http://www.natuurpunt.be/nl/natuurbehoud/natuurbeleid/natuur-en-samenleving_313.aspx
46
gelden voor dat gebied immers de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4 van de
Habitatrichtlijn203
.
85. In de praktijk rees dan ook de vraag welke bescherming er moet worden voorzien voor de
gebieden die reeds zijn opgenomen in de aan de Commissie toegestuurde nationale lijst, maar
die nog niet door de Commissie op de lijst met gebieden van communautair belang zijn
geplaatst. Gelet op de uitdrukkelijke vermelding in artikel 4, lid 5 van de Habitatrichtlijn dat
het beschermingsregime uit artikel 6, lid 2 tot en met 4 reeds van toepassing is op de gebieden
die door de Commissie als „gebied van communautair belang‟ zijn aangeduid, zou immers
kunnen worden afgeleid dat dit beschermingsregime daarentegen niet van toepassing is op
gebieden die nog niet als zodanig werden gekwalificeerd. Volgens de Europese Commissie
moest er hierbij echter ook rekening worden gehouden met de andere bepalingen van het
Gemeenschapsrecht, en meer bepaald met artikel 10 van het EG-Verdrag (thans: artikel 4, lid
3 VEU) 204
. Hieruit volgt namelijk dat op de lidstaten de verplichting rust om op zodanige
wijze te handelen dat de doelstellingen van de Habitatrichtlijn niet in gevaar worden gebracht.
Hierdoor was het volgens de Commissie op zijn minst wenselijk dat, ook bij het nog
ontbreken van een communautaire lijst, de lidstaten geen activiteiten ondernemen die tot
gevolg hebben dat de kwaliteit van een op de nationale lijst geplaatst gebied afneemt205
.
86. Het Hof van Justitie heeft pas in het arrest van 13 januari 2005206
voor het eerst een
uitspraak gedaan over welke bescherming er nu al dan niet door de lidstaten moet worden
geboden aan dergelijke gebieden. In deze zaak werd door het Hof vooreerst bepaald dat
“artikel 4, lid 5 van de Habitatrichtlijn als dusdanig moet worden uitgelegd dat de
beschermingsmaatregelen van artikel 6, leden 2 tot en met 4 van deze richtlijn enkel moeten
worden vastgesteld voor de gebieden die overeenkomstig artikel 4, lid 3 van de richtlijn zijn
opgenomen in de door de Commissie vastgestelde lijst van gebieden van communautair
belang”207
. Zij heeft daarbij wel onmiddellijk benadrukt dat dit evenwel niet betekent dat de
lidstaten totaal geen bescherming hoeven te voorzien voor de gebieden die krachtens artikel 4,
203
Artikel 4, lid 5 van de Habitatrichtlijn. 204
Artikel 10 van het EG-Verdrag luidt als volgt: “De lidstaten treffen alle algemene of bijzondere maatregelen
welke geschikt zijn om de nakoming van de uit dit Verdrag of uit handelingen van de instellingen der
Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Zij vergemakkelijken de vervulling van haar taak.
Zij onthouden zich van alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstellingen van dit Verdrag in
gevaar kunnen brengen”. 205
EUROPESE COMMISSIE, Beheer van “Natura 2000”-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties der Europese
Gemeenschappen, 2000, 12-13. 206
HvJ 13 januari 2005, nr. C-117/03, Dragaggi e.a., Jur. 2005, I, 167. 207
HvJ 13 januari 2005, nr. C-117/03, Dragaggi e.a., punt 25.
47
lid 1 van de Habitatrichtlijn reeds zijn opgenomen in een aan de Commissie toegestuurde
nationale lijst. Indien er aan dergelijke gebieden geen afdoende bescherming zou worden
geboden, zou de realisatie van de doelstellingen van de Habitatrichtlijn immers in het gedrang
kunnen komen208
. Het Hof is dan ook tot de conclusie gekomen dat “de lidstaten met
betrekking tot de gebieden die kunnen worden aangewezen als gebieden van communautair
belang, die zijn opgenomen in de aan de Commissie toegezonden nationale lijsten, waartoe in
het bijzonder gebieden met prioritaire typen natuurlijke habitats of prioritaire soorten kunnen
behoren, op grond van de Habitatrichtlijn verplicht zijn om beschermingsmaatregelen vast te
stellen die de relevante ecologische gegevens van deze gebieden kunnen waarborgen”209
.
87. Deze rechtspraak werd verder uitgewerkt in het arrest van 14 september 2006210
. In deze
zaak heeft het Hof namelijk geconcretiseerd dat “de regeling inzake passende bescherming
van de gebieden die ingevolge artikel 4, lid 1 van de Habitatrichtlijn zijn opgenomen in de
aan de Commissie toegezonden lijst, verlangt dat de lidstaten geen ingrepen toestaan die de
ecologische kenmerken van die gebieden ernstig kunnen aantasten”211
. De lidstaten zullen
meer bepaald alle nodige maatregelen moeten nemen om ingrepen te voorkomen die een
significante impact kunnen hebben op de ecologische karakteristieken van het gebied, die aan
de basis lagen van de aanwijzing van het gebied212
. Dit is met name het geval bij ingrepen die
de oppervlakte van een gebied aanzienlijk zouden kunnen verkleinen, of die zouden kunnen
leiden tot het verdwijnen van in het gebied aanwezige prioritaire soorten, of tot de
vernietiging van het gebied of de teloorgang van de representatieve kenmerken ervan213
.
Enkel ecologische (wetenschappelijke) criteria
88. Gedurende de ganse procedure tot aanwijzing van speciale habitatbeschermingszones,
mogen, net zoals bij de aanwijzing van speciale beschermingszones op grond van de
Vogelrichtlijn, uitsluitend ecologische overwegingen in aanmerking worden genomen om te
bepalen of een gebied al dan niet moet worden aangewezen214
. Een lidstaat zal zich dus ook in
dit geval niet kunnen beroepen op sociale of economische redenen of op de ruimtelijke
bestemming van een bepaald gebied om aan haar aanwijzingsverplichting te ontsnappen.
208
HvJ 13 januari 2005, nr. C-117/03, Dragaggi e.a., punten 26 en 27. 209
HvJ 13 januari 2005, nr. C-117/03, Dragaggi e.a., punt 29. 210
HvJ 14 september 2006, nr. C-244/05, Bund Naturschutz Bayern e.a., Jur. 2006, I, 8445. 211
HvJ 14 september 2006, nr. C-244/05, Bund Naturschutz Bayern e.a., punt 47. 212
A. CLIQUET, Internationaal en Europees recht inzake biodiversiteit, Gent, Academia Press, 2012, 203-204. 213
HvJ 14 september 2006, nr. C-244/05, Bund Naturschutz Bayern e.a., punt 46. 214
P. DE SMEDT, R. COLPAERT, H. SCHOUKENS, F. WAUTERS, Speciale beschermingszones in Vlaanderen:
juridische aspecten en richtlijnen voor de praktijk, Brugge, Vanden Broele, 2007, 34.
48
89. Dit kan vooreerst worden afgeleid uit de bewoording van artikel 4, lid 1 van de
Habitatrichtlijn dat de lidstaten elk hun nationale lijst moeten opstellen “op basis van de
criteria van Bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens”. Deze
(uitsluitend ecologische) criteria uit Bijlage III voor de beoordeling van een gebied voor een
type natuurlijke habitat van Bijlage I zijn de volgende: 1) de mate van representativiteit van
het type natuurlijke habitat in het gebied, 2) de door het type natuurlijke habitat bestreken
oppervlakte van het gebied ten opzichte van de totale door dit type natuurlijke habitat op het
nationale grondgebied bestreken oppervlakte, 3) de mate van instandhouding van de structuur
en de functies van het betrokken type natuurlijke habitat en herstelmogelijkheid en 4) de
algemene beoordeling van de betekenis van het gebied voor de instandhouding van het
betrokken type natuurlijke habitat. Daarnaast zijn de criteria voor de beoordeling van het
gebied voor een soort van Bijlage I: 1) de omvang en dichtheid van de populatie van de soort
in het gebied ten opzichte van de populaties op het nationale grondgebied, 2) de mate van
instandhouding van de elementen van de habitat die van belang zijn voor de betrokken soort
en herstelmogelijkheid, 3) de mate van isolatie van de populatie in het gebied ten opzichte van
het natuurlijke verspreidingsgebied van de soort en 4) de algemene beoordeling van de
betekenis van het gebied voor de instandhouding van de betrokken soort215
.
90. Deze zienswijze werd daarnaast ook door het Hof van Justitie uitdrukkelijk bevestigd in
het arrest inzake het estuarium van de Severn van 7 november 2000216
. In deze zaak heeft het
Hof immers op een prejudiciële vraag die werd gesteld door the High Court of Justice van
Engeland en Wales geantwoord dat “artikel 4, lid 1 van de Habitatrichtlijn aldus moet worden
uitgelegd dat een lidstaat bij de keuze en de afbakening van de gebieden die hij de Commissie
zal voorstellen als gebieden die kunnen worden aangewezen als gebieden van communautair
belang, geen rekening mag houden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied
en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, lid 3 van deze
richtlijn”217
. Bij het opmaken van zijn nationale lijst, mag een lidstaat dus enkel rekening
houden met de ecologische vereisten die verband houden met de door de Habitatrichtlijn
beoogde instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde fauna en flora.
91. Hierbij moet bovendien nog worden vermeld dat artikel 5 van de Habitatrichtlijn zelfs in
een uitzonderingsregime voorziet voor het geval waarin de Commissie vaststelt dat een
215
Bijlage III, fase 1, A. en B. van de Habitatrichtlijn. 216
HvJ 7 november 2000, nr. C-371/98, First Corporate Shipping, Jur. 2000, I, 9235. 217
HvJ 7 november 2000, nr. C-371/98, First Corporate Shipping, punt 25.
49
gebied met een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort, dat vanuit ecologisch
oogpunt zeker niet zou mogen ontbreken op de nationale lijst, toch niet werd opgenomen in
deze lijst218
.
92. Ook de Commissie mag tijdens de tweede fase van de aanwijzingsprocedure uitsluitend
rekening houden met ecologische/wetenschappelijke criteria. Bij het opstellen van een
ontwerplijst van gebieden van communautair belang mag zij zich immers alleen baseren op de
criteria uit Bijlage III, fase 2 van de Habitatrichtlijn. Omdat artikel 4, lid 2, eerste alinea van
de Habitatrichtlijn evenwel bepaalt dat de lidstaten hun instemming moeten verlenen aan een
dergelijke ontwerplijst, werd in het arrest van 14 januari 2010219
(infra) ondermeer de
volgende prejudiciële vraag gesteld: “Staat artikel 4, lid 2, eerste alinea van de Habitatrichtlijn
een lidstaat toe, zijn toestemming aan de door de Commissie opgestelde ontwerplijst van
gebieden van communautair belang voor één of meer gebieden te onthouden om andere
redenen dan redenen van natuurbescherming?”220
. Ook deze prejudiciële vraag werd door het
Hof negatief beantwoord, zodat ook in deze fase van de aanwijzingsprocedure geen rekening
mag worden gehouden met de in artikel 2, lid 3 van de Habitatrichtlijn genoemde eisen221
.
Dynamisch proces
93. De hierboven reeds besproken rechtspraak van het Hof van Justitie binnen het kader van
de Vogelrichtlijn omtrent het voortdurend karakter van de verplichting om speciale
beschermingszones aan te duiden, kan eveneens van toepassing worden geacht binnen het
kader van de Habitatrichtlijn. Ook het aanwijzen van speciale habitatbeschermingszones mag
dus niet worden beschouwd als een eenmalige gebeurtenis, maar moet worden opgevat als een
dynamisch proces. Het is dus mogelijk dat in de toekomst nieuwe gebieden moeten worden
aangewezen of dat reeds bestaande speciale habitatbeschermingszones moeten worden 218
Artikel 5 van de Habitatrichtlijn luidt als volgt:
“1. In uitzonderlijke gevallen, wanneer de Commissie constateert dat een gebied met een prioritair type
natuurlijke habitat of een prioritaire soort die haar op grond van relevante en betrouwbare wetenschappelijke
informatie onontbeerlijk lijkt voor het behoud van dat prioritaire type natuurlijke habitat of het voortbestaan van
die prioritaire soort, ontbreekt op een nationale lijst als bedoeld in artikel 4, lid 1, wordt een procedure voor
bilateraal overleg tussen deze lidstaat en de Commissie geopend om de door beide partijen gebruikte
wetenschappelijke gegevens te vergelijken.
2. Indien het meningsverschil na een overlegperiode van ten hoogste zes maanden niet is opgelost, zendt de
Commissie de Raad een voorstel toe betreffende de selectie van dat gebied als gebied van communautair belang.
3. De Raad spreekt zich binnen drie maanden na de indiening van het voorstel met eenparigheid van stemmen
uit.
4. Gedurende de overlegperiode en in afwachting van een besluit van de Raad is het betrokken gebied
onderworpen aan de bepalingen van artikel 6, lid 2”. 219
HvJ 14 januari 2010, nr. C-226/08, Stadt Papenburg, Jur. 2010, I, 131. 220
HvJ 14 januari 2010, nr. C-226/08, Stadt Papenburg, punt 18. 221
HvJ 14 januari 2010, nr. C-226/08, Stadt Papenburg, punten 27 tot en met 33.
50
uitgebreid, indien natuurlijke ontwikkelingen hiertoe aanleiding geven222
. Dit zou
bijvoorbeeld het geval kunnen zijn wanneer een populatie kamsalamanders223
zich koloniseert
naar poelen die gelegen zijn in een naburig gebied dat buiten de speciale beschermingszone
ligt.
Inkrimping of intrekking van speciale habitatbeschermingszones
94. In tegenstelling tot de Vogelrichtlijn, voorziet de Habitatrichtlijn wel expliciet in de
mogelijkheid tot het ontnemen van de beschermde status van een reeds aangewezen speciale
habitatbeschermingszone. Artikel 9 van de Habitatrichtlijn bepaalt namelijk dat de Commissie
periodiek de bijdrage van Natura 2000 tot de verwezenlijking van de in de artikel 2 en 3
genoemde doelstellingen moet evalueren en dat in dat verband kan worden overwogen om,
wanneer de natuurlijke ontwikkeling dit rechtvaardigt, een speciale habitatbeschermingszone
haar status te ontnemen. Een intrekking van een speciale habitatbeschermingszone kan dus
ook hier enkel en alleen worden gerechtvaardigd door de natuurlijke ontwikkeling van het
gebied. Deze natuurlijke ontwikkeling moet trouwens worden vastgesteld aan de hand van de
monitorgegevens die op grond van artikel 11 van de Habitatrichtlijn224
zijn verkregen225
.
3.1.2. Artikel 6 Habitatrichtlijn: Beschermingsmechanismen
95. Artikel 6, lid 1 tot en met 4 van de Habitatrichtlijn omvat het beschermingsregime dat van
toepassing is op speciale habitatbeschermingszones. Dit beschermingsregime heeft in de
praktijk vaak een enorme impact op al wat zich afspeelt in gebieden die in en rond een
speciale beschermingszone zijn gelegen. Wat (het regime uit) artikel 6 van de Habitatrichtlijn
zo ingrijpend maakt, is namelijk dat zij, naast de nadruk die zij legt op het nemen van
instandhoudingsmaatregelen, tevens een sterke greep heeft op planningsprocessen en op de
vergunningspraktijk226
. De beschermingsmechanismen die vervat zitten in artikel 6 kunnen
naargelang hun aard worden opgedeeld in twee groepen. Vooreerst moeten de lidstaten
222
P. DE SMEDT, R. COLPAERT, H. SCHOUKENS, F. WAUTERS, Speciale beschermingszones in Vlaanderen:
juridische aspecten en richtlijnen voor de praktijk, Brugge, Vanden Broele, 2007, 35. 223
De kamsalamander (Triturus cristatus) is immers een soort die wordt vermeld in Bijlage II van de
Habitatrichtlijn. 224
Artikel 11 van de Habitatrichtlijn luidt als volgt: “De lidstaten zien toe op de staat van instandhouding van de
in artikel 2 bedoelde soorten en natuurlijke habitats, waarbij zij bijzondere aandacht besteden aan de prioritaire
typen natuurlijke habitat en de prioritaire soorten”. 225
H. SCHOUKENS, K. DE ROO, P. DE SMEDT, Handboek natuurbehoudsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 166. 226
H. SCHOUKENS, K. DE ROO, P. DE SMEDT, Handboek natuurbehoudsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 154-155.
51
krachtens artikel 6, lid 1 van de Habitat positieve maatregelen nemen die gericht zijn op de
instandhouding van de speciale habitatbeschermingszones. Artikel 6, leden 2, 3 en 4 van de
Habitatrichtlijn voorzien daarentegen in preventieve maatregelen die gericht zijn op het
tegengaan van negatieve effecten op speciale beschermingszones. Deze preventieve
maatregelen zijn niet alleen van toepassing op speciale habitatbeschermingszones, maar
tevens op speciale vogelbeschermingszones, daar artikel 6, lid 2 tot en met 4 van de
Habitatrichtlijn sinds 1994 in de plaats is gekomen van artikel 4, lid 4, eerste zin van de
Vogelrichtlijn (supra)227
. In het kort gesteld verplicht artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn de
lidstaten tot het nemen van passende maatregelen om te voorkomen dat de kwaliteit van de
habitats in de speciale beschermingszones verslechtert en dat er zich significante verstoringen
voordoen. Leden 3 en 4 van artikel 6 van de Habitatrichtlijn zijn daarentegen rechtstreeks
gericht op besluitvormingsprocedures en vormen de zogenaamde „habitattoets‟. Artikel 6, lid
3 bepaalt immer dat de lidstaten verplicht zijn om een passende beoordeling te maken van elk
plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor een speciale beschermingszone. De
bevoegde nationale instanties zullen dan slechts hun toestemming kunnen verlenen aan een
dergelijk plan of project indien uit deze beoordeling volgt dat het de natuurlijke kenmerken
van het betrokken gebied niet zal aantasten. Artikel 6, lid 4 voorziet hierop evenwel een
belangrijke uitzondering door te bepalen dat een plan of project, in het geval van een
negatieve beoordeling, toch mag worden uitgevoerd indien aan drie cumulatieve voorwaarden
( meer bepaald: 1) geen alternatieven, 2) om dwingende redenen van groot openbaar belang
en 3) compenserende maatregelen) is voldaan.
96. Gelet op het buitengewoon belang van artikel 6 van de Habitatrichtlijn en op de
verregaande gevolgen die zij in de praktijk met zich meebrengt, is het dan ook niet
verwonderlijk dat het Hof van Justitie zich ondertussen al in heel wat arrest heeft moeten
uitspreken omtrent de toepassing en interpretatie van dit artikel. Ook de Europese Commissie
heeft reeds enkele richtsnoeren uitgewerkt ter interpretatie van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn228
.
227
Artikel 7 van de Habitatrichtlijn. 228
EUROPESE COMMISSIE, Beheer van “Natura 2000”-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties der Europese
Gemeenschappen, 2000, 69 p; EUROPEAN COMMISSION, Assessments of plans and projects significantly affecting
Natura 2000 sites, Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities, 2002, 76 p;
EUROPESE COMMISSIE, Richtsnoeren voor de toepassing van artikel 6, lid 4, van de Habitatrichtlijn (Richtlijn
92/43/EEG), Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen, 2007, 32 p.
52
Lid 1: Positieve instandhoudingsmaatregelen
97. Artikel 6, lid 1 van de Habitatrichtlijn verplicht de lidstaten om voor de speciale
habitatbeschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen te treffen. Deze
maatregelen behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke ordeningsplannen deel
uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een
overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de
typen natuurlijke habitats van Bijlage I en de soorten van Bijlage II die in deze gebieden
voorkomen229
.
98. Vooreerst is het van belang te benadrukken dat deze verplichting om positieve
instandhoudingsmaatregelen te nemen pas van toepassing is vanaf het moment dat een gebied
door een lidstaat definitief als speciale habitatbeschermingszone is aangewezen230
.
99. Aangezien de verplichting tot instandhouding volgens de vaste rechtspraak van het Hof
van Justitie231
moet worden beschouwd als een resultaatsverbintenis, beschikken de lidstaten
ook in het kader van artikel 6, lid 1 van de Habitatrichtlijn over een zekere beleidsvrijheid met
betrekking tot de keuze van instandhoudingsmaatregelen232
. In het arrest van 10 mei 2007233
werd door het Hof evenwel benadrukt dat de lidstaten daarentegen niet over de mogelijkheid
beschikken om te oordelen of het al dan niet nodig is om de nodige
instandhoudingsmaatregelen te treffen. In deze zaak was de Commissie naar het Hof gestapt
omdat zij ondermeer van oordeel was dat de wetgeving van de Oostenrijkse deelstaat
Niederösterreich niet in overeenstemming was met artikel 6, lid 1 van de Habitatrichtlijn
doordat met name §9, lid 5 van de wet op de natuurbescherming in Niederösterreich enkel
voorzag in de verplichting om „zo nodig‟ passende onderhouds-, ontwikkelings- en
instandhoudingsmaatregelen te nemen. Dit terwijl uit artikel 6, lid 1 van de Habitatrichtlijn
evenwel volgt dat in alle gevallen, en niet „zo nodig‟, de nodige instandhoudingsmaatregelen
moeten worden vastgesteld234
. Ondanks het gegeven dat de woorden „zo nodig‟ zowel in
artikel 6, lid 1 als in de voormelde Oostenrijkse bepaling worden gebruikt, is het Hof de visie
229
Artikel 6, lid 1 van de Habitatrichtlijn. 230
F. NEUMANN, H.E. WOLDENDORP, CH.W. BACKES, H. BROUWER, A. CLIQUET, G. VAN HOORICK, R. VAN DEN
TEMPEL, Praktijkboek habitattoets: praktische leidraad voor de toepassing van natuurbeschermingswetgeving
bij projecten in Nederland en Vlaanderen, Den Haag, Sdu Uitgevers bv, 2003, 24. 231
HvJ 18 maart 1999, nr. C-166/97, Commissie v. Frankrijk, Jur. 1999, I, 1719.
232 CH.W. BACKES, P.J.J. VAN BUUREN, A.A. FRERIKS, Hoofdlijnen natuurbeschermingsrecht, Sdu Uitgevers bv,
Den Haag, 2004, 94. 233
HvJ 10 mei 2007, nr. C-508/04, Commissie v. Oostenrijk, Jur. 2007, I, 3787. 234
HvJ 10 mei 2007, nr. C-508/04, Commissie v. Oostenrijk, punt 71.
53
van de Commissie gevolgd, aangezien deze twee woorden in artikel 6, lid 1 van de
Habitatrichtlijn enkel betrekking hebben op beheersplannen, en dus niet kunnen worden
opgevat als een algemene beperking van de verplichting om de nodige wettelijke,
bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen vast te stellen. In de
Oostenrijkse bepaling hebben de woorden „zo nodig‟ daarentegen algemeen op alle
instandhoudingsmaatregelen betrekking, wat ertoe leidt dat de uitvoering van die maatregelen
volgens deze bepaling niet verplicht zou zijn235
. Het Hof is in deze zaak dan ook tot de
conclusie gekomen dat Oostenrijk artikel 6, lid 1 van de Habitatrichtlijn had geschonden
doordat haar nationale wetgeving niet in overeenstemming was met deze bepaling uit de
Habitatrichtlijn236
.
100. Volgens het Hof stelt artikel 6, lid 1 van de Habitatrichtlijn de vaststelling van
instandhoudingsmaatregelen dus in alle gevallen verplicht, “hetgeen de eventuele
regelgevende of beslissingsbevoegdheden van de nationale autoriteiten ter zake beperkt tot de
in het kader van die maatregelen uit te voeren middelen en te maken technische keuzes”237
.
Zoals de Commissie ook in haar richtsnoer van 2000 heeft bepaald, moeten de lidstaten dus
met betrekking tot elke speciale habitatbeschermingszone minstens één van de drie soorten
maatregelen (wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst gebaseerde maatregelen)
vaststellen, maar hebben ze evenwel vrij de keuze om slechts één soort maatregel
(bijvoorbeeld uitsluitend bestuursrechtelijke maatregelen) of een combinatie van maatregelen
(bijvoorbeeld zowel wettelijke als op overeenkomst gebaseerde maatregelen) te treffen.
Voorts kunnen de lidstaten, naast de gekozen verplichte maatregelen, desgewenst
beheersplannen vaststellen en ten uitvoer leggen238
.
Lid 2: Maatregelen inzake het tegengaan van negatieve effecten
101. Artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn verplicht de lidstaten om passende maatregelen te
nemen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van
soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren
235
HvJ 10 mei 2007, nr. C-508/04, Commissie v. Oostenrijk, punten 74 en 75. 236
HvJ 10 mei 2007, nr. C-508/04, Commissie v. Oostenrijk, punten 81 en 82. 237
HvJ 10 mei 2007, nr. C-508/04, Commissie v. Oostenrijk, punt 76. 238
EUROPESE COMMISSIE, Beheer van “Natura 2000”-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties der Europese
Gemeenschappen, 2000, 21.
54
optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet
op de doelstellingen van deze richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben239
.
102. Vooreerst moet erop worden gewezen dat de in deze bepaling opgenomen verplichting
om passende maatregelen te nemen om negatieve effecten op de speciale beschermingszones
tegen te gaan, volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie eveneens moet worden
beschouwd als een resultaatsverbintenis in hoofde van de lidstaten. Dit werd voor het eerst
duidelijk in het, reeds voor een deel besproken, arrest van 13 juni 2002240
waarin Ierland door
het Hof werd veroordeeld omdat het onvoldoende maatregelen had genomen om in de
speciale beschermingszone Owenduff-Nephin Beg Complex de verslechtering te voorkomen
van de leefgebieden van de soorten waarvoor deze speciale beschermingszone was
aangewezen. Het Owenduff-Nephin Beg Complex is een uitgestrekt gebied bestaande uit
bedekkingsveen en bergen dat door Ierland in 1996 werd aangewezen als speciale
vogelbeschermingszone. Dit 25622 hectare groot gebied vormt immers het leefgebied voor
onder andere drie vogelsoorten uit Bijlage I van de Vogelrichtlijn, met name de Groenlandse
kolgans (Anser albifrons flavirostris), het smelleken (Falco columbarius) en de goudplevier
(Pluvialis apricaria), en verscheidene niet in deze bijlage genoemde geregeld voorkomende
trekvogels241
. De Commissie was in deze zaak naar het Hof gestapt omdat zij van mening was
dat Ierland niet de nodige preventieve maatregelen had genomen om de ernstige schade te
voorkomen die door overbegrazing in deze speciale beschermingszone, en dan vooral aan het
bedekkingsveen, was veroorzaakt242
. Omdat uit het dossier van deze zaak overduidelijk bleek
dat bepaalde delen van het Owenduff-Nephin Beg Complex inderdaad enorm veel schade
hadden geleden door de overbegrazing door schapen, wat op een bepaalde plaats zelfs had
geleid tot een vermindering van het aantal foeragerende Groenlandse kolganzen, is het Hof de
visie van de Commissie gevolgd en heeft zij in casu een schending van artikel 6, lid 2 van de
Habitatrichtlijn vastgesteld243
.
103. Hierbij kan nog worden opgemerkt dat de in artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn
vervatte verplichting om passende maatregelen te nemen om verslechtering van de
leefgebieden in speciale beschermingszones tegen te gaan, volgens Woldendorp niet alleen
beperkt is tot het voorkomen van de achteruitgang van leefgebieden, maar tevens de
239
Artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn. 240
HvJ 13 juni 2002, nr. C-117/00, Commissie v. Ierland, Jur. 2002, I, 5335. 241
Conclusie Adv. Gen. punt 37 tot en met 41 in zaak C-117/00. 242
HvJ 13 juni 2002, nr. C-117/00, Commissie v. Ierland, punt 22 en conclusie Adv. Gen. punten 43 en 45 in
zaak C-117/00. 243
HvJ 13 juni 2002, nr. C-117/00, Commissie v. Ierland, punt 27 tot en met 33.
55
noodzakelijke herstellingsmaatregelen omvat244
. Deze stelling werd in het arrest C-117/00
evenwel niet expliciet bevestigd. Ondanks het feit dat de Ierse regering in haar dupliek zelf te
kennen gaf dat zij er tevens moest voor zorgen dat de beschadigde leefgebieden zouden
kunnen herstellen245
, heeft het Hof in deze zaak immers nergens uitdrukkelijk bepaald dat
Ierland herstellingsmaatregelen moest nemen/hebben genomen om aan haar verplichting
onder artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn te voldoen.
104. Uit het richtsnoer dat in 2000 door de Europese Commissie werd opgesteld blijkt verder
dat de verplichting om passende maatregelen te nemen om negatieve effecten in de speciale
beschermingszones tegen te gaan, zich tevens uitstrekt tot het nemen van maatregelen buiten
deze zones. Dit is met name het geval wanneer processen die zich buiten een speciale
beschermingszone afspelen, van wezenlijke invloed zijn op de habitats en soorten die zich
binnen deze zone bevinden246
.
105. In het arrest van 20 oktober 2005247
heeft het Hof van Justitie bovendien benadrukt dat
de lidstaten krachtens artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn niet enkel verplicht zijn om
maatregelen te nemen tegen door de mens veroorzaakte aantastingen en verstoringen, maar
dat het eveneens noodzakelijk kan zijn om natuurlijke verslechteringen te voorkomen. In deze
zaak verzocht de Commissie het Hof om ondermeer vast te stellen dat het Verenigd
Koninkrijk, door de aangewezen speciale beschermingszones in Gibraltar enkel te
beschermen tegen storende activiteiten, zonder ervoor te zorgen dat ook verslechteringen ten
gevolge van nalatigheid of verzuim werden vermeden, artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn
onvolledig had omgezet. Het Verenigd Koninkrijk stelde hiertegenover dat zij van oordeel
was dat enkel niet-natuurlijke verslechteringen moesten worden vermeden248
. Het Hof heeft
deze stelling evenwel verworpen door, net zoals advocaat-generaal Kokott in haar conclusie,
te beklemtonen dat “het voor de uitvoering van artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn
noodzakelijk kan zijn zowel maatregelen (bijvoorbeeld verboden) te nemen om externe, door
de mens veroorzaakte aantastingen en verstoringen te vermijden, als maatregelen om
natuurlijke ontwikkelingen af te remmen die de staat van instandhouding van de soorten en
244
H.E. WOLDENDORP, “Het Europees Hof over natuurbescherming”, MER 2007, 46. 245
HvJ 13 juni 2002, nr. C-117/00, Commissie v. Ierland, punt 31. 246
EUROPESE COMMISSIE, Beheer van “Natura 2000”-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties der Europese
Gemeenschappen, 2000, 24. 247
HvJ 20 oktober 2005, nr. C-6/04, Commissie v. Verenigd Koninkrijk, Jur. 2005, I, 9017. 248
HvJ 20 oktober 2005, nr. C-6/04, Commissie v. Verenigd Koninkrijk, punten 30 en 31.
56
natuurlijke habitats in de speciale beschermingszones kunnen verslechteren”249
. Ter illustratie
van een dergelijke natuurlijke verslechtering gaf advocaat-generaal Kokott hierbij als
voorbeeld dat bepaalde soorten beschermde habitattypes die bestaan uit open graslanden vaak
door verstruiking hun bijzondere kenmerken verliezen indien dit niet door menselijk ingrijpen
wordt tegengegaan250
. Omdat in deze zaak door het Hof bovendien werd vastgesteld dat de
bepalingen van artikel 6 niet tijdig in de in Gibraltar geldende regelgeving waren
overgenomen en het nationale recht er nog geen uitdrukkelijke bepaling bevatte die de
bevoegde instanties verplichtte om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke
habitats en de habitats van soorten niet verslechterde, was het dan ook overduidelijk dat
artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn door het Verenigd Koninkrijk in Gibraltar niet volledig
was omgezet. Aldus werd door het Hof besloten dat het Verenigd Koninkrijk de krachtens de
Habitatrichtlijn op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen251
.
106. In het hierboven reeds aangehaalde arrest van 14 oktober 2010252
werd door het Hof van
Justitie verder gespecificeerd dat het niet in alle gevallen noodzakelijk is om voor elke
speciale beschermingszone en/of elke beschermde soort afzonderlijk specifieke verboden vast
te stellen, opdat een lidstaat zou kunnen voldoen aan de op hem rustende verplichting om, op
grond van artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn, passende maatregelen te nemen om
negatieve effecten op de speciale beschermingszones tegen te gaan. In deze zaak was de
Commissie immers van mening dat ook de uit artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn
voortvloeiende verplichtingen en verboden specifiek voor de afzonderlijke speciale
beschermingszone en soorten moesten zijn253
. Het Hof ging evenwel niet akkoord met deze
stelling van de Commissie en benadrukte in haar beoordeling dat “de bescherming van de
speciale beschermingszones tegen de activiteiten van particulieren weliswaar bijvoorbeeld
vereist dat deze preventief worden belet om eventueel schadelijke activiteiten te verrichten,
maar dat de verwezenlijking van die doelstelling niet noodzakelijk vereist dat voor elke
speciale beschermingszone specifieke verboden worden vastgesteld en evenmin voor elke
soort”254
.
249
HvJ 20 oktober 2005, nr. C-6/04, Commissie v. Verenigd Koninkrijk, punt 34 en conclusie Adv. Gen. punt 19
in zaak C-6/04. 250
Conclusie Adv. Gen. punt 20 in zaak C-6/04. 251
HvJ 20 oktober 2005, nr. C-6/04, Commissie v. Verenigd Koninkrijk, punten 35 tot en met 39. 252
HvJ 14 oktober 2010, nr. C-535/07, Commissie v. Oostenrijk, Jur. 2010, I, 9483.
253 HvJ 14 oktober 2010, nr. C-535/07, Commissie v. Oostenrijk, punt 53.
254 HvJ 14 oktober 2010, nr. C-535/07, Commissie v. Oostenrijk, punt 63.
57
107. Daarnaast heeft het Hof van Justitie in het arrest van 4 maart 2010255
geoordeeld dat de
lidstaten echter niet over de mogelijkheid beschikken om in hun nationale wetgeving in het
algemeen te bepalen dat bepaalde activiteiten niet storend zijn. Indien dit wel mogelijk zou
zijn, zou dergelijke als „niet storend‟ gekwalificeerde activiteit immers in geen enkel geval,en
dus ook niet wanneer zo‟n activiteit toch een significant negatief effect zou kunnen hebben op
een speciale beschermingszone, kunnen worden tegengegaan op grond van artikel 6, lid 2 van
de Habitatrichtlijn. Het toepassingsgebied van deze laatste bepaling is immers beperkt tot
„storende factoren‟ die, gelet op de doelstellingen van de Habitatrichtlijn, een significant
effect zouden kunnen hebben. In casu was de Commissie van oordeel dat Frankrijk, door in
het Franse milieuwetboek te bepalen dat “visvangst, aquacultuur, jacht en andere weidelijke
activiteiten die onder de in de wet- en regelgeving geldende voorwaarden en in de in die wet-
en regelgeving toegestane gebieden worden bedreven, geen activiteiten zijn die storend zijn of
storende gevolgen hebben”, artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn niet duidelijk, nauwkeurig
en volledig had omgezet256
. De Franse Republiek stelde hiertegenover dat voor elk gebied een
doelstellingsdocument werd opgemaakt dat als grondslag kon dienen om gerichte
maatregelen, die rekening houden met de ecologische vereisten die specifiek zijn voor het
betrokken gebied, vast te stellen. Daarnaast wees zij ook op het gegeven dat de algemene
regelgeving die op de desbetreffende activiteiten van toepassing is, in de mogelijkheid
voorziet om vangstquota vast te stellen en/of rekening te houden met de gebieden die volgens
ecologische criteria zijn afgebakend257
. Het Hof heeft in haar beoordeling vervolgens
benadrukt dat de bepaling uit het Franse milieuwetboek waarin bepaalde activiteiten in het
algemeen als „niet storend‟ worden gekwalificeerd, slechts in overeenstemming met artikel 6,
lid 2 van de Habitatrichtlijn kan worden beschouwd, indien er daadwerkelijk kan worden
verzekerd dat deze activiteiten in geen enkel geval een verstoring met zich meebrengen die
significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van de Habitatrichtlijn. Met
betrekking tot het door de Franse Republiek ingeroepen argument dat voor elk gebied een
doelstellingendocument werd opgesteld, heeft het Hof vooreerst geoordeeld dat “dit document
niet systematisch en in alle gevallen kan garanderen dat de betrokken activiteiten geen
gevolgen hebben die significant zouden kunnen zijn voor deze
instandhoudingsdoelstellingen”258
. De Franse Republiek had immers zelf al aangegeven dat
deze doelstellingendocumenten geen rechtstreeks toepasselijke bestuursrechtelijke
255
HvJ 4 maart 2010, nr. C-241/08, Commissie v. Frankrijk, Jur. 2010, I, 1697. 256
HvJ 4 maart 2010, nr. C-241/08, Commissie v. Frankrijk, punt 26. 257
HvJ 4 maart 2010, nr. C-241/08, Commissie v. Frankrijk, punten 29 en 33. 258
HvJ 4 maart 2010, nr. C-241/08, Commissie v. Frankrijk, punt 36.
58
maatregelen konden bevatten en dat zij bovendien nog maar voor de helft van de betrokken
gebieden waren opgesteld. Daarnaast heeft het Hof wat betreft de op de betrokken activiteiten
toepasselijke algemene regels gesteld dat deze weliswaar het risico op significant storende
effecten kunnen beperken, doch dat zij dit risico niet volledig kunnen uitsluiten aangezien zij
immers niet op een dwingende manier de naleving van artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn
voorschrijven. Het Hof is in deze zaak dan ook tot de conclusie gekomen dat de Franse
Republiek, door in het algemeen te bepalen dat visvangst, aquacultuur, jacht en andere
weidelijke activiteiten geen storende activiteiten zijn en geen storende gevolgen kunnen
hebben, haar verplichtingen onder artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn niet was
nagekomen259
.
108. Uit dit arrest kan dus worden opgemaakt dat de lidstaten niet over de mogelijkheid
beschikken om in het algemeen bepaalde activiteiten als „niet storend‟ te kwalificeren. Het
moet namelijk ten allen tijde mogelijk blijven om dergelijke activiteiten te verbieden of om
milderende maatregelen te treffen, indien zij met betrekking tot speciale beschermingszone
toch storende factoren kunnen teweegbrengen die, gelet op de doelstellingen van de
Habitatrichtlijn, significante gevolgen zouden kunnen hebben. Uit de rechtspraak van het Hof
van Justitie volgt dus dat de reikwijdte van de beschermingsverplichting uit artikel 6, lid 2 van
de Habitatrichtlijn zeer ruim is, zodat activiteiten zoals landbouw, jacht, recreatie, visserij,…
nooit op een algemene wijze van het toepassingsgebied van deze bepaling kunnen worden
uitgesloten. Volgens Schoukens betekent dit evenwel niet dat deze activiteiten nooit op een
alomvattende wijze zouden kunnen worden geregulariseerd in speciale doelstellingen- of
beheerdocumenten: “Het Hof van Justitie lijkt enkel een regeling te sanctioneren waarin op
algemene wijze bepaalde activiteiten zoals jacht en visserij worden uitgesloten van artikel 6,
tweede lid van de Habitatrichtlijn. Dit laat nog steeds de deur open voor het nemen van
verdere specifieke verbindende maatregelen in beheersplannen en/of algemene regels inzake
jacht, visserij,… Wel zal bij het nemen van die beperkende maatregelen altijd moeten worden
gegarandeerd dat dwingend rekening wordt gehouden met de respectievelijke
instandhoudingsdoelen voor het betrokken gebied”260
.
109. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie is gebleken dat artikel 6, lid 2 van de
Habitatrichtlijn in de praktijk vooral een grote impact heeft op het zogenaamd „bestaand
259
HvJ 4 maart 2010, nr. C-241/08, Commissie v. Frankrijk, punten 32 tot en met 39. 260
H. SCHOUKENS, “De recente rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot de Habitatrichtlijn:
enkele nuttige lessen voor de toepassing van Natura 2000 in Vlaanderen?”, TMR 2011, 517-518.
59
gebruik‟ binnen of in de omgeving van een speciale beschermingszone. Dit heeft grotendeels
te maken met het feit dat het door deze bepaling geboden beschermingsregime, in
tegenstelling tot de habitattoets uit artikel 6, leden 3 en 4 van de Habitatrichtlijn, niet enkel
van toepassing is op activiteiten die onderhevig zijn aan een besluitvormingsprocedure.
Bestaande activiteiten in of in de buurt van een speciale beschermingszone blijven in principe
toegestaan, op voorwaarde dat ze niet in strijd zijn met de instandhoudingsdoelstellingen van
dat gebied. In het geval dat deze activiteiten toch zouden leiden tot een verslechtering van de
kwaliteit van de habitats of tot een significante verstoring van de soorten, moet door de
lidstaat de passende maatregelen worden genomen. Dit kan betekenen dat in voorkomend
geval de negatieve effecten moeten worden tegengegaan door het nemen van milderende
maatregelen of door de bestaande activiteit volledig stop te zetten261
.
110. Zo werd het Koninkrijk Spanje in een recent arrest van 24 november 2011262
door het
Hof van Justitie veroordeeld omdat het met betrekking tot het gebied van communautair
belang „Alto Sil‟ niet de passende maatregelen had genomen om de door de in het gebied
reeds bestaande kolenmijnen veroorzaakte negatieve effecten tegen te gaan. Het meer dan
43000 hectare groot gebied „Alto Sil‟ bevindt zich in het noordwesten van de Spaanse regio
Castilië en León en ligt aan de bovenloop van de rivier de Sil. In 2001 kreeg de Europese
Commissie kennis van de aanwezigheid van verschillende bovengrondse mijnen ter
ontginning van steenkool, die het gebied zouden kunnen aantasten. Op 7 december 2004 werd
het gebied „Alto Sil‟ door de Commissie opgenomen in de lijst van gebieden van
communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio. Uit het
standaardgegevensformulier dat Spanje hiervoor aan de Commissie had verstrekt, bleek
immers dat er in het gebied onder andere 10 tot 15 exemplaren van de bruine beer (Ursus
arctos)263
vertoefden en er een zestal typen natuurlijke habitats uit Bijlage I van de
Habitatrichtlijn264
voorkwamen265
.
261
P. DE SMEDT, R. COLPAERT, H. SCHOUKENS, F. WAUTERS, Speciale beschermingszones in Vlaanderen:
juridische aspecten en richtlijnen voor de praktijk, Brugge, Vanden Broele, 2007, 38-39. 262
HvJ 24 november 2011, nr. C-404/09, Commissie v. Spanje.
263 Dit is een soort die als prioritair wordt aangemerkt in Bijlage II van de Habitatrichtlijn.
264 In casu betrof het de volgende typen natuurlijke habitats van communautair belang: „droge Europese heide‟
(code 4030), „endemische heide met Genista anglica in het montane Middellandse Zeegebied‟ (code 4090),
„Oro-Iberisch grasland met Festuca indigesta‟ (code 6160), „kiezelhoudende rotsen met pionierformaties van het
Sedo-Scleranthion, of van het Sedo albi-Veronicion dillenii‟ (code 8230) en „de Galicisch-Portugese eikenbossen
met Quercus robur en Quercus pyrenaica‟ (code 9230). 265
HvJ 24 november 2011, nr. C-404/09, Commissie v. Spanje, punt 22 tot en met 27 en conclusie Adv. Gen.
punt 19 tot en met 22 in zaak C-404/09.
60
111. In 2009 is de Commissie uiteindelijk naar het Hof van Justitie gestapt omdat zij onder
andere van oordeel was dat Spanje, nadat het gebied „Alto Sil‟ in 2004 als gebied van
communautair belang was aangewezen, niet de krachtens artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtijn
vereiste maatregelen had getroffen ten aanzien van de reeds bestaande activiteiten van de
mijnen „Feixolin‟, „Fonfria‟ en „Ampliación de Feixolin‟. Ter ondersteuning van haar grief
argumenteerde de Commissie vooreerst dat deze mijnen in het gebied „Alto Sil‟ hadden geleid
tot de vernietiging van enkele hectaren beschermde natuurlijke habitats, ondermeer van het
type „Galicische-Portugese eikenbossen met Quercus robur en Quercus pyrenaica‟ die door de
bruine beer vaak als migratiegebied wordt gebruikt. Daarnaast betoogde zij dat de betrokken
mijnen een zogenaamd „barrière-effect‟ veroorzaakten dat had bijgedragen tot de afsluiting
van de corridor van Leitariegos, een belangrijke migratieroute voor de westelijke populatie
van de Cantabrische bruine beer, waartoe de in het gebied „Alto Sil‟ voorkomende
concentratie van bruine beren behoort. Dit leidde tot een verdere versnippering van het
leefgebied en isolering van bepaalde concentraties van deze populatie. Dit „barrière-effect‟
bemoeilijkte volgens de Commissie bovendien de genetische uitwisseling tussen de westelijke
en oostelijke populatie van de bruine beer en veroorzaakte aldus nog meer inteelt, waardoor
de levensvatbaarheid van de oostelijk populatie op den duur zelfs niet meer zou kunnen
worden verzekerd266
. Het Koninkrijk Spanje stelde hier ondermeer tegenover dat de betrokken
mijnen zich in onbeboste en hoofdzakelijk uit heide bestaande gebieden bevinden en dat
berinnen in deze gebieden nog nooit hun jongen hebben grootgebracht, niet omwille van de
aanwezigheid van deze mijnen, maar wel vanwege het ontbreken van een geschikte habitat
om er hun jongen op te voeden. Daarnaast benadrukte Spanje dat het aantal hectare verlies
aan het type natuurlijke habitat „Galicisch-Portugese eikenbossen met Quercus robur en
Quercus pyrenaica‟ dat de bestaande mijnactiviteiten hadden veroorzaakt, echter in relatieve
termen verwaarloosbaar was267
.
112. In haar beoordeling heeft het Hof van Justitie vooreerst vastgesteld dat uit het dossier
bleek dat de exploitatie van de mijn „Ampliación de Feixolin‟, nadat het gebied „Alto Sil‟ in
december 2004 als gebied van communautair belang was aangeduid, had geleid tot de
vernietiging van op zijn minst 19 hectare van het hierboven genoemde beschermde type
natuurlijke habitat. Vervolgens verwees het Hof naar enkele milieurapporten waarin het
hierboven door de Commissie uiteengezette „barrière-effect‟ werd bevestigd. Uit deze
rapporten bleek immers duidelijk dat de door de bestaande mijnbouwactiviteiten veroorzaakte 266
HvJ 24 november 2011, nr. C-404/09, Commissie v. Spanje, punt 177 tot en met 180. 267
HvJ 24 november 2011, nr. C-404/09, Commissie v. Spanje, punten 181 en 184.
61
geluidshinder en trillingen tot gevolg had dat de beren gemiddeld zo‟n 3,5 tot 5 kilometer van
deze mijnen verwijderd bleven en dat hierdoor het gebruik van de corridor Leitariegos
inderdaad veel moeilijker of zelfs onmogelijk zou worden268
. Net als de Commissie was het
Hof daarom van oordeel dat “de door de bovengrondse mijnen „Feixolin‟, „Fonfria‟ en
„Ampliación de Feixolin‟ veroorzaakte geluidshinder en trillingen, en het afsluiten van de
corridor Leitariegos door deze mijnen, storende factoren zijn voor het gebied van
communautair belang „Alto Sil‟, die voor het behoud van de bruine beer significant zijn”269
.
Uiteindelijk is het Hof dan ook tot de conclusie gekomen dat vanaf december 2004 het
Koninkrijk Spanje de krachtens artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn op haar rustende
verplichtingen niet was nagekomen met betrekking tot het gebied van communautair belang
„Alto Sil‟. Spanje had immers niet de passende maatregelen genomen om de door de mijnen
„Feixolin‟, „Fonfria‟ en „Ampliación de Feixolin‟ veroorzaakte kwaliteitsverslechteringen en
storende factoren te voorkomen.
113. De negatieve effecten van de bestaande mijnbouwactiviteiten zullen dus moeten worden
tegengegaan door milderende maatregelen te nemen of door de betrokken activiteiten volledig
stil te leggen. Meer concreet zal Spanje moeten nagaan op welke wijze zij het voortbestaan
van de corridor Leitariegos als migratieroute voor de Cantabrische bruine beer alsnog kan
verzoenen met een (misschien beperktere) vorm van mijnbouw in de regio270
.
o Verhouding met artikel 6, leden 3 en 4 van de Habitatrichtlijn
114. Het beschermingsregime dat vervat zit in artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn heeft een
permanent en autonoom karakter en is dus, in tegenstelling tot de verplichtingen uit artikel 6,
leden 3 en 4 van de Habitatrichtlijn, niet rechtstreeks gekoppeld aan
besluitvormingsprocedures271
.
115. In het arrest van 20 september 2007272
werd door het Hof van Justitie onderzocht of
bepaalde activiteiten met betrekking tot een speciale beschermingszone zowel kunnen
indruisen tegen artikel 6, leden 3 en 4 van de Habitatrichtlijn, als tegen artikel 6, lid 2 van
268
HvJ 24 november 2011, nr. C-404/09, Commissie v. Spanje, punten 186 en 188. 269
HvJ 24 november 2011, nr. C-404/09, Commissie v. Spanje, punt 191. 270
H. SCHOUKENS, “De terugkeer van de wolf in België: juridische spelregels voor een emotioneel geladen debat
(deel II)”, TOO 2012, 149.
271 CH.W. BACKES, P.J.J. VAN BUUREN, A.A. FRERIKS, Hoofdlijnen natuurbeschermingsrecht, Sdu Uitgevers bv,
Den Haag, 2004, 95. 272
HvJ 20 september 2007, nr. C-304/05, Commissie v. Italië, Jur. 2007, I, 7495.
62
deze richtlijn. In deze zaak heeft het Hof vooreerst vastgesteld dat de Italiaanse Republiek
haar verplichtingen onder artikel 6, leden 3 en 4 van de Habitatrichtlijn niet was nagekomen,
door in strijd met deze bepalingen toestemming te verlenen voor een project inzake de
uitbreiding en de inrichting van het skigebied Santa Caterina Valfurva (de pistes „Bucaneve‟
en „Edelweiss‟) en inzake de realisatie van de bijhorende ski-infrastructuur met het oog op de
wereldkampioenschappen alpineskiën van 2005 in de speciale beschermingszone „Parco
Nazionale dello Stelvio‟273
. Het in de Alpen gelegen „Parco Nazionale dello Stelvio‟ werd
reeds in 1998 door Italië als speciale vogelbeschermingszone aangewezen. Dit 59809 hectare
groot gebied herbergt immers heel wat beschermde vogelsoorten uit Bijlage I van de
Vogelrichtlijn, zoals onder andere de steenarend (Aquila chrysaetos), de wespendief (Pernis
apivorus), het Alpensneeuwhoen (Lagopus mutus helveticus), het korhoen (Tetrao tetrix), de
zwarte specht (Dryocopus martius), de lammergier (Gypaetus barbatus), de rode wouw
(Milvus milvus), de ruigpootuil (Aegolius funereus) en de Europese steenpatrijs (Alectoris
graeca saxatilis), alsmede drie soorten geregeld voorkomende trekvogels, met name de
sperwer (Accipiter nisus), de buizerd (Buteo buteo) en de rotskruiper (Tichodroma
muraria)274
. Omdat de Commissie in deze zaak ook van oordeel was dat de kwaliteit van het
betrokken gebied, tengevolge van het hierboven vermelde en door de Italiaanse autoriteiten
onrechtmatig vergunde project, aanzienlijk was achteruitgegaan, had zij echter niet enkel een
schending van artikel 6, leden 3 en 4, maar tevens een schending van artikel 6, lid 2
opgeworpen275
. In casu stelde zich dus de vraag of het vergunnen van het betrokken project
cumulatief strijdig kon zijn met de voormelde bepalingen van de Habitatrichtlijn. Het Hof
heeft deze vraag in haar beoordeling positief beantwoord door in het algemeen te bepalen dat,
“wanneer blijkt dat een vergunning voor een plan of project is verleend op een wijze die niet
in overeenstemming is met artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn, kan worden geconstateerd
dat artikel 6, lid 2, ten aanzien van een speciale beschermingszone is geschonden indien is
vastgesteld dat de kwaliteit van een habitat is verslechterd of dat storende factoren zijn
opgetreden voor de soorten waarvoor het betrokken gebied is aangewezen”276
. Vervolgens
stelde zij in concreto vast dat voor de inrichting van de skipistes „Bucaneve‟ en „Edelweiss‟
bijna 2500 bomen waren geveld in een bos binnen het aan de orde zijnde beschermde gebied.
Hierdoor werden de voortplantingsplaatsen van enkele beschermde vogelsoorten, zoals de
273
HvJ 20 september 2007, nr. C-304/05, Commissie v. Italië, punten 1, 73 en 86. 274
HvJ 20 september 2007, nr. C-304/05, Commissie v. Italië, punten 15 tot en met 17 en conclusie Adv. Gen.
punt 9 en 10 in zaak C-304/05. 275
HvJ 20 september 2007, nr. C-304/05, Commissie v. Italië, punten 87 en 88. 276
HvJ 20 september 2007, nr. C-304/05, Commissie v. Italië, punt 94.
63
zwarte specht en het alpensneeuwhoen, vernietigd en werd hun leefgebied in twee delen
opgesplitst. Het Hof is dan ook tot de conclusie gekomen dat Italië, door geen maatregelen te
nemen om de door het betrokken project veroorzaakte negatieve effecten op de speciale
beschermingszone „Parco Nazionale dello Stelvio‟ tegen te gaan, niet enkel artikel 6, leden 3
en 4, maar tevens artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn had geschonden.
116. Daarnaast rees in de rechtspraktijk de vraag of ook in het geval dat een project of plan
wel in overeenstemming met de beoordelingsprocedure uit artikel 6, lid 3 van de
Habitatrichtlijn werd goedgekeurd, alsnog een schending van artikel 6, lid 2 van de
Habitatrichtlijn kan worden vastgesteld. Het Hof van Justitie heeft met andere woorden
moeten verduidelijken in hoeverre een project of plan cumulatief aan beide leden kan/moet
worden getoetst en of het dus al dan niet overbodig is om een plan of project waarvoor
toestemming is verleend op grond van artikel 6, lid 3, daarenboven nog eens te toetsen aan
artikel 6, lid 2.
117. In haar arrest van 7 september 2004277
heeft het Hof dit vraagstuk grotendeels
opgehelderd. In deze zaak diende het immers een antwoord te formuleren op de door de
Nederlandse Raad van State gestelde prejudiciële vragen, waarvan één meer bepaald
betrekking had op de hierboven vermelde kwestie betreffende de verhouding tussen lid 2 en 3
van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Het Hof heeft in haar beoordeling vooreerst, conform de
visie van advocaat-generaal Kokott, vastgesteld dat wanneer krachtens artikel 6, lid 3 van de
Habitatrichtlijn voor een plan of project een toestemming wordt verleend, dit
noodzakelijkerwijs veronderstelt dat het plan of project beschouwd wordt als een plan of
project dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken speciale beschermingszone niet kan
aantasten, en bijgevolg ook geen kwaliteitsverslechteringen of storende factoren, zoals
bedoeld in artikel 6, lid 2, met zich mee zal brengen278
. Advocaat-generaal Kokott was er
immers van overtuigd dat de materiële beschermingsstandaard van beide bepalingen identiek
is279
en had daaromtrent in haar conclusie het volgende gesteld: "Wanneer de voorschriften
worden nageleefd, zijn na de vergunningsprocedure van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn
latere maatregelen op grond van lid 2 overbodig. In de ideale passende beoordeling zouden
namelijk alle later optredende schadelijke gevolgen precies worden geïdentificeerd. Een
vergunning zou dan ook alleen worden verleend, wanneer het plan of project voor het
277
HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, Jur. 2004, I,
7405. 278
HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, punt 36. 279
Conclusie Adv. Gen. punt 117 in zaak C-127/02.
64
betrokken gebied geen schadelijke gevolgen heeft. Dit zou in de zin van een coherente
beschermingsstandaard tevens uitsluiten dat verslechteringen of storende factoren optreden
die gezien de doelstellingen van de richtlijn significant kunnen blijken”280
. Het Hof is dan ook
tot de conclusie gekomen dat “het feit dat voor een plan of project toestemming is verleend
volgens de procedure van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn, het overbodig maakt dat voor
een dergelijke ingreep tegelijkertijd de algemene beschermingsnorm van artikel 6, lid 2 wordt
toegepast”281
.
118. Het Hof heeft daar echter nog aan toegevoegd dat “evenwel niet valt uit te sluiten dat het
plan of project, ook als dat niet te wijten is aan fouten van de bevoegde nationale autoriteiten,
naderhand toch een verslechtering of verstoring blijkt mee te brengen. In die omstandigheden
maakt de toepassing van artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn het mogelijk te voldoen aan het
hoofddoel van die richtlijn, met name het behoud en de bescherming van de kwaliteit van het
milieu, met inbegrip van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en
fauna”282
. Dit impliceert dus dat artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn, ongeacht de voor
plannen of projecten verleende toestemming, een voortdurende verplichting omvat in hoofde
van de lidstaten om te voorkomen dat de speciale beschermingszones verslechteren en er
storende factoren optreden die , gelet op de doelstellingen van de Habitatrichtlijn, significante
effecten kunnen hebben283
. Deze zienswijze werd door het Hof recent bevestigd in het arrest
van 14 januari 2010284
inzake de jaarlijks wederkerende baggerwerkzaamheden op de rivier
de Ems in Duitsland (infra)285
.
119. Hierbij kan dus worden besloten dat artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn in een
algemene beschermingsverplichting voorziet en als opvangnet fungeert indien een plan of
project, ondanks een positief uitvallende beoordeling op basis van artikel 6, lid 3, alsnog een
verslechtering en/of verstoring van een speciale beschermingszone zou veroorzaken.
Leden 3 en 4: de habitattoets
120. Lid 3 en lid 4 van artikel 6 van de Habitatrichtlijn vormen samen de zogenaamde
„habitattoets‟ aan de hand waarvan de bevoegde nationale instanties van een lidstaat moeten 280
Conclusie Adv. Gen. punt 56 in zaak C-127/02. 281
HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, punt 35. 282
HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, punt 37; CH.W.
BACKES, P.J.J. VAN BUUREN, A.A. FRERIKS, Hoofdlijnen natuurbeschermingsrecht, Sdu Uitgevers bv, Den
Haag, 2004, 101. 283
Adv. Gen. punt 60 in zaak C-127/02. 284
HvJ 14 januari 2010, nr. C-226/08, Stadt Papenburg, Jur. 2010, I, 131. 285
H. SCHOUKENS, K. DE ROO, P. DE SMEDT, Handboek natuurbehoudsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 165.
65
oordelen of zij al dan niet hun toestemming mogen verlenen aan een plan of project dat
mogelijks een negatief effect kan hebben op een speciale beschermingszone.
121. Artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn luidt meer bepaald als volgt: “Voor elk plan of
project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar
afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan
hebben voor zo‟n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het
gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de
conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het
bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of
project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het
betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden
hebben geboden”286
.
122. Artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn bepaalt vervolgens: “Indien een plan of project,
ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij
ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang,
met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd,
neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele
samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van
de genomen compenserende maatregelen.
123. Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat
en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de
menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige
effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar
belang worden aangevoerd”287
.
o Plannen en projecten
124. Gelet op het gegeven dat artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn de verplichting oplegt om
een passende beoordeling te maken van de gevolgen van een plan of project dat niet direct
verband houdt met of nodig is voor het beheer van een speciale beschermingszone, maar wel
significante gevolgen kan hebben voor een dergelijk gebied, moet in eerste instantie
286
Artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn. 287
Artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn.
66
onderzocht worden wat er precies moet worden verstaan onder de begrippen „plannen‟ en
„projecten‟ en wat er dus allemaal onder het toepassingsgebied ratione materiae van de
habitattoets kan vallen. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie en de richtsnoeren van de
Europese Commissie is ondertussen gebleken dat aan deze twee begrippen een ruime
betekenis moet worden toegekend. Zo vallen volgens de Commissie in principe alle soorten
vergunningen, ruimtelijke plannen, sectorale plannen, … binnen het toepassingsgebied van
artikel 6, leden 3 en 4 van de Habitatrichtlijn. Plannen die evenwel louter de aard hebben van
een beleidsverklaring, dit wil zeggen beleidsstukken waarin de algemene beleidslijnen of
intenties van een ministerie of ondergeschikt bestuur zijn neergelegd, vallen in de meeste
gevallen evenwel niet binnen dit toepassingsgebied288
.
125. Wat betreft de rechtspraak van het Hof van Justitie kan vooreerst worden gewezen op het
arrest van 20 oktober 2005289
(supra) waarin zij de ruime invulling van het begrip „plan‟ heeft
bevestigd door te oordelen dat ook bestemmingsplannen binnen het toepassingsgebied van de
habitattoets dienen te vallen. In deze zaak had de Commissie aangevoerd dat het Verenigd
Koninkrijk artikel 6, leden 3 en 4 van de Habitatrichtlijn niet juist had omgezet door in haar
interne regelgeving niet duidelijk te voorzien in een verplichting om ook bestemmingsplannen
te onderwerpen aan een passende beoordeling in de zin van artikel 6, lid 3. Ondanks het feit
dat bestemmingsplannen op zich geen machtiging geven voor ontwikkelingsprojecten, was de
Commissie toch van oordeel dat zij een belangrijke invloed kunnen hebben op de latere
effectieve vergunningverlening van dergelijke projecten. Het Verenigd Koninkrijk stelde daar
echter tegenover dat dergelijke bestemmingsplannen geen significante gevolgen kunnen
hebben op speciale beschermingszones aangezien deze plannen het als zodanig niet mogelijk
maken om een bepaald programma te realiseren en aldus buiten het toepassingsgebied van de
habitattoets vallen. Zij was dan ook van oordeel dat enkel de latere vergunningen schade
kunnen berokkenen aan de beschermde gebieden en dat het dus volstond om enkel dergelijke
vergunningen aan de habitattoets te onderwerpen290
. Het Hof van Justitie was evenwel net als
de Commissie van oordeel dat, aangezien de aanvragen voor een latere (bouw)vergunning
steeds moeten worden onderzocht tegen de achtergrond van de relevante
288
EUROPESE COMMISSIE, Beheer van “Natura 2000”-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties der Europese
Gemeenschappen, 2000, 30-32; F. NEUMANN, H.E. WOLDENDORP, CH.W. BACKES, H. BROUWER, A. CLIQUET,
G. VAN HOORICK, R. VAN DEN TEMPEL, Praktijkboek habitattoets: praktische leidraad voor de toepassing van
natuurbeschermingswetgeving bij projecten in Nederland en Vlaanderen, Den Haag, Sdu Uitgevers bv, 2003,
24. 289
HvJ 20 oktober 2005, nr. C-6/04, Commissie v. Verenigd Koninkrijk, Jur. 2005, I, 9017.
290 HvJ 20 oktober 2005, nr. C-6/04, Commissie v. Verenigd Koninkrijk, punt 51 tot en met 53.
67
bestemmingsplannen, dergelijke plannen een aanzienlijke invloed kunnen hebben op de
definitieve vergunningverlening, en dus ook op de betrokken gebieden291
. Ook de
bestemmingsplannen zelf moeten dus aan een passende beoordeling in de zin van artikel 6, lid
3 van de Habitatrichtlijn worden onderworpen. Woldendorp heeft deze visie van het Hof
reeds bevestigd door te stellen dat “de eerste fasen van een infrastructuurproject immers
bepalend zijn voor de verwerkelijking van de volgende fasen. De planningsfase is bij uitstek
geschikt om de gevolgen voor beschermde gebieden in hun geheel te bezien. Ook kan
hierdoor onnodige bijstelling van plannen achteraf worden voorkomen, indien mocht blijken
dat het plan niet in de geplande vorm kan worden uitgevoerd”. Hierbij beklemtoont hij dat
“dit evenwel niet wegneemt dat niet alle gevolgen van een maatregel bekend zijn. Veel details
staan vaak pas vast op het tijdstip dat de definitieve vergunning wordt afgegeven. De
passende beoordeling concentreert zich daarom niet op één punt in de procedure. In de
verschillende fasen van de toestemmingsprocedure moeten de gevolgen van een gebied
worden beoordeeld met de nauwkeurigheid die in die fase mogelijk is”292
. Het Hof is in deze
zaak dan ook tot de conclusie gekomen dat het Verenigd Koninkrijk, door
bestemmingsplannen niet te onderwerpen aan een passende beoordeling van hun gevolgen
voor de speciale beschermingszones, de leden 3 en 4 van artikel 6 van de Habitatrichtlijn
onvoldoende duidelijk en nauwkeurig had omgezet in haar interne rechtsorde.
126. Daarnaast heeft het Hof van Justitie in het arrest van 7 juli 2004293
(supra) bevestigd dat
niet enkel nieuwe activiteiten, maar tevens bepaalde bestaande activiteiten onder de begrippen
„plan‟ en „project‟ kunnen vallen. In casu diende het Hof immers ondermeer een antwoord te
formuleren op de vraag of ook een activiteit, zoals mechanische kokkelvisserij, die reeds vele
jaren wordt uitgeoefend, maar waarvoor in beginsel elk jaar opnieuw voor een beperkte
periode een vergunning wordt verleend, al dan niet onder het toepassingsgebied van de
habitattoets valt. Deze prejudiciële vraag werd door de Raad van State van Nederland aan het
Hof gesteld in het kader van een geding tussen de Landelijke Vereniging tot Behoud van de
Waddenzee en de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels enerzijds en de
Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij anderzijds over de vergunningen die
deze laatste in 1999 en 2000 had verleend aan de Coöperatieve Producenten Organisatie van
de Nederlandse Kokkelvisserij UA om in de periode van 16 augustus tot en met 25 november
291
HvJ 20 oktober 2005, nr. C-6/04, Commissie v. Verenigd Koninkrijk, punt 55. 292
H.E. WOLDENDORP, “Het Europees Hof over natuurbescherming”, MER 2007, 48. 293
HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, Jur. 2004, I,
7405.
68
1999, respectievelijk 14 augustus tot en met 30 november, mechanisch op kokkels te mogen
vissen in de speciale vogelbeschermingszone van de Waddenzee. De eisers in dit
onderliggende geschil waren namelijk van oordeel dat de mechanische kokkelvisserij
langdurige schade toebracht aan de geomorfologie en de flora en fauna van de bodem van de
Waddenzee en een grote impact had op de voedselvoorraad van schelpdieretende vogels in het
gebied, met als gevolg de achteruitgang van de populaties van dergelijke vogelsoorten. In
casu ging het meer bepaald over de eidereend (Somateria mollissima) en de scholekster
(Haematopus ostralegus). Beiden zijn geregeld voorkomende trekvogelsoorten die
voornamelijk tijdens de winterperiode in grote getale in de speciale beschermingszone van de
Waddenzee komen fourageren en die hoofdzakelijk schelpdieren, zoals kokkels, op hun menu
hebben staan294
. Omdat de Habitatrichtlijn niet uitdrukkelijk voorziet in een definitie van de
begrippen „plan‟ en „project‟, zag het Hof zich genoodzaakt om, ter beantwoording van de
voorliggende prejudiciële vraag, een beroep te doen op Richtlijn 85/337/EEG betreffende de
milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten295
(hierna: Project-
m.e.r.-Richtlijn). Deze richtlijn, die trouwens net zoals de Habitatrichtlijn bepaalt dat
voorafgaandelijk aan het vergunnen van projecten die aanzienlijke milieueffecten kunnen
hebben een beoordeling moet worden gemaakt van hun potentiële gevolgen voor het milieu,
voorziet immers wel expliciet in een definitie van het begrip „project‟. Artikel 1, lid 2 van de
Project-m.e.r.-Richtlijn definieert namelijk dat onder het begrip „project‟ het volgende dient te
worden verstaan: 1) de uitvoering van bouwwerken of de totstandkoming van andere
installaties of werk en 2) andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de
ingrepen voor de ontginning van bodemschatten296
. Een activiteit als de mechanische
kokkelvisserij kan aldus worden beschouwd als een project in de zin van de Project-m.e.r.-
Richtlijn. Het Hof benadrukte vervolgens dat het begrip „project‟ in de zin van artikel 1, lid 2
van deze richtlijn relevant is om het begrip „plan” of „project” in de zin van de
Habitatrichtlijn te verduidelijken. Uit deze redenering volgde dus dat een activiteit als de
mechanische kokkelvisserij tevens moet worden geacht te vallen onder het begrip „plan‟ of
„project‟ in de zin van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn297
. Het Hof voegde hieraan toe
294
HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, punten 2, 11, 13
en 19 en conclusie Adv. Gen. punt 9 in zaak C-127/02. 295
Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde
openbare en particuliere projecten, Pb.L. 5 juli 1985, afl. 175, 40; deze richtlijn werd thans gecodificeerd via
Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de
milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, Pb.L. 28 januari 2012, afl. 26, 1. 296
Artikel 1, lid 2 van de Project-m.e.r.-Richtlijn. 297
HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, punt 23 tot en met
27.
69
dat “het loutere feit dat deze activiteit al vele jaren periodiek wordt uitgeoefend in het
betrokken gebied en dat daarvoor elk jaar een vergunning nodig is, voor verlening waarvan
telkens opnieuw wordt beoordeeld of, en zo ja in welk gebied, de activiteit mag worden
uitgeoefend, niet belemmert dat zij bij elke aanvraag kan worden beschouwd als een apart
plan of project in de zin van de Habitatrichtlijn”298
. Het Hof is dan ook tot de conclusie
gekomen dat op de voorliggende prejudiciële vraag moest worden geantwoord dat de
mechanische kokkelvisserij in de speciale beschermingszone van de Waddenzee wel degelijk
dient te worden beschouwd als een „plan‟ of „project‟ in de zin van artikel 6, lid 3 van de
Habitatrichtlijn en aldus binnen het toepassingsgebied van de habitattoets valt299
.
127. Uit de beantwoording van deze prejudiciële vraag kunnen dus twee belangrijke zaken
worden opgemaakt, met name 1) dat het Hof, ter interpretatie van de begrippen „plan‟ en
„project‟ uit artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn, zich baseert op de definitie van het begrip
„project‟ uit de Project-m.e.r.-Richtlijn en 2) dat onder deze begrippen niet alleen nieuwe
activiteiten kunnen vallen, maar ook reeds bestaande activiteiten die elk jaar opnieuw worden
vergund300
.
128. Het Hof van Justitie heeft deze rechtspraak verder uitgewerkt in het arrest van 14 januari
2010301
. In deze zaak diende het Hof immers ondermeer een antwoord te formuleren op de
vraag of ook doorlopende onderhouds(bagger)werken in de vaargeul van estuaria, waarvoor
reeds vóór afloop van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn volgens nationaal recht
definitief goedkeuring is verleend, wanneer zij worden voorgezet na de opneming van het
betrokken gebied in de lijst van gebieden van communautair belang, alsnog moeten worden
onderworpen aan een beoordeling zoals bedoeld in artikel 6, leden 3 en 4 van de
Habitatrichtlijn (=de habitattoets). Deze prejudiciële vraag werd door het Verwaltungsgericht
Oldenburg aan het Hof gesteld in het kader van een geding tussen de Stadt Papenburg en de
Bundesrepublik Deutschland omtrent het feit dat deze laatste voornemens was om in te
stemmen met de door de Commissie opgestelde ontwerplijst van de gebieden van
communautair belang. Papenburg is een havenstad aan de rivier de Ems in de Duitse deelstaat
298
HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, punt 28. 299
Ter informatie kan bij deze zaak nog worden vermeld dat sinds 1 januari 2005 geen nieuwe vergunningen
meer werden verleend voor de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee. Sindsdien worden er enkel nog
visvergunningen uitgegeven voor handkokkelaars. http://www.waddenzee.nl/Kokkelvisserij.1919.0.html 300
H.E. WOLDENDORP, “Het Europees Hof over natuurbescherming”, MER 2007, 47; P. DE SMEDT, R.
COLPAERT, H. SCHOUKENS, F. WAUTERS, Speciale beschermingszones in Vlaanderen: juridische aspecten en
richtlijnen voor de praktijk, Brugge, Vanden Broele, 2007, 44. 301
HvJ 14 januari 2010, nr. C-226/08, Stadt Papenburg, Jur. 2010, I, 131.
70
Niedersachsen, die vooral bekend is vanwege haar grote scheepswerf, genaamd de Meyer-
Werft. Van nature is de Ems enkel bevaarbaar voor schepen met een maximale diepgang van
6,30 meter. Om de Ems tussen de scheepswerf en de Noordzee te kunnen bevaren met
schepen met een diepgang van 7,30 meter, moeten daarom periodiek speciale
baggerwerkzaamheden plaatsvinden. Bijgevolg verkregen de Stadt Papenburg, de Landskreis
Emsland (regio Emsland) en het Wasser- und Schifffahrtsamt Emden (water- en
scheepvaartautoriteit Emden) reeds in 1994 bij een planbesluit van de Wasser- und
Schifffahrtsdirektion Nordwest (water- en scheepvaartdirectie noordwest) de toestemming
om, indien nodig, baggerwerkzaamheden in de Ems uit te voeren. Hierbij is het van belang
om te vermelden dat een dergelijk planbesluit naar Duits recht onherroepelijk is en tot gevolg
heeft dat voor toekomstige baggerwerkzaamheden geen afzonderlijke toestemmingen of
vergunningen meer vereist zijn. In 2006 werden door Duitsland enkele stroomafwaarts van
het gemeentelijk grondgebied van de Stadt Papenburg gelegen delen van de Ems onder de
noemer „Unterems und Auβenems‟ aangemeld bij de Commissie als mogelijk gebied van
communautair belang. Dit gebied werd vervolgens door de Commissie opgenomen in haar
ontwerplijst van gebieden van communautair belang in de Atlantische regio. Daaropvolgend
stelde de Stadt Papenburg bij het Verwaltungsgericht Oldenburg een vordering in om te
verhinderen dat Duitsland, overeenkomstig artikel 4, lid 2, eerste alinea van de
Habitatrichtlijn, haar instemming zou verlenen met deze ontwerplijst. De Stadt Papenburg
vreesde er immers voor dat, door de opname van het betrokken gebied in de uiteindelijke
communautaire lijst, de toekomstige baggerwerkzaamheden telkens afzonderlijk zouden
moeten beoordeeld worden in het kader van artikel 6, leden 3 en 4 van de Habitatrichtlijn. Dit
heeft er uiteindelijk toe geleid dat het Verwaltungsgericht Oldenburg de hierboven geciteerde
prejudiciële vraag bij het Hof van Justitie heeft ingediend302
.
129. Om die vraag te beantwoorden moest het Hof in de eerste plaats nagaan of
onderhoudsbaggerwerkzaamheden al dan niet kunnen worden beschouwd als een „plan‟ of
„project‟ in de zin van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn. Net zoals in het arrest omtrent de
kokkelvisserij in de Waddenzee, deed het Hof hiervoor opnieuw een beroep op de definitie
van het begrip „project‟ uit artikel 1, lid 2 van de Project-m.e.r.-Richtlijn. Aangezien het
laatste deel van deze definitie bepaalt dat ook “andere ingrepen in natuurlijk milieu of
landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten”, een project kunnen
vormen, kon in casu worden besloten dat een activiteit bestaande in de uitbaggering van een 302
HvJ 14 januari 2010, nr. C-226/08, Stadt Papenburg, punt 10 tot en met 14 en conclusie Adv. Gen. punt 1 tot
en met 6 in zaak C-226/08.
71
vaargeul wel degelijk onder het begrip „project‟ uit de Project-m.e.r.-Richtlijn, en dus naar
analogie ook onder de begrippen „plan‟ of „project‟ in de zin van artikel 6, lid 3 van de
Habitatrichtlijn, valt303
. Vervolgens diende er vastgesteld te worden of het feit dat reeds voor
de omzetting van de Habitatrichtlijn toestemming was verleend om wederkerende
onderhoudsbaggerwerkzaamheden uit te voeren in de Ems, en er dus naar Duits recht in de
toekomst geen vergunningen of toestemmingen meer vereist waren, alsnog een obstakel kon
vormen om de bewuste onderhoudswerken, wanneer zij worden voorgezet na de opneming
van het betrokken gebied in de lijst van gebieden van communautair belang, aan de
habitattoets te onderwerpen. Dit aspect onderscheidde de voorliggende prejudiciële vraag
immers met de vraag die in het arrest omtrent de kokkelvisserij in de Waddenzee werd
opgeworpen. Het Hof heeft hierbij vooreerst benadrukt dat “het feit dat voor de doorlopende
onderhoudswerkzaamheden reeds vóór afloop van de omzettingstermijn van de
Habitatrichtlijn volgens nationaal recht definitief goedkeuring is verleend, op zich niet belet
dat zij bij elke ingreep in de vaargeul als een afzonderlijk project in de zin van de
Habitatrichtlijn kunnen worden beschouwd”304
. Zij onderbouwde deze uitspraak door te
argumenteren dat indien zij het tegenovergestelde zou oordelen, de betrokken
baggerwerkzaamheden immers reeds bij voorbaat permanent onttrokken zouden zijn aan
iedere voorafgaande beoordeling van hun gevolgen in de zin van artikel 6, lid 3 van de
Habitatrichtlijn en dat daardoor de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstelling van de
Habitatrichtlijn zou kunnen ondermijnd worden. Het Hof kwam in deze zaak dan ook tot de
conclusie dat de voorliggende prejudiciële vraag positief moest beantwoord worden.
Doorlopende onderhoudswerkzaamheden in de vaargeul van estuaria waarvoor reeds vóór
afloop van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn volgens nationaal recht definitief
goedkeuring is verleend, moeten dus in principe eveneens aan de habitattoets worden
onderworpen305
. Ook advocaat-generaal Sharpston was in haar conclusie tot het besluit
gekomen dat de toekomstige onderhoudsbaggerwerkzaamheden in de Ems wel degelijk
moeten worden onderworpen aan een voorafgaande beoordeling zoals bedoeld in artikel 6, lid
3, respectievelijk lid 4 van de Habitatrichtlijn306
.
130. In tegenstelling tot de advocaat-generaal, heeft het Hof hier echter nog een opmerkelijke
nuance aan toegevoegd waardoor de betrokken bestaande baggeractiviteiten, indien zij aan
303
HvJ 14 januari 2010, nr. C-226/08, Stadt Papenburg, punt 37 tot en met 40. 304
HvJ 14 januari 2010, nr. C-226/08, Stadt Papenburg, punt 41. 305
HvJ 14 januari 2010, nr. C-226/08, Stadt Papenburg, punten 42, 43 en 50. 306
Adv. Gen. punten 70 en 71 in zaak C-226/08.
72
bepaalde voorwaarden voldoen, toch nog kunnen ontsnappen aan een voorafgaande
beoordeling. Zij stelde meer bepaald dat “indien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde
onderhoudswerkzaamheden, met name gelet op het feit dat zij telkens opnieuw moeten
worden uitgevoerd, op de aard ervan of op de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd,
als één enkele verrichting kunnen worden beschouwd, in het bijzonder wanneer zij tot doel
hebben om de vaargeul op een bepaalde diepte te houden door regelmatige en daartoe
noodzakelijke baggerwerkzaamheden, zij geacht kunnen worden één en hetzelfde project in
de zin van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn te zijn. In dat geval zouden voor een
dergelijk project, wanneer daarvoor vóór afloop van de omzettingstermijn van de
Habitatrichtlijn goedkeuring is verleend, de in deze richtlijn vervatte voorschriften inzake de
procedure voor voorafgaande beoordeling van de gevolgen van het project voor het betrokken
gebied niet gelden”307
. Dit betekent dus dat doorlopende onderhoudsbaggerwerkzaamheden
dan toch niet moeten worden onderworpen aan de habitattoets uit artikel 6, leden 3 en 4 van
de Habitatrichtlijn, wanneer aan de volgende voorwaarden is voldaan: Vooreerst moeten de
wederkerende werken, gelet op hun aard en/of op de voorwaarden waaronder zij worden
uitgevoerd, als één enkele verrichting kunnen worden beschouwd, en dus niet als
afzonderlijke en opeenvolgende projecten. Daarenboven moet de toestemming voor de
bestaande onderhoudswerken reeds vóór 10 juni 1994 verleend zijn308
. Indien aan deze
voorwaarden cumulatief is voldaan, kunnen de onderhoudswerkzaamheden dus toch
ontsnappen aan een voorafgaande beoordeling van hun gevolgen voor het betrokken gebied.
Het Hof benadrukte hierbij dat de uitvoering van de onderhoudswerken echter wel nog steeds
onder de algemene beschermingsplicht uit artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn vallen309
.
131. Uit voorgaand arrest kan dus zeker en vast niet worden geconcludeerd dat bestaande
activiteiten binnen of in de buurt van speciale beschermingszones, waarvoor reeds
toestemming is verleend vóór afloop van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn, zomaar
kunnen worden vrijgesteld van de habitattoets uit artikel 6, leden 3 en 4 van de
Habitatrichtlijn. Volgens Schoukens zou men daarentegen kunnen poneren dat “enkel sprake
kan zijn van een mogelijke vrijstelling van de beoordelingsverplichting uit artikel 6, derde lid
van de Habitatrichtlijn voor zover het gaat om een vóór 10 juni 1994 vergund project dat nog
steeds binnen dezelfde voorwaarden plaatsvindt. Het kan dus niet alleen gaan om
307
HvJ 14 januari 2010, nr. C-226/08, Stadt Papenburg, punten 47 en 48. 308
H. SCHOUKENS, “De recente rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot de Habitatrichtlijn:
enkele nuttige lessen voor de toepassing van Natura 2000 in Vlaanderen?”, TMR 2011, 510-512. 309
HvJ 14 januari 2010, nr. C-226/08, Stadt Papenburg, punt 49.
73
baggerwerken die een vaargeul steeds op dezelfde diepte houden, maar bijvoorbeeld ook om
bepaalde recreatieve activiteiten met een impact op het natuurlijke milieu die jaarlijks binnen
dezelfde voorwaarden plaatsvinden”310
. Tenslotte moet hierbij nog worden vermeld dat men
het er in de rechtsleer echter wel over eens is dat uit de hiervoor besproken arresten volgt dat
bestaande activiteiten 1) die geïntensiveerd worden, 2) die niet doorlopend, maar slechts
sporadisch worden ondernomen, of 3) waarvan de voorwaarden periodiek opnieuw bekeken
moeten worden, in elk geval wel onder het toepassingsgebied van artikel 6, leden 3 en 4
vallen311
.
132. In het arrest van 17 maart 2011312
heeft het Hof van Justitie vervolgens benadrukt dat
evenwel enkel materiële werken of ingrepen onder het begrip „project‟ kunnen vallen. Het
Hof diende in deze zaak op vraag van de Belgische Raad van State na te gaan of de
(hernieuwing van de) exploitatie van de luchthaven Brussel-Nationaal als een „project‟ in de
zin van artikel 1, lid 2 van de Project-m.e.r.-Richtlijn313
kon worden gezien. In casu ging het
meer bepaald over de loutere vernieuwing van de bestaande milieuvergunning voor de
exploitatie van deze luchthaven, zonder dat daarbij (bijkomende) materiële werken of
ingrepen moesten worden uitgevoerd. Het Hof onderstreepte hierbij onmiddellijk dat zij reeds
in vroegere rechtspraak had geoordeeld dat uit de bewoording van artikel 1, lid 2 van de
Project-m.e.r.-Richtlijn blijkt dat met het begrip „project‟ materiële werken of ingrepen
worden bedoeld314
. Bepaalde verzoekers in het onderliggende geding waren evenwel, op basis
van het arrest omtrent de kokkelvisserij in de Waddenzee315
, tot het standpunt gekomen dat
het begrip „materiële ingreep‟ ruim moest worden geïnterpreteerd, in de zin van „iedere
ingreep in het natuurlijk milieu‟316
. Dit standpunt werd door het Hof echter niet aanvaard. In
tegenstelling tot de exploitatie van een luchthaven, kon de mechanische kokkelvisserij immers
duidelijk geacht worden te vallen onder de definitie „project‟ uit artikel 1, lid 2 van de
310
H. SCHOUKENS, “De recente rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot de Habitatrichtlijn:
enkele nuttige lessen voor de toepassing van Natura 2000 in Vlaanderen?”, TMR 2011, 513. 311
H.M. DOTINGA, “Gebiedsbescherming in de Noordzee – de betekenis en beperkingen van het
natuurbeschermingsrecht” in H.M. DOTINGA, A.H. JONKHOFF, I.C.G. KLEIN-HENDRIKS, T.J.A. RAMMELT, A.
TROUWBORST, Het dilemma van de Noordzee: intensief gebruik én het grootste natuurgebied van Nederland,
Den Haag, Boom Juridische Uitgevers, 2010, 29. 312
HvJ 17 maart 2011, nr. C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., Jur. 2011, I, 1753. 313
Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde
openbare en particuliere projecten, Pb.L. 5 juli 1985, afl. 175, 40; deze richtlijn werd thans gecodificeerd via
Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de
milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, Pb.L. 28 januari 2012, afl. 26, 1. 314
HvJ 17 maart 2011, nr. C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., punten 19 tot en met 21. 315
HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, Jur. 2004, I,
7405. 316
HvJ 17 maart 2011, nr. C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., punt 22.
74
Project-m.e.r.-Richtlijn aangezien deze definitie uitdrukkelijk de „ontginning van
bodemschatten‟ omvat en had deze vorm van visserij wel degelijk reële fysieke veranderingen
van de omgeving, meer bepaald van de zeebodem, tot gevolg. Het Hof is in deze zaak dan ook
tot de conclusie gekomen dat de vernieuwing van een bestaande milieuvergunning voor de
exploitatie van een vliegveld, zonder dat er sprake is van werken of ingrepen die de materiële
toestand van de plaats veranderen, niet kan worden aangemerkt als een „project‟ in de zin van
artikel 1, lid 2 van de Project-m.e.r.-Richtlijn317
.
133. Aangezien uit de hiervoor besproken arresten318
is gebleken dat het Hof ter interpretatie
van het begrip „project‟ uit artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn, telkens teruggrijpt naar de
definitie van dit begrip uit de Project-m.e.r.-Richtlijn, kan uit dit arrest dus worden besloten
dat ook onder het begrip „project‟ in de zin van de Habitatrichtlijn enkel materiële werken of
ingrepen kunnen worden verstaan. Zo zal volgens Schoukens “de hervergunning van een
varkensstal conform de Habitatrichtlijn slechts vergunningsplichtig zijn wanneer zij gepaard
gaat met de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere werken of
installaties, in de zin van artikel 1, tweede lid van de Project-m.e.r.-Richtlijn. Indien het echter
zou gaan om een loutere hervergunning die niet gepaard gaat met infrastructurele ingrepen,
lijkt daarentegen geen sprake te zijn van een beoordelingsplichtig project, tenzij het zou gaan
om ingrijpende exploitaties als ontginnings- of baggeractiviteiten. In die laatste gevallen is er
immers ook bij de exploitatie steeds sprake van materiële ingrepen”319
.
134. Tenslotte moet erop gewezen worden dat het Hof van Justitie reeds in verschillende
arresten heeft geoordeeld dat regelingen waarbij bepaalde, al dan niet vergunningsplichtige,
activiteiten die mogelijks significante gevolgen kunnen hebben (bijvoorbeeld jacht, visvangst,
landbouw, bepaalde bouwprojecten,…), op een algemene wijze worden onttrokken aan de
habitattoets, en aldus worden vrijgesteld van een voorafgaande beoordeling, strijdig zijn met
artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn.
135. Zo werd Frankrijk in het hierboven reeds deels besproken arrest van 4 maart 2010320
veroordeeld omwille van het feit dat zij in haar milieuwetboek de bouw- en
ontwikkelingswerkzaamheden die zijn voorzien in de Natura 2000-overeenkomsten
317
HvJ 17 maart 2011, nr. C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., punten 24 en 25. 318
HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, punt 26; HvJ 14
januari 2010, nr. C-226/08, Stadt Papenburg,punt 38. 319
H. SCHOUKENS, “De recente rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot de Habitatrichtlijn:
enkele nuttige lessen voor de toepassing van Natura 2000 in Vlaanderen?”, TMR 2011, 514. 320
HvJ 4 maart 2010, nr. C-241/08, Commissie v. Frankrijk, Jur. 2010, I, 1697.
75
systematisch had vrijgesteld van de in artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn omschreven
beoordelingsplicht. Het Hof benadrukte in deze zaak immers dat “om de verwezenlijking van
de door de Habitatrichtlijn bedoelde instandhoudingsdoelstellingen volledig te garanderen, het
noodzakelijk is dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor
het beheer van het gebied, en dat significante gevolgen kan hebben voor zo‟n gebied, een
individuele beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen van dit plan of project voor het
betrokken gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen daarvan”321
. De
Franse Republiek stelde hier echter tegenover dat de systematische vrijstelling van de in de
Natura 2000-overeenkomsten voorziene bouw- of ontwikkelingsactiviteiten evenwel
gerechtvaardigd kon worden door de overweging dat deze overeenkomsten, voor zover zij tot
doel hebben de voor het gebied vastgestelde doelstellingen van behoud en herstel te
verwezenlijken, direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van het betrokken
gebied. Naar Frans recht worden de Natura 2000-overeenkomsten per slot van rekening
gesloten ter uitvoering van het doelstellingendocument en bevatten zij een geheel van
verplichtingen overeenkomstig de richtsnoeren en maatregelen die in het
doelstellingendocument zijn omschreven en betrekking hebben op de instandhouding en, zo
nodig, het herstel van de natuurlijke habitats en soorten, die de totstandbrenging van het
Natura 2000-gebied hebben gerechtvaardigd. Dit argument werd echter door het Hof
verworpen. Zij was immers van mening dat ondanks het feit dat de in de Natura 2000-
overeenkomsten voorziene maatregelen in overeenstemming zijn met de
instandhoudingsmaatregelen van het betrokken gebied, evenwel niet kan worden
gegarandeerd dat de in deze overeenkomsten voorziene bouw- of
ontwikkelingswerkzaamheden onder alle omstandigheden maatregelen zijn die direct verband
houden met of nodig zijn voor het beheer van het gebied322
. Het Hof is dan ook tot de
conclusie gekomen dat Frankrijk, door deze werkzaamheden systematisch vrij te stellen van
de habitattoets, de krachtens artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn op haar rustende
verplichtingen niet was nagekomen.
136. In hetzelfde arrest werd vervolgens door de Commissie betoogd dat de Franse
regelgeving ook nog op een ander punt niet in overeenstemming kon worden geacht met
artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn. Het Franse milieuwetboek schreef meer bepaald voor
dat enkel de handelingen waarvoor een vergunning of goedkeuring van de overheid vereist is,
onderworpen moesten worden aan een voorafgaande beoordeling van hun gevolgen voor het 321
HvJ 4 maart 2010, nr. C-241/08, Commissie v. Frankrijk, punt 54. 322
HvJ 4 maart 2010, nr. C-241/08, Commissie v. Frankrijk, punten 47-51.
76
betrokken gebied. Dit leidde ertoe dat programma‟s of projecten waarvoor slechts een
aanmeldingsverplichting geldt, in het algemeen werden uitgesloten van de habitattoets. De
Commissie was echter van mening dat ook dergelijke programma‟s of projecten significante
gevolgen kunnen hebben op speciale beschermingszones, hetgeen het doorslaggevende
criterium is voor de toepassing van artikel 6, lid 3323
. Aangezien de Franse Republiek het
standpunt van de Commissie niet betwistte, is het Hof dan ook automatisch tot de conclusie
gekomen dat Frankrijk ook op dit punt, door in haar milieuwetboek de programma‟s en
projecten voor bouw- of ontwikkelingswerkzaamheden waarvoor slechts een
aanmeldingsplicht geldt, systematisch vrij te stellen van de in artikel 6, lid 3 van de
Habitatrichtlijn omschreven beoordelingsplicht, haar verplichtingen onder de Habitatrichtlijn
niet was nagekomen324
.
137. Het Hof heeft deze uitspraak in een recent arrest van 26 mei 2011325
bevestigd, door
opnieuw te benadrukken dat de lidstaten in beginsel geen regels mogen uitvaardigen waarbij
bepaalde categorieën van plannen of projecten, op basis van het feit dat ze slechts
meldingsplichtig zijn, op een algemene wijze worden uitgesloten van een passende
beoordeling in de zin van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn326
. In casu had een klacht bij
de Commissie omtrent de onregelmatige exploitatie van een industriële stal op het
grondgebied van de Waalse gemeente Philippeville, gelegen aan de rand van de speciale
beschermingszone „Bassin de Fagnard de l‟Eau blanche en aval de Marieburg‟, er meer
bepaald toe geleid dat het Hof diende na te gaan of de door het Koninkrijk België vastgestelde
regelgeving in overeenstemming was met artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn. Uit de
behandeling van deze klacht was de Commissie immers tot het standpunt gekomen dat de
Belgische wetgeving niet voldeed aan deze bepaling uit de Habitatrichtlijn, aangezien volgens
haar in het Waalse Gewest niet alle potentiële schadelijke ingrepen voor speciale
beschermingszones aan de habitattoets moesten worden onderworpen. In concreto had zij
namelijk uit de combinatie van twee Belgische bepalingen afgeleid dat in het Waalse Gewest
activiteiten en installaties van klasse 3 in het algemeen werden onttrokken aan de verplichte
passende beoordeling van hun gevolgen voor Natura 2000-gebieden. Vooreerst werd door
artikel 29, § 2 van de Wet op het natuurbehoud bepaald dat voor elk plan of project dat een
vergunning behoeft en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten
323
HvJ 4 maart 2010, nr. C-241/08, Commissie v. Frankrijk, punt 57. 324
HvJ 4 maart 2010, nr. C-241/08, Commissie v. Frankrijk, punt 62. 325
HvJ 26 mei 2011, nr. C-538/09, Commissie v. België, Jur. 2011, I, 4687. 326
HvJ 26 mei 2011, nr. C-538/09, Commissie v. België, punt 45.
77
significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, een beoordeling moet worden
opgemaakt van de gevolgen voor het gebied. Tegelijkertijd bepaalde het Decreet van het
Waalse Gewest van 11 maart 1999 dat activiteiten en installaties van klasse 3 enkel een
voorafgaande aangifte, en dus geen vergunning, vereisen bij het college van burgemeester en
schepenen van de gemeente op het grondgebied waarvan de vestiging van de inrichting
gepland is327
. Gelet op deze beide regels, kwam ook het Hof tot de constatatie dat België een
aanmeldingsregeling had ingevoerd waardoor bepaalde activiteiten en installaties op een
algemene wijze werden onttrokken aan de habitattoets. België ging er echter van uit dat deze
meldingsplichtige plannen en projecten evenwel geen significante gevolgen konden hebben
voor speciale beschermingszones, zodat de Belgische regelgeving niet in strijd met artikel 6,
lid 3 van de Habitatrichtlijn konden worden geacht. Het Hof ging evenwel niet akkoord met
deze zienswijze omdat zij van oordeel was dat België geen gegevens had voorgelegd op basis
waarvan met zekerheid kon worden besloten dat de meldingsplichtige plannen of projecten,
afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, geen significante gevolgen
zouden kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. Het Hof is in deze zaak dan ook tot de
conclusie gekomen dat België, door niet te voorzien in een passende milieueffectstudie voor
bepaalde categorieën van activiteiten en installaties waarvoor een aanmeldingsplicht geldt, de
op haar rustende verplichtingen uit artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn niet was
nagekomen328
.
138. Uit de voorgaande arresten kan dus worden afgeleid dat het verbod om bepaalde
categorieën van activiteiten die mogelijks significante gevolgen kunnen hebben op een
algemene wijze te onttrekken aan de habitattoets, niet enkel betrekking heeft op plannen en
projecten waarvoor de betrokken lidstaat haar toestemming of een vergunning moet verlenen,
maar eveneens plannen en projecten beoogt waarvoor slechts een meldingsplicht geldt.
o Significante gevolgen
139. Gelet op het feit dat artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn bepaalt dat “voor elk plan of
project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een speciale
beschermingszone, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten
significante gevolgen kan hebben voor zo‟n gebied, een passende beoordeling moet worden
327
HvJ 26 mei 2011, nr. C-538/09, Commissie v. België, punten 14, 17 en 46 tot en met 49. 328
HvJ 26 mei 2011, nr. C-538/09, Commissie v. België, punten 51, 64 en 66.
78
gemaakt”, is het belangrijk om te weten wat nu precies moet worden verstaan onder de
woorden „significante gevolgen‟.
140. De Commissie heeft hieromtrent reeds in haar richtsnoer van 2000 benadrukt dat,
ondanks het ontbreken van een definitie in de Habitatrichtlijn zelf, de term „significant
gevolg‟ als een objectief begrip moet worden gehanteerd en dat een consequente interpretatie
van „significant‟ noodzakelijk is om te garanderen dat „Natura 2000‟ als een coherent netwerk
fungeert. Deze objectiviteit betekent volgens haar evenwel niet dat geen rekening moet
worden gehouden met de specifieke bijzonderheden en milieukenmerken van het beschermde
gebied waarop het plan of project betrekking heeft. Zo geeft de Commissie als voorbeeld dat
het verlies van 100 m² habitat significant kan zijn in het geval van een kleine standplaats van
zeldzame orchideeën, maar onbeduidend in het geval van een uitgestrekt steppegebied329
.
141. Het Hof van Justitie heeft in haar arrest omtrent de kokkelvisserij in de Waddenzee voor
het eerst in algemene bewoording verduidelijkt in welk geval er precies sprake is van
significante gevolgen. Ze diende in deze zaak immers ondermeer een antwoord te formuleren
op de prejudiciële vraag aan de hand van welke criteria er moet worden beoordeeld of een
plan of project in de zin van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn significante gevolgen kan
hebben voor een speciale beschermingszone330
. Aangezien het Hof van mening was dat de
significantie van de gevolgen voor een gebied moet worden afgewogen tegen de
instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied, heeft zij op de voorliggende vraag
geantwoord dat “op grond van artikel 6, lid 3, eerste volzin van de Habitatrichtlijn een plan of
project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, wanneer
het de instandhoudingsdoelstellingen daarvan in gevaar dreigt te brengen, moet worden
beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken
gebied. Dit moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken
en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft”331
.
142. Ter illustratie kan hierbij nog gewezen worden op het arrest van 29 januari 2004332
waarin het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat een project tot uitbreiding van een golfterrein
in de gemeente Wörschach, gelegen in de Oostenrijkse deelstaat Stiermarken, significante
329
EUROPESE COMMISSIE, Beheer van “Natura 2000”-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties der Europese
Gemeenschappen, 2000, 33. 330
HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, punt 19. 331
HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, punt 49. 332
HvJ 29 januari 2004, nr. C-209/02, Commissie v. Oostenrijk, Jur. 2004, I, 1211.
79
gevolgen kon hebben voor de speciale vogelbeschermingszone „Wörschacher Moose‟. Dit
gebied, waarin het betrokken golfterrein trouwens was gelegen, werd meer bepaald
overeenkomstig artikel 4, lid 1 van de Vogelrichtlijn als speciale beschermingszone
aangewezen ter bescherming van de koningskwartel (Crex crex), een vogelsoort die wordt
vermeld in Bijlage I van de Vogelrichtlijn. Uit enkele deskundigenrapporten bleek immers dat
de uitbreiding van het golfterrein er onder ander zou toe leiden dat een gedeelte van de
voedsel- en rustgronden van de populatie kwartelkoningen in het betrokken gebied verdwijnt,
dat de bestaande functionele verbanden door de versnippering van de verschillende door de
kwartelkoning gebruikte zones worden vernietigd en dat de habitatstructuren verdwijnen of
worden verstoord. Dit zou er uiteindelijk toe kunnen leiden dat het voortbestaan van de in het
gebied „Wörschacher Moose‟ levende kwartelkoningen, in het gedrang dreigde te komen333
.
143. Vervolgens is het van groot belang om te benadrukken dat de habitattoets niet enkel en
alleen wordt gekoppeld aan activiteiten waarvan met zekerheid vaststaat dat deze significante
gevolgen behelzen voor een speciale beschermingszone. Ook voor plannen en projecten die
mogelijks dergelijke gevolgen met zich mee kunnen brengen, moeten dus passende
beoordelingen worden gemaakt in de zin van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn. Dit vormt
een toepassing van het zogenaamde „voorzorgsbeginsel‟, dat één van de grondslagen van de
Europese Unie vormt om op milieugebied een hoog beschermingsniveau na te streven334
.
Gelet op het voorzorgsbeginsel zou het dan ook onaanvaardbaar zijn dat een passende
beoordeling achterwege wordt gelaten omwille van de reden dat het niet volstrekt vaststaat
dat zulke effecten zich zullen voordoen335
.
144. In het arrest omtrent de kokkelvisserij in de Waddenzee heeft het Hof van Justitie
expliciet bevestigd dat bij de interpretatie van de Habitatrichtlijn moet worden uitgegaan van
het voorzorgsbeginsel. Zij diende in deze zaak immers tevens de prejudiciële vraag te
beantwoorden wanneer er nu precies moet worden overgegaan tot een passende beoordeling
in de zin van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn. Toepassing makende van het
voorzorgsbeginsel is het Hof uiteindelijk tot het antwoord gekomen “dat artikel 6, lid 3 van de
333
HvJ 29 januari 2004, nr. C-209/02, Commissie v. Oostenrijk, punt 24 en 26; P. DE SMEDT, R. COLPAERT, H.
SCHOUKENS, F. WAUTERS, Speciale beschermingszones in Vlaanderen: juridische aspecten en richtlijnen voor
de praktijk, Brugge, Vanden Broele, 2007, 48-49. 334
Artikel 174, lid 2 van het EG-Verdrag (thans: art. 191, lid 2 VWEU); HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02,
Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, punten 41 en 44. 335
H. SCHOUKENS, K. DE ROO, P. DE SMEDT, Handboek natuurbehoudsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 163;
EUROPESE COMMISSIE, Beheer van “Natura 2000”-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties der Europese
Gemeenschappen, 2000, 34.
80
Habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat voor elk plan of project dat niet direct
verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, een passende beoordeling
wordt gemaakt van de gevolgen voor dat gebied, rekening houdend met de
instandhoudingsdoelstellingen van het gebied, wanneer op grond van objectieve gegevens niet
kan worden uitgesloten dat het afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten
significante gevolgen heeft voor dat gebied”336
. Deze rechtspraak werd inmiddels in talrijke
arresten van het Hof van Justitie herhaald337
. Volgens de Commissie is het daarom vereist dat
er bij elke plan en project individueel een zogenaamde „screening‟ gebeurt om na te gaan of
op grond van objectieve gegevens al dan niet kan worden uitgesloten dat het plan of project
significante gevolgen zal hebben voor een speciale beschermingszone. Indien uit deze
screening niet met zekerheid kan worden afgeleid dat het plan of project geen significante
gevolgen zal hebben, zal een passende beoordeling in de zin van artikel 6, lid 3 van de
Habitatrichtlijn vereist zijn338
.
145. Verder moet er ook op gewezen worden dat artikel 6, leden 3 en 4 van de
Habitatrichtlijn, net zoals artikel 6, lid 2, externe werking hebben. Het toepassingsgebied van
de habitattoets is dus niet strikt beperkt tot activiteiten die plaatsvinden binnen de grenzen van
de Natura 2000-gebieden. Ook de plannen en projecten die buiten een speciale
beschermingszone worden uitgevoerd moeten dus aan een passende beoordeling worden
onderworpen indien de kans bestaat dat ze significante gevolgen kunnen hebben voor één of
meerdere (nabijgelegen) beschermde gebieden339
. Zo geeft de Commissie in haar richtsnoer
van 2000 als voorbeeld dat het mogelijk is dat een wetland schade ondervindt van een
drainageproject dat op een zekere afstand en buiten de grenzen van dat wetland wordt
uitgevoerd340
. Daarnaast kan er bijvoorbeeld ook gedacht worden aan activiteiten die veel
geluidshinder veroorzaken, grondwaterwinningen en luchtvervuilende inrichtingen, zoals
mestverwerkingsinstallaties341
.
336
HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, punt 45. 337
HvJ 20 oktober 2005, nr. C-6/04, Commissie v. Verenigd Koninkrijk, punt 54; HvJ 10 januari 2006, nr. C-
98/03, Commissie v. Duitsland, punt 40; HvJ 26 mei 2011, nr. C-538/09, Commissie v. België, punten 39, 52, 53
en 64. 338
EUROPEAN COMMISSION, Assessments of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites,
Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities, 2002, 17. 339
CH.W. BACKES, P.J.J. VAN BUUREN, A.A. FRERIKS, Hoofdlijnen natuurbeschermingsrecht, Sdu Uitgevers bv,
Den Haag, 2004, 96. 340
EUROPESE COMMISSIE, Beheer van “Natura 2000”-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties der Europese
Gemeenschappen, 2000, 34. 341
P. DE SMEDT, R. COLPAERT, H. SCHOUKENS, F. WAUTERS, Speciale beschermingszones in Vlaanderen:
juridische aspecten en richtlijnen voor de praktijk, Brugge, Vanden Broele, 2007, 55.
81
146. Ook het Hof van Justitie heeft ondertussen in haar rechtspraak de externe werking van de
habitattoets bevestigd. Zo werd de Duitse Bondsrepubliek in het arrest van 10 januari 2006342
onder andere veroordeeld omdat zij met betrekking tot bepaalde projecten buiten de speciale
beschermingszones, artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn niet op een juiste manier had
omgezet in haar nationale wetgeving. Uit de Duitse regelgeving bleek immers dat voor
bepaalde projecten buiten de speciale beschermingszones geen beoordeling overeenkomstig
artikel 6, leden 3 en 4 van de Habitatrichtlijn vereist was; dit ongeacht de vraag of deze
projecten al dan niet significante gevolgen konden hebben voor speciale
beschermingszones343
. Bepaalde projecten buiten de speciale beschermingszones werden dus,
in strijd met de Habitatrichtlijn, op een algemene wijze aan de habitattoets onttrokken.
147. Tenslotte moet nog worden opgemerkt dat artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn een
zogenaamde „combinatiebepaling‟ omvat. Wanneer men nagaat of een plan of project al dan
niet significante gevolgen kan hebben voor een speciale beschermingszone, volgt immers uit
de bewoording “afzonderlijk of in combinatie met andere plannen en projecten” dat men
hierbij eveneens rekening moet houden met de cumulatieve effecten van andere reeds
bestaande of voorgestelde activiteiten344
. Zo heeft het Hof van Justitie in het arrest omtrent de
kokkelvisserij in de Waddenzee expliciet benadrukt dat “moet worden gelet op de
cumulatieve gevolgen die kunnen optreden door de combinatie van dit plan of project met
andere plannen of projecten”345
.
o Passende beoordeling
148. Voor elk plan of project waarvan op grond van objectieve gegevens niet kan worden
uitgesloten dat het significante gevolgen heeft voor een speciale beschermingszone, moet dus
krachtens artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn “een passende beoordeling worden gemaakt
van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van
dat gebied”. Wat het begrip „passende beoordeling‟ betreft, moet vooreerst worden opgemerkt
dat de Habitatrichtlijn niet voorschrijft volgens welke methode deze beoordeling precies moet
342
HvJ 10 januari 2006, nr. C-98/03, Commissie v. Duitsland, Jur. 2006, I, 53. 343
HvJ 10 januari 2006, nr. C-98/03, Commissie v. Duitsland, punten 1, 45 en 83. 344
EUROPESE COMMISSIE, Beheer van “Natura 2000”-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties der Europese
Gemeenschappen, 2000, 34-35; P. DE SMEDT, R. COLPAERT, H. SCHOUKENS, F. WAUTERS, Speciale
beschermingszones in Vlaanderen: juridische aspecten en richtlijnen voor de praktijk, Brugge, Vanden Broele,
2007, 53-54. 345
HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, punt 53.
82
worden verricht346
. Volgens Cliquet hoeft onder dit begrip niet per se een uitgebreide m.e.r.-
procedure, in de zin van de Project-m.e.r.-Richtlijn, te worden begrepen. Dit kan voor
sommige plannen of projecten gewenst zijn. Voor andere plannen of projecten kan
daarentegen een minder uitvoerige beoordeling volstaan347
.
149. In het arrest omtrent de kokkelvisserij in de Waddenzee werd door de Nederlandse Raad
van State, middels een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie, verzocht om het begrip
„passende beoordeling‟ te verduidelijken. Het Hof heeft deze vraag beantwoord door te
expliceren dat, ingevolge artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn, een passende beoordeling met
zich meebrengt dat “op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten
van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de
instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied in gevaar kunnen brengen, moeten
worden geïnventariseerd”348
.
150. Verder bouwend op deze uitspraak, heeft het Hof van Justitie, in navolging van
advocaat-generaal Kokott, in het arrest van 14 april 2005 bepaald dat “een „passende
beoordeling‟ geen louter formeel onderzoek is, maar dat zij een grondige analyse beoogt op
het niveau van de in artikel 6 genoemde doelstellingen van instandhouding van het betrokken
gebied, met name wat de bescherming van de prioritaire natuurlijke habitats en soorten
betreft” 349
. Deze uitspraak bevestigt het standpunt dat de Commissie reeds in haar richtsnoer
van 2000 had ingenomen omtrent de passende beoordeling. In dit document stelt zij immers
dat een beoordeling in de zin van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn minder ruim van opzet
is dan een beoordeling in de zin van de Project-m.e.r.-Richtlijn aangezien zij uitsluitend
betrekking heeft op de gevolgen van een plan of project voor een gebied, beschouwd in het
licht van de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. Desondanks benadrukt de
Commissie dat deze ecologische gevolgen echter in vele gevallen niet naar behoren kunnen
worden beoordeeld zonder een evaluatie van de andere milieucomponenten die worden
geanalyseerd in het kader van een milieueffectenrapport (zoals bodem, water,
landschap,…)350
.
346
HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, punt 52. 347
A. CLIQUET, Internationaal en Europees recht inzake biodiversiteit, Gent, Academia Press, 2012, 217. 348
HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, punten 54 en 61. 349
HvJ 14 april 2005, nr. C-441/03, Commissie v. Nederland,punt 22. 350
EUROPESE COMMISSIE, Beheer van “Natura 2000”-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties der Europese
Gemeenschappen, 2000, 36; H. SCHOUKENS, K. DE ROO, P. DE SMEDT, Handboek natuurbehoudsrecht,
Mechelen, Kluwer, 2011, 163-164.
83
151. In het arrest van 14 april 2005 kwam meer bepaald de vraag aan bod of de in de zin van
artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn „passende beoordeling‟, ook reeds de in lid 4 van dit
artikel genoemde elementen moet omvatten. In deze zaak erkende het Koninkrijk der
Nederlanden enerzijds wel dat zij artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn niet volledig in haar
nationaal recht had omgezet. Zij betwistte daarentegen de stelling van de Commissie dat een
passende beoordeling eveneens betrekking zou moeten hebben op de in artikel 6, lid 4 van de
Habitatrichtlijn vervatte elementen. De Commissie was namelijk van oordeel dat bij een
passende beoordeling niet enkel moet worden onderzocht of een plan of project de natuurlijke
kenmerken van het gebied kan aantasten, maar ook of alternatieve oplossingen voorhanden
zijn, of het plan of project om dwingende redenen van groot openbaar belang toch moet
worden gerealiseerd, en of compenserende maatregelen moeten worden genomen351
. Het Hof
is het standpunt van de Commissie evenwel niet gevolgd en concludeerde dat “gelet op de
bijzondere kenmerken van de verschillende in artikel 6 van de Habitatrichtlijn bedoelde fasen,
diende te worden vastgesteld dat de verschillende in lid 4 van dit artikel genoemde eisen geen
elementen opleveren die de bevoegde nationale instanties in aanmerking dienen te nemen
wanneer zij de in lid 3 van dit artikel bedoelde passende beoordeling maken”352
. Het bezwaar
van de Commissie dat de Nederlandse regelgeving niet bepaalde dat een passende
beoordeling ook betrekking moet hebben op de in artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn
genoemde elementen, werd dan ook ongegrond verklaard.
152. Uit deze zaak kan dus worden besloten dat in een passende beoordeling niet reeds moet
worden nagegaan of er alternatieve oplossingen voorhanden zijn, of er dwingende redenen
van groot belang bestaan en of de nodige compenserende maatregelen zijn genomen353
. Deze
rechtspraak werd inmiddels bevestigd in het arrest van 4 maart 2010. In deze zaak betoogde
de Commissie immers (opnieuw) dat de passende beoordeling die moet worden gemaakt
ingevolge artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn, tevens een onderzoek van alternatieve
oplossingen dient te bevatten. Het Hof is echter wederom de Commissie niet gevolgd en heeft
nogmaals benadrukt dat “het onderzoek van alternatieve oplossingen, welke vereiste wordt
genoemd in artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn, geen element kan opleveren dat de
bevoegde nationale autoriteiten in aanmerking dienen te nemen wanneer zij de in artikel 6, lid
3 van die richtlijn bedoelde passende beoordeling maken” 354
.
351
HvJ 14 april 2005, nr. C-441/03, Commissie v. Nederland,punten 15, 16 en 20. 352
HvJ 14 april 2005, nr. C-441/03, Commissie v. Nederland,punt 28. 353
H. SCHOUKENS, K. DE ROO, P. DE SMEDT, Handboek natuurbehoudsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 164. 354
HvJ 4 maart 2010, nr. C-241/08, Commissie v. Frankrijk, punt 73.
84
o Goedkeuring of weigering
153. Artikel 6, lid 3, tweede volzin van de Habitatrichtlijn bepaalt vervolgens dat, “gelet op
de conclusie van de beoordeling van de gevolgen van het gebied en onder voorbehoud van het
bepaalde in lid 4”, de bevoegde nationale instanties slechts hun goedkeuring kunnen verlenen
aan een plan of een project “nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke
kenmerken van het gebied niet zal aantasten” en “nadat zij in voorkomend geval
inspraakmogelijkheden hebben geboden”.
154. In het arrest omtrent de kokkelvisserij in de Waddenzee heeft het Hof van Justitie
expliciet bevestigd dat ook in de fase na de passende beoordeling toepassing moet worden
gemaakt van het in artikel 174, lid 2 van het EG-Verdrag (thans: art. 191, lid 2 VWEU)
genoemde „voorzorgsbeginsel‟. De Nederlandse Raad van State stelde in casu immers ook de
vraag onder welke voorwaarden toestemming kon worden verleend voor een activiteit als de
mechanische kokkelvisserij. Het Hof beantwoorde deze vraag als volgt: “De bevoegde
nationale autoriteiten geven, op basis van de passende beoordeling van de gevolgen van de
mechanische kokkelvisserij voor het betrokken gebied, in het licht van de
instandhoudingsdoelstellingen daarvan, slechts toestemming voor deze activiteit wanneer zij
de zekerheid hebben verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de
natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk
gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn”355
. Indien de
passende beoordeling geen zekerheid kan verschaffen omtrent het uitblijven van deze
schadelijke gevolgen, zal de bevoegde autoriteit haar toestemming voor het betrokken plan of
project derhalve, onder voorbehoud van hetgeen bepaald wordt in artikel 6, lid 4 van de
Habitatrichtlijn, moeten weigeren. Ook in deze fase van de habitattoets impliceert het
voorzorgsbeginsel dus een omkering van de bewijslast356
.
155. Uit het arrest omtrent de kokkelvisserij in de Waddenzee kan derhalve worden besloten
dat het voorzorgsbeginsel niet alleen van toepassing is bij het beantwoorden van de vraag of
er voor een plan of project al dan niet een passende beoordeling moet worden opgemaakt.
Ook bij het beantwoorden van de vraag of de bevoegde nationale autoriteiten al dan niet hun
355
HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, punten 59 en 61. 356
H. SCHOUKENS, “De recente rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot de Habitatrichtlijn:
enkele nuttige lessen voor de toepassing van Natura 2000 in Vlaanderen?”, TMR 2011, 509; H.E. WOLDENDORP,
“Het Europees Hof over natuurbescherming”, MER 2007, 47; P. DE SMEDT, R. COLPAERT, H. SCHOUKENS, F.
WAUTERS, Speciale beschermingszones in Vlaanderen: juridische aspecten en richtlijnen voor de praktijk,
Brugge, Vanden Broele, 2007, 53.
85
toestemming kunnen geven voor de uitvoering van het betrokken plan of project, zal er
rekening moeten worden gehouden met dit beginsel. In het recente arrest van 16 februari 2012
(infra) heeft het Hof nog verder verduidelijkt dat deze laatste verplichting geldt, ongeacht de
hoedanigheid van de nationale instantie die bevoegd is voor het verlenen van de toestemming
voor een plan of project. Het Hof oordeelde in deze Belgische zaak meer bepaald dat “artikel
6, lid 3 van de Habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat zij een nationale instantie, ook
wanneer het daarbij om een wetgevende instantie gaat, niet in staat stelt toestemming te
geven voor een plan of project zonder de zekerheid te hebben verkregen dat het de natuurlijke
kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten”357
.
o Afwijkingsprocedure
156. Wanneer daarentegen uit de passend beoordeling van een voorgenomen plan of project
volgt dat (niet met zekerheid kan worden uitgesloten dat) deze activiteit schadelijke gevolgen
zal hebben voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied, kan voor de uitvoering
van het plan of project in bepaalde gevallen alsnog toestemming worden verleend op basis
van artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn. Er zal dan meer bepaald aan de volgende drie
voorwaarden cumulatief moeten worden voldaan: 1) er mogen geen alternatieve oplossingen
voorhanden zijn, 2) er moeten één of meerdere „dwingende redenen van groot openbaar
belang‟ aanwezig zijn en 3) de nodige compenserende maatregelen moeten worden
genomen358
. Het laatste lid van artikel 6 vormt dus als het ware een afwijking op de algemene
regeling uit artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn. Ondanks het feit dat deze bepaling in de
praktijk een enorme impact kan hebben359
, bestaat er thans nog niet zoveel rechtspraak van
het Hof van Justitie omtrent de interpretatie van artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn. Wel
heeft de Europese Commissie in 2007 een richtsnoer gepubliceerd betreffende de toepassing
van deze bepaling360
.
a) Alternatievenonderzoek
157. Indien men wenst gebruik te maken van de afwijkingsprocedure, zoals voorzien in
artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn, zal men in eerste instantie moeten onderzoeken of er
357
HvJ 16 februari 2012, nr. C-182/10, Solvay e.a., punt en 69 en 70. 358
Artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn. 359
Ter illustratie kan hierbij ondermeer worden gewezen op de aanslepende problematiek inzake de ontpoldering
van de Hedwigepolder ter compensatie van de uitdieping van de Westerschelde. http://www.europa-
nu.nl/id/viqnmotsqbwr/hedwigepolder_behouden_of_teruggeven_aan 360
EUROPESE COMMISSIE, Richtsnoeren voor de toepassing van artikel 6, lid 4, van de Habitatrichtlijn (Richtlijn
92/43/EEG), Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen, 2007, 32 p.
86
wel of geen alternatieve oplossingen voorhanden zijn. Deze eerste voorwaarde heeft meer
bepaald tot doel te verhinderen dat door de tenuitvoerlegging van een plan of project de
natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone nodeloos worden aangetast, indien
zou blijken dat de doelstellingen van het plan of project ook op een andere wijze of op een
andere plaats kunnen worden bereikt waardoor er slechts een geringere of zelfs geen
aantasting van de natuurlijke kenmerken van een dergelijk gebied plaatsvindt.
158. In het arrest van 26 oktober 2006361
heeft het Hof van Justitie verduidelijkt dat de
bevoegde nationale instanties niet enkel verplicht zijn om de alternatieve oplossingen te
onderzoeken die zich binnen de betrokken speciale beschermingzone bevinden, maar tevens
deze die zich buiten het beschermd gebied bevinden. In deze zaak was de Commissie naar het
Hof gestapt omdat zij van oordeel was dat de Portugese Republiek, door toestemming te
verlenen voor de aanleg van een autosnelweg doorheen de speciale beschermingszone „Castro
Verde‟, haar verplichtingen onder artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn niet was nagekomen.
De speciale vogelbeschermingszone „Castro Verde‟ is een 79066 hectare groot gebied en
herbergt minstens 17 vogelsoorten uit Bijlage I van de Vogelrichtlijn, waaronder de grauwe
kiekendief (Cyrcus pygargus), de grote trap (Otis tarda) en de kortteenleeuwerik (Calandrella
brachydactyla). In het jaar 2000 werd door de Portugese autoriteiten de toestemming verleend
om een autosnelweg te realiseren waarvan het tracé de betrokken speciale beschermingszone
doorsneed. Dit gebeurde echter ondanks het feit dat uit een milieueffectrapportage bleek dat
het betrokken project aanzienlijke negatieve gevolgen zou hebben voor de vogelstand van het
beschermd gebied. Zoals hierboven vermeld, kan de uitvoering van een dergelijk project
alsnog worden gerechtvaardigd indien voldaan is aan de voorwaarden uit artikel 6, lid 4 van
de Habitatrichtlijn362
. In casu betoogde de Commissie echter dat de Portugese Republiek een
inbreuk had gemaakt op deze bepaling, aangezien de bevoegde Portugese instanties volgens
haar geen rekening hadden gehouden met de alternatieve tracés die zich buiten de speciale
beschermingszone „Castro Verde‟ bevonden363
. De Portugese Republiek stelde daartegenover
dat de Commissie zich niet mocht beperken tot het louter voorstellen van deze tracés, maar
dat zij bovendien het bewijs diende te leveren dat deze tracés konden worden beschouwd als
bruikbare alternatieve oplossingen die niet door de bevoegde Portugese instanties waren
onderzocht. Het Hof is het standpunt van de Portugese Republiek evenwel niet gevolgd en
361
HvJ 26 oktober 2006, nr. C-239/04, Commissie v. Portugal, Jur. 2006, I, 10183. 362
Adv. Gen. punt 7 in zaak C-239 en HvJ 26 oktober 2006, nr. C-239/04, Commissie v. Portugal, punten 21, 22,
25 en 26. 363
HvJ 26 oktober 2006, nr. C-239/04, Commissie v. Portugal, punten 27 en 28.
87
heeft benadrukt dat “artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn strikt moet worden uitgelegd,
aangezien het gaat om een uitzondering op het in de tweede zin van lid 3 neergelegde
toestemmingscriterium. Bijgevolg verlangt de realisering van een plan of project op grond
van artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn met name dat wordt aangetoond dat er geen
alternatieve oplossingen bestaan”364
. Aangezien in casu uit de processtukken bleek dat de
Portugese instanties geen alternatieven hadden onderzocht die zich buiten de betrokken
speciale beschermingszone bevonden, was het Hof dan ook van oordeel dat deze instanties
niet het bewijs hadden geleverd dat er geen alternatieve oplossingen bestonden. Het Hof is in
deze zaak dan ook tot de conclusie gekomen dat de Portugese Republiek, door de aanleg van
de autosnelweg te realiseren, haar verplichtingen onder artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn
niet was nagekomen.
159. In deze zaak wordt dus benadrukt dat het niet de taak is van de Commissie om het bewijs
te leveren dat er alternatieven zijn. Het is daarentegen de lidstaat zelf die de bewijslast draagt
om aan te tonen dat er geen alternatieve oplossingen zijn. Volgens Woldendorp zal de
Commissie evenwel toch de bewijslast moeten dragen “indien de lidstaat goed
beargumenteerd heeft onderbouwd dat er geen alternatieven zijn”365
.
160. Tot slot moet er nog worden op gewezen dat de Commissie in haar richtsnoer van 2000
heeft benadrukt dat tijdens het alternatievenonderzoek ecologische criteria moeten primeren
op economische criteria366
. Volgens Schoukens moet er bijgevolg van worden uitgegaan dat
“de maatstaven die worden gebruikt bij het vergelijken van de alternatieve oplossingen, enkel
betrekking kunnen hebben op de instandhouding van het gebied en de handhaving van de
natuurlijke kenmerken en ecologische functies ervan”367
. In de meeste rechtsleer is men het
er evenwel over eens dat men bij de verplichting om alternatieven te onderzoeken steeds het
zogenaamde „proportionaliteitsbeginsel‟ in acht dient te nemen. Indien bijvoorbeeld blijkt dat
de kosten voor een alternatief plan of project een veelvoud bedragen van het oorspronkelijke
plan of project, kan dit dus naar alle waarschijnlijkheid niet als een volwaardig alternatief
worden beschouwd368
. Het moet dus gaan om een redelijk, realistisch en financieel niet
364
HvJ 26 oktober 2006, nr. C-239/04, Commissie v. Portugal, punten 35 en 36. 365
H.E. WOLDENDORP, “Het Europees Hof over natuurbescherming”, MER 2007, 49. 366
EUROPESE COMMISSIE, Beheer van “Natura 2000”-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties der Europese
Gemeenschappen, 2000, 39. 367
H. SCHOUKENS, “De recente rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot de Habitatrichtlijn:
enkele nuttige lessen voor de toepassing van Natura 2000 in Vlaanderen?”, TMR 2011, 527. 368
CH.W. BACKES, P.J.J. VAN BUUREN, A.A. FRERIKS, Hoofdlijnen natuurbeschermingsrecht, Sdu Uitgevers bv,
Den Haag, 2004, 99.
88
disproportioneel project. Ook het Hof lijkt deze zienswijze te ondersteunen, gelet op de
volgende zin uit het arrest van 26 oktober 2006: “De Commissie is namelijk van mening dat
dergelijke alternatieve tracés hadden moeten worden onderzocht, zodat de Portugese
instanties zonder grote technische moeilijkheden of buitensporige economische meerkosten
hadden kunnen kiezen voor een alternatief tracé dat geen negatieve gevolgen had voor de
speciale beschermingszone”369
.
b) Dwingende redenen van algemeen belang
161. Bij ontstentenis van alternatieve oplossingen dient vervolgens te worden onderzocht of
er „dwingende redenen van groot openbaar belang‟ voorhanden zijn, op grond waarvan het
betrokken plan of project toch moet worden gerealiseerd370
. In het geval dat dergelijke
redenen ontbreken zal de toestemming voor het plan of project dus in ieder geval moeten
worden geweigerd. Artikel 6, lid 4, eerste alinea van de Habitatrichtlijn vermeldt hierbij
expliciet dat ook redenen van sociale of economische aard onder het begrip „dwingende
redenen van groot openbaar belang‟ kunnen vallen. Artikel 6, lid 4, laatste alinea specificeert
verder dat, in het geval het betrokken gebied één of meerdere prioritaire typen natuurlijke
habitats en/of prioritaire soorten herbergt, “alleen argumenten die verband houden met de
menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijk gunstige
effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar
belang kunnen worden aangevoerd”. In deze laatste alinea wordt evenwel niet uitdrukkelijk
vermeld dat ook redenen van sociale of economische aard in aanmerking kunnen komen als
„dwingende redenen van groot openbaar belang‟. A contrario redenerend uit artikel 6, lid 4,
eerste alinea van de Habitatrichtlijn en gebaseerd op de vroegere rechtspraak van het Hof in
de zaken Leybucht en Marismas de Santõna (supra) werd in het verleden door enkele auteurs
betoogd dat redenen van sociale of economische aard niet onder de bewoording “andere
dwingende redenen van groot openbaar belang” in de zin van artikel 6, lid 4, laatste alinea van
de Habitatrichtlijn konden vallen371
. Thans is men het er in de rechtsleer evenwel over eens
dat, ook met betrekking tot een gebied waarin zich één of meerdere prioritaire typen
natuurlijke habitats en/of prioritaire soorten bevinden, sociale of economische eisen in
aanmerking kunnen komen als „(andere) dwingende redenen van groot openbaar belang‟. Ook
het Hof van Justitie lijkt deze visie te ondersteunen aangezien zij in het arrest inzake de
369
HvJ 26 oktober 2006, nr. C-239/04, Commissie v. Portugal, punt 29. 370
Artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn. 371
G. VAN HOORICK, Internationaal en Europees Natuurbehoudsrecht, Antwerpen, Intersentia, 1997, 234-235.
89
Lappel Bank heeft bepaald dat “economische eisen, in het kader van de procedure van artikel
6, leden 3 en 4 van de Habitatrichtlijn, in aanmerking kunnen worden genomen als dwingende
redenen van groot openbaar belang”372
, zonder hierbij een onderscheid te maken tussen de
verschillende alinea‟s van lid 4. In dezelfde zaak stelde het Hof daarenboven dat “artikel 6, lid
4 van de Habitatrichtlijn de reeks redenen die een aantasting van een speciale
beschermingszone kunnen rechtvaardigen, naar aanleiding van het arrest betreffende de dijken
van de Leybucht, heeft uitgebreid, doordat redenen van sociale en economische aard
uitdrukkelijk daarin zijn opgenomen”373
.
162. In de rechtsleer heerst reeds lange tijd consensus dat het bij „dwingende redenen van
groot openbaar belang‟ niet mag gaan om zuiver private belangen, noch om de belangen van
kleine groepen burgers. Er moet dus daadwerkelijk sprake zijn van een maatschappelijk
(openbaar) belang, dat weliswaar tevens door particulieren kan worden behartigd. Recent
heeft het Hof van Justitie dit standpunt bevestigd in haar arrest van 16 februari 2012. In deze
zaak diende zij immers op vraag van het Grondwettelijk Hof van België na te gaan of de
verwezenlijking van een infrastructuur bestemd om er het administratief centrum van een
private vennootschap te vestigen al dan niet kon worden beschouwd als een dwingende reden
van groot openbaar belang in de zin van artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn374
. Net zoals in
het arrest inzake de Castro Verde375
, heeft het Hof hier opnieuw benadrukt dat het vierde lid
van artikel 6 van de Habitatrichtlijn strikt moet worden uitgelegd aangezien deze bepaling een
uitzondering betreft op het in de tweede zin van lid 3 van dat artikel neergelegde
toestemmingscriterium376
. Vervolgens stelde het Hof vast dat “het in artikel 6, lid 4 van de
Habitatrichtlijn bedoelde belang dat de verwezenlijking van een plan of project kan
rechtvaardigen zowel „openbaar‟ als „groot‟ moet zijn, wat impliceert dat het zo groot is dat
het kan worden afgewogen tegen de door deze richtlijn nagestreefde doelstellingen van
instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna”377
. Hieruit volgt dat
werken die gericht zijn op de vestiging of de uitbreiding van een onderneming in de meeste
gevallen niet als een dergelijk belang zullen kunnen worden gekwalificeerd. Het Hof heeft in
casu dan ook op de prejudiciële vraag van het Belgische Grondwettelijk Hof geantwoord dat
de verwezenlijking van een infrastructuur om er een administratief centrum te vestigen in
372
HvJ 11 juli 1996, nr. C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, punt 41. 373
HvJ 11 juli 1996, nr. C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, punt 37. 374
HvJ 16 februari 2012, nr. C-182/10, Solvay e.a., punten 24 en 71. 375
HvJ 26 oktober 2006, nr. C-239/04, Commissie v. Portugal,punt 35. 376
HvJ 16 februari 2012, nr. C-182/10, Solvay e.a., punt 73. 377
HvJ 16 februari 2012, nr. C-182/10, Solvay e.a., punt 75.
90
beginsel niet kon worden beschouwd als een dwingende reden van groot openbaar belang, in
voorkomend geval van sociale of economische aard, in de zin van artikel 6, lid 4 van de
Habitatrichtlijn378
. Het Hof voegde hier echter nog aan toe dat desondanks niet kan worden
uitgesloten dat een project, ondanks haar particuliere aard, maar zowel door zijn aard zelf als
door het economische en sociale kader ervan, toch van groot openbaar belang is379
.
163. Tenslotte kan hierbij nog worden vermeld dat de Commissie in haar richtsnoer van 2000
heeft verduidelijkt dat men redelijkerwijs mag aannemen dat „dwingende redenen van groot
openbaar belang‟ in de zin van artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn betrekking hebben op
situaties waarin de voorgenomen plannen of projecten aantoonbaar onontbeerlijk zijn: 1) in
het kader van maatregelen of beleidsopties die gericht zijn op de bescherming van voor het
leven van de burger fundamentele waarden (gezondheid, veiligheid, milieu), 2) in het kader
van fundamentele beleidmaatregelen voor de staat en de samenleving en 3) in het kader van
de uitvoering van economische of maatschappelijke activiteiten waardoor specifieke openbare
dienstverplichtingen worden nagekomen380
.
c) Compenserende maatregelen
164. Als laatste voorwaarde opdat een plan of project dat mogelijks schadelijke gevolgen
heeft voor een speciale beschermingszone, alsnog kan worden goedgekeurd, moet de
betrokken lidstaat alle nodige compenserende maatregelen nemen om te waarborgen dat de
algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft381
. Dergelijke maatregelen zijn bedoeld
om de negatieve effecten van een plan of project te neutraliseren en een exacte compensatie te
bieden voor de negatieve effecten op de betrokken habitats en/of soorten. Zo bepaalt de
Commissie in haar richtsnoer van 2000 dat het onder andere kan gaan over het creëren van
nieuwe geschikte leefgebieden (grenzen aan de bestaande speciale beschermingszone of aan
een ander gebied), het verbeteren van de habitats in een deel van een gebied of in een ander
„Natura 2000‟-gebied in evenredigheid met de door het plan of project veroorzaakte verliezen
en, in uitzonderlijke gevallen, het aanwijzen van nieuwe speciale beschermingszones. Om de
algehele samenhang van Natura 2000 te waarborgen moeten de compenserende maatregelen
meer bepaald betrekking hebben op de habitats en soorten die de schadelijke gevolgen
378
HvJ 16 februari 2012, nr. C-182/10, Solvay e.a., punt 76 en 79. 379
HvJ 16 februari 2012, nr. C-182/10, Solvay e.a., punten 77. 380
EUROPESE COMMISSIE, Beheer van “Natura 2000”-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties der Europese
Gemeenschappen, 2000, 44. 381
Artikel 6, lid 4, eerste alinea van de Habitatrichtlijn.
91
ondervinden en op dezelfde biogeografische regio in dezelfde lidstaat. Ook moeten zij
voorzien in functies die vergelijkbaar zijn met die welke de rechtvaardiging vormden voor het
aanwijzen van het betrokken gebied. Daarenboven is het volgens de Commissie belangrijk dat
de compensatie reeds een feit is op het moment dat het betrokken gebied schade ondervindt
van het plan of project, tenzij kan worden aangetoond dat deze gelijktijdigheid niet
noodzakelijk is om de bijdrage van het gebied aan het „Natura 2000‟-netwerk veilig te
stellen382
. Hieruit kan dus worden besloten dat er in beginsel sprake moet zijn van een
gelijktijdige en gelijkwaardige compensatie.
165. Tot slot moet nog worden vermeld dat artikel 6, lid 4, eerste alinea, laatste zin van de
Habitatrichtlijn de lidstaten verplicht om de Commissie op de hoogte te brengen van de
genomen compenserende maatregelen.
382
EUROPESE COMMISSIE, Beheer van “Natura 2000”-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties der Europese
Gemeenschappen, 2000, 45-46; P. DE SMEDT, R. COLPAERT, H. SCHOUKENS, F. WAUTERS, Speciale
beschermingszones in Vlaanderen: juridische aspecten en richtlijnen voor de praktijk, Brugge, Vanden Broele,
2007, 63-64.
92
Conclusie
De rechtspraak van het Hof van Justitie omtrent de artikelen 3 en 4 van de Vogelrichtlijn en
artikel 6 van de Habitatrichtlijn toont vooreerst aan dat de totstandkoming van het „Natura
2000‟-netwerk niet van een leien dakje is gelopen. Daarnaast werden reeds vele EU-lidstaten
veroordeeld wegens het onvoldoende bieden van bescherming aan de door hun aangewezen
speciale beschermingszones. Ook de implementatie van beide richtlijnen door de lidstaten
heeft al voor heel wat problemen gezorgd. Vooral uit de recentere arresten van het Hof blijkt
immers dat heel wat lidstaten de voormelde artikelen onjuist en/of onvolledig in hun nationale
wetgeving hebben geïmplementeerd. Zelfs vandaag, reeds meer dan 20 jaar na de
totstandkoming van de Habitatrichtlijn, zijn er nog vraagstukken omtrent de precieze
uitlegging van deze bepalingen.
Desondanks heeft de rechtspraak van het Hof inmiddels op heel wat vraagstukken omtrent de
interpretatie van de artikelen 3 en 4 van de Vogelrichtlijn en artikel 6 van de Habitatrichtlijn
een antwoord geboden. In het algemeen kan worden opgemerkt dat het Hof deze artikelen tot
nu toe in de meeste gevallen op een voor de natuur gunstige manier heeft geïnterpreteerd.
Hierdoor werd de Commissie in het overgrote deel van de arresten betreffende een beroep
wegens niet-nakoming, in het gelijk gesteld.
Zo werden heel wat lidstaten, voornamelijk in de oudere arresten, quasi systematisch
veroordeeld wegens het niet of onvoldoende aanwijzen van gebieden als speciale
beschermingszone.
De recentere arresten handelen daarentegen vooral omtrent de vraag in hoeverre het
beschermingsregime, dat op de reeds door de lidstaten aangewezen speciale
beschermingszones van toepassing is, reikt. Uit de rechtspraak van de laatste jaren blijkt in
het bijzonder dat in de praktijk meer en meer toepassing wordt gemaakt van de habitattoets
die in artikel 6, leden 3 en 4 vervat zit. De habitattoets wordt echter door verschillende socio-
economische actoren, zoals projectontwikkelaars, maar ook door verschillende overheden, als
een forse belemmering van de economische ontwikkeling en vooruitgang beschouwd.
Daarom hebben heel wat lidstaten onder andere geprobeerd om bepaalde, al dan niet
vergunningsplichtige activiteiten, op een algemene manier te onttrekken aan de toepassing
van artikel 6, leden 3 en 4 van de Habitatrichtlijn. Deze pogingen waren evenwel in de meeste
gevallen tevergeefs. Het Hof heeft immers benadrukt dat in beginsel elk plan of project dat
93
mogelijks significante gevolgen kan hebben voor één of meerdere speciale
beschermingszones, individueel moet worden onderworpen aan een passende beoordeling.
Indien het Hof bepaalde categorieën van activiteiten, zoals bijvoorbeeld de loutere
(hervergunning van de) exploitatie van een inrichting, toch vrijstelt van een voorafgaande
beoordeling in de zin van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn, zullen de lidstaten hoe dan
ook nog steeds verplicht zijn om, op grond van de algemene beschermingsplicht uit artikel 6,
lid 2 van de Habitatrichtlijn, negatieve effecten die hierdoor worden veroorzaakt, tegen te
gaan. Deze laatste bepaling, die door het Hof trouwens zeer ruime wordt geïnterpreteerd,
vormt dus de ideale stok achter de deur om negatieve gevolgen voor speciale
beschermingszones alsnog te voorkomen of tegen te gaan.
Daarnaast vormt ook het gegeven dat het Hof in haar rechtspraak heeft bepaald dat bij de
interpretatie van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn steeds rekening moet worden gehouden
met het voorzorgsbeginsel, (althans in theorie) voor de nodige waarborg. De toepassing van
dit beginsel leidt er immers toe dat in geval van twijfel over het al dan niet schadelijk karakter
van een plan of project, steeds in het voordeel van de natuur zal worden beslist.
Ondanks het grote aantal arresten dat het Hof van Justitie reeds heeft geveld omtrent de
interpretatie van de artikelen 3 en 4 van de Vogelrichtlijn en artikel 6 van de Habitatrichtlijn,
zullen er hoogst waarschijnlijk in de toekomst nog heel wat volgen. Zo is het aantal arresten
met betrekking tot de interpretatie van artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn, en dan in het
bijzonder omtrent de compensatieverplichting, thans nog vrij beperkt. Het valt dus te
verwachten dat het Hof in de toekomst meer duidelijkheid zal scheppen in welke mate
hetgeen de Commissie in haar verschillende richtsnoeren heeft bepaald, als bindend kan
worden beschouwd.
Hoe dan ook is wenselijk dat het Hof in de toekomst haar rechtspraak omtrent de interpretatie
van de Vogel- en Habitatrichtlijn bevestigt of zelfs versterkt in het voordeel van de natuur.
Een afzwakking van de bescherming van de speciale beschermingszones lijkt mij immers
onaanvaardbaar, indien men wenst een halt te roepen aan het verlies aan biodiversiteit binnen
de Europese Unie.
94
Bibliografie
Wetgeving
Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de
milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, Pb.L. 5 juli
1985, afl. 175, 40.
Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de
vogelstand, Pb.L. 25 april 1979, afl. 103, 1.
Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de
natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, Pb.L. 22 juli 1992, afl. 206, 7.
Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009
inzake het behoud van de vogelstand, Pb.L. 26 januari 2010, afl. 20, 7.
Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011
betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere
projecten, Pb.L. 28 januari 2012, afl. 26, 1.
Rechtspraak
HvJ 28 februari 1991, nr. C-57/89, Commissie v. Duitsland, Jur. 1991, I, 883.
HvJ 2 augustus 1993, nr. C-355/90, Commissie v. Spanje, Jur. 1993, I, 4221.
HvJ 11 juli 1996, nr. C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, Jur.
1996, I, 3805.
HvJ 19 mei 1998, nr. C-3/96, Commissie v. Nederland, Jur. 1998, I, 3031.
HvJ 18 maart 1999, nr. C-166/97, Commissie v. Frankrijk, Jur. 1999, I, 1719.
HvJ 25 november 1999, nr. C-96/98, Commissie v. Frankrijk, Jur. 1999, I, 8531.
HvJ 7 november 2000, nr. C-371/98, First Corporate Shipping, Jur. 2000, I, 9235.
HvJ 7 december 2000, nr. C-374/98, Commissie v. Frankrijk, Jur. 2000, I, 10799.
HvJ 13 juni 2002, nr. C-117/00, Commissie v. Ierland, Jur. 2002, I, 5335.
95
HvJ 27 februari 2003, nr. C-415/01, Commissie v. België, Jur. 2003, I, 2081.
HvJ 29 januari 2004, nr. C-209/02, Commissie v. Oostenrijk, Jur. 2004, I, 1211.
HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de
Waddenzee, Jur. 2004, I, 7405.
HvJ 13 januari 2005, nr. C-117/03, Dragaggi e.a., Jur. 2005, I, 167.
HvJ 14 april 2005, nr. C-441/03, Commissie v. Nederland, Jur. 2005, I, 3043.
HvJ 20 oktober 2005, nr. C-6/04, Commissie v. Verenigd Koninkrijk, Jur. 2005, I,
9017.
HvJ 10 januari 2006, nr. C-98/03, Commissie v. Duitsland, Jur. 2006, I, 53.
HvJ 23 maart 2006, nr. C-209/04, Commissie v. Oostenrijk, Jur. 2006, I, 2755.
HvJ 13 juli 2006, nr. C-191/05, Commissie v. Portugal, Jur. 2006, I, 6853.
HvJ 14 september 2006, nr. C-244/05, Bund Naturschutz Bayern e.a., Jur. 2006, I,
8445.
HvJ 26 oktober 2006, nr. C-239/04, Commissie v. Portugal, Jur. 2006, I, 10183.
HvJ 10 mei 2007, nr. C-508/04, Commissie v. Oostenrijk, Jur. 2007, I, 3787.
HvJ 28 juni 2007, nr. C-235/04, Commissie v. Spanje, Jur. 2007, I, 5415.
HvJ 20 september 2007, nr. C-304/05, Commissie v. Italië, Jur. 2007, I, 7495.
HvJ 20 september 2007, nr. C-388/05, Commissie v. Italië, Jur. 2007, I, 7555.
HvJ 25 oktober 2007, nr. C-334/04, Commissie v. Griekenland, Jur. 2007, I, 9215.
HvJ 13 december 2007, nr. C-418/04, Commissie v. Ierland, Jur. 2007, I, 10947.
HvJ 18 december 2007, nr. C-186/06, Commissie v. Spanje, Jur. 2007, I, 12093.
HvJ 14 januari 2010, nr. C-226/08, Stadt Papenburg, Jur. 2010, I, 131.
HvJ 4 maart 2010, nr. C-241/08, Commissie v. Frankrijk, Jur. 2010, I, 1697.
96
HvJ 14 oktober 2010, nr. C-535/07, Commissie v. Oostenrijk, Jur. 2010, I, 9483.
HvJ 17 maart 2011, nr. C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., Jur. 2011, I,
1753.
HvJ 26 mei 2011, nr. C-538/09, Commissie v. België, Jur. 2011, I, 4687.
HvJ 24 november 2011, nr. C-404/09, Commissie v. Spanje.
HvJ 16 februari 2012, nr. C-182/10, Solvay e.a..
Rechtsleer
1. Boeken
BACKES, CH.W., VAN BUUREN, P.J.J., FRERIKS, A.A., Hoofdlijnen
natuurbeschermingsrecht, Sdu Uitgevers bv, Den Haag, 2004, 295 p.
BASTMEIJER, C.J., DE BRUIN, M.K., VERSCHUUREN, J.M., Juridische toets
doelensystematiek Natura 2000 in Nederland, Almere, Onkenhout Groepe, 2006, 48 p.
CLIQUET, A., Internationaal en Europees recht inzake biodiversiteit, Gent, Academia
Press, 2012, 242 p.
DE SMEDT, P., COLPAERT, R., SCHOUKENS, H., WAUTERS, F., Speciale
beschermingszones in Vlaanderen: juridische aspecten en richtlijnen voor de praktijk,
Brugge, Vanden Broele, 2007, 228 p.
DEMOLDER, H., PEYMEN, J., Natuurindicatoren 2012. Toestand van de natuur in
Vlaanderen: cijfers voor het beleid, Brussel, INBO, 2012, 44 p.
EUROPEAN COMMISSION, Assessments of plans and projects significantly affecting
Natura 2000 sites, Luxembourg, Office for Official Publications of the European
Communities, 2002, 76 p.
EUROPEAN COMMISSION, Nature and biodiversity cases: ruling of the European Court
of Justice, Luxembourg, Office for Official Publications of the European
Communities, 2006, 128 p.
EUROPESE COMMISSIE, Beheer van “Natura 2000”-gebieden. De bepalingen van
artikel 6 van de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), Luxemburg, Bureau voor
officiële publicaties der Europese Gemeenschappen, 2000, 69 p.
97
EUROPESE COMMISSIE, Richtsnoeren voor de toepassing van artikel 6, lid 4, van de
Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties
der Europese Gemeenschappen, 2007, 32 p.
KISTENKAS, F.H., KUINDERSMA, W., Europees en nationaal natuurbeschermingsrecht:
ontwikkelingen in jurisprudentie, regelgeving en beleid, Wageningen,
Natuurplanbureau, 2004, 48 p.
NEUMANN, F., WOLDENDORP, H.E., BACKES, CH.W., BROUWER, H., CLIQUET, A., VAN
HOORICK, G., VAN DEN TEMPEL, R., Praktijkboek habitattoets: praktische leidraad
voor de toepassing van natuurbeschermingswetgeving bij projecten in Nederland en
Vlaanderen, Den Haag, Sdu Uitgevers bv, 2003, 188 p.
SCHOUKENS, H., DE ROO, K., DE SMEDT, P., Handboek natuurbehoudsrecht,
Mechelen, Kluwer, 2011, 720 p.
VAN HOORICK, G., Internationaal en Europees Natuurbehoudsrecht, Antwerpen,
Intersentia, 1997, 381 p.
2. Bijdragen in tijdschriften
SCHOUKENS, H., “De recente rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot
de Habitatrichtlijn: enkele nuttige lessen voor de toepassing van Natura 2000 in
Vlaanderen?”, TMR 2011, 508-528.
SCHOUKENS, H., “De terugkeer van de wolf in België: juridische spelregels voor een
emotioneel geladen debat (deel II)”, TOO 2012, 140-150.
SCHOUKENS, H., “Minder biodiversiteitsverlies na 20 jaar Habitatrichtlijn?”,
Juristenkrant, afl. 262, 30 januari 2013, 16.
SCHOUKENS, H., CLIQUET, A., DE SMEDT, P., “Tijdelijke natuur. Overtreft de dynamiek
van de natuur die van het natuurbehoudsrecht?”, TMR 2010, 23-55.
VAN HOORICK, G., “Natuurbeschermingsrecht: recente wetgeving en rechtspraak
ingevolge de Europese vogel- en habitatrichtlijn”, NJW 2003, 1318-1322.
WOLDENDORP, H.E., “Het Europees Hof over natuurbescherming”, MER 2007, 38-53.
98
3. Bijdragen in verzamelwerken
DOTINGA, H.M., “Gebiedsbescherming in de Noordzee – de betekenis en beperkingen
van het natuurbeschermingsrecht” in H.M. DOTINGA, A.H. JONKHOFF, I.C.G. KLEIN-
HENDRIKS, T.J.A. RAMMELT, A. TROUWBORST, Het dilemma van de Noordzee:
intensief gebruik én het grootste natuurgebied van Nederland, Den Haag, Boom
Juridische Uitgevers, 2010, 13-38.
VAN HOORICK, G., “De invloed van de Vogel- en Habitatrichtlijn op het statuut van
onroerende goederen” in Recente ontwikkelingen in het milieubeschermingsrecht
relevant voor het buitengebied, Blanden, 2001, 1-16.
VAN REETH, W., WILS, C., SCHNEIDERS, A., DE BRUYN, L., “Habitatrichtlijn” in
DUMORTIER, M., DE BRUYN, L., HENS, M., PEYMEN, J., SCHNEIDERS, A., VAN DAELE,
T., VAN REETH, W., Natuurrapport 2007. Toestand van de natuur in Vlaanderen:
cijfers voor het beleid, Brussel, INBO, 2007, 169-184.
Internetbronnen
http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/wildbirds/threatened/index_en.ht
m
http://ec.europa.eu/environment/nature/index_en.htm
http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/sites_hab/biogeog_regions/index_
en.htm#atlantic
http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/court-justice/index_nl.htm
http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/natura_nl.htm
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-1255_nl.htm
http://www.birdlife.org/action/science/sites/index.html
http://www.europa-
nu.nl/id/viqnmotsqbwr/hedwigepolder_behouden_of_teruggeven_aan
http://www.natuurenbos.be/nl-BE/Natuurbeleid/Natuur/Natura_2000.aspx
http://www.natuurenbos.be/nl-
BE/Natuurbeleid/Natuur/Natura_2000/In_Vlaanderen/De_beschermde_habitats.aspx
99
http://www.natuurenbos.be/nl-
BE/Natuurbeleid/Natuur/Natura_2000/In_Vlaanderen/De_beschermde_soorten_van_
bijlage_II.aspx
http://www.natuurpunt.be/nl/natuurbehoud/natuurbeleid/natuur-en-
samenleving_313.aspx
http://www.natuurpunt.be/nl/natuurbehoud/natuurbeleid/veelgebruikte-
begrippen_1543.aspx
http://www.rspb.org.uk/ourwork/policy/sites/international/25years/failed/lappelbank.a
spx
http://www.vogelbescherming.nl/vogels_beschermen/natuur/wetlands/historie
http://www.waddenzee.nl/Kokkelvisserij.1919.0.html
Recommended