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Defesa da Produção Vegetal - do risco zero à análise de risco de pragas
Odilson Luiz Ribeiro e Silva
Gutemberg Barone Araújo Nojosa
A defesa ou proteção da produção vegetal é requisito fundamental para o
desenvolvimento eficiente e eficaz da produção vegetal com qualidade. No Brasil, a
defesa da produção vegetal ou a defesa fitossanitária ou ainda a defesa sanitária
vegetal, como designado oficialmente na legislação brasileira (Decreto nº 22.094, de
16 de novembro de 1932 e Decreto 24.114 de 12 de abril de 1934) tem se
harmonizado ao longo dos anos com a evolução desse setor no mundo. A defesa
fitossanitária nacional em última análise segue a evolução da fitossanidade mundial.
Esse fato reflete-se na atuação do Brasil como membro fundador da Convenção
Internacional para a Proteção dos Vegetais – CIPV.
Inicialmente, assinaram a CIPV em 1929, apenas 24 países, entre eles o
Brasil. Desses 24 países somente três, Brasil, Egito e Haiti, podem ser considerados
como de clima tropical, todos os demais são de clima temperado a sub-ártico (Brasil,
1932). Assim, o Brasil foi um dos poucos países tropicais que adaptou sua
legislação, de forma marcante, aos parâmetros internacionais de proteção
fitossanitária desde aquele ano. Esse fato, com certeza, trouxe resultados
importantes para a agricultura brasileira e, até hoje, o país segue padrões
internacionais para a defesa da produção vegetal, o que, conseqüentemente,
confere à agricultura brasileira condições de igualdade com países desenvolvidos
nos diversos fóruns internacionais, como por exemplo na Organização Mundial do
Comério - OMC.
A harmonização da evolução da defesa vegetal no Brasil com os
parâmetros internacionais possibilitou a existência de fundamentos básicos na
legislação fitossanitária. Esses parâmetros adequaram e conferiram qualidade aos
produtos brasileiros e assim facilitaram a retirada de barreiras fitossanitárias.
Conseqüentemente, propiciaram a inserção do Brasil no mercado agrícola
internacional. Esse cenário foi construído principalmente com a implementação dos
seguintes fundamentos básicos: 1. justificativa técnica-científica para a aplicação
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das medidas fitossanitárias; 2. existência de estrutura administrativa para execução
de atividades oficiais relacionadas à defesa vegetal; 3. interação da defesa vegetal
com a pesquisa agropecuária; e 4. procedimentos padronizados de inspeção e
certificação fitossanitária.
Ao longo dos anos a defesa da produção vegetal tem se tornado mais
complexa e pode ser utilizada inclusive como “barreira fitossanitária”. Para os países
de pouca afinidade com a legislação sanitária e fitossanitária internacional, como
aquelas relacionadas ao Acordo sobre Aplicação de Medidas Sanitárias e
Fitossanitárias da Organização Mundial do Comercio - Acordo SPS (Brasil, 1994), à
CIPV e ao Codex Alimentarius, entre outros acordos internacionais, torna-se cada
vez mais difícil manter em seus territórios produção vegetal com possibilidade de ser
comercializada no mercado global caso as regras e normas desses organismos não
sejam implementadas. Atualmente, com a ampliação da sua abrangência de
atuação, o controle fitossanitário afeta não somente os vegetais e seus produtos
como outrora, mas qualquer outro organismo, objeto ou material capaz de abrigar
pragas. Como exemplo dessa ampla atuação, cita-se a Norma Internacional de
Medida Fitossanitária nº 15 (NIMF nº 15), que regulamenta embalagens de madeira
no comércio internacional e pode afetar o comércio de produtos não oriundos da
agricultura, como máquinas ou equipamentos embalados em madeira.
Os principais desafios para o desenvolvimento da defesa da produção
vegetal no Brasil estão relacionados a sua adaptação cada vez mais rápida à
evolução dos requisitos fitossanitários internacionais. A produção de Normas
Internacionais de Medidas Fitossanitárias - NIMFs deu impulso a essa evolução e a
especialização do mecanismo de geração de normas na CIPV nos últimos anos faz
prever expansão do número de NIMFs que serão produzidas a cada ano. Esse fato
resultará em aumento de critérios específicos estabelecidos multilateralmente e
harmonizados pelos países membros da OMC e da CIPV.
As primeiras NIMFs tratam de aspectos conceituais que são os
fundamentos das medidas fitossanitárias que afetam artigos regulamentados de
forma geral. Contudo, a necessidade dos países em contar com normas
internacionais específicas que afetam diretamente o comércio internacional de
determinados artigos regulamentados tem elevado a quantidade desse tipo de NIMF
e esse fato é tendência no sistema de elaboração de normas da CIPV. São
exemplos de NIMFs especificas, a NIMF 15 (Guia para regulamentação de
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embalagem de madeira no comércio internacional), a NIMF 26 (Estabelecimento de
áreas livres de moscas das frutas (Tephritidae)) e as atuais propostas de NIMFs
para tratamento e diagnóstico fitossanitário.
Os países membros da CIPV como também da OMC devem adaptar-se às
NIMFs, já que o Acordo SPS indica a CIPV como organismo de referência para
aspectos técnicos científicos dos temas fitossanitários (Artigo 3 do Acordo SPS). A
adaptação às NIMFs não é processo simples para os países e requer estruturas
oficiais, de pesquisa e do setor privado adaptadas e harmonizadas com os
fundamentos da CIPV e do Acordo SPS, e que operem de forma integrada no
contexto globalizado.
Outro desafio para a defesa da produção vegetal está relacionado ao
intercâmbio de informação e à negociação internacional. São vários os dispositivos
relacionados ao intercâmbio e ao incremento da negociação entre os países
membros no novo texto da CIPV e no texto do Acordo SPS. O cumprimento dessas
disposições merece gerenciamento sistêmico para cumprir com as obrigações
acordadas. É cada vez mais necessário negociar e cumprir obrigações existentes
tanto em nível bilateral (ex.: acordos entre países), como em nível regional (ex.:
blocos comerciais como Mercosul ou órgãos consultivos como o Comitê de
Sanidade Vegetal do Cone Sul – COSAVE e o Conselho Agropecuário do Sul –
CAS) e negociações multilaterais (ex.: CIPV e Comitê sobre Medidas Sanitárias e
Fitossanitárias Comitê SPS da OMC). A negociação internacional na área
fitossanitária passa obrigatoriamente pelo conhecimento das normas internacionais
acordadas e pela fundamentação técnica e científica das medidas fitossanitárias em
discussão como direcionamento seguro para a troca de idéias e para o consenso.
A nova estrutura do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento –
MAPA (Brasil, 2005a) é prova desse esforço contínuo de harmonização da estrutura
oficial do Brasil aos preceitos dos acordos internacionais. Essa nova estrutura criou
o Departamento de Sanidade Vegetal – DSV, ligado à Secretaria de Defesa
Agropecuária – SDA, como órgão oficial responsável pelas principais obrigações da
Organização Nacional de Proteção Fitossanitária – ONPF previstas no Artigo IV do
novo texto da CIPV (Brasil, 2006a; Brasil, 2005e). O Decreto N° 5.351 criou também
o Departamento de Assuntos Sanitários e Fitossanitários – DASF da Secretaria de
Relações Internacionais do Agronegócio – SRI, como ponto focal do MAPA para as
negociações e troca de informações internacionais na área sanitária e fitossanitária.
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Outros órgãos da estrutura atual do MAPA como a Coordenação Geral do Sistema
de Vigilância Agropecuária - Vigiagro, Coordenação Geral de Apoio Laboratorial –
CGAL e Coordenação-Geral de Agrotóxicos e Afins - CGAA da SDA também
exercem funções oficiais importantes atribuídas às ONPF no texto da CIPV de 1997
(Brasil, 2005a, Brasil, 2006a). Tais funções são, respectivamente, a emissão de
Certificados Fitossanitários e inspeção de artigos regulamentados, a análise e
diagnóstico fitossanitário de artigos regulamentados e a aprovação de produtos e
processos utilizados no tratamento fitossanitário no Brasil. Além disso, a importância
dos organismos geneticamente modificados, tanto para a biotecnologia como para a
segurança do agronegócio, gerou a criação da Coordenação de Biossegurança -
CBIO junto à SDA e a criação da CABIO – Comissão de Biossegurança do MAPA
por meio da Portaria Nº 248, de 6 de maio de 2005 (Brasil, 2005b).
Na área de pesquisa agropecuária o vínculo mais específico nas ações de
defesa da produção vegetal no país é com a Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuária – Embrapa, notadamente, com a área de quarentena vegetal da
Embrapa Recursos Genéticos e Biotecnologia e com a Embrapa Meio Ambiente.
Essas entidades são responsáveis pela análise fitossanitária do germoplasma e de
organismos introduzidos pela Embrapa no país para finalidade de pesquisa científica
(Brasil, 1998a) e também são centros quarentenários (Brasil, 1991; Brasil, 2002a)
para a introdução de material de propagação vegetal e organismos biológicos
respectivamente. Além disso, outras entidades de pesquisa como o Instituto
Agronômico de Campinas (Brasil, 1998b) e empresas privadas (Brasil, 2006b; Brasil,
2003a; Brasil, 2002b; Brasil, 2005c; Brasil, 2007c) são credenciadas como centros
quarentenários colaboradores do MAPA (Brasil, 1999a). Além das estações
quarentenárias outras instituições também são credenciadas como centros
colaboradores do MAPA para realização de análise de risco de pragas (Brasil,
2005d).
A padronização dos procedimentos de inspeção e certificação
fitossanitária estão relacionados no Manual de Procedimentos Operacionais da
Vigilância Agropecuária Internacional do Vigiagro (Brasil, 2006c). A base legal para a
certificação fitossanitária compreende uma série de instrumentos legais tais como:
- Certificado Fitossanitário de Origem – CFO (Instrução Normativa N° 55 de 4 de
dezembro de 2007; ; Instrução Normativa N° 9 de 5 de abril de 2007)
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- Certificado Fitossanitário de Origem Consolidado – CFOC (Instrução Normativa N°
55 de 4 de dezembro de 2007; Instrução Normativa N° 9 de 5 de abril de 2007)
- Permissão de Transito de Vegetais – PTV (Instrução Normativa N° 37 de 17 de
novembro de 2006; Instrução Normativa N° 9 de 5 de abril de 2007)
- Certificado Fitossanitário – CF e Certificado Fitossanitário de Re-exportação - CFR
(Decreto 5.759 de 17 de abril de 2006; Instrução Normativa Nº 16, de 14 de
novembro de 2003)
O processo brasileiro de inspeção e certificação fitossanitária inclui
atribuições em diversas instâncias organizadas por meio do Sistema Unificado de
Atenção a Sanidade Agropecuária SUASA (Brasil, 2006f).
Todas essas políticas ou ações empreendidas no período consolidaram
os fundamentos da defesa da produção vegetal e geraram condições para o
desenvolvimento da agricultura brasileira.
Principais inovações
As principais inovações da defesa da produção vegetal no Brasil
fundamentam-se em dois aspectos que muitas vezes estão inter-relacionados: 1. As
inovações do texto da CIPV que resultaram de sua evolução histórica e na
incorporação desses textos ao ordenamento jurídico do país para o trato dos temas
fitossanitários; e 2. As inovações tecnológicas na agricultura, que propiciaram a
implementação de medidas de mitigação de risco e tratamentos quarentenários
A origem da CIPV remonta ao século XIX com a criação da Convenção
contra Phylloxera, de 3 de novembro de 1881 e da Convenção Adicional de Berna,
de 15 de abril de 1889, numa tentativa de alguns países em estabelecer estratégias
comuns para combater a Phylloxera vastatrix, praga que devastava as plantações de
videira da Europa. A CIPV foi criada como tratado internacional em Roma, por
ocasião da Conferência Diplomática Internacional para a Proteção das Plantas, em
16 de abril de 1929, sendo que o Brasil participou de sua fundação. O Decreto nº
22.094, de 16 de novembro de 1932, promulgou o texto da CIPV de 1929 no Brasil.
Dois anos após sua promulgação o Brasil aprovou o Regulamento de Defesa
Sanitária Vegetal - RDSV, com a publicação do Decreto 24.114, de 12 de abril de
1934. Esse instrumento é até hoje o principal marco legal da defesa fitossanitária
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brasileira. Certamente a sua afinidade com o primeiro texto da CIPV de 1929, que
tem fundamentos e estruturas semelhantes ao texto atual de 1997, possibilita o uso
até hoje de partes do RDSV que estão em vigência desde 1934.
Tendo em vista a estreita relação entre o ordenamento jurídico nacional e
o internacional na área de defesa da produção vegetal é importante comparar
algumas disposições entre o primeiro e o último texto da CIPV (1997).
A Convenção de 1929 apresenta menções comuns ao seu texto vigente
como a definição dos objetos sob sua regulamentação, da vigilância e controle de
pragas e do trânsito de material hospedeiro (arts. 1º, 4º, 5º 6º e 7º). O artigo 2º trata
da criação do órgão oficial de proteção dos vegetais responsável por pesquisa,
vigilância, educação fitossanitária e certificação oficial em paralelo ao Artigo IV do
texto atual. Outro importante dispositivo do texto de 1929 refere-se ao modelo de
certificado utilizado para o comércio de vegetais e seus produtos conforme prescrito
no artigo 9º e no texto de 1997, no Artigo V. Esse certificado recebe o nome
definitivo de Certificado Fitossanitário no texto da CIPV de 1951 (Brasil, 1961).
É importante observar o vínculo da pesquisa agropecuária relacionada à
defesa da produção vegetal desde a formação dessa legislação no âmbito
internacional. Todos os textos da CIPV mencionam diretamente a pesquisa como
atribuições do órgão oficial responsável pela área fitossanitária, exceto na versão de
1997, onde essa atribuição é da Parte Contratante, ou país signatário da Convenção
(Alínea b, do inciso 3 do Artigo IV, do Decreto 5.759, de 17 de abril de 2006). Além
disso, na CIPV de 1997, a pesquisa torna-se ainda mais fundamental pela sua
importância para a justificativa técnica das medidas fitossanitárias. Disposições para
facilitar o intercâmbio de material destinado à pesquisa científica também estão
presentes em todos os textos da CIPV, por exemplo, no artigo 10 º do texto de 1929,
correspondente ao artigo 1º, inciso 2º do Decreto 24.114, de 12 de abril de 1934 e
no inciso 5 do Artigo VII da CIPV 1997.
Há referências nos artigos 5º e 6º no texto da CIPV de 1929, à facilitação
do comércio internacional, para evitar demoras indevidas quanto à inspeção de
produtos importados e para a comunicação de não conformidade. Dispositivos
semelhantes também estão presentes no Acordo SPS (Anexo C, item 1a, Decreto Nº
1.355, de 30 de dezembro de 1994).
Já o artigo 7º do texto de 1929 tem diferença essencial daquele de 1997,
pois tem ênfase na proibição enquanto a abordagem vigente é baseada em análise
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de risco de pragas. Cabe, no entanto, ressaltar que a proibição à importação ou à
entrada de algum artigo regulamentado sempre esteve presente tanto nos diversos
textos da CIPV quanto na legislação brasileira (Brasil, 1934). Porém, somente na
CIPV de 1997 o termo artigo regulamentado é definido no artigo II. Outro item atual e
que também consta no texto da CIPV de 1929, no artigo 11, é relativo à
disponibilidade da lista de pragas e doenças dos vegetais, hoje chamada de lista de
pragas regulamentadas (alínea “i” e “j”, do inciso 2 do Artigo VII do Decreto 5.759, de
17 de abril de 2006). Apesar desse dispositivo também constar em todos os textos
da CIPV, até hoje, poucos países publicam periodicamente no portal da CIPV na
internet sua lista atualizada de pragas quarentenárias. Ao todo a CIPV tem cerca de
166 membros (IPP, 2007), desse total aproximadamente de 20% (36 países) têm
suas listas publicadas e cerca de 80% não depositaram suas listas na CIPV
(www.ippc.int). Entre esses países que publicaram lista de pragas regulamentadas
no portal da CIPV poucos são grandes importadores ou exportadores de produtos
agrícolas. Esse fato demonstra a necessidade de incrementar a transparência em
tema de suma importância para as negociações bilaterais de requisitos
fitossanitários para o comércio internacional de artigos regulamentados.
Alguns dispositivos como seguro e crédito agrícola, medidas para a
proteção de interesses comuns aos agricultores e melhoria das suas condições de
vida estavam correlacionadas no artigo 13 do texto de 1929 da CIPV em referência
ao artigo 9º da Convenção Internacional de 7 de junho de 1905, e não tiveram
acolhida nos textos posteriores da CIPV (Decreto nº 22.094, de 16 de novembro de
1932).
Como resultado interno dessa evolução internacional, o RDSV traz
elementos importantes como a articulação institucional entre os órgãos do governo
federal como Ministério da Fazenda e Correios, para que no momento das
importações os serviços de defesa sanitária vegetal nos portos e aeroportos fossem
comunicados para realizar os exames e inspeções necessários em plantas e
produtos vegetais. Além disso, como primeiro mecanismo de política pública para a
defesa vegetal, o RDSV também incorporou a certificação fitossanitária em
consonância com o texto da CIPV de 1929, e várias outras medidas para o controle
de pragas na importação, exportação e comércio de vegetais. Esse decreto
implementou também a aplicação de penalidades como infrações (desde proibição
de entrada até destruição de cargas) e multas (atualmente esses valores encontram-
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se desatualizados e não são aplicados). Vale lembrar que, naquela época, o
comércio mundial não era tão vigoroso e intenso como nos dias de hoje, onde o
risco de introdução1 e disseminação de pragas é maior, mesmo assim várias pragas
geravam preocupação, pois as opções de manejo também eram mais limitadas.
Naquela época, não existia de fato o manejo integrado de pragas, nem tampouco
existiam tantas opções de tratamentos quarentenários e de certificações
fitossanitárias.
Os outros textos da CIPV aperfeiçoaram, atualizaram e incluíram
inovações em seu conteúdo. O texto da CIPV, aprovado pela VI Conferência da
Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação – FAO, de 6 de
dezembro de 1951, foi aprovado no Brasil pelo Decreto 51.342, de 28 de outubro de
1961. Esse texto também foi muito importante para a evolução da regulamentação
fitossanitária nacional da época.
O texto da CIPV de 1951 traz em seu preâmbulo a cooperação
internacional para o combate e a prevenção da introdução e disseminação de
pragas e doenças dos vegetais e seus produtos. Inicia-se também, no artigo II, a
primeira abordagem sobre definições de termos, o que deu origem ao atual glossário
de termos fitossanitários ou Norma Internacional de Medida Fitossanitária – NIMF nº
5. As definições naquele período ainda eram menos abrangentes que as atuais, mas
se referiam ao que a comunidade fitossanitária internacional considerava importante
para a época, como as plantas vivas e suas partes, inclusive sementes e material
vegetal não processado. Outro ponto importante do texto de 1951 que se manteve
nos textos seguintes é a possibilidade de estabelecimento de acordos
suplementares entre os países membros da FAO para serem aplicados a
determinadas regiões, pragas e doenças, a certas plantas e produtos vegetais e a
métodos de transporte internacional de vegetais e seus produtos. Esse dispositivo
ainda relaciona-se às menções da CIPV como instituição de referência em vários
acordos ou entendimentos oficiais bilaterais celebrados pelo Brasil.
O artigo IV do texto de 1951 da CIPV apresenta atribuições mais precisas
para as atividades do órgão nacional de defesa sanitária vegetal dos países
contratantes da CIPV na época, inclusive para promover a pesquisa no campo da
proteção fitossanitária. Essas atribuições, exaradas no artigo V, eram semelhantes
1 Introdução: A entrada de uma praga resultando no seu estabelecimento (NIMF N° 5)
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àquelas do texto de 1929, e já refletiam as expressões atuais como “certificado
fitossanitário”, inclusive as condicionantes para sua validade internacional, e
“declarações adicionais” incluídas nesses documentos para satisfazer as exigências
fitossanitárias do país importador.
Outras medidas para regular a importação de vegetais e seus produtos
são citadas no artigo VI do texto de 1951. A menção aos países membros para
minimizarem a interferência das ações oficiais de proteção fitossanitária no comércio
internacional e intensificar a transparência dessas próprias medidas guardam
ressonância com o texto atual da CIPV e do Acordo SPS (Brasil, 2006a; Brasil,
1994).
Os dispositivos relacionados à pesquisa também citados no artigo VI do
texto de 1951 tratam do intercâmbio de material vegetal em condições especiais e
há menção pela primeira vez da expressão “risco” de disseminação de doenças e
pragas. Essa expressão será posteriormente desenvolvida como fundamento das
medidas fitossanitárias na CIPV de 1997 (FAO\CIPV, 1997 Brasil, 2006a). No artigo
7º do texto da CIPV de 1951, há menção ao Serviço Mundial de Informações
Fitossanitárias da FAO, a semelhança do atual portal fitossanitário internacional
hospedado na página da “internet” da CIPV (www.ippc.int).
Outra importante inovação para o alcance dos objetivos da CIPV em todo
o mundo foi a criação das Organizações Regionais de Defesa Sanitária Vegetal, no
artigo VIII do texto de 1951, o que deu origem ao atual dispositivo sobre as
Organizações Regionais de Proteção Fitossanitária, as conhecidas ORPFs, no texto
mais recente da CIPV (Artigo IX do Decreto 5.759, de 17 de abril de 2006). O Comitê
de Sanidade Vegetal do Cone Sul – COSAVE foi criado na década de 1980 com
base nesse dispositivo. O COSAVE atuou a partir de 1979, sob os auspícios da FAO
e do Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura – IICA. Em 9 de
março de 1989 foi oficializada a constituição desse comitê. Cabe salientar o papel
importante do COSAVE como órgão consultivo para a defesa sanitária vegetal no
Brasil e países do Cone Sul. A flexibilidade do COSAVE também é importante para
responder às demandas internacionais da defesa da produção vegetal de interesse
da região e fundamental para a harmonização dos requisitos fitossanitários no
âmbito do Mercosul com base nas listas de pragas quarentenárias elaborada por
esse órgão regional.
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O texto de 1951 também traz mais detalhes que o anterior sobre
mecanismos de solução de controvérsias. Esse mecanismo não foi, até hoje,
utilizado efetivamente pelos países membros da CIPV, pois é voluntário, não tem
poder de decisão de obrigar os membros a cumprirem suas decisões, pode ser
demorado e demanda recursos financeiros. O sistema atual de solução de
controvérsias permitido pela Organização Mundial de Comércio é muito mais efetivo
que qualquer outro existente em nível internacional e não inclui somente a criação
do Painel de Solução de Controvérsias entre os membros litigantes como pode
parecer à primeira vista. Há instâncias intermediárias como a apresentação de
preocupação comercial específica, que pode ser realizada durante qualquer uma
das três reuniões anuais do Comitê SPS da OMC, quando as divergências são de
caráter sanitário ou fitossanitário. Além disso, as reuniões bilaterais informais entre
os membros desse Comitê funcionam como consulta prévia sobre preocupações
comerciais específicas potenciais a serem apresentadas formalmente àquele
Comitê.
Um dos reflexos mais notáveis do texto da CIPV de 1951 na estrutura do
MAPA na época foi a menção às campanhas especiais para combater determinadas
pragas e doenças que pudessem ameaçar a produção e que necessitem de
cooperação internacional (Artigo VII do Decreto nº 51.342, de 28 de outubro de
1961). A nomenclatura “campanha” passou a ser utilizada pelo Ministério da
Agricultura também para as ações de controle interno de pragas específicas. Como
exemplo, cita-se em 1957, a campanha de erradicação do gafanhoto de
competência da Divisão de Defesa Sanitária Vegetal da “Seção” de Acridiologia
(Decreto Nº 41.063, de 27 de fevereiro de 1957). Em 1946, o governo federal
aprovou, pela Lei nº 1 de 4 de outubro de 1946, crédito para combate ao gafanhoto e
em 1948 estabelece medidas de combate a essa praga (Brasil, 1948). Esses fatos
refletiam a necessidade do controle de gafanhotos em nível nacional.
O Brasil começou a trabalhar a questão dos gafanhotos na década de
1940 e em 1947 aprovou o Convênio Interamericano de luta contra o gafanhoto
(Brasil, 1947), firmado em Montevidéu, a 19 de setembro de 1946 e promulgado pelo
Decreto nº 27.302, de 12 de outubro de 1949 (Brasil, 1949), o que também
demonstrava a preocupação no controle do gafanhoto no âmbito internacional e em
particular nas regiões de fronteiras do Brasil.
11
Posteriormente, na década de 1990, com a aplicação do manejo integrado
de pragas e políticas públicas adequadas essa ocorrência deixou de ter a relevância
que tinha no contexto nacional. Atualmente, o Brasil auxilia países da África no
controle do gafanhoto (Brasil, 2004a) e fornece equipamentos e auxílio técnico aos
países africanos no combate a essa praga. A inter-relação da pesquisa com as
ações oficiais resultaram em medidas efetivas de controle em locais de reprodução
das principais espécies de gafanhoto ainda no início da sua fase jovem, ou seja,
quando estavam mais susceptíveis e ainda não causavam dano significativo. Essa
estratégia minimizou o risco de disseminação e os efeitos dessa praga no país.
O cancro cítrico foi pela primeira vez diagnosticado no estado de São
Paulo em 1957 e no mesmo ano começaram os esforços para a erradicação da
praga. Porém, a campanha do cancro cítrico foi oficializada somente em 1974, por
meio do Decreto nº 75.061, de 09 de dezembro de 1974 (Brasil, 1974). Antes disso,
ocorreram ações para erradicação do cancro cítrico em São Paulo (São Paulo,
1957) e em 1960 o governo federal abriu crédito para erradicação do cancro cítrico
nos estados de São Paulo, Paraná, Mato Grosso e Goiás (Brasil, 1960). Essa
campanha segue até hoje e embora não tenha conseguido a tão esperada
erradicação mantém valoroso trabalho de erradicação e vigilância que resulta em
manutenção de extensas áreas do país sem a praga, sobretudo nos pomares
comerciais (Comunicação pessoal, 2007). Falta, no entanto, a criação e notificação
efetiva de áreas livres de cancro cítrico no Brasil para facilitar a exportação de frutas
cítricas. O setor de produção de citrícola no Brasil se especializou nos últimos anos
na exportação de suco dessas frutas e, no entanto, há mercado internacional para
ambos os produtos.
As campanhas fitossanitárias no Brasil como forma de controlar pragas
relevantes para a agricultura brasileira foram posteriormente, na década de 1990,
denominadas programas nacionais de prevenção e controle ou programas nacionais
de erradicação e controle de pragas conforme o caso. Alguns desses programas
foram: Programa Nacional de Prevenção e Controle das Moscas das Frutas –
PNCMF (Brasil, 1993a); Programa Nacional de Prevenção e Controle do Nematóide
do Cisto da Soja – PNCNCS (Brasil, 1993b); Programa Nacional de Prevenção e
Controle do Gafanhoto – PNCG (Brasil, 1993c); Programa Nacional de Prevenção e
Controle da Vassoura de Bruxa - PNCVB (Brasil, 1993d); Programa Nacional de
12
Prevenção e Controle da Vespa da Madeira - PNCVM (Brasil, 1993f); e Programa
Nacional de Prevenção e Controle do Moko da Bananeira – PNCMB (Brasil, 1993e).
O texto da CIPV de 1951 foi um dos mais inovadores no estabelecimento
de princípios e conceitos internacionais para o controle de pragas no comércio
internacional. Porém, a dinâmica da agricultura e das negociações internacionais
exigiu novas adaptações na defesa da produção vegetal dos países membros da
CIPV e, por isso, em 1979, o texto da CIPV foi novamente revisto.
O texto da CIPV de 1979, aprovado pelo Decreto nº 318, de 31 de outubro
de 1991, foi oriundo da XX Conferência da Organização das Nações Unidas para
Agricultura e Alimentação – FAO, ocorrida em novembro de 1979. Pode ser notada a
diferença do tempo transcorrido entre a aprovação desse texto e sua promulgação
no Brasil. Apesar dessa diferença temporal, de forma geral, como ocorre no Brasil a
partir da elaboração de novo texto da CIPV é necessário que os países membros já
iniciem a adequação de sua regulamentação fitossanitária, de sua estrutura oficial
interna e da sua negociação fitossanitária. Isso ocorre para que não haja dificuldade
para assimilação das novas provisões quando elas entrarem em vigência. Como o
comércio internacional é cada vez mais dinâmico e segue as regras da CIPV em
relação à transação dos artigos regulamentados, quanto mais cedo as disposições
aprovadas pela Convenção são incorporadas ao ordenamento interno e às
negociações internacionais, mais fácil torna-se o diálogo com os outros parceiros
comerciais.
A CIPV de 1979 mantém o foco na cooperação internacional e já define a
expressão “praga” ao invés de pragas e doenças. Essa alteração originou-se da
necessidade de criar clara separação entre as questões de sanidade humana e
animal daquelas relacionadas aos vegetais e facilitou a harmonização de conceitos e
a elaboração do texto do Acordo SPS (Brasil, 1994). A finalidade da Convenção
nesse texto é semelhante às versões anteriores e trata de assegurar ação comum e
permanente contra a introdução e disseminação de pragas dos vegetais e seus
produtos, além de promover medidas para o seu combate. O artigo II da CIPV de
1979 traz mais detalhes relacionados à definição de termos fitossanitários de forma
a facilitar o seu entendimento já que algumas definições fitossanitárias são
diferentes para as mesmas palavras ou expressões em contexto mais geral. São
então criadas definições específicas como “vegetais”, “produtos vegetais”, “praga” e
“praga de quarentena”.
13
No texto de 1979, o artigo IV já apresenta o nome atual e as obrigações
específicas das ONPF como atribuição de cada parte contratante da CIPV. A
promoção da pesquisa e investigação ainda está sob atribuição da ONPF dos países
e somente no próximo texto da CIPV passa a ser atribuição da parte contratante.
Essa expressão “parte contratante” terá também nesse e no próximo texto da CIPV
atribuições claras para definir os limites da ONPF e as responsabilidades dos
países.
Os modelos de certificado fitossanitário foram alterados, incluindo-se
também o certificado fitossanitário de reexportação. As exigências quanto a
importações são mais detalhadas e incluem desde a prescrição de exigências para a
importação de vegetais até a proibição de determinados produtos, passando pela
inspeção, tratamento, destruição ou impedimento de entrada. A pesquisa, como nos
outros textos tem dispositivo especial para facilitar o intercâmbio de material de
interesse como vegetais e seus produtos, mas também espécies de pragas e
introdução de agentes e organismos considerados benéficos para o controle
biológico. Essa é a primeira vez que a expressão “organismos benéficos” aparece no
texto da CIPV. A origem da NIMF nº 3 (Guia para exportação, embarque, importação
e liberação de agentes de controle biológico e outros organismos benéficos) está
nesse dispositivo (Artigo VI, inciso 2, alinea g Decreto nº 318, de 31 de outubro de
1991).
Outra ênfase da CIPV de 1979 está no intercâmbio de informações,
tendência que se acentua na próxima versão da CIPV. O artigo VII destaca o
Serviço Mundial de Informações Fitossanitárias, responsável pelo recebimento de
relatórios de existência, surto e disseminação de pragas, informações sobre
métodos de controle e participação em campanhas especiais para combater pragas
que exijam ação internacional. Ações para controle do gafanhoto com Uruguai, de
moscas das frutas com Argentina e do bicudo do algodoeiro com Argentina e
Paraguai são exemplos de campanhas internacionais das quais o Brasil participou.
Em agosto de 1996, o controle da mosca da carambola (Bactrocera carambolae) na
região norte do Brasil contou com Programa Regional com a presença dos quatro
países envolvidos, ou seja, Brasil, França (Guiana Francesa), Suriname e Guiana.
No entanto, por falta de suporte financeiro essa cooperação não prosseguiu após
2002. Apesar disso, até hoje o Brasil mantém ações para o controle e erradicação
14
dessa praga na região do Estado do Amapá e fronteiras com os países onde a praga
está presente.
Do ponto de vista interno a principal alteração das campanhas
fitossanitárias foi a mudança na sua estrutura de atuação. A maioria das campanhas
deixou de ter uma coordenação e estrutura organizacional por praga para ter uma
estrutura organizacional única por unidade da federação sob coordenação nacional.
Ao invés de Comissões Executivas Estaduais - CEE de campanhas do gafanhoto,
das mosca das frutas, da vespa da madeira, do moko da bananeira, entre outros,
foram criadas as Comissões de Defesa Sanitária Vegetal – CDSV (Brasil, 1998c) em
cada unidade da federação para atuarem em diversas ações oficiais para o controle
de pragas sob regulamentação oficial. O sistema anterior não mais comportava a
quantidade de ações a serem executadas e a burocracia de nomeação ou
desligamento de nomes dos participantes das vários comissões específicas por
praga. Atualmente, com a implementação do SUASA (Brasil, 2006f), essa estrutura
para o controle de praga deverá ser aperfeiçoada para contemplar a participação de
toda a cadeia produtiva desde a produção até a comercialização do produto final.
Outra ação importante nesse período foi a criação do Certificado
Fitossanitário de Origem – CFO (Brasil, 1997b e Brasil, 1998d). Essas normas foram
atualizadas pelas seguintes dispositivos legais: Instrução Normativa N° 55 de 4 de
dezembro de 2007; Instrução Normativa N° 9 de 5 de abril de 2007.
O texto da CIPV de 1979, no artigo VIII, trata das Organizações Regionais
de Proteção Fitossanitária, as quais também têm essa denominação no texto revisto
e vigente da CIPV.
A solução de controvérsia continua no texto da CIPV de 1979, mas sem
efeito prático até hoje pelas razões anteriormente explicitadas.
A última versão da CIPV foi promulgada no Brasil pelo Decreto 5.759, de
17 de abril de 2006. Esse texto foi aprovado pela 29ª Conferência da Organização
das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação – FAO, em 17 de novembro de
1997. O texto apresenta muitas inovações em relação aos anteriores e foi proposto
no sentido de adaptar a Convenção aos textos da Organização Mundial do
Comércio, notadamente aquele do Acordo sobre Aplicação de Medidas Sanitárias e
Fitossanitárias, conforme mencionado no preâmbulo do texto da CIPV de 1997.
Como na versão anterior, os membros da CIPV começaram a utilizar as provisões
do novo texto antes de sua adoção por dois terços dos seus membros. Essa prática
15
propiciou a adaptação das estruturas oficiais e uso das medidas fitossanitárias pelos
países membros conforme preconizado pelo novo texto da CIPV. Enquanto não
havia o número necessário de países membros que comunicaram a adoção do novo
texto, o órgão máximo da Convenção, criado na CIPV de 1997, operou de maneira
interina por sete anos com o nome de Comissão Interina de Medidas Fitossanitárias
– CIMF. A partir da adoção do novo texto por mais de dois terços de seus membros,
a CIPV de 1997 entrou em vigor e por conseqüência em 2006, foi realizada a
primeira reunião da Comissão de Medidas Fitossanitárias - CMF, na sede da FAO
em Roma e em substituição a antiga CIMF.
O Brasil novamente adaptou sua estrutura ao novo texto da CIPV. Em
2005, foi criada a nova estrutura do MAPA (Brasil, 2005a), e nela foram inseridas
partes importantes dessa nova regulamentação. Por exemplo, o órgão central da
proteção de plantas no país, o Departamento de Sanidade Vegetal - DSV, não mais
compartilhou sua estrutura com outros temas além daqueles relacionados à
sanidade vegetal. Anteriormente, na estrutura do MAPA o órgão central responsável
pela proteção de plantas o antigo Departamento de Defesa e Inspeção Vegetal –
DDIV, também era responsável pela inspeção de produtos de origem vegetal como
bebidas e vinagres, agrotóxicos, organismos geneticamente modificados,
diagnostico laboratorial da área vegetal (incluindo análise de bebidas). Na estrutura
de 2005, o Departamento de Sanidade Vegetal tem suas atribuições relacionadas
unicamente à proteção vegetal. Contudo, atribuições previstas no texto da CIPV
como funções de uma ONPF como a emissão de certificados fitossanitários ou a
inspeção de cargas de vegetais e seus produtos é delegada a outra instância do
MAPA, a Coordenação Geral do Sistema de Vigilância Agropecuária - Vigiagro. O
Vigiagro, no entanto, quanto as ações de sanidade vegetal opera com base nas
legislações elaboradas pelo DSV. A Instrução Normativa da Secretaria de Defesa
Agropecuária nº.9, de 17 de março de 2005 atribuiu ao Departamento de Sanidade
Vegetal – DSV as responsabilidades e funções inerentes à Organização Nacional de
Proteção Fitossanitária - ONPF do Brasil (Brasil, 2005e). Outro órgão que tem
atribuições correlacionadas a CIPV é o Departamento de Fiscalização de Insumos
Agrícolas – DFIA, que também pertence à SDA. O DFIA tem entre suas atribuições
programar, coordenar e promover a execução das atividades de: inspeção,
fiscalização e registro de agrotóxicos e afins, além da inspeção e fiscalização da
16
produção, certificação e comercialização de sementes e mudas (Brasil, 2005a;
Brasil, 1989; Brasil, 2003c; Brasil, 2004c).
Em sua estrutura atual, o DSV tem duas áreas básicas, a de proteção de
plantas, ou seja a Coordenação Geral de Proteção de Plantas - CGPP, e a de
controle de trânsito de produtos regulamentados, representada pela Coordenação
de Controle de Trânsito de Vegetais - CFTV. A primeira responsável por análise de
risco de pragas, áreas livres de pragas e programas de controle oficial de pragas no
país e a segunda pela normatização do controle de trânsito, certificação
fitossanitária, incluindo a certificação fitossanitária de origem de artigos
regulamentados no trânsito interno e na importação e exportação
Atualmente, uma das ações mais importantes da CGPP é o controle da
mosca da carambola na região do estado do Amapá. Essa praga introduzida no país
em 1996 na fronteira do Brasil com a Guiana Francesa é originária da Ásia e
inicialmente foi introduzida no Suriname, provavelmente por causa do trânsito de
passageiros com frutas provenientes da Ásia. Desde esse período o MAPA executa
ações para o controle e erradicação da praga, apesar de grandes entraves como a
falta efetiva do controle da mosca na Guiana Francesa, fronteira com o Brasil no
estado do Amapá e cujo limite é o rio Oiapoque. O Decreto 2.226, de 19 de maio de
1997, trata dessa praga e é o principal instrumento de apoio para o seu controle no
país (Brasil, 1997). Até hoje a praga encontra-se restrita ao estado do Amapá e é
monitorada em todas as unidades da federação para garantir a existência de áreas
livres e o controle oficial necessário para a certificação fitossanitária.
Outro item importante desse período na política nacional de defesa da
produção vegetal é a estruturação da área de análise de risco de pragas. Esse setor
vem sendo reforçado e reestruturado ao longo do tempo. Em 1995 o Brasil, por meio
da Portaria N° 641 de 3 de outubro de 1995, adota a Resolução Única da V Reunião
do Conselho de Ministros do Comitê de Sanidade Vegetal do Cone Sul – COSAVE,
de 12 de junho de 1995 (Brasil, 1995). Essa portaria já leva em consideração os
acordos firmados pelo Brasil, em 1994, em relação as suas obrigações com o
Acordo SPS da OMC no que diz respeito a justificativa técnica das medidas
fitossanitárias. A Portaria N° 641 de 3 de outubro de 1995 adotava àquela época
padrões para:
• Princípios para a regulamentação das pragas de qualidade (nocivas) no
comércio regional;
17
• Diretivas para a Análise de Risco de Pragas (ARP);
• Diretivas para o reconhecimento de Área Livre de Pragas (ALP);
• Listas de pragas de importância quarentenária;
• Requisitos técnicos para o registro de substâncias ativas (Grau Técnico);
• Requisitos para o registro de produtos formulados; e
• Tipos de formulações para o registro de produtos fitossanitários
Assim, essa portaria representa o inicio da estruturação e implementação
no Brasil de algumas das inovações que modificariam definitivamente a defesa da
produção vegetal no pais, tais como a regulamentação para ARP e para ALP. No
que se refere a ARP as diretivas dessa portaria estão vigentes até hoje, porém, sua
implementação passou por diversos aprimoramentos, principalmente, entre os anos
de 1999 a 2005 (Brasil, 1999b; Brasil, 2002c; Brasil, 2002d; Brasil, 2002e; Brasil,
2005f). Em 1999 as ARPs eram realizadas para todos os produtos vegetais que não
tivessem requisitos fitossanitários estabelecidos e que não fossem tradicionalmente
importados pelo Brasil (Brasil, 1999b). No inicio de 2002, as ARPs passaram a ser
exigidas para qualquer produto vegetal de qualquer pais, independente de histórico
de importação seguro ou não, e independente de ter requisitos fitossanitários
estabelecidos (Brasil, 2002c), contudo ainda no final de 2002, em função de
manifestação de preocupações no Comitê SPS apresentadas pelo Canadá e
Estados Unidos e apoiados pela Austrália, Comunidade Européia, Nova Zelândia e
Peru (WTO, 2003. G/SPS/R/28) o Brasil modificou novamente escopo das ARP e o
redirecionou para produtos que não eram tradicionalmente importados (Brasil,
2002d; Brasil, 2002e). Em 2005, o Brasil por meio da Instrução Normativa Nº 6
reformula mais uma vez, a regulamentação para ARP e as análises passam a ter
foco no risco apenas de produtos novos para o mercado brasileiro, provenientes de
novas origens, novo uso proposto e que não são tradicionalmente importados
(Brasil, 2005f). Essa reformulação de 2005 também contemplou a harmonização dos
requisitos fitossanitários do Mercosul para produtos de categorias de risco
fitossanitário “zero” e “um” (Brasil, 2004b) que envolvem produtos processados os
quais passam a ser dispensados de ARP. Até julho de 2007, o Brasil já tinha cerca
de 500 produtos com requisitos fitossanitários estabelecidos com base em ARP ou
justificativa técnica cientifica, o que diminui os riscos de introdução de praga
regulamentadas no Brasil. Essas disposições atendem plenamente as
18
determinações da CIPV e do Acordo SPS, sendo portanto fator de inovação que
contribuiu para a defesa da produção vegetal brasileira.
Em relação a Áreas Livres de Pragas – ALP, a portaria 641 de 1995
também foi relevante, e as primeiras ALPs foram implantadas no Brasil nos estados
do Rio Grande do Norte e Ceará em 2003, para a praga Anastrepha grandis.
Posteriormente, outras áreas livres foram implantadas para Mycosphaerella fijiensis
em vários estados. A implantação de ALP facilita o comércio de produtos agrícolas
e, embora tenha sido importante inovação da defesa da produção vegetal, ainda tem
grande potencial para que novas ALPs sejam implantadas Como exemplo desse
potencial, citam-se as pragas quarentenárias de ocorrência restrita (quarentenárias
A2) que estão sob controle oficial como é o caso da Bactrocera carambolae,
Xanthomonas axonopodis pv. citri e da Cydia pomonella. Falta apenas a integração
de ações para cumprir as exigências para oficialização dessas áreas como ALPs.
Contudo, o maior desafio na implantação das áreas livres de pragas é o
reconhecimento dessas áreas pelos paises importadores o que muitas vezes é
processo demasiadamente lento. Nesse aspecto, o Brasil tem atuado fortemente no
Comitê SPS e na CIPV para que esse tipo de reconhecimento seja regulamentado
internacionalmente o mais rápido possível (FAO/CIPV, 2005; WTO, 2006a; WTO,
2006b ); não só em seus aspectos técnicos, no âmbito da CIPV, mas também nos
seus aspectos administrativos, no âmbito do Comitê SPS.
A aplicação do texto atual da CIPV não se restringe a plantas e seus
produtos mas, como no texto anterior, a locais de armazenamento, de embalagens,
aos meios de transporte, containeres, solo e todo outro organismo, objeto ou
material capaz de abrigar ou disseminar pragas, em particular quando envolver o
comércio internacional. Essa aplicação ampla foi explicitada no Artigo I e também no
Artigo II que trata de definições, quando se refere a artigo regulamentado. Termos e
expressões específicos do texto da CIPV de 1997 são definidos no artigo II. Esses
termos e expressões aumentaram de quatro na CIPV de 1979 para dezenove na
CIPV de 1997. Conforme mencionado as definições do artigo II serão posteriormente
enriquecidas com novas definições a partir da Norma Internacional de Medida
Fitossanitária – NIMF nº 5, que é o glossário de termos fitossanitários. Para atualizar
periodicamente a NIMF nº 5, em 2006, foi criado o Painel Técnico do Glossário de
Termos Fitossanitários vinculado ao Comitê de Normas da CIPV.
19
As atribuições do órgão oficial de proteção de plantas dos países
membros da CIPV também foram ampliadas para a proteção fitossanitária da flora
silvestre e a realização de análise de risco de pragas. Além disso, a inspeção de
cargas ficou menos restrita ao comércio internacional e foi vinculada a inspeção de
artigos regulamentados com o objetivo maior de prevenir a introdução de
disseminação de pragas (Artigo IV no texto da CIPV de 1979 e Artigo IV no texto da
CIPV 1997).
Outra alteração importante e que afetou a relação dos países com a CIPV
foi a criação do Secretariado da Convenção como o ponto de contato preferencial e
não mais com o Diretor Geral da FAO. Esse fato contribui para atuação mais efetiva
da CIPV, ORPFs e das ONPFs.
A certificação internacional, prevista no Artigo V da CIPV de 1997, também
trouxe inovações como a possível versão eletrônica do certificado fitossanitário e
sua conformação às normas internacionais pertinentes. Os modelos de certificado
fitossanitários (Certificado Fitossanitário - CF e Certificado Fitossanitário de Re-
exportação - CFR), anexos ao novo texto estão mais objetivos e também, como no
texto da CIPV de 1979, condicionam o comércio internacional de artigos
regulamentados ao acompanhamento dos certificados harmonizados pela CIPV. As
declarações adicionais exigidas pelos países importadores para constarem nos
certificados fitossanitários devem estar restritas ao tecnicamente justificado e não
mais ao mínimo possível.
Outra inovação da CIPV de 1997 é a expressão “pragas regulamentadas”,
que inclui as pragas quarentenárias e as pragas não quarentenárias
regulamentadas. O conceito de pragas não quarentenárias regulamentadas aplica-
se somente para material de propagação incluindo sementes, bulbos, tubérculos e
vários outros tipos de material de propagação vegetativa, que pode ser toda a planta
ou parte da planta. Assim, o novo texto esclarece que medidas fitossanitárias contra
as pragas não regulamentadas não podem ser exigidas no comércio internacional
(Artigo VI, inciso 2 da CIPV de 1997). Cabe salientar que praga não regulamentada
no âmbito da CIPV de 1997 não significa uma praga que não seja objeto de
regulamento oficial no país onde ocorre, mas sim aquela que não atende a definição
de praga regulamentada (Artigo II da CIPV de 1997).
Exemplos de praga não regulamentada de acordo com a CIPV são as
moscas das frutas presentes no país, exceto a mosca da carambola (Bactrocera
20
carambolae) e as moscas das curcubitáceas (Anastrepha grandis). Atualmente, as
outras moscas das frutas em geral, não têm o controle oficial exigido quanto a sua
dispersão no país, ou seja, estão amplamente distribuídas e não há controle oficial
em áreas onde potencialmente não ocorrem (Silva, 2000). Esse fato se dá pela
dificuldade atual em controlar a dispersão dessas pragas por meio de armadilhas,
inspeções e controle de trânsito de material hospedeiro. Também não é
tecnicamente justificado exigir certificações sobre as moscas das frutas em material
de propagação. Nesse sentido as moscas das frutas, exceto aquelas com controle
oficial e não amplamente distribuídas, não se enquadram na definição de praga
regulamentada.
As disposições sobre importação no texto da CIPV de 1997 mencionam as
medidas fitossanitárias que as partes contratantes podem adotar, inclusive a
proibição da importação ou entrada de artigos regulamentados que estejam sem a
conformidade exigida (maiores detalhes sobre não conformidade ver NIMF n°13 –
Guia para notificação de não conformidade e ações de emergências). Nota-se que já
não se menciona somente vegetais ou seus produtos, mas cargas em geral fato que
em conjunto com a definição de artigo regulamentado abriu caminho para
regulamentação internacional, por exemplo, das embalagens de madeira no
comércio internacional (NIMF nº 15 – Guia para regulamentação de material de
embalagens de madeiras no comércio internacional).
Existem várias disposições no Artigo VII do texto de 1997 quanto ao
comprometimento das partes contratantes para estabelecer e atualizar a sua lista de
pragas regulamentadas com nomes científicos, com vistas a colocá-la à disposição
do Secretariado da CIPV, das Organizações Regionais de Proteção Fitossanitária e
das outras partes contratantes que a solicitem. No Brasil a Instrução Normativa Nº
52, de 20 de novembro de 2007 oficializou a lista de pragas quarentenárias.
Cabe salientar que a lista de pragas, notadamente a que especifica as
pragas quarentenárias, é de suma importância para os países, pois indica os
principais organismos que são considerados de maior risco fitossanitário e para os
quais são elaboradas as restrições fitossanitárias expressas em declarações
adicionais exigidas pelos países importadores, nos certificados fitossanitários que
acompanham as exportações. Por exemplo, no caso dos países membros do
COSAVE as harmonizações de requisitos fitossanitários no âmbito do Mercosul
tomam como base as listas de pragas quarentenárias dos países membros daquele
21
comitê. A partir da comparação e, discussão das listas de pragas dos países são
elaborados os requisitos fitossanitários com as respectivas declarações adicionais
harmonizados no Mercosul de acordo com os vegetais ou seus produtos, seus usos
propostos e classificação de risco fitossanitário (Instrução Normativa Nº 23, de 02 de
agosto de 2004)
O Chile, apesar de não ser membro do Mercosul, é membro do COSAVE
e tem sua lista de pragas quarentenárias reconhecida e reconhece por sua vez as
listas de pragas dos outros países do COSAVE. Dessa forma torna-se muito mais
célere a discussão bilateral com o Chile para definir as exigências fitossanitárias
para exportação de seus produtos para os países da região, mesmo não sendo
membro do Mercosul. Esse exemplo mostra a importância do reconhecimento da
lista de pragas regulamentadas para o comércio internacional e para as discussões
bilaterais com vistas à abertura de mercados.
As disposições especiais para o trânsito internacional de artigos
regulamentados destinados à pesquisa científica e ensino são mantidas no texto da
CIPV de 1997. No entanto, outras disposições internacionais foram criadas como,
por exemplo, a Convenção de Diversidade Biológica (CBD, 1992), e resultaram em
exigências adicionais para a troca desse tipo de material científico (Decreto nº 2.519,
de 16 de março de 1998). O Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenéticos
para a Alimentação e a Agricultura no âmbito da FAO (FAO, 2001; MAPA, 2007), em
fase final de aprovação no Brasil, deverá também influenciar esse aspecto de forma
positiva. As regulamentações internacionais têm se tornado mais complexas e
influenciam cada vez mais o interesse da pesquisa científica internacional em
relação ao uso dos recursos genéticos de origem vegetal.
Outras inovações importantes da CIPV de 1997 estão relacionadas ao
termo “tecnicamente justificado”, às disposições relacionadas à transparência e à
cooperação. Essas inovações são oriundas do Acordo SPS da OMC e indicam a
crescente necessidade de negociações bilaterais, regionais ou multilaterais. O
fornecimento e solicitação de informações baseadas nas disposições internacionais
é mecanismo obrigatório em relação às medidas sanitárias e fitossanitárias que
afetam o comércio internacional. O principal exemplo desse fato é o sistema de
notificação do Acordo SPS. O MAPA em 2005, criou o Departamento de Assuntos
Sanitários e Fitossanitários - DASF, na nova Secretaria de Relações Internacionais
do Agronegócio, (Brasil, 2005a) para fazer face a essas exigências, organizar as
22
inúmeras negociações no âmbito sanitário e fitossanitário e orientá-las com vistas a
obtenção de resultados concretos para o interesse do país. Como resultado dessa
reestruturação do MAPA o Brasil, em 2005, passou de 14° para 2° pais quanto ao
número de notificações ao Comitê SPS da OMC (ver Figuras 1 e 2).
Outras disposições inovadoras no texto da CIPV de 1997 e que tiveram
impacto na política de defesa da produção vegetal brasileira, referem-se às
Organizações Regionais de Proteção Fitossanitária – ORPFs, que têm atribuições
específicas relacionadas às NIMFs como as consultas técnicas periódicas para a
promover a elaboração e utilização dessas normas e promover a harmonização das
medidas fitossanitárias no âmbito inter-regional. As consultas técnicas anuais das
ORPFs são importante fórum para tomada de posição sobre o andamento da CIPV.
O Brasil já hospedou duas dessas consultas regionais com a presença das
principais ORPFs existentes, uma em Brasília em 1997 e a outra em Araraquara,
SP, em 2005.
Os Artigos X e XI da CIPV de 1997 tratam respectivamente de duas
inovações importantes no âmbito da Convenção, o primeiro das Normas
Internacionais de Medidas Fitossanitárias - NIMFs e o segundo da Comissão de
Medidas Fitossanitárias.
Quanto ao Artigo X, o Brasil tem participado ativamente do processo de
elaboração das normas internacionais, principalmente no âmbito do Comitê de
Normas, e em alguns grupos de trabalho de especialistas ou nos painéis técnicos.
Das 29 NIMFs existentes o Brasil participou da elaboração nos grupos de trabalho
de sete NIMFs , além de coordenar a elaboração da NIMF 26 (Estabelecimento de
áreas livres de moscas das frutas - Tephritidae), o Painel Técnico de Moscas das
Frutas, e participar do Comitê de Normas como representante da América Latina e
Caribe desde a criação desse Comitê. Em novembro de 2007 o Brasil também
passou a presidir o Comitê de Normas.
Quanto à CMF, antiga CIMF, órgão máximo da CIPV, o Brasil por meio do
MAPA e de sua Representação na FAO participou de todas as suas reuniões de
forma ativa.
As atividades do Brasil na CIPV resultaram na participação do país no
grupo dos sete do Comitê de Normas como representante de uma das sete regiões
da FAO no Mundo (América Latina e Caribe) e também fizeram com que o país
23
fosse um dos escolhidos para receber missão da FAO para avaliação da CIPV no
ano de 2006.
A criação do cargo de Secretário da CIPV, conforme especificado no
artigo XII, também foi importante para a implementação da Convenção e das
disposições oriundas da CMF como a divulgação das NIMFs, das listas de pragas
regulamentadas, dos pontos de ingresso de artigos regulamentadas das partes
contratantes e outras informações das ONPFs.
O Artigo XIII do texto da CIPV de 1997 sobre solução de controvérsias
apesar da criação de grupo de trabalho específico e contar com disposições
elaboradas para essa finalidade não teve ainda nenhuma aplicação prática relativa a
esse dispositivo. Esse fato demonstra que os países membros preferem utilizar
outros instrumentos para a solução de suas diferenças. O Brasil tem utilizado muito
as reuniões bilaterais com seus principais parceiros e ultimamente com a criação da
nova estrutura do MAPA foi otimizada o uso das disposições do Acordo sobre
Aplicação de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias da OMC para as negociações
internacionais. As disposições do Acordo SPS são gerenciadas pelo Comitê sobre
Medidas Sanitárias e Fitossanitárias da OMC, em Genebra. Três vezes ao ano
durante as reuniões do citado Comitê é possível utilizar as facilidades de contato
com representantes dos 151 membros presentes para discutir de forma bilateral ou
em grupo os temas sanitários e fitossanitários de maior interesse. Em caso de maior
dificuldade de negociação pode ser proposta, durante a reunião do Comitê,
preocupação comercial específica para relatar casos de descumprimento do Acordo
SPS nas relações comerciais. Exemplo desse fato foi a reclamação feita pela
delegação do Brasil durante a 27º reunião em 2003 quanto à demora do Japão em
autorizar a importação de manga com tratamento hidrotérmico para o controle de
moscas das frutas (WTO, 2003a; WTO, 2004). Outros exemplos são (WTO, 2004;
WTO, 2003b; WTO, 2002): mangas e mamão para Austrália (preocupações dos EUA
e apoio de vários paises inclusive Brasil), citrus para a comunidade européia (cancro
cítrico apoio do Brasil as preocupações da Argentina)
Outra inovação do texto da CIPV de 1997, e que não constava dos textos
anteriores, diz respeito ao uso de pelo menos um dos idiomas oficiais da FAO
(inglês, espanhol, francês, árabe, chinês ou russo) para a troca de informações,
conforme o Artigo XIX. O Brasil em geral utiliza o idioma inglês nas suas
24
participações oficiais na CMF ou no Comitê de Normas; no entanto, o uso do idioma
espanhol tem sido utilizado como segunda opção.
A assistência técnica também ganhou destaque no texto de 1997
principalmente para apoio aos países em desenvolvimento, seja por meio bilateral
ou de organizações internacionais apropriadas. Sobre esse tema a FAO executa
importantes ações como a aplicação de programa de avaliação da capacidade
fitossanitária dos países o chamado PCE (phytosanitary capacity evaluation). Outro
item de interesse do Brasil nesse tópico é a cooperação técnica prestada pela CIPV
quanto a ARP de Mycrociclus ulei (agente causador do mal das folhas da
seringueira) para países do Sudeste Asiático para verificar a base técnica da
manutenção da proibição de importação de frutas do Brasil por causa do risco da
introdução daquela praga naqueles países por meio de frutas brasileiras. Do ponto
de vista brasileiro, essa restrição é injustificada, pois nenhum fruto comercializado é
hospedeiro do citado fungo, nem tampouco há registros no mundo de qualquer tipo
de associação dessa praga a frutos. Essa cooperação está em fase de conclusão e
possivelmente, no final de 2008, haverá a decisão que poderá alterar a proibição às
exportações de frutas da América Tropical para aquela região.
As inovações da defesa da produção vegetal no Brasil, desde 1929 até os
dias de hoje, estiveram profundamente relacionadas à dinâmica de mudanças e
transformações da CIPV; e em certos momentos as questões nacionais e
internacionais de defesa da produção vegetal são tão semelhantes e que se
confundem . Contudo, essas novas disposições ainda são pouco conhecidas de
grande parte dos agentes econômicos e mais ainda do setor acadêmico nacional
relacionado à defesa da produção vegetal. Com maior divulgação e conhecimento
das disposições da CIPV e também do Acordo SPS, o país certamente terá
condições de melhor proteger sua flora nativa e seus cultivos comerciais,
implementar linhas de pesquisa de grande utilidade, além de conseguir maior
destaque no comércio internacional de artigos regulamentados.
Visão de futuro
A palavra chave para a defesa da produção vegetal no futuro é
integração. A integração na defesa da produção vegetal pressupõe a inter-relação
das ações de proteção de plantas com as de inocuidade alimentar e proteção do
25
meio ambiente de forma prioritária, mas também com temas econômicos e sociais.
Tomada de decisões que objetivem essa integração é a forma mais eficaz de
aumentar a velocidade das inovações. Essa integração pressupõe, também,
capacidade e agilidade técnica e cientifica de países com objetivos semelhantes
para atuarem de forma conjunta e harmonizada nos diversos fóruns internacionais.
Essa ação integrada visa proteger a produção vegetal com medidas que impeçam a
introdução de pragas regulamentadas e, ao mesmo tempo, impedir a aplicação de
medidas injustificadas ou em desrespeito aos acordos estabelecidos. Em suma, a
defesa da produção vegetal no futuro deverá contemplar a sanidade do vegetal para
o seu uso proposto. Assim, além de medidas relativas à presença de pragas no
artigo regulamentado, o resultado da ação de controle fitossanitário não deverá
prejudicar o uso proposto do vegetal, ou seu produto, para consumo humano ou
animal, nem contribuir de forma significativa para o desequilíbrio ambiental ou
prejudicar a viabilidade econômica da produção. Além disso, a defesa da proteção
vegetal deverá ter registro das medidas tomadas para garantir o resultado esperado
na produção vegetal, de forma a atender a certificação requerida ou defender essa
produção nos fóruns internacionais. Exemplo desse fato são os crescentes
requisitos de rastreabilidade no comércio de vegetais e seus produtos.
A qualidade intrínseca dos vegetais, como base da cadeia alimentar, afeta
a qualidade da alimentação humana e dos animais. Os resíduos de agrotóxicos
utilizados para o controle de pragas, ou mesmo a presença de micotoxinas entre
outros compostos prejudiciais à saúde humana ou animal, devido a pouco controle
da cadeia produtiva dos vegetais, afetam significativamente o uso proposto desses
produtos. Padrões de identidade e qualidade de produtos vegetais podem, também,
ser afetados por ação de pragas como efeito de sua ação sobre o vegetal. Exemplo
é a presença de Guignardia citricarpa, conhecida como pinta preta em frutas cítricas.
Para enfrentar essa questão, os órgãos oficiais de regulamentação dos aspectos da
inocuidade ou de padrões de identidade e qualidade são cada vez mais exigentes no
cumprimento e na fixação de novos parâmetros como limites máximos, sejam de
resíduos químicos ou de resíduos biológicos ou de padrões de qualidade em
vegetais e seus produtos. Essas exigências se traduzem, na prática, em critérios e
padrões de conformidades da cadeia produtiva até a distribuição do produto ao
consumidor final. Nesse contexto, as ações para a defesa da produção dos vegetais
26
que possam afetar a sua destinação futura são informações fundamentais a serem
prestadas ao consumidor ou para atender regulamentação oficial ou de entidades
privadas como o Euro-Retailer Produce Working Group/Good Agricultural Practice -
EurepGap ou a Organização Internacional de Normalização - ISO, apesar do conflito
que essas normas privadas podem gerar em relação às normas multilaterais oficiais,
como as da CIPV, CODEX e OMC. Em geral essas informações devem ser
traduzidas na forma de se manter a rastreabilidade do produto para poder identificar
pontos que representem risco de contaminação, infestação ou diminuição da sua
qualidade, seja por resíduos de agrotóxicos, micotoxinas ou presença de pragas.
Nesse contexto, a definição do termo “fitossanitário” que está, atualmente,
relacionado à presença de pragas nos vegetais e seus produtos, deverá, no futuro,
ser reavaliada, levando em consideração os aspectos relacionados às pragas, como
o resíduo de agrotóxico utilizado para seu controle e a presença de micotoxinas, ou
seja, aqueles aspectos relativos à inocuidade e à qualidade dos vegetais e seus
produtos levando em consideração determinado uso proposto. Atualmente a
definição de praga inclui os organismos produtores de micotoxinas mas a definição
de pragas regulamentadas restringe a ação das estruturas oficiais de proteção de
plantas quanto a esse aspecto. Por outro lado, o Codex Alimentarius trata desse
tema mas somente quanto ao efeito dessas pragas em produtos vegetais, ou seja,
as micotoxinas presentes nesses produtos. Da mesma forma, também o impacto no
ambiente dos processos que levaram à obtenção do vegetal considerado saudável
deverão ser considerados.
O conhecimento dessas tendências pelos que trabalham na política de
proteção de plantas, bem como na pesquisa, pode facilitar atingir objetivos comuns
como o de ter plantas protegidas de pragas e em conformidade às exigências dos
que se alimentam ou se utilizam de seus produtos ou subprodutos. Exemplo dessa
tendência é o limite máximo de resíduo de agrotóxicos ser o limite de detecção do
método analítico existente como requisito para o comércio de alguns vegetais.
(WTO, 2005). Exemplo de ação integrada na área sanitária, fitossanitária e
ambiental é o trabalho realizado pelo Central Science Laboratory – CSL localizado
na cidade de York, no Reino Unido (www.csl.gov.uk). Nesse laboratório central,
estão integradas atividades de análises fitossanitárias, sanitárias e ambientais, de
forma a otimizar os fatores para a proteção da saúde humana, da sanidade animal e
vegetal, incluindo a proteção ao meio ambiente.
27
Com o aumento da preocupação com a preservação ambiental, as ações
de proteção de plantas precisam levar em consideração aspectos relacionados a
impactos ambientais. O Memorando de Entendimentos entre as Secretarias da CIPV
e da Convenção de Diversidade Biológica é prova dessa consideração (CBD & IPPC,
2004) em nível internacional; e que deverá impulsionar entendimentos dessas áreas
nos países membros da CIPV. Outra prova e resultado desse entendimento são as
considerações de impacto ambiental para os procedimentos de análise de risco de
pragas conforme o suplemento da NIMF 11 sobre esse tema. As ações para
contenção das espécies exóticas invasoras ou das pragas quarentenárias do ponto
de vista da proteção de plantas, ou para o controle transfronteiriço de pragas, ou
ainda o efeito de mudanças climáticas na ação de pragas em vegetais são também
áreas que indicam necessidade urgente de integração da defesa da produção
vegetal com a proteção ambiental (FAO, 2008; FAO 2007). O Protocolo de
Cartagena sobre o trânsito transfronteiriço de organismos geneticamente
modificados também é outro instrumento internacional que integra o tema
fitossanitário com o ambiental (Brasil, 2006g; CBD, 2000). A contenção de pragas
exóticas no Brasil, com o apoio dos órgãos ambientais, deverá ser mais freqüente e
trazer melhores resultados para a manutenção do “status” fitossanitário nacional e
evitar a entrada de espécies exóticas invasoras previstas pela Convenção de
Diversidade Biologica - CDB em seu artigo 8 (h) (CBD, 1992). Ações da defesa da
produção vegetal para aumentar a fixação de carbono também serão muito mais
importantes no futuro. A contribuição do plantio direto como prática incorporadora de
carbono deverá ser mais difundida e, possivelmente, ser reconhecida
internacionalmente como mecanismo apto a participar de mercado mundial de
aquisição de carbono. Outro exemplo de contribuição da pesquisa agropecuária para
a defesa da produção vegetal, que deverá ganhar mais importância no futuro, são
propostas de práticas para o controle de pragas na produção orgânica.
Do ponto de vista econômico, quanto mais importante a atividade de
produção vegetal no país, mais significativa se torna sua proteção do ponto de vista
fitossanitário. Por exemplo, as culturas de importância para a produção de energia
como a cana-de-açúcar deveriam ser estratégicas para a proteção de plantas no
Brasil. A partir dessa percepção, a pesquisa deverá dar suporte para minimizar
potenciais riscos à produção dos vegetais considerados estratégicos para a
economia do país.
28
Também do ponto de vista social se verifica a necessidade da política de
defesa dos vegetais priorizar espécies que são de maior impacto social para o
Brasil. Inovações para a produção de cultivos intensivos em mão-de-obra, existentes
em todo o país e importantes do ponto de vista social como a fruticultura, horticultura
e floricultura, são oportunidades de integração e cooperação para a pesquisa
agropecuária.
O comércio internacional é outra vertente da importância econômica da
defesa da produção vegetal. Manter e implementar o acesso dos vegetais e seus
produtos no comércio internacional são requisitos intrínsecos das NIMFs, que se
fundamentam nos princípios do Acordo SPS da OMC. Participar e seguir com
atenção a evolução da CIPV, do sistema de elaboração de normas da CIPV e do
Comitê de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias da OMC é fundamental para os
órgãos de regulamentação que atuam na área, como também para a pesquisa
agropecuária se manter no foco do interesse internacional e de inserção do país no
mercado internacional. A atenção e sintonia com as ações desses dois fóruns
internacionais contribuem para aumentar a velocidade e a utilidade das inovações,
bem como para garantia dos interesses da defesa da produção vegetal nos fóruns
internacionais. Além disso, essa atenção e sintonia são guias para auxiliar a tomada
de decisões em direção às inovações para a defesa da produção vegetal.
O futuro da defesa da produção vegetal, tanto no Brasil quanto no mundo,
estará cada vez mais integrado com os conceitos de inocuidade alimentar, proteção
do meio ambiente e atuação nos fóruns internacionais. A defesa da produção
vegetal tem se tornado cada vez mais importante pelo seu crescente
reconhecimento como fundamento da qualidade da cadeia alimentar dos humanos e
dos animais, como elo para preservação da sanidade de maneira geral, como
garantidora de importante parcela da produção de energia, como componente da
qualidade ambiental e, finalmente, do comércio dos vegetais e seus produtos.
Ao mesmo tempo a produção e o comércio de vegetais representa
aspecto fundamental para a economia e sustentabilidade global, tanto para paises
exportadores como para os paises importadores de alimentos, fibras e energia. Isso
coloca a defesa da produção vegetal, no seu senso amplo (incluindo aqui a
qualidade e inocuidade dos alimentos como citado no parágrafo anterior), em
patamar de destaque. Nesse sentido, os governos precisam investir e intensificar a
defesa de sua produção vegetal. O Brasil, em suas leis orçamentárias anuais, entre
29
os anos de 1996 a 2007 destinou, por meio do MAPA, para a defesa agropecuária
(defesa da produção animal e vegetal) recursos de 1,6 bilhões de reais2 (SDA,
2007), sendo que, desse total, cerca de 960 milhões foram efetivamente aplicados
em ações de defesa da produção vegetal em todo o país. Contudo, esses valores
ainda são bastante tímidos frente à importância econômica da produção
agropecuária para o Brasil. Por outro lado, não apenas os recursos destinados a
essa área são importantes, mas também a forma de ação integrada dos vários
agentes que atuam na cadeia alimentar, de fibras e de produtos energéticos
oriundos de vegetais.
Agradecimento
Os autores agradecem aos servidores do MAPA que colaboraram com a edição
deste capítulo, especialmente a Hudson Galvani da Silva Amarilla e Denize de
Fátima Borgatto, e aos demais servidores do Departamento de Assuntos Sanitários
e Fitossanitários – DASF da Secretaria de Relações do Agronegócio. Agradecemos
também aos servidores do Departamento de Sanidade Vegetal – DSV da Secretaria
de Defesa Agropecuária, em especial Dr. José Geraldo Baldini Ribeiro e da
Biblioteca Nacional de Agricultura – Binagri.
2 US$ 906.002.265,01; valor dólar = R$ 1,766.
1
1 2
Figura 1: Notificações ao Comitê SPS/OMC por país em 2007
NOTIFICAÇÕES SPS DIVULGADAS PELA OMC EM 2007.(Elaborado pela CGOMC/DASF/SRI/MAPA a partir de dados da OMC)
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EM 2007 FORAM DIVULGADAS, PELO SECRETARIADO DA OMC, 1294 NOTIFICAÇÕES SPS ENVIADAS POR 48 PAÍSES MEMBROS DA OMC, ORGANISMOS INTERNACIONAIS E DO PRÓPRIO SECRETARIADO DA OMC, INCLUINDO OS TIPOS N, GEN E W, O QUE CORRESPONDE A UMA MÉDIA DE 108 NOTIFICAÇÕES POR MÊS.
OS PAÍSES QUE MAIS NOTIFICARAM FORAM:1º) ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA, COM 410 NOTIFICAÇÕES (32 %);2º) BRASIL, COM 197 NOTIFICAÇÕES (15%);3º) UNIÃO EUROPÉIA, COM 62 NOTIFICAÇÕES (5 %);4º) CORÉIA DO SUL, COM 56 NOTIFICAÇÕES (4%);
OBS: DEMAIS PAÍSES INCLUI NOTIFICAÇÕES DE 28 PAÍSES QUE ENVIARAM MENOS DE 10 NOTIFICAÇÕES (6%).
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Países 3 4 5 6 7 8 9
Fonte: Dados compilados pelo Departamento de Negociações Sanitárias e Fitossanitárias – DASF da Secretaria de Relações Internacionais do Agronegócio – SRI/MAPA. (MAPA, 2008) Figura 2: Notificações Brasileiras no Comitê SPS/OMC (Inclui notificações dos tipos: normal, adendo, correção, revisão, geral e de trabalho)
EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE NOTIFICAÇÕES DO BRASIL DIVULGADAS NO COMITÊ SPS DA OMC(Elaborado pela CGOMC/DASF/SRI/MAPA a partir de dados da OMC)
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Nº d
e N
otifi
caçõ
es
Ano 10 11 12 13
Fonte: Dados compilados pelo Departamento de Negociações Sanitárias e Fitossanitárias – DASF da Secretaria de Relações Internacionais do Agronegócio – SRI/MAPA. (MAPA, 2008).
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