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EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA
JUAN CARLOS MIRA CIRO MEZA
DANIEL VEGA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
BOGOTA 2001
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EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA
JUAN CARLOS MIRA CIRO MEZA
DANIEL VEGA
Trabajo de grado para optar al título de Abogados
Director Dr. ALVARO GUILLERMO RENDON
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
BOGOTA 2001
3
CONTENIDO pág. INTRODUCCION 1 1. ANTECEDENTES AL CONTROL FISCAL 3 1.1 RESEÑA HISTORICA 3 1.1.1 Descubrimiento y Colonia 3 1.1.2 Primera Etapa: 1821-1923 4 1.1.3 Segunda Etapa: 1923-1975 5 1.1.4 Tercera Etapa: 1975-1991 11 1.1.5 Cuarta Etapa: 1991 Asamblea Nacional Constituyente 13 2. DERECHO COMPARADO 24 2.1 MODELO GERENCIAL DE CONTROL FISCAL 24 2.2 MODELO COLEGIADO DE CONTROL FISCAL 24 2.3 CONTROL FISCAL COMO FUNCION PROPIA DE LA
RAMA LEGISLATIVA 25
2.4 MODELOS AMERICANOS DE CONTROL FISCAL 27 2.4.1 Panamá 27 2.4.2 Guatemala 30 2.4.3 México 33 2.4.4 Estados Unidos de América 34 2.4.5 Canadá 35 2.4.6 Argentina 36 2.4.7 Brasil 37 2.5 MODELOS EUROPEOS DE CONTROL FISCAL 44 2.5.1 Francia 44 2.5.2 Inglaterra 47 2.5.3 Alemania 48 2.5.4 España 49 3. LA CONTRALORIA DESDE LA CONSTITUCION DE
1991 51
3.1 EL MODELO ACTUAL DESDE LA CONSTITUCION DE 1991
51
3.2 EL CONTROL FISCAL 52 3.2.1 Control de gestión y resultados 54 3.2.2 Control previo y control posterior 55 3.2.3 Desarrollo de la Función Actual del Control Fiscal 58 3.3 ORDEN LEGAL 69
4
3.4 FALENCIAS ADMINISTRATIVAS DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
85
3.5 NATURALEZA JURIDICA DEL CONTROL FISCAL 87 3.5.1 Naturaleza jurídica de las contralorías 93 4. DIAGNOSTICO GENERAL DE CONTRALORIAS 95 4.1 ANALISIS DE LAS CONTRALORIAS
DEPARTAMENTALES 95
4.1.1 Informe de Auditoría sobre la Contraloría Departamental de Casanare
95
4.1.2 Informe de Auditoría sobre la Contraloría Departamental del Vichada
104
4.1.3 Informe de Auditoría sobre la Contraloría Departamental de Nariño
114
4.1.4 Informe de Auditoría sobre la Contraloría Departamental del Valle
121
5. BASES PARA UN NUEVO MODELO DE CONTROL
FISCAL 137
5.1 PROPUESTAS DEL CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA
137
5.2 PROPUESTAS DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
140
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 146 BIBLIOGRAFIA 157
1
INTRODUCCIÓN
En la historia universal el tema del control fiscal ha sido ampliamente
debatido por los diferentes estados sin importar su régimen político y socio
económico. Colombia no ha sido ajena a este tema ya que desde la época
del descubrimiento y la colonia se le daba importancia al control de los
bienes del monarca. Cinco siglos más tarde fue necesario replantear el
manejo que se le venía dando a los recursos del Estado bajo modelos de
control fiscal cuya eficacia satisfactoria nunca se realizó. Así las cosas, la
Misión Kemmerer evalúo el sistema vigente concluyendo que se le debía dar
un giro radical al control y manejo de las finanzas públicas en nuestro país.
Este sistema recomendado se constituyó como el fundamento para el
régimen legal de control fiscal.
Con la expedición de la Constitución de 1991 se trató de darle una nueva
orientación a los órganos que ejercen el control fiscal en Colombia, y
replantear los procedimientos del ejercicio del mismo. Con un nivel de
corrupción perturbante, y un manejo de fondos públicos cuestionable, surgió
en 1991 un nuevo modelo de control fiscal lleno de expectativas para el logro
y cumplimiento efectivo de las finalidades de este sistema.
2
Desafortunadamente, al día de hoy, se evidencia una gran ruptura en el
manejo de fondos estatales lo cual alerta no solo a las autoridades sino
también a la comunidad, siendo ésta la principal afectada por sus
deficiencias.
De aquí surgen una serie de interrogantes que cuestionan las herramientas
de control fiscal que aplica nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido,
es necesario resaltar que las contralorías del orden nacional, departamental,
distrital y municipal, se constituyen en una carga burocrática con altos costos
de funcionamiento y pocos resultados a la hora de vigilar, controlar y
recuperar los bienes públicos.
Este ejercicio académico surge como una reacción ante las deficiencias del
sistema lo cual nos obliga a la realización de un profundo análisis que
evidencia las falencias del control fiscal en nuestro país y conlleve a la
propuesta de una nueva forma de ejercerlo, confiando en que por dicha vía
se logre una mejor gestión en el control de los recursos del Estado.
3
1. ANTECEDENTES AL CONTROL FISCAL
1.1 RESEÑA HISTÓRICA
1.1.1 Descubrimiento y Colonia
El control fiscal no es algo nuevo ya que lo encontramos desde el
descubrimiento y conquista de América. Aunque la vigilancia se ejercía sobre
el manejo de los bienes del monarca, no existía supervisión sobre los bienes
del Estado. En esa época el funcionario designado por la Corona para dichos
bienes era denominado como Lugarteniente de los Contadores Mayores de
Castilla.
Posteriormente con la fundación de Santo Domingo, se crea el Tribunal de la
Real Audiencia de Santo Domingo. Este órgano ejercía, entre otras, las
funciones de vigilar a los altos funcionarios de la corona y la de fiscalizar a
los virreyes. De esta manera se ejercían los juicios de Residencia donde se
rendían cuentas de los bienes fiscales puestos bajo la administración de los
funcionarios. En el año de 1604 se crearon los Tribunales de Cuentas. Entre
los siglos XI y XIII, estos Tribunales hicieron las veces de las contralorías
4
regionales en los virreinatos, capitanías y presidencias. Cabe anotar, que
para el año de 1807, Napoleón creaba en Francia, la Corte de Cuentas de
Francia.
1.1.2 Primera Etapa: 1821-1923
1.1.2.1 La República. La ley fundamental expedida en Angostura constituye
la República de Colombia. En esta época se trató de hacer el primer intento
para organizar el control fiscal, para lo cual el 23 de Octubre de 1819,
Santander se encarga de impulsar la Ley Principal Contra los Empleados de
Hacienda, la cual consagraba medidas drásticas [incluyendo la pena de
muerte] para los funcionarios a quienes se les probara haber efectuado
fraude o malversación de los bienes públicos.
De la misma manera, y basada en el principio de la soberanía, la primera
Constitución independiente, la Constitución del Socorro, consagraba que las
cuentas del Tesoro Público se imprimirían cada año, para que la comunidad
supiera en que se estaban gastando los tributos. De cierta forma, era una
fiscalización subjetiva por parte de la sociedad.
5
El libertador por su parte, encomendó el control y manejo presupuesta al
Tribunal Mayor de Cuentas y a la Superintendencia General de Hacienda1.
En 1832 se revive la Contaduría General de Hacienda, la cual dependía del
poder ejecutivo. En 1847 se reemplaza esta institución por una corte de
cuentas. A su vez, en 1850 esta Corte se reemplaza por la Oficina de
Cuentas conformada por cinco miembros nombrados por el Congreso.
En 1873 se expide el Código Fiscal que vuelve a instaurar la Corte de
Cuentas pero esta vez compuesta por diez magistrados elegidos por el
Senado de la República y la Cámara de Representantes. Posteriormente, se
modificaría el número de magistrados, aumentándolo a doce.
1.1.3 Segunda Etapa: 1923 - 1975
1.1.3.1 La Misión Kemmerer. La Misión Kemmerer hizo muchas
recomendaciones, dentro de las cuales podemos destacar dos en especial,
por un lado la creación de la Contraloría General de la Nación y por otro, la
creación de un sistema de banca central y bancos de crédito.
1 El Tribunal Mayor de Cuentas ejercía las funciones referentes a la contabilidad del gasto público y la Superintendencia General de Hacienda ejercía funciones de inversión y contraloría.
6
La creación de la Contraloría obedeció a situaciones coyunturales que
obligaban a la formulación de un sistema de control fiscal uniforme. Otra de
las razones que llevaron al establecimiento de esta entidad, fue que para la
época, Colombia había recibido por parte de los Estados Unidos 25 millones
de dólares provenientes de la venta de Panamá. Esto sumado a la presencia
en nuestro país de dos colosas empresas estadounidenses: United Fruit
Company y Tropical Oil Company.
Con motivo de lo anteriormente señalado, se expide la Ley 42 de 1923 que
creaba el Departamento de Contraloría, independiente de los demás
departamentos administrativos. Se pretendió darle a éste la facultad de
controlar las finanzas públicas con la prohibición expresa de ejercer
funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia
organización.
Con la llamada guerra de los Mil Días se generaron al interior de la economía
y de la Hacienda Pública, una serie de desequilibrios y desórdenes, cuya
solución fue el objetivo de los gobiernos imperantes.
Entre 1900 y 1920 se acudió a un leve intervencionismo reflejado en
moderados aranceles, con clara intención proteccionista, como lo fueron
subsidios para fortalecer la floreciente industria nacional. Se pretendió
7
estabilizar la moneda, mantener el patrón oro y crear un banco central, pero
sin ningún resultado favorable. El Gobierno Nacional creció sin modernizar
sus métodos fiscales, lo que generó una ejecución creciente de sus gastos y
consecuentes déficits fiscales.
Se llevaron a cabo elevadas emisiones que ocasionaron procesos
inflacionarios y crisis en el sector financiero. Se intentaron renegociaciones
de la deuda, así como fortalecer la imagen del país frente a las entidades
extranjeras que otorgaban crédito, lo cual a la postre resulto infructuoso.
De otro lado, existían factores de contrapeso a la situación descrita y entre
las cuales se puede citar: despegue de la industria nacional; un crecimiento
del sector público; una expansión de las bases productivas, destacándose el
sector cafetero; además se esperaba un elevado ingreso de divisas
provenientes de Estados Unidos, como indemnización de la pérdida de
Panamá.
Frente a la situación, se hizo necesario instituir una comisión que enderezara
la economía y las finanzas públicas. Así las cosas, el presidente de la época
Pedro Nel Ospina comisionó a su embajador en los Estados unidos para que
invitara a un grupo de profesionales de dicho país, con el fin último de buscar
una solución viable a la difícil situación fiscal que estaba atravesando el país
en es momento.
8
Concluidos los estudios la Misión Kemmerer entregó al Gobierno Nacional
una memoria con sus recomendaciones; éste, a su vez, las presentó al
Congreso Nacional y en 1923 fueron aprobadas con algunas
recomendaciones. Dentro del paquete de reformas se encontraba la creación
del Banco de la República la creación de la Contraloría, entre otros.
Fue la Ley 42 de 1923 la que reorganizó la contabilidad oficial y creó el
Departamento de la Contraloría. Esta Ley consta de 15 capítulos en los que
se desarrolla:
1-Se crea el Departamento de la Contraloría como un servicio nacional
administrativo, con independencia de los demás departamentos
administrativos.
2- El Contralor es nombrado por el Presidente de la República por un
período de cuatro años, nombramiento que debe llevar la aprobación de la
Cámara
3-El Contralor tenía competencia exclusiva en todos los asuntos referentes al
examen, glosa y fenecimiento de cuentas de los funcionarios encargados de
recibir, pagar y custodiar fondos o bienes de la Nación; examen y revisión de
las deudas y reclamaciones a cargo o a favor de la República; en todos los
9
asuntos relacionados con métodos de contabilidad y la manera de llevar las
cuentas de la nación, la conservación de los comprobantes y el examen de
libros, registros y documentos referentes a dichas cuentas.
4-El Contralor tenía facultades para llevar las cuentas generales de la
Nación; las de la deuda, la prescribir los métodos de contabilidad, la manera
de rendir los informas financieros de cualquier entidad administrativa, así
como los procedimientos para presentar las cuentas de los empleados de
manejo.
5-Promover investigaciones fiscales o realizarlas a solicitud del presidente,
del Congreso, de un departamento o municipio, con la aprobación del
Consejo de Ministros, sobre instituciones dependientes de dichas entidades.
6-El nombramiento de los empleados de manejo del Gobierno debía ser
registrados ante el Departamento de la Contraloría, y esta entidad debía fijar
las cauciones de los mismos.
7-Refrendar toda erogación de fondos públicos verificada en Bogotá.
8-Dictar las disposiciones en las que estarían sujetos todos los pagos,
anticipos o traspasos de fondos públicos que debieran efectuarse fuera de
Bogotá.
10
9-Transferir las sobrantes de las partidas apropiadas cuando se certifique
que existía un saldo superior a las necesidades y que no existían
obligaciones por pagar con aquella partida.
10-La Corte de Cuentas, La Dirección General de Contabilidad, La oficina
Nacional de Estadística y la Oficina Central de Ordenaciones del Ministerio
del Tesoro quedaron incorporadas al Departamento de la Contraloría.
En estas circunstancias, luego de haberla creado, fue necesario dotarla de
recursos físicos y humanos de tal forma que pudiese cumplir eficientemente
con las funciones encomendadas a la Corte de Cuentas, y con el gran
número de responsabilidades impuestas a partir de la ley de creación.
Desde la expedición de la Ley 42 de 1923, que creó el Departamento de la
Contraloría y posteriores normas como el Decreto 911/32, la Ley 58 de 1946,
la Ley 151 de 1959 y, posteriormente habérsele elevado a rango
constitucional en 1945, al organismo de control, no se tenía un régimen
jurídico- fiscal unificado. En 1975 acorde con las necesidades que la misma
modernización y evolución del Estado reclamaba para el organismo de
control se expide la Ley 20 de 1975, el cual buscaba que este organismo
fuera ágil, técnico y moderno con el fin de velar por el adecuado rendimiento
de los bienes e ingresos de la nación
11
1.1.4 Tercera Etapa: 1975 - 1991
1.1.4.1 Ley 20 de 1975. Desde la expedición de la Ley 42 de 1923, que creó
el departamento de la Contraloría, y posteriores normas como el Decreto
911/32, la Ley 58 de 1946, la Ley 151 de 1959 y el haberse elevado a rango
constitucional en 1945, al organismo de control. Hasta 1975 no se tenía un
régimen jurídico-fiscal unificado, acorde con las necesidades que la misma
modernización y evolución del Estado reclamaba para el organismo de
control, el cual debía ser ágil. Técnico y moderno con el fin de velar por el
adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la nación.
Con la expedición de la Ley 20 de 1975, se pretendió unificar la legislación
dispersa que sobre control fiscal existía como también crear mecanismos de
control que interrelacionados, pudieran dar como resultado positivo, una
vigilancia acorde para cada una de las entidades del Estado cuyo primordial
objetivo fuera garantizar al mismo Estado, el adecuado rendimiento de los
bienes o ingresos de la nación y obtener de esa manera la eficiencia del
gasto público.
En el articulado de la Ley objeto de evaluación se pueden encontrar avances
significativos en lo que a control fiscal se refiere. Por ejemplo, el artículo
12
segundo le otorgó al contralor las facultades para fiscalizar no solo a las
entidades estatales, sino también a las personas que dispongan o manejen
bienes de la nación.
De otro lado, la Ley 20 de 1975 previó en su artículo 5 un mecanismo de
control para las empresas industriales y comerciales del Estado, orientado a
tener un sistema adecuado de fiscalización que consultara principios
modernos de auditoría financiera.
De lo anterior, se observa que la Ley 20 de 1975 buscó adecuar el sistema
de fiscalización a las necesidades de aquel momento y lograr mejorar el
control sobre el erario.
De esta manera, se lograron importantes avances en materia de control
fiscal con la expedición de Ley 20 de 1975. Sin embargo, la Contraloría
General de la República, quedó bastante limitada en su función de vigilancia,
por cuanto sus actuaciones de control estuvieron dirigidas ha demostrar y
cuantificar perjuicios fiscales.
1.1.5 Cuarta Etapa: 1991 Asamblea Nacional Constituyente
En la Asamblea reinaba la idea de que era necesario hacer cambios a la
Contraloría General de la República y al Sistema de control fiscal en general,
13
debido a diferentes factores. Las primeras tesis hablaban de lo ineficaz que
estaba resultando el control previo para preservar el patrimonio público,
motivo por el cual se cambia el sistema a control posterior y selectivo.
Por otro lado concluyeron que desde el punto de vista de la organización de
las contralorías, éstas se encontraban contaminadas de politización y
burocratización, aspecto que aun persiste y sigue rigiendo el sistema actual
colombiano.
Por otro lado se planteó la tesis de extender la vigilancia a todos aquellos
que administren bienes públicos, así como el otorgamiento de poderes
sancionatorios a las Contralorías.
También, surgió la idea de crear una jurisdicción penal fiscal que hiciera
parte de la rama judicial encargada exclusivamente de la investigación y
juzgamiento de los delitos que tuvieran que ver con el patrimonio público.
1.1.5.1 Debates y ponencias del Constituyente de 1991. A continuación se
expondrán algunas de las tesis presentadas por varios de los constituyentes
en 1991 sobre el tema en estudio.
El doctor Nieto Roa propuso que la vigilancia de la gestión fiscal de la
administración se debería hacer por medio de entidades privadas ejerciendo
14
auditoría directa bajo la inspección y vigilancia de la Contraloría General de
la Nación.
Con este proyecto pretendía subsanar los errores y las falencias que venían
produciéndose con el anterior modelo de control fiscal tanto a nivel nacional
como departamental y municipal. Como es bien sabido, la función
fiscalizadora "consiste en el ejercicio de la vigilancia y control tendiente a la
guardia del patrimonio y recursos del erario público, para que las entidades o
personas que a cualquier título reciban, manejen o dispongan de los bienes
o ingresos del Estado, se ciñan a lo dispuesto por la ley y las normas de la
moral y delicadeza que exige el manejo y los recursos de la comunidad"2.
Por esta razón se requieren formas de vigilancia para que los funcionarios
que tienen a su cargo la administración de los recursos lo hagan de una
manera adecuada y responsable, y sobre todo acorde con la ley.
En su exposición de motivos el doctor Nieto Roa esgrime los argumentos
sobre un nuevo tipo de control fiscal en Colombia donde debe existir una
total independencia entre quien lo ejerce y quienes son fiscalizados. "Los
funcionarios fiscalizadores deben estar por fuera de la estructura jerárquica
de los órganos del Estado, pues nadie dependiente puede formarse un juicio
objetivo e imparcial del ente o la persona de quien depende”3. Es así como
2 Proyecto de ley presentado a la Asamblea Nacional Constituyente por el Doctor Nieto Roa 3 Ibidem
15
una gran mayoría de doctrinantes considera que la función fiscalizadora
debe ser entendida como una rama independiente y diferente a la propuesta
por Aristóteles y posteriormente Montesquieu.
Por otro lado el proyecto propone crear un órgano encargado de la vigilancia
del Contralor que hoy por hoy es conocido como la Auditoría General de la
República.. Por otra parte, la Constitución de 1991 autorizó, en su artículo
267 la figura de las auditorías privadas colombianas, las cuales deben ser
escogidas por concurso de méritos y contratadas previo concepto favorable
del Consejo de Estado. En este sentido, la Ley 42, en su artículo 31,
consagra la posibilidad de que los órganos fiscales contraten con empresas
privadas la vigilancia de la gestión fiscal en los siguientes casos:
• Cuando se requieran conocimientos técnicos especializados.
• Cuando por razones económicas sea más favorable.
• Cuando la disponibilidad de los órganos técnicos y económicos no le
permita al órgano de control ejercer su vigilancia de una manera directa.
16
La escogencia de esta empresa deberá someterse a los requisitos y
condiciones establecidos por la Ley 80 para los casos de contratación
estatal.
En su momento el autor del proyecto, consideró que el control fiscal
colombiano presentaba los siguientes vicios:
1. “Al Contralor le preocupa más satisfacer a los congresistas, diputados o
concejales que lo eligen que cumplir con sus deberes.
2. A los auditores y revisores no les importa su eficacia o su rectitud para
conservar el cargo, sino mantener el favor del padrino político. Por eso se
dedica más a darle gusto a su patrocinador, a veces en cosas ilícitas, que
al trabajo honrado.
3. Para lograr la total impunidad, los vigilantes del erario se con los
ordenadores del gasto para la comisión de todo tipo de ilícitos. Así la
corrupción se extiende sin que sea posible siquiera detectarla, pues quien
debe detectar el ilícito es el primero en cometerlo.
17
4. El contralor no tiene quien lo fiscalice, se vuelve por ello omnipotente, con
dominio hasta de sus propios electores”4.
A juicio del doctor Nieto, la mejor solución para independizar al auditor del
contralor, bien sea a nivel nacional, departamental o municipal, es recurrir a
empresas especializadas "integradas por profesionales de la Contaduría,
expertos en auditoría y revisoría fiscal, sometidos por tanto, a las normas
que regulan esta profesión y a los controles establecidos para quienes la
ejercen, cuyo objetivo sea el de conservar su buen nombre y evitar
consecuencias que coloquen a sus funcionarios en peligro de quedar
sometidos a responsabilidad penal e incluso a verse privados de su matricula
profesional.
En resumen, el doctor Nieto Roa propuso lo siguiente:
En primer lugar “la Contraloría General de la República así como las
contralorías departamentales y municipales, debían convertirse en
organismos de inspección y vigilancia de las firmas privadas de auditores y
revisores que presten al sector público los servicios de control fiscal. Dichas
contralorías harían las veces de superintendentes de fiscalización”5.
4 Ibid, Doctor Nieto Roa. 5 Ibid., Doctor Nieto Roa.
18
En segundo lugar, cualquier ente público debía contratar por medio de los
procedimientos que la ley establezca, siempre teniendo en cuenta que
deberá hacerlo por licitación pública. De la misma manera las contralorías
tendrán la facultad de establecer los métodos para llevar las contabilidades
de los organismos del Estado y los métodos para llevar las contabilidades de
cuentas.
Posteriormente, se presenta a la Asamblea Nacional Constituyente la
ponencia para primer debate realizada por los constituyentes Alvaro Cala
Hederich, Germán Rojas, Carlos Rodado Noriega, Mariano Ospina
Hernández, Helena Herrera y Jesús Pérez, quienes hacen un análisis
exhaustivo de los modelos de control fiscal que han existido en el mundo a lo
largo de la historia entre los cuales destacamos los siguientes:
1. Colegiada: dirigida por cortes de cuentas o tribunales
2. Unipersonal: de gran influencia norteamericana donde existe una revisión
continua y exhaustiva de las cuentas del fisco.
3. Consiste en la creación de auditorías generales a cargo de profesionales
en contabilidad.
19
Ahondando en las propuestas presentadas por cada uno de los
constituyentes enunciados, encontramos que el doctor Jesús Pérez propone
que se conserve la figura del Contralor General elegido por el Congreso en
pleno. De la misma manera pretende establecer que el control fiscal se
realice en forma posterior y selectiva, así como la creación de un sistema de
control de resultados directamente encaminado a la vigilancia de la ejecución
de los planes de desarrollo y obras públicas. Por su parte, el gobierno
nacional, a través de su proyecto, propone que se incluya en el objeto del
control, la vigilancia de los resultados de la administración los cuales se
ejercerían en forma posterior, excluyendo al Banco de la República.
El constituyente Diego Uribe propone que se prohiba la reelección del
Contralor, quien sería elegido por la Cámara de Representantes ya que en
su proyecto se formula la creación de una régimen unicameral.
En otro sentido, el constituyente Navarro Wolf propuso, que el control fiscal
se debería realizar por una corte de cuentas integrada por nueve
magistrados designados por el Consejo de Estado. Su principal función sería
practicar revisorías contables y de gestión de la administración, las cuales se
realizarían en forma posterior y selectiva como principio básico del nuevo
sistema de control. Esto, sin perjuicio de los diferentes sistemas de control
interno que adopte por su propia cuenta la corte. El citado constituyente, así
como el doctor Antonio Yepes, propusieron que la ciudadanía participara
20
activamente en la vigilancia y el control de los dineros públicos, fortaleciendo
así, la democracia nacional.
Los doctores Hernando Londoño y Juan Gómez Martínez, propusieron que la
vigilancia disciplinaria, judicial y fiscal, así como la protección de los
derechos humanos fuera ejercida por la Fiscalía General de la Nación.
El constituyente Rodrigo Lloreda Caicedo formuló la idea de que el control
fiscal debía continuar en cabeza de la Contraloría General de la República.
Simultáneamente existiría una corte de cuentas elegida por el Senado
mediante un sistema de cociente electoral, la cual constituiría una instancia
de apelación para revisar los actos expedidos por el Contralor General o los
contralores departamentales y municipales.
El proyecto del doctor Misael Pastrana propone la creación de un Tribunal
Supremo de Cuentas que sustituiría a la Contraloría General. Los
magistrados serian elegidos por el Congreso por periodos de seis años.
Entre sus funciones principales se asignarían las de establecer la
responsabilidad fiscal previa investigación, ejercer la jurisdicción coactiva y
aplicar las sanciones cuando se vea afectado el patrimonio estatal.
21
El doctor Raimundo Emiliani propone que el gobierno contrate con entidades
privadas y especializadas el ejercicio del control fiscal. Esto permitiría su
desburocratización y aminoraría los costos de funcionamiento.
Otros constituyentes fueron partidarios de instaurar la Corte de Cuentas
integrada por el Congreso. Adicionalmente, se menciona que la Corte podría
contratar en ciertas circunstancias, auditorías externas previo concepto del
Consejo de Estado. Así mismo se creaba el sistema de control de resultados
de la Administración Pública Nacional, administrado por el Departamento
Nacional de Control de Resultados.
Finalmente se propuso un articulado para primer debate que trataba de
rescatar las principales propuestas de una manera coherente y ordenada
buscando soluciones al problema de los organismos de control. En primer
lugar, se eliminaba el control previo para dar vía libre a un control selectivo y
posterior que no obstaculizara la gestión efectiva de las contralorías. En
segundo lugar, se estableció que el Contralor sería elegido por el Congreso
en pleno, de terna presentada por la Corte Constitucional, el Consejo de
Estado y las entidades supremas de la administración de justicia.
Además de las propuestas anteriormente mencionadas, también se tuvo en
cuenta las siguientes:
22
1. Establecer un control unipersonal para evitar la politización y
clientelización en el control fiscal, evitando, de esta manera, interferencias
políticas a la hora de votar por cociente del órgano colegiado.
2. Se deja abierta la posibilidad de que las contralorías puedan contratar con
empresas particulares el desarrollo de la función fiscalizadora.
Adicionalmente, se otorga la posibilidad de que cada entidad podría
contratar directamente con entes privados su propio control interno.
3. Se establece que los organismos de control podrán tener facultades de
jurisdicción coactiva, así como la creación de una jurisdicción penal
especializada para que conozca de los delitos contra el patrimonio del
Estado.
4. Se eliminan ciertas contralorías municipales que no reúnan los requisitos
necesarios (como por ejemplo, un número mínimo de operaciones) lo que
le ahorraría al Estado una suma considerable de dinero por concepto de
gastos de funcionamiento.
23
2. DERECHO COMPARADO
2.1 MODELO GERENCIAL DE CONTROL FISCAL
El ejercicio del control fiscal como una actividad que se desprende de la
Administración y que, aunque de manera independiente y autónoma,
obedece a una visión gerencial del Estado, ha sido desarrollado
principalmente por los países con la tradición anglosajona del Common Law;
aunque también se da en otros países de tradición continental como sucede
en Bolivia, aunque ahí se conserva la independencia con el Ejecutivo.
2.2 MODELO COLEGIADO DE CONTROL FISCAL
El ejercicio de la función fiscalizadora se le ha asignado, en no pocos países,
a un órgano colegiado, autónomo e independiente. Destacamos, en el viejo
continente, el caso de Italia, donde la fiscalización de la gestión
administrativa del Estado le ha sido asignada a la Corte dei Conti y, de
manera similar, los de Alemania, España y Francia.
24
En Francia El Tribunal de Cuentas tiene a su cargo dos tipos de funciones,
las jurisdiccionales y las no jurisdiccionales. Las primeras consisten en el
juzgamiento de las cuentas que deben presentar los funcionarios que
manejen fondos públicos, examinando si ellas se ajustan a las reglas de
contabilidad pública. Sus fallos son susceptibles del recurso de revisión ante
el propio órgano y el de casación ante el Consejo de Estado. Mediante las
segundas el Tribunal asiste al Parlamento y al Gobierno en el control de
ejecución de la ley financiera. Cumple además, labores de control fiscal
sobre la seguridad social. El Tribunal esta conformado de manera similar al
Consejo de Estado por funcionarios inamovibles, los cuales deben acreditar
experiencia en la administración de la hacienda pública francesa.
En Latinoamérica, encontramos varios países en los cuales el control fiscal
se ejerce a través del sistema colegiado. Es el caso de Argentina, Brasil,
República Dominicana, Uruguay y El Salvador.
2.3 CONTROL FISCAL COMO FUNCIÓN PROPIA DE LA RAMA
LEGISLATIVA
Este modelo de control fiscal se encuentra en países como Costa Rica y en
Honduras, donde el Contralor es un auxiliar del órgano legislativo. En
25
Canadá, por ejemplo es el caso más importante, por los avances que ha
logrado.
La oficina del Auditor General de Canadá es organizada como parte del
Parlamento, aunque tiene una estructura propia, independiente y es
manejada con criterios gerenciales. Creada mediante la Ley del Auditor
General, esta oficina tiene, entre otras, las siguientes funciones:
1. De auditoría legal, la cual incluye un examen de legalidad, consiste en
examinar el cumplimiento de las leyes, normas y mandatos del
Parlamento en materia Fiscal.
2. De auditoría financiera, mediante la cual determina si los estados
financieros reflejan razonablemente la posición financiera y los resultados
de las operaciones, así como si estos fueron registrados de conformidad
con principios contables de aceptación general.
3. Auditoría integral o de gestión, a cargo de un comité, el cual evalúa la
economía, eficiencia y efectividad, en orden a determinar si la disposición
de los fondos públicos se ha realizado en forma tal que el contribuyente
obtenga del Estado los servicios a que aspira por el pago de sus
impuestos.
26
El Auditor General goza de una completa independencia respecto del
gobierno, aunque es elegido por el gobernador general, de listas de
profesionales destacados en el campo de la auditoría, presentadas por
agremiaciones profesionales, para un período de 10 años o hasta que
llegue a la edad de 65, sin que exista posibilidad de reelección.
2.4 MODELOS AMERICANOS DE CONTROL FISCAL
2.4.1 Panamá
La Constitución de Panamá señala: Capítulo 3º La Contraloría General de
la República
Artículo 275.- Habrá un organismo estatal independiente denominado
Contraloría General de la República, cuya dirección estará a cargo de un
funcionario público que se denominará Contralor General, secundado por un
Subcontralor, quienes serán nombrados por un período igual al del
Presidente de la República, dentro del cual no podrán ser suspendidos ni
removidos sino por la Corte Suprema de Justicia, en virtud de causas
definidas por la ley. Ambos serán nombrados para que entren en funciones a
partir de primero de enero después de iniciado cada período presidencial
27
ordinario.
Para ser Contralor y Subcontralor de la República se requiere ser ciudadano
panameño por nacimiento; tener título universitario y treinta y cinco años o
más de edad y no haber sido condenado por el Organo Judicial con pena
privativa de la libertad en razón de delito contra la administración pública.
Artículo 276.- Son funciones de la Contraloría General de la República,
además de las que le señale la Ley, las siguientes:
1. Llevar las cuentas nacionales, incluso referentes a las deudas interna y
externa.
2. Fiscalizar, regular y controlar todos los actos de manejo de fondos y otros
bienes públicos, a fin de que se realicen con corrección según lo establece la
Ley.
La Contraloría determinará los casos en que ejercerá tanto el control previo
como el posterior sobre los actos de manejo, al igual que aquellos en que
sólo ejercerá este último.
3. Examinar, intervenir y fenecer las cuentas de los funcionarios públicos,
entidades o personas que administren, manejen o custodien fondos u otros
bienes públicos. Lo atinente a la responsabilidad penal corresponde a los
tribunales ordinarios.
28
4. Realizar inspecciones e investigaciones tendientes a determinar la
corrección o incorrección de las operaciones que afecten patrimonios
públicos y, en su caso, presentar las denuncias respectivas.
5. Recabar de los funcionarios públicos correspondientes informes sobre la
gestión fiscal de las dependencias públicas, nacionales provinciales,
municipales, autónomas o semiautónomas y de las empresas estatales.
6. Establecer y promover la adopción de las medidas necesarias para que se
hagan efectivos los créditos a favor de las entidades públicas.
7. Demandar la declaratoria de inconstitucionalidad o de la ilegalidad, según
los casos de las leyes y demás actos violatorios de la Constitución o de la
Ley que afecten patrimonios públicos.
8. Establecer los métodos de contabilidad de las dependencias públicas
señaladas en el numeral 5 de este artículo.
9. Informar a la Asamblea Legislativa y al Órgano Ejecutivo sobre el estado
financiero de la Administración Pública y emitir concepto sobre la vialidad y
conveniencia de la expedición de créditos suplementales o extraordinarios.
10. Dirigir y formar la estadística nacional.
11. Nombrar los empleados de sus departamentos de acuerdo con la
Constitución y la Ley.
12. Presentar al Organo Ejecutivo y a la Asamblea Legislativa el informe
anual de sus actividades.
13.Juzgar las cuentas de sus Agentes y sus empleados de manejo cuando
surjan reparos de las misas por razón de supuestas irregularidades.
29
2.4.2 Guatemala
La Constitución de Guatemala señala: Régimen de control y fiscalización
Artículo 232- Contraloría General de Cuentas. La Contraloría General de
Cuentas es una institución técnica descentralizada, con funciones
fiscalizadoras de los ingresos, egresos y en general de todo interés
hacendario de los organismos del Estado, los municipios, entidades
descentralizadas y autónomas, así como de cualquier persona que reciba
fondos del Estado o que haga colectas públicas.
También están sujetos a esta fiscalización los contratistas de obras públicas
y cualquier otra persona que, por delegación del Estado, invierta o administre
fondos públicos.
Su organización, funcionamiento y atribuciones serán determinados por la
ley.
Artículo 233.- (Reformado) Elección del Contralor General de Cuentas.
El jefe de la Contraloría General de Cuentas, será electo para un período de
cuatro años, por el Congreso de la República, por mayoría absoluta de
diputados que conformen dicho Organismo. Sólo podrá ser removido por el
Congreso de la República en los casos de negligencia, delito y falta de
idoneidad. Rendirá informe de su gestión al Congreso de la República, cada
vez que sea requerido y de oficio dos veces al año. Gozará de iguales
30
inmunidades que los magistrados de la Corte de Apelaciones. En ningún
caso el Contralor General de Cuentas podrá ser reelecto.
El Congreso de la República hará la elección a que se refiere este Artículo
de una nómina de seis candidatos propuestos por una comisión de
postulación integrada por un representante de los Rectores de las
Universidades de país, quien la preside, los Decanos de las Facultades que
incluyan la carrera de Contaduría Pública y Auditoría de cada Universidad
del país y un número equivalente de representantes electos por la Asamblea
General del Colegio de Economistas, Contadores Públicos y Auditores y
Administradores de Empresas.
Para la elección de candidatos se requerirá el voto de por lo menos las dos
terceras partes de los miembros de dicha Comisión.
En las votaciones, tanto para integrar la Comisión de Postulación como para
la integración de la nómina de candidatos, no se aceptará ninguna
representación.
Artículo 234.- (Reformado) Requisitos del Contralor General de Cuentas.
Requisitos del Contralor General de Cuentas. El Contralor General de
Cuentas será el jefe de la Contraloría General de Cuentas y debe ser mayor
31
de cuarenta años, guatemalteco, contador público y auditor, de reconocida
honorabilidad y prestigio profesional, estar en el goce de sus derechos
ciudadanos, no tener juicio pendiente en materia de cuentas y haber ejercido
su profesión por lo menos diez años.
Artículo 235.- Facultades del Contralor General de Cuentas. El Contralor
General de Cuentas tiene la facultad de nombrar y remover a los
funcionarios y empleados de las distintas dependencias de la Contraloría y
para nombrar interventores en los asuntos de competencia, todo ellos
conforme a la Ley de Servicio Civil.
Artículo 236.- Recursos legales. Contra los actos y las resoluciones de la
Contraloría General de Cuentas, proceden los recursos judiciales y
administrativos que señala la ley.
2.4.3 México
El Contador Mayor de Hacienda es elegido para períodos de ocho años,
durante los cuales es inamovible, salvo que incurra en delitos o faltas
disciplinarias; caso en el cual la Cámara podrá removerle. Este puede ser
reelegido por una sola vez. La normatividad sobre el tema se puede
32
encontrar en los artículos 73 y 74 de la Constitución Política de 1917 y en la
Ley Orgánica de Contaduría Mayor de Hacienda.
La dirección de la Contaduría corresponde al Contador Mayor de Hacienda,
designado por la Cámara de Diputados, de una terna presentada por la
Comisión de Vigilancia de la misma Cámara. La Contaduría elabora su
propio presupuesto, que luego presenta a la cámara de diputados
directamente.
Dentro de sus funciones se encuentran la de verificar si las operaciones
financieras se realizaron de acuerdo a lo dispuesto en la ley, e igualmente si
los presupuestos fueron ejecutados conforme a lo establecido en los
programas y subprogramas. De otro lado, la Contaduría está facultada para
realizar cualquier tipo de visitas, inspecciones y revisiones, encaminadas a
cumplir sus funciones.
2.4.4 Estados Unidos de América
Su denominación general es Accounting Office. La dirección de esta oficina
está a cargo del contralor el cual es elegido por el presidente de listas
presentadas por el Congreso por un período de quince años. Entre sus
funciones principales se encuentran las de vigilar las transacciones
33
financieras del gobierno federal y sus agencias y suministrar al Congreso la
información necesaria para que sea éste quien establezca si los programas
realizados con fondos públicos son adelantados de manera satisfactoria.
Esta oficina general de contabilidad también debe examinar cualquier
programa que se adelante con fondos públicos o que reciba subsidios
federales. Por otro lado se deben realizar constantes auditorías financieras y
de desempeño para establecer así el grado de eficiencia y eficacia de las
entidades públicas.
Este organismo debe establecer las normas generales de control interno, así
como los principios de contabilidad que deben aplicarse en el manejo de la
Administración Pública. Como se mencionó con anterioridad, esta oficina
debe presentar los debidos informes al Congreso para que sea éste quine
tome los correctivos a que haya lugar. Como consecuencia de esto, el
General Accounting Office no tiene facultades sancionatorias. Solo recopila
la información sobre las transacciones realizadas para entregársela al
Congreso para que la evalúe y procede como considere pertinente.
34
2.4.5 Canadá
Oficina del Auditor General de Canadá (Office of the Auditor General of
Canada), su período es de diez años y no se permite su reelección. Esta
figura no esta regulada en la Constitución. La Oficina fue creada por ley en
1878 y su reglamentación actual está contenida en la Ley del Auditor
General, promulgada en 1977. El Auditor es nombrado por el Gobernador
General, de listas de profesionales destacados en el campo de la auditoría,
presentadas por agremiaciones profesionales. La oficina hace parte de la
rama legislativa del poder público, sin embargo opera con independencia
absoluta.
Dentro de sus funciones se encuentra la de entregar al Parlamento
anualmente un forma sobre su gestión y señala todas las soluciones que, en
su opinión, deben adoptarse para su corrección de las deficiencias
observadas. El Parlamento puede disponer la adopción de tales correctivos y
citar los funcionarios que considere conveniente, para que expliquen su
comportamiento. De otro lado, debe realizar los exámenes de legalidad,
auditorías financieras y evaluaciones de la economía, eficiencia y efectividad
de la manera como se manejan los fondos públicos.
Le corresponde informar a la Cámara de los comunes sobre cualquier
situación donde encuentre que no se ha salvaguardado debidamente en
35
interés del patrimonio público. La oficina no impone sanciones de manera
directa.
2.4.6. Argentina
La Constitución Argentina señala:
Artículo 85.- El control externo del sector público nacional en sus aspectos
patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución
propia del Poder Legislativo.
El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación
general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes
de la Auditoría General de la Nación.
Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía
funcional, se integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su
creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta
de los miembros de cada Cámara. El presidente del organismo será
designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número
de legisladores en el Congreso.
Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoria de toda la
actividad de la administración pública centralizada y descentralizada,
cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la
36
ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o
rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.
2.4.7 Brasil
La Constitución de Brasil consagra: Sección IX. De la Fiscalización
Contable Financiera y Presupuestaria
Artículo 70. La fiscalización contable, financiera, presupuestaria, operacional
y patrimonial de la Unión y de las entidades de la administración directa e
indirecta, en cuanto a la legalidad, legitimidad, economicidad, aplicación de
las subvenciones y renuncia de los ingresos, será ejercida por el Congreso
Nacional mediante control externo y por el sistema de control interno de cada
Poder.
Párrafo único. Rendirá cuentas cualquier persona física o entidad pública
que utilice, recaude, guarde, gestione o administre, dinero, bienes o valores
públicos o por los cuales la Unión responda o que asuma obligaciones de
naturaleza pecuniaria en nombre de ésta.
Artículo 71. El control externo a cargo del Congreso Nacional será ejercido
con el auxilio del Tribunal de Cuentas de la Unión, al cual compete:
37
I. Examinar las cuentas rendidas anualmente por el Presidente de la
República, mediante informe previo que deberá ser elaborado en el plazo de
sesenta días a contar desde su recibimiento;
II. Juzgar las cuentas de los administradores y demás responsables por
dinero, bienes y valores públicos de la administración directa e indirecta,
incluidas las fundaciones y sociedades instituidas y mantenidas por el Poder
Público Federal, y las cuentas de aquellos que dieran lugar a pérdida,
extravío u otra irregularidad de la cual resulte perjuicio para el erario público;
III. Examinar, para fines de registro la legalidad de los actos de admisión
de personal bajo cualquier título en la administración directa e indirecta,
incluidas las fundaciones instituidas y mantenidas por el Poder Público,
excepto las nominaciones para cargo de provisión en comisión, así como la
de las concesiones de jubilaciones, y pensiones, salvo las mejoras
posteriores que no alteren el fundamento legal del acto de concesión;
IV. Realizar por iniciativa propia, de la Cámara de los Diputados, del
Senado Federal, o de una Comisión técnica o de investigación, inspecciones
y auditorías de naturaleza contable, financiera, presupuestaria operacional y
patrimonial en las unidades administrativas de los Poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial y demás entidades referidas en el inciso II;
V. Fiscalizar las cuentas nacionales de las empresas supranacionales en
cuyo capital social participe la Unión de forma directa o indirecta, en los
términos del tratado constitutivo;
38
VI. Fiscalizar la aplicación de cualesquiera recursos traspasados por la
Unión, mediante convenio, acuerdo, ajuste u otros instrumentos similares a
los Estados, al Distrito o a los Municipios;
VII. Facilitar las informaciones solicitadas por el Congreso Nacional, por
cualquiera de sus Cámaras o por cualquiera de las respectivas Comisiones
sobre fiscalización contable, financiera, presupuestaria, operacional y
patrimonial y sobre lo s resultados de las auditorías e inspecciones
realizadas;
VIII. Aplicar a los responsables, en caso de ilegalidad del gasto o
irregularidad de las cuentas, las sanciones previstas en la ley, que
establecerá entre otras conminaciones, multa proporcional al daño causado
al erario;
IX. Señalar plazo para que el órgano o entidad adopte las providencias
necesarias para el exacto cumplimiento de la ley, si fuera verificada alguna
ilegalidad;
X. Informar al Poder competente sobre las irregularidades o abusos
verificados.
1o. En el caso de contratos, el acto de suspensión será adoptado
directamente por el Congreso Nacional, el cual solicitará, de inmediato, al
Poder Ejecutivo, las medidas posibles.
39
2o. Si el congreso Nacional o el Poder Ejecutivo, no adoptarán las medias
previstas en el párrafo anterior en el plazo de noventa días, el Tribunal
decidirá a este respecto.
3o. Las decisiones del Tribunal de las cuales resulten imputación de deuda o
multa, tendrán eficacia de título ejecutivo.
4o. El Tribunal dirigirá al Congreso Nacional, trimestral y anualmente,
informe de sus actividades.
Artículo 166. Ante indicios de pagos no autorizados incluso bajo la forma de
inversiones no programadas o subvenciones no aprobadas, podrá solicitar a
la autoridad gubernamental responsable que preste las aclaraciones
necesarias, en el plazo de cinco días.
1o. No prestadas las aclaraciones, o consideradas estas insuficientes, la
Comisión solicitará al Tribunal pronunciamiento definitivo sobre la materia,
en el plazo de treinta días.
2o. Entendiendo el Tribunal irregular el gasto, la Comisión, si estimase que el
gasto puede causar daño irreparable o grave lesión a la economía pública,
propondrá al Congreso Nacional su suspensión.
40
Artículo 73. El Tribunal de Cuentas de la Unión, integrado por nueve
Ministros, tiene la sede en el Distrito Federal, su cuadro propio de personal y
jurisdicción en todo el territorio nacional ejerciendo, en lo que cupiere, las
atribuciones previstas en el artículo 96.
1o. Los Ministros del Tribunal de Cuentas de la Unión serán nombrados
entre brasileños que cumplan los siguientes requisitos:
I. Más de treinta y cinco y menos de sesenta y cinco años de edad;
II. Idoneidad moral y reputación intachable;
III. Notorios conocimientos jurídicos, contables, económicos y financieros
o de administración pública;
IV. Más de diez años de ejercicio como funcionario o de efectiva actividad
profesional que exija los conocimientos mencionados en el inciso
anterior.
2o. Los ministros del Tribunal de cuentas de la Unión serán seleccionados:
I. Un tercio por el Presidente de la República, con la aprobación del
Senado Federal, siendo dos de ellos elegidos alternativamente de
entre auditores y miembros del Ministerio Público ante el Tribunal,
41
propuestos en terna por el Tribunal, según los criterios de antigüedad
y méritos;
II. Dos tercios por el Congreso Nacional.
3o. Los Ministros del Tribunal de Cuentas de la Unión tendrán las mismas
garantías prerrogativas, impedimentos, salarios y ventajas que los Ministros
del Superior Tribunal de Justicia, y solo podrán jubilarse con las ventajas del
cargo cuando lo hubiesen ejercido efectivamente durante más de cinco años.
4o. El Auditor, cuando actué en sustitución del Ministro, tendrá las mismas
garantía e impedimentos del titular, y cuando actúe en el ejercicio de las
demás atribuciones de la judicatura, las de Juez del Tribunal Regional
Federal.
Artículo 74. Los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial mantendrán, de
forma integrada, sistemas de control interno con la finalidad de:
I. Evaluar el cumplimiento de las metas previstas en el plan plurianual,
la ejecución de los programas de gobierno y de los presupuestos de la
Unión;
II. Comprobar la legalidad y evaluar los resultados, en cuanto a su
eficacia y eficiencia de la gestión presupuestaria, financiera y
42
patrimonial de los órganos y entidades de la administración federal así
como de la aplicación de los recursos públicos por entidades de
derecho privado;
III. Ejercer el control de las operaciones de crédito, avales y garantías, así
como de los derechos y haberes de la Unión;
IV. Apoyar el control externo en el ejercicio de su misión institucional.
1o. Los responsables del control interno, al tener conocimiento de cualquier
irregularidad o ilegalidad, darán conocimiento de ella al Tribunal de Cuentas
de la Unión, bajo pena de responsabilidad solidaria.
2o. Cualquier ciudadano, partido político, asociación o sindicato es parte
legítima para, en la forma de la ley, denunciar irregularidades o ilegalidades
ante el Tribunal de Cuentas de la Unión.
Artículo 75. Las normas establecidas en esta sección se aplicarán en lo que
cupiese, a la organización, composición y fiscalización de los Tribunales de
Cuentas de los Estados, y del Distrito Federal, así como de los Tribunales y
Consejos de Cuentas de los Municipios.
Párrafo único. Las Constituciones estatales regularán los Tribunales de
Cuentas respectivos, que estarán integradas por siete Consejeros.
43
2.5 MODELOS EUROPEOS DE CONTROL FISCAL
2.5.1 Francia
En Francia encontramos una corte de cuentas que debe obligatoriamente
vigilar el Estado en general, incluyendo, los establecimientos públicos
nacionales, las empresas públicas (mecanismo que se adoptó desde 1976),
y los organismos de seguridad social (implementado a partir de 1950).
Facultativamente, también debe ejercer la vigilancia de los organismos de
derecho privado, como las asociaciones beneficiarias con capitales de origen
público. Así mismo, pueden controlar a los organismos beneficiarios de
fondos provenientes de la Unión Europea.
La Corte de Cuentas revisa y juzga las cuentas de los contadores públicos y
verifica si la destinación de los dineros se hace conforme a la ley y las reglas
contables. La responsabilidad de los agentes encargados de rendir cuentas
es pecuniaria y personal. Resulta pertinente mencionar que el control no solo
se ejerce sobre quien deba rendir cuentas sino también sobre todo el
personal que participe en los procesos de ejecución de dineros públicos.
44
La segunda gran función de la Corte radica en velar porque los fondos
públicos se empleen de manera correcta. De esta manera, extiende su
control sobre los ordenadores del gasto público (ordennateurs).
Así mismo, la Corte de cuentas debe colaborarle al gobierno y al parlamento
en la ejecución de la leyes financieras y la aplicación de las misma en
materia de seguridad social. Esta colaboración se traduce en la capacidad
que tienen las comisiones financieras del parlamento de pedirle a la Corte
que realice las investigaciones pertinentes de ciertos órganos en especial. La
Corte realiza anualmente, un informe sobre su gestión y los resultados
obtenidos en ella.
Resaltando nuevamente la política estatal frente al tema de la seguridad
social, se le exige a la Corte, desde 1995, que presente también un informe
sobre su gestión referida exclusivamente al sector en mención.
A continuación se presentan los puntos principales que rigen su estructura:
• Está presidida por un primer Presidente, nombrado por decreto por el
Consejo de Ministros.
• Se divide en siete cámaras, integradas por treinta magistrados.
45
• Cada cámara tiene competencia para ejercer control sobre las cuentas
públicas, sobre los establecimientos públicos nacionales, administrativos,
industriales y comerciales.
• Tienen competencia para revisar la contabilidad administrativa sobre los
ministerios y su presupuesto.
• Es independiente de la Rama Ejecutiva y Legislativa.
Adicionalmente, las cámaras tienen la facultad de sancionar. Esto es, juzgar
a los responsables de la indebida utilización y destinación de los fondos y los
recursos, así como verificar si los contadores que realicen algún tipo de
control, lo han hecho de manera adecuada. Como consecuencia de lo
anterior, puede ordenar que se ejerza la respectiva acción de repetición
contra quien haya sido condenado.
46
2.5.2 Inglaterra
No existe una regulación constitucional sobre la oficina nacional de auditoría
(National Audit Office). En 1966 la Ley de Hacienda reglamentó el
funcionamiento del departamento del Auditor Y Contralor del reino unido, que
fue reemplazado por la Oficina Nacional de Auditoría, al expedirse la Ley
Nacional de Auditoría en 1983. Es importante establecer que el Auditor no
tiene asignado un período determinado.
Así mismo, ésta tiene una completa autonomía de la rama ejecutiva y el
contralor. Posee una facultad discrecional suficiente para establecer la forma
en que opera, así como para adecuar su planta de personal y las
condiciones del servicio.
Dentro de sus funciones, se encuentran:
1- Realizar el control de los bienes y fondos públicos, así como establecer el
grado de eficacia, eficiencia y economía con que operan las entidades
auditadas.
2- Auditar todos los departamentos gubernamentales, organismos que
reciben más de la mitad de sus recursos del Gobierno Central,
exceptuando la empresas nacionalizadas y las corporaciones públicas.
47
3- Presentar un informe al Parlamento sobre el balance de cierre de la
entidades auditadas y los resultados de la gestión financiera de ellas.
2.5.3 Alemania
La Constitución de 1950 contempla la existencia del Tribunal Federal de
Cuentas. El presidente y vicepresidente son elegidos por el Parlamento, a
propuesta del Gobierno Central, por un período de doce años, los cuales no
pueden ser reelegidos.
El Tribunal es autónomo en el desarrollo de sus funciones, las cuales son:
1- Realizar el control de los bienes y fondos públicos, así como establecer el
grado de eficacia, eficiencia y economía con que operan las entidades
auditadas.
2- Aunque su actividad se centra en el control posterior y externo, el
Tribunal participa en la elaboración de los presupuestos y controla todas
las decisiones que pueden dar lugar al ingreso o egreso de fondos
públicos.
3- Servir como asesor a los diferentes organismos estatales.
48
4- Anualmente debe presentar al Gobierno y a las Cámaras Legislativas un
informe sobre el resultado de su labor, el que también debe darse a
conocer a la opinión pública.
2.5.4 España
La Constitución Nacional contempla la existencia del Tribunal de Cuentas y
su regulación legal se encuentra en la Leyes Orgánicas 2 de 1982 y 7 de
1988.
El Tribunal está integrado por doce consejeros elegidos directamente por las
Cortes, y son ellos mismos quienes proponen al Rey el nombre de un de sus
miembros, para que aquél lo designe como presidente. Los consejeros son
elegidos por un período de nueve años, pero quien ejerce la presidencia lo
hará por un período de tres años.
El Tribunal es completamente autónomo en toma de sus decisiones, dentro
de sus funciones se encuentran:
1. Auditoriar tanto la administración nacional, como los organismos
autónomos, comunidades autónomas, corporaciones locales, sociedades
49
y empresas estatales, y las empresas del sector privado que reciban
créditos o subsidios estatales.
2. Ejercer fundamentalmente un control de legalidad y regularidad contable.
3. Presentar un informe a las Cortes sobre los resultados del examen. Así
mismo, rinde una memoria anual, donde relaciona los resultados de todas
sus labores, incluida su actividad jurisdiccional.
50
3. LA CONTRALORIA DESDE LA CONSTITUCION DE1991
3.1 EL MODELO ACTUAL DESDE LA CONSTITUCIÓN DE 1991
La Asamblea Nacional Constituyente, trajo una nueva óptica respecto del
control fiscal. Con el artículo 267 se eliminó el ejercicio del control fiscal de
manera previa y perceptiva para dar nacimiento a una nueva visión que
obedece principalmente, a los modelos económicos y políticos vigentes.
De esta manera, la Constitución de 1991 difundió el Estado "neoregulador",
más que al intervencionista y minucioso. El cambio del control previo al
control posterior implicó una nueva perspectiva cuyo objetivo fue el de
desarticular la cultura burocrática por una cultura de reconocimiento de
méritos de búsqueda de resultados.
La regulación constitucional del control fiscal se acomodó a la nueva
orientación política, económica, social y filosófica de la Constitución. Es así
como la Corte Constitucional en sentencia C-167 del 20 de Abril de 1995
trajo a consideración lo siguiente:
51
“Con la promulgación de la Carta Política de 1991, la función pública del
control fiscal adquiere una nueva dimensión en la medida de que la actividad
debe orientarse dentro de la filosofía del nuevo Estado social de derecho en
general, y específicamente dirigida a la aplicación de los principios de
eficacia económica, equidad y valoración de los costos ambientales”6.
Es así como podemos concluir que la nueva orientación del control fiscal a
partir de la Constitución de 1991 obedece principalmente a una nueva visión
de política estatal, no intervencionista y empeñada en la verdadera
aplicación de los principios de eficacia, eficiencia etc.
3.2 EL CONTROL FISCAL
Anteriormente, se concebía el control fiscal tal como a continuación lo
delimitó la Corte Suprema de Justicia:
"La gestión fiscal de la administración se inicia con los actos de adquisición o
integración de un patrimonio del Estado que se destina a satisfacer las
necesidades del servidor público; prosigue con los actos propios de su
conservación, mejora y explotación; y concluye con la afectación, disposición
6 Corte Constitucional, Sentencia C-167 del 20 de abril de 1995
52
o inversión de los bienes muebles o inmuebles que de él hacen parte, para el
mismo fin que le dio origen, y lo justifica”7.
De acuerdo con el nuevo régimen constitucional y adoptando la definición
aportada por el doctor Uriel Alberto Amaya, encontramos una visión del
control fiscal menos restringida:
"....la gestión fiscal, entendida ésta como el conjunto de actividades,
operaciones y procesos que desarrolla la administración en todos sus
niveles, o los particulares cuando administran fondos o bienes públicos, con
el fin de cumplir tanto sus objetivos y metas especiales, como los fines
generales del Estado”8.
En este orden de ideas, es innegable que la Constitución de 1991 creó un
nuevo espacio de actuación al ejercicio del control fiscal, otorgándole mayor
eficacia y mayor independencia en su gestión. Al respecto, el doctor. Camilo
Velázquez Turbay trajo dijo:
"En efecto la Constitución Política de 1991 dio una nueva dimensión al
concepto de control fiscal en nuestro país y abrió un nuevo espacio para su
ejercicio, cambiando la noción de control numérico por la de control de
7 Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 24 de febrero de 1977, MP. Eustorgio Sarria. 8 AMAYA, Uriel Alberto. Fundamentos Constitucionales del Control Fiscal. Bogotá: Ediciones Umbral, 1996.
53
gestión y resultados, eliminando la modalidad de control previo por un
moderno sistema de control posterior y selectivo”9
3.2.1 Control de gestión y resultados
La introducción de esta nueva serie de elementos revolucionó la filosofía del
control fiscal en Colombia, principalmente en lo que respecta al modelo
pasado. Bajo la noción del control numérico legal la autoridad fiscal
competente se encargaba de manera limitada a analizar y evaluar la
exactitud de las operaciones contables de determinada entidad. El control
fiscal, no trascendía a ningún otro campo y se limitaba de manera exclusiva
a verificar que no existiesen incoherencias contables, las cuales, si hubiesen
de existir, se convertirían en el fundamento principal de una investigación y/o
juicio fiscal. Actualmente, con el cambio generado por la nueva constitución
de 1991 se le amplió el campo de acción a las contralorías de manera que
éstas, hoy en día, tienen mayores posibilidades de proteger la cosa pública
en aras de la protección del interés general y bajo la misma línea filosófica
del Estado social de derecho.
Hoy en día las autoridades fiscales no se detienen únicamente en la
verificación contable de las operaciones si no que tienen la posibilidad de
9 VELAZQUEZ T. Camilo, Derecho Constitucional. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 1998.
54
evaluar la utilización de los recursos públicos en una entidad. En este
sentido le es posible a la contraloría verificar aspectos como la
racionalización del gasto, la aplicación de los principios de eficiencia, eficacia
y economía y, en general, la defensa del interés colectivo.
El nuevo modelo, exige de las entidades públicas (o privadas que
administren recursos públicos) mayor calidad en lo que se refiere a la
correcta utilización y disposición de los recursos públicos. De manera
coherente se evidencia como la constitución en su artículo 267 es reiterativa
en la aplicación de los principios antes mencionados y la valoración de los
costos ambientales como parámetros para el ejercicio del control.
La Contraloría General y las contralorías regionales cuentan con la
capacidad constitucional de evaluar el cumplimiento de los objetivos de una
entidad de acuerdo a los principios establecidos por el interés general y el
Estado Social de Derecho.
55
3.2.2 Control previo y control posterior
Es evidente que para el constituyente de 1991 la orientación normativa del
control fiscal que le impuso el ejercicio de un control previo era un elemento
más obstaculizador que asegurador de un ejercicio eficaz de la actividad de
control fiscal. El control previo se llevaba a cabo por las autoridades de
control fiscal de tal manera que se tornaba en una actividad de
administración más que de control de la misma y congestionaba de manera
exagerada las funciones del ente fiscalizador volviéndolo ineficaz e
inoperante, pues la acumulación de investigaciones excedía su capacidad de
operación.
Se entendió pues, que el ejercicio de un control previo fiscal era más una
función de la entidad misma que del ente fiscalizador. El paso que se dio al
ejercicio de la actividad de manera posterior no solo descongestionó
despachos de los entes fiscalizadores sino que también depositó un gran
elemento de confianza y buena fe en las entidades que administraban
fondos o bienes públicos. De esta manera se podría concluir que la idea de
un control previo quedaría en manos de la entidad misma, como una función
propia de administración* e imponiendo una mayor responsabilidad a sus
miembros. Conceptualmente, se varió de manera significativa ya que esta
56
carga de responsabilidad en manos de las entidades públicas y sin la
intromisión del ente fiscalizador en sus funciones, como lo era anteriormente,
daba las bases para realmente hacer una evaluación gerencial y de gestión
de sus administradores.
Volviendo a las reflexiones del doctor. Velázquez, se trae a consideración lo
siguiente:
"El constituyente con gran acierto consideró que solo en la medida en que el
administrador público sea autónomo, con poder real para gerenciar, sin la
intromisión de la Contraloría, puede definirse y medirse con precisión su
responsabilidad. Dentro de este contexto, la labor de la Contraloría estará
únicamente encaminada a determinar la calidad de estos controles, en el
nivel de confianza que se les puede otorgar y si son eficaces y eficientes en
el cumplimiento de sus objetivos10"
Es evidente como el ejercicio de la actividad del ente fiscalizador retomó una
nueva orientación gracias al aporte del artículo 267 de la Constitución
Política ya que lo reformó sustancialmente, convirtiéndolo de un ente con
* Evidentemente, este principio no solo hizo un aporte a la actividad del ente fiscalizador, sino que también contribuyó al otorgamiento de mayor autonomía e independencia a las entidades públicas en cuanto al ejercicio de sus actividades de administración. 10 VELAZQUEZ, Camilo, Op.Cit.
57
tendencia policiva absolutamente a un ente de control y al servicio de los
intereses de los bienes públicos.
3.2.3 Desarrollo de la Función Actual del Control Fiscal
Siendo de la esencia de las funciones de quienes legítimamente ejercen el
control fiscal en Colombia, se busca de manera prioritaria que exista un
cuerpo estatal con personal especializado y autónomo que además de
hacerle seguimiento a los dineros públicos para garantizar su óptima
utilización, enjuicie, de acuerdo a un debido proceso, a quienes utilicen
inapropiadamente dichos recursos. Evidentemente, la posibilidad de enjuiciar
a quienes puedan aparecer como responsables de estos hechos permite la
posibilidad de sancionar a quienes se hayan apropiado indebidamente de
recursos públicos y hacer el intento de recuperar los bienes perdidos.
En este sentido, y de acuerdo con el nuevo régimen constitucional
introducido en 1991, ha sido posible verificar algunos avances en materia de
control fiscal. Hoy en día, y siguiendo los lineamientos de la legislación
vigente, las autoridades del control fiscal en nuestro país vienen
desarrollando su función, principalmente, de la siguiente forma:
58
1. Control Macro: Por medio del control macro fiscal la Contraloría General
de la República hace una evaluación global y general del manejo de los
intereses públicos. Se le conceden funciones a este órgano para que de
manera especializada y técnica se analice la gestión global del Estado
haciendo énfasis en la evaluación de los siguientes aspectos:
a) Auditar el Balance General de la Hacienda y el Tesoro
b) Auditar la Certificación de las Finanzas Públicas
c) Auditar el Informe sobre la Deuda Pública
d) Auditar el Informe sobre el estado de los recursos naturales y
ambientales
2. Control Micro: Como se explicó con anterioridad, la Constitución Política
de 1991 cambió el denominado control previo por lo que hoy en día se
denomina control posterior y selectivo. De esta manera se busca otorgarle
mayor autonomía a las entidades públicas, además de permitirles obrar
con mayor eficiencia. También es relevante mencionar que dentro del
control micro el sistema ha trascendido al no limitarse a realizar
simplemente un análisis numérico - legal sino un control de gestión y
resultados de los administradores y funcionarios públicos.
59
Actualmente, la Contraloría General de la República ha venido desarrollando
su función de manera estratégica, bajo las tendencias aquí mencionadas. Es
claro que estas perspectivas son resultado de la visión que aportó la
Constitución de 1991.
A continuación se realizará un desarrollo de la forma en que la función de
Control Fiscal se desarrolla en Colombia. Es decir, aquí se presenta la forma
actual de la gestión de las autoridades competentes en este tema.
3.2.3.1 Control Micro. La manera de estructurar la función de auditaje, se
hace bajo los parámetros impuestos por los siguientes planes:
• Plan Anual Operativo (PAO)
• Plan Anual de Revisión de Cuentas (PARC)
Sin embargo, es preciso mencionar que al comparar el desarrollo de estos
planes hoy en día con la forma en que se desarrollaban históricamente, se
evidencia que los resultados han sido más satisfactorios.
Anteriormente, resultaba excesivamente costoso, tanto el desarrollo del PAO
como el desarrollo del PARC, ya que la falta de coordinación al ejecutarlos
produjo extensos procesos de ineficacia y pocos resultados.
60
Para efectos prácticos y a título de ilustración, mientras que en 1997 un
funcionario de la Contraloría General de la República permanecía en una
entidad pública ejerciendo su función de control de auditaje en un promedio
de 12 meses, actualmente, un funcionario puede ejercer las mismas
actividades (incluso con mejores resultados) permaneciendo en la entidad un
promedio de cuatro meses. Esto, operativamente, y en términos de eficacia y
eficiencia representa un avance en la gestión del control fiscal; se reducen
costos y se disminuyen los esfuerzos y la duración de los procesos de
control. La articulación del PAO y el PARC permite optimizar el uso de los
recursos humanos y económicos.
Con el propósito de ejercer la función de control, hoy en ida existen distintos
criterios para la evaluación de las entidades públicas:
Para efectos de llevar a cabo los planes, se plantea el imperativo de
coordinar la evaluación correspondiente sobre aquellas entidades que
representen el 80% del Presupuesto General de la Nación. Esto busca que
exista coherencia entre la capacidad operativa del ente de control fiscal y el
manejo de los recursos públicos entre las entidades que representen mayor
importancia. Posiblemente no se logre un cubrimiento exhaustivo y total de
las entidades públicas, pero se presta una garantía de control sobre recursos
de alta importancia.
61
1. Para el desarrollo de los planes de control sobre entidades públicas, es el
nivel de complejidad que las mismas representen. A su vez, este nivel de
complejidad es determinado por distintos elementos que concluyen por
clasificar la entidad como de alta, mediana o baja complejidad. Esto no
solo determina el nivel de intensidad de los trabajos de control, sino que
también, determina el número de funcionarios que deberán asignados a la
entidad correspondiente. Los criterios que permiten esta clasificación se
exponen a continuación:
• Presupuesto de la Entidad
• Planta de Personal
• Importancia Estratégica en el sector o región
• Capacidad de Contratación o Descentralización Administrativa
• Naturaleza o Impacto de la Entidad
2. Finalmente, el tercer criterio utilizado por la Contraloría General es el
término de duración de las auditorias que se realicen en la entidad
correspondiente. En este sentido, una auditoria de 2 meses de duración
es considerada como de complejidad Baja; 3 meses, complejidad Media; y
4 a 5 meses, complejidad Alta.
62
Los avances en la ejecución de planes, en especial el Plan General de
Auditorias, representan un aporte significativo para la función del control
fiscal. Utilizando los criterios anteriormente mencionados, la Contraloría
General de la República ha sido participe de progresos resultantes de las
reformas aprobadas por el constituyente de 1991. Desde 1997 hasta el año
2000 los resultados han sido los siguientes:
"Para el año 1997 fueron presupuestadas 740 actuaciones y se ejecutaron
474, con un cumplimiento del 64 %; para el año de 1998 se programaron 803
y fueron terminadas 429, para un 53.4%; para el año de 1999 se
programaron 811 Auditorías Integrales, se culminaron 793, para un 97.8% de
cumplimiento; y para el año 2000, se presupuestaron 92311”.
Esto permite verificar el actual posicionamiento de la función de control fiscal
que ha venido ejerciendo la Contraloría General de la República. Como se
demuestra, esto ha contribuido a mejorar los parámetros de eficiencia y
eficacia de este órgano autónomo al permitir, con nuevas políticas, un mayor
cubrimiento de control, sin la necesidad de aumentar rubros como podría ser
el de los recursos humanos de la entidad. Aunque se considera que el
sistema aún no logra ser el ideal, es preciso resaltar una contribución a las
políticas de ahorro, economía y reducción de gastos del Estado. Citando la
misma fuente se trae a colación lo siguiente:
11 Contraloría General de la República. Informe del Contralor General, Carlos Ossa Escobar, al Congreso y al Presidente de la República, 1999 - 2000.
63
"Se observa que los tiempos de ejecución del proceso auditor han
disminuido considerablemente, dada la política de la actual administración de
aplicar, de manera articulada y simultánea, los sistemas de control (control
integral), lo cual ha permitido hacer un eficiente uso del recurso humano... ”12
“Al cierre de 1999 el PGA alcanzó un avance del 97.8% de su objetivo, que
representa un cubrimiento de del 50.6% de los sujetos de control fiscal que a
su vez, corresponde a un incremento en las actuaciones realizadas del
84.8% (de 429 pasó a 793) y del 67.3% (de 474 pasó a 793), con respecto a
las actuaciones terminadas en 1998 y 1997 respectivamente”13.
Esto en lo que corresponde al control micro que hoy en día cumple la
Contraloría General de la República. Sin embargo, aunque se han registrado
avances en esta materia, como se demostrará con posterioridad, el ejercicio
del control fiscal en Colombia aun no alcanza un nivel de eficiencia que este
de acorde con la relación consto beneficio que la misma representa. Aún
quedan aspectos por corregir y en lo que corresponde a la recuperación de
bienes públicos y sanciones a funcionarios irresponsables, el ejercicio actual
de la función de control fiscal aún no representa resultados óptimos y
satisfactorios.
12 Contraloría General de la República, Ibid. 13 Ibidem
64
3.2.3.2 Control Macro (Ley 42 de 1993). Como se menciono con
anterioridad el control macro que ejerce la Contraloría General de la
República se realiza mediante la evaluación integral del Balance General de
la Nación, la Cuenta general del presupuesto y del tesoro, la situación de las
Finanzas del Estado y la situación de la Deuda Pública.
También y como elemento innovador interpuesto por la Constitución Política
de 1991, se ejerce un control de auditaje sobre el estado del medio ambiente
y los recursos de la Nación.
Los resultados sobre los aspectos de las finanzas públicas que se derivan
las actuaciones mencionadas, representan un balance general de la gestión
pública del Estado Colombiano. De esta manera se logra evaluar de manera
global los resultados de los periodos correspondientes, ejerciendo directrices
encaminadas a analizar aspectos como los siguientes:
• Políticas Tributarias
• Políticas de Inversión
• Políticas de Gasto
• Evaluación del déficit
65
De esto se derivan conclusiones encaminadas a establecer el éxito de las
políticas estatales, principalmente en materia macroeconomica*.
En un sentido más específico, los informes de evaluación al Presupuesto
General de la Nación, permiten a la Contraloría, en ejercicio de sus
funciones de control, resaltar la importancia de elementos que representan
trastornos significativos en la situación financiera del país. Así como este
ente ha logrado advertir acerca de factores nocivos que repercuten
negativamente en las finanzas públicas y que explican alteraciones en la
economía nacional.
Es así como mediante el control macro de la Contraloría General de la
República se han identificado factores bastante alarmantes.
El análisis del Balance del Tesoro no solo evidenció carencias de liquidez a
largo y corto plazo sino que se ha demostrado el financiamiento de los
gobiernos producto de deudas adquiridas con entidades nacionales e
internacionales.
Auditorias globales como las que desarrolla la Contraloría General de la
República, permiten predecir el comportamiento de la economía. A su vez
* Además de las incidencias macroeconómicas que se atribuyen a las políticas públicas económicas, es claro que sus incidencias también serán notablemente significativas en el
66
también, se ejerce un control político y económico (bastante válido) sobre las
gestiones públicas del Estado, en especial las del Gobierno Nacional, en
relación con estas materias. Esto, evidentemente, es una forma de ejercer
un control sobre el patrimonio público, lo cual es una función que por
mandato legal y constitucional le corresponde a la Contraloría.
Este control macro que se esbozo anteriormente es desarrollado a cabalidad
por la Ley 42 de 1993, según el cual, corresponde a la Contraloría, seguir
con el ejercicio de este tipo de control sobre las finanzas públicas del país.
Entre los últimos comunicados relevantes de la Contraloría General se
presenta el siguiente por considerarse como una perspectiva global de lo
que representa el estado actual de las finanzas públicas:
"En resumen, los informes presentados por la Contraloría General de la
República muestran que el país se encuentra en una difícil encrucijada
financiera. Mientras subsistan los actuales arreglos institucionales, los cuales
se caracterizan por el sesgo deficitario del presupuesto, la deuda no es
sostenible independientemente, ya que el nivel es alto y esta adquiriendo
cada vez más preocupantes aumentos. Entre 1998 y 1999 pasó de 39.2%
del PIB al 49.5%”*. En los próximos dos años habrá que financiar el déficit
sector social, financiero y político del país. * Esto representa 75 billones de pesos.
67
fiscal y además convencer a los tenedores de papeles internos y externos de
deuda pública, de renovar los créditos. En conclusión es imperativo trabajar
seriamente en la dirección de asegurar un país que toma en serio el
bienestar futuro y la sostenibilidad de sus finanzas públicas”14.
Además de lo anterior, de acuerdo a la voluntad del constituyente de 1991,
es menester de la Contraloría General de la República ejercer control e
informe sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales en el
país. Esta función se ejerce no solamente como análisis estrictamente
ecológico sino que busca darle una perspectiva económica a la utilización de
los recursos naturales y su impacto (económico) en el medio ambiente. Es
una forma de control a la producción, comercialización y el consumo de
productos cuyo impacto en el medio ambiente sea relevante. En este sentido
en los informes, que al respecto le corresponden a la Contraloría General de
la República se hace énfasis en los siguientes aspectos:
• Evaluación de las Políticas ambientales
• Examen de la situación de la biodiversidad
• Análisis de la situación financiera del sistema nacional ambiental
3.3 ORDEN LEGAL
14 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA, Ibid.
68
La comprensión del sistema de Control Fiscal en Colombia, desde un punto
de vista legal, implica el análisis de una gama amplia de normatividad, la
cual se balancea sobre distintos aspectos pero mantiene una alusión
coherente al ejercicio del control fiscal. En este sentido, la legislación actual
que mayor relevancia demuestra con el tema en mención, es la siguiente:
- Constitución Política de 1991; artículos 267 y siguientes15
- Ley 106 de 1993 (Contraloría General de la República)
- Ley 42 de 1993 (Sistema de control fiscal financiero y jurídico)
- Ley 136 de 1994 (Organización de municipios, contralorías y
personerías)
- Ley 166 de 1994 (Presupuesto para personerías y contralorías)
- Ley 142 de 1994 (servicios públicos domiciliarios)
- Decreto 1142 de 1999
- Decreto 1144 de 1999
- Decreto 267 de 2000
- Decreto 1143 de 1999
- Ley 330 de 1996
- Ley 489 de 1998
Resulta de inmensa importancia mencionar algunos de los componentes
legales que regulan el ejercicio del la Auditoría General de la República. Sin
ir más allá, las disposiciones del artículo 274 de la Constitución Política
15 También resulta importante mencionar el artículo 274, el cual hace alusión al establecimiento de la Auditoría General de la República.
69
reflejan la importancia de resaltar el alto grado de conexidad entre la
Contraloría General de la República y la Auditoría General de la República.
En este orden de ideas, dice el artículo 274 de nuestra Carta Política:
“La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la
República, se ejerce por un auditor elegido para períodos de dos años
por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de
Justicia.
“La ley determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel
departamental, distrital y municipal.”
La Auditoría General de la República encuentra su fundamento legal en la
siguiente normatividad:
- Decreto Ley 272 de 2000 (Estructura y funciones)
- Decreto 1142 de 1999
En cuanto al manejo de los procedimientos de responsabilidad fiscal, la
normatividad correspondiente resulta ser la siguiente:
- Ley 610 de 2000 (Procesos de responsabilidad fiscal)
- Resolución 5131 de 2000 (Proceso de responsabilidad fiscal, control
posterior, investigación preliminar)
- Resolución 83 de 2000 (Proceso de Responsabilidad Fiscal)
70
Así mismo, en cuanto al régimen de control fiscal de los municipios y
departamentos, éstos encuentran su fundamento en el Decreto 1133 de
1986, Decreto 1122 de 1986 y Ley 617 de 2000.
Se puede afirmar que es la Ley 42 de 1993 la que postula los elementos
primordiales del control fiscal. Esta ley los principios, procedimientos para el
ejercicio del control y distingue las competencias. Por tanto, se establecen
los parámetros para el ejercicio del control fiscal, ya sea desde la óptica
financiera o la jurídica, y delimita la competencia desde el orden nacional,
departamental, distrital y municipal.
Dicha ley establece como sujetos del control fiscal a las personas jurídicas o
naturales de naturaleza privada que manejen fondos públicos; los órganos
integrantes de las ramas legislativa y judicial; los órganos autónomos16; los
organismos creados por la Constitución y la ley que tengan regímenes
especiales; las sociedades de economía mixta; las empresas industriales y
comerciales del estado y los demás órganos que hacen parte de la
estructura estatal nacional17.
16 A título ilustrativo, entre otros, los órganos autónomos son los de control y los electorales. 17 El Decreto ley 267 de 2000, determina que entre los sujetos de vigilancia y control fiscal de la Contraloría General de la República, también se encuentran las entidades u organismos
71
Resulta importante la mención de algunos de los principios establecidos en
la presente ley. Por un lado, se establece que la misma ley 42, y sus
disposiciones reglamentarias priman sobre las proferidas, en la misma
materia, por autoridades distintas a la de la Contraloría General de la
República. Por otro lado, se ratifica que el sistema de control fiscal en
nuestro país se ejerce en forma posterior y selectiva por la Contraloría
General de la República, las contralorías departamentales y municipales, los
auditores y las revisorías fiscales.
En cuanto a la vigilancia de entidades en donde conjuntamente existe
participación estatal y del sector privado, se ejercerá de tal manera que los
resultados radiquen sobre los fondos públicos primordialmente. Dice el
artículo 21:
“Artículo 21. La vigilancia de la gestión fiscal en las sociedades de
economía mixta se hará teniendo en cuenta la participación que el
Estado tenga en el capital social, evaluando la gestión empresarial de
tal forma que permita determinar que el manejo de los recursos
públicos se realice de acuerdo con los principios establecidos en el
artículo 8 de la presente ley.
Los resultados obtenidos tendrán efecto únicamente en lo referente al
aporte estatal.”
que integran la rama ejecutiva, tanto del sector central, como del sector descentralizado por servicios del orden nacional.
72
Así mismo el articulo 8 de la Ley 42 establece los parámetros para el
ejercicio del control fiscal, estableciendo los principios que lo regulan:
“Artículo 8.La vigilancia de la gestión fiscal del Estado se fundamenta
en la eficiencia, la economía, la eficacia, la equidad, y la valoración de
los costos ambientales, de tal manera que permita determinar en la
administración, en un período determinado, que la asignación de
recursos sea la más conveniente para maximizar sus resultados; que
en igualdad de condiciones de calidad los bienes y servicios se
obtengan al menor costo; que sus resultados se logren de manera
oportuna y guarden relación con sus objetivos y metas.”
Como puede concluirse, los textos legales anteriormente mencionados
tienen una orientación marcada hacía la evaluación de la gestión de quienes
manejan recursos públicos. Es decir, en entidades de capital compartido18 se
busca que el control se ejerza sobre la gestión, bajo la limitante de referirse
exclusivamente a los fondos de naturaleza pública o estatal. Esta tendencia
la es ratificada por el artículo 22:
“La vigilancia fiscal de las entidades de que trata el Decreto 130 de
1976 (es decir la Ley 489 de 1998) diferentes a las de economía mixta,
se hará teniendo en cuenta si se trata de aporte o participación del
estado. En el primer caso, se limitará a la vigilancia hasta la entrega del
aporte, en lo segundo se aplicará lo previsto en el artículo anterior.”
18 Con capital compartido hacemos referencia un capital social compuesto tanto por fondos de naturaleza pública como por fondos de naturaleza privada.
73
Siguiendo con el análisis legal concerniente al régimen del control fiscal en
Colombia, se encuentra la Ley 106 de 1993, la cual regula la organización,
estructura orgánica y establece las funciones de la Contraloría General de la
República. Dicha ley, la cual fue modificada en el año 2000 por los decretos
leyes 267 – 273, ratifica la autonomía de la entidad en cuanto al manejo de
su presupuesto.
Resulta indispensable mencionar la metodología aplicada para lograr
establecer efectivamente en que radica la autonomía presupuestal de la
Contraloría General de la República. Para tal efecto, la ley faculta a la
Contraloría (en virtud de la ley 106 de 1993 y el Decreto Ley 267 de 2000) el
cobro de una tarifa de control fiscal a las entidades sujetas a control. La
estimación de dicha tarifa se hace teniendo en cuenta el presupuesto de la
entidad vigilada. La tarifa de control fiscal se fija independientemente para
cada entidad y se tiene en cuenta los siguientes elementos para su fijación:
PRESUPUESTO DE
LA ENTIDAD VIGILADA
74
SUMATORIA DEL VALOR DE LOS
PRESUPUESTOS DE LOS ORGANISMOS Y
ENTIDADES VIGILADAS
PRESUPUESTO TOTAL DE LA
CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA
De la aplicación de los elementos mencionados, la sumatoria del
presupuesto de la Contraloría y el valor total de los presupuestos de las
entidades vigiladas se divide por el valor de los presupuestos de las
entidades cuyo resultado se constituye como un factor el cual se aplica
individualmente a cada entidad para obtener la tarifa.
Siendo que la finalidad de este mecanismo para el establecimiento de la
tarifa no debe utilizarse como instrumento de enriquecimiento, ordena la ley
que el total recaudado, luego de aplicar la operación para cada entidad, no
puede superar el valor total de los gastos de funcionamiento de e inversión
“que garanticen el óptimo ejercicio de la misión encomendada a la
Contraloría General de la República”.
75
A nivel departamental, la Ley 330 de 1996 establece un límite a los recursos
que obtienen las contralorías de este orden, determinando un parámetro
para los gastos de funcionamiento de dichas entidades, teniendo como
fundamento, el presupuesto inicial de cada departamento. Esto implica una
categorización de los presupuestos que corresponden a las contralorías de
acuerdo a las finanzas de cada departamento.
76
LEY 617 DE 2000: EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Con este proyecto de ley se pretendió introducir modificaciones estructurales
en todo lo referente al gasto público de las entidades territoriales. El proyecto
afirma que hasta 1995 la situación financiera de las entidades territoriales
era sostenible. A partir de este momento la situación empezó a disminuir
debido al aumento de los gastos corrientes en relación con los ingresos
corrientes. Además la inversión continúo creciendo y se llegó a un alto nivel
de endeudamiento. En 1997 la situación llegó hasta generar atraso en los
pagos por concepto de salarios, mesadas pensiónales, contratistas y
proveedores. Por tal motivo, se recurrió al crédito público agravando la
situación financiera del país.
El gran problema que plantea la exposición de motivos es que los gastos
corrientes y los gastos de funcionamiento de los departamentos y municipios
es muy superior a sus ingresos corrientes. El proyecto analiza 18
departamentos, mostrando que en la vigencia fiscal de 1998 los gastos de
funcionamiento representaron aproximadamente el 95% de los ingresos
corrientes de libre destinación19. Solo en seis departamentos los ingresos
corrientes de libre destinación son superiores a los gastos de
19 Se entiende por ingresos corrientes de libre destinación excluidas las rentas de destinación específicas, siendo estas últimas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin o propósito determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios de conformidad con la ley orgánica de presupuesto.
77
funcionamiento. En los demás, la relación gastos de funcionamiento-ingresos
corrientes de libre destinación es superior al 100%.
Una situación similar presentan los municipios. Por 775 municipios, en
promedio, los gobiernos locales dedican el 71.4% de sus ingresos corrientes
de libre destinación al pago de gastos de funcionamiento. Se plantea que se
está llegando a un nivel en el que los gastos de funcionamiento no se pagan
con los ingresos corrientes sino que para su cubrimiento se acude
nefastamente a créditos y venta de activos entre otros.
El proyecto menciona algunos ejemplos:
• El departamento de Santander en 1998 tuvo ingresos corrientes de libre
destinación por $57.730 millones mientras que sus gastos de
funcionamiento ascendieron a $127.559 millones.
• El departamento del Magdalena en 1998 tuvo ingresos corrientes de libre
destinación por $34.522 millones y los gastos de funcionamiento
ascendieron a $64.958 millones.
78
• El departamento de Nariño, en 1998 con ingresos corrientes de libre
destinación por $25.822 millones registró gastos de funcionamiento de
$37.217 millones.
El proyecto de ley también toca el tema del elevado nivel de gastos de
funcionamiento de las contralorías y las asambleas del orden departamental.
En 1998, solo en 18 departamentos las contralorías y las asambleas tuvieron
un costo de $111.773 millones de pesos. En el año de 1999 solo las
contralorías departamentales representaron en gasto de funcionamiento de
$50.440 millones de pesos anuales. Comparado con el nivel nacional, el
costo de las asambleas y contralorías departamentales es bastante alto.
Según el proyecto, para 1998, el gasto conjunto entre asambleas y
contralorías representó el 11.7% de los ingresos tributarios y 8.7% de gastos
de funcionamiento mientras que las sumas de los gastos del Congreso y la
Contraloría General de la República representaron 1.8% de los ingresos
tributarios y 2.7% de los gastos de funcionamiento.
La reforma que plantea el proyecto de ley toca dos puntos principales frente
al tema de las contralorías:
1. El primer punto se refiere a la supresión de ciertas contralorías
municipales. El proyecto pretende limitar la creación y mantenimiento de
contralorías a los municipios y distritos de categoría especial, es decir,
79
aquellos con población superior a 500.001 habitantes cuyos ingresos
corrientes de libre asignación superen los 400.000 salarios mínimos
legales mensuales y a los de primera y segunda categoría con más de
100.000 habitantes. De esta manera es una obligación de los demás
municipios eliminarlas. De la misma forma se establece que las
contralorías solo se pueden organizar si los municipios tienen la suficiente
capacidad económica para sostener los gastos de funcionamiento. Claro
está que la eliminación de estas contralorías no quiere decir que conlleve
a la eliminación del control fiscal, ya que al eliminarlas el control pasaría a
manos del departamento al cual el municipio pertenece.
2. En segundo lugar, el proyecto establece una categorización de las
entidades territoriales, es decir, una clasificación tanto de departamentos
como de municipios en varias categorías de acuerdo a su capacidad de
gestión administrativa, a su población e ingresos corrientes de libre
destinación. Todo esto para adecuar el nivel de gasto de los
departamentos y municipios a las verdaderas necesidades de los mismos.
Frente a las contralorías, la mayoría de los departamentos incumplen los
límites de gastos vigentes en el país. En 1997 tan solo 4 contralorías
tuvieron apropiaciones por debajo de los límites que establece la ley. Por
medio de esta categorización se pretende establecer límites a los gastos
de funcionamiento.
80
Finalmente, el proyecto busca instaurar nuevos mecanismos adicionales de
control a la gestión pública territorial, a través de medidas de control social y
de la extensión del control de la Contraloría General de la República, en los
casos en que se incumpla de alguna manera las disposiciones del proyecto
concebido posteriormente como ley.
Categorización Presupuestal de los Departamentos
Se establece esta categorización en desarrollo del artículo 302 de la
Constitución Política teniendo en cuenta la capacidad de gestión de
administrativa y fiscal, de acuerdo con su población e ingresos corrientes de
libre destinación.
• Categoría Especial: Todos los departamentos con población superior a
2.000.000 de habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación
sean iguales o superen los 600.000 salarios mínimos legales mensuales.
• Primera Categoría: Todos aquellos departamentos con población entre
700.001 y 2.000.000 de habitantes cuyos ingresos corrientes de libre
destinación sean iguales o superiores a 122.001 salarios mínimos legales
mensuales y hasta 600.000 salarios mínimos legales mensuales.
81
• Segunda Categoría: Todos aquellos departamentos con población entre
390.001 y 700.000 habitantes, cuyos ingresos corrientes de libre
destinación sean iguales o superiores a 122.001 salarios mínimos legales
mensuales hasta 170.000 salarios mínimos legales mensuales.
• Tercera Categoría: Todos aquellos departamentos con población
comprendida entre 100.001 y 390.000 habitantes y cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales sean superiores o iguales 60.001 y
hasta 122.000 salarios mínimos legales mensuales.
• Cuarta Categoría: Todos aquellos departamentos con población igual o
inferior a 100.000 habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre
destinación sean iguales o inferiores a 60.000 salarios mínimos legales
mensuales.
De acuerdo con la siguiente tabla se establece el valor máximo de los gastos
de funcionamiento de los departamentos y consecuentemente de las
contralorías de este orden. Durante cada vigencia fiscal los gastos de
funcionamiento de los departamentos no podrán superar, como proporción
de sus ingresos corrientes de libre destinación los siguientes límites:
CATEGORÍA LIMITE
82
Especial 50%
Primera 55%
Segunda 60%
Tercera 70%
Cuarta 70%
Todos estos ajustes tienen un período de transición para llegar a este tope
en el año de 2004.
De lo explicado anteriormente, el proyecto de ley establece el valor máximo
de los gastos de funcionamiento de las Contralorías Departamentales.
Durante cada vigencia fiscal los gastos de las contralorías departamentales,
no podrán superar como porcentaje de los ingresos corrientes anuales de
libre destinación del respectivo departamento, los siguientes límites:
83
CATEGORÍA LIMITE PARA CONTRALORÍAS DEPARTAMENTALES
Especial 1.2%
Primera 2%
Segunda 2.5%
Tercera 3%
Cuarta 3%
También se hace una categorización de los distritos y municipios. Estos
también tienen un valor máximo en los gastos de funcionamiento. Durante
cada vigencia fiscal, los gastos de funcionamiento de los distritos y
municipios no podrán superar como proporción de sus ingresos corrientes de
libre destinación los siguientes límites:
CATEGORÍA LIMITE
Especial 50%
Primera 65%
Segunda 70%
Tercera 70%
Cuarta, Quinta y Sexta 80%
De la misma manera que en las contralorías departamentales, las
municipales también deben tener un valor máximo en los gastos como
porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación:
84
CATEGORÍA LIMITE PARA CONTRALORÍAS MUNICIPALES
Especial 2.8%
Primera 2.5%
Segunda 2.8%
De esta manera se estaría poniendo un límite a los gastos de funcionamiento
de las contralorías departamentales, municipales y distritales.
Finalmente, el proyecto de ley establece que a partir del año 2005 los gastos
de las contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación
establecida por el Banco de la República.
3.4 FALENCIAS ADMINISTRATIVAS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE
LA REPÚBLICA
Teniendo en cuenta que gran parte de la función administrativa de la
Contraloría General de la República no solo ha sido materia de controversia,
sino que también representa gran parte de lo que se considera como su
actual rutinario. En este sentido, limitándose exclusivamente al año 1999,
traemos a colación el siguiente análisis el cual se torna como fundamento
primordial para llegar a establecer la posibilidad de plantear un nuevo
85
régimen de control fiscal. La carencia de habilidades que ha demostrado el
órgano de control fiscal en cuanto a su manejo interno, lleva necesariamente
a cuestionarse sobre el manejo de sus funciones frente a la comunidad
estatal.
Los siguientes balances se tornan como hechos presuntivos de
responsabilidad y ponen en entredicho la eficiencia administrativa de la
Contraloría General de la República:
• Negligencia en los procesos de contratación utilizados para la ejecución
del Plan de Inversiones en Sistemas e Informática. De acuerdo al
Presupuesto General de la Nación, este plan debería haberse aplicado
obligatoriamente a partir de 1997, lo cual fue omitido por la Contraloría al
implementar su ejecución únicamente hasta finales de 1998.
• Violaciones a los principios de transparencia en procesos de contratación.
Este principio establece que la contratación debe realizarse por medio de
licitación pública cuando el valor a contratar supere la menor cuantía. En
este sentido en 1999 se encontró la celebración de contratos por medio
de contratación directa y cuyo monto excedía la menor cuantía, hecho que
se constituye como violatorio de los principios de ejecución. Además,
86
estos contratos que superaban el tope máximo, fueron celebrados con
una misma entidad y en lapsos de tiempo inferiores a una semana.
• En el manejo de contratos celebrados de acuerdo a la contratación
directa, se evidenciaron casos en los cuales se violaron su procedimiento
por no requerir un mínimo de dos ofertas para su realización.
• Violaciones al principio de selección objetiva por cuanto se iniciaron
procesos de contratación que carecían de invitaciones públicas para
recibir propuestas.
• Negligencia en la ejecución de los procesos de responsabilidad fiscal
puesto que por culpa de la Contraloría General de la Nación cayeron en
caducidad procesos por valor de quinientos mil millones en los últimos
años. El 82% de los procesos han prescrito sin que haya habido la
correspondiente acción de la entidad fiscalizadora. Se han en encontrado
violaciones al debido proceso y el 70% de las investigaciones e archivan
por estar mal diligenciadas.
• Falta de oportunidad en el ejercicio del control fiscal, dilación procesal,
inaplicación del decreto de medidas cautelares y deficiencia de los
87
recursos físicos y humanos, han hecho que la Contraloría General de la
República haya dejado de recaudar enormes sumas para su patrimonio.
3.5 NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTROL FISCAL Como se ha mencionado con anterioridad en este análisis, son varias las
tendencias de control fiscal que se han aplicado en el mundo: colegiadas,
unipersonales, y las auditorías generales. Así mismo, cabe mencionar que
nuestro sistema se caracteriza por tener un enfoque unipersonal con un
carácter punitivo el cual se verifica a través de la jurisdicción coactiva de
nuestro sistema.
A partir de la Constitución Política de 1991 el sistema de control fiscal en
Colombia cobra vida asumiendo una naturaleza distinta la cual trasciende el
ámbito del control numérico legal para entrar a evaluar las gestiones
administrativas de las entidades públicas con la finalidad de garantizar el
cumplimiento de los fines del estado.
Como primera medida, la naturaleza del control fiscal señala
fehacientemente su carácter público. Esta función pública como es ratificada
en el artículo 267 de la Constitución es el primer elemento que se debe tener
en cuenta para delimitar su naturaleza. Esto implica el ejercicio de una
actividad, que en la mayoría de los casos es ejercida por servidores públicos
88
y cuyo objetivo primordial es la ejecución de los fines propios del estado.
Para mayor claridad, se puede concluir que los principios de la función
pública son los siguientes:
1. El ejercicio de la función pública es impersonal, es decir, su origen
radica en una competencia jurídica objetiva asociada a una institución,
independientemente de quien la ejerza.
2. Esta competencia jurídica también establece límites y restricciones a la
función pública en cuanto al ejercicio de este poder.
3. La función pública se ejerce a través de un procedimiento reglado por la
ley preestablecida en forma expresa y objetiva.
4. Se opta por darle un carácter profesional a la función pública por medio
de la exigencia de requisitos y el establecimiento del sistema de carrera
administrativa.
5. La función pública goza de un carácter ético, mandatorio por la ley y el
cual se intenta garantizar a través de los instrumentos de control
establecidos en la Constitución. Entre los distintos tipos de control
encontramos los siguientes:
89
a. Control Fiscal
b. Control Judicial
c. Control Político
d. Control Social
e. Control Disciplinario
f. Control al interior de las entidades
6. La función pública se encuentra marcada por el establecimiento de un
régimen de responsabilidad que la limita.
Visto de esta manera, se considera que la función pública es el género
mientras que la función administrativa, legislativa, judicial, monetaria,
cambiaria, crediticia y de control fiscal son la especie.
En este orden de ideas queda ratificada la naturaleza del control fiscal, en
primera instancia, como una función pública. Ahora bien, en el proceso de
delimitación de la naturaleza jurídica del control fiscal, resulta necesario
analizar la función administrativa en aras de establecer el grado de relación
existente entre el control fiscal y la función administrativa. Respecto a este
tema ha habido discusión en la doctrina divergiendo acerca de sí la
naturaleza del control fiscal es identificada como una función propiamente
administrativa o si encarna una tendencia distinta.
90
Así como la función judicial se encarga de resolver los litigios contenciosos, y
la función legislativa los actos normativos de carácter general, la función
administrativa se encarga emitir las decisiones individuales que ejecutan las
disposiciones legislativas de carácter general y ejecutar los objetivos
primordiales del estado.
La determinación de la función administrativa ha tenido un desarrollo
doctrinal bastante amplio. En esta medida existen distintos criterio que
buscan definir realmente que es la función administrativa. Algunos
doctrinantes dentro de los cuales se incluye el argentino Juan Francisco
Linares, han definido la función administrativa utilizando un mecanismo
negativo de delimitación. Esta definición por exclusión clasifica la función
administrativa como aquella que incluye todo lo que no es jurisdicción, se
considerarán actos de la administración. Es decir, salvo las situaciones
contenciosas, todo lo que conlleve a la ejecución de las normas jurídicas
será una función administrativa.
De la misma manera, existen doctrinantes que optan por una posición
organicista. En virtud de esta forma de enfocar el tema, se determina la
función administrativa de acuerdo al órgano que esté actuando. Si las
actuaciones provienen de una entidad de la rama ejecutiva se considerará
función administrativa, así como si proviene del Congreso o de la Rama
91
Judicial, se considerarán actos legislativos o judiciales,
correspondientemente.
Este último criterio no puede ser constitutivo para determinar la naturaleza
de la función. A nuestro criterio, la función administrativa debe determinarse
teniendo en cuenta el contenido de las actuaciones emanadas, y no limitarse
exclusivamente a la determinación del órgano. Es así como el Presidente de
la República puede, excepcionalmente, ejercer la función legislativa, o el
Congreso ejecutar funciones administrativas, así como también lo podría
hacer la Contraloría General de la República. Cabe anotar que esta especial
distinción, la cual compartimos ampliamente, tuvo origen en el tratadista
francés, León Duguit.
Ahora bien, se tiene como punto de partida, que la función administrativa es
aquella, que cumpliendo con los fines del Estado, busca ejecutar de manera
individual e impersonal, las normas de carácter general y que generalmente,
mas no siempre, proviene de la rama ejecutiva del poder público. En este
sentido, la naturaleza de la función fiscal está compuesta por elementos que
la diferencian de la función administrativa, determinándola como una
actuación diferente de la administrativa. A continuación presentamos los
principales que argumentos que nos permiten concluir que la función de
control fiscal y la función administrativa son de distinta naturaleza:
92
1. Se considera la función del control fiscal como aquella que emana de
una rama del poder pública, independiente de las ramas tradicionales;
es decir, la judicial, ejecutiva y la legislativa. En esta medida, se
considera que por ser una cuarta rama del poder público, su función es
esencialmente diferente de todas las demás. Así como existe una
función legislativa, judicial y ejecutiva, en un nivel distinto, encontramos
la función de control fiscal.
2. Adicionalmente se encuentra otro elemento diferenciador el cual se
atribuye principalmente a la naturaleza de los contenidos tanto de la
función de control fiscal como de la función administrativa. Por un lado,
la función de control fiscal busca, en esencia, la conservación del
patrimonio público, supervisando la utilización de los bienes públicos y
la gestión de las personas que se encuentran autorizadas para
administrarlos. Por otro lado, la función administrativa busca, ene
esencia, la ejecución de planes y programas de carácter general, la
organización administrativa del estado, y la evaluación de los resultados
obtenidos.
3.5.1 Naturaleza jurídica de las contralorías
93
La Constitución de 1991, en su artículo 267, establece que la Contraloría es
un órgano de control que vigila la gestión fiscal de la administración y de los
particulares que manejen fondos de la nación. El constituyente de 1991
quiso darle autonomía e independencia a este órgano con el fin de que
colaborara armónicamente con las demás ramas del poder público. Es así
como goza, hoy en día, de autonomía administrativa, financiera y
contractual.
3.5.1.1 Autonomía Administrativa. En cuanto a la autonomía
administrativa, se considera como la capacidad que tiene la Contraloría de
organizarse y de gestionar sin interferencia y con independencia de otros
entes en cuanto a la realización de sus fines y objetivos. Los consejos
municipales y las asambleas departamentales tienen la tarea de organizar
las contralorías dotándolas de autonomía financiera y administrativa. Claro
está que esta autonomía no es absoluta puesto que debe limitarse a tan solo
los asuntos inherentes a su propia organización. Esto lo reitera el artículo
267 de la Constitución.
3.5.1.2 Autonomía Presupuestal. En cuanto a la autonomía presupuestal
de la Contraloría General, ésta institución tiene la obligación de elaborar
anualmente un plan de gastos que se presenta a la Dirección General de
94
Impuestos para ser luego incorporado al proyecto de ley del presupuesto que
se somete al Congreso.
3.5.1.3 Autonomía Contractual. También goza de autonomía contractual,
es decir, que el Contralor tiene la facultad de celebrar directamente cualquier
contrato que sea necesario para el desarrollo del control fiscal. La misma
facultad la tienen los contralores departamentales y municipales de acuerdo
a la Ley 179 de 1994.
95
4. DIAGNÓSTICO GENERAL DE CONTRALORÍAS
4.1 ANÁLISIS DE LAS CONTRALORÍAS DEPARTAMENTALES
Para la vigencia 1999-2000, la Auditoría General de la República a través de
sus Auditorías delegadas, realizó gestión de control sobre todas las
Contralorías del país, pudiendo así verificar cual es su real funcionamiento.
Para desarrollar éste capítulo, se analizó algunas Contralorías del país y las
analizamos de acuerdo con los informes presentados por las Auditorías
Delegadas que ejercieron control sobre aquellas en esos Departamentos
4.1.1 Informe de Auditoría sobre la Contraloría Departamental de
Casanare
La primera Contraloría a partir del informe presentado por la Auditoría
delegada, es la del Departamento del Casanare donde se realizó una visita
dirigida a examinar la gestión administrativa y la eficiencia en el control en la
vigencia 1999-2000
96
4.1.1.1 Naturaleza Jurídica y generalidades. Es una entidad de carácter
técnico con autonomía administrativa contractual y presupuestal, creada
mediante la Ordenanza No 06 de 1993.
Su estructura de funcionamiento para la época contaba con 58 empleados
de planta de los cuales 11 son de libre nombramiento y remoción, 46 son de
carrera administrativa y uno es de carácter provisional. Se contrataron
también en éste periodo 20 personas como supernumerarios y 19 mas, bajo
la modalidad de contrato de prestación de servicios lo que resulta
exagerado, incrementando considerablemente por este concepto los costos
de funcionamiento.
Los sujetos de control son 48 discriminados así: 7 entidades del nivel central
y descentralizado departamental, 15 colegios y 26 entidades entre
municipios y organismos descentralizados del mismo orden.
La Contraloría ejerce control fiscal compuesto de un control financiero, de
gestión y resultados, de evaluación de control interno, y de contratación
administrativa.
Su estructura administrativa está conformada por el despacho del Contralor
Departamental, la Contraloría auxiliar, la secretaría general, las divisiones de
97
control fiscal, investigaciones fiscales, juicios fiscales y financieros y las
oficinas asesoras de control interno y jurídico.
Entre los resultados que obtuvo la Auditoria delegada encontramos lo
siguiente:
1. Control Financiero
En primer lugar, la Contraloría cuenta con cuatro dependencias como son la
de contabilidad que está a cargo de un contador público y un auxiliar
contable, la de presupuesto que está compuesta por un jefe financiero y un
auxiliar, la tesorería y almacén están a cargo del tesorero y un auxiliar de
tesorería.
- Los libros de contabilidad son llevados por la Contraloría según las normas
contables vigentes y se utilizan programas sistematizados para el área de
contabilidad y presupuesto pero no para la tesorería y el almacén lo que
genera una información muchas veces inexacta incompleta e inoportuna.
- Los recibos de caja se elaboran en cualquier computador sin que se tenga
un formato preimpreso ni prenumerado lo que no ofrece ningún tipo de
seguridad. De la misma manera, las órdenes de pago o comprobantes de
egreso no están preimpresas y la numeración consecutiva se hace de una
manera manual al igual que no se elaboran comprobantes de egreso en el
98
giro de los cheques para el pago de aportes parafiscales y descuentos de
nómina (que no se encuentran firmados y autorizados por los funcionarios) lo
que obstaculiza una auditoría correcta ya que por las anteriores falencias, se
pueden desviar recursos sin que nadie lo note.
- En cuanto al patrimonio, se encuentra gravemente afectado por el elevado
numero de personas vinculadas a la entidad lo que incrementa
sustancialmente los gastos de funcionamiento
2. Control de gestión y resultados
La vigilancia fiscal de la contraloría se ejerce a través de la División de
Control Fiscal, conformada por cuatro grupos de auditorías. Estas deben
presentar informes mensuales, semestrales y anuales. La rendición de
cuentas se hace de una manera acorde con el manual de control fiscal
complementada con información preliminar que facilita la auditoría.
Por otro lado, la Contraloría no dispone de un archivo centralizado de su
propia información o de la que llega del exterior de la entidad. Esto tiene
como efecto que los documentos no sean encontrados con facilidad y que
cuando se requiera de cierta información, no exista la rapidez suficiente en
su recaudo.
99
3. Control interno
En las visitas de auditoría de gestión que realiza la Contraloría a las
entidades, no se tienen en cuenta la del sistema de control interno, lo que
tiene como consecuencia que los informes que rinda posteriormente este
órgano de control, sean limitados e incompletos sin poder aplicar los
correctivos necesarios. Por otro lado son muy pocas las visitas que realiza la
contraloría a las entidades vigiladas para realizar esta tarea lo que podría
generar inseguridad en este tipo de control perdiendo de esta manera su
razón de ser.
4. Participación ciudadana
En cuanto a la participación ciudadana en el control fiscal, el contralor
impulsó la creación de un grupo de cuatro personas profesionales que
sirvieran de veedores ciudadanos para la inversión pública. Su trabajo de
vigilancia debe hacerse con la cooperación de la Alcaldía y la personería
Se debe fomentar en todo el país la implementación de veedurías
ciudadanas que coadyuden activamente con el control sobre los recursos
públicos. Este tema lo tocaremos cuando planteemos nuestras
recomendaciones y soluciones al sistema.
5. Responsabilidad fiscal, Juicios Fiscales y Jurisdicción coactiva
100
Frente a la gestión en procesos de responsabilidad fiscal y jurisdicción
coactiva la Contraloría del Casanare desarrolla ésta actividad a través de las
divisiones de investigaciones fiscales y juicios fiscales.
En la División de investigaciones fiscales, se presentan informes mensuales
que presenta cada abogado (4 abogados). La Auditoría demuestra que en el
año 1999 y 2000, de 194 investigaciones, solamente 16 fueron terminadas y
pasadas a la etapa de juicio, lo que demuestra que hay gran ineficiencia en
el sistema de investigación
En una primera etapa, se constataron que se iniciaron 22 indagaciones
preliminares, las cuales se estudian en un tiempo muy extenso, violando
incluso los términos del código de procedimiento penal
Se abrieron 80 investigaciones fiscales en el año1999 y 2000, sin tener en
cuenta que la Constitución de 1991 consagró un sistema de control posterior
y selectivo como el caso encontrado por la Auditoría, de una investigación en
la cual se surtió la etapa pre-procesal de indagación preliminar y el contrato
todavía no había sido liquidado.
En cuanto a los Juicios Fiscales, se adelantaron en 1999 15 juicios de los
cuales cuatro (4) tienen fallo exonerando de responsabilidad fiscal por
probarse la ausencia de daño patrimonial, dos (2) mas fueron archivados
101
puesto que se reintegró la suma faltante. Los restantes seis (6) culminaron
con responsabilidad fiscal.
En el año 2000 se radicaron 29 juicios de los cuales cuatro (4) fueron
archivados por ausencia de daño patrimonial, uno mas por reintegro de los
dineros, ocho (8) se encuentran en trámite final, seis (6) están en la etapa
probatoria y ocho (8) con fallo de responsabilidad fiscal.
De estos datos, se deduce que es bastante lento el proceso para fallar los
juicios de responsabilidad fiscal ya que tan solo cinco (5) de ellos fueron
trasladados a la vía coactiva, lo que demuestra poca eficiencia y celeridad en
el proceso.
Frente a al jurisdicción coactiva a cargo del jefe de la División, se encuentran
dificultades para ejecutar los fallos ya que no se ejecutan debidamente en la
etapa investigativa las medidas cautelares, lo que impide recuperar de forma
veloz y efectiva los dineros pertenecientes a la nación.
102
6. Contratación administrativa
En cuanto al control de legalidad sobre los contratos ejecutados por la
Contraloría se estableció que no tiene un comité evaluador de las propuestas
ni posee un directorio de proponentes.
Con referencia a los contratos celebrados por las Contralorías, celebró trece
(13) contratos de prestación de servicio profesionales, 5 de suministro y 10
con otros objetos.
Muchos de estos contratos no llenan con la documentación que exige la ley,
ni con las certificaciones correspondientes a las labores desarrolladas en los
períodos estipulados en los contratos. De la misma manera en otros se viola
el principio de selección objetiva establecidos en la ley 80 de 1993.
Recomendaciones hechas por la Gerencia seccional Santander de la
Auditoría General de la República
1. En primer lugar, recomiendan que se corrijan las inconsistencias
contables, a través de la elaboración de órdenes de pago y recibos de
ingreso con formatos preimpresos además de poner en funcionamiento el
sistema de software que contenga toda la información de tesorería y
almacén dando así eficiencia a los procesos de recuperación de la misma
103
así como efectuar los inventarios de propiedad planta y equipo para que en
el futuro se puedan calcular adecuadamente los ajustes por inflación y la
depreciación de manera individualizada.
2. En segundo lugar recomienda que la Contraloría conceptúe sobre el
cumplimiento de los principios de eficiencia, eficacia y celeridad de las
entidades vigiladas. De la misma manera debe seguir el principio
constitucional de control selectivo para poder realizar uniformemente
vigilancia coherente y sistemática.
3. Debe ejercer una evaluación sistemática sobre los sistemas de control
interno de las entidades vigiladas, para medir efectivamente su eficacia.
4. Debe promover, como lo ha venido haciendo, la vinculación de la
ciudadanía para el control de las entidades vigiladas a través de veedurías
que además de sus funciones propias, sirva de enlace entre la ciudadanía y
la contraloría pudiendo así atender eficientemente sus inquietudes,
denuncias y reclamos.
5. La Auditoría hace énfasis en el mejoramiento en la eficiencia y celeridad
en los juicios fiscales, utilizando todos las herramientas que la ley ofrece (ej.
como la práctica de medidas cautelares) para recuperar los dineros del
Estado que se han perdido por irregularidades y malos manejos.
104
6. Realizar monitoreos oportunos a los procesos de responsabilidad fiscal y
jurisdicción coactiva para evaluar periódicamente el avance de los mismos.
7. Separar las actuaciones de jurisdicción coactiva de las investigaciones
fiscales
8. Frente al control interno de la Contraloría, la Auditoría recomienda que se
realicen seguimientos periódicos a las recomendaciones realizadas en las
diferentes evaluaciones a las dependencias y procedimientos.
9. Instaurar un sistema de evaluación permanente con el fin de aplicar
oportunamente los correctivos del caso, así como implementar programas de
autocontrol.
105
4.1.2 Informe de Auditoría sobre la Contraloría Departamental del
Vichada
De la misma manera, se practicó una Auditoría integral a la Contraloría
Departamental del Vichada en desarrollo del Plan General de Auditorías para
el año 2000.
El informe, se realizó con fundamento en pruebas selectivas, evidencias y
documentos que soportan la gestión de la entidad.
Naturaleza Jurídica y generalidades
Contraloría Departamental del Vichada, es una entidad de carácter técnico
con autonomía administrativa y presupuestal.
Su estructura se encuentra integrada por el Contralor Departamental a la
cabeza, una Unidad administrativa y financiera, una Unidad de auditoría
fiscal, una Unidad de investigación fiscal y una de juicio fiscal.
En planta la Contraloría cuenta con nueve (9) funcionarios: un Contralor, dos
(2) profesionales universitarios, cinco (5) técnicos fiscales y un funcionario
operativo (de servicios generales) para la vigilancia de 18 entidades.
106
1. El control Financiero
- La Contraloría no cuenta con libros de contabilidad ni principales, ni
auxiliares ni se registran los asientos contables, ni se liquidan los ajustes por
inflación, depreciaciones y provisiones.
- Adicionalmente los Estados financieros no son elaborados por la persona
encargada para esto que de be ser la jefe de la Unidad administrativa y
financiera, sino por un funcionario de otra Unidad cuyas funciones son otras
completamente diferentes.
- Existen diferentes pagos por diferentes conceptos sin comprobantes de
egreso y sin numeración como el pago de nóminas y retención en la fuente.
Además se constató que hay reembolsos a funcionarios sin facturas de
soporte y varios comprobantes registran dos valores diferentes.
- Se elaboran comprobantes de egreso diferentes para un solo pago y pagan
compras de suministro con facturas sin firmar.
- Muchos de los bienes de propiedad, planta y equipo que la Auditoría
inventarió no se encuentran dentro de la entidad, sin saber su paradero de lo
que se deduce que fueron hurtados. Estos bienes tienen un valor superior a
los $12.637.086 correspondiendo al 23% del valor total del inventario.
107
- La Auditoría también encontró que se hicieron pagos de salarios y
prestaciones sociales en un mismo período a dos contralores, el titular
suspendido y el encargado. Además se pagaron primas de navidad por
sumas muy superiores a las legales sin ningún sustento legal y violando el
decreto 3155 de 1968 en su artículo 11.
- Varios de los funcionarios no se encuentran afiliados a una EPS desde
hace mas de un año, lo que podría generar eventuales demandas en el
futuro por este hecho.
2. Control de gestión y resultados
La Contraloría Departamental del Vichada ejerce vigilancia a través de la
Unidad fiscal, la cual tiene como función principal la de controlar el correcto
desarrollo de la rendición de cuentas, el control físico, de gestión, financiero,
de legalidad y la valoración de los costos ambientales.
La Unidad posee tres funcionarios, uno profesional (economista) y dos
bachilleres quienes dependen directamente del contralor quienes les asigna
la revisión de las cuentas de los colegios a los bachilleres, y la de los
municipios, gobernación, y entidades descentralizadas al profesional y a la
Unidad de investigaciones fiscales lo que a nuestro juicio mezcla dos tipos
108
de funciones diferentes, teniendo como consecuencia directa poca eficiencia
y celeridad.
Tiene a su cargo la vigilancia 18 entidades: la Gobernación del Vichada,
cuatro (4) Alcaldías municipales, el Hospital San Juan de Dios, las
Secretarías de Salud, dos (2) empresas industriales y comerciales del
Estado del orden municipal, la prefactura apostólica, y siete (7) colegios.
A juicio de la Auditoría la revisión de cuentas hecha por la Contraloría del
Vichada se encuentra reglamentada en la Resolución 018 de 1997. Esta es
imprecisa, no determina con claridad sus alcances, sin estipular de una
manera concreta de que manera y bajo que esquema las entidades objeto
de control deben presentar sus informes lo que crea un desorden a la hora
de recibir toda la información.
Otra falencia que encontró la Auditoría, fue la falta de un concepto claro por
parte de la Unidad, que permitiera de una manera clara y concreta saber el
nivel de eficiencia, eficacia y economía con que actuaron los responsables
del manejo de los recursos públicos.
Para nuestro estudio y para ilustrar lo expuesto anteriormente, escogimos un
colegio de los auditados en el informe encontrando lo siguiente:
109
Evaluación de Colegio20
- “Existen diferencia sin justificar entre los ingresos ($5.188.300) y la
ejecución de gastos ($7.087.060)
- No se sabe que bienes tienen en inventario el colegio y por lo tanto no
se realiza ningún análisis a este.
- A la fecha no se tiene informe final de revisión de cuenta
correspondiente a la vigencia de 1999.
- No existe mecanismo alguno para la radicación de la recepción de las
cuentas.
- Presentación extemporánea de las cuentas de manera reiterada.
- Los papeles de trabajo no se archivan con la demás información de la
entidad vigilada.
- No envía informe de gestión y resultados
- No existe pronunciamiento, opinión o concepto sobre la revisión de las
cuentas donde la Contraloría dictamine el grado de eficiencia, eficacia y
economía con que han actuado los responsables de las entidades
vigiladas.”
3. Estado de las Finanzas Departamentales
La ley 330 de 1996 consagra en su artículo 9 que es obligación del Contralor
presentar un informe a la Asamblea Departamental sobre el estado de las
finanzas departamentales y municipales.
20 Tomado de informe Auditoría Delegada vigencia fiscal 1999-2000
110
La Auditoría encontró que tal obligación no fue cumplida ya que no presentó,
ni elaboró tal informe violando la ley.
4. Valoración de los recursos ambientales.
Es obligación de cualquier Contraloría hacer una valoración sobre el impacto
y deterioro por el uso de los recursos naturales y sobre gestión de la
protección, explotación y recuperación de los mismos por parte de las
entidades vigiladas. Esta obligación de rendir un informe sobre tal valoración
no se cumple por parte del Contralor.
5. Control interno
La Contraloría no ha elaborado ningún informe sobre la eficiencia del control
interno que se realiza en las entidades vigiladas lo que viola una vez mas la
ley 330 de 1996. La Auditoría General de la República procedió a elaborar
un cuestionario sobre la existencia y funcionamiento de la oficina de control
interno, constatando que no existe tal oficina y que la funcionaria que firma
como jefe de la oficina, es la misma responsable del área administrativa y
financiera, pagadora y ejecución presupuestal violando la ley 87/93 y
concentrando en cabeza de una misma persona demasiadas funciones y
responsabilidades teniendo como consecuencia directa poca celeridad y
eficiencia en el control fiscal.
111
De la evaluación hecha por la Auditoría se midieron los componentes del
sistema de control interno por unidad, arrojando como resultados promedio
entre 1 y 2, lo que corresponde a un nivel pésimo y malo de gestión,
eficiencia, celeridad, y control interno, demostrando el grave estado actual de
la Contraloría
6. Participación Comunitaria
La Contraloría no ha fomentado la participación ciudadana en la
conformación de veedurías para el control de la gestión pública, puesto que
no existen programas que para el efecto se hayan elaborado y desarrollado
7. Responsabilidad Fiscal y Procesos coactivos
Están a cargo de la Unidad de de Investigaciones y la Unidad de Juicios y
Jurisdicción Coactiva.
La primera Unidad está compuesta por (2)dos funcionarios técnicos fiscales
que desarrollan las investigaciones fiscales. La segunda está a cargo de (1)
un abogado que desarrolla los procesos de juicios fiscales y de cobro de los
fallos por responsabilidad fiscal.
112
La Auditoría encontró la existencia de siete (7) expedientes, de los cuales
uno (1) se archivó, tres (3) mas se encuentran en juicio fiscal y las últimas
tres se adelantan en contra del Alcalde de Rosalía, el Ex Gobernador del
Vichada y el Alcalde y Tesorero del Municipio de Primavera.
Además, existen un proceso terminado por pago en la etapa de cobro
persuasivo y dos mas en etapa de cobro coactivo.
Síntesis de los problemas encontrados por la Auditoría
- Las Unidades no llevan un orden en los expedientes ya que no se hace una
foliación adecuada de los expedientes tal como lo prescribe el Código de
Procedimiento Civil en su artículo 125, lo que impide llevar un adecuado
control sobre las actuaciones corriéndose el riesgo de que se extravíe parte
de los expedientes sin que nadie lo note.
- No se realizan indagaciones preliminares en los casos en que los hechos
no han sido determinados con exactitud, lo que puede generar nulidades
futuras.
- No se utilizan herramientas como las medidas cautelares preventivas, lo
que dificulta el cobro coactivo en los casos en que exista responsabilidad
fiscal.
113
- Existen faltas de control en las actuaciones procesales en el proceso de
responsabilidad fiscal y cobro coactivo, lo que genera dificultades a la hora
de recuperar los dineros públicos.
8. Contratación administrativa
Varios de los contratos que celebró la Contraloría en el período que se
analizaron, no contaron previamente con la disponibilidad presupuestal
violando así el decreto 111 de 1996 y generar posibles incumplimientos a la
hora de hacer los pagos correspondientes y poner a la Contraloría en riesgo
por futuras demandas.
De la misma manera se encontraron contratos sin perfeccionar, donde no se
sabe con certeza cuales son las obligaciones de las partes generando
inseguridad jurídica para las partes.
Recomendaciones de la Auditoría.21
1. Que la Contraloría General de la República haciendo uso del control
concurrente y prevalente, ejerza el control fiscal en el Departamento y los
municipios para la revisión de cuentas.
21 Informe de la Auditoría Delegada para la Vigilancia de la Gestión Fiscal
114
2. Adoptar las metodologías que ha diseñado la CGR para la - realización de
auditorias.
3. Capacitación del personal en control fiscal y técnicas de auditoria.
4. Buscar apoyo de la Gerencia de la Contraloría General de la República del
Departamento.
5. Adopción de formatos e instructivos que para el efecto ha dictado la
Contraloría General de la República.
9. Conclusiones
La Contraloría Departamental del Vichada, tuvo la responsabilidad de vigilar
la utilización de 43.395 millones de pesos por parte del Departamento, los
municipios y las entidades descentralizadas, realizando tan solo una
auditoría sin concepto alguno sobre niveles de eficiencia celeridad y
economía de los funcionarios encargados de la ejecución de tales dineros.
4.1.3 Informe de Auditoría sobre la Contraloría Departamental del Nariño
115
Después de analizados los resultados de la Contraloría del Nariño por la
Auditoría Delegada, se encontraron como parámetro general que tiene serias
dificultades de gestión que afecta las posibilidades reales de lograr
resultados y cumplir con los objetivos y la misión para la cual está instituida
la entidad.
1. Control Financiero
- En la División de Control Fiscal Técnico Integral existen 5 secciones de las
cuales 3 podrían fusionarse para que no haya duplicidad de funciones y se
haga mejor programación de las actividades misionales, más ágil la
ejecución de las mismas y mayor presencia en trabajo de campo.
- Las transacciones de la entidad no se registran en forma exacta, veraz y
oportuna que entorpece muchas veces la toma de decisiones.
- Existe también falta de diligencia por parte de las administraciones
anteriores, puesto que no se da cumplimiento a los procedimientos contables
establecidos por la Contaduría General de la Nación, en el sentido de
reconocer los hechos económicos en el momento que se causen.
2. Control interno
116
Aunque dentro del organigrama existe la Oficina de Control Interno con
funciones definidas y con conocimiento de los funcionarios encargados de la
Oficina, no hay controles definidos para los procesos y actividades. No existe
indicadores de desempeño para evaluar la gestión, ni tampoco mecanismos
para evaluar las actividades de control o la implementación de las mismas.
En general se aprecia una falta de aplicación de la normatividad vigente e
inobservancia del debido proceso en los procesos administrativos
sancionatorios.
Después de haber calificado la Contraloría departamental de Nariño como
deficiente, la auditoría llego a las siguientes conclusiones, de las cuales
emanan unas recomendaciones:
La cultura del autocontrol no se ha comunicado a los funcionarios de la
entidad mediante estrategias informativas o de capacitación.
No existen manuales de control interno que se constituyan en un elemento
primordial del proceso de capacitación de los funcionarios responsables,
tanto de la Oficina de Control Interno, como de la línea de organización.
117
Con respecto a la dirección y administración del talento humano se realiza
evaluación permanente del desempeño cada 6 meses, pero no se ha
establecido un sistema de méritos.
El manejo de los riesgos no se hace de forma eficiente ya que las medidas
de seguridad para la custodia y conservación de activos, de registros y de
documentos no son adecuadas. Aunque exista una persona encargada del
archivo y custodia de los documentos, esta dependencia queda fuera de las
instalaciones físicas de la contraloría lo que representa un alto riesgo para la
conservación de los documentos.
Los controles físicos sobre los activos registrados en contabilidad no se hace
de manera periódica ni frecuente.
La oficina de control interno de la Contraloría General del Departamento de
Nariño, no hace presencia continua, seguimiento efectivo y actas de
compromiso en las diferentes dependencias de la entidad.
No existen acciones para manejar los riesgos ni mecanismos para anticipar,
identificar y reaccionar a los eventos o actividades rutinarias, que afecten la
consecución de los objetivos de la entidad, ni un Plan de contingencia que
tenga estipuladas acciones especificas cuando se presente un hecho en el
cual no se ha realizado planeación durante el proceso formal.
118
No existe compromiso por parte de la entidad para establecer un control
interno serio y periódico lo que hace ineficiente a la entidad a la hora de
evaluar sus resultados
La evaluación al sistema de control interno permite concluir que este no
proporciona seguridad razonable para que se cumplan los objetivos
propuestos tendientes a generar efectividad y eficiencia en las operaciones.
Responsabilidad fiscal y procesos coactivos
En el área de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva de la Contraloría a
pesar de contar con las herramientas jurídicas para el desarrollo de las
diferentes etapas del proceso, se vulneran constantemente los principios
generales del derecho procesal. No se da aplicación, ante todo al Art. 29 de
Constitución Política, Código de Procedimiento Civil, ley 42 de 1993, y las
resoluciones orgánicas emitidas por la C.G.R para el ejercicio del control
fiscal. Igualmente para el trámite del proceso fiscal, transcurren meses y
años sin fallar un expediente.
- Ha habido negligencia en el manejo de las investigaciones, por cuanto no
se halla justificación alguna para que una vez que se ha tenido conocimiento
119
de un hecho, no se inicie actuación con la inmediatez requerida, permitiendo
que con el transcurso del tiempo se genere la caducidad.
- Nunca hay desplazamiento del funcionario, se limitan a llevar la
investigación desde el escritorio; con lo que se permite en muchos casos que
la acción caduque.
- En Jurisdicción Coactiva, se demuestra una acción muy débil para ejecutar
a la aseguradora que ha garantizado el manejo de fondos o cumplimiento del
objeto de contrato. No se le notifica en la oportunidad ni en la forma debidas;
lo que permite que ésta evada el pago, mediante la figura de la caducidad o
de revocatoria por violación al debido proceso.
- El personal asignado a la División de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción
Coactiva es escaso, teniendo en cuenta, que esa dependencia es la
encargada de ejecutar y recaudar los recursos que han causado un
detrimento del patrimonio.
Control de Gestión y Resultados
- De los resultados obtenidos por la Auditoría Delegada esta concluyó que la
oficina de Control de Gestión y Resultados no da cumplimiento a su deber,
120
ya que solamente esta haciendo un control físico, desvirtuando el sentido y
propósito misional para la cual fue creada.
- La Auditoría verificó que a la Asamblea Departamental de Nariño, no se le
ha practicado Auditoria y tampoco se encuentra programada en el Plan de
Auditorías vigencia 2000. Igual sucede con la Contraloría Municipal de Pasto.
Contratación
- Para la selección de personal de algunos cargos, no se está dando
cumplimiento a los requisitos establecidos en el manual de funciones y
requisitos.
- El 90% del personal de la entidad es de carrera administrativa lo que
representa una fortaleza, para la programación y el logro de metas.
- La Entidad nombra personal externo, para suplir las vacantes por licencias
de maternidad, generando costos adicionales a la Contraloría
Departamental.
- El 100% de las hojas de vida de los funcionarios pertenecientes a la
Contraloría no tiene la información actualizada. Así mismo se observó que
121
para tomar posesión de los cargos no se cumple estrictamente con los
requisitos solicitados para este acto.
- Existen presuntas irregularidades en el manejo de las comisiones no
remuneradas solicitadas por empleados oficiales, para acceder a cargos de
libre nombramiento y remoción dentro de la Contraloría.
- La Contraloría cuenta en su mayoría con elementos de trabajo que no
representan garantía para lograr una eficaz labor en las actividades que
desarrolla la entidad, las cuales se realizan en máquinas de escribir
manuales que presentan un estado regular.
- La entidad no cuenta con instalaciones adecuadas para el manejo del
almacén y el archivo general de la Contraloría. Estas dependencias
funcionan en el sótano de la Gobernación.
4.1.4 Informe de Auditoría sobre la Contraloría Departamental del Valle
Como resultado de la activación armónica e integral de los sistemas de
control vinculados en el ejercicio de auditoría integral practicada a la
Contraloría Departamental del Valle, se evidencia que ésta tiene serias
dificultades de gestión, que afectan las posibilidades reales de lograr
122
resultados y cumplir con los objetivos y la misión para la cual está instituida
la entidad.
1. Control Financiero
Del análisis efectuado en la revisión a los estados financieros de la
Contraloría Departamental del Valle a 31 de diciembre de 1998 y 1999, se
estableció que dichos estados financieros aunque fueron tomados fielmente
de los libros de contabilidad, no presentan razonablemente la situación
financiera de la Entidad; por cuanto no contienen las revelaciones
suficientes; lesionando lo establecido en el Plan General de Contabilidad
Pública y observándose que la información financiera, económica y social no
es íntegra y verificable.
El análisis de la situación financiera de la Contraloría Departamental del
Valle, muestra una entidad no viable; con una carga prestacional fuera de
todo control; con un manejo ineficiente de los recursos y una muy baja
gestión en cuanto a la recuperación de la cartera.
Las actividades propias de Control Interno no se llevan a cabo. El nivel de
seguridad en el manejo de cierto tipo de actividades es muy deficiente; por
ejemplo, documentos como los recibos de caja, órdenes de gasto y órdenes
de pago, no están debidamente prenumerados, con lo cual se facilita
modificar o remplazar el contenido de cada uno de estos documentos.
123
El software de información contable y financiera de la Contraloría del Valle
es deficiente, obsoleto, poco funcional y no ofrece los niveles de seguridad
requeridos en el manejo de este tipo de información.
De otro lado, la oficina de control interno de la Contraloría, no hace
presencia continua, ni seguimiento efectivo, ni actas de compromiso en las
diferentes dependencias de la entidad.
En el informe final del primer semestre de 1999, elaborado por la Auditoría
General de la República, se advirtió a la Contraloría sobre el desfase
presupuestal que se presentaría y que por lo tanto recomendaba realizar las
gestiones necesarias tendientes a reducir el presupuesto o que
implementara un plan de ajuste.
La Entidad no le ha dado la importancia que merece el manejo del Archivo
de la institución el cual representa parte del patrimonio documental del
Departamento
Con base en el resultado obtenido de la evaluación del Plan Operativo por
Dependencias de la Contraloría Departamental del Valle para 1999, en
general se puede concluir que la gestión de la entidad es baja con tendencia
124
a seguir descendiendo, si no se aplican correctivos, políticas de choque y un
plan de monitoreo y mejoramiento, especialmente en el área misional.
Con base al análisis de la Auditoría se puede concluir lo siguiente:
2. Control Interno
La evaluación y conceptualización del sistema de control interno en la
Contraloría Departamental del Valle, de manera global, se valoró en el rango
de deficiente, ya que no se ha implementado un sistema de control interno
que abarque todas las áreas de la organización, el cual contenga controles
que permitan la correcta ejecución de las funciones y actividades para
garantizar la eficacia, la eficiencia y la economía en el manejo de los
recursos y en el desarrollo de la gestión.
El Contralor del Departamento del Valle no está dando cumplimiento total a
lo establecido en la Constitución Política y la Ley 87 del 29 de noviembre de
1993, artículo 6 “RESPONSABILIDAD DEL CONTROL INTERO...”
Esta Auditoría considera que el Sistema de Control Interno se ha venido
implantando en la Contraloría Departamental del Valle, sobre bases
endebles, ya que no existe una voluntad decidida para hacerlo y la no-
existencia o desarrollo de métodos, procedimientos, información adecuada,
125
indicadores, entre otros. La no existencia de estos factores no es excusa
para que no se dé cumplimiento a la ley; además, su desarrollo sería una
contribución importante.
No existe un compromiso institucional sobre la necesidad de implantar el
sistema de control interno; ya que a la oficina no se le ha prestado la
importancia debida y el control interno sigue viéndose como algo externo o
policivo y no como una herramienta gerencial.
3. Control de Gestión y Resultados
La Dirección de Control de Gestión y Resultados no está liderando a
cabalidad el posicionamiento y gestión misional del área de control fiscal, por
cuanto el nivel de cobertura en trabajo de campo, con la práctica de
auditorías es muy bajo, frente a la población total de sujetos y puntos de
control, incidiendo en los resultados esperados y en el cumplimiento de los
objetivos propuestos.
Durante las vigencias 1998, 1999 y corrido del 2000, la Contraloría no realizó
visitas de control posterior a las obras contratadas en el Departamento. Esta
situación implica que el control posterior sólo se está ejerciendo sobre la
126
documentación recibida y no se realiza control físico a las obras como lo
exige la Ley.
Ninguna entidad del orden central, descentralizado y municipal rindió las
planillas de contratos suscritos en los términos previstos en la Resolución
Reglamentaria 022/96, así como tampoco las planillas de las actas que se
generan durante las obras, durante la vigencia de 1999. Esta
extemporaneidad no se sanciona conforme a la Ley.
Al observar el control que se lleva de las denuncias revisadas en la
Secretaría General es de resaltar que, a pesar de que están las fechas de
recibido de las mismas, el quejoso, el municipio, el estado de la queja, no se
lleva un consecutivo ni un libro de radicación que permita tener mejor control
y seguimiento de las mismas.
Las Auditorías relacionadas fueron practicadas en su gran mayoría por
funcionarios del nivel técnico.
La Contraloría Departamental del Valle no está vigilando a cabalidad el
cumplimiento de los planes de desempeño, haciéndoles el respectivo
seguimiento y control a fin de que los entes territoriales no continúen en
déficit fiscal que la conducen a empeorar la situación de los mismos y a
comprometer mas dinero del que pueden.
127
De los hallazgos relacionados en los informes de auditoría integral, se
observó que la Contraloría no ha adelantado ningún tipo de acción o gestión
para establecer responsables, ni ha compulsado copias a los organismos
competentes; por lo que estaríamos ante una conducta de omisión,
incurriendo en una presunta violación del artículo 29 de la Ley 190/95,
artículos 22 y 40 numerales 1,19,22 y 23 de la Ley 200 de 1995.
El porcentaje de cobertura de las auditorías realizadas en 1999 fue del 1.7%,
frente a la población total de los entes fiscalizados por la Contraloría del
Valle.
La falta de un Plan Estratégico Operativo donde se programe con criterio
técnico especializado y objetivo, las auditorías integrales, muestra una
escasa capacidad del organismo fiscalizador para determinar cambios
sustanciales en la gestión del Departamento del Valle.
Evaluadas las oficinas delegadas de la Contraloría en los municipios y
entidades sujetos de control fiscal, se evidencian deficiencias y debilidades
de control interno. Es un claro índice de la mala gestión por parte de la
Contraloría del Valle en los municipios y entidades donde tienen adscrito
personal para la vigilancia y control fiscal.
128
Del cálculo de los indicadores y de la evaluación de la gestión y resultados
de la Contraloría del Valle, se evidencia que ésta presenta grandes
debilidades que repercuten notablemente en el desarrollo de la actividad
misional; ya que no se está haciendo la correcta adquisición ni asignación de
los recursos disponibles, ni la utilización de los mismos en forma correcta
para obtener el máximo resultado.
4. Responsabilidad Fiscal
La Contraloría Departamental del Valle, presenta una gestión baja en cuanto
a la recuperación de los recursos que han causado detrimento al patrimonio
nacional.
Se evidenció falta de análisis al momento de decidir el cierre y archivo de
algunas indagaciones preliminares; pues resulta contradictorio el hecho de
que en la valoración de las pruebas recaudadas se encuentren elementos
que evidencian la inversión de recursos, bien sea en obras o en pagos de
contratos de adquisición de bienes entre otros; en los que sin presentar
pruebas de que no hubo detrimento se afirma que no lo hubo.
Por lo que estaríamos ante una conducta de omisión por parte del
funcionario fallador, incurriendo en una presunta violación al artículo 29 de la
ley 190 de 1995, artículo 40 numerales 1, 22, y 23 de la ley 200 de 1995 y el
artículo 150 del código Penal.
129
Lo anterior, obliga a la AGR a dar conocimiento a la Procuraduría General de
la Nación, y a la Fiscalía, para que allí se investigue la conducta de cada uno
de los funcionarios que han emitido fallos de archivo a priori, con el
argumento de que no se constituyó detrimento patrimonial, sin recaudar
pruebas de tal afirmación.
El personal asignado a la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción
Coactiva es escaso, teniendo en cuenta, que esa dependencia es la
encargada de ejecutar y recaudar los recursos que han causado detrimento
del patrimonio.
5. Control ambiental
No existen los mecanismos de comunicación entre las dependencias de la
contraloría, que permitan la identificación en cuanto al desarrollo de las
actividades en el tema ambiental
La subdirección debe realizar una programación más efectiva en cuanto a la
realización de las actividades en campo, con relación a la evaluación de
proyectos desarrollados por las entidades sujetas a su vigilancia y que
ocasionan impactos al medio ambiente
130
6. Conclusiones
La Contraloría Departamental del Valle, incumple lo establecido en la Ley
152 de 1994, por cuanto carece de un Plan Indicativo que le permita
organizar y orientar estratégicamente las acciones de la entidad, para
alcanzar los objetivos acordes con su misión y con el Plan de Desarrollo del
Valle de 1998 a diciembre de 2000.
La Contraloría Departamental del Valle no elaboró un plan acorde con el
mandato institucional de tres años, donde se establecieran parámetros para
evaluar el Plan de Desarrollo Departamental y planes en general de cada
uno de los sujetos de control fiscal. En consecuencia la Contraloría no está
en condiciones adecuadas de emitir un informe como tal de evaluación de la
gestión de cada uno de los sujetos de control fiscal y de la administración
pública departamental del Valle.
Recomendaciones Auditoría
De lo anterior, la Auditoría General de la República llegó a las siguientes
recomendaciones, para que de esta manera se solucione los problemas que
está atravesando la Contraloría Departamental del Valle:
131
1. Es importante hacer la planeación participativa y concertada, para que
tenga un despliegue adecuado y suficiente en todos los niveles y espacios
de la organización; Por tanto, la planificación de la gestión debe asumirse
como una responsabilidad corporativa, tanto en su construcción como en su
ejecución y evaluación.
2. El sistema de control interno debe ser diseñado dentro de los criterios de
integridad y totalidad, donde el factor humano sea base fundamental para la
orientación de la organización hacia la búsqueda del desarrollo armónico de
su misión.
3. El monitoreo requiere que todos los involucrados se familiaricen con los
objetivos del programa, se determine un sistema de información, se
presenten informes periódicos de los resultados obtenidos y se intervenga
para mejorar el desempeño del programa.
4. Con relación al fomento de la cultura del autocontrol se deben
implementar mecanismos para dicho fin, con el propósito de que todas las
áreas conozcan las bondades que ofrece el sistema. Puede realizarse a
través de talleres, ejercicios didácticos, publicaciones, etc.
132
5. El ejercicio del control interno debe hacerse siguiendo los principios de
igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad,
publicidad y valoración de costos ambientales.
6. Armonización entre el sistema de planeación, las normas, métodos y
procedimientos de la organización y los medios de seguimiento y evaluación
disponibles.
7. Formulación clara de metas y objetivos institucionales.
8. La creación de un sistema de autocontrol requiere del compromiso de la
organización y de sus funcionarios como un todo para llevarlo a cabo.
9 El desarrollo de un sistema de información oportuna y confiable que
permita la evaluación continua y la formulación de indicadores de
desempeño.
10. Aportes del sistema de control interno a las organizaciones: Diagnosticar,
concluir, recomendar, comprobar, informar y vigilar.
11. La Auditoría General de la República, recomienda a la Contraloría del
Valle, presentar un informe detallado en el menor tiempo posible a la
Asamblea Departamental, en el que describa la crítica situación financiera
133
por la que atraviesa la entidad, puesto que de no conseguirse una adición
presupuestal que cubra el cien por ciento de las pérdidas acumuladas, se
podría llegar a un cierre de la misma por falta de recursos para su
funcionamiento.
12. También se recomienda a la Contraloría Valle, en lo posible lograr la
modernización de los equipos con que cuenta la entidad y, además, dotarla
de equipos de computación, para de esta manera agilizar los procesos
misionales.
13. Debe entenderse el control de gestión y resultados como un instrumento
para medir la planeación y promover la calidad y oportunidad de las
decisiones de los administradores públicos.
14. Se recomienda que la Secretaría General adopte un libro exclusivo
donde se radiquen las quejas de forma consecutiva y con su respectivo
número de identificación, con el fin de tener mejor control y seguimiento de
las mismas y quede un archivo dentro de la institución.
15. Es importante revisar los criterios establecidos para la designación del
personal de la Contraloría que interviene en la práctica de las auditorías
programadas.
134
16. No obstante, las dificultades de tipo financiero y la falta de planeación
estratégica, se hace necesario ampliar el número de auditorías para el año
2000, programando entidades como el Despacho del Gobernador,
Secretarías Departamentales, Establecimientos Públicos, Empresas
Industriales y Comerciales, que por su complejidad deben ser evaluadas
periódicamente. Además, por su ubicación y cercanía dentro del mismo
perímetro de la ciudad donde funciona la Contraloría del Valle, no requieren
desplazamientos que genere gastos de movilización y pernoctada.
17. Previo un estudio, análisis y diagnóstico, se deben programar las
auditorías integrales con el alcance y tiempo necesario, que permita evaluar
con calidad la gestión misional de las entidades fiscalizadas.
18. Es importante establecer en forma inmediata un plan estratégico de
contingencia, donde se vincule a todo el personal del nivel directivo, ejecutivo
y profesional de la Contraloría en la realización de las auditorías que se
programen para el año 2001.
19. De acuerdo con lo reflejado en el cálculo de los indicadores, para elevar
el nivel de gestión y resultados de la Contraloría del Valle se recomienda
adoptar los correctivos, sugeridos por la Auditoría General de la República.
135
20. De acuerdo con lo observado, y con el propósito de que la Contraloría
este en condiciones de cumplir eficientemente su misión, se deben asumir
retos y aumentar el nivel de gestión y resultados, para lo cual se hace
necesario liderar un plan operativo de contingencia realizable, estableciendo
políticas, estrategias y reorganizando tácticamente las dependencias de la
entidad, para cumplir con mas eficiencia el desarrollo del objeto misional.
21. Calcular indicadores de gestión que le permitan evaluar su eficiencia y
eficacia y la toma de decisiones para el mejoramiento de la entidad.
22. Se recomienda establecer mecanismos de comunicación entre las
dependencias de la Contraloría, que permitan la identificación de las
actividades en el tema ambiental.
23. La Contraloría debe establecer los mecanismos necesarios para que las
entidades sujetas de vigilancia les reporten la información que contenga la
gestión ambiental desarrollada por ellas.
24. El informe sobre el estado de los recursos naturales y del medio
ambiente debe contener datos sobre la caracterización ambiental; es decir,
de los recursos naturales existentes en el departamento y su degradación.
Esta información la pueden aportar las entidades responsables del tema
136
ambiental, como las Corporaciones Autónomas Regionales, las Umatas y la
Secretaría del medio ambiente.
137
5. BASES PARA UN NUEVO MODELO DE CONTROL FISCAL
5.1 PROPUESTAS DEL CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA
Concepto del Contralor General de la República sobre modelo actual de
control Fiscal 22
En el libro publicado por la Contraloría General de la República "El Contralor
ante el Congreso 1998-2000", el doctor Carlos Ossa Escobar respondió un
cuestionario presentado por el Congreso en el que se le pregunta según su
criterio por las reformas que se deben hacer al modelo actual de control
fiscal, para volverlo veraz y eficaz.
A su juicio, el control fiscal en Colombia regulado por la ley 42 de1993, no
cuenta con los instrumentos necesarios para la lucha contra la corrupción ya
que los sistemas de control actuales son fácilmente violados por los
corruptos.
22 "El Contralor ante el Congreso 1998-2000", Contraloría General de la República, noviembre del 2000
138
Con el cambio de un modelo de control previo y perceptivo a uno posterior y
selectivo se corrigieron vicios importantes pero aun así, los procesos fiscales
y en últimas el resarcimiento patrimonial por parte del Estado se hace cada
vez mas lento e ineficaz por la dificultad de obtener pruebas que lleven a
demostrar la responsabilidad de los funcionarios encargados de administrar
los dineros públicos. Esto ha hecho que la CGR proponga el establecimiento
del control de advertencia. Con esto el órgano de control, tendrá la facultad
de advertir oportunamente a la entidad vigilada para que prevenga la
comisión de un daño patrimonial del Estado y corregir situaciones riesgosas
donde se está poniendo en riesgo el erario público.
“Este control de advertencia no puede confundirse con el control previo y
selectivo que consistía en una vigilancia numérica legal examinando con
antelación a al ejecución de las transacciones u operaciones, los actos y
documentos que las originan y soportan, con el fin de comprobar el
cumplimiento de las normas, leyes y procedimientos establecidos. Así pues,
el control previo, se caracterizaba por estudiar y aprobar el gasto con
anterioridad a su ejecución.
Este modelo terminó convirtiendo a las contralorías en entes de revisión
técnica y a coadministradores de la gestión fiscal
139
Con la Constitución de 1991 se pasa al control posterior y selectivo lo que
tuvo como consecuencia principal que el control interno lo debieran realizar
las propias entidades de la Administración pues son ellas en una primera
instancia quienes deben vigilar la adecuada destinación de los dineros
públicos. Este sistema es el denominado autocontrol de las entidades. En
segunda instancia, la Contraloría debe evaluar y conceptuar sobre el sistema
de control interno utilizado por la entidades sujetas a control.”
Este nuevo sistema tiene como ventaja que el órgano de control puede
comprobar con cierta facilidad la responsabilidad de la entidad y de los
funcionarios que la representan. El problema se presenta por actuar después
de haberse cometido el perjuicio patrimonial.
De ahí que se proponga un control de advertencia, que detecte posibles
situaciones de riesgo para que la entidad correspondiente tome las medidas
necesaria para evitar el perjuicio.
En segundo lugar, el Contralor considera que se debe aumentar el nivel de
profesionalización al interior de los órganos de control. Esto garantizará la
seriedad e imparcialidad en sus actuaciones de l mismo modo que hacer uso
efectivo de sus recursos convirtiéndose en un órgano con un grado de
eficacia mucho mas alto.
140
5.2 PROPUESTAS DE LA AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
A través de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se trato de
modernizar las instituciones y los mecanismos de control de función pública.
Justamente el organismo encargado de vigilar la gestión del país, la
Contraloría General de la República, fue una de las entidades
reestructuradas en la nueva Constitución que generó mayores decepciones
en re4lación con lo que ella se esperaba. Es así, que frente al problema de
corrupción surgiera una institución como la Auditoría General de la
República, como una natural respuesta del constituyente de 1991 a este
nivel de deterioro a la Ineficiencia de los mecanismos fiscalizadores.
La H. Corte Constitucional mediante Sentencia C-499 de 1998, M.P Eduardo
Cifuentes Muñoz, le reconoce a la Auditoría autonomía jurídica,
administrativa y presupuestal, para que pudiese cumplir a cabalidad con las
funciones que el constituyente le encomendó.
Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha estimado que el ejercicio del
control fiscal externo impone, como requisito esencial, que los órganos que
lo lleven a cabo sean de carácter técnico y gocen de autonomía
administrativa, presupuestal y jurídica.23 De manera general, la Corporación
23 SC-132/93 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); SC-374/95 (MP. Antonio Barrera Carbonell); SC-534/93 (MP. Fabio Morón Díaz); SC-167/95 (MP. Fabio Morón Díaz); SC-
141
ha considerado que la autonomía que ostentan los organismos que llevan a
cabo funciones de control fiscal externo debe ser entendida en el marco del
Estado unitario (C.P., artículo 1°), lo cual significa que ésta se ejerce con
arreglo a los principios establecidos por la Constitución Política y la ley.24 En
este sentido la mencionada autonomía consiste, básicamente, en el
"establecimiento de una estructura y organización de naturaleza
administrativa especializada, a la cual se le ha asignado un haz de
competencias específicas en relación con la materia reseñada, que pueden
ejercerse dentro de un cierto margen de libertad e independencia, a través
de órganos propios, y que dispone, al mismo tiempo, de medios personales
y de recursos materiales de orden financiero y presupuestal que puede
manejar, dentro de los límites de la Constitución y la ley sin la injerencia ni la
intervención de otras autoridades u órganos."25
Así las cosas, tal como lo dispuso la H. Corte la Auditoría goza de autonomía
jurídica, administrativa y presupuestal para su gestión.
De esta manera, la Auditoría a realizado su misión de tal forma que se
pudieron llegar a varias conclusiones acerca de las contralorías
departamentales y municipales. Es así, que se puede observar que las
586/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo); SC-100/96 (MP. Alejandro Martínez Caballero); SC-272/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell). 24 SC-272/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell). 25 SC-272/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
142
contralorías departamentales le costaron la país en el año de1998 $86.276
millones, en el año de 1999 $92.350 millones y en el año 2000 $77.268
millones, es decir estas cifras traídas a valor presente representa
aproximadamente $306.113 millones, lo que representa un 0.2 % del PIB.
De otro lado, en el orden municipal y distrital el costo fue de $132.124
millones lo que representa 0.1% del PIB.
Corolario de esto, la Auditoría al examinar estas cifras tan altas y
representativas observó que de las 30 contralorías departamentales
auditadas, el 90% presentan graves deficiencias en sus operaciones
contables y presupuestales.
Es así, que después de analizar a estas contralorías departamentales se
pudo observar, que por ejemplo en la Contraloría de Cundinamarca durante
la vigencia de 2000 por cada $771 millones de costo de recuperó $1 millón.
En la Contraloría del Magdalena por cada $483 millones de costo se
recuperó $1 millón. Pero de los casos más absurdos fueron las contralorías
departamentales del Guaviare, Guainía y Vaupés que con un presupuesto
de $785 millones no recuperaron suma alguna.
De otro lado, la evaluación realizada por la Auditoría General de la República
de la gestión de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva que adelantan
143
las contralorías, permitió demostrar que ni la Contraloría General de la
República, como las contralorías departamentales poseen una base de datos
de los procesos que se adelantan y del estado en que se encuentran,
hechos que impiden realizar el control y el seguimiento que se podría hacer
por parte de la Auditoría. Así mismo, esta situación genera más de una
investigación por los mismos hechos, denunciados por diferentes fuentes, lo
que implica un desgaste de la administración, la posible violación de los
derechos fundamentales y de los principios rectores de los procesos de
responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva.
En conclusión, la situación actual del manejo fiscal en Colombia llevó a la
Auditoría a proponer la declaratoria de emergencia del modelo de control
fiscal del país, y propuso reformarlo integralmente.
Lo que se propone es redefinir un único órgano de control fiscal con
desconcentración de la función en lo regional y municipal, y con una
comunicación estrecha entre ellos por vía del control de tutela.
En el mismo sentido de las reformaciones propuestas se considero oportuno
que las contralorías no instruyan ni adelanten juicios fiscales ni procesos de
jurisdicción coactiva, con excepción del cobro de los créditos a favor de su
propio presupuesto.
144
Esta función quedaría radicada en cabeza de la jurisdicción contencioso
administrativa incluidos los jueces administrativos, de conformidad con la
distribución de competencias que establezca la ley.
Los procesos de jurisdicción coactiva serían tramitados de manera incidental
por cada una de las entidades afectadas por la decisión, y contra sentencias
de la jurisdicción contencioso administrativa.
Así las cosas, el control debe seguir siendo posterior y selectivo. Sin
embargo, la Contraloría, bajo su propia responsabilidad, verdad sabida y
buena fe guardada, debería intervenir fiscalmente y en forma excepcional a
sus vigilados, de manera previa o concomitante ante hechos notorios de
corrupción.
De esta manera, la Auditoría General cree conveniente, que además de la
revisión del modelo, se debe trabajar sin tregua en la constitución de un
poder moral para la República, tal y como lo propuso ésta en el desarrollo
del Primer Encuentro Nacional de Órganos de Control
El poder ciudadano surge entonces para prevenir, investigar y sancionar los
hechos que atenten contra la ética pública y la moral administrativa, además
de velar por la buena gestión y legalidad en el uso del patrimonio público, por
145
el cumplimiento y la aplicación del principio de la legalidad en toda la
actividad administrativa del Estado.
146
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En la parte final de nuestra investigación quisimos plasmar algunas
propuestas con el fin de complementar o modificar el modelo existente que
consideramos altamente ineficiente, desorganizado y corrupto.
1. El costo anual de las contralorías distritales y municipales es
exageradamente elevado ($132.124 millones aproximadamente, excluyendo
Cartagena y Bogotá) ya que el porcentaje de recuperación de dineros es
bastante bajo, teniendo como consecuencia un costo muy alto para un
beneficio muy reducido. Por lo anterior, y como una alternativa altamente
eficiente, se propone la contratación del control fiscal por medio de
Auditorías privadas externas que reemplacen a las Contralorías municipales.
Las ventajas de esta propuesta son muchas entre las cuales destacamos las
siguientes:
a. Los costos para el funcionamiento del control fiscal bajarían
sustancialmente ya que evidentemente la contratación de una auditoría
privada costaría mucho menos.
147
b. En segundo lugar, aumentaría el nivel de profesionalismo en la actividad
ya que en la actualidad solo el 30% de los funcionarios que trabajan el las
Contralorías son profesionales lo que demuestra la poca instrucción para
desarrollar cargos de tanta responsabilidad como la del control fiscal.
c. La contratación de estas auditorías deberá hacerse por medio de licitación
pública, acompañada de una veeduría ciudadana al momento de la
evaluación y adjudicación de los contratos. Esto permitirá que exista total
transparencia en la escogencia definitiva de las auditorías encargadas, que
en el futuro ejercerán el control fiscal en los municipios.
d. Como consecuencia de lo anterior, estas auditorías privadas, deberán
rendirle cuentas a las Contralorías Departamentales y excepcionalmente a la
Contraloría General de la Nación que no perderá nunca competencia para
inspeccionar y vigilar la tarea realizada por tales auditorías.
2. Las Contralorías, en los procesos de Responsabilidad fiscal, solo
intervendrán en la parte investigativa mas no en el proceso como tal, ni en la
toma de decisión en cuanto a responsabilidades en el manejo del dinero
público ya que esta función se le trasladaría al Contencioso administrativo o
a la justicia ordinaria.
148
3. Como se expuso anteriormente, el Estado gasta demasiado dinero en el
funcionamiento de estos órganos de control. Por tal motivo consideramos
que para volver el modelo más austero, pero más eficientes, se deberán unir
varias contralorías de departamentos colindantes, para conformar una
regional y vigilar así su correspondiente región. La Constitución de 1991,
permite en su artículo 306, que dos o más Departamentos se puedan
constituir en regiones administrativas y de planificación con personería
administrativa, autonomía y patrimonio propio. Para efectos del control fiscal
se podrá tomar como base el artículo anteriormente señalado y ampliar su
aplicación.
En caso de no abolirse la totalidad de las contralorías municipales, podrá
aplicarse la figura anterior pero en el nivel Municipal. Dos o más municipios
colindantes podrán unirse y crear contralorías de área metropolitana
tomando como base para su sustento el artículo 319 de la Constitución
Política de 1991.
De lo anterior resulta que para efectos del Control Fiscal, la Constitución
debe reformarse y abrir la posibilidad para que puedan conformarse
contralorías regionales, que podrán a su turno tener asistencia de auditorías
privadas en ciertos aspectos del control.
149
4. Por otro lado, se le debe dar mas importancia al tema de las veedurías
ciudadanas conformadas por asociaciones de profesionales de distintos
campos y actividades para ejercer simultáneamente con las Contralorías y
Auditorías privadas el control fiscal.
Si bien es cierto que existen aisladamente ciertos casos donde unas pocas
contralorías promueven este tipo de veedurías, la mayoría las olvidan y hasta
las rechazan.
El gobierno nacional pretende expedir un decreto creando las Veedurías que
planteamos, pero que hasta el momento es incierta su expedición, siendo
apremiante y definitivo la implementación inmediata de estas normas.
Hemos querido transcribir el proyecto de Decreto que no se ha expedido
aún:
DECRETO
“Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo Octavo de la ley 489 de
1998, conformando y reglamentando los Consejos Ciudadanos de Control de
Gestión y de Resultados de la Inversión Pública
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
150
En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial, de
la facultad que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución
Política, para facilitar el cumplimiento del Capítulo Octavo de la Ley 489 de
1998, sobre Democratización y Control Social de la Administración Pública
Decreta:
Artículo Primero: Conformación y Naturaleza. Se conformará un Consejo
Ciudadano de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública –
CGRI- en cada Departamento. Cada CGRI será una instancia permanente
de participación ciudadana responsable de promover el control efectivo por
parte de la ciudadanía sobre la gestión pública y sus resultados y de
canalizar las iniciativas ciudadanas para prevenir y controlar los delitos
contra la administración pública.
Artículo Segundo: Convocatoria. Los Consejos Ciudadanos de Control de
Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, serán convocados por el
Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción o quien haga sus
veces.
Artículo Tercero: Composición. Los Consejos Ciudadanos de Control de
Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, estarán integrados por: Un
representante del Consejo Departamental de Planeación Un representante
de la Cámara de Comercio de la capital del respectivo departamento. Un
representante de las Organizaciones Veedoras Un representante de las
Universidades o de las instituciones de Educación Superior del respectivo
Departamento. Un representante de las Asociaciones de Profesionales o de
los Gremios Empresariales. Un representante de las agremiaciones de
jóvenes Un representante de los Sindicatos PARÁGRAFO I: Los Consejos
Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública
podrán instalarse y empezar a funcionar con un mínimo de cinco (5)
151
miembros, mientras que el Director del Programa Presidencial de Lucha
contra la Corrupción o quien haga sus veces, designe los otros dos (2)
miembros. PARÁGRAFO II: En los casos en los que no exista una de las
anteriores organizaciones en un departamento, se podrán tener en cuenta
los postulados de este mismo tipo de organización con sede en otro
departamento, siempre y cuando el postulado sea residente en el
departamento en cuestión.
Artículo Cuarto: Sede. Cada CGRI tendrá sede en la capital de su
departamento.
PARÁGRAFO: Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital; Barranquilla, Distrito
Especial Industrial y Portuario; Cartagena de Indias, Distrito Turístico y
Cultural y Santa Marta, Distrito Cultural e Histórico, como capitales de
Cundinamarca, Atlántico, Bolívar y Magdalena, respectivamente, se
entenderán incorporados a su correspondiente departamento.
Artículo Quinto: Funciones: Son funciones de los Consejos Ciudadanos de
Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública:
1. Colaborar con los organismos de control de la administración pública y
ejercer vigilancia sobre los resultados de los mismos.
2. Estimular y propiciar la creación de veedurías ciudadanas a la ejecución
de políticas públicas, de contratos y proyectos de inversión pública,
asegurando la comunicación permanente con ellas y estimulando su
actividad y resultados.
3. Examinar y efectuar las correspondientes sugerencias a las entidades
públicas de su Departamento, para que modifiquen los procesos de gestión y
mecanismos de contratación que hagan vulnerables las instituciones a
152
conductas corruptas o que atenten de cualquier manera contra el interés
público.
4. Promover y potenciar el ejercicio del control ciudadano sobre los proyectos
de inversión pública que se contraten o ejecuten en el departamento
respectivo.
5. Convocar y coordinar audiencias públicas para examinar los proyectos y
políticas públicas en forma integral.
6. Estar en permanente contacto y articulación con las veedurías, los
ciudadanos y las organizaciones civiles y si fuere del caso remitir sus
informes a las entidades competentes para su atención.
7.Consultar la opinión ciudadana sobre el desarrollo y el impacto de los
proyectos de inversión pública de su departamento.
8. Solicitar información a las entidades territoriales sobre aspectos relativos a
sus funciones y gestión.
9. Denunciar ante las autoridades competentes las omisiones, hechos o
actuaciones irregulares de los servidores públicos de que tengan
conocimiento y ejercer seguimiento y control ciudadano sobre el trámite dado
a sus denuncias.
10. Presentar anualmente a la opinión pública, al Consejo Nacional de
Planeación y a la Subcomisión Ciudadana de la Comisión Nacional para la
Moralización, un balance sobre la gestión y resultados de la inversión en el
departamento, desde la perspectiva ciudadana.
153
11. Promover la suscripción y seguimiento de Pactos Públicos por la
Transparencia y la Eficiencia y de las ideas de Integridad, en la Ejecución de
la Inversión pública, acorde con lo establecido en el Plan Nacional de
Desarrollo y los lineamientos del Gobierno Nacional.
12. Darse su propio reglamento.
Artículo Sexto: Convocatoria de la ciudadanía. Con el fin de llevar a cabo
sus funciones, los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de
Resultados de la Inversión Pública deberán convocar al menos una vez cada
año a la ciudadanía para elaborar y evaluar con ella sus planes de acción.
Artículo Séptimo: Presidencia. La Presidencia de cada Consejo Ciudadano
de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública será ejercida
por el miembro, elegido por mayoría de su seno, quien ejercerá conforme al
reglamento que para tal efecto se expida.
Artículo Octavo: Coordinación Ejecutiva. La Coordinación Ejecutiva de los
Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión
Pública será ejercida por el representante de la Cámara de Comercio
miembro de los mismos, salvo que el reglamento interno del Consejo
Ciudadano de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública
indique otra opción.
Artículo Noveno: Funciones de la Coordinación Ejecutiva: Son funciones de
la Coordinación Ejecutiva de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión
y de Resultados de la Inversión Pública:
1. Facilitar la logística para su adecuado funcionamiento.
154
2. Actuar como Secretario del Consejo Ciudadano. Conservar la memoria
documental. Las demás que se le sean asignadas por el reglamento.
Artículo Décimo: Publicidad. Todas las actividades de los Consejos
Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública
deberán ponerse a disposición de la opinión pública.
Artículo Décimo Primero: Designación de los miembros. La designación de
los miembros corresponde al Director del Programa Presidencial de Lucha
contra la Corrupción o del ente que haga sus veces, a partir de los
postulados enviados por cada uno de los sectores mencionados en el
artículo tercero de este Decreto. Para los anteriores efectos se tendrán en
cuenta los siguientes criterios: La experiencia laboral, la experiencia en el
tema de participación ciudadana, las pruebas de compromiso por la
comunidad y el interés general y la representatividad del postulado.
PARÁGRAFO: En caso de ausencia definitiva del postulado de un sector, se
procederá a efectuar una nueva convocatoria por parte del Programa
Presidencial de Lucha contra la Corrupción, exclusiva para el sector
representado y la designación será por el lapso que falte para completar el
respectivo período.
Artículo Décimo Segundo: Cada miembro ejercerá por períodos fijos de
dos (2) años, prorrogables por un período igual y por una sola vez.
Artículo Décimo Tercero: Requisitos. Son requisitos para ser miembro de
los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la
Inversión Pública, los siguientes:
1. Ser ciudadano colombiano en ejercicio.
155
2. No poseer antecedentes fiscales vigentes. No poseer antecedentes
disciplinarios graves o gravísimos, de acuerdo a lo estipulado en el Código
Único Disciplinario.
3. No poseer antecedentes penales vigentes, excepto tratándose de
condenas por delito político o culposo.
4. No ostentar la calidad de servidor público, ni tener vínculo contractual con
el estado al momento de su postulación, ni durante los seis meses anteriores
a la misma.
Artículo Décimo Cuarto. Calidad. Los miembros de los Consejos
Ciudadanos de Control de Gestión y Resultados de la Inversión Pública
ejercerán sus funciones motivados por el espíritu cívico de servicio y por lo
tanto su gestión no generará remuneración alguna
Artículo Décimo Quinto: Vigencia. Este Decreto rige a partir de la fecha de
su publicación.
Publíquese y cúmplase “
8. Como lo ha propuesto la CGN, es necesaria una reforma al Estatuto
Orgánico del Presupuesto. El cambio radicaría en la abolición de los
presupuestos inerciales por entidades y objeto del gasto, para incorporar los
presupuestos por sectores específicos y programas con objetivos definitivos.
Anualmente y de forma obligatoria, se deberán justificar dichos programas
para poder obtener así las apropiaciones correspondientes para su
desarrollo. Esto permitiría evaluar los resultados finales de la destinación y
manejo de los dineros, estableciendo si es el caso responsabilidades
156
encabezadas por el ministro del correspondiente sector y el encargado
directo del manejo de esos dineros.
9. Otra propuesta del Contralor General de la Nación que se considera
interesante, consiste en implantar un control de advertencia que no se puede
confundir con uno previo, pues lo que pretende el primero es que el contralor
tenga la facultad de hacerle ver a una entidad que existe el peligro y
posibilidad, de causar un daño patrimonial al Estado y que por lo tanto, esta
pueda implementar los correctivos necesarios.
10. Es necesario que retomemos el control previo pero como mecanismo
extraordinario que le permita a los Contralores intervenir ante los hechos
notorios de corrupción.
157
BIBLIOGRAFIA
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Sentencias
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Muñoz. !"Sentencia C-932 de 1999. Corte Constitucional. M.P. Alvaro Tafur Galvis. !"Sentencia C-1139 de 2000. M.P. Corte Constitucional. Antonio Barrera
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auditoría, vigencia 1999-2000. !"Auditoría Delegada para el Departamento del Valle. Informes de
auditoría, vigencia 1999-2000. !"Auditoría Delegada para el Departamento de Nariño. Informes de
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