PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS

PROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOSPROFESSOR CESAR PEIXOTO LEMOS

Curso de Especialização em Gestão Empresarial – CEMOS 2009

GESTÃO, PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICO

Paradigmas Constitucionais e Gestão Pública

1ª Parte

Na Alemanha, na década de 60, surge a idéia de três paradigmas constitucionais: Estado de Direito Estado Social; e Estado Democrático de Direito

Paradigmas Constitucionais(Carvalho Neto, 2003: passim 11 – 20)

Estado de DireitoOrigens: Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, em

1789, na França e surgimento das Constituições européias e norte-americana.

Características: Império das leis - direitos individuais de liberdade e

igualdade;

Núcleo básico de responsabilidade de um Estado mínimo Adam Smith “soberano deveria cuidar dos assuntos relacionados à

justiça, segurança, defesa, estradas, pontes, portos e canais, educação da juventude e à manutenção de uma boa imagem como governante”;

Interação das sociedades civil e política pela concessão do direito a voto aos homens ricos.

Paradigmas Constitucionais(Carvalho Neto, 2003: passim 11 – 20)

Surge na Inglaterra o embrião do Direito Orçamentário, com a Magna Carta de 1215, outorgada pelo Rei João Sem Terra.

Em seu art. 12 o Parlamento autoriza as receitas “Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão

pelo seu Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante”.

Paradigmas Constitucionais(Burkhead, 1971:4 apud Giacomoni, 2007)

Estado Social ou do Bem-Estar SocialOrigens: após a 1ª Guerra Mundial - exploração do

homem pelo homem e crescimento sem precedentes da riqueza e da miséria, deu origem a muita luta social.

Características: direitos sociais e coletivos: saúde, educação, cultura,

trabalho, previdência e seguridade e função social da propriedade;

exploração capitalista gera estado de absoluta carência;

massa, sem identidades individuais, destinatária dos programas sociais, sem o exercício da cidadania.

Paradigmas Constitucionais (Carvalho Neto, 2003: passim 11 – 20)

Estado Democrático de DireitoOrigens: Pós-guerra de 1945 - Nazismo, Stalinismo e outros

sistemas totalitários - iconização e manipulação das populações – frustraram as promessas do Estado Social de dar cidadania verdadeira.

Características: Proteção jurídica de interesses difusos: direito

ambiental, do patrimônio histórico e do consumidor;

reconhecimento da omissão e da incompetência de um Estado transgressor em suas relações; e

implementa fluxos comunicativos de informação sobre atividades do Estado, desejos da sociedade e participação.

Paradigmas Constitucionais (Carvalho Neto, 2003: passim 11 – 20)

Políticas Públicas básicas Constituição brasileira de 1988 – Estado

Democrático de Direito - indica a execução de: políticas do núcleo básico; políticas do Estado do Bem-Estar Social – forte

passivo social; direitos difusos – proteção do meio-ambiente e

do consumidores e práticas da gestão participativa e transparente.

Paradigmas Constitucionais

Gestão Pública

Governo x

Administração Publicax

Gestão Pública

Gestão Pública(Santos, 2006)

Governo Direção suprema dos negócios públicos, expressão

política de comando, iniciativa, fixação de objetivos do Estado e da ordem jurídica vigente;

institucional: Conjunto de poderes e órgãos constitucionais;

funcional: complexo de funções estatais básicas; e

operacional: condução política dos negócios públicos.

Administração Pública execução sistemática do Direito Público;

institucional: conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do governo;

funcional: funções necessárias aos serviços públicos;

operacional: desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado ou por ele assumido em benefício da coletividade; e

atividade neutra vinculada à lei ou à norma técnica, com conduta hierarquizada.

Gestão Pública gerência pública em determinado mandato; funções: planejamento, organização, direção,

coordenação e controle; áreas: administração de recursos humanos,

materiais, tecnológicos e informacionais e financeiros;

decisão diante de conflitos internos e externos;

múnus público – encargo de defesa, conservação e aprimoramento de bens, serviços e interesses coletivos;e

objetivo principal: bem público.

Gestores Públicos

podem opinar sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros ou de conveniência e oportunidade administrativas, e agregar políticas para um período de tempo específico.

Princípios (art. 37 CF/88) legalidade – gestão sob os mandamentos da lei;

impessoalidade – gestão sem discriminação;

moralidade – obediência a princípios morais;

publicidade –divulgação de atos, contratos,...;

finalidade – interesse público;

continuidade – serviços não podem parar;

indisponibilidade – Estado detém bens e direitos públicos; e

igualdade – os cidadãos são iguais perante a lei.

Delimitação da gestão geográfica e legal – gestão pública nacional,

estadual, municipal, etc.;

funcional – gestão de recursos humanos, orçamentária, financeira, de materiais, etc.; e

setorial – conforme os setores de atuação do governo: agricultura, assistência social, educação, saúde, etc.

Modelos de Gestão Burocrático

Gerencial Puro

Consumerismo (New Public Management);

Public Service Orientation (PSO)

Reinventando o Governo

Modelo Burocrático Max Weber e a Burocracia

Surge em meados do século XVIII, na França; forma superior de organização social e de dominação

(racional-legal); e capaz de levar as organizações a um maior grau de

eficiência.

Max Weber utiliza a organização do exército prussiano como base do seu modelo burocrático.

Gestão Pública(Aragão, 1997)

Modelo Burocrático

1. estrutura de autoridade impessoal;

2. hierarquia de cargos baseada em sistema de carreiras altamente especificado;

3. cargos com claras esferas de competência e atribuições;

4. sistema de livre seleção para preenchimento dos cargos, baseado em regras específicas e contrato claro;

5. seleção com base em qualificação técnica (há nomeação e não eleição);

Modelo Burocrático

6. remuneração expressa em moeda e baseada em quantias fixas, graduada conforme o nível hierárquico e a responsabilidade do cargo;

7. o cargo como a única ocupação do burocrata;

8. promoção baseada em sistema de mérito;

9. separação entre os meios de administração e a propriedade privada do burocrata; e

10. sistemática e rigorosa disciplina e controle do cargo.

Modelo Burocrático Problemas (segundo a visão neoliberal)

– Insulamento - negligencia o interesse público e privilegia interesses de seus membros;

– não busca resultados sociais relevantes na formulação e implementação de políticas públicas;

– perdulário de recursos públicos - rent seekers.

Gestão Pública(Abrucio, 1997)

Modelo Gerencial Puro surge com Margareth Thatcher, na Grã-Bretanha,

na crise do Estado Social, em 1979;

Estado sobrecarregado com políticas sociais;

Crise econômica na década de 70;

Enfraquecimento do Estado - globalização dos mercados financeiros;

Neoliberais - reduzir o tamanho do Estado.

Modelo Gerencial Puro Beneficia contribuintes; Proposta do governo Thatcher:

1. definição das responsabilidades de cada funcionário;

2. clara definição dos objetivos organizacionais (finalísticos e não processuais); e

3. aumento da consciência do valor do dinheiro (fazer mais com menos).

Modelo Gerencial Puro Instrumentos utilizados:

1. avaliação de desempenho;

2. introdução de técnicas de controle orçamentário;

3. descentralização administrativa;

4. delegação de autoridade aos funcionários (empowerment); e

5. administração por objetivos.

Modelo Gerencial Puro Grã-Bretanha diminui gastos sociais, com redução

de quadros;

EUA não aumentaram eficiência no governo federal - Governo Reagan cortou transferências - governos locais enxugaram custos e melhoraram eficiência na prestação de serviços;

Críticas ao modelo deram-se na própria Grã-Bretanha:

falta de atenção à flexibilidade e à efetividade; e separação política/ administração dificultou

manutenção de apoio político às reformas.

Gestão Pública(Abrucio, 1997) Modelo do Consumerismo

New Public Management ou Gestão por Desempenho;

Beneficia o consumidor de bens e serviços públicos;

Surge na Grã-Bretanha, na década de 1980, para corrigir gerencialismo puro;

Flexibilização da gestão: flexibiliza a gestão orçamentária - busca de

resultados; da lógica do planejamento (plano) para a da

estratégia (cenários - alterações nos programas governamentais);

Qualidade dos serviços públicos (desde meados da década de 80) – TQM;

Gestão Pública(Abrucio, 1997) Modelo do Consumerismo

Necessidades definidas pelo público consumidor de serviços (Citizen´s Charter);

Estratégia voltada à satisfação dos consumidores:1. descentralização – decisão sobre serviços mais

próxima ao consumidor que a fiscalizará;

2. incremento da competição entre prestadores, para dar opção ao consumidor;

3. contratos de gestão de serviços públicos, com os setores público, privado e voluntário não lucrativo – para evitar monopólio – sist. avaliação no contrato.

Modelo do Consumerismo Problemas:

Relação entre agências autônomas (gastadoras), ministério controlador e Ministério das Finanças (controla limites);

Conceitos Consumidor versus Cidadão– Escolha de serviços X Accountability e

participação;

Consumidores mais organizados tornam-se preferenciais – pois são os que fazem a avaliação dos serviços; e

Equidade – quais consumidores serão atendidos, e quais os prestadores serão incentivados.

Modelo Public Service Orientation (PSO) Beneficia o Cidadão;

Surge na Grã-Bretanha;

traz os elementos do consumerismo e busca corrigir suas falhas;

trata da Cidadania - accountability, transparência, participação política, equidade e justiça;

Esfera Pública como espaço de aprendizagem social com o debate público.

Modelo Public Service Orientation (PSO) Planejamento participativo

discute objetivos políticos via processo de debate público, não confinado à burocracia;

Cooperação entre agências: melhor resultado global na oferta de serviços; e princípio da equidade para prestadores e usuários.

Nova cultura cívica: processo de aprendizado social na esfera pública; accountability, justiça e equidade; e congrega políticos, funcionários e cidadãos.

Modelo Public Service Orientation (PSO)

Problemas Pensado dentro dos parâmetros do poder local;

não concebeu a coordenação em âmbito nacional;

não traz medidas para garantir a equidade e atenuar as desigualdades regionais;

Equidade regional é fator crítico em países tais como o Brasil, com suas imensas desigualdades.

Modelo Reinventando o governo Obra de Ted Gaebler e David Osborne, em 1994, EUA;

Discute os fundamentos do governo agente, catalisador.

Conceitos: administração por objetivos;

mensuração de desempenho por resultados;

qualidade total na administração;

ênfase no cliente/transferência de poder aos cidadãos;

tentar garantir a equidade.

Modelo Reinventando o governo Princípios básicos:

1. Competição entre os prestadores de serviço;

2. Transfere controle à comunidade;

3. Medir atuação das agências pelos resultados;

4. Orientação a objetivos, não por regulamentos;

5. Redefinir os usuários como clientes;

Modelo Reinventando o governo

Princípios básicos:

6. Atuar mais na prevenção que no tratamento;

7. Priorizar produção de recursos, não o gasto;

8. Descentralização da autoridade;

9. Preferir mecanismos de mercado à burocracia;

10. Catalisar atuação dos setores público, privado e voluntário.

Gestão Pública(Marini, 2002)

A Reforma do Gerencial Estado Brasileiro

Início em 1995 - contexto de reformas estruturais - Plano (Real) de Estabilização Econômica;

inspirada nos princípios do gerencialismo e da new public management - flexibilidade, ênfase em resultados, foco no cliente e controle social; e

Objetivos: equilíbrio das contas públicas e elevação da capacidade da ação estatal.

A Reforma do Gerencial Estado Brasileiro

Criação do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (Mare) – comando de Bresser Pereira;

Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado: Núcleo estratégico – leis e política;

Atividades exclusivas– indelegáveis - poder de Estado;

Atividades não-exclusivas – serviços sociais de alta relevância –setores público, privado e do terceiro setor; e

Produção de bens e serviço ao mercado – setor de infraestrutura – empresas – tendência de privatização.

A Reforma Gerencial do Estado Brasileiro 1995-1997

revisão do marco legal;

nova arquitetura-agências reguladoras, executivas e OS;

Instrumentos - contratos de gestão, programas de inovação e de qualidade na administração pública;

valorização do servidor:– fortalecimento das carreiras estratégicas;– revisão da política de remuneração;– realização de concursos públicos; e– capacitação para promover mudança cultural.

A Reforma Gerencial do Estado Brasileiro 1998 – 2002

Ministério do Planejamento, Orçamento, Gestão;

Plano Plurianual 2000-2003 - planejamento protagonista:– plano sob diretrizes do Presidente; e– estrutura de programas organizada por objetivos;

Lei de Responsabilidade Fiscal – exige do gestor controle de endividamento e de gastos de pessoal;

TI – gestão moderna – atendimento e transparência:– governo eletrônico, Comprasnet, Receitanet,

quiosques, rede governo, sistemas corporativos de gestão.

Gestão Pública A Busca da Excelência na Gestão Pública

Gespública - Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização. Link www.gespublica.gov.br

Modelo de Excelência em Gestão Pública – princípios da gestão pública e da gestão da qualidade total

Atuação nas áreas de (1) liderança, (2) estratégia (3)cidadania, (4) atendimento e imagem junto à sociedade, (5) informações, (6) pessoas, (7)processos, e (8) resultados.

Adesão – ciclos de autoavaliação e serviço voluntário; Participação no Prêmio Nacional da Gestão Pública –

Bibliografia - 1ª parte ABRUCIO, F. O impacto do modelo gerencial na Administração Pública: Um breve

estudo sobre a experiência internacional recente. In Cadernos ENAP. Brasília:Escola nacional de Administração Pública – ENAP, 1997, nº 10.

ARAGÃO, C. Burocracia, eficiência e modelos de gestão pública: um ensaio. In Revista do Serviço Público. Brasília:Escola nacional de Administração Pública – ENAP, 1997, nº 3, pp.104-131.

CARVALHO NETO, M. A contribuição do Direito Administrativo enfocado na ótica do administrado para uma reflexão acerca dos fundamentos do Controle de Constitucionalidade das Leis no Brasil: um pequeno exercício de teoria da Constituição. Brasília: UFMG, 2003;

GIACOMONI, J. Orçamento Público. São Paulo:Atlas, 2007; MARINI, C. O Contexto contemporâneo da Administração Pública na

América Latina. In Revista do Serviço Público. Brasília:Escola nacional de Administração Pública – ENAP, 2002, nº 4, pp.31-51;

MATIAS-PEREIRA, J. Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 2006; SANTOS, C. Introdução à Gestão Pública. São Paulo:Saraiva, 2006; e

Planejamento Governamental e Orçamento Público

2ª Parte

Planejamento Governamental(Santos, 1997)

Origem - necessidade da sociedade prever ações.

Cálculo que precede, estrutura e preside à ação.

Primeira função administrativa na gestão pública e que estabelece condições para a melhora das demais.

Processo sistematizado no qual se determina: que objetivos atingir; o que fazer; meios de realização; tipo de gerenciamento mais adequado; e controles a utilizar.

Princípios: integração – presente em toda a administração pública;

validade – implica a fixação de prazos dentro de um horizonte de planejamento;

flexibilidade- continuidade dos empreendimentos versus atendimento de contingências; assessoramento de especialistas – sem interferência, nem quebra de autoridade; e

proposição de ações - por quem corre os riscos da ação.

Dimensões objetivos - intenções da instituição;

recursos - financeiros, alocação de recursos orçamentários;

estrutura - estrutura formal e seus recursos;

política – apoio técnico e político ao plano.

Tipos de Planejamento Governamental

Tradicional;

Estratégico;

Estratégico situacional;

Participativo.

Planejamento Tradicional Surge na União Soviética - reconstrução após a primeira grande guerra e crise de 1929 - orientação econômica;

difusão: economias abertas - pós-guerra de 1945; economias subdesenvolvidos - décadas 50/60;

processo de decisão centralizado para otimização de atividades de área específica e coordenação de políticas com base em objetivos e recursos disponíveis;

ponto de vista estático – mesmo no longo prazo, (5 a10 anos) não questiona a missão da organização, sua estrutura e funcionamento;

revisão periódica de planos - planos estáticos entre revisões;

Planejamento Tradicional organizações justificam o vultoso volume de recursos para a manutenção ou o aumento:

da prestação de serviços ou produção de bens para atender necessidades coletivas ou da administração;

de investimentos e formulação/ gerenciamento de políticas voltadas para a aceleração do processo de desenvolvimento econômico e social.

Problema: insuficiente em situações de turbulência ou mudança acelerada.

Planejamento Estratégico Surge na década de 1960, entre empresas dos EUA que não conseguiam lidar com a turbulência usando o planejamento tradicional;

Estabelece um conjunto de providências, para o gestor tomar, considerando que:

o futuro tende a ser diferente do passado;

a organização tem condições e meios de influenciar seu ambiente e

a sobrevivência da organização depende dela executar bem suas funções em comparação com a concorrência.

Planejamento Estratégico Características principais:

foca no relacionamento da organização com o meio ambiente e define a missão nesse meio;

visão e decisões para o longo prazo e impacto sobre toda a organização;

planejamento com a colaboração de todos os dirigentes;

define os fins da organização, os meios para atingi-los e as formas de execução e controle;

é revisto sem calendário preestabelecido.

Planejamento Estratégico Etapas

definição de missão e objetivos;

análise do ambiente externo – oportunidades e ameaças;

avaliação interna – pontos fortes e pontos fracos;

delineamento de estratégias para atingir objetivos, com revisões sem calendário preestabelecido;

seleção das melhores estratégias, limitada aos recursos disponíveis; e execução, avaliação e controle – planos táticos e operacionais (usando planejamento tradicional).

Planejamento Estratégico Situacional Surgiu na década de 1980, no Chile, com Carlos Matus, e influenciou a prática de planejamento na América Latina;

usado em ambientes turbulentos que requerem planos e ações rápidas;

planejamento como proposta de solução de problemas, onde cada organização mantém um “arquivo de problemas”;

problemas são incorporados à ação governamental conforme a situação permita;

Planejamento Estratégico Situacional atuação sobre cada problema ou situação depende do momento de planejamento predominante;

Momentos do planejamento;

Explicativo – explica situações e relações entre agentes e atores e entre estruturas;

Normativo – define alternativas de decisão;

Estratégico – analisa a viabilidade das alternativas frente ao comportamento dos agentes e a capacidade de ação;

Tático-operacional – implantação e execução do plano.

Planejamento Estratégico Situacional PES explicita a ligação entre plano e orçamento:

plano deve ter todas as ações (de produção) do orçamento; e

orçamento contém a representação monetária de parte do plano e as atividades não abarcadas no plano (de não produção)

Planejamento Participativo surge com a experiência de Planejamento Estratégico da Cidade de Barcelona, nas décadas de 80 e 90;

processo político:

de propósito coletivo contínuo;

para uma deliberada construção do futuro da comunidade;

com a participação do maior número possível de membros de todas as categorias da comunidade;

vinculado à decisão da maioria em benefício da maioria, requerendo mobilização e ação política para contrapor os interesses das minorias, se for o caso;

Planejamento Participativo conjunto de ferramentas de planejamento para participação na realização de mudanças estruturais a partir de uma pequena comunidade de base;

elaboração, revisão e aprovação do plano requer a presença ativa dos líderes da comunidade em colaboração com equipe técnica; e

execução e avaliação do plano requer a organização de grupos-tarefa e a participação com idéias, trabalho e material, sem burocracia.

Níveis de Planejamento Estratégico

alta direção; alcance dos objetivos organizacionais; e horizonte de 2 a 5 anos/ para todos os níveis.

Tático média direção - departamentos; objetivos departamentais; e horizonte de um ano.

Operacional nível operacional – serviços; executa tarefas usando procedimentos e normas; metas semanais/mensais/trimestrais.

Orçamento Público

Origem - necessidade da sociedade de prever o custo de suas ações.

Orçamento = “orsus sum” - “planejar/ calcular”.

Está incluído na área de administração de recursos financeiros da gestão pública.

DefiniçãoDocumento que prevê as quantias de moeda que, num período determinado, devem entrar e sair dos cofres públicos, com especificação de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesa mais relevantes.

Usualmente formalizado através de Lei, proposta pelo Poder Executivo e apreciada pelo Poder Legislativo na forma definida da Constituição.

Instrumento de caráter de instrumento múltiplo: político (realização da política pública), econômico (recursos versus necessidades), programático (planejamento), gerencial (de administração e controle) e financeiro (expressão dos recursos).

(Sanches,1997)

Orçamento Público

Orçamento Público - Evolução Sistemas Orçamentários (Diamond, 2005)

“evoluem progressivamente, assumindo três requisitos principais[...] :

[...] assegurar o controle de gastos;

[...] estabilizar a economia; e

[...] promover a eficiência na prestação de serviços.

Orçamento Público - Evolução Evolução das técnicas orçamentárias:

Orçamento tradicional;

Orçamentação por Desempenho;

Orçamentação por Programas do PPBS americano;

Orçamento Base Zero

Orçamentação por Programas e Realizações - ONU;

Orçamentação por Produção;

Nova Orçamentação por Desempenho; e

Orçamento Participativo.

Orçamento Tradicional (BURKHEAD, 1971:5, apud GIACOMONI, 2007:33)

Veio à existência no Orçamento Britânico de 1822;

lei que fixa a despesa e estima a receita;

alocação de recursos aos elementos de gastos das unidades – Lei dos Meios;

Orçamento Público - Evolução

Orçamento Tradicional (BURKHEAD, 1971:5, apud GIACOMONI, 2007:33)

Foco: Controle de conformidade dos gastos com a lei

orçamentária; controle político dos gastos; e contabilidade do que era adquirido;

a serviço do Estado Liberal – manutenção do equilíbrio financeiro/ evitar a expansão dos gastos;

impacto econômico secundário pelo baixo volume de gastos.

Orçamento por Desempenho (GIACOMONI, 2007:57-58)

Surge, nos EUA, da necessidade de aumentar gastos para novos “projetos benéficos”, no paradigma do Estado Social;

proposta do Presidente Taft (1910-12) para aumentar a eficiência e a economia;

implementação pela Comissão Hoover, no Orçamento Federal dos EUA, de 1950.

Orçamento por Desempenho (GIACOMONI, 2007:57-58)

instrumento de programação, execução e controle - viabiliza as funções de planejamento e gerência – Programa de Trabalho do governo;

orientação à produção obtida com os insumos, não ao controle dos insumos;

orçamento baseado em funções (áreas de atuação do governo), atividades e projetos, e informações de desempenho produção x insumos.

Orçamento por Desempenho (DIAMOND, 2005:39)

Falhou por: obtenção de informações dispendiosa –

sistema contábil e de custos;

Órgãos de orçamento preferiam controlar insumos do que atribuir $ por desempenho;

Orçamenteiros preferiam não ser cobrados por metas operacionais, carga de trabalho e padrões de desempenho.

Planning, Programming and Budgeting System – PPBS

(DIAMOND, 2005:39)

Adotado em 1961, nos EUA, para elaboração do orçamento do Departamento de Defesa dos EUA;

aplicado, mais tarde, a todos os órgãos federais, aos governos estaduais e locais, e a outros países;

Melhora da eficiência alocativa via priorização do gasto segundo análise de custos e benefícios.

Une Planejamento ao Orçamento por intermédio de Programas, em três etapas da elaboração/ revisão orçamentária: Planejamento - identifica os objetivos e avalia

estratégias;

Programação – implementa as estratégias nos programas: a escolha de programas pelo governo e a sua otimização pelas agências setoriais; e

Orçamentação – programas plurianuais detalhados em ações anuais com dotações.

Dispensado em 1971, devido a:

Estruturas <> para administração e programas;

cada órgão uma metodologia;

apresentação orçamentária na forma tradicional;

problemas na definição de programas e custos; e

críticas à abrangência de implantação.

Orçamento Base Zero (GIACOMONI, 2007:60-61)

Desenvolvido nos EUA no final de 1960, pela empresa Texas Instruments Co.;

adaptado para o orçamento público em 1973, por solicitação por solicitação de Jimmy Carter;

requer que o administrador justifique integralmente seu orçamento em detalhe como se fosse novo;

Orçamento Base Zero (GIACOMONI, 2007:60-61)

Solicitações de baixo para cima;

uso de Pacotes de Decisão para cada atividade ou operação de bens e serviços oferecida à sociedade;

usado em fins da década de 1970 como método para avaliar e tomar decisão sobre despesas, no processo de elaboração e revisão dos orçamentos;

vantagens: detecta orçamentos inflados e operações obsoletas; e

problemas: resistência da burocracia à avaliação da eficácia de seus programas; uso exaustivo pode ser um desincentivo.

Orçamentação por Programas e Realizações (DIAMOND, 2005:40-41)

Conhecido como Orçamento-Programa - difundido pela ONU a partir de 1965 – até 1970 quase 50 países haviam adotado suas variantes;

programas identificavam produtos finais dos Órgãos (MARTNER, 1972 apud GIACOMONI, 2007:161):

“Um sistema em que se presta particular atenção às coisas que um governo realiza mais do que às coisas que adquire.

[...] As coisas que um governo realiza em cumprimento de suas funções podem ser estradas, escolas, terras distribuídas, casos tramitados [...]”

Orçamentação por Programas e Realizações(DIAMOND, 2005:40-41)

Processo Atribuição das funções às unidades

organizacionais;

Estabelecimento de programas, atividades e projetos significativos dentro das funções;

Identificar os custos das funções e programas;

Dados estes custos, decidir qual deverá ser a meta de produção de cada unidade.

Obs: não inclui a fase de Planejamento Estratégico do PPBS

Orçamentação por Programas e Realizações (DIAMOND, 2005:40-41)

Problema: impacto decepcionante na tomada decisão nos países em que foi implantado por falta de:

procedimentos orçamentários operacionais sólidos;

disciplina financeira;

métodos eficientes de registro e informação de dados físicos e financeiros; e

estreita coordenação entre o órgão central de orçamento e os outros órgãos do governo.

Orçamentação por Produção (DIAMOND, 2005:40-41)

Agrupa os custos completos de uma produção em particular, incluindo gastos fixos, independente do número de órgãos envolvidos;

define indicadores mensuráveis para a produção prevista e os compara com as produções reais para medir a eficácia e a eficiência; e

avalia a qualidade dos bens e serviços entregues.

Nova Orçamentação por Desempenho (DIAMOND, 2005:40-41)

Inclui a orçamentação por produção;

define indicadores para os impactos pretendidos na sociedade e os compara com os impactos reais para medir a efetividade;

incorpora medidas/informações de desempenho para suporte à decisão; e

obrigação de prestar contas, com recompensas e sanções – Sistema de Gestão por Desempenho.

Orçamento Participativo

Traz as características do Public Service Orientation (PSO) e do Planejamento Participativo;

utilizado no orçamento da cidade de Porto Alegre-RS, no Brasil, na gestão de 1989 a 2002, com difusão a mais 102 municípios brasileiros (Avritizer);

incorpora a participação das lideranças da sociedade civil, audiências públicas e outras formas de consulta direta à sociedade;

transparência dos critérios e informações para a tomada de decisões.

Orçamento como Instrumento da Gestão por Desempenho (DIAMOND, 2005:13)

Estruturação em programas;

sistema de administração financeira e contabilidade: registre as despesas por competência;

transações orçamentárias e financeiras on-line para propiciar decisões tempestivas;

registre todos os ativos e passivos.

controle interno para detecção de irregularidades e erros graves.

Busca da Eficiência (BRUMBY, 2005:3-4):

Implementando a eficiência orçamentária

Nível 1 – Macroeficiência - controle do gasto agregado – fardo sobre o setor produtivo da economia – estabilização;

Nível 2 – Eficiência Alocativa – produção eficiente de bens públicos – realocação de recursos para a produção prioritária e para programas efetivos;e

Nível 3 – Eficiência Produtiva – governo busca a maneira mais eficiente para prestar serviços, combinando insumos da maneira mais eficiente e adquirindo-os da maneira mais econômica.

Implementando a Eficiência na Prestação de Serviços Públicos (DIAMOND, 2005:passim 14-21)

Flexibilizar a gestão de recursos – dar maior autonomia aos órgãos capazes de controlar gastos e cumprir metas;

abordagem plurianual – dar maior certeza das receitas e despesas;

aumentar pressão sobre órgãos para desempenhar: de cima - órgão central incentiva a reavaliação das

atividades do Setorial com dividendos de eficiência;

de baixo - setorial aperfeiçoa sua governança, e eficácia, estruturando a produção e controle.

Bibliografia - 2ª parte AVRITIZER, L. O orçamento participativo e a teoria democrática: um balanço crítico.

Disponível em: <http://www.pbh.gov.br/redebrasileiraop/>. Acesso em: 1 set. 2009.

BRUMBY, J. Budgetary Mechanisms in Support of Improving Allocative Efficiency. In:HIGH-LEVEL SEMINAR ON PERFORMANCE BUDGETING, 2005, Washington-DC. Performance Budget Seminar Papers. Washington-DC: International Monetary Fund - IMF, 2005.

DIAMOND, J. Budget System Reform in Emerging Economies: The Chalenges Faced and the Reform Agenda.Washington-DC: International Monetary Fund, 2005;

GIACOMONI, J. Orçamento Público. São Paulo:Atlas, 2007; MATIAS-PEREIRA, J. Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 2006; ROBINSON, M. Performance Budgeting Models and Mechanisms. In: HIGH-

LEVEL SEMINAR ON PERFORMANCE BUDGETING, 2005, Washington-DC. Performance Budget Seminar Papers. Washington-DC: International Monetary Fund - IMF, 2005.

SANCHES, Osvaldo M. Dicionário de orçamento, planejamento e áreas afins. Brasília:Prisma, 1997.

Bibliografia - 2ª parte WILDAVSKY, A. Salvando a análise de políticas do método de orçamento-

programa. In: BROMLEY, R.; BUSTELO, E. (Org.). Política X Técnica no Planejamento: Perspectivas Críticas. São Paulo: UNICEF; Brasiliense.1982.

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