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PROJETOS EDUCACIONAIS FINANCIADOS COM RECURSOS FEDERAIS:
Percepções, dificuldades e possibilidades a partir do olhar dos diretores
Autor: José Carlos da Costa1
Orientador: Andréa Barbosa Gouveia2
Resumo
Este artigo analisa a presença dos recursos federais, oriundos do Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE, sua importância e desafios para a gestão escolar, no contexto das escolas públicas estaduais da região do município de Pinhais, no Estado do Paraná. Apresenta a relação existente entre a União e as escolas do Sistema Estadual de Ensino, sob a coordenação e supervisão da Secretaria Estadual de Educação – SEED, destacando a responsabilidade da União, na relação com o ente federado estadual e as escolas, na promoção de estratégias de descentralização de recursos, através do Fundo Nacional para o Desenvolvimento da Educação – FNDE. Enfoca a concepção de autonomia ligada à questão da descentralização administrativa e do financiamento da educação. Destaca a percepção do gestor escolar na utilização dos recursos federais, em especial à questão da autonomia e sua relação com a dinâmica operacional da escola. Faz um paralelo entre as verbas estaduais, disponibilizadas através do Fundo Rotativo, e as verbas federais oriundas do Programa PDDE, destacando o aumento no volume de recursos federais direcionados para atividades e projetos educacionais definidos pelo FNDE.
Palavras-chave: Gestão de recursos federais; Programa Dinheiro Direto na Escola -
PDDE; Financiamento de projetos educacionais.
1 Especialização em Magistério Superior (IBPEX), graduado em Administração de Empresas pela FESP-PR, é
professor no Colégio Estadual Deputado Arnaldo Faivro Busato em Pinhais-PR. 2Doutora em Educação (USP), graduada pela Universidade Federal do Paraná (UFPR, Curitiba), professora –
Setor de Educação (UFPR).
2
1 Introdução
Este artigo apresenta a importância e os desafios para os gestores das
escolas estaduais do município de Pinhais-PR, região metropolitana de Curitiba, na
gestão e utilização dos recursos federais, oriundos do Fundo Nacional para o
Desenvolvimento da Educação – FNDE, através do Programa Dinheiro Direto na
Escola – PDDE.
Busca visualizar o Sistema Nacional de Educação como um sistema
organizado de acordo com diretrizes e sobre bases comuns, sendo composto pelos
entes federativos e tendo como ente articulador a União (SAVIANI, 2010, p. 769-
787). Destaca a função redistributiva e supletiva da União, prevista no Art. 211 da
Constituição Federal, promovendo a descentralização dos recursos, com o objetivo
de garantir um padrão mínimo de qualidade no sistema de educação sob a
coordenação e supervisão destes entes federados.
Apresenta o Fundo Nacional para o Desenvolvimento da Educação – FNDE
como um instrumento do ente federativo União na promoção dessa descentralização
de recursos. Destaca a importância do Programa PDDE e seus desafios na função
redistributiva e supletiva da União, enfocando a autonomia na gestão dos recursos
como uma autonomia com limitações impostas pela legislação, destacando o fato de
que os recursos vêm com destinação já definidas para a sua utilização.
Em sua parte final, o artigo faz uma comparação entre verbas estaduais e
verbas federais, com dados estatísticos de um período de cinco anos, destacando
através de gráficos comparativos que houve um aumento significativo no aporte de
recursos federais, em especial nos anos de 2010 e 2011 deste período. Demonstra
que, apesar dos atrasos na liberação dos recursos e das limitações impostas pela
legislação, com consequente restrição na autonomia do uso destes recursos pelos
gestores escolares, essas verbas contribuem para o desenvolvimento de projetos
educacionais com melhorias significativas na qualidade da educação nas escolas
enfocadas nesta pesquisa.
3
2 Referencial teórico
2.1 A federação brasileira e a organização do sistema de ensino
A Lei de Diretrizes e Bases (LDB), em seu título IV, traz a expressão “Da
Organização da Educação Nacional”. Neste título, define-se a incumbência de cada
ente federado: União (Art. 9º), Estados (Art.10) e Municípios (Art.11). Segundo
Saviani (2010), a articulação entre esses entes federativos requer a construção e a
manutenção de um Sistema Nacional de Educação.
Em seu artigo, o autor apresenta o conceito de sistema nacional de
educação e sua relação de implicação com a LDB:
Do ponto de vista lógico, parece evidente a relação de implicação entre os
conceitos de “lei de diretrizes e bases da educação nacional” e de “sistema
nacional de educação”. Quando a Constituição determina que a União
estabeleça as diretrizes e bases da educação nacional, obviamente ela
está pretendendo com isso que a educação, em todo o território do país,
seja organizada segundo diretrizes comuns e sobre bases também
comuns. E a organização educacional com essas características é o que
se chama “Sistema Nacional de Educação”. (SAVIANI, 2010, p. 769-787).
Com isso, Saviani (2010) afirma que a “LDB implica o Sistema”, não
havendo, dessa forma, uma incompatibilidade com o regime federativo. Com base
neste raciocínio lógico, podemos afirmar que o Sistema Nacional de Educação é
composto pelos entes federativos denominados de União, Estados e Municípios,
tendo a União como ente articulador para assegurar interesses e necessidades
comuns; sendo assim, a União deve representar e administrar o que há de comum
entre eles.
Portanto, cabe à União: coordenar a política de educação em todo o território
nacional e prestar assistência técnica através do Ministério da Educação – MEC,
estabelecer normas, realizar a avaliação do rendimento escolar no ensino
fundamental, médio e superior e elaborar, em conjunto com os entes da federação, o
Plano Nacional de Educação – PNE. Fica, também, com a responsabilidade de
prestar assistência financeira, através da autarquia federal vinculada ao MEC, o
4
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, abrangendo Estados,
Distrito Federal e municípios.
Aos Estados da federação cabe: colaborar com os municípios na oferta de
ensino fundamental e manter, com prioridade, o ensino médio. É de sua
responsabilidade, também, baixar normas complementares, supervisionar e avaliar
suas instituições de ensino, manter atualizada a vida legal dos cursos das
instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino
mediante a autorização, reconhecimento e credenciamento.
E, aos Municípios cabe: manter a educação infantil, garantindo, com
prioridade, o ensino fundamental, bem como, baixar normas complementares,
organizar e supervisionar o seu sistema de ensino através de órgãos e instituições
oficiais.
Este artigo procura enfocar a relação existente entre a União e as escolas do
Sistema Estadual de Ensino, sob a coordenação e supervisão da Secretaria
Estadual de Educação – SEED. Destaca a incumbência da União em sua função
redistributiva e supletiva prevista no Art. 211 da Constituição Federal, no tocante à
responsabilidade em diminuir as distorções existentes entre as diferentes
oportunidades educacionais e garantir um padrão mínimo de qualidade no sistema
de educação dos entes federados. Apresenta o Fundo Nacional para o
Desenvolvimento da Educação – FNDE, como um instrumento, através do qual a
União promove a descentralização de recursos mediante as ações do Programa
Dinheiro Direto na Escola – PDDE, colocando, dessa forma, em prática a sua função
redistributiva e supletiva.
2.2 Presença de recursos federais nas escolas: sua importância e desafios
O MEC, através do FNDE, iniciou na década de 90 um processo de
descentralização na administração dos recursos para o setor da educação com a
implantação do programa PDDE:
Criado em 1995, o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) tem por
finalidade prestar assistência financeira, em caráter suplementar, às
escolas públicas da educação básica das redes estaduais, municipais e do
Distrito Federal e às escolas privadas de educação especial mantidas por
entidades sem fins lucrativos, registradas no Conselho Nacional de
5
Assistência Social (CNAS) como beneficentes de assistência social, ou
outras similares de atendimento direto e gratuito ao público. (MEC/FNDE,
2011).
Segundo Cruz (2009), o programa Dinheiro Direto na Escola - PDDE3 teve
início no ano de 1995, na primeira gestão do presidente Fernando Henrique
Cardoso, com outra denominação, assumindo somente no ano de 1998 esta
denominação atual.
A importância da presença desses recursos nas escolas, está focada na
promoção da descentralização dos recursos, na celeridade aos procedimentos
operacionais - para que não se percam em trâmites burocráticos - e na garantia de
maior autonomia administrativa para as escolas. (CRUZ, 2009, p. 223-225).
O grande desafio do FNDE foi o de garantir o acesso equitativo, por parte
das escolas, aos recursos disponíveis, possibilitando, dessa forma, diminuir as
desigualdades no recebimento de recursos que ocorria entre os entes federados e
proporcionar condições para a melhoria da qualidade na educação ofertada pelas
escolas públicas.
Em 2004, através da Resolução nº 10/04 do Conselho Deliberativo do
FNDE, foi introduzida uma mudança substancial no programa, mediante a inserção
de um fator de correção dos valores do PDDE. Esta mudança procurou reduzir a
defasagem entre os valores destinados às escolas com diferentes quantidades de
alunos matriculados. (CRUZ, 2009, p. 225). Portanto, a descentralização dos
recursos federais trouxe uma presença significativa de recursos financeiros para as
escolas, cabendo agora ao FNDE garantir e manter o acesso equitativo a esses
recursos e a efetivação de uma maior autonomia de gestão financeira na rede
pública de ensino.
2.3 A questão da autonomia de gestão financeira na escola pública
Como instrumento da política de descentralização de recursos, o PDDE busca
possibilitar que a comunidade tome parte na gestão das políticas públicas e do
3 Segundo Cruz (2009), o programa PDDE teve início com a denominação de Programa de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino – PMDE, na primeira gestão do presidente FHC, através da Resolução nº 12/95 - CD/FNDE, que aprovou o manual de procedimentos operacionais relativos às transferências de recursos federais às escolas das redes estaduais e municipais de ensino fundamental.
6
exercício do controle social, pois o repasse financeiro é realizado pelo FNDE,
mediante crédito do dinheiro direto em conta bancária específica da unidade
executora (UEx)4.
Dessa forma, mediante a implantação do PDDE, o FNDE pretende promover
o fortalecimento da autonomia de gestão financeira e a execução da política de
descentralização de recursos financeiros federais nas escolas, com vistas à
consecução de seus fins sociais. O princípio redistributivo é aplicado no valor
repassado com o objetivo de reduzir as desigualdades socio-educacionais que
normalmente ocorrem entre as regiões brasileiras.
Magna França (2005), analisando a questão da participação da comunidade
no processo da gestão dos recursos públicos na escola, afirma que:
O desenvolvimento de uma política de reforço da autonomia das escolas,
mais do que “regulamentar” o seu exercício, deve criar as condições para
que ela seja “construída” em cada escola, de acordo com as
especificidades locais e no respeito aos princípios e objetivos a que se
propõe o sistema público nacional de ensino. Requer, ainda, que seja
oferecido aos educadores e representantes da comunidade o acesso às
informações necessárias à participação no processo de gestão, o assento
de colegiados, para que os processos decisórios sejam pautados em
decisões coletivas e transparentes.” (FRANÇA, 2005. p.147).
No Estado do Paraná, a entidade representativa da comunidade escolar
Unidade Executora – UEx, é a Associação de Pais, Mestres e Funcionários – APMF,
que assume a responsabilidade de receber, executar e prestar contas dos recursos
junto ao FNDE, via Núcleo Regional de Educação/Secretaria de Estado da
Educação. Dessa forma, em tese, a UEx denominada APMF, sendo uma entidade
representativa dos órgãos colegiados da comunidade escolar, deveria oportunizar a
participação da comunidade no processo da gestão dos recursos públicos na escola.
4O FNDE define a Unidade Executora como: Entidade representativa da comunidade escolar (Associação de Pais e Mestres,
Caixa Escolar, Conselho Escolar, ou similar), responsável pelo recebimento, execução e prestação de contas dos recursos. Esta entidade possibilita a concretização da política governamental de descentralização dos recursos públicos destinados à escola e do exercício do controle social das ações implementadas por meio do PDDE. (MEC/FNDE, 2011).
7
2.3.1 - O conceito de autonomia
O dicionário Aurélio da Língua Portuguesa traz em sua redação o seguinte
significado de autonomia: “faculdade de se governar por si mesmo, direito ou
faculdade que tem uma nação de se reger por leis próprias”. Trazendo esta ideia
para o campo educacional, uma escola autônoma seria aquela que governa a si
própria.
A legislação brasileira na área educacional não contempla esta ideia de
autonomia plena, mas sim uma concepção de autonomia ligada à questão da
descentralização administrativa e de financiamento.
A Lei 9.394 (BRASIL, 1996) – Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional (LDB), em seu artigo 15, estabelece: “Os sistemas de ensino assegurarão
às unidades escolares públicas de educação básica que os integram progressivos
graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas
as normas gerais de direito financeiro público.” Ao utilizar o termo “progressivos
graus de autonomia”, ela indica que esta autonomia não será exercida de forma
plena no âmbito das unidades escolares.
Martins (2002, p. 47) reforça esta ideia sobre os limites da autonomia na
gestão nas escolas:
Nesse sentido, a autogestão de escolas aparece como a possibilidade
efetiva de se romper com a tradição centralizada, burocratizada e
antidemocrática de administração, planejamento e avaliação no âmbito
educacional. No entanto, via de regra, as experiências autogestionárias em
educação esbarram nos limites colocados pela normatização externa da
própria área e pelas relações sociais gerais que impregnam a dinâmica de
funcionamento das sociedades. Assim, as escolas não podem ser
completamente autônomas, pois uma autogestão que se refira não
somente às técnicas e formas de ensino, mas também aos objetivos de
ensino, não parece possível porque, se queira ou não a escola continua
sendo uma instituição a serviço de fins sociais por amplo conjunto de
fatores.
8
Esta ideia de que as escolas não podem ser completamente autônomas,
como expõe Martins em seu texto, é reforçada por Costa (1997, p. 22), referindo-se
à questão da autonomia na escola: “o reconhecimento ou a construção de sua
identidade institucional; (...) Pressupõe, também, a ampliação da liberdade de
gestão de recursos materiais, humanos e financeiros, bem como o aumento de
controle sobre a aplicação destes últimos”.
Portanto, com relação à gestão financeira nas escolas, os gestores da escola
pública terão que exercer a sua função focados na visão de uma autonomia limitada
estabelecida na legislação e o seu cumprimento no momento da prestação de
contas. O Manual Operacional da SEED/CAF, que delimita em que tipo de despesas
os recursos deverão ser aplicados, especificando as despesas de custeio e de
capital, e as Resoluções do Conselho Deliberativo do FNDE, darão o suporte técnico
e legal para que o gestor escolar possa aplicar os recursos oriundos do Programa
Dinheiro Direto na Escola – PDDE, de acordo com o princípio da legalidade,
evitando, com isso, problemas na prestação de contas destes recursos recebidos
junto ao FNDE.
Esta autonomia da escola, mesmo sendo relativa, traz a possibilidade de a
escola pública gerir recursos com vinculação ao seu projeto pedagógico, planejando
e executando projetos educacionais, para atender a realidade e especificidade da
educação de cada região.
Para que a prerrogativa da gestão deste recurso não fique apenas com a
figura da Uex (APMF), deve-se incentivar e fortalecer a gestão democrática através
de órgão colegiados, com a representação de todos os segmentos da comunidade
escolar.
Cabe, então, ao gestor escolar, promover a participação de outros segmentos
da comunidade escolar na gestão destes recursos, através de instrumentos de
democratização como, por exemplo, Conselho Escolar e Grêmio Estudantil, dando
condições para que as opiniões e sugestões dos membros destes colegiados sejam
ouvidas e respeitadas.
O princípio da responsabilidade pela administração de dinheiro público foi
estabelecido na Constituição Federal de 1988, no art. 70, Parágrafo Único: “Prestará
contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a
9
União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigação de natureza
pecuniária”. 5
O gestor escolar deve estar ciente de que, uma vez descentralizado, o
recurso estará sob sua responsabilidade a partir da liberação, durante a execução e
sujeito à prestação de contas no prazo estabelecido pelo FNDE.
3 Os recursos nas escolas estaduais paranaenses: caso estudado
3.1 Tipos de recursos que as escolas recebem
O FNDE tem como objetivo prestar a assistência financeira às escolas
públicas do Ensino Fundamental das diferentes redes de ensino no Brasil. O PDDE
promoveu, com a autonomia de gestão financeira, as possibilidades de mudanças
importantes nos espaços escolares e nas práticas inovadoras de ensino,
colaborando, dessa forma, para o exercício da tão reivindicada autonomia
pedagógica na condução do processo ensino-aprendizagem.
Mediante crédito do PDDE em conta bancária específica da unidade
executora (UEx), o FNDE promove a descentralização dos recursos públicos
destinados à escola, como relata Adrião e Peroni:
Tendo em vista as alterações no campo da gestão escolar propostas
explícita ou implicitamente pelo Programa, destaca-se a introdução e/ou o
fortalecimento, a depender do caso pesquisado, de uma nova relação
entre a administração pública e uma instituição de natureza privada, como
é o caso do modelo de UEx proposto. No entanto, em todos os casos
analisados, na visão dos segmentos escolares, isso não se constitui em
questão relevante, uma vez que a preocupação de gestores e educadores
escolares se centra na oportunidade de perceber diretamente os recursos.
Tal posição reforça, de um lado, a relevância que políticas
descentralizadoras têm para aqueles que vivenciam o cotidiano escolar, na
5Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, Art.12, publicada no DOU de
05/06/1988.
10
medida em que se constituem como pré-condição para o exercício da
reivindicada autonomia pedagógica, além de, no caso específico do PDDE,
desempenhar função relevante no conjunto dos recursos escolares.
(ADRIÃO e PERONI, 2006, p.363)
Os principais tipos de recursos do Programa PDDE são quatro: a ação Mais
Educação, também denominada de “Educação Integral”, a ação Funcionamento
das Escolas nos Finais de Semana – FEFS, também denominada de “Escola
Aberta”, a ação Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE Escola) e a ação Ensino
Médio Inovador.
A ação Mais Educação (Educação Integral) foi constituída como uma
estratégia do governo federal para a ampliação da jornada escolar na perspectiva de
implantar a Educação Integral no Brasil. Foi instituída pela Portaria Interministerial nº
17/2007 e pelo Decreto n° 7.083, de 27 de janeiro de 2010, e faz parte das ações do
Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE).
Prioritariamente esta ação atenderá as escolas de baixo IDEB, localizadas
nas capitais e regiões metropolitanas. Outras grandes cidades, que se encontram
em situações de vulnerabilidade social, também serão contempladas com esta ação
do governo federal, mediante o aporte de recursos disponibilizados pelo
FNDE/PDDE.
De acordo com a Resolução nº 20/2011 do FNDE, estes recursos deverão ser
empregados:
I – na aquisição de materiais permanentes e de consumo e na contratação
de serviços necessários às atividades de Educação Integral;
II - no ressarcimento de despesas com transporte e alimentação dos
monitores responsáveis pelo desenvolvimento das atividades de Educação
Integral. (MEC/FNDE, 2011).
Os objetivos do Ministério da Educação e da Secretaria de Educação Básica
(MEC/SEB) com este programa são grandes: a meta para 2014 é estar presente em
32.000 escolas, alcançando, dessa forma, todo o território nacional.
Esta ação do PDDE abre um leque de possibilidades para o desenvolvimento
das múltiplas dimensões do ser humano, conforme a visão do Ministério da
Educação e da Secretaria de Educação Básica:
11
Essa estratégia promove a ampliação de tempos, espaços, oportunidades
educativas e o compartilhamento da tarefa de educar entre os profissionais
da educação e de outras áreas, as famílias e diferentes atores sociais, sob
a coordenação da escola com seus gestores, professores, estudantes e
funcionários. Isso porque a Educação Integral, associada ao processo de
escolarização, pressupõe a aprendizagem conectada à vida e ao universo
de interesses e de possibilidades das crianças, adolescentes e jovens. O
ideal da Educação Integral traduz a compreensão do direito de aprender
como inerente ao direito à vida, à saúde, à liberdade, ao respeito, à
dignidade e à convivência familiar e comunitária e como condição para o
próprio desenvolvimento de uma sociedade republicana e democrática. Por
meio da Educação Integral, se reconhece as múltiplas dimensões do ser
humano e a peculiaridade do desenvolvimento de crianças, adolescentes e
jovens. (MEC/SEB, 2011, p.6).
Para que estas possibilidades fossem efetivamente concretizadas, as
escolas deveriam receber um aporte suficiente de recursos para a ampliação e
manutenção de seus espaços físicos e ter à sua disposição profissionais com
formação e especialização para esta modalidade de ensino.
O ideal seria que a escola atendesse a totalidade de seus estudantes, mas
como uma grande parte das unidades escolares ainda não tem esta infraestrutura
necessária para o atendimento total de seus estudantes, nesta modalidade de
ensino, o programa traz a possibilidade da opção pelo atendimento parcial, definindo
em diálogo com a comunidade, e em consonância com os critérios do programa,
quantos e quais alunos participarão. Neste caso, a escola deverá observar os
critérios recomendados pelo Programa Mais Educação para a escolha dos
estudantes, quais sejam:
– estudantes que estão em situação de risco e vulnerabilidade social;
– estudantes que congregam, lideram, incentivam e influenciam
positivamente seus colegas;
− estudantes em defasagem ano escolar/idade;
12
− estudantes dos anos finais da 1ª fase do ensino fundamental (4ªsérie /
5ºano) e da 2ª fase do ensino fundamental (8ª série/ 9º ano), entre os quais
há maior saída extemporânea;
− estudantes de séries/anos nos quais são detectados índices de saída
extemporânea e/ou repetência;
− estudantes que demonstram interesse em estar na escola por mais
tempo;
− estudantes cujas famílias demonstram interesse na ampliação de sua
permanência na escola. (MEC/SEB, 2011, p.14).
O mínimo de alunos estabelecido pelo programa é de 100 estudantes e,
desde que haja disponibilidade de espaço físico, a escola poderá atender a
totalidade de seus estudantes inscritos no programa.
É notório que esta ação do PDDE se constitui em um expressivo avanço em
termos de educação no Brasil. O ideal seria que fosse uma implantação permanente
dessa modalidade de educação e não apenas uma ação de um programa do
Ministério da Educação via FNDE/PDDE. Dessa forma, o governo federal assumiria
um compromisso decisivo, com um programa efetivo, que viesse ampliar e manter
os espaços físicos necessários para esta modalidade de ensino nas unidades
escolares. Com isso, poderia induzir, Estados e Municípios ao cumprimento de suas
atribuições, possibilitando, inclusive, a contratação de pessoal com formação e
especialização adequadas, através de concursos.
Nesta ação, o programa PDDE atendeu, no ano de 2010, em todo o território
nacional, 9.660 escolas, beneficiando 5.993.270 alunos com um montante de
recursos da ordem de R$ 373.492.262,65.
Outro recurso do PDDE, destinado às escolas de Educação Básica que
ofertam os anos finais do Ensino Fundamental e/ou Médio e que estão localizadas
em áreas de vulnerabilidade social, é a ação denominada Funcionamento das
Escolas nos Finais de Semana – FEFS. Também conhecida como “Escola
Aberta”, esta ação é voltada para a oferta de atividades educativas e recreativas,
nos finais de semana, com atividades esportivas, culturais, de inclusão digital, de
geração de renda e formação para a cidadania, nas escolas públicas de ensino
fundamental ou médio dos Estados, Distrito Federal e Municípios. As escolas são
13
selecionadas de acordo com critérios definidos pela Secretaria de Educação
Continuada, Alfabetização e Diversidade do Ministério da Educação (SECAD/MEC).
As escolas, que optarem pela implantação desta ação, devem observar as
seguintes orientações do FNDE, que estão no Manual Operacional do Programa
Escola Aberta:
As atividades do Programa Escola Aberta poderão ser desenvolvidas aos
sábados e/ou domingos, de acordo com as características de cada
unidade escolar e sua comunidade no entorno. A escolha dos dias de
funcionamento, o tempo no programa e o número de alunos matriculados
compõem os fatores que determinam o valor do repasse a ser realizado
pelo PDDE/FEFS. O montante de recursos para a escola será liberado em
01 (uma) parcela anual, destinada ao desenvolvimento do Programa a
partir do mês do repasse em 2010 até o mês de junho do ano seguinte,
visto que as ações acontecem sem interrupção, mesmo durante os
períodos de recesso escolar. (MEC/FNDE – Manual Operacional do
Programa Escola Aberta, 2011, p.3).
Os recursos provenientes desta ação devem ser aplicados na compra de
material permanente (capital)6, de material de consumo (custeio)7 e nas despesas
com transporte e alimentação dos responsáveis pelas atividades. Estes recursos
serão repassados por intermédio de suas UEx, para a realização das atividades
educativas e recreativas que vão além da carga horária prevista na educação formal.
Nesta ação, o programa PDDE atendeu no ano de 2010, em todo o território
nacional, 2.223 escolas. Foram beneficiados 1.893.594 alunos e o montante de
recursos transferidos foi da ordem de R$ 38.071.995,00.
Outra ação do PDDE é o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE
Escola), que vem somar às possibilidades deste programa, visando disponibilizar
aporte financeiro para o desenvolvimento da Educação Básica. O objetivo desta
6CAPITAL – destina-se à aquisição de material permanente; aquele que, em razão de seu uso corrente, não
perde a sua identidade física e/ou tem uma durabilidade superior a dois anos. (Ex. aquisição de equipamentos em geral, carteira escolar, quadro-negro, fogão, geladeira etc.) 7CUSTEIO - destina-se à contratação de serviços ou aquisição de materiais de consumo; aquele que, em razão
de seu uso corrente e da definição da Lei n. 4.320/64, perde normalmente sua identidade física e/ou tem sua utilização limitada a dois anos (Ex. pagamento de mão de obra para pequenos consertos na rede elétrica, hidráulica, serviço de jardinagem, conserto de equipamentos, aquisição de material didático, de expediente etc.).
14
ação é melhorar a gestão nas escolas públicas de educação básica que não tiveram
um desempenho satisfatório no IDEB. Receberão os recursos as escolas das redes
estaduais e municipais que aderiram ao Plano de Metas “Compromisso Todos pela
Educação” e também elaboraram o planejamento da implementação do PDE Escola
no SIMEC (Sistema Integrado de Planejamento, Orçamento e Finanças do Ministério
da Educação).
Prioritariamente os recursos deverão ser utilizados em projetos de
adaptações arquitetônicas e estruturais tendo em vista a instalação e funcionamento
de laboratórios de informática e construções ou adaptações de vias que garantam a
acessibilidade aos alunos com deficiência ou mobilidade reduzida.
De acordo com o Ministério da Educação, as perspectivas são boas e o índice
evolui em cada avaliação realizada. A meta do MEC é alcançar uma média do Ideb
maior que 6,0 no ano de 2022, conforme informado em sua página na Web:
A média nacional do Ideb em 2005 foi 3,8 nos primeiros anos do ensino
fundamental. Em 2007, essa nota subiu para 4,2, ultrapassando as
projeções, que indicavam um crescimento para 3,9 nesse período. O
indicador já alcançou a meta para 2009. Se o ritmo for mantido, o Brasil
chegará a uma média superior a 6,0 em 2022. É o mesmo que dizer que
teremos uma educação compatível com países de primeiro mundo antes
do previsto. (MEC, Ideb, 2011).
O PDE Escola, que faz parte de um conjunto de estratégias previsto no Plano
de Desenvolvimento da Educação (PDE), tem como propósito e objetivo, dar um
aporte de recursos necessários para que as escolas de educação básica, em todas
as regiões brasileiras, possam melhorar o seu IDEB8.
Nesta ação, o programa PDDE atendeu no ano de 2010, em todo o território
nacional, 16.643 escolas. Foram beneficiados 10.007.894 alunos e o montante de
recursos transferidos foi da ordem de R$ 317.985.000,00.
8Conforme informações disponíveis no portal do MEC: “Em 2007, foi criado o Índice de Desenvolvimento
da Educação Básica (Ideb ). O indicador, que mede a qualidade da educação, foi pensado para facilitar o entendimento de todos e estabelecido numa escala que vai de zero a dez. A partir deste instrumento, o Ministério da Educação traçou metas de desempenho bianuais para cada escola e cada rede até 2022. (MEC, Ideb, 2011).
15
Finalizando este item sobre os recursos do programa PDDE, citamos a ação
Ensino médio inovador. Esta ação do PDDE é voltada para escolas públicas
estaduais e distritais de ensino médio regular. Os recursos para esta ação do PDDE
deverão ser aplicados no desenvolvimento de práticas inovadoras no ensino médio
regular, conforme definidas nos Planos de Ações Pedagógicas (PAP) e de acordo
com as instruções do Documento Orientador9 do programa:
O Programa Ensino Médio Inovador surgiu como uma forma de incentivar
as redes estaduais de educação a criar iniciativas inovadoras para o
ensino médio. A intenção é estimular as redes estaduais de educação a
pensar novas soluções que diversifiquem os currículos com atividades
integradoras, a partir dos eixos trabalho, ciência, tecnologia e cultura, para
melhorar a qualidade da educação oferecida nessa fase de ensino e torná-
la mais atraente. (MEC/SEB, 2011).
Para alcançar este objetivo, algumas metas deverão ser executadas visando
melhorar os ambientes escolares, as atividades gerenciais e as práticas docentes.
As orientações do FNDE para a utilização destes recursos estão definidas no
§ 2º do Art. 11 da Resolução nº 3/2010 do FNDE e deverão ser empregados em:
I – materiais de consumo voltados às atividades de gestão administrativa e didático-pedagógicas; II - locação de infraestrutura (espaços físicos, transporte, etc.), despesas com alimentação, hospedagem e outras relacionadas à realização de eventos; III - locação de equipamentos e contratação de serviços de sonorização, mídia, fotografia e informática; IV - obras de reparos, manutenção e pequenas adequações prediais, para melhoria dos ambientes escolares; V - contratação de serviços especializados para as práticas docentes; VI - aquisição de materiais didático-pedagógicos para o desenvolvimento das atividades de ensino e aperfeiçoamento profissional dos gestores e professores; VII - aquisição de equipamentos para laboratórios de ciências, informática, sistema de rádio-escola, cinema, mídia, entre outros, visando fortalecer e apoiar as atividades gerenciais e docentes e a melhoria do ensino. (MEC/FNDE – Legislação/Resoluções - 2010)
Para que a transferência financeira seja realizada, as Secretarias de
Educação deverão aderir ao Programa Ensino Médio Inovador e cadastrar no
9 Documento disponível no portal do MEC no link: ENSINO MÉDIO INOVADOR/Documento Orientador
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Sistema Integrado de Planejamento e Finanças do Ministério de Educação (SIMEC)
os Planos de Ações Pedagógicas (PAP). Estes planos deverão ser aprovados pela
Secretaria de Educação Básica do MEC (SEB) para que as escolas venham a ser
beneficiárias desta ação do PDDE.
Diferente das outras ações em que a adesão é da escola, no Ensino médio
Inovador, a adesão, em caráter voluntário, é realizada pelo Estado, cabendo às
secretarias estaduais de educação a articulação com as escolas e a sua inscrição no
programa.
Nesta ação, o programa PDDE atendeu no ano de 2010, em todo o território
nacional, 357 escolas. Foram beneficiados 296.312 alunos e o montante de recursos
transferidos foi da ordem de R$ 11,8 milhões10.
3.2 Localização, estrutura e porte das escolas
As quinze escolas estaduais, objeto desta pesquisa, estão localizadas no
município de Pinhais, região metropolitana de Curitiba. Apenas uma dessas escolas
encontra-se na região central do município, com uma concentração maior de
população de classe média, atendendo aproximadamente 2.100 alunos,
compreendendo alunos que residem nas proximidades da escola, nos bairros
próximos e também nos municípios vizinhos. As demais escolas estão localizadas
em bairros periféricos atendendo, em sua maioria, a população de baixa renda
familiar, com porte que varia de 670 a 1890 alunos. A parte administrativa das
escolas é constituída de: direção, equipe pedagógica e secretaria. A maioria das
escolas enfrenta o problema da falta de espaços físicos necessários e adequados
para a realização dos projetos com os recursos oriundos do PDDE. Para contornar
esse problema, as escolas utilizam, com improvisações, espaços como: quadra
esportiva coberta (apenas uma escola não possui quadra coberta), o espaço do
refeitório, pátios cobertos ou sem cobertura e salas de aula disponíveis naquele
momento.
3.3 A percepção dos diretores na utilização dos recursos federais
O resultado da pesquisa sobre a percepção dos diretores, com relação aos
recursos oriundos do PDDE, levantou duas situações: uma de sentimento de euforia
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Fonte: Correio Braziliense, 06/05/2010 - Brasília DF
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diante de um significativo incremento de recursos financeiros federais, se
comparados com os recursos estaduais, através do fundo rotativo, que foram
disponibilizados para as escolas nos últimos cinco anos, conforme será demonstrado
em planilha e gráficos sobre recursos federais e verbas estaduais; outra situação de
insegurança com um forte sentimento de “medo”. Palavra esta utilizada pelos
diretores em relação ao processo do recebimento, aplicação e prestação de contas
desses recursos.
Durante a pesquisa, percebeu-se que, a falta de autonomia no uso dos
recursos é um fator que contribui para essa insegurança. Segundo a maioria dos
diretores, os recursos vêm “engessados”, isto é, com destinação já determinada,
sendo esse fator incompatível com as necessidades e a dinâmica de funcionamento
da escola.
Notou-se também que, espontaneamente, nenhum dos diretores fez uma
crítica com relação à precariedade dos recursos, isto é, de que houvesse uma
política educacional com um planejamento em longo prazo que atacasse de forma
contínua e definitiva os problemas e deficiências da educação brasileira. Quando
provocados para essa reflexão, concordavam que seria uma maneira ideal para
solucionar essas dificuldades e promover uma educação de qualidade nas escolas
públicas.
Com base em dados e informações levantadas junto às escolas e
comparadas com as que foram disponibilizadas pelo setor de análises financeiras do
Núcleo Regional de Educação – Área Metropolitana Norte, observou-se que, no caso
específico do ano de 2010, foram reprogramados11 R$ 24.453,07 da ação FEFS, R$
224.000,00 da ação PDE ESCOLA e R$ 186.347,69 da ação MAIS EDUCAÇÃO,
totalizando R$ 434.800,76 do montante de R$ 522.352,55 de recursos federais
recebidos pelas escolas. Deste montante de recursos, apenas R$ 87.551,79
(16,77%) foram utilizados no ano do recebimento dos recursos, sendo o restante
reprogramado para o próximo ano.
Isto confirma o exposto nas entrevistas com os diretores, que mencionaram
o atraso na liberação dos recursos, por parte do FNDE, como causa do impedimento
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REPROGRAMAR: É um ato legal que consiste em transferir o valor da diferença entre o montante de recursos que a escola recebeu e o que foi gasto naquele ano, ficando esse valor para ser utilizado no ano seguinte. A reprogramação acontece quando ocorre um atraso na liberação dos recursos e a escola não dispõe mais de tempo hábil para utilizar esses recursos ainda naquele ano. Também pode ocorrer no caso da UEx (APMF) ter problemas judiciais que impedem a movimentação da conta bancária ou outros impedimentos legais.
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da aplicação desses recursos no ano do recebimento, causando um descompasso
entre a liberação dos recursos com atraso e o atendimento das necessidades
imediatas da escola em sua dinâmica operacional, restando aos diretores somente a
possibilidade de reprogramação dos recursos para serem utilizados no próximo ano.
Dos R$ 434.800,76 reprogramados para o ano de 2011, apenas R$ 309.466,66
(71,17%) foram utilizados, segundo informações obtidas no mês de maio de 2012.
Os R$ 125.334,10, correspondentes a 28,82% do montante reprogramado, que não
foram gastos no ano de 2011, deverão ser devolvidos ao FNDE após a prestação de
contas.
Apesar de a maior parte dos recursos ter sido utilizada no ano subsequente
à liberação, o atraso na execução de projetos educacionais da escola e o
desenvolvimento do conhecimento dos alunos foram prejudicados.
Questionados sobre a forma ideal para uma gestão eficiente e eficaz desses
recursos e que proporcionasse tranquilidade e segurança para posterior prestação
de contas, a maioria respondeu que os recursos deveriam ser disponibilizados antes
do início do ano letivo. Isto, na opinião dos gestores, possibilitaria um tempo
suficiente para o planejamento, a pesquisa de preços e a aplicação dos recursos de
forma mais racional e segura, evitando futuros problemas na prestação de contas.
3.4 Recursos federais e verbas estaduais nas escolas de Pinhais
O Fundo Rotativo, criado no Paraná em 1992, vem atendendo, desde a sua
criação, as necessidades de recursos para a execução das atividades na escola,
porém, estes recursos, são insuficientes para a execução de projetos educacionais
específicos que envolvam um montante maior em termos de financiamento.
Os recursos financeiros do PDDE, disponíveis desde 1995, vieram como um
aporte suplementar para atender esta demanda de recursos que o Fundo Rotativo
do governo estadual não conseguia suprir.
Comparando os valores dos recursos oriundos do PDDE com os recursos
estaduais disponibilizados através do fundo rotativo, compreendendo o período de
2007 a 2011, constatou-se que o montante dos recursos do fundo rotativo foi de R$.
4.362.070,95. No mesmo período, o montante das verbas federais, disponibilizadas
através do Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE, foi de R$ 1.411.757,36,
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significando um acréscimo de recursos na ordem de 32,36% para as escolas do
município de Pinhais, conforme exposto na planilha e nos gráficos abaixo:
QUADRO COMPARATIVO
DAS VERBAS ESTADUAIS (FUNDO ROTATIVO) E VERBAS FEDERAIS (PDDE)
Os valores expressos são em reais (R$)
2007 2008 2009 2010 2011 TOTAL
VERBAS ESTADUAIS 607.549,36
869.577,17
972.473,59
889.959,71 1.022.511,12
4.362.070,95
VERBAS
FEDERAIS 28.776,00
69.442,00
14.030,00
622.352,55 677.156,81
1.411.757,36
Fonte: Setor Financeiro do Núcleo Regional de Educação, Área Metropolitana Norte, da Secretaria de Estado da Educação do Estado do Paraná.
Fonte: Setor Financeiro do Núcleo Regional de Educação, Área Metropolitana Norte, da Secretaria de Estado da Educação do Estado do Paraná.
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4 Considerações finais
O programa PDDE foi instituído para prestar assistência financeira em
caráter suplementar às escolas públicas. A palavra suplementar indica-nos que algo
necessita ser ampliado ou complementado. A escola, nas atividades diárias e em
sua dinâmica operacional, deveria ter um suprimento de recurso suficiente, recebido
no momento certo, para atender as suas necessidades na promoção de uma
educação de qualidade através da execução, em tempo hábil, de seus projetos
educacionais. Em sua natureza jurídica, a escola não pode e não dispõe de meios
para gerar esses recursos e, dessa forma, depende totalmente da entidade
mantenedora no suprimento de sua demanda efetiva, lembrando que os recursos do
PDDE são de caráter suplementar.
Os recursos estaduais disponibilizados pela entidade mantenedora, em
especial o fundo rotativo, não atende, segundo os diretores, todas as demandas
financeiras da escola. Isto demonstra a importância dos recursos oriundos do PDDE
e a euforia dos gestores em receber esses recursos federais para suprir essa
demanda e, em especial, para serem utilizados em projetos específicos como, por
exemplo, a ação Mais Educação do PDDE e outras ações e projetos educacionais.
Apesar da Importância desses recursos federais, mesmo em caráter
suplementar, notou-se, através da pesquisa realizada junto aos gestores, que o
anseio da maioria é ter os recursos destinados para a educação em caráter efetivo,
programados para o recebimento em tempo hábil e atendendo, dessa forma, à
dinâmica operacional da escola na sua urgência em resolver suas questões
imediatas.
Daí a importância da pontualidade e da efetividade dos recursos, conjugada
também com uma autonomia efetiva na sua gestão. Durante a pesquisa, percebeu-
se que a questão da falta de autonomia no uso dos recursos, segundo a maioria dos
diretores, é um fator que contribui para um “desconforto” administrativo e uma
temeridade com relação ao processo do recebimento, aplicação e prestação de
contas desses recursos. Segundo eles, os recursos vêm “engessados”, isto é, com
destinação já determinada, sendo esse fator incompatível com o atendimento às
necessidades imediatas e à dinâmica de funcionamento da escola.
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REFERÊNCIAS
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Escola: uma proposta de redefinição do papel do Estado na educação?
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