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REFORMA DO ESTADO E POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL
Maria Lucia Teixeira Werneck ViannaLaboratório de Economia Política da Saúde
Julho 2005
A ótica da política
• Conceitos gerais• Análise orientada para as especificidades
institucionais de um país• Mudanças na organização e no papel do
Estado brasileiro
Engenharia institucional
• Relações entre poderes constitucionalmente definidos
• Canais institucionalmente estabelecidos de relacionamento entre público e privado
A REPÚBLICA FEDERATIVA E PRESIDENCIALISTA NO BRASIL
• Concepção americana de Federação• Tradição ibérica de centralização
• Movimento pendular• Centralidade do Executivo
Dois momentos
• Desenvolvimentismo => modelo de desenvolvimento centrado no eixo urbano-industrial com forte intervenção do Estado
• Abertura da economia e integração nos circuitos globalizados
As questões
• Que características distintas apresenta a intervenção do Estado nesses dois momentos
• Que relações distintas se estabelecem entre público e privado
A era desenvolvimentista
• Núcleo da engenharia institucional:
–Centralização no Executivo Federal
–Corporativismo
corporativismo
• Dimensão da representação de interesses: base ocupacional
• Arranjo de delimitação de fronteiras entre público e privado (que não exclui vínculos pessoais, relações clientelistas, estabelecimento de redes privilegiadas de afinidades)
Corporativismo bifronte brasileiro
• Elemento importante na montagem de zonas cinzentas entre público e privado
• Assimetria entre estruturas de representação de interesses do empresariado e de trabalhadores– Empresariado=> acesso– Trabalhadores=> controle
Início do ciclo desenvolvimentista
• Restrições à competição política• Atores sociais conquistam espaços na esfera
de representação de interesses junto à burocracia do Executivo
• Intervencionismo estatal de natureza “construtiva”– Definição de áreas de atuação do Estado– Definição de projeto de nação
Eixos de construção do Estado/nação
• Política econômica• Política social (regulação das
relações de trabalho e definição de direitos sociais)
• Competição política (latente)
desenvolvimentismo
• Intervenção no domínio produtivo => bases para crescimento econômico criando ambiente para atuação dos agentes privados
• Intervenção social => condições para mobilização de setores populares e seu ingresso na política (cidadania regulada mas projeto de incorporação)
Dinâmica Estado/sociedade no período desenvolvimentista
• Participação no processo decisório relativo à política econômica se encaminha para o âmbito do Executivo => ação organizada dos grupos privados nos múltiplos conselhos e esferas burocráticas a que tinham acesso
Dinâmica Estado/sociedade no período desenvolvimentista
• Eixo da Política Social: a partir das leis trabalhistas nos anos 30 e 40 => implicações do ponto de vista da mobilização social – Sintonia com crescimento econômico– Inclusão progressiva de categorias sociais
no âmbito da cidadania regulada
• Política social => agenda importante da mobilização da sociedade em fins dos anos 70 e início dos 80
• Emergência da sociedade civil => ultrapassagem dos limites do corporativismo => pauta social (saúde, habitação, etc)
Dinâmica Estado/sociedade no período desenvolvimentista
• Eixo da competição política => de participação limitada à democracia de massas
• Congresso aparece como esfera progressivamente dotada de identidade e protagonismo
• Autoritarismo => fragilidade dos partidos políticos
• Ocupação progressiva do Legislativo pelos interesses organizados
• Interpenetração das dinâmicas de representação política e representação de interesses
Conjuntura do final do ciclo desenvolvimentista
• Meados anos 80=> aprofundamento do modelo fundado na industrialização substitutiva se mostra inviável
• Imperativo da estabilização macroeconômica + necessidade de competitividade da economia + integração nos circuitos globalizados
Reforma do Estado
• Lógica restritiva da atuação do Estado
• Processo de desconstrução da ordem pregressa
Os 3 eixos
• Política econômica sob restrições (reversão das expectativas de crescimento econômico)
• Política social em declínio => inflexão radical em termos de concepção (reforma do modelo de direitos sociais da CF 88)
• Participação/competição política em rota ascendente
A dupla transição
• Para a democracia => a partir de meados dos anos 80
• Para o mercado “globalizado” => estabilização macroeconômica, privatizações, abertura comercial
Reformas ao longo dos anos 90
• Não significam substituição do Estado pelo mercado
• Não destituem Estado de sua capacidade de intervenção
• Traduzem redefinição do ambiente institucional => transformação papel do Estado com consequências sobre relações público/privado
• Lógica de atuação do Estado, anteriormente pautada pelos limites de uma economia “fechada” e pela expansão de seu domínio em face do mercado, passa a ser atravessada pela lógica do mercado
• Estado se reequipa em função da possibilidade de implementação da política econômica
• Executivo emerge como cerne de toda a reordenação que se opera no ambiente institucional
• Nova modalidade de intervencionismo estatal baseada em dois pilares:– Abertura comercial– privatizações
Abertura da economia
• Em função da dinâmica da competitividade seletiva, leva a uma reconfiguração do capitalismo doméstico, sobretudo no âmbito industrial:– Influxo do capital estrangeiro– Deslocamento de atividades– Reestruturação da propriedade em vários
setores (fusões e aquisições)
Privatizações
• Vetor para apropriação do patrimônio público pelos circuitos globalizados do capital, sobretudo em segmentos que demandam fortes investimentos e tecnologia de ponta
• abertura + privatizações => sustentação da política de estabilização levada a cabo pelo Executivo
• “nova” centralização no Executivo => mediação estratégica => política regulatória
• Atividade regulatória adquire centralidade como elemento propulsor na redefinição das relações entre os atores e, portanto, na delimitação do espaço público
• Mudanças na economia e no ambiente institucional têm consequências sobre as relações entre os atores e sobre as relações desses com o Estado
Estado
• Na ordem pregressa ⇒“proteção” dos agentes domésticos ⇒ mediação entre agentes domésticos e
agentes internacionais• Na nova ordem => “proteção” dos
investidores em geral
• Concepção de cidadania plena maturada nos anos 80 e traduzida no modelo de direitos sociais da Constituição de 88 sofre inflexão
• Cidadãos => consumidores
Atores organizados
• Mudanças legais flexibilizadoras do monopólio da representação ⇒ação coletiva pautada pela lógica da
competição⇒busca de incentivos seletivos à filiação⇒novos tipos de entidades⇒adaptação da antiga estrutura oficial ao novo
contexto
• Entidades aparecem em função da possibilidade de mudanças na legislação
• Associações passam a se profissionalizar (departamentos especializados; prestação de serviços aos associados)
• Intensificação dos lobbies
• Articulação/representação de interesses cada vez mais “americana”; ação coletiva mais pontual e profissionalizada
• Maior assimetria na capacidade de organização e vocalização de interesses dos diferentes grupos sociais
Relações público/privado
• Atuação dos interesses organizados se volta principalmente para o exercício de influência na definição das regras de gestão da prestação de serviços públicos e/ou dos recursos transferidos para o controle da iniciativa privada
Relações entre Poderes
• Atividade regulatória => agências autônomas ligadas ao Executivo
• Agências subtraem do e/ou compartilham com Congresso prerrogativa de legislar sobre matérias pertinentes aos direitos dos cidadãos/consumidores e sobre os limites os limites da atividade empresarial (investidores)
• Legislativo:– Instância ratificadora de ações
iniciadas no âmbito do Executivo
– Definição/redefinição de atividades regulatórias
americanização
• Atuação dos lobbies nas minúcias do trabalho das comissões do Congresso, geralmente envolvendo alto teor técnico e conhecimento especializado
• Fragmentação dos interesses e sua lógica de atuação pautada na competição
• A ordem pregressa => coincidência entre espaço de decisão e espaço de representação
• A nova ordem => separação entre essas esferas pela instauração de arenas regulatórias insuladas (da burocracia executiva e do Legislativo)
• A ordem pregressa => fusão entre representação e resultados (projeto de industrialização politicamente orientado)
• A nova ordem => resultados são de curto prazo (eficiência econômica) e enfatizados em detrimento da representação política e do controle democrático sobre o processo decisório
• Estado regulador X Estado produtor
• Estado => regulador das fronteiras entre público e privado; regulador das relações entre grupos de interesses
Instrumentos de regulação
• Agência independente• Propriedade pública de firmas ou
setore• Agência no interior da burocracia
executiva• Arranjos corporativos
Tradição americana
• Cultura política liberal• Divisão de poderes em regime
presidencialista• Federalismo• Baixa intervenção do Estado• Prevalência de arranjos pluralistas de
intermediação/representação de interesses
Tradição Européia
• Cultura política não-liberal• Fusão de poderes em regime
parlamentarista• Estado intervencionista• Supremacia da representação corporativa de
interesses
Caso brasileiro
• Padrão regulatório da “Era Vargas” => – Monopólio de setores da economia– Órgãos na burocracia executiva– Arranjos corporativos
• Reforma regulatória– Eliminação dos monopólios estatais– Desmontagem das instâncias consultivas no
âmbito do executivo– Criação de agências independentes– Não supressão de grande parte dos
instrumentos prévios
• Sobreposição padrão americano a uma estrutura institucional que guarda fortes traços do modelo anterior:
• Executivo intervencionista (na economia e em termos de poderes legislativos – MPs)
• corporativismo
Problema político da regulação
• Tensão entre autonomia e controle: tensão inerente à lógica da delegação
• Brasil:– limites da delegação em processo de
amadurecimento (nova lei das agências)– Relações entre poderes em processo de
consolidação (MPs)
autonomia
• Garantias definidas em lei (regime de autarquia, independência administrativa , etc)
• Forte tradição regulatória do Executivo• Vinculação a ministérios• Impedimento constitucional de existência
de órgãos desvinculados poder público
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