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Análisis de la Reforma Fiscal en México
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Reforma Fiscal en México SGMS
Versión Ago2011 Antecedentes México es un país con una gran diversidad cultural, social y económica. A pesar de las revoluciones sociales que estallaron durante el siglo XIX e inicios del siguiente, una gran parte de la población aún se sitúa en niveles de pobreza extrema. La población, es cada vez más dinámica. Entre 1910 y 2010, México se transformó radicalmente en términos económicos y sociales1:
• de 14 a 110 millones de habitantes, • de 75% rurales a 75% urbanos, • de 25% a 2% de mortalidad infantil (% de niños nacidos vivos), • de 30 años de esperanza de vida (similar a épocas prehispánicas) a 75 años, • de 80% a 10% de analfabetismo, • de menos de un año a 8 años de escolaridad media.
Esta evidencia explica parcialmente el deseo mostrado por la población (especialmente por los más jóvenes) de alternativas sociales, modelos institucionales y nuevos equilibrios políticos. Y considero que debe ser tomada en cuenta, especialmente en estos tiempos, en que dicha trayectoria de cambio social ha ido decreciendo paulatinamente. Al día de hoy, otros países y regiones muestran mucho mayor dinamismo: México se ha estancado. Luego de cuatro décadas de crecimiento por encima del promedio mundial (1940-‐1980), la posición de México frente al resto del mundo (incluyendo América Latina) se ha deteriorado significativamente. En 1980, el PIB per cápita de México representaba casi 8 veces el promedio de Asia del Este y Pacífico. En 2005 era apenas 1.7 veces mayor (Lustig y Ros 2010). Por otro lado, las desigualdades detectadas por Scott et al (2010) son excepcionales ante el contexto mundial (datos de ENIGH 2008 y Conapo 2005):
• El 10% más pobre del país percibe 1.4% del ingreso nacional, mientras el 10% más rico percibe 40%;
• Existe una brecha de 9 años de escolaridad entre el 10% más pobre de la población adulta (4 años) y el 10% más rico (13 años),
• La tasa de mortalidad infantil es de 10 a 20 veces mayor en los municipios más pobres (3-‐6% de nacidos vivos) que en los más ricos del país (0.3-‐0.6%).
1 John Scott, Gasto Público para la equidad: del Estado excluyente hacia un Estado de Bienestar Universal
• La pobreza extrema es cercana al 10% en zonas urbanas y en zonas rurales del norte del país, pero es mayor al 60% en el sector rural de Chiapas.
• La pobreza extrema multi-‐dimensional (Coneval 2005) -‐que toma en cuenta brechas sociales además del ingreso-‐ registró un nivel del 10.5% a nivel nacional en 2008, pero 39% para la población indígena (Coneval 2010).
“En el contexto del estancamiento económico prolongado, agravado en los últimos años por la doble crisis global en precios alimentarios (2007-‐2008) y la crisis financiera (2008-‐2009), la tasa de pobreza extrema (alimentaria) en 2010 es comparable a lo que fue en 1984 (22%) o incluso en 1968 (24%), lo que implica en efecto cuatro décadas perdidas en términos de la disminución de la pobreza.”2 El proceso democrático se puede considerar en proceso de consolidación. Sin embargo, las grandes prioridades de México en nuestros tiempos continúan siendo asegurar la estabilidad, seguridad y bienestar social y económico, eliminar la trampa de pobreza que asola a la población marginada y asegurar los recursos necesarios para instrumentar programas eficientes de seguridad social, educación, crecimiento económico y protección de empleos. Y para ello se necesita dinero. En este contexto, mi principal propuesta es reflexionar sin tapujos, sobre cómo las reformas postergadas durante muchos años, incluyendo la reforma fiscal, podrían impulsar estos cambios. Algunos datos del sistema impositivo mexicano: La condición más importante para que un Estado tenga verdadero poder redistributivo es que tenga los recursos para hacerlo. Durante el siglo XX los países industrializados consolidaron capacidades fiscales cercanas al 25-‐50% del PIB (con ello, redujeron el coeficiente de Gini del ingreso disponible a los niveles más bajos observados en el mundo según cifras de la OECD, 2009). Entre 1990 y 2008 la capacidad fiscal media en América Latina y el Caribe (ALC) creció de 13% a 19% del PIB (CEPAL, 2010), alcanzando niveles mayores de 30% en Brasil y Argentina. En cambio, México logró aumentar sus ingresos tributarios no petroleros del 3.5% a 10% del PIB… ¡en los últimos cien años! (1910-‐2010). Esto representa un crecimiento de apenas 7% puntos del PIB por década. En contraste con el resto de ALC (excepto Venezuela), los mismos datos de la CEPAL muestran que desde 1990 la recaudación en México ha retrocedido, de 11% a 9.4% del PIB (en 2008), por lo que
2 Idem
México es hoy el país con menor capacidad tributaria de la región, sólo comparable a Haití y por debajo de Guatemala. En México, además, las exenciones de IVA y otros impuestos benefician principalmente a grupos de ingresos medios y altos (este es el caso también de los subsidios generalizados al consumo eléctrico residencial, y gasolinas). La recaudación de los Estados es bajísima, principalmente porque gran parte de los instrumentos impositivos fueron centralizados por la Federación para evitar distorsiones e incentivar la competititivad. Por ello, las entidades federativas deben depender de los ingresos federales que les son distribuidos, provocando problemas al interior de sus finanzas públicas. Por ejemplo, la deuda de los Estados se soporta principalmente sobre las proyecciones calculadas sobre montos de ingresos federales, o es garantizada por éstos, lo que incrementa su capacidad de endeudamiento por encima de lo que ellos recaudan por concepto de ingresos propios, y también hace que aumente el incentivo a contraer nueva deuda. La Secretaría de Hacienda reportó, de hecho, que de 2008 a 2011 la deuda pública de las entidades federativas se incrementó de 1.5 a 2.5% del Producto Interno Bruto.
Nivel de Endeudamiento como % de ingresos totales a marzo de 2011
Fuente: SHCP
La realidad es que los problemas del sistema recaudatorio mexicano son más de índole de aplicación, más que de índole legislativo. Existe consenso en cuanto a la necesidad de la reforma, pero esta se centra básicamente en hacer que los instrumentos impositivos que poseemos puedan ser utilizados con todo su potencial y que una gran mayoría de mexicanos que no paga impuestos, debiendo hacerlo, lo haga. Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
En la estructura impositiva mexicana, el campo que ha observado mayores avances es el que delimita los instrumentos fiscales, las responsabilidades recaudatorias y distribución de ingresos federales, llamado Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Este sistema surgió con el propósito de simplificar el sistema tributario, promover la equidad entre contribuyentes, y fortalecer las finanzas de los tres órdenes de gobierno. Anteriormente existían un gran número de tributaciones y esquemas complejos. También existían importantes diferencias fiscales regionales, impuestos locales sobre el consumo y producción. Las distorsiones que esto generaba hacían ineficiente la economía nacional, desincentivando la competitividad e inversión. Para intentar delimitar los campos de tributación entre la Federación y las Entidades, se efectuaron tres Convenciones Nacionales Fiscales en 1925, 1932, 1947. En 1948, fue expedida la Ley del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles (ISIM), que intentaba por primera vez centralizar los ingresos y participarlos a las entidades y procuraba delimitar las competencias fiscales de los diferentes órdenes de gobierno. En 1953 se expidió la primera Ley de Coordinación Fiscal, pero no se formalizaron mecanismos de coordinación fiscal y colaboración administrativa. Como el ISIM convivía con impuestos locales que gravaban las mismas fuentes que la Federación, es posible afirmar que antes de 1979 no existió sistema o esquema formal de coordinación y colaboración alguno capaz de eliminar problemas de concurrencia impositiva y exceso de complejidad fiscal. El sistema o esquema de coordinación y colaboración debía ser capaz de3:
a) Eliminar los problemas de concurrencia impositiva (armonización tributaria), que es constitucional pero no eficiente.
b) Centralizar impuestos a factores móviles y descentralizar impuestos sobre factores fijos.
c) Lograr que la potestad tributaria esté en manos del orden de gobierno que cuente con
mayor información sobre la base tributaria respectiva, para limitar la evasión.
d) Definición de objetivos (redistribución, estabilización, incentivo a actividades productivas, etc.). Lograr el “etiquetado” que relaciona fuentes de recursos con sus destinos respectivos (primera etapa del Gasto).
En 1980 se aprobó la Reforma Fiscal que estableció el Impuesto al Valor Agregado (IVA), una nueva Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y el Convenio de Adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal. Con estos ordenamientos, en menos de cinco años se eliminaron más de 430 gravámenes
3 Samuel Moreno, El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, 2009.
locales y se firmaron convenios de colaboración administrativa entre la Federación y las entidades y municipios, eliminándose en gran medida distorsiones regionales importantes. Desde entonces, el SNCF ha sido el esquema bajo el cual se regulan las relaciones intergubernamentales. Las vías para que entidades y municipios adheridos al SNCF obtengan ingresos federales son cuatro:
a) Fondos de Participaciones, que resarcen a las entidades los recursos por instrumentos que dejaron de aplicar al entrar en vigor el SNCF. No tienen un destino específico.
b) Fondos de Aportaciones. Recursos condicionados al cumplimiento de objetivos de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF). Están etiquetados.
c) Otros ingresos por convenios o descentralización, según se establece den la LCF.
Para calcular el monto distribuible a las entidades federativas, la LCF establece la existencia de una bolsa virtual de ingresos federales, denominada Recaudación Federal Participable (RFP) a partir de la cual se calculan algunos Fondos de distribución. Esta bolsa se compone de impuestos federales y derechos recaudados al (atención) petróleo extraído y gas natural, menos devoluciones y otros conceptos. Los recursos federales que se distribuyen son establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, incluyendo los que no se determinan a partir de la RFP. Los que se calculan siguiendo lo establecido en el SNCF se agrupan en (i) el Ramo 28, que incluye las Participaciones Federales, incentivos económicos por convenios de colaboración y Fondos de Compensación y (ii) el Ramo 33, de Fondos de Aportaciones Federales. La estimación anual de los mismos es calculada por la Secretaría de Hacienda luego de aprobada la estimación de ingresos federales para el ejercicio fiscal que corresponda, conforme a la Ley de Ingresos de la Federación (LIF), lo establecido en la LCF y lo que suceda en la negociación en la Cámara de Diputados. El SNCF posee ventajas que han permitido al país a transitar hacia un mejor sistema fiscal. Su aplicación permite:
• La existencia de un sistema impositivo mucho más simplificado. • Que la economía sufra de menos distorsiones y que sus causas sean localizadas en su
mayoría entre los instrumentos federales, para evitar disparidades regionales. • Disminución de diferencias entre entidades provoca a su vez la disminución en los
incentivos de concentración de la actividad económica.
• La existencia de competencias recaudatorias coordinadas entre los órganos de gobierno. • Eliminación de competencia fiscal entre entidades locales.
Este proceso no es completo, pero fue un ya lejano primer paso y como sabemos, también posee desventajas:
• Disminuye el margen de maniobra de las entidades locales debido a que algunos recursos están comprometidos.
• Falta de correspondencia entre quien recauda los impuestos y quien utiliza esos ingresos. • Los gobiernos locales no poseen incentivos para recaudar de forma más eficiente. • Problemas en la eficiencia del gasto (costo de cobrarlos): los gobiernos a quienes se les
participa tienen pocos incentivos para proveer bienes públicos más rentables a su población.
• Inhibe la diferenciación de las propuestas políticas. • Provoca la dependencia de las entidades locales de los ingresos participados. En México,
los ingresos federales de los gobiernos locales representan, en casi todos los casos, alrededor del noventa por ciento del total de ingresos. (Caso Tabasco: 93%)
• En algunos Fondos aún hay discrecionalidad en la determinación del monto participado a las entidades. (el total definitivo de los Fondos de Aportaciones se negocia y establece en la Cámara de Diputados, durante la discusión del Presupuesto de Egresos. En algunas ocasiones, la LCF menciona un porcentaje de la RFP como referencia para el cálculo del monto total de recursos para determinados fondos. Sin embargo, la negociación es lo que determina en última instancia la cantidad estimada para la distribución.)
• Hoy en día las exenciones y privilegios en el cobro de IVA e ISR benefician principalmente a grupos de ingresos medios y altos (éste es el caso también de subsidios generalizados al consumo eléctrico residencial y gasolinas).
Cuadro 4 Características básicas de Fondos de Aportaciones Federales4:
Fondo Fundamento
Legal Fuente de Recursos Distribución
Para la Educación Básica y Normal (FAEB)
LCF Art. 26
Se determina en el PEF según la negociación de la Cámara de Diputados, corresponde a Gasto Descentralizado Federal
Según criterios de registro de escuelas, matrícula pública, índice de calidad educativa, gasto estatal en educación.
Para los Servicios de Salud (FASSA)
LCF Art. 30
Se determina en el PEF según la negociación de la Cámara de Diputados, corresponde a Gasto Descentralizado Federal
El porcentaje destinado a promover la equidad (fracción IV del artículo 30) se distribuye según los gastos en salud de las entidades federativas.
4 SGMS, Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, 2009. Para cada Fondo publica lineamientos que especifican forma de entrega, destinos y forma de vigilancia entre la salida de los recursos y la recepción por parte de las Entidades. Además, las entidades emiten reglas de distribución a municipios.
Para la Infraestructura Social (FAIS), que se distribuye en:
LCF Art. 32 Se determina en la negociación del PEF pero tiene como marco de referencia el 2.5% de la RFP
Considera el ingreso per capita, nivel educativo promedio por hogar, el espacio en la vivienda, drenaje y la disponibilidad de electricidad-‐combustible para cocinar. A los municipios se les debe repartir el FAISM usando la misma fórmula si hay disponibilidad de información y si no, conforme a estos cuatro criterios: población ocupada del Municipio que reciba menos de dos salarios mínimos, analfabetismo municipal, el número de viviendas sin drenaje y sin electricidad, todos estos como proporción de la población estatal que se encuentra en condiciones similares.
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM)
LCF Art. 35 0.303% de la RFP, como referencia
Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE)
LCF Art. 34 2.197% de la RFP como referencia
Para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-‐DF)
LCF Art. 36 2.35% de la RFP, 0.123 al DF y sus demarcaciones territoriales
Conforme al criterio poblacional, al DF 75% a cada demarcación conforme al criterio de población residente y el resto conforme a la población flotante de cada demarcación. Cada Entidad deberá establecer la forma de distribución de la misma manera.
Múltiples, que se distribuye para erogaciones de: (FAM)
LCF Art. 39 Se determina en la negociación del PEF pero tiene como marco de referencia el 0.814% de la RFP
Se publican en el PEF.
Asistencia Social LCF Art. 40 Se determina en la negociación del PEF Las reglas y asignaciones se establecen en el PEF
Infraestructura Educativa
LCF Art. 41 Se determina en la negociación del PEF Las reglas y asignaciones se establecen en el PEF
Para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA), que se distribuye para erogaciones de:
LCF Art. 42 Se determina en la negociación del PEF
Se usan formulas que "consideren las prioridades específicas y estrategias compensatorias para el abatimiento del rezago en materia de alfabetización, educación básica y formación para el trabajo", publicadas por la SEP
Educación Tecnológica LCF Art. 42 Se determina en la negociación del PEF
Educación de Adultos LCF Art. 42 Se determina en la negociación del PEF
Para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP)
LCF Art. 45 Se determina en la negociación del PEF
Con base en los criterios que establezca el Consejo Nacional de Seguridad Pública a propuesta de la SSP que incorporen el tamaño poblacional, avance en aplicación del PNSP y los índices de delincuencia, población carcelaria entre otros.
Para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF)
LCF Art. 44 1.4% de RFP
Como el FGP, tiene una parte fija (de acuerdo a lo recibido en 2007), más una parte que depende del crecimiento en el monto total nacional destinado al FAFEF multiplicado por el inverso del PIB estatal como proporción de la suma de los inversos de PIB estatales multiplicados cada uno por su respectiva población.
En 2007 se llevó a cabo una nueva reforma para clarificar el reparto de los recursos de participaciones y aportaciones. Se clarificaron criterios de distribución y formas de entrega de recursos. En realidad, la instrumentación de este Sistema fue un gran paso en el sentido de modernizar y simplificar el sistema impositivo mexicano, pero hoy en día vemos que el rezago entre México y otros países no se disminuye sino que se agrava. El IETU
En 2007 se presentó ante el Congreso un paquete de reformas legales y constitucionales que pretendían ser parte toral de una gran reforma hacendaria en México. Dicho paquete consistió en:
• Una iniciativa de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos • Propuestas de nuevos instrumentos impositivos (Ley del Impuesto de la Contribución
Empresarial a Tasa Única y la Ley del Impuesto contra la Informalidad) • Modificaciones de legislación administrativa en materia de tributación, presupuesto,
contabilidad gubernamental, gasto público y fiscalización (Ley de Coordinación Fiscal, Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, Ley del Impuesto sobre la Renta, Código Fiscal de la Federación; Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; Ley General de Desarrollo Social, Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, y Ley de Obras y Servicios Relacionadas con las mismas).
La iniciativa formaba parte de una reforma en materia financiera, con lo que se buscaba la modernización de las finanzas públicas del país. De ello, el acontecimiento más sonado fue la introducción del IETU como un instrumento novedoso, simple, que sustituiría al ISR como impuesto al ingreso de personas físicas y morales. Se expuso que el ISR tenía una estructura deficiente, un elevado nivel de evasión y elusión, (27%, más del 25% de contribuyentes), era muy complejo y poco transparente. Si bien se pretendía la simplificación del sistema de cobro de impuestos, esto no se logró porque el ISR se mantuvo como impuesto principal al ingreso. De hecho, dadas las tasas escalonadas y los regímenes y tratos especiales de ciertos agentes económicos, los contribuyentes prefieren pagar el ISR. Al coexistir con el ISR, los contribuyentes se confunden sobre cual deben de pagar. Al final, los contribuyentes terminan pagando más porque deben pagar cada mes una parte de ISR y otra parte de IETU. El contribuyente se ve obligado a esperar hasta que presenta su declaración anual del ejercicio para reclamar los saldos que tenga a favor. Este impuesto ha causado una ampliación de la base gravable, pero no del número de contribuyentes, al menos no directamente. Además es regresivo, es decir, que el efecto del IETU en las personas físicas depende del nivel de ingreso gravable que registren: mayores ingresos gravables del contribuyente (y por tanto, mayor sea tasa efectiva de ISR), menor impacto del IETU. Además, no se ha logrado combatir la elusión y evasión, ya que es algo que recae sobre los contribuyentes cautivos. Finalmente, no se logró el objetivo recaudatorio, pero al parecer si el de control.
Hacienda reporta en su informe del 2011 que el IETU ha cumplido los objetivos de aumentar indirectamente al número de contribuyentes y de servir como control de éstos. Sin embargo, es claro que los objetivos recaudatorios no fueron cumplidos.
Hacia una nueva etapa de reforma hacendaria / fiscal
Ignacio Trigueros y Arturo M. Fernández, en un artículo de 2004, mencionan que el sistema tributario mexicano se caracteriza por:
a) un sofisticado procedimiento para determinación y el cálculo de los impuestos; b) altas tasas impositivas, c) una muy baja recaudación.
Lo cierto es que, aún incluyendo los importantes ingresos por recursos petroleros (y que absorben recursos de la paraestatal de manera francamente abusiva, México mantiene un nivel de recaudación como proporción al PIB más bajo que los demás países de la OCDE (durante los últimos 20 años, los ingresos tributarios del gobierno federal han fluctuado entre el 8.9% y el 11.5%). ¿Cuáles son las causas por las cuales esto sucede? La baja capacidad recaudatoria fiscal de México se puede explicar por dos fenómenos generalizados en el país:
a) Altísimo grado de evasión fiscal; b) Facilidad en la evasión de impuestos por parte de las empresas formales
México es un país con un pequeño número pagadores de impuestos cautivos que soportan un alto porcentaje de la recaudación del gobierno, y con un altísimo número de personas (físicas o morales) que no pagan nada. Esto es desigualdad.
Ejemplo: Predial como % del PIB (fuente: OCDE)
Además, una sola persona (moral desde luego) soporta una gran tajada del pastel impositivo: PEMEX. Hoy día, México es un país que depende del petróleo para sobrevivir.
Los cambios que requiere el sistema tributario tienen mucho que ver con la reducción de la dependencia petrolera: una reforma fiscal que beneficie a nuestra empresa petrolera debe estar ligada con una reforma fiscal que supla los hoyos fiscales que produciría la disminución del cobro de derechos a PEMEX. La baja recaudación implica que el gasto público sea menor al necesario para invertir en áreas de beneficio de alto impacto, como son: educación y salud. Además, un alto porcentaje de lo recaudado se utiliza en gasto discrecional (y casi nunca a inversión). Por ejemplo, en cuando a los programas contra la pobreza: no existían programas focalizados de manera efectiva hasta la creación, a finales del siglo XX, de Progresa/Oportunidades. Sin embargo, el gasto dirigido representa 10% del gasto social, sólo una parte está focalizado efectivamente; y cerca de 40% de los pobres extremos todavía se encuentran excluidos de Oportunidades. De hecho, se calcula que 60% del gasto social y subsidios con fines redistributivos es regresivo (se concentra en los grupos de mayores ingresos), lo que limita la efectividad redistributiva del gasto público. Un 10% de dicho gasto es más desigual que la distribución del ingreso privado de los hogares (subsidios agrícolas vinculados a insumos y producción, pensiones y otras prestaciones “de privilegio” de trabajadores públicos), por lo que contribuye a aumentar la desigualdad del ingreso en México.5 La ampliación de la base fiscal sólo puede sustentarse en la universalidad efectiva (y efectividad universal) del gasto público, y viceversa, por lo que la reforma fiscal y las reformas del gasto deben diseñarse e implementarse en forma coordinada y simultánea. Por ello, considero que los tópicos que deben ser incluidos en una reforma fiscal federal son:
a) Simplificación fiscal (ISR-‐IETU, IVA) b) Menores privilegios fiscales para unos cuantos c) Revisión de los mecanismos de recaudación y control c) Revisión de las fórmulas de otorgamiento de participaciones y Aportaciones d) Responsabilidad Fiscal de las Entidades Federativas e) Reforma Petrolera f) Un reordenamiento del Gasto
También considero que es preciso realizar un análisis exhaustivo de los Mitos y Realidades respecto a la reforma fiscal:
1) Eliminar exenciones en IVA a alimentos y medicinas es malo para la población. Depende. En general un impuesto al consumo es regresivo, ya que los más pobres de la población
5 John Scott, Gasto Público para la equidad: del Estado excluyente hacia un Estado de Bienestar Universal
gastan más (como proporción de su ingreso) en alimentos. Sin embargo, el monto de gasto de las personas con mayores ingresos son mucho mayores, por lo que serían los que más pagarían. Además, los ingresos que obtenga el gobierno podrían ser mejor canalizados a políticas públicas redistributivas, por lo que lo regresivo del impuesto sería más que compensado. (recordar el malogrado “completito y copeteado”. Una política de este tipo debe necesariamente ser acompañada de una política de gasto público transparente y eficiente.
2) Un cobro “flat” de ISR es malo para la población porque los ricos pagan menos. Falso. La simplificación fiscal permite que los contribuyentes hagan cálculos más sencillos y evita la evasión y elusión fiscal. En general, además, cuando hay mayores tasas impositivas aumenta el incentivo a no pagar. En el caso de las personas con mayores recursos, gastarán más recursos en intentar eludir el pago de impuestos, con lo que se genera una renta no productiva (el pago a contadores e ingenieros financieros) y una menor recaudación (producto de una elusión y evasión exitosa). Mantener tasas escalonadas y altas ocasiona elusión, evasión, y eleva costos de control de parte del cobrador de impuestos.
3) Lo que hace falta es dar “incentivos” fiscales en México. Falso. Hace falta crear “certidumbre” entre la población. Certidumbre de que si pagas tus impuestos vas a ser tratado correctamente y que tendrás acceso a políticas públicas que otorguen la oportunidad de incrementar tu patrimonio (económico, tecnológico, cultural)
4) Para transformar un sistema tributario es suficiente modificar el sistema jurídico mediante la redacción de normas. Falso. Esto es insuficiente y puede conllevar errores graves, porque los cambios deben concentrarse en cómo se aplican los mecanismos impositivos. Lo importante no es que exista, por ejemplo, un impuesto sobre la renta de las personas físicas, sino el número de sujetos pasivos que lo declaran, las rentas declaradas, su distribución, etc.
5) Los subsidios generalizados son benéficos para la población. Falso. Son los más regresivos. Ejemplo: subsidio a la gasolina.
Lo cierto es que un buen sistema fiscal debe cumplir con las siguientes características: Menor discrecionalidad: Una proporción alta de la recaudación debe proveer los ingresos necesarios para llevar a cabo determinados programas de gasto, de forma transparente. Neutral: El sistema debe poseer instrumentos eficientes, que no modifiquen las decisiones de trabajo, ahorro e inversión de los contribuyentes (no distorsionante). Equitativo: que la carga del cobro de impuestos se distribuya equitativamente entre la población, sin privilegios para unos cuantos u oportunidades claras de elusión.
Sencillo: Que sea simple, sin necesidad de cálculos complicados, de forma tal que los costos de cálculo y pago (contribuyentes) así como de cumplimiento y administración (gobierno) sean reducidos al mínimo. El caso del Gasto Toda reforma a la política fiscal debe tener en cuenta el gasto, es decir, debe responder clara y contundentemente a la pregunta ¿por qué recaudar más? Considero, por lo tanto, que el gasto público también debe ser reformado. Y para ello, hay que conocer algunos datos al respecto. En México, el Gasto de Inversión disminuyó entre 1980 y 1990, y se ha mantenido constante en los últimos años. Lo contrario sucedió con el Gasto Corriente, que aumento en el mismo periodo y se ha mantenido estable desde entonces. Si bien el Gasto Corriente incluye los gastos en programas distributivos, esto no da cuenta de su calidad o eficiencia. El gasto social ha aumentado a casi el 70% del corriente, pero lo más importante es ver sus resultados en materia de redistribución del ingreso, de disminución de la desigualdad y temas relacionados. Al respecto no hay buenas noticias.
Gasto Público en México como porcentaje del Gasto Programable6
En México se observa que el gasto redistributivo es regresivo en su conjunto7: el 10% más pobre de la población recibe 7.8% de estos recursos, mientras el 10% más rico recibe 16.7%. Es decir, por cada peso que el Estado asigna a los más ricos, logra transferir apenas 50 centavos a la población en pobreza extrema.
6 Fuente: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas H. Cámara Diputados 7 Scott 2010, cálculos del autor a partir de ENIGH 2008 , el “Modulo de Programas Sociales” levantado con la ENIGH 2006 (Sedesol), y bases administrativas de ASERCA.
Otra forma de verlo, si tomáramos de manera conservadora al 50% de la población más pobre como la población objetivo del gasto redistributivo; en la asignación actual 58% de los recursos redistributivos ejercidos por el Estado dejan de llegar a esta población porque benefician a la mitad más rica.
Fuente: Scott 2010, cálculos del autor a partir de ENIGH 2008 , el “Modulo de Programas Sociales” levantado con la ENIGH 2006 (Sedesol), y bases administrativas de ASERCA
Esta asignación es de por sí difícil de justificar política y moralmente, incluso en un país de baja desigualdad y alta capacidad fiscal, como Suecia. En México resulta especialmente grave dada la distancia entre las necesidades y recursos redistributivos disponibles en México, con una de las capacidades fiscales más bajas del mundo y una brecha de ingresos privados entre el 10% más pobre y el 10% más rico en una escala de 1 sobre 40, esto es: por cada peso que el mercado asigna a un rico, un pobre obtiene apenas 2 centavos. Para cambiar esta situación, hay varios elementos que deben ser tomados en cuenta en una reforma:
a) Transparencia en el reparto y la operación de los programas b) Rendición de cuentas efectivo, con un sistema de sanciones adecuado c) Romper las inercias y las “tradiciones” que fueron creadas cuando los sistemas
redistributivos fueron creados, y que podrían no responder a las necesidades sociales actuales.
d) Cambios en la situación mundial que provocan distorsiones y la “cancelación” de programas sociales progresivos (impuestos a las gasolinas, IEPS)
Los principales obstáculos a los que se enfrentan los hacedores de políticas públicas son:
• Poder económico y político relativo de los demandantes de servicios y subsidios públicos • Poder económico y político de los trabajadores públicos que logran extraer rentas de la
producción y provisión pública de bienes y servicios de salud, educación, energéticos, etc. (extracción de rentas vía salarios, pensiones, prestaciones y bajas en calidad de sus servicios). Incluso, como en el caso de Grecia, el empleo público se ha considerado a veces como un instrumento redistributivo por sí mismo.
• Costos políticos elevados, a los que se suma la falta de incentivos políticos para hacer “mejor” su trabajo (reelección, monopolios políticos, grupos de presión, incluso grupos de delincuencia organizada que presionan a grupos políticos).
• Las barreras de los grupos marginados para acceder a los beneficios de subsidios o a reformas que los beneficien directamente.
Propuestas En este contexto, considero que el valor de las propuestas que se arrojen en los Foros de Consulta Ciudadana deben ser sustentables, equitativas y realistas. En materia de miscelánea fiscal federal, mis propuestas son las siguientes:
a) Simplificación del sistema de cobro de Impuestos a los ingresos de personas físicas o morales. Esto incluye los siguientes aspectos:
a. Unificación del ISR y el IETU (o la desaparición de uno de ellos, de los cuales el ISR sería el que debe desaparecer)
b. Que el cobro sea sobre una sola tasa para facilitar su cálculo y evitar distorsiones b) Revisión de las fórmulas y métodos de reparto de ingresos federales.
c) Desaparición de los impuestos regresivos y privilegios.
d) Auditorías a sindicatos de empresas públicas y correcta fiscalización de los mismos,
respetando su autonomía política.
e) Mayor etiquetado de recursos federales que son dispuestos por el Poder Ejecutivo para evitar la discrecionalidad con fines políticos de los mismos.
Considero, finalmente que para que las verdaderas reformas fiscales y de gasto público que son necesarias a nivel federal, es preciso que la Reforma Política sea hecha. Esto, porque una planeación en el largo plazo únicamente es posible bajo un esquema en el cual los políticos que
votan por las leyes federales observen mayor responsabilidad por sus electores que por sus intereses personales. En cuanto al Estado de Tabasco, considero que es preciso llevar a cabo tres reformas básicas en material fiscal:
a) La desaparición de la Tenencia, ya que es un impuesto injusto a la propiedad, que a pesar de su poder recaudatorio es francamente injusto para la ciudadanía.
b) Revisión del padrón vehicular y residencial, sin costo para los ciudadanos. Esto permitiría aumentar la recaudación en el corto plazo y de forma continua, sin que los contribuyentes cautivos sean afectados (ya pagan sus impuestos) y logrando aumentar la base gravable.
c) Revisión integral en materia de derechos, productos y aprovechamientos. Es preciso transformar conceptos, cambiar tarifas, para hacer más justo el cobro de estos instrumentos. El objetivo sería eliminar cobros absurdos y que se implementen aquellos que puedan apoyar en la transformación de Tabasco en un Estado ecológicamente sustentable, con una base de contribuyentes más grande, con mayor competitividad y mejor infraestructura.
d) Incentivar vía beneficios fiscales la utilización de la figura de “contribuciones de mejoras”, especialmente en proyectos más pequeños cuya afectación sea meramente local.
e) Avanzar en la programación de presupuestos plurianuales de inversión. Bajo este esquema, incrementar la utilización de esquemas PPS para llevar a cabo proyectos de infraestructura.
f) Avanzar en la rendición de cuentas, principalmente vía la publicación de los Estados de Cuenta con los requerimientos Federales y de forma oportuna.
Conclusiones Las reformas fiscales y de gasto público están a fin de cuentas a merced de las decisiones políticas. En un país como México, donde las discusiones políticas se encuentran polarizadas, las propuestas deben recorrer un larguísimo (y tortuoso) camino para ser aprobadas, y donde los grupos de interés rentista se encuentran sobradamente representados en el congreso, es extremadamente difícil impulsar una reforma que sea socialmente aceptada, ya que cualquier “deterioro” en los beneficios recibidos por algún grupo en el poder se ve con malos ojos. Esa es la razón principal por la que el mayor avance en el camino de la reforma hacendaria para México ha sido en la distribución de los recursos presupuestarios federales, y los menores avances que podemos detectar son en cuanto a la simplificación del sistema recaudatorio y la eficiencia del gasto público. Allí es donde se encuentran los mayores intereses económicos de los que ya se benefician con el status quo y los mayores costos políticos para los que promueven cambios. En otras palabras, es claro qué se debe hacer, pero no el cómo. Por lo tanto, la cuestión principal es el diseño de mecanismos de absorción de costos asociados a la reforma: la compensación para quienes resulten perjudicados.
Considero (ese es mi diagnóstico) que una reforma hacendaria integral se logrará con mayor facilidad una vez que una reforma política integral sea aprobada e instrumentada, y que, mientras tanto, queda esperar, analizar y seguir luchando para que los cambios necesarios para que México no quede tan rezagado en la escena mundial sean hechos, poco a poco, que centímetro a centímetro la puerta hacia el progreso sea abierta.
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