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Carlos Roberto Castillo León
La nueva economía institucional y el desarrollo de las naciones: El necesario cambio e innovación institucional para el desarrollo
de Guatemala
Guatemala, octubre 2014
UFMUNIVERSIDADFRANCISCOHARROQUIN
ufm.edu
ESCUELAdePOSGRADO
Nuestra misión es la enseñanza y difusión de los principios éticos,jurídicos y económicos de una sociedad de personas libres y responsables.
Our mission is to teach and disseminote the ethical, legal and economicprinciples of a society of free and responsible persons.
IMPRIMATUR
Guatemala, octubre de 2OL4
El Director de la Escuela de Posgrado de la Universidad Francisco Marroquín, autoriza lapublicación del trabajo de tesis del alumno, Carlos Roberto Castillo León, titulado: "LA
NUEVA ECONOMíA INSTITUCIONAL Y EL DESARROLLO DE LAS NACIONES: EL NECESARIO
CAMBIO E INNOVAC¡óIr¡ ¡ruSTTUCIONAL PARA EL DESARROLLO DE GUATEMALA,, PTCV|O A
optar al grado de Magister Artium en Política Económica lnternacional.
Sin otro part¡cular, me suscribo
Atentamente,
/'Dr. Manuel Pulido Mendoza
DIRECTOR
EdificioAcadémico,C-303yC-3O4. CalleManuel F.Ayau{ocaltefinal),zona10. Guatemala,Guatemala0l0l0Teléfono / Telephone (+5O2) 2413-3271 . posgrado@ufm.edu . posgrado.ufm eduFacebook: /UFMedu . /UFMposgrado . Twitter: @UFMedu . @UFMposgrado
VERITAS. LIBERTAS . JVSTITIA
UFM ESTUDTOS POLÍT|COS yRELACION ES I NTERNACIONALES
UNIWRS¡OADFRAHCTSCOmrnnoeufx
Guatemala, 6 de agosto del2014
LicenciadoPedro Trujillo ÁlvarezDirectorInstituto de Estudios Políticos y Relaciones InternacionalesUniversidad Francisco Marroquín
Estimado Licenciando Truj illo
He examinado detenidamente el Trabajo de Investigación Tutelada (tesina) "La nueva economíainstitucional y el desarrollo de las naciones: El necesario cambio e innovación institucional para eldesarrollo de Guatemala", elaborado por el estudiante Carlos Castillo.
Revisada la documentación que se me envió, puedo asegurar que se trata de un buen trabajo deinvestigación, y que la estudiante aborda y desarrolla el tema de manera científica. En consecuencia,considero que dicho trabajo, cumple los requisitos académicos de fondo y de forma.
En mi opinión, la Universidad Francisco Marroquín podrá conferir el grado académico correspondiente aCarlos Castillo, en la confianza de que durante su vida profesional, será. capaz de formular sus hipótesis,probarlas y comunicar sus resultados por escrito.
Atentamente,
t8
Andrés Marroquín I
La nueva economía institucional y el desarrollo de las naciones: El necesario cambio e innovación institucional para el desarrollo
de Guatemala
Conducente a la obtención del título de Magister Artium en
Política Económica Internacional Escuela de Posgrado
Universidad Francisco Marroquín
Solamente el autor es responsable de la originalidad y los conceptos expresados en el trabajo de tesis, la cual fue elaborada para obtener
el grado de Magíster Artium en Política Económica Internacional..- Su aprobación en manera alguna implica responsabilidad para la
Universidad, ya que reflejan el punto de vista del autor.
Dedicatoria:
A mis padres:
Enrique Castillo Villatoro y Gloria Luz León de Castillo
por su apoyo incondicional.
ÍNDICE
I. Introducción ............................................................................................................1
II. Marco teórico ..........................................................................................................5
A. La economía institucional ................................................................................5
B. El concepto de institución ................................................................................11
Cómo surgen las instituciones .........................................................................17
C. Relevancia de las instituciones ........................................................................20
D. Tipología de las instituciones ...........................................................................25
E. Condicionantes de las instituciones .................................................................30
a. La cultura ................................................................................................31
b. Los valores y las creencias.....................................................................36
c. La historia ...............................................................................................40
d El momento histórico ..............................................................................42
F. Consecuencias de las instituciones .................................................................46
G. El cambio institucional .....................................................................................52
a. La difi cultad inherente al cambio institucional ........................................58
b. El cambio institucional positivo ...............................................................63
c. El desarrollo económico a partir del cambio institucional .......................71
III. Cambios institucionales que pueden conducir a Guatemala hacia el desarrollo
económico ..............................................................................................................81
IV. Conclusión ..............................................................................................................94
V. Bibliografía ..............................................................................................................99
1
I. Introducción
Toda sociedad aspira a lograr un crecimiento y desarrollo económico, consciente que
enfrenta cambios ocasionados por la misma dinámica humana y por la naturaleza y entorno
que le rodea. Se espera que más allá del enriquecimiento, el mencionado crecimiento y
desarrollo se traduzca en un mejor nivel de vida1 y que le permita enfrentar mejor los retos
que los cambios traen consigo. Este desarrollo implica el logro de la posibilidad de que la
mayor parte de la población experimente el empoderamiento de luchar por sus
aspiraciones, sueños y objetivos de vida; de alcanzar lo que algunos llaman la felicidad,
traducido en un nivel de vida adecuado2. Todo lo anterior, apuntan algunas escuelas
económicas y sociológicas, depende en gran medida de dimensiones que van más allá de
los principios y técnicas que rigen la actividad de intercambio en una sociedad y del
conjunto de instituciones formales que puedan concebirse y establecerse en una nación en
particular. Específicamente, se depende mucho de la infraestructura social, de las reglas
del juego formales y de las instituciones informales, en otras palabras, de las dimensiones
culturales de una sociedad.
1 Para ampliar un poco sobre lo que se implica con la frase “un mejor nivel de vida”, según Manuel Ayau en su libro El Proceso Económico (2003, p. 2‐2), “el ser humano siempre actúa para disminuir su grado de insatisfacción”…”siempre deseará un estado de cosas mejor al momento en que se encuentra”…”en otras palabras, las personas siempre actúan con intención de mejorar”. Por lo que la frase es amplia, se aplica a todas las facetas de la vida, a lo personal, a lo laboral, a lo familiar, a lo patrimonial, a lo financiero, etc., así como también puede interpretarse con el poder tener acceso a entretenimiento, a cultura y a lograr las aspiraciones personales. 2 Según el “Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales”, en su parte III, artículo 11, donde se indica que entre los propios derechos se incluye un nivel de vida adecuado, incluidos alimentación, vestido y vivienda y “la mejora continua de las condiciones de existencia”. El pacto incluye otros derechos que también contribuyen a un mejor nivel de vida. Recuperado el 6 de junio de 2014 en la enciclopedia en línea Wikipedia.
2
El presente trabajo de investigación pretende hacer un estudio más profundo acerca de la
economía institucional, rama de la economía relativamente nueva que se ha enfocado
precisamente en el papel crucial que juegan las instituciones, formales e informales, en el
desempeño y logros económicos de las sociedades alrededor del mundo. Son las
instituciones, se ha descubierto y reconocido cada vez más, las que han hecho la diferencia
en los distintos resultados económicos que se han alcanzado en diferentes países a pesar de
haber sido sujetos a los mismos principios y leyes económicas basadas en la libertad y el
emprendimiento como fundamentos para el desarrollo económico. Así mismo se ha
reconocido el papel que juega la adaptación de las instituciones a las realidades, cultura,
entorno y valores de los ciudadanos, donde el sentido de apropiación o significado por
parte de estos cobra también un papel crucial en el desarrollo de una nación.
La razón primordial para abordar el tema de las instituciones en este trabajo de
investigación es la indiscutible importancia y relevancia que estas tienen en los resultados
socioeconómicos de países como Guatemala incidiendo en su desarrollo como nación. Por
lo tanto, quiero desarrollar el tema con el objetivo de reconocer y puntualizar la
importancia de las instituciones de Guatemala y el necesario cambio, transformación,
evolución e innovación en las mismas para poder sentar mejores bases para su desarrollo
integral.
A lo largo del trabajo y a manera de ir apropiando los fundamentos teóricos y resultados
que varios analistas han realizado a través de diversos ensayos y publicaciones, conforme
3
se elabora la discusión sobre el mencionado papel de las instituciones en la dinámica
socioeconómica de un país, se hacen aplicaciones paralelas y puntuales al caso de
Guatemala.
Así mismo, se abordan dentro del marco teórico las bases conceptuales y primeros
enfoques de analistas y científicos económicos, incluyendo una serie de definiciones de lo
que significa el término institución y la diferencia conceptual que tiene con el término
organización. Además, se analiza el papel que juegan las reglas del juego o marco
institucional en la dinámica del intercambio y el desarrollo económico. Seguidamente, se
analizan algunos argumentos acerca de la relevancia que tiene el marco institucional en
una sociedad, así como los tipos de instituciones que pueden encontrarse en los distintos
entornos socioeconómicos a lo largo de la historia hasta el presente.
Por otra parte, haciendo uso de diversos artículos académicos, se hace un estudio de los
condicionantes de las instituciones, las consecuencias que tienen, en particular en la
dinámica económica, y el necesario cambio institucional que muchas sociedades, incluida
la guatemalteca, tienen que enfrentar y asimilar para lograr que los principios económicos
y dinámica positiva del intercambio generen los resultados de prosperidad y desarrollo que
han probado ser factibles en otras latitudes del mundo.
4
En la parte final, se realizan algunas propuestas acerca de las instituciones o cambios
institucionales que pueden conducir al país hacia un desarrollo económico sostenible, a
partir de las experiencias que se han vivido en otros países y de los resultados de
investigación que varios conocedores y científicos sociales han postulado y recomendado.
Y es que, ciertamente, es obvio que Guatemala necesita de forma imperativa varios
cambios en el marco institucional, tanto formal como informal, para que se pueda
materializar su desarrollo.
Se concluye el trabajo con una recapitulación de los puntos más importantes sobre las
instituciones y su relevancia e impacto en la sociedad; y con un listado de modificaciones a
determinadas reglas del juego que en Guatemala hoy funcionan en detrimento del
desarrollo social y económico.
5
II. Marco teórico
A. La economía institucional
En el presente existe una vasta literatura sobre el desarrollo económico de las naciones,
incluyendo el análisis y resultados sobre la aplicación de varios modelos económicos que
pretenden señalar el camino para alcanzar ese anhelado desarrollo. Por ejemplo, durante la
década de los años noventa, recomendaciones realizadas por instituciones internacionales
se centraron en el llamado “Consenso de Washington”3, que hacía un énfasis en el ajuste
estructural de las economías en desarrollo, incluyendo la liberación de los mercados, la
privatización de activos del estado, la apertura al comercio internacional, etc. Sin embargo,
en el presente se puede observar que muchas de esas recomendaciones, aunque fueron
exitosas en un principio en los países que hoy gozan de desarrollo económico, no
necesariamente han dado los mismos resultados eficientes en otros países, habiendo surgido
una serie de interrogantes entre los especialistas del ramo sobre el porqué de su
inefectividad para encaminar a las naciones hacia el objetivo planeado de desarrollo.
Una serie de economistas han emprendido el arduo trabajo de dar respuestas a las
interrogantes surgidas ante las recetas económicas recomendadas y los resultados logrados,
habiéndose generado la imperativa conjunción de dos ciencias sociales para más
eficazmente buscar y señalar las posibles razones del por qué ciertas medidas económicas
son exitosas en algunos países y en otros no lo son. Específicamente, la Economía Política 3 Acerca del Consenso de Washington se puede consultar una variada cantidad de fuentes, algunas que opinan a su favor y otras que lo critican.
6
que había tratado aspectos inherentes a la composición social de las naciones de una forma
aislada y haciendo hincapié en el equilibrio económico4, dejando la mayor parte de su
consideración y análisis a la Sociología, ha comenzado a integrar dentro de su análisis los
aspectos y dimensiones sociales que condicionan la efectividad de las medidas económicas;
habiendo resurgido, en efecto, el enfoque de Thornstein Veblen quien reconocía “la
dicotomía entre la tecnología [que es un componente importante de la economía y el
desarrollo económico] y la esfera ceremonial o ritual de la sociedad” (Martínez, 2012),
implicando con esta afirmación que los aspectos subjetivos que son parte inherente de las
sociedades y culturas pueden impactar en la tecnología5 utilizada y en sus consecuentes
resultados.
De lo anterior ha surgido la “Nueva Economía Institucional”6 en la que se integran
elementos del estudio de la Sociología con el análisis y estudio de la Economía. John
Commons en 1931 a través de su publicación Economía Institucional, hizo referencia a
nociones como “[que en] el marco de leyes o derechos naturales…a veces parece ser
economía institucional todo lo que sea dinámico en vez de estático… o administración en
vez de equilibrio…”7 (Commons, 1931, p. 648), implicando por lo tanto que aspectos que
van más allá del logro y permanencia de un nivel de equilibrio estático en la economía
conforman el estudio de la economía institucional, la cual abarca aspectos cuya influencia y
determinación condicionan y hacen variar los resultados económicos en diferentes 4 Este equilibrio económico conlleva la noción de eficiencia en la utilización de recursos producidos en la sociedad y asume que se logra de una manera constante. 5 Se hace uso del término “tecnología” para indicar aspectos como conocimiento, técnica, métodos, etc. 6 Para profundizar sobre las diferencias entre la Economía Institucional en sus inicios y la Nueva Economía Institucional está el artículo de Jairo Parada titulado “Economía Institucional Original y Nueva Economía Institucional: Semejanzas y Diferencias”, donde la primera se basó en la tradición de Veblen y otros, y la segunda en la teoría de costos de transacción de Coase (Parada, 2002, p. 93). 7 Esta cita fue obtenida de la Revista de Economía Institucional (American Review 21, 1931, p. 648‐657).
7
sociedades que cuentan con diferentes marcos legales, derechos naturales, principios y
valores, o sea diferentes instituciones, que inciden en la administración de los recursos, en
las elecciones y en la dinámica social y económica.
El campo de la economía institucional ha sido estrechamente asociado a la relación entre el
derecho y la economía, tal como lo articuló Commons al enunciar en el mismo ensayo
referido con anterioridad que, “el análisis de [estas] las sanciones colectivas proporciona
esa correlación entre economía, jurisprudencia y ética que es el prerrequisito para una teoría
de la economía institucional”8, agregando que la economía institucional en realidad se
remonta a las aportaciones conceptuales de David Hume quien encontró en la escasez al
común denominador entre las tres ciencias sociales mencionadas y “el conflicto de intereses
que surge, en contra de lo que Adam Smith afirmara al aislar la economía de las demás
mediante las asunciones de providencia divina, abundancia terrenal y armonía de intereses”
(Commons 1931, p. 193). El siguiente párrafo sintetiza el enunciado de Commons:
Tomando como guía a Hume y al uso moderno del término “ética de los negocios”, la ética
trata de las reglas de comportamiento que surgen del conflicto de intereses, que nace, a su
vez, de la escasez y está sometido a las sanciones morales de la opinión colectiva; pero la
economía trata de las mismas reglas de comportamiento sometidas a las sanciones
económicas colectivas de la ganancia o la pérdida en caso de obediencia o desobediencia,
mientras que la jurisprudencia trata de esas mismas sometidas a las sanciones organizadas
de la violencia. La economía institucional trata continuamente de los méritos relativos y de
la eficiencia de estos tres tipos de sanciones.
8 Ibíd.
8
Y en cuanto al papel que la economía institucional está asumiendo de superar las
generalizaciones basadas en el equilibrio en las últimas décadas y que han hecho que la
economía se vuelva más abstracta y distante de la realidad, apunta el analista Jaime Lozano
que “Coase (1998) ha señalado en un artículo relativamente reciente que la economía
institucional es solo un avance parcial y complementario de la economía convencional”
(1999, p. 100).
Así mismo, Lozano en su ensayo “Economía Institucional y Ciencia Económica”, propone
una visión que integra el concepto de las instituciones al qué hacer investigativo de la
ciencia económica acotando que:
El mundo económico no puede ser entendido como un estado de permanencia sino como un
proceso evolutivo de aprendizaje cultural. La eficiencia en este escenario dinámico tiene un
carácter adaptativo que no se puede entender en términos de información sino como el
resultado de la adaptación de los agentes a los contextos en los que se desenvuelven las
interacciones sociales (1999, p. 110).
De hecho, Lozano califica al mercado como una institución e indica además que una opción
alterna de concebirlo es considerarlo más allá de un mecanismo y entenderlo como un
proceso de aprendizaje que requiere de creatividad en los participantes, los cuales van
aprendiendo con el tiempo a través de un proceso de prueba y error, ya que el conocimiento
que tienen del contexto donde se desenvuelven siempre es limitado; en lugar de concebirlo
[al mercado] como el que coordina el comportamiento de individuos, asumiendo que es el
único mecanismo de integración de los individuos (1999, p. 109).
9
Así mismo, la economista Sheilagh Ogilvie opina que la economía institucional se
constituye como el “lado humano de la historia económica”, lo cual permite explicar las
diferencias en el desarrollo entre distintos países debido a limitaciones de índole social y
política sobre la actividad económica que van más allá de los aspectos naturales y
tecnológicos (2007, p. 650). Esta afirmación se enfoca en el elemento clave de la economía
como ciencia al darle un énfasis al factor y a la naturaleza humana, el cual inherentemente
lleva aspectos subjetivos que han de tomarse en cuenta en el análisis económico para
volverlo más apegado a la realidad.
Finalmente, con respecto a la importancia que las instituciones tienen para el desarrollo
económico, y por lo tanto de la economía institucional que las estudia, Lars Pira9 en su
trabajo sobre las bases teóricas de la economía institucional cita también al premio Nobel
1991, Ronald Coase quien, haciendo una observación con respecto a la transición de una
economía planificada a una donde los derechos de capital son delineados y protegidos por
un sistema jurídico certero, asevera que “a los países ex comunistas se les prescribe
adoptar una economía de mercado, y sus líderes también quisieran adoptarla, pero sin el
funcionamiento de las instituciones apropiadas ninguna economía de mercado es posible”
(Coase, 1991, p.195). Y, agrega Pira que Douglass North hace lo suyo para reiterar y
fortalecer el punto sobre la importancia de las instituciones para establecer la estructura de
incentivos de las sociedades y economías a través del tiempo.
9 El trabajo de Lars Pira está disponible en el centro de documentación del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales.
10
Queda establecido entonces que el papel de las instituciones es crucial para poder explicar
los distintos resultados que diferentes políticas de desarrollo han querido fomentar en el
mundo, temática que la economía institucional ha tomado como su campo de análisis e
investigación. Así mismo, es imperativo que debe tomarse en cuenta estos aspectos
institucionales, formales e informales, cuando se formulan recomendaciones de política
social y económica para por lo menos tener un rango de acción mejor delimitado ante las
posibles variaciones en los resultados y respuestas.
No obstante, es importante acotar también que este campo de la economía tiene grandes
retos por delante para poder robustecer sus propuestas y teorías. Como lo indican Elinor
Ostrom y Xavier Basurto en su ensayo “Elaborando herramientas analíticas para estudiar el
cambio institucional,” [traducido del inglés, “Crafting analytical tools to study institutional
change”] (2010), existe la necesidad de desarrollar herramientas para poder analizar
situaciones dinámicas, más reales, ya que las instituciones ciertamente cambian y
evolucionan. Y principalmente analizar los cambios en la configuración de los sistemas de
reglas que condicionan las interacciones humanas; más allá de los estudios realizados con
anterioridad que se fundamentaron en un mundo no cambiante.
Otro reto relacionado al anterior que también mencionan los autores referidos es que existe
dificultad en la observación de los procesos de cambios institucionales, al mismo tiempo
que es difícil identificar qué es lo que específicamente cambia puesto que las reglas que
11
afectan el comportamiento humano son relativamente invisibles, lo cual dificulta su
identificación y medición (2010)10.
B. El concepto de institución
A lo largo de los pocos años que han transcurrido desde el surgimiento de la economía
institucional, han surgido una serie de interpretaciones en cuanto a lo que el término
‘institución’ significa y conlleva. Algunos autores que han redescubierto la importancia de
la incidencia de aspectos humanos y culturales en la economía, tales como Douglass C.
North han indicado “que las instituciones hacen referencia a las reglas del juego en una
sociedad, o más formalmente, se refieren a las restricciones concebidas por el ser humano
que dan forma a la interacción humana” (North, 1990, p. 3), implicando que una institución
es una especie de marco referencial instaurado e implementado por la misma sociedad, en
el cual las relaciones humanas se llevan a cabo y que proporcionan estructura a la
interacción entre los individuos. Además, que por consiguiente, estará condicionado por
los valores subyacentes de la sociedad particular que lo establece. Así mismo, indica North
en la misma cita que “como consecuencia estas [las reglas del juego] estructuran los
incentivos del intercambio humano, ya sean políticos, sociales o económicos”.
10 Los autores mencionados proponen cómo medir los cambios en la configuración de las reglas, por ejemplo, a través de un enfoque sobre las normas, los cambios en las reglas dentro de contextos de opción colectiva, la observación y seguimiento de reglas y normas seleccionadas (o no) en un tiempo específico y cuáles son retenidas en el largo plazo. Mencionan también, citando a Foster (2001), haciendo eco de los estudios de Darwin pero aplicados al entorno social, el proceso evolutivo que puede llevar a equilibrios que imponen mayores costos en algunos individuos y que quizás ocasionen detrimento a otros (Ostrom y Basurto, 2010, p. 11‐15, 19).
12
Sheilagh Ogilvie proporciona una definición más simple y al grano al referirse a las
instituciones como “la estructura de reglas y prácticas creadas por los seres humanos que
constriñen las decisiones económicas” haciendo particular énfasis en cómo las instituciones
tienen un origen humano e influencian a la economía de una nación en particular, indicando
además que se ha ignorado hasta el momento el aspecto de “la gobernanza humana” (2007,
p. 650-651).
Pero las instituciones no necesariamente se limitan a los aspectos formales establecidos por
una sociedad ya sea en sus marcos constitucionales o en leyes específicas, sino que también
evolucionan en el tiempo, como lo indica North (1990, p. 4-5), y en su mayor parte, se
encuentran en aspectos no organizados de costumbres, como los llama Commons, a las
cuales un individuo en una sociedad debe apegarse por su carácter obligatorio ya que al no
hacerlo no podrá desenvolverse en sus actividades cotidianas. Agrega también este último
autor que, dichas costumbres o convenciones sociales están respaldadas por poderosas
sanciones de ganancia, pérdida o competencia y que se modifican al cambiar los
condicionantes y realidades económicas que imperan en la sociedad en un período de
tiempo determinado. Entonces, y de manera sintetizada, al hablar de una institución, se
puede decir que es “la acción colectiva que controla, libera y amplía la acción individual”
Commons (1932, p. 194).
Por lo tanto, las instituciones resultan ser el entramado social, plataforma o, haciendo uso
de una analogía con la estructura humana, el esqueleto social sobre el que se edifica la masa
corpórea de la acción humana para que evolucione y se desenvuelva de forma ordenada y
predecible y de acuerdo a las decisiones realizadas, idealmente en consenso, por el
13
conjunto de los miembros de la sociedad. Y además, como North lo acota, las
instituciones reducen la incertidumbre al proporcionar una estructura para la vida cotidiana
y las transacciones que hacemos como seres humanos. Constituyen en sí una guía para la
interacción humana… y además difieren en diferentes regiones, países y culturas. En otras
palabras, una institución define y limita el conjunto de opciones de los individuos (North,
1990, p. 4).
Aún más, Matthews (1986), citado por Pira en su trabajo sobre las Bases Teóricas de la
Economía Institucional, proporciona una serie de enfoques que pueden tomarse para definir
una institución:
l. Instituciones como sistemas alternativos de derechos de propiedad por ley, donde situaciones
óptimas de Pareto se pueden lograr si los costos de transacción son cero (Coase, 1960).
2. Instituciones como convenciones o normas en el comportamiento económico que usualmente
no son definidas por la ley y cuyos costos de transacción pueden diferir de las leyes formales.
Esta definición coincide con la que North (1990) refiere como restricciones informales: la
información transmitida oralmente que define la herencia cultural.
3. Instituciones como tipos de contrato en uso, como el tipo de seguro escogido para cubrir
diferentes situaciones de riesgo, las condiciones definidas para el empleo de mano de obra, etc.
4. Instituciones como tipos de contrato empleados por la autoridad. Este enfoque fue introducido
por Coase (1937) cuando cuestionó la eficiencia de los mecanismos de mercado… Este
enfoque puede generalizarse a incorporar la formación de cualquier organización para facilitar
transacciones, incluyendo el papel del estado hacia este fin (Coase, 1960; North, 1981).
14
Así mismo, Pira cita a Nabli y Nugent para dar una descripción bastante completa de las
formas y casos en que aplica el término de institución:
Se conocen como instituciones a las organizaciones formales, como sindicatos de
trabajadores y organizaciones patronales; son instituciones porque proporcionan una serie
de normas que gobiernan la relación entre sus miembros. De igual manera, los mercados,
sean estos las bolsas de valores, los mercados laborales, los mercados crediticios, los
mercados de mayoreo o los mercados tradicionales como los bazares (suqs), son
instituciones porque contienen normas y reglamentos, formales o informales, que gobiernan
sus operaciones. Los contratos, explícitos o implícitos, son también instituciones porque
establecen las normas que gobiernan las actividades específicas que involucran a las partes
en dichos contratos. Igualmente, normas culturales o códigos de conducta son instituciones
en el sentido que restringen la relación entre individuos (1989, p. 8-9).
No obstante, varios autores consideran que es importante establecer una clara distinción
entre instituciones y organizaciones, términos que suelen ser usados de forma
intercambiable, descuidando sus particulares matices diferenciadoras. Como lo indica
North, “las organizaciones, así como las instituciones, proporcionan una estructura a la
interacción humana… [pero] conceptualmente lo que debe de diferenciarse con claridad
son las reglas de los jugadores” (1990, p. 4-5), ya que lo que las reglas establecen son las
directrices, los lineamientos con los que se ha de jugar; mientras que los jugadores aspiran a
ganar el juego constriñéndose a las reglas establecidas.
15
Agrega también North con respecto a esta distinción:
Las organizaciones incluyen cuerpos políticos (partidos políticos, el Senado, un consejo
municipal, una agencia reguladora), cuerpos económicos (empresas, sindicatos, granjas,
cooperativas), cuerpos sociales (iglesias, clubs, asociaciones deportivas, etc.) y cuerpos
educacionales (escuelas, universidades, centros vocacionales). Son grupos de individuos
unidos por un propósito común para alcanzar objetivos. (1990, p. 4-5)
Por lo que puede establecerse de forma simplificada que una institución es el marco
político, económico y social donde las organizaciones, conformadas por individuos,
funcionan, interactúan y logran los objetivos para las cuales fueron creadas. Y además, que
el desarrollo y establecimiento de las organizaciones resulta siendo en sí mismo el resultado
de un marco institucional (North, 1990, p. 5).
Otros estudiosos como Alejandro Portes y Lori D. Smith aportan algunos detalles
adicionales con respecto a la diferenciación entre organizaciones e instituciones en su
ensayo titulado “Instituciones y el desarrollo en América latina: Un análisis comparativo”,
citando a Powell, DiMaggio y Scott con respecto a lo que son las organizaciones
aseverando que “las organizaciones, ya sea económicas o de otra clase, son donde suelen
habitar los actores sociales en el curso rutinario de sus vidas…”11 (2008, p. 106); mientras
que citando a McIver, Merton, North y Hollingsworth, indican que las instituciones
representan por su parte a “la huella simbólica para las organizaciones –son el conjunto de
reglas, escritas o informales, que gobiernan las relaciones entre los ocupantes en las
11 Traducción propia.
16
organizaciones como la familia, las escuelas y las otras áreas importantes de la vida
social…”12 (2008, p. 106).
Finalmente, y haciendo referencia nuevamente a Pira en su trabajo ya referido sobre la
economía institucional, es de suma importancia también indicar que:
La interacción entre las normas formales e informales, resulta de los cambios que se
establecen a raíz del marco institucional que se ha desarrollado a través de la historia de
cada sociedad. Por lo tanto, entre más especificado sea el marco legal y entre más
importancia asigna al papel de las convenciones o las normas culturales, más se conocen
implícitamente las reglas del juego de una sociedad... Esta interacción determina el grado
de eficiencia de las instituciones. (s.f., p. 26-27)
Por lo cual, y siguiendo el análisis de Opción Pública realizado por Simmons en su libro
“Beyond Politics” [“Más allá de la política”13], cuando una sociedad como grupo colectivo
enfrenta la toma de decisiones para establecer variadas formas de orden a través de reglas,
con el objetivo de reducir la incertidumbre y promover el desarrollo de la sociedad lo más
armoniosamente posible, debe tener mucho cuidado en la determinación y articulación de
las mencionadas reglas, en particular las de naturaleza constitucional, para que sean lo
suficientemente flexibles, abstractas y generales, logrando así una eficiencia más certera del
mencionado marco de reglas que se establecen y evitar que se conviertan en
condicionantes, que por su rigidez, alienten las perversiones e ineficiencia del
12 Traducción propia. 13 Traducción propia.
17
funcionamiento social en general y de la administración pública, en particular.14 “El punto
importante es que las instituciones colectivas son cuestiones de altísima importancia con
consecuencias buenas y malas para individuos y el bienestar común.” (Simmons, 2011, p.
54).
Cómo surgen las instituciones
Con respecto a la aparición de las instituciones, Sheilagh Ogilvie propone que no siempre
son el resultado de soluciones económicas eficientes a problemáticas que las sociedades
han enfrentado, como lo han propuesto North, Carlyle, Mc. Clusky15 y otros, sino que
surgen por variadas explicaciones, especialmente de naturaleza distributiva, que a la larga
también son de carácter inherentemente económico, y explican más ampliamente su
existencia (2007, p. 649, 653).
Específicamente, la estudiosa indica que las explicaciones alternativas incluyen: “sucesos
accidentales y personalidades [de personajes destacados]; las creencias culturales y los
valores y los conflictos que surgen por la distribución de los recursos” (Ogilvie, 2007, p.
658). Con respecto a los sucesos accidentales y personalidades, indica que las instituciones
resultan de influencias fortuitas o casuales que son impredecibles, que no son seleccionadas
intencionalmente o que evolucionan por sí mismas. Por ejemplo, las innovaciones 14Randy T. Simmons profundiza sobre las decisiones a nivel público (“Public Choice” [Opción Pública, por su traducción al español]), haciendo su respectivo análisis en su libro “Beyond Politics. The root of Government Failure”, [“Más allá de la política. Las raíces de las fallas del gobierno”, por su traducción al español], (Simmons, 2011). 15 Según indica Ogilvie (2007, Pp. 649, 653), North argumenta que la servidumbre [como institución] fue una solución eficiente a los problemas existentes en la economía medieval; y por su parte, Mc. Clusky argumenta que la villa medieval era una institución eficiente para diversificar los riesgos que habían, dada la ausencia de mercados de seguros.
18
tecnológicas pueden conducir a las instituciones hacia nuevos senderos; de igual forma
cuando acaecen desastres naturales. Así mismo, la autora recalca el hecho que las
instituciones fundamentales para una sociedad son de índole política y que por lo tanto, los
principales actores de la vida política actúan influenciados por su carácter, personalidad y
emociones. Y, enfatizando su primer punto, afirma también que, “las colonias reciben el
sistema legal que les fue traído por la primera cultura imperialista que las colonizó” (2007,
p. 658).
Es importante también observar que Ogilvie coincide con el estudio realizado por Rafael La
Porta, Florencio López-de-Silanes y Andrei Shleifer titulado “The Economic consequences
of legal origins”, donde se concluye que “existe gran evidencia de que los orígenes legales
influencian las reglas y regulaciones, los cuales a su vez tienen un impacto sustancial en
resultados económicos” (2007, p. 27), los cuales a su vez impactan la estabilidad social,
política y económica de toda nación.
El segundo enfoque de Ogilvie con respecto a las explicaciones que dan origen a las
instituciones, y de forma muy amplia, se refiere a los “modelos mentales” que motivan a
los individuos a implementar y practicar diferentes reglas institucionales, las cuales surgen
debido precisamente al hecho que son consistentes con las creencias y valores de las
personas que hacen uso de ellas (2007, p. 659). Por su parte, North coincide en este punto
con Ogilvie a través de lo que él llama los “modelos subjetivos” que permiten explicar la
existencia y la naturaleza de las instituciones (2007, p. 559 – 560).
19
De la misma manera, otros autores citados por Ogilvie y que subrayan su segunda
clasificación incluyen a Putnam que se refiere al “capital social” como el conjunto de
características de la organización social tales como la confianza, las normas y las redes
sociales que tienen el potencial de mejorar el logro de los objetivos de una sociedad al
permitirle acciones coordinadas eficaces (2007, p. 660), agregando que de hecho, algunas
sociedades tienen un alto capital social.
Finalmente, el tercer enfoque de Ogilvie para explicar a las instituciones es el llamado
punto de vista desde los conflictos que centra su análisis en la manera en que las
instituciones existentes en una sociedad afectan cómo los recursos limitados de la misma se
distribuyen, más allá de la perspectiva económica de la eficiencia (2007, p. 662) [cursivas
añadidas]; donde ciertamente podemos aplicar el enfoque para ayudar a explicar la
distribución dispareja de los recursos en países como Guatemala y la existencia de ciertas
instituciones que toman en cuenta las implicaciones de la distribución de los recursos sobre
individuos y grupos poderosos.
Ogilvie argumenta que este punto de vista del conflicto permite explicar la existencia de
instituciones como la servidumbre en la época medieval en Europa y para ello cita a
Dennison al indicar que:
A pesar de su ineficiencia en la solución de las imperfecciones del mercado en relación a
bienes públicos, innovación o la inversión, su existencia creó una economía de privilegios
que limitaba la eficiencia de distribución de la tierra, el trabajo, el capital y los mercados de
producción. Pero a pesar de que la servidumbre era profundamente ineficaz en el objetivo
20
de incrementar el tamaño del pastel económico, era muy eficaz en la distribución de
grandes pedazos del pastel hacia los terratenientes, con beneficios colaterales de índole
fiscal y militar para los gobernantes y privilegios económicos para las élites (2007, p. 663).
Se puede concluir que las perspectivas de Ogilvie con respecto al surgimiento de las
instituciones pueden realmente ser todas aplicables a diferentes naciones, y ciertamente a
Guatemala, ya que es evidente que circunstancias accidentales, los modelos mentales que
prevalecen en la sociedad y los conflictos de intereses que han predominado en el país
permiten explicar en gran medida la naturaleza de las instituciones políticas y económicas
que prevalecen y que aún condicionan el desarrollo económico del país.
C. Relevancia de las instituciones
Para comenzar con una vehemente manera de exponer la importancia de las instituciones en
una nación, cito a Amartya Sen, premio nobel de economía de 1998 quien asevera en su
libro titulado “El desarrollo como libertad” que:
Los individuos viven y llevan a cabo sus actividades cotidianas en un mundo de
instituciones. Nuestras oportunidades y prospectos dependen de forma crucial en qué tipo
de instituciones existen y cómo funcionan. Las instituciones no solamente contribuyen a
nuestras libertades, sino que su papel puede ser sensiblemente evaluado a la luz de qué
tanto contribuyen a nuestra libertad. Ver el desarrollo como libertad proporciona una
21
perspectiva en la que la evaluación institucional puede ocurrir de manera sistemática (1999,
p. 142)16.
Como ya se indicó, fue hasta hace relativamente poco tiempo que la economía volvió a
darle la importancia al papel que las instituciones tienen, luego de haber pasado décadas
durante las cuales los economistas basaron su estudio y análisis sobre las asunciones del
equilibrio económico y la racionalidad constante de los actores económicos, las cuales con
el resurgimiento de la incorporación de las instituciones al análisis económico han sido
puestas bajo telón de juicio.17 Como ya se indicó más arriba, economistas como Douglass
North han reconocido el papel central que tienen las instituciones al estudiar las
variaciones que ha habido en la implementación de recomendaciones de política económica
en distintas sociedades y naciones. Y a partir de este fenómeno, ahora sea plenamente
reconocido este papel “engranage” de las instituciones, ya que además permiten que el qué
hacer cotidiano, las decisiones y las alternativas disponibles, así como las actividades
sociales y económicas de las naciones se conduzcan con más facilidad, eficiencia y certeza.
De hecho, North realza el papel de las instituciones al indicar que:
…nuestra vida está conformada de rutinas en las que las cuestiones de elección aparentan
ser regulares, repetitivas y claramente evidentes, a tal grado que hasta el 90 por ciento de
nuestras acciones en un día no requieren de mucha reflexión. Pero de hecho, es la
16 Traducción propia. 17 Varios cuestionamientos han sido realizados por los economistas contemporáneos con respecto a la Teoría General del Equilibrio, tal como el artículo “Economía Institucional y Ciencia Económica”, (Lozano, Pp. 105‐109, 1999).
22
existencia de un conjunto de instituciones integradas que hace posible que no tengamos que
pensar acerca de los problemas o que tengamos que escoger tales opciones18 (1990, p. 12).
Además, gran parte de las decisiones que ocupan a los agentes económicos en una sociedad
se destina a la reducción de la incertidumbre y en esta tarea, donde se necesita eficacia y
eficiencia, un conjunto de instituciones eficientes19 juega un papel fundamental,
permitiendo a su vez que las sociedades utilicen mejor el tiempo disponible por la certeza
que las instituciones ofrecen y se desarrollen.
Es de reconocer entonces que, por el papel tan importante que juega el establecimiento de
las normas que conllevan las instituciones, ya sea formalmente a través de su inclusión y
consideración en constituciones, códigos y leyes; o informalmente, por la costumbre,
valores practicados y cultura de las sociedades, ciertamente se puede inferir la importancia
e incidencia que las instituciones tienen en un país, en particular cuando se trata de aspectos
como su desarrollo social, económico y político.
No extraña por lo tanto observar que muchas sociedades contemporáneas, incluyendo la de
Guatemala, a pesar de tener acceso a nuevas tecnologías, conocimiento, instrumentos,
ideas, etc., no avanzan en sus objetivos de desarrollo. La explicación radica en gran
medida en la clase de instituciones formales bajo las cuales los individuos llevan a cabo sus
actividades cotidianas y que, en el caso guatemalteco, fueron plasmadas en la constitución
18 Traducción propia. 19 De las que se discutirá más adelante en este trabajo.
23
de 1985 que aún rige y que necesita de serias y urgentes modificaciones que permitan más
flexibilidad y posibilidades de desarrollo para el país.20
De forma muy convincente, luego de realizar una exhaustiva investigación sobre el papel
de las instituciones, Daron Acemoglu y James Robinson en su libro “Why nations fail?”
[¿Por qué fracasan las naciones?]21, y después de considerar y describir los distintos niveles
de desarrollo económico y social de diferentes países o regiones, pese a su cercanía
geográfica, herencia colonial común y otros factores afirman que:
La razón por la que Nogales, Arizona es mucho más rica que Nogales, Sonora, es simple; es
debido a instituciones muy diferentes en ambos lados de la frontera, las cuales crean
incentivos muy diferentes para los habitantes de Nogales, Arizona, versus Nogales, Sonora.
Los Estados Unidos también son mucho más ricos en el presente que México o Perú debido
a la manera en que sus instituciones, tanto económicas como políticas, determinan los
incentivos para las empresas, los individuos y los políticos [cursivas añadidas]. Cada
sociedad funciona con un conjunto de reglas económicas y políticas creadas y aplicadas por
el estado y por los ciudadanos de forma colectiva. Las instituciones económicas determinan
los incentivos económicos: los incentivos de obtener una educación, de ahorrar e invertir, de
innovar y de adoptar nuevas tecnologías, etc. (2011, p. 804).22
Y, de una manera bastante concisa pero clara y siempre enfatizando su posición acerca de
la libertad del ser humano, el célebre economista austriaco Hayek, citado por Lozano,
20 De las potenciales modificaciones se discutirá más adelante en este trabajo. 21 Traducción propia. 22 Traducción propia. Además, la versión del libro es electrónica, editada para Kindle, de Amazon, lo que condiciona el número de página citado.
24
reconoce la importancia de las instituciones, “entendidas aquí como las reglas de
comportamiento para el mantenimiento del mismo orden espontáneo” (1999, p. 112) [que
caracteriza a una sociedad libre].
Sin embargo, a pesar de que todos los tipos de instituciones mencionados, incluyendo las
instituciones económicas, sociales, políticas, etc., tienen su respectiva relevancia, es
también importante aclarar que unas condicionan a las otras, por lo que algunas tienen
preeminencia. En particular destacan las decisiones sobre instituciones de índole política23
ya que el proceso de decisiones tomadas en conjunto por la sociedad a través de
representantes elegidos en un sistema democrático, conlleva la elección de los que tendrán
a su cargo la elaboración, revisión e implementación de las reglas del juego, o sea las
instituciones que regirán el modo de vida de los individuos en una nación.
Acemoglu y Robinson destacan precisamente la preeminencia de las instituciones políticas
cuando indican que éstas son las que en última instancia determinan la habilidad por parte
de los ciudadanos de controlar e influenciar a la clase política y su comportamiento, lo cual
a su vez condiciona el hecho de si los políticos trabajarán como representantes de los
intereses de los ciudadanos o si tienen la capacidad y habilidad de aprovechar el poder que
se les ha delegado para trabajar en la acumulación de su propia riqueza y buscar el alcance
de sus propios objetivos que suelen ser de inconveniencia para los ciudadanos. (2011, p.
804). Y partiendo de esta relevancia, se ha hecho ya referencia a la importancia del
momento en el que se redactan las constituciones, las cuales incluyen la especificación y el
23De hecho, indica el filósofo John Rawls que “las elecciones sobre los arreglos económicos conllevan determinadas concepciones del bien humano, lo cual implica que se deben basar en razones morales y políticas” (p. 323, 2004).
25
poder delegado al estado de regular y gobernar a la sociedad, por lo que deben de
considerarse con extremado cuidado, además de conllevar un proceso ejercido por personas
delegadas con suficiente capacidad para esta función.
Por lo tanto, la selección de instituciones, lo cual implica y conlleva un proceso político,
resulta siendo clave para permitir u obstaculizar el desarrollo de las naciones ya que
aquellos grupos que ostenten el poder político tienen en sus manos dicha selección; y como,
puntualizan Acemoglu y Robinson, el escoger instituciones que generen incentivos para un
progreso económico puede al mismo tiempo redistribuir el ingreso y el poder de tal forma
que un grupo de poder puede encontrarse de repente con menos influencia (2011, p. 1443),
lo cual permite a su vez explicar por qué en muchas naciones prevalecen instituciones que
no favorecen al desarrollo económico.
D. Tipología de las instituciones
Como ya se mencionó más arriba, y dado el particular contexto del presente trabajo, las
instituciones pueden en primer término clasificarse como formales e informales,
dependiendo de si están plasmadas en una constitución o codificadas en leyes, en el primer
caso y si son en función de usos, costumbres y convenciones sociales, en el caso segundo.
De igual manera, ciertamente existen también instituciones eficientes y no eficientes, en
función de si los resultados esperados del conjunto de reglas se obtiene o no.
26
No obstante, es importante también incluir una tipología adicional que hace hincapié en
algunos aspectos que más adelante se discutirán con respecto al necesario desarrollo,
evolución y cambio institucional para Guatemala como estrategia de desarrollo económico,
lo cual hace que también se reconozca la existencia de instituciones económicas, como el
mercado y de las instituciones políticas que rigen la convivencia en una sociedad.
Acemoglu y Robinson proponen como explicación a las diferencias en el desarrollo de
distintos países y regiones a la existencia de diferentes tipos de instituciones a las cuales
llaman “inclusivas” o “extractivas”. Y partiendo del análisis que realizan al comparar
Corea del Norte con Corea del Sur, llegan a las siguientes definiciones:
Las instituciones inclusivas, tales como aquellas en [que operan en] Corea del Sur y los
Estados Unidos, son aquellas que permiten y promueven la participación de la mayor parte
de las personas en actividades económicas que hacen el mejor uso de sus talentos y
habilidades y que les permite a los individuos realizar elecciones que desean. Para ser
inclusivas, las instituciones económicas deben caracterizarse por el respeto a la propiedad
privada, un sistema imparcial de leyes y la provisión de servicios públicos que proporcione
un nivel parejo de intercambio en el cual las personas puedan intercambiar y contractar…
Las instituciones económicas inclusivas promueven la actividad económica, el crecimiento
en la productividad y la prosperidad económica… Dichos derechos deben de existir para la
mayoría de los individuos en la sociedad.24 (2011, p.1279).
24 Traducción propia.
27
Para los autores referidos, las instituciones inclusivas25 son parte de la clave que explica el
por qué de la diferencia en el desarrollo de países y regiones con similares recursos,
población y características sociales y culturales; y agregan también que esta clase de
instituciones económicas necesitan la existencia del estado y su funcionamiento eficiente
para permitir el desarrollo a través del poder coercitivo que tiene de hacer cumplir la ley y
el orden, de velar por la propiedad privada y por el cumplimiento de contratos26 (2011, p.
1307).
Por el contrario, las instituciones extractivas constituyen la antítesis de lo que se menciona
para las inclusivas, más específicamente se dice que son extractivas porque “son
instituciones diseñadas para extraer los ingresos y la riqueza de un subconjunto de la
sociedad para beneficiar a un subconjunto distinto” (Acemoglu, 2011, p. 1316). Estas
instituciones, agregan los autores, se han implementado en distintos países bajo distintos
nombres, tales como “la encomienda” o “el repartimiento” y se caracterizan por la
inexistencia de la propiedad privada o por la limitación de tal derecho a ciertos sectores de
la población, como fue el caso en Latinoamérica durante el tiempo de la colonia, cuando los
españoles sí lo tenían, contrario al alto grado de inseguridad de la propiedad de los
indígenas; habiendo estado los ciudadanos, en su mayor parte, sujetos a una fuerte coerción
(2011, p. 1307).
25 Traducción propia. Acerca del primer país que implementó este tipo de instituciones, a partir de una serie de condicionantes políticas y comerciales, los autores cuentan el episodio de la Revolución Gloriosa en Inglaterra en su libro “Why Nations Fail?”, (Acemoglu y Robinson, 2011), capítulos 3 y 4. 26 Traducción propia.
28
Así mismo, haciendo uso del primer enfoque de Ogilvie para explicar el surgimiento de las
instituciones27, puede esbozarse una explicación para la naturaleza de las instituciones
extractivas que han caracterizado a Guatemala desde la época colonial:
Primero, el hecho que en Guatemala se estableció el gobierno central de la capitanía
general de Centroamérica puede interpretarse como un evento que acaeció por decisión de
los colonizadores y en el cual no hubo participación u opinión de parte de los residentes del
territorio guatemalteco en aquella época y que por lo tanto fue “accidental”, siguiendo el
análisis de las causas que explican el surgimiento de las instituciones, de Ogilvie. De igual
manera, esta decisión de establecer la capital de la capitanía en Guatemala, conllevó el
establecimiento de los representantes de la corona y de las élites sociales, políticas y
religiosas encargadas para la administración de toda la región en la ciudad de Santiago de
los Caballeros de Guatemala, hoy Antigua Guatemala.
Segundo, conjuntamente se establecieron instituciones de naturaleza extractiva, que según
lo indican Acemoglu y Robinson en su trabajo ya citado, fue la práctica más común por
parte del reino de España con respecto a sus colonias de ultramar28. Y, seguidamente,
dicha manera de administrar las colonias fue heredada por los criollos que declararon la
independencia de Centroamérica y que no deseaban continuar bajo el mando de la corona,
pero que sí tenían entre sus planes la continuación de las instituciones y prácticas
extractivas para mantener sus privilegios, situación que prevalece en términos generales en
el presente y que permite explicar en cierta medida el desarrollo institucional distinto que se
27 Vid., página 16 de esta investigación. 28 Esta manera de gobierno extractiva es detallada en el capítulo 1 del libro Why Nations Fail? (Robinson y Acemoglu, 2011).
29
ha forjado en diferentes partes de Centroamérica, en particular, entre Costa Rica (que era el
territorio más lejano de la capital de la capitanía) y Guatemala.
Por consiguiente, se puede concluir que, por lo menos en parte, las distintas disposiciones y
apertura de las sociedades en general a implementar cambios que han favorecido y
permitido la instauración y consolidación de instituciones inclusivas tanto a nivel político
como económico en diferentes regiones de Centroamérica, como las mencionadas en el
párrafo anterior, se debe a lo que North llama “path dependency” (dependencia del sendero,
por su traducción al español), que se refiere a la persistencia de determinadas instituciones
debido a la prevalencia de sectores específicos y sus respectivos intereses en una nación en
función de la dinámica propia que instituciones extractivas generan y que motivan a su
permanencia.29
Finalmente, y retornando al tema de los tipos de instituciones de modo muy general, al
hacer un enfoque desde las determinadas funciones y objetivos que las instituciones tienen,
se puede también afirmar que las hay familiares, sociales, políticas, educativas,
económicas, religiosas, profesionales, etc., teniendo en común el hecho de que en cada una
existe un marco de referencia o superestructura que da orden y certeza a las interacciones
que se dan en cada entorno o grupo (Ogilvie, 2005, 658).
29 El concepto de “path dependency” se utiliza para explicar el por qué se escoge “no desarrollarse” en algunas naciones (Acemoglu y Robinson, p 692, 2011).
30
E. Condicionantes de las instituciones
¿Qué condiciona que las reglas30 formales o informales bajo las cuales una sociedad, a
través de sus organizaciones, interactúa con eficiencia, buscando el desarrollo y la
maximización del beneficio individual y social? Resulta que, en el caso de las reglas
formales, a través de la elección pública, los individuos establecen las reglas que se
constituirán en el marco condicionante de la interacción social, y ésta elección pública se ve
condicionada a su vez por diferentes aspectos subjetivos entre los que podrían mencionarse,
entre otros, la cultura, los valores, la herencia histórica, el momento histórico, etc., todos
ellos aspectos que juegan un papel fundamental en la mente de los que poseen la potestad
de decidir.
Con respecto a las normas31 informales, que tienden a ser las que más prevalecen en una
sociedad como condicionantes del comportamiento y decisiones de los individuos, varios
autores como North han indicado que contienen una importancia en sí mismas, más allá de
que sean consideradas como complementarias de las reglas formales, lo cual se confirma al
tomar en cuenta la experiencia en diferentes sociedades con respecto a la aplicación de la
misma índole de reglas formales o constitucionales. Para ejemplificar la incidencia de
dichos condicionantes informales, North también comenta cómo la cultura japonesa
sobrevivió a la ocupación norteamericana después de la segunda guerra mundial,
habiéndose notado la persistencia de muchas características propias de la sociedad nipona a 30 De acuerdo a Ostrom y Basurto, “las reglas resultan de los esfuerzos explícitos o implícitos para lograr orden y previsibilidad” (2011, p. 6). 31 También de acuerdo a Ostrom y Basurto, “la mayoría de las normas se adquieren en el contexto de una comunidad en la que el individuo frecuentemente interactúa, lo cual impacta su motivación con respecto a no romperlas, fortaleciendo el valor interno asignado a actuar de acuerdo a la norma” (2011, p. 6).
31
pesar del cambio generalizado de reglas al que fue sometido durante la ocupación (1990, p.
36).
Por lo tanto, aquellas normas informales, convenciones sociales y culturales, también se
verán condicionadas por los mismos aspectos subjetivos mencionados, por lo que es
necesario examinar con mayor detenimiento estas variables que condicionan el desempeño
y resultado de las instituciones que norman la convivencia en una sociedad.
a. La Cultura
Debido a la mencionada prevalencia de condicionantes informales, es importante
preguntarse de dónde surgen los mismos. Y la respuesta para este cuestionamiento sirve
también para definir uno de los elementos que efectivamente condicionan las normas, tanto
informales como formales bajo las que una sociedad vive. Se trata de la cultura, la cual
North, citando a Boyd y Richerson, indica que se constituye en “la transmisión de una
generación a otra, a través de la enseñanza y la imitación, del conocimiento, los valores y
otros factores que influyen la conducta” (1990, p. 37). Por su parte, Hayek indica que “la
cultura es un proceso adaptativo que acumula soluciones parciales a problemas
frecuentemente encontrados del pasado” (North, 2005, p. 36)32.
Otra definición de cultura que toma en cuenta más detalles es proporcionada por Grewal y
Levy que la identifican como:
32 Traducción propia.
32
El conjunto de valores, las creencias que guían, la comprensión y maneras de hacer las
cosas compartidos por los miembros de la sociedad y que existe en dos niveles: artefactos
visibles (el comportamiento, el vestido, los símbolos, ceremonias) y valores subyacentes
(procesos mentales, creencias y asunciones) (2008, p. 191).33
Definición en la que se hace mayor hincapié al hecho que el mencionado conjunto de
aspectos son compartidos por los miembros de la sociedad, además de que incluyen
aspectos visibles e invisibles, siendo obviamente los que no se pueden apreciar a simple
vista los que más condicionan la conducta de los individuos y la efectividad de las
instituciones.
Y finalmente, está la definición centrada más en la operatividad de la cultura proporcionada
por Cateora y Graham, que citando a Hofstede afirman que “la cultura es el ‘software’ de la
mente, que proporciona una guía a los seres humanos en cuanto a cómo pensar y
comportarse; es una herramienta para resolver problemas”34 (2007, p. 98).
Es la cultura, en ese nivel más intangible, la que precisamente condiciona el hecho de que
principios, reglas, valores, ideales, instrumentos, políticas, etc., instituidos en diferentes
países ocasionen distintos resultados puesto que la misma proporciona el importante marco
conceptual basado en el lenguaje que permite la codificación y la posterior descodificación
o interpretación de la información que los sentidos envían al cerebro (North, 1990, p. 37),
33Traducción propia. Grewal y Levy indican que la referencia de donde obtuvieron la definición es de Training Management Corporation (TMC), Doing Business Internationally: The Cross Cultural Challenges, Seminar and Coursebook, Princeton, NJ., EUA. 1992. 34 El trabajo citado es titulado: “Culture’s Consequences” [“Consecuencias de la cultura”, por su traducción al español], (Hofstede, 2001).
33
implicando por lo tanto que esa variable cultural debe de tomarse muy en cuenta al tratar no
solo de explicar las variaciones de distintas políticas económicas y procesos entre las
naciones, sino que también para tratar de comprender la actitud y disposición para recibirlas
y practicarlas así como para contar con la apertura de adaptación y flexibilidad de las
mismas.35
Selznick, citado en Portes y Smith, p. 106, reconoce el proceso de “institucionalización”
[de las normas], y que da como resultado el hecho de que determinados valores que surgen
de la interacción entre los que ocupan los distintos papeles o funciones, lleva a la
prevalencia y dominio de ciertas perspectivas de valores que van más allá del requerimiento
técnico original y por el cual una organización fue creada, dando resultados no esperados e
ilustrando el papel de la cultura y los valores que predominan en una sociedad y su
influencia sobre las reglas formales.
La cultura a su vez condiciona el tipo de valores que marcan a una sociedad y guían las
acciones de un individuo a través de lo que consideran es lo justo, tolerante, solidario,
honesto, responsable, generoso, digno, etc. Y como ejemplo de cómo la cultura
guatemalteca caracterizada por aspectos como la aversión al riesgo36, el sentimiento
colectivista37, la prevalencia de sobornos, el “alto contexto”38, la informalidad en sus
35 Se han realizado estudios acerca de la relevancia que tiene la cultura para afectar las decisiones de una sociedad y las instituciones que posee, tal como el artículo “Culture and the Historical Process” (Nunn, 2012). 36 Guatemala ha sido catalogada bajo la clasificación de “alta aversión al riesgo”, tema que puede abordarse con más profundidad en variada literatura. En particular para el presente trabajo se utilizó “International Marketing” (Cateora y Graham, p. 154, 2008). También está el análisis de orientaciones culturales (Schwartz, 1999) ya citado en el ensayo “Social norms and the law: why peoples obey the law” [“Las normas sociales y la ley: ¿por qué la gente obedece la ley?”, por su traducción al español], (Licht, Pp. 14 y 15, 2008). 37 Ibid.
34
relaciones interpersonales, la concepción de relatividad con respecto a las reglas, la
concepción relativa y holística del tiempo39, la actitud “machista”, el autoritarismo40, el
“amiguismo”41, etc., se puede pensar, en una profesional que llega a un puesto de autoridad
como coordinadora académica en una facultad de una institución de educación superior que
se identifica con el fomento y la práctica de valores, y en donde tiene la potestad de
proponer docentes para diferentes cursos de las carreras que se ofrecen. Entre sus primeras
acciones se destaca el hecho que comienza a cambiar docentes con más experiencia y
antigüedad en la impartición de determinados cursos por personas allegadas a ella,
incluyendo a su propio esposo. No le importa a la profesional mencionada el hecho que en
las reglas de la institución aparezcan lineamientos que favorezcan la experiencia y
capacidad docente, un historial de buenas evaluaciones anteriores del desempeño docente
en el aula, etc., donde, como ya se mencionó, además se llama a la práctica y enseñanza de
valores entre otros lineamientos para la propuesta de docentes cada semestre.
Sin embargo, lo importante, desde la perspectiva de la profesional es practicar el
“amiguismo”, al colocar a sus allegados y conocidos para sentirse “más segura” y no estar
sujeta a cuestionamientos de su nueva gestión por parte de los profesionales catedráticos de
mayor antigüedad, además de sentir un cierto grado de satisfacción de haberle “echado una
mano” a sus amigos y allegados, llenándole de un sentido de virtud ante sí misma, aunque
38 Ibid. 39 Ibid. 40 Ibid. El autoritarismo es identificado con el factor “Power Distance” [Distancia de poder, por su traducción al español], (Cateora y Graham, 2008). 41 Definido en la enciclopedia en línea Wikipedia como el ser parcial para con los amigos, especialmente al designarlos en posiciones de autoridad, sin importar si están calificados. Por lo tanto el amiguismo es contrario a la práctica y en principio con la “meritocracia” (de la cual se hablará más adelante).
35
en completa contradicción a las reglas establecidas. De la misma manera, la puntualidad y
la eficiencia con respecto al puesto que ocupa no reflejan los ideales institucionales.
El ejemplo descrito ilustra un típico escenario en la vida cotidiana de Guatemala, en el cual,
a pesar de ser un entorno profesional, de educación superior, donde pudiera especularse que
debieran prevalecer con mayor apego las reglas establecidas con el objetivo de buscar
excelencia, calidad y también el debido respeto a los estudiantes que confían en la
organización educativa, prevalecen aspectos de la “cultura” guatemalteca, los cuales a su
vez explican el pobre resultado de los objetivos trazados por la organización, a pesar de
supuestamente practicar los principios y valores que fomenta, así como los procedimientos
importados de otras latitudes.
Finalmente, como lo acota North, “la implicación a largo plazo del procesamiento cultural
de la información que subyace a las constricciones informales se debe a que juega un
importante papel en la forma incremental a través de la cual las instituciones evolucionan”
(1990, p. 44)42, enfatizando el papel preponderante que tiene la cultura en fenómenos que
explican la prevalencia de instituciones a pesar de sus características no positivas, siendo
por lo tanto punto de origen de la “dependencia del sendero” (del inglés, path dependence)
y que implica la necesidad de un cambio cultural imperativo para emprender el gran reto
del cambio institucional y su consecuente impacto en el desarrollo económico.
Por otra parte, Portes y Smith agregan al argumento de la incidencia de la cultura, citando a
Granovetter (1985, 1992), y reconocen el problema de “arraigo” (del inglés, embeddedness) 42 Traducción propia.
36
a través del cual identifican el hecho que los intercambios humanos [marcados por la
cultura y los valores de la sociedad], los cuales las instituciones pretenden guiar, a su vez
afectan a las mismas instituciones; explicándose por lo tanto el fenómeno “del por qué los
objetivos formales y prescritos de las jerarquías organizacionales generalmente difieren de
cómo las organizaciones operan en la realidad” (Dalton, 1959; Morril, 1991; Stinchcombe,
1965; Scott, 1995)43.
b. Los valores y las creencias
Es importante puntualizar en primer término que los valores y las creencias son
componentes centrales de la cultura misma, pero debido a que sus particularidades,
profundamente enraizadas en la mente de los individuos, condicionan sus actitudes, es
importante tratarlos separadamente de la cultura, como concepto más amplio. A partir de
ello también se les puede calificar como los elementos “subjetivos” que están detrás de las
instituciones formales e informales.
Específicamente, los valores representan un punto central para explicar cómo las
instituciones funcionan en una sociedad pues condicionan su efectividad a través de
modelos mentales intangibles. Como lo indica Licht en su ensayo titulado “Normas
sociales y la ley: Por qué las gentes obedecen la ley”:
Los valores son definidos como concepciones de lo que es deseado, caracterizados y
analizados a nivel individual y social. A nivel individual, los valores son representaciones
43 Traducción propia.
37
sociales internalizadas o creencias morales a las que la gente recurre para justificar sus
acciones… A nivel grupal, los valores son “scripts” o ideas culturales poseídas en común
por miembros de un grupo; la “mente social” del grupo (2008, pp. 727-728).
Por lo tanto, la interacción entre los orígenes de los valores individuales y grupales es
evidente, destacando en particular el peso de la segunda clase sobre la primera, donde al ser
establecidos y asimilados por el grupo, se ejerce mayor presión sobre el individuo con el
riesgo de ser aislado o juzgado al no adherirse a los valores grupales. De este análisis
deriva entonces la importancia de examinar los valores que prevalecen en las sociedades,
debajo de las características y peculiaridades culturales.
De hecho, por debajo de la diversidad cultural de las naciones se pueden identificar
diferencias fundamentales, en particular con respecto a los valores culturales y las
creencias, los cuales, según los estudios ya citados de Hofstede pueden generar distintos
resultados de la implementación de similares innovaciones tecnológicas. Por ejemplo, la
difusión de la comunicación virtual ha sido más prevalente en países que se caracterizan
por valorar el individualismo, mientras que no lo ha sido tanto en países caracterizados por
una predilección por actividades grupales, de interacción directa, cara a cara (Cateora,
2007, pp. 106 y 107); radicando la diferencia en la aceptación de la nueva tecnología en
aspectos inherentes a las diferentes valores en cada cultura. Debido a lo anterior, es
predecible que la misma conclusión puede ser trasladada al caso de instituciones, políticas o
procedimientos que también terminan generando diferentes resultados.
38
Otra caracterización más específica de los valores es propuesta por los ya citados Portes y
Smith que indican que “los valores no son normas… y representan principios morales
generales” (2008, p. 104)44, implicando que subyacen a la conducta humana y son parte
inherente de ésta. Agregando también que constituyen un aspecto profundo e inobservable
de la cultura debido a que son pocas veces invocados en el transcurso de la vida diaria,
siendo en su lugar inferidos de aspectos tomados del comportamiento diario, tales como
decisiones, preferencias, acciones, etc. (2008, p. 104).
Los valores y las creencias, por lo tanto, aunque de forma inobservable, condicionan el
funcionamiento de las instituciones, sus objetivos y logros, puesto que operan en el
comportamiento humano y en las decisiones que los individuos realizan. Y si a esta
conclusión se le agrega que, como creencias, los valores no son ideas frías y objetivas,
como lo indica Licht en su ensayo ya citado, sino que al ser activados al nivel individual, se
infunden de sentimientos, se puede visualizar un complejo proceso en las decisiones
realizadas por individuos, muchas veces impregnadas de sesgos emocionales que
tergiversan los mejores propósitos de las organizaciones y sus instituciones o reglas del
juego formales, como en el ejemplo ya mencionado de la coordinadora académica en una
entidad de educación superior.
A pesar de lo mencionado hasta el momento sobre cómo la cultura, y en particular, los
valores y las creencias condicionan el surgimiento, funcionamiento y efectividad de las
instituciones, es importante también mencionar una acotación relevante realizada por
Ogilvie quien indica que: 44 Traducción propia.
39
“las creencias, los valores, las normas, los modelos mentales son extremadamente difíciles
de observar… existen en el interior de la cabeza de las personas y los observadores externos
pueden solamente medirlos indirectamente… Lo que la gente dice que cree o valora o
considera normal no proporciona una figura exacta de las creencias, los valores y las
normas sobre las que toman sus acciones” (2007, p. 677).45
Por lo que, aunque la veracidad e impacto de la influencia de estas variables subjetivas en
el funcionamiento y efectividad de las instituciones en una sociedad no puede ser negado,
se reconoce y enfatiza la dificultad de constatarla y medirla.
No obstante, pudiera hacerse uso de la teoría de la “preferencia revelada”, propuesta
originalmente por Samuelson y que consiste en una teoría para explicar el comportamiento
del consumidor y que podría extrapolarse al comportamiento de los individuos en el
presente contexto ante las normas e instituciones, asumiendo que el individuo deriva alguna
clase de beneficio o “utilidad” (tangible o intangible) al realizar o no una u otra acción. La
propuesta de Samuelson, de acuerdo a Stanley Wong fue basada en la consistencia del
comportamiento y para formular sistemas equivalentes de axiomas en las preferencias de un
individuo (2006, p. 3).
Por otra parte, siguiendo el análisis de Pyndick y Rubinfeld (2001, p. 91), la teoría de la
“preferencia revelada” podría explicar por qué un individuo decide de una u otra forma,
cuando los costos que enfrenta cambian. Por lo que en este contexto sobre instituciones se
45 Traducción propia
40
puede indicar que estos costos podrían traducirse en mayores o menores controles, más o
menos auditorías en contraposición con los beneficios de acatar o no las instituciones
formales (reglas del juego) o informales dentro de una organización o, en un contexto más
amplio, en una sociedad.
c. La historia
Como ya se mencionó más arriba, la herencia histórica es un condicionante del por qué
surgen las instituciones y también del tipo de instituciones que se generan en una sociedad.
En el caso de Guatemala, al igual que en otras regiones de Latinoamérica, la herencia de la
colonización española, con su característico interés en extraer riqueza de sus colonias para
beneficio de la corona, el autoritarismo y el establecimiento de privilegios (North, 2005, p.
112), sigue permeando muchos aspectos de la vida nacional, tal como la estructura
productiva, la distribución de poder y la dinámica política, la distribución de los recursos
productivos, la centralización, la prevalencia de privilegios para determinados sectores
económicos y sociales, etc.
Este aspecto también puede servir de referente para indagar en los anales históricos pre-
coloniales del país donde se pueden encontrar aspectos culturales que privilegiaban el
caciquismo, la centralización del poder en una sola persona, el relevante papel del género
masculino, etc., que continúan vigentes hasta el presente y que se hacen manifiestos en la
realidad social, política y económica prevaleciente.
41
Finalmente, Cateora y Graham, con respecto a la historia de una nación como
condicionante de su cultura y por ende del tipo y rasgos de sus instituciones, indican que:
El impacto de eventos específicos en la historia puede ser reflejado en la tecnología,
instituciones sociales, valores culturales e inclusive el comportamiento del consumidor [del
individuo]… Por ejemplo, una gran parte de la política norteamericana de comercio ha
dependido de la casualidad del tabaco como la fuente original de la supervivencia
económica de la colonia de Virginia en los años de 1600s. De igual manera, la declaración
de independencia de los Estados Unidos, y por lo tanto, los valores e instituciones
norteamericanos, fueron fundamentalmente influenciados por la publicación coincidente en
1776 de la Riqueza de las Naciones, de Adam Smith (2007, 102).46
Por otra parte, como lo reconocen también Acemoglu, Johnson y Robinson (2000) en su
investigación acerca de “Los orígenes coloniales del desarrollo comparativo: una
investigación empírica”, (del inglés “The colonial origins of comparative development: An
empiricial investigation.”); en efecto, las potencias colonizadoras europeas adoptaron
políticas muy diferentes de colonización, las cuales a su vez estaban asociadas con distintas
instituciones.47 Y agregan también que la estrategia de colonización dependía en función
de la posibilidad de que los europeos pudieran establecerse en la colonia específica, “donde
los europeos enfrentaban altas tasas de mortandad, no podían establecerse y por lo tanto preferían
46 Traducción propia. 47 En el trabajo de Acemoglu et al. (2000) se argumenta que existieron diferentes tipos de colonización que crearon a su vez distintos conjuntos de instituciones. Entre ellos está el caso extremo de potencias europeas que establecieron “estados extractivos”, como el del Congo belga (2000, p. 2).
42
instaurar instituciones extractivas. Estas instituciones tempranas persisten hasta el presente” (2000,
p. 1)48.
Además, a través de los estudios realizados, Acemoglu et al. (2000) descubrieron en las diferencias
entre las tasas de mortandad un instrumento para estimar los grandes efectos que las instituciones
tienen sobre el ingreso per cápita, a tal grado de impacto que llegaron a la conclusión de que hasta
tres cuartos de la diferencia entre los ingresos per cápita entre las ex colonias se explica por las
diferentes instituciones que en ellas prevalecieron desde la época colonial (2000, p. 1), enfatizando
por lo tanto el papel importante de las instituciones heredadas por el tipo de colonización al que un
territorio fue sujeto.
Por lo tanto se puede afirmar que ciertamente los eventos y circunstancias históricos
condicionan a las instituciones que prevalecen en una sociedad.
d. El momento histórico
Relacionado al aspecto histórico abordado en la sección anterior, el particular momento
histórico que una nación vive, tanto a nivel interno como en el entorno mundial, también
tiene influencia sobre las instituciones que prevalecen y que surgen conforme la sociedad
enfrenta sus diferentes retos para su supervivencia y progreso.
Haciendo una breve alusión de la historia de Guatemala, se puede asociar el aparecimiento
de determinadas instituciones o reglas del juego durante la llamada “primavera democrática
48 Traducción propia.
43
del país”, cuando el mundo era escenario de la post depresión económica y del surgimiento
de la rivalidad entre ideologías y naciones, lo cual se vio reflejado en la naturaleza de las
instituciones establecidas por el primer gobierno de la revolución. Estas instituciones
estaban marcadas por el objetivo de transformar una sociedad caracterizada históricamente
por la prevalencia de instituciones extractivas hacia el establecimiento de instituciones
inclusivas para promover un desarrollo social y económico más equitativo y justo,
incluyendo innovaciones como el establecimiento de la seguridad social, la autonomía de
determinadas organizaciones consideradas fundamentales para el desarrollo del país, tal
como la universidad estatal y el banco central; la transformación agraria, etc. El momento
histórico particular del país, después de vivir la dictadura de Jorge Ubico, se convirtió en
suelo fértil para la implementación de instituciones progresistas que pusieran un final a los
aspectos negativos de la férrea forma de gobierno que se practicaba, incluyendo un
conjunto de instituciones extractivas como la ley de vialidad y el mantenimiento de las
élites socioeconómicas (Pérez-Brignoli, 1989, pp. 108-109).
En efecto, la ley de vialidad es considerada como extractiva debido a que consistía en el
reclutamiento forzoso de fuerza de trabajo y que requería de dos semanas al año de
servicio público obligatorio. Sin embargo, existía la posibilidad de ser eximido del mismo
a través de un pago específico, con lo cual se favorecía a determinado sector de la
población más pudiente y que ciertamente se beneficiaría del trabajo forzoso del
mantenimiento de las carreteras. Mientras, en el otro lado del espectro social, al mismo
tiempo se perjudicaba a otro sector que al no tener los medios para hacer el pago, se veía
obligado forzosamente a trabajar en obra pública que conllevaba trabajo arduo y difícil
(Pérez-Brignoli, 1989, p. 109).
44
No obstante, el momento histórico mundial de confrontación radical de las ideologías que
prevalecían, condicionó el deseo de transformación social de parte del segundo gobierno de
la revolución, que consideró necesario acelerar y radicalizar el proceso de dicha
transformación poniendo en práctica políticas más vehementes que se acercaban a uno de
los ideales político-económicos que estaban en directo enfrentamiento: el socialismo,
promocionado por la entonces Unión Soviética, en contraposición con la libertad,
promocionada por Estados Unidos y el occidente de Europa,49acciones que resultaron en la
polarización entre los diferentes sectores de la sociedad que vieron amenazados, de manera
abrupta, sus intereses, el eventual triunfo de la contrarrevolución y la interrupción de la
transformación y evolución paulatina hacia un conjunto de instituciones más inclusivas.
Puede afirmarse, por lo tanto, que si no hubiese sido por ese momento histórico de
confrontación y de carrera por la hegemonía ideológica a nivel mundial, reflejado en el país
en la radicalización por parte de Árbenz, se pudo haber permitido que las nuevas
instituciones inclusivas “cuajaran” más lenta y sólidamente para después profundizarlas
paulatinamente de acuerdo a la realidad particular del país sin caer en radicalismos de
ninguna índole. Jacobo Árbenz efectivamente trató de implementar de manera precipitada,
dada la historia del país, políticas de ideal socialista, incluyendo la implementación del
49 Con respecto a los ideales socialistas del segundo gobierno de la revolución de octubre de 1944 hay variada literatura disponible, con muchos autores que sobresaltan los logros del proceso de transformación social iniciado por el primer gobierno y profundizado por el segundo; y con varios autores que evalúan y critican el mencionado proceso, en particular la radicalización bajo la gestión de Jacobo Árbenz. Se pueden consultar libros como “Guatemala 1944: Crisis y Revolución” (Tischler Visquerra, 2001). Así mismo, el artículo publicado en el periódico Prensa Libre donde se relatan detalles sobre la estrategia poco ética seguida por Árbenz para asegurarse la candidatura presidencial para el segundo período de la revolución (Preti, 2013).
45
célebre Decreto 900 o Reforma Agraria50 que consistía en la expropiación de tierras
ociosas para darlas en usufructo a quienes no las tuvieran (Decreto 900, Artículo 4), el cual
dejaba amplio margen de interpretación como para incluir acciones que contemplaban
también la expropiación de residencias cuyos dueños no habitaran y que podían ser
interpretadas como “tierras ociosas”. Y como evidencia, cito el caso del Sr. Rigoberto
López, originario de El Tumbador, San Marcos quien, en una entrevista sostenida
recientemente sobre la época del presidente mencionado indicó que en aquellos años su
familia contaba con dos casas, una en El Tumbador, San Marcos y otra en Coatepeque,
Quetzaltenango. Sin embargo, bajo la interpretación ampliada del decreto mencionado,
fueron sujetos a la amenaza de que su propiedad en Coatepeque les fuera expropiada sino
era habitada, por lo cual la familia tuvo que separarse, teniendo que irse la madre con
algunos hijos a residir en esa casa mientras que el padre permaneció con los otros hijos en
la residencia de El Tumbador.51
Finalmente, con respecto a este factor, es importante reconocer que las instituciones
también pueden resultar funcionales en una época o momento histórico determinado y dar
muchos beneficios a la sociedad; sin embargo, en el momento de su concepción debe
contemplarse la posibilidad de que evolucionen, que sean lo suficientemente generales52
para que sean flexibles y que se adapten a los nuevos retos que las sociedades enfrentan
conforme pasa el tiempo para evitar que lo que una vez fue un beneficio derivado de una 50 El Decreto 900 aludido, según la enciclopedia Wikipedia contemplaba en su contenido que su objetivo era “para evitar que hubiera una relación de latifundio‐minifundio” en el país. 51El Sr. Rigoberto López tiene 78 años y reside actualmente en Coatepeque, Quetzaltenango. Es paradójico e interesante anotar también que esta “radicalización” del gobierno de Árbenz incurrió en prácticas extractivas (al pretender limitar el derecho a la propiedad privada, quitándole a unos para beneficiar a otros). 52 La constitución de los Estados Unidos de América es un buen ejemplo que en el presente continúa vigente luego de más de dos siglos de su redacción, aunque con algunas enmiendas.
46
institución específica se transforme en un perjuicio para la sociedad después de los cambios
experimentados en la misma.
F. Consecuencias de las instituciones
Debido a que tienen el importante papel de permitir o prohibir determinadas acciones en la
sociedad así como también de lograr determinados objetivos a corto, mediano y largo
plazos, las instituciones, por muy bien intencionadas en el momento de su concepción,
pueden derivar en resultados que no fueron contemplados o intencionados, causando
detrimento a las sociedades. Este punto nos lleva de vuelta al importante momento de las
decisiones a nivel constitucional en una sociedad, en el que deben considerarse todas las
posibilidades en cuanto a efectos y resultados de las instituciones establecidas, lo cual a su
vez se garantiza aún más con determinados órganos que sirvan para establecer evaluación y
control a los representantes de una nación, verificando que las instituciones que son objeto
de discusión efectivamente beneficien más en lugar de que entorpezcan el desarrollo.53
Para ilustrar las consecuencias no intencionadas de las instituciones, se puede comenzar
haciendo referencia a la prohibición de navíos en el océano Atlántico por parte de la corona
española, que aunque tenía una intención positiva de tener mejor control sobre el tráfico de
navegación, generó el aparecimiento de piratas (Pira, 1989, p. 21), lo cual tuvo un fuerte
53 Más adelante en este trabajo se mencionará que, tal órgano encargado de controlar y evaluar las propuestas de normas, leyes, reglas, etc., podría ser el senado.
47
impacto negativo en tiempos posteriores,54encareciendo el costo del comercio y el
transporte.
Otro ejemplo, proporcionado por Amartya Sen, consistió en la planificación familiar
coercitiva en China, a través de la política de “un solo hijo por familia”, que produjo
efectos adversos en la mortandad infantil en general y en la mortandad infantil femenina en
particular, además de la proliferación de abortos inducidos por razones de género. A pesar
de que la intención era la reducción de la fertilidad, esta norma establecida para la sociedad
produjo consecuencias adversas que incluso hasta el presente siguen ocasionando
problemas, como la disparidad entre el número de hombres y mujeres en el mencionado
país (1998, p. 259).
Por su parte, Ogilvie, abordando el caso de nuevas reglas del juego económico que se han
implementado en países menos desarrollados en la actualidad e indicando la importancia
que tiene en el proceso de consideración y evaluación de las instituciones el hecho de que
estas siempre generan una “sombra” o consecuencia indica que:
Las instituciones formales limitan el acceso a los derechos de propiedad, el hacer cumplir
los contratos, el mercado de crédito y los permisos de trabajo. [Por lo que], para sobrevivir,
los grupos que quedan excluidos tienen que quebrar las reglas institucionales, cambiando
sus actividades económicas hacia mercados grises o negros… Las instituciones formales
54 Un artículo muy detallado y completo que describe, entre otras cosas, cómo lo que constituye una regla que contribuye a fomentar la innovación en la industria farmacéutica puede ocasionar un obstáculo para la misma innovación es “What enables economic progress: what are the needed institutions?” [Lo que permite el progreso económico: ¿qué instituciones son las necesarias?, por su traducción al español], (Nelson, 2008).
48
que crean grandes sectores informales por lo tanto imponen ineficiencias en toda la
economía. Éstas también bloquean el cambio económico (2007, p. 674).55
Y ciertamente es fácil observar en el entorno guatemalteco, así como sucede en otras
latitudes latinoamericanas56, que determinadas instituciones fomentan los sectores
informales que menciona la autora, los cuales, a pesar de que desarrollan un cierto grado de
dinamismo, en comparación con los costos y rigideces que conlleva incorporarse a las
reglas formales del juego, en última instancia, son anulados por el precario nivel de
cumplimiento de contratos, la excesiva informalidad que deriva en anarquía y la poca
certeza en derechos de propiedad (Ogilvie, 2007, p. 673).
De lo anterior se puede concluir que en el momento de la consideración de una
infraestructura social, conjunto de normas o instituciones; o cambios a las mismas y que se
proponen para una sociedad, se debe tomar en cuenta los posibles efectos adversos, además
de anticiparlos en la medida de lo posible para evitar el potencial surgimiento de
consecuencias que eliminen los beneficios de las instituciones o reglas en consideración.
Además, habrá de cerciorarse que permitan su evolución y adaptación a los cambios que
toda sociedad enfrenta.
En el caso de Guatemala se puede hacer referencia a los casos del establecimiento de la
autonomía para dos organizaciones específicas: la universidad estatal y el seguro social.
55 Traducción propia. 56 Se puede consultar el libro “The Other Path” [El otro sendero, por su traducción al español], donde el autor, explora extensamente el sector informal de la economía peruana. En particular el capítulo 5 donde analiza los costos de la informalidad versus los costos de la formalidad y las implicaciones y consecuencias de estos en la economía nacional (De Soto, 1989).
49
Dicha autonomía, aunque consideró en sus objetivos la independencia de las entidades
mencionadas para librarlas de potenciales injerencias de índole política y de los gobiernos
del país, ha degenerado a situaciones que se aproximan a la anarquía, donde las entidades
beneficiadas por esta prerrogativa no solo han perdido mucha de su calidad y capacidad, en
la formación de profesionales para el país (en el caso de la universidad estatal) o de dar un
servicio médico eficiente y eficaz para los pensionados (en el caso del seguro social), sino
que han sido objeto de incursión de mafias, intereses mezquinos de personas particulares,
de entidades políticas, de ideologías radicales, etc.; que ven en la autonomía un escudo que
les protege de la auditoría por parte del estado y de la sociedad y les permite no rendir
cuentas de sus acciones.
La autonomía, aunque se trate de un concepto de avance social que considera la libre
determinación y poder de decisión de las autoridades de las organizaciones estatales
referidas y que las vuelve inmunes a intereses políticos y gubernamentales, y que asume
que los encargados de ponerla en práctica tienen las capacidades de juicio crítico y sentido
de servicio y promoción del bien común, ha derivado en un instrumento de
irresponsabilidad, secretismo, corrupción57, privilegios, manipulación política, promoción
de ideologías específicas, etc.; los cuales surgen a su vez de la interpretación y puesta en
práctica del concepto [de autonomía] combinado con los rasgos culturales, incluidos los
valores, creencias y momento histórico de los actores. Efectivamente la autonomía se ha
interpretado como ‘el hacer lo que me da la gana, sin tener la obligación de dar cuentas a
nadie’; como un instrumento de impunidad.
57 Reportajes y artículos periodísticos que han señalado con más detalle la corrupción de la universidad estatal en Guatemala pueden consultarse en varias fuentes periodísticas referenciadas en la bibliografía.
50
Siguiendo con el ejemplo de la universidad estatal, otra fuente de consecuencias no
intencionadas de reglas del juego específicas, que suelen excluir a ciertos individuos de sus
beneficios, lo constituye el hecho de la incorporación obligatoria de profesionales
egresados de universidades extranjeras a la mencionada entidad de educación superior
[implicando la ‘equiparación’ académica con los ‘estándares’ de la universidad estatal].
Este requisito obligatorio le concede a la organización y a sus autoridades un poder
discrecional, además de incentivos para buscar beneficios propios. Así mismo, al limitar el
acceso al mercado laboral de profesionales, en particular al sector gubernamental, a menos
que hayan sido previamente incorporados a la universidad estatal, se ocasiona daños en la
distribución y la eficiencia del recurso humano preparado y capacitado en el exterior (en la
mayoría de casos a través de becas otorgadas por alto rendimiento y competencias
académicas), ocasionando que estos profesionales excluidos tengan incentivos para ignorar
las reglas a través de su ejercicio profesional exclusivamente en el sector privado o
informal, imposibilitando al sector estatal, y por ende a todos aquellos que dependen de las
actividades delegadas al mismo, beneficiarse de sus habilidades, destrezas y conocimientos
adquiridos en países más desarrollados y avanzados.
Es importante mencionar que contrario a esta limitación establecida en Guatemala, otras
naciones en desarrollo como China, India y Turquía58, consideran a los profesionales
egresados de entidades de educación superior de países desarrollados como valiosos
recursos humanos precisamente para el servicio en la estructura y administración estatal,
58 Sobre esta política de aceptación inmediata de los profesionales egresados en el extranjero y su incorporación al sector público obtuve información directa de compañeros de estudios en los Estados Unidos de América.
51
por lo que les facilitan su incorporación inmediata al sector público, contrario a
condicionarla o limitarla, inmediatamente después de su retorno; con la expectativa de que
compartan y pongan en práctica el conocimiento adquirido para beneficio de toda la
sociedad. Esta política refleja un reconocimiento tácito del sistema educativo de nivel
superior en los países mencionados (aspecto cultural que refleja madurez y una actitud más
progresista), con respecto al nivel educativo de los países desarrollados.
Finalmente, sobre los efectos no intencionados de las instituciones o reglas del juego, es
importante traer a colación un tema actual en la realidad guatemalteca: el hecho de la
reforma política recientemente llevada a cabo y que, bajo muchos puntos de vista de varios
analistas, ha dejado muchas dudas sobre el procedimiento seguido para llevarla a cabo. En
particular, con respecto a la obligatoria cuota de mujeres en distintos ámbitos de la vida
nacional, “nueva regla del juego”, que aunque practicada en países más desarrollados, no
necesariamente es aplicable a nuestra realidad nacional, donde el actual contexto social,
económico y cultural, así como de inmadurez e irresponsabilidad política, puede
condicionar su implementación efectiva, causando a la larga más detrimento que beneficios
al país.59 Lamentablemente, en el caso guatemalteco, hay otros varios casos de cambios a
las normas y reglas del juego que se imponen a la sociedad sin su respectivo análisis de
resultados y consecuencias.60
59 Acerca de los condicionantes que la ley de cuotas femeninas puede ocasionar y que pueden ser en detrimento para el país, está el artículo “Viabilidad real de las cuotas”, del periódico Prensa Libre (Sandoval, 2013). 60 Otros casos recientes de cambios precipitados de reglas, sin su análisis correspondiente en cuanto a sus resultados y consecuencias lo constituyen el cambio a la ley de tránsito con respecto a las motocicletas, la conformación de comités postuladores para elección de magistrados del tribunal supremo electoral, el cambio a la ley electoral, etc.
52
G. El cambio institucional
El papel que las instituciones tienen en el desarrollo social y económico de las naciones
queda evidente en las secciones anteriores de este trabajo, lo cual implica también que se ha
de perseguir en muchos casos particulares un desarrollo institucional o reforma de
gobernanza, como lo llama el académico Ha-Joon Chang, o sea un cambio institucional
(2007, p.1).
Chang agrega que en las últimas décadas ha surgido un énfasis en el papel primordial que
tienen las instituciones para lograr el desarrollo económico y se ha tratado de mejorarlas en
los países en desarrollo como una forma de promoverlo (2007, p. 1). Lo anterior implica
entonces una evolución, un cambio en las instituciones que prevalecen en muchas
sociedades para permitir que determinadas políticas, ideas, marcos de referencia, leyes,
principios, etc., puedan dar los mejores resultados.
No obstante, la referida evolución en las instituciones no es tarea fácil puesto que depende
de la disposición, realidad y condicionantes actuales sociales y culturales de las diferentes
regiones del mundo para aceptar el cambio necesario de las mismas para facilitar el
progreso económico. A partir de ello, es imperativo entonces comenzar con un cambio a
nivel social para preparar el camino para los cambios a nivel institucional.
Los cambios a nivel social, aunque difíciles de lograr en el corto plazo, pueden lograrse con
acciones específicas, con objetivos claros y definidos a largo plazo, incluyendo la
53
masificación de la educación, el fortalecimiento del estado para que haga cumplir la ley, la
garantía de salud universal para todos los ciudadanos, etc., aspectos que en muchos países
han constituido un fundamento básico para la evolución institucional. Y para subrayar este
punto, por ejemplo, se reconoce que aunque el establecimiento de los derechos de
propiedad contribuyó hacia una evolución institucional que permitió el crecimiento
económico de países como Estados Unidos de América, se han realizado estudios que
indican que el establecimiento de una cobertura universal de salud para los ciudadanos fue
fundamental para que los derechos de propiedad condujeran hacia el desarrollo (North,
2005, p. 96).
Además, “el cambio institucional conforma la manera en que las sociedades evolucionan a
través del tiempo y por lo tanto es clave para comprender el cambio histórico” (North,
1990, p. 3)61, lo cual implica que la dinámica bajo la cual las instituciones de una sociedad
van adaptándose a los nuevos retos que enfrenta condicionan la forma en que una nación
navega por el tiempo, desarrollándose en algunas instancias o sufriendo un estancamiento
en otras.
El cambio institucional necesita de elementos fundamentales para poder garantizar su
desarrollo positivo y efectividad, entre los cuales está el papel preponderante de la
educación en general y de la educación en valores en particular62. En el caso de
61 Traducción propia. 62 Joaquín Lopic Yaxón, entrenado en Estados Unidos de América, a través del programa Fullbright, en “Neuropedia”, definida como un conjunto de principios que busca sembrar nuevos valores, actitudes, conductas y conocimiento para un cambio social, indica que es posible impactar positivamente en las vidas de niños y jóvenes para que cambien de actitudes y practiquen los valores, los cuales son fundamentos de un cambio social (Prensa Libre, 8 de junio de 2014, p. 12).
54
Guatemala, se podría afirmar que muchos de estos valores han existido y se han practicado
con anterioridad, por lo que se trata de rescatarlos a través de reformas al sistema
educativo, donde el estudiante y su aprendizaje pasen a ser el centro y objetivo del mismo,
en lugar de ser, como hoy día, una fuente más de trabajo para personas que muchas veces
no tienen ni la aptitud ni la vocación para ser maestros63. Y además, a través de una
concientización64 de la ciudadanía. Es de reconocer también que este cambio de actitudes y
valores dará sus frutos ciertamente en el largo plazo conforme las nuevas generaciones los
asimilan, los apropian y los practican. En esencia, se debe de perseguir la coincidencia de
los valores sociales y los intereses del público en general (cursivas añadidas), como lo
afirma Amartya Sen cuando indica que “los valores sociales pueden jugar un importante
papel en el éxito de varias formas de organización social, incluyendo el mecanismo del
mercado, la política democrática, derechos fundamentales civiles y políticos, la provisión
de bienes públicos básicos, etc.” (1998, p. 260)65.
Y para citar un ejemplo sobre la combinación de los valores sociales de una comunidad con
aquellos de interés público en general, está el caso de estudio de reforma institucional
realizado por Banerjee, Chattopadhyay, Duflo, Keniston y Singh 66, donde, entre otras medidas,
63 La imperativa reforma al sistema de educación en Guatemala es un tema bastante amplio y que casi todos los sectores del país reconocen y que requeriría de todo un trabajo por aparte para abordarlo apropiadamente. Sin embargo, debido quizás precisamente a una mal interpretación de “avances” sociales como el sindicalismo y la protección de los intereses del trabajador (en su momento una nueva regla del juego o institución, fruto de la revolución de 1944), implementarla ha sido en repetidas ocasiones un intento fallido. 64 Por “concientización” de la ciudadanía, se quiere hacer referencia a la “apropiación” por parte del ciudadano de los objetivos perseguidos para mejorar su entorno socioeconómico, su participación en el cambio social y el significado otorgado a los mismos, aspectos que se abordan en los siguientes párrafos. 65 Traducción propia. 66 El estudio que comprendió varios otros tipos de intervenciones, de las cuales quise enfatizar el que involucró a los ciudadanos en labores de observación del trabajo en las estaciones policiales, es titulado “Can institutions be reformed from within? Evidence from a randomized experiment with the Rajasthan
55
observadores comunitarios voluntarios fueron asignados a la simple observación de las
actividades cotidianas en las estaciones de policía del estado de Rajasthan, India durante las
horas pico de trabajo, además de familiarizarse con sus deberes, procedimientos y retos;
dicha acción, combinada con otras estrategias, resultó en un cambio de percepción por parte
del público con respecto a la atención que las estaciones de policía le prestaban a las
víctimas del crimen. Se puede concluir que involucrando a los propios ciudadanos en el
qué hacer de las estaciones policiales contribuyó a que su servicio mejorara, habiéndose
generado una sinergia positiva entre la concientización del ciudadano con respecto al
trabajo policial y de los policías con respecto a la percepción de las necesidades y
realidades ciudadanas.
Es importante enfatizar el papel fundamental del ciudadano involucrado en el qué hacer de
las organizaciones que hacen valer las instituciones en una nación, aspecto que también ha
sido recomendado y reiterado por otros académicos desde hace varios años atrás, tal como
Kauffmann, analista consultor del Banco Mundial, quien durante una conferencia dictada
en el Banco de Guatemala en el año 2004, aseveró que un sencillo programa de mayor
gobernabilidad (entendida como la prevalencia de las reglas del juego, de las instituciones),
voz y rendición de cuentas como el de involucrar a los ciudadanos padres de familia en la
evaluación y control de la gestión de centros escolares estatales, ha dado resultados
positivos tales como el mejor manejo de recursos públicos, mejor rendición de resultados y
mejor rendimiento en los estudiantes.67 Estos resultados, así mismo, pueden ser explicados
por el sentido de “apropiación” de los objetivos perseguidos que el ciudadano adquiere al
police” [¿Pueden ser las instituciones reformadas desde dentro? Evidencia desde un experimento al azar con la policía de Rajasthan, por su traducción al español], (Banerjee et al, 2012). 67 La conferencia fue titulada “Pensando de nuevo en la gobernabilidad” (Kauffmann, 2004).
56
verse involucrado o, haciendo referencia al análisis de la acción económica como agenda de
investigación que hacen los investigadores del instituto Max Planck, Beckert y Streeck, los
resultados se dan en función del significado que los ciudadanos le dan a los objetivos que
se persiguen con la educación y a su papel como agentes de control en la función,
evaluación y control de las escuelas (2008, p. 18).
En particular se puede mencionar el valor social de la justicia, agrega Sen, que no es
extraño a todo ser social que no solamente se preocupa de sus propios intereses sino que
también se preocupa de aquellos de los miembros de su familia, vecinos, conciudadanos.
Se trata por lo tanto de hacer uso efectivo, sistemático y coherente de lo que el público en
general ya posee (1998, p. 262). Por lo anterior, cabe afirmar que el reto del cambio
institucional, que conlleva un cambio social, es hacer partícipe del ciudadano en general
de la necesidad del cambio, de la necesidad de nuevas reglas que redunden en su propio
bienestar, en el de sus seres queridos, vecinos y de todos los ciudadanos que comparten el
espacio donde se desenvuelve.
De hecho, el desarrollo institucional en toda sociedad tiene una relación bastante estrecha
con la forma de comportamiento social, cultural, político, etc., que prevalece en la misma;
lo cual se debe a su vez a la realidad de que las instituciones están edificadas sobre
acuerdos interpersonales y comprensión compartida y tácita entre individuos sobre cómo
operar y llevar a cabo acciones basadas en la confianza y en los principios éticos de las
contrapartes (Sen, 1998, p. 265). Lo anterior hace énfasis en la necesidad de tomar en
cuenta lo que se ha referido como “normas sociales” previamente acordadas y establecidas
para precisamente trabajar sobre ellas, cambiarlas hasta donde sea necesario y generar el
57
fundamento que sostendrá el imperativo cambio institucional que se pretende establecer
con el objetivo de desarrollar a una sociedad. En otras palabras, se necesita un cambio
social, de normas, de procedimientos, de comprensión de reglas, etc., como preámbulo para
un cambio institucional eficaz.
Acá tiene nuevamente relevancia el punto expuesto con anterioridad, sobre el hecho de
analizar con sumo cuidado el tipo de instituciones que se pretenden renovar o desarrollar a
partir de la infraestructura social sobre las que descansarán, para evitar efectos no
contemplados y muchas veces contraproducentes a los objetivos por alcanzar derivados del
cambio institucional pretendido. Y es nuevamente Amartya Sen quien en una frase
sintetiza la necesidad de este paso imprescindible del cambio institucional: “La anticipación
de consecuencias no intencionadas es parte del enfoque racional hacia una reforma
organizacional y el cambio social”. (1998, p. 260)68.
Así mismo, acota el mencionado autor que tomar en cuenta los aspectos subjetivos69 de las
instituciones es un paso imprescindible para el logro más eficaz de los objetivos trazados de
las mismas. Por ello, se deben considerar con detenimiento, análisis y reflexión en el
momento de la generación de las bases para un cambio institucional en una nación para
evitar potenciales problemas y resultados no intencionados. Sen afirma que “en las
dificultades económicas experimentadas en la ex-Unión Soviética y los países de Europa
del Este, la ausencia de estructuras institucionales y de códigos de comportamiento [social]
68 Traducción propia. 69 Por aspectos subjetivos de las instituciones, se implica que estas estarán impregnadas de aspectos culturales de forma general y de aspectos relacionados a las creencias y valores en particular y que por lo tanto condicionarán su efectividad y deberán ser lo más claras y flexibles posibles para no degenerar en resultados no intencionados, tal como el ejemplo que se cita en la parte inferior de la presente página.
58
que son esenciales para el éxito del capitalismo tuvo particular importancia” (1998, p.
264)70, las cuales impidieron que las instituciones recetadas por parte de las economías de
occidente dieran los resultados esperados e incluso degeneraran en la aparición de mafias.
Es importante indicar que el cambio social como prerrequisito para un cambio institucional
también representa otros niveles de complejidad puesto que, como lo reconocen autores de
la economía institucional como Douglass North, si el crecimiento económico, a partir del
establecimiento de instituciones que lo favorezcan, simplemente fuera una función del
crecimiento de la tecnología y del conocimiento, la receta para lograrlo sería relativamente
fácil de implementar. No obstante, el autor argumenta que si se toma en cuenta lo complejo
que resulta la interacción humana, además de estar todavía muy lejos de ser comprendida
en su totalidad, o la interacción entre lo inconsciente de las culturas y su evolución al
enfrentarse con nuevos condicionamientos y realidades, no existe ninguna certeza de
alcanzar los objetivos de desarrollo trazados. Así mismo, afirma que la forma en que la
continuidad que surge en una relación de causalidad que evoluciona entre creencias [que
condicionan las normas y comportamientos sociales], instituciones, organizaciones,
políticas y resultados ha llevado a niveles sin precedentes de bienestar y a desastres sin fin
así como hacia miseria humana (2005, p. 155).
a. La dificultad inherente del cambio institucional
El desarrollo institucional suele también estar limitado y condicionado por creencias
religiosas, odios raciales, estereotipos racistas, supersticiones, etc., que en su conjunto 70 Traducción propia.
59
persisten en las elecciones que las sociedades realizan, incluidas aquellas que implican un
cambio institucional (North, 2005, p. 156). Y es en este punto donde las instituciones que
fueron establecidas desde tiempos anteriores, como la colonia en el caso de Guatemala,
siguen teniendo impacto en potenciales atisbos de cambio, por lo que deben ser tenidas en
cuenta conforme se lucha por mejorar el desempeño económico. En efecto, qué tanto
pueden ser maleables las instituciones referidas es una variable que aunque no sea
comprendida en su totalidad, sigue imponiendo importantes limitaciones para llevar a cabo
el cambio necesario para desarrollar a un país (North, 2005, p. 156).
North detalla específicamente los problemas y retos que conlleva realizar un cambio
institucional efectivo en una sociedad:
1. La estructura institucional heredada del pasado puede reflejar un conjunto de creencias que no
son permeables al cambio debido a que los cambios propuestos van en contra de un sistema de
creencias o porque la alteración propuesta a las instituciones amenaza a los líderes y a los
emprendedores de organizaciones existentes.
2. La estructura que define el desempeño de una economía conlleva instituciones
interdependientes; si se cambia una institución con el objetivo de obtener un desempeño
deseado siempre resulta en una acción incompleta y a veces contraproducente.
3. Una mezcla de instituciones formales e informales, así como sus características en cuanto a
cómo se plasman en la sociedad define el desempeño institucional; y aunque las instituciones
formales puedan ser sujeto de alteración, las instituciones informales no son tan receptivas al
60
cambio deliberado en el corto plazo y las características para hacerlas cumplir son
imperfectamente sujetas a un control deliberado (2005, p. 157)71.
Analizando el caso de Guatemala, se puede aplicar cada uno de los retos expuestos por el
mencionado autor con respecto a un cambio institucional efectivo. En cuanto al primer
punto, por ejemplo, los partidos políticos recientemente han hecho reformas a la ley
electoral, habiendo salvaguardado sus intereses, a través de un proceso obscuro y poco
debatido, que permitió haber ignorado la prohibición de realizar campaña electoral
adelantada72. De igual manera, aunque en este caso cambios que son positivos para el
desarrollo, se puede observar la reticencia que existe en el sindicato del gremio magisterial
hacia los cambios en la carrera de magisterio puesto que conllevan la limitación y
eliminación de determinados privilegios que sus líderes tienen en el presente; por lo que es
mejor el “status quo” a enfrentar un cambio que amenace los intereses de algunos sectores
o les sea causa de la incomodidad al tenerse que capacitar más. Finalmente, los sindicatos
en las aduanas de Puerto Quetzal obstaculizaban la tecnificación de revisión de embarques
comerciales a través de rayos X porque con ese control ya no tendrían posibilidad de
obtener ganancias adicionales por concepto de pagos extraordinarios o sobornos. Y la lista
podría continuar citando tantos otros casos donde se ilustra precisamente este primer punto
del autor desde diferentes ángulos.
Aplicando el segundo elemento mencionado, en el caso de nuestro país, a pesar de haberse
aprobado una ley de transparencia, incluyendo el requerimiento de la utilización del portal
71 Traducción propia. 72 Con respecto al daño que se ha hecho a la ley electoral con los cambios realizados, se puede leer el artículo del periódico Prensa Libre “Políticos dañan la ley electoral”, (Sandoval, 2013).
61
oficial “Guatecompras” para realizar procesos de licitación de adquisición de servicios o
equipo para entidades estatales o gubernamentales, estos no se cumplen a cabalidad. Por lo
tanto, si las nuevas “reglas del juego” no van acompañadas con una renovación a la ley
orgánica de la contraloría general de cuentas que le permita tener más amplitud de
maniobra en la revisión y auditoría de entidades públicas (por ejemplo, el poder no solo
corroborar que una factura coincida con el monto reportado, sino poder también evaluar la
justificación del gasto), no darán los resultados que se pretenden alcanzar.
Y finalmente, con respecto al tercer punto de North, y que resulta ser el de mayor dificultad
de controlar, predecir y cambiar; y que se caracteriza por un significativo peso en el
resultado de un cambio institucional debido a la interacción que tiene con las normas
formales establecidas, se pueden anotar muchos casos en Guatemala, partiendo desde la
misma constitución que constantemente se ve quebrantada o ignorada en función a lo que
prevalece en los intereses de personajes, grupos políticos, grupos de élite, etc. Y como
ejemplo, se puede citar lo manifestado por el periodista Alfred Kaltschmitt quien en su
columna en el periódico Prensa Libre del 5 de noviembre de 2013 indica que la creación
del llamado “Consejo del Ministerio Público”, a través del Decreto Ley 40-94 y con
autoridad de revocar las decisiones del fiscal general, es una aberración puesto que deforma
su carácter y su naturaleza independiente y además daña y limita la acción del fiscal ante
los miembros del mencionado consejo; así mismo los miembros de dicho consejo muchas
veces son nombrados con efectos de clientelismo político y pueden vetar sus decisiones
(2013, p. 16).
62
Es importante agregar con respecto al punto anterior que el mencionado Consejo del
Ministerio Público fue creado en tiempos del muy cuestionado “Congreso de los
Depurables” en 199473 y dicho decreto sigue sin ser modificado porque permite tener
injerencia a determinados sectores en las decisiones del fiscal general. ¿Por qué habría de
ser creado el consejo mencionado? La única respuesta que puede argumentarse, siguiendo
los puntos de North es que los que hicieron la decisión no tomaron en cuenta la
institucionalidad del país sino que dejaron que sus propios intereses y de aquellos que los
patrocinaban prevalecieran, en otras palabras, que las reglas del juego informales
permearan y condicionaran las reglas formales que ya habían sido establecidas para el
ministerio público y que garantizaban en gran medida su funcionamiento autónomo y libre
de presiones de cualquier índole.
Se puede llegar entonces a la conclusión de que a partir de lo que Douglass North analiza
como principales escollos al cambio institucional necesario para conducir a una sociedad
hacia el desarrollo, en el caso de Guatemala significa e implica un esfuerzo que requerirá la
unificación de los distintos sectores alrededor de un nuevo ideal de nación fundamentado
en valores que subrayen no solo el bienestar de los individuos sino que también consideren
el bienestar social general como uno de los objetivos principales del mencionado
desarrollo. Así mismo requerirá de un cambio de mentalidad y de aspectos culturales que
no están escritos en piedra y que por lo tanto la factibilidad de modificarlos existe.
73 Con respecto a este “Congreso de los depurables” y algunos de sus tristemente célebres miembros, se puede leer el artículo de El Periódico (Elías, 1993) referenciado en la bibliografía.
63
Por su parte, Pira también cita a North con respecto al cambio institucional, reconociendo
que es afectado por normas o restricciones ya sea formales o informales, indicando además
que “las decisiones de una persona son determinadas, muchas veces, por las normas
sociales, que se desarrollan por costumbres y tradiciones, y no por reglamentos o leyes
formales” (North, 1990, pp. 37-40)74. Y esta elección de los individuos puede ocasionar
que, en el largo plazo, “las restricciones informales o culturales no cambien tan
rápidamente como se espera ante cambios en las leyes formales, lo que resulta en tensiones
en la sociedad y determina cómo la economía cambiará hacia el futuro” (North, 1990, pp.
44-45)75. Es evidente, dados los ejemplos ya citados hasta el momento, que los aspectos de
la cultura que cambian a un ritmo más lento constituyen un obstáculo que muchas naciones
como Guatemala, y en particular sus ciudadanos, tienen que ir sobreviniendo para
encaminar al país hacia el desarrollo económico.
b. El cambio institucional positivo
El cambio de actitud, el cambio social, la evolución de la mentalidad del ciudadano
guatemalteco promedio que tiene el poder de condicionar tanto la efectividad de las
instituciones puede lograrse, aunque a largo plazo, a través de determinadas acciones que
hagan mayor concientización76 en la ciudadanía acerca de la conveniencia de esos cambios
de proceder, de concebir las reglas y de apropiarse de las mismas para también apropiarse
del anhelado desarrollo. Y de estas acciones de concientización ya se pueden encontrar
esfuerzos realizados en el país, tal como el proyecto “Hombres Jóvenes por la Equidad de
74 Traducción propia. 75 Traducción propia. 76 Con respecto al término “concientización”, ver nota de pie de página No. 64 de este mismo trabajo.
64
Género” que se lleva a cabo en Baja Verapaz, impulsado por la organización Plan
Internacional, dentro del marco de la campaña “Por ser niña”, que busca un cambio de
actitud entre los jóvenes varones con respecto a sus relaciones entre sí y con las mujeres en
particular. El coordinador del proyecto, Marlon Pacheco, entrevistado por Pamela Saravia
Fonseca, de Prensa Libre, indica que “los jóvenes iniciaron excesivamente violentos, pero
a través de distintas actividades, han ido cambiando… He visto un cambio de actitud en el
proceso… han cambiado muchas actitudes que permite que convivan de mejor manera”.77
Como queda evidenciado en el artículo citado, el cambio de mentalidad es posible, pero se
requiere de esfuerzos específicos y concientizados, en particular a nivel educativo, además
de voluntad social y política.
Y sobre este papel tan importante de la educación como instrumento de cambio social,
entendida aquí como una causa para producir un efecto positivo, es de importancia acotar
que dicho cambio social puede ser concebido como “evolución social”78 o alternamente,
como lo indica el filósofo y educador indio Bathia: “como la dirección inteligente y
planeada de las fuerzas sociales y naturales hacia el logro de un propósito. El hombre con
su inteligencia, puede determinar los objetivos que desea lograr…” (1957, p. 309)79. Y,
efectivamente, al mencionado cambio social, se le puede aplicar la combinación de ambas
concepciones, donde la segunda concepción será fuente para la primera y que contribuirá al
desarrollo institucional y sus efectos en el desarrollo de Guatemala.
77 Este artículo publicado en Prensa Libre fue titulado “Jóvenes con nuevas actitudes. Piensan distinto”, (Saravia, 2013). 78 El sociólogo Spencer fue quien acuñó esta frase por primera vez al referirse al cambio social y asumir que presuponía una constante evolución positiva de la sociedad. 79 Traducción propia.
65
En consecuencia, el componente generador del cambio social que resulta ser crucial lo
constituye la educación, en particular de valores, pues al tratarse de un cambio planeado de
dirección que conducirá a una evolución social, éste factor tiene que ser considerado en su
sentido más amplio, incluyendo la educación que se imparte en las escuelas primarias, en el
nivel medio y en las universidades; así como también la educación que se imparte a través
de grupos focales de discusión, la prensa, la radio, los medios modernos de comunicación
electrónica, el cine, las organizaciones religiosas e inclusive a través de los variados
contactos interpersonales (Bathia, 1957, p. 311).
La educación en el país tiene un papel tan importante para el logro del cambio social debido
a que ésta no debe ser una fuerza reproductora de conocimiento únicamente. B.D. Bathia
sintetiza lo referido a la educación afirmando que:
[La educación] no solamente refleja de diversas maneras el carácter de una sociedad
y sus ideales dominantes, en sus métodos, su currículum y en su ideología. La
educación es una fuerza conservadora y como tal, asimila la cultura de la sociedad y
la transmite de una generación a otra. Por lo tanto, perpetúa y le da continuidad a la
sociedad, y a través de ello, la sociedad logra una conformidad social básica y se
cerciora que sus modos tradicionales de vida sean preservados. (1957, p. 311).80
La educación, es importante reiterar, se constituye en un aspecto clave para el desarrollo
institucional de las naciones puesto que a través de ella se transmiten los valores, las
creencias y actitudes que condicionarán su efectividad, recordando el imprescindible 80 Traducción propia.
66
involucramiento directo de los propios ciudadanos en el control y desempeño de las
organizaciones que la implementan [escuelas, universidades, colegios, etc.].81 Y si a lo
anterior, se le agrega el hecho que la educación es también un gran condicionante de la
efectividad de los valores del sistema democrático, que descansa en la maximización de la
libertad de pensamiento y expresión, así como de la crítica y del cambio; y además, que la
democracia requiere de miembros de la sociedad totalmente desarrollados, los cuales al
estar totalmente desarrollados pueden ser creativos y poseer el poder para cambiarla. Una
de las recetas del cambio social y del desarrollo institucional positivo para Guatemala está
claramente descrita: masivos esfuerzos de educación, en particular de los valores, a todo
nivel, ciudadano, social, político y económico, priorizando los esfuerzos del sector público
y privado hacia la consecución de más y mejor cobertura y del cuidadoso control de calidad
y consideración del currículum para adaptarlo a los constantes cambios y retos que la
sociedad enfrenta (Bathia, 1957, p. 313), alejando al país del obsoleto sistema actual que
surgió a partir de los ideales de la Revolución de 1944 y que en gran medida es la razón por
la cual el país no ha podido desarrollarse eficazmente.
Además de la reiterada educación en general y de valores en particular (que en muchos
casos implica el rescate de los mismos), también es de importancia crucial dentro del
terreno de la educación, la educación económica puesto que de ella dependen las creencias
y actitudes que los individuos desarrollan con respecto al uso de los recursos, a la
producción y al intercambio. Esta educación económica deberá de incluir aspectos y
81 El sindicato del magisterio tendría que ser objeto de una fuerte y vehemente concientización social, incluso recurriendo a métodos no convencionales [retiros espirituales, por ejemplo, involucrando a las iglesias y grupos religiosos], para “que hagan suyos” y “se apropien” de los objetivos de desarrollo institucional y nacional del país. De esta acción de “apropiarse” de los objetivos, se tratará más adelante.
67
principios económicos fundamentales que se reflejan en la misma naturaleza que rodea al
ser humano y que no necesariamente están ligados a una ideología particular, incluyendo el
principio básico de la libertad del ser humano [creado, desde la misma concepción religiosa
como un ser libre], los costos de oportunidad que se incurren en las decisiones que
libremente toman los individuos y que implican sacrificios, los rendimientos decrecientes
de los recursos utilizados, la eficiencia, la especialización, etc.
No obstante las dificultades y los retos que implica el desarrollo institucional eficaz, es
importante también reconocer el hecho de que sí es factible llevarlo a cabo y que han
habido varios ejemplos de éxito que ilustran los beneficios de un cambio en las reglas de
juego, que aunque sea insignificante o de mediana relevancia, puede ocasionar cambios
muy positivos que coadyuvan al desarrollo económico de las naciones.
El desarrollo económico de China, por ejemplo, se explica, más allá de la apertura de sus
mercados y el libre comercio, con relación al trabajo de índole estructural consistente en
cambios sociales positivos que fueron realizados antes de su despegue económico,
incluyendo reformas agrarias, la propagación masiva de la educación y el alfabetismo, así
como de un mejor cuidado de la salud… viéndose en este proceso las consecuencias de las
reformas sociales [que conllevaron cambios institucionales]. La economía de mercado
floreció y dio los resultados esperados a partir de los fundamentos del mencionado
desarrollo social implementado (Sen, 1998, p. 259). Es importante acotar que estos
cambios sociales y su implementación, fueron relativamente fáciles de llevar a cabo bajo
68
un sistema totalitario y autoritario, pese a las normas informales culturales que ciertamente
existían y que pudieron haber constituido un obstáculo.82
Un valioso ejemplo de cambio social y su impacto positivo en las mismas actitudes de los
individuos, al involucrar sus propios intereses con aquellos de interés público, dicho de otra
forma, donde los individuos se apropian de los intereses públicos (haciéndolos suyos,
dándoles un significado), lo constituye el caso de la región del Cabo, en el sur de África
que fue sujeta a diferentes dominaciones coloniales y sistemas legales, incluyendo a los
holandeses con el sistema romano de leyes, y a los ingleses con el sistema consuetudinario,
más afín a las concepciones de libertad, derechos de propiedad, iniciativa individual, etc.
El cambio legal, ocurrido ya bajo la dominación inglesa y después de incluso haber operado
durante un tiempo bajo el sistema legal holandés, consistió en el otorgamiento en propiedad
a los inquilinos de las parcelas donde laboraban. Este cambio en derechos de propiedad
ocasionó un incremento en la producción por parcela, motivado esencialmente por el
sentido de apropiación que los individuos percibieron del resultado de sus propios
esfuerzos,83un cambio de actitud, un cambio cultural que surgió a raíz de un cambio en las
reglas del juego, de un cambio institucional positivo conjugado con los intereses de los
individuos que resultó en beneficios sociales y crecimiento económico para la colonia.
82 Considero que un factor que contribuyó al éxito del cambio de la estructura social chilena, que se abordará a continuación a partir de la página 72, también se debió en gran medida a la posibilidad de ejercer el poder de forma absoluta en el régimen de Pinochet que tenía un camino trazado de desarrollo para el país, aunque con una visión unilateral que también causó serios problemas sociales. 83 Para más detalles sobre este interesante estudio puede consultarse el artículo “Property rights and economic growth: evidence from a natural experiment” [Los derechos de propiedad y el crecimiento económico, evidencia desde un experimento natural, por su traducción al español], (Brunt, 2011).
69
Y, para subrayar el fenómeno ocurrido en esa región del mundo, vale la pena citar a
Acemoglu y Robinson quienes enfatizan que “el respeto a la propiedad privada es central,
ya que solamente aquellos que poseen este derecho estarán dispuestos a invertir e
incrementar la productividad” (2011, p.1289)84.
Sin embargo, es importante reconocer que no siempre los cambios en derechos de
propiedad son responsables del desarrollo económico que viven algunas naciones, tal como
el caso de China donde la propiedad es comunal, perteneciente en última instancia al estado
y donde el este tiene bastante control sobre el proceso económico. A pesar de ello, China
ha experimentado un sostenido crecimiento económico (Sen, 1998, p. 259). Este punto
refleja el hecho de que los cambios institucionales que funcionan en un país determinado no
necesariamente funcionarán con igual eficacia en otros, lo cual subraya la importancia de la
infraestructura social sobre la que se implementarán los cambios, sobre aspectos generales
de la cultura en general y sobre los valores y creencias en particular.85
Un caso latinoamericano que es importante mencionar en este trabajo, basado en la
investigación que realizó Paola Pérez-Alemán en el instituto para estudios
Latinoamericanos e Ibéricos de la Universidad de Columbia en Nueva York, y que trata
sobre la importancia del cambio institucional, es el que se dio en Chile. En el trabajo
mencionado, la autora aborda varios puntos sobre el papel de transformación institucional
que asumió la dictadura militar de Pinochet (1973-1990) (transformación que califico, a
título personal, como un papel ‘con visión a futuro’ debido a que consistió en la búsqueda
84 Traducción propia. 85 La sociedad china ha sido categorizada como una sociedad con fuerte tendencia a lo comunitario.
70
del desarrollo económico y el potencial bienestar derivado del mismo para la sociedad
chilena, a pesar de que algunos de los métodos y estrategias utilizados para la consolidación
de esas instituciones sean seriamente cuestionados, incluyendo la violación de derechos
humanos86).
En sí, los cambios institucionales a los que hago referencia brevemente son los que
contribuyeron al rápido crecimiento económico del país. Las instituciones que se
implementaron incluyeron la liberalización del comercio y de los precios del mercado
doméstico, la privatización de empresas estatales, la devaluación del tipo de cambio y la
reducción de la inflación a través de la eliminación en el déficit gubernamental. A su vez,
estos dramáticos cambios en las reglas del juego generaron presión competitiva en el sector
empresarial chileno, habiéndose logrado un desempeño competitivo exitoso debido a la
nueva interacción entre varios factores surgida a partir de los cambios institucionales. Uno
de ellos fue el involucramiento activo de parte del estado chileno [que a pesar de ser
dictadura, tenía un proyecto de desarrollo económico de nación bien claro y que tomó
ventaja de su posición autoritaria para fomentar acciones positivas que redundarían en una
dinámica económica mejor para el país], en la búsqueda de nuevas formas de la
organización de la producción, incluyendo la promoción de nuevos estándares de calidad de
los productos y procesos para mejorar las capacidades productivas. De igual manera, se
originó un nuevo tipo de relación entre el estado y las asociaciones, donde surgió presión
86Según la enciclopedia en línea Wikipedia, de acuerdo a los informes de la Comisión de Verdad y Reconciliación (Informe Rettig) y la Comisión Nacional sobre Prisión Política y Tortura (Informe Valech), la cifra de víctimas directas de violaciones de los Derechos Humanos en Chile, ascendería, al menos, a unas 35,000 personas, de los cuales unos 28,000 fueron torturados, 2,279 de ellos ejecutados y unos 1,248 continúan como desaparecidos. Además unas 200,000 personas habrían sufrido el exilio y un número no determinado (cientos de miles) habría pasado por centros clandestinos e ilegales de detención.
71
gubernamental para que las asociaciones se reorganizaran de tal manera que les permitiera
responder a los retos competitivos que tenían que encarar bajo las nuevas reglas del juego,
lejos de esperar alguna clase de ayuda o intervención de parte del estado (1998, p. 2). Este
último aspecto considero que fue muy importante puesto que el mismo estado chileno
promovió el cambio y fue coherente con el mismo, sin haber por eso significado un total
abandono de la dinámica económica a la iniciativa privada, como se puede inferir de los
dos puntos mencionados y que reflejan el involucramiento activo del estado como guía,
facilitador o fuente de presión.
c. El desarrollo económico a partir del cambio institucional
Para comenzar, la incertidumbre es una constante que permite explicar el desarrollo
institucional. Cambios a nivel demográfico, cambios en la acumulación de conocimiento y
cambios en las reglas del juego [en las instituciones], han ocasionado cambio y desarrollo
económico. Y de hecho, el desarrollo institucional ha creado cada vez más complejas
estructuras concebidas y diseñadas para tratar con los nuevos retos y problemas que las
sociedades enfrentan, en particular ante la creciente competencia entre las naciones. Las
instituciones, concebidas como la estructura de incentivos en una sociedad, han producido
diversos motivos para invertir, expandir y aplicar el crecimiento de conocimiento para
resolver los problemas de escasez de los recursos (North, 2005, p. 42-43). Y de las
instituciones en su conjunto, “el sistema de gobierno es el que define y hace valer las reglas
72
económicas formales del juego y por lo tanto es la principal fuente del desempeño
económico” (North, 2005, p. 57)87.
No obstante, es importante reconocer que la actividad económica se desarrolla en el
contexto de una sociedad como un sistema social particular, que no está desligado de otro
conjunto de contextos sociales que, como lo indican los investigadores ya mencionados del
instituto Max Planck, Jens Beckert y Wolfgang Streeck en su ensayo titulado “Sociología
económica y economía política”:
No son creados ni tampoco pueden ser creados con el objetivo económico en mente y que
llevan a cabo no solo funciones económicas sino también de otra índole [y que benefician a
la sociedad]. Dicho arraigo en los contextos sociales juega un papel regulador y constitutivo
para la acción económica… Y lo regulativo es al mismo tiempo constitutivo pues hace
posible la resolución de problemas de coordinación que no sería posible resolver sin el
apoyo de valores e instituciones no económicas. La coordinación económica, tal como la
coordinación de la acción social en general, depende de un marco institucional, de
significados culturales y redes sociales. Y solamente a través de macro-estructuras de este
tipo pueden establecerse las relaciones de intercambio (2008, p. 17).88
De lo anterior deriva la importancia de tener identificadas tanto las reglas del juego
informales que prevalecen y tienen significado en una sociedad, así como las reglas
formales no económicas que han sido establecidas por la misma, para poder analizarlas,
evaluarlas, considerarlas y reformarlas en función de cómo contribuyen a la eficiencia del
87 Traducción propia. 88 Traducción propia.
73
intercambio y de la actividad económica. De hecho, las normas informales que provienen
de las dimensiones más recónditas de la cultura y que tienen influencia sustancial en las
instituciones políticas, o sea, en la gobernanza, conllevan resultados claros a nivel
económico, como lo afirma el ya referido Licht (2008, p. 739), quien haciendo un análisis
de las interpretaciones sobre la cultura que hicieron Schwartz y Hofstede, y aplicándolo a la
institución de propiedad privada como regla que contribuye al desarrollo económico,
indica, con referencia a la propiedad privada, que la misma funcionará mejor en sociedades
catalogadas como igualitarias donde aunque se posea un poder superior, no supone el
acceso a privilegios superiores; en contraposición con las culturas catalogadas como
jerárquicas, donde individuos situados en estratos más altos, se conciben como superiores y
por lo tanto disfrutan de privilegios de toda índole. Por otro lado, aplicando las ideas de
Hofstede, la propiedad privada como institución, será más compatible con sociedades
individualistas, que privilegian el esfuerzo individual, en contraposición a aquellas que son
colectivistas, donde la premisa principal es la prevalencia de los intereses de un grupo más
amplio o conjunto de individuos (2008, p. 739).
Sheilagh Ogilvie en su artículo publicado en la revista académica Economic History
Review, estima que “a las instituciones –la estructura de reglas y normas que gobiernan las
transacciones económicas- se les asigna ampliamente un papel central en el desarrollo
económico”. (2007, p. 649).89 Richardson, citado por Ogilvie, y haciendo eco de lo que
Beckert y Streeck identifican, indica por su parte que “las creencias culturales no
económicas pueden influenciar la estructura de las instituciones económicas y la eficiencia
de las economías al cambiar la estructura y equilibrio del juego de acción colectiva” (2007, 89 Traducción propia.
74
p. 560).90 Además, Putnam, también citado por la misma autora, asevera que “el capital
social, o sea, las características de las organizaciones sociales tales como la confianza, las
normas y las redes, pueden mejorar la eficiencia de la sociedad al facilitar las acciones
coordinadas” (2007, p. 560).91
Los investigadores y autores mencionados dejan claro que para desarrollarse
económicamente es imprescindible una evolución, un cambio en las instituciones
informales que prevalecen en una sociedad y que muchas veces implican cambios de
actitud, puesto que condicionarán su eficiencia y sus resultados en el largo plazo.
El anterior análisis tiene, por lo tanto, importantes implicaciones en el desarrollo
económico de Guatemala pues puntualizan la necesidad de un cambio, transformación o
extensión de las instituciones informales, en otras palabras, de las creencias y valores que
han caracterizado al país; hacia concepciones que favorezcan el desarrollo de instituciones
más eficientes e inclusivas que contribuyan al desarrollo económico y social. Ese cambio,
como ya se mencionó más arriba, comienza desde la educación, y aunque no sea una tarea
fácil ni de corto plazo, es factible como también ya se hizo mención en el caso del proyecto
de sensibilidad de género en Baja Verapaz.
Complementando el punto de una mayor cobertura y mejor calidad en la educación, la
transmisión de la tecnología disponible hoy es otro aspecto clave para la expansión de la
prosperidad, como lo afirma Jeffrey Sachs en su libro El fin de la pobreza; la difusión de
90 Traducción propia. 91 Traducción propia.
75
las ideas que son bienes indivisibles e inagotables en el sentido de que “el uso de una idea
por parte de una persona no disminuye la capacidad de otras para emplearla también”
(Sachs, 2006, p. 79)92, lo cual implica que es posible utilizar el acervo de conocimiento, de
invenciones, de nuevas tecnologías, etc., que con facilidad se transmiten en el mundo de
hoy y visualizar una realidad en que todas las naciones y sus ciudadanos alcancen el
desarrollo económico. Se trata entonces de un cambio de actitud, de un cambio en el
‘software’ mental de los individuos para que se atrevan a utilizar y aplicar las ideas y el
conocimiento disponible y adquirido, combinado con un cambio de reglas del juego, que
incentiven el aprovechamiento de las nuevas tecnologías.
Efectivamente, además de la educación, el cambio en aspectos culturales deberá ir
acompañado también de cambios estructurales, de cambios en las instituciones formales o
sea, en las instituciones de apoyo a las políticas económicas93, que motiven el desarrollo y
emprendimiento individual pero que al mismo tiempo velen por una justa competencia que
no permita el aparecimiento de monopolios y que, cuando sea necesario, complementen los
esfuerzos de los ciudadanos más vulnerables. Por lo tanto, como bien lo enfatiza North “las
instituciones formales e informales y sus características de implementación determinan la
eficiencia de la organización económica y […] de la eficiencia económica” (2005, p. 58)94.
Finalmente, el ya referido Jeffrey Sachs, hace también un resumen equivalente al punto de
North al indicar que el desarrollo económico surge también por los cambios que una nación
92 Traducción propia. 93 Acerca de estas instituciones de apoyo que permiten realizar la creación y conformación de los deseos de los ciudadanos en el futuro, se puede consultar el artículo de John Rawls ya referido con anterioridad. 94 Traducción propia.
76
experimenta con el tiempo, tanto a nivel social como cultural. Cambios en el grado de
urbanización, cambios en los roles de género, incrementos en la movilidad social, cambios
en la estructura familiar, mayor especialización, cambios en el volumen de la población;
todos, en su conjunto requieren a su vez cambios en la organización social y cambios en las
creencias culturales [cambios a nivel institucional] (2006, p. 75).
Una propuesta que incluye un conjunto de instituciones formales que fomentan el
desarrollo económico a través de la iniciativa privada, el emprendimiento y la libertad de
acción económica, combinadas con un papel regulador del Estado que tiene como función
el cerciorarse que el mismo mercado no perjudique a las instituciones que permiten su
operación y existencia, así como de desempeñar un papel de subsidiaridad para apoyar a los
menos privilegiados o más vulnerables, ha sido la propuesta de la escuela de Friburgo,
referida también como el modelo económico alemán o como la conocida Economía Social
de Mercado95; donde también se implica “la existencia de un Estado fuerte que facilite el
desarrollo de la economía y legitime los intereses nacionales…” (Lira, SF, p. 37), puesto
que, agrega North, “los mercados eficientes implican un sistema legal bien especificado,
una tercera parte imparcial, el Estado, para implementarlos” (1986, p. 236).96
Los estudiosos Jörg Meyer-Stamer y Frank Wältring en su trabajo titulado “Behind the
myth of the Mittelstand Economy. The institutional environment supporting small and
95 Acerca de la Economía Social de Mercado se pueden consultar diversas fuentes. La que se consultó para este trabajo es “Economía Social de Mercado. Una introducción” (Ullrich Fack, s.f.). Sobre la implementación de este modelo económico en Guatemala se han publicado artículos como “La economía social de mercado” aparecido en Prensa Libre (Molina, 1997) y el folleto de la serie económica del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar titulado “La Economía Social de Mercado: ¿una opción para Guatemala?” (Von Hoegen, 1999). 96 Traducción propia.
77
medium-sized enterprises in Germany” [“Detrás del mito de la economía de la clase media.
El entorno institucional que apoya a las pequeñas y medianas empresas en Alemania”, por
su traducción al español]; y publicado por el Instituto para el Desarrollo y la Paz de la
Universidad de Duisburg incluyen una serie de recomendaciones específicamente para
Latinoamérica a partir del análisis que realizaron sobre el real impacto de las pequeñas y
medianas empresas que conforman el motor de la Economía Social de Mercado en
Alemania, de las cuales se enumeran las siguientes por considerarse relevantes al presente
tema de instituciones:
a. A nivel macro, un conjunto de condiciones institucionales [marco institucional]
macroeconómico, político y regulatorio, incluyendo el funcionamiento de los mercados.
b. A nivel micro, un patrón de competencia entre las empresas basado en la calidad.
c. A nivel medio, una fuerte estructura básica de apoyo a los negocios (instituciones e
instrumentos) a nivel federal, estatal y local y con un enfoque bien claro y establecido y que
facilite el emprendimiento.
d. A nivel general, un sistema de valores que motive el emprendimiento y el alcance de objetivos,
así como instituciones sociales que creen condiciones favorables para un desarrollo dinámico
del sector privado. Esto incluye un sistema político comprometido con acciones para formar
un entorno de apoyo a las empresas, incluyendo a las pequeñas y medianas; y en particular en
función de estas últimas (2000, p. 53-54).97
Sin embargo, y en confluencia con las recomendaciones mencionadas, para que la
mencionada Economía Social de Mercado pueda eficazmente ser establecida como sistema
estructural y pueda dar resultados eficientes, será imperativo un cambio de la 97 Traducción propia.
78
infraestructura social, de los procesos mentales, de la cultura98, de las creencias y de los
valores que prevalecen en los ciudadanos de Guatemala; un cambio que se puede lograr,
partiendo primero en un cambio de actitud de la ciudadanía, de la clase política que
proviene de ella y de las autoridades de turno que conlleve posteriormente a un cambio de
la infraestructura institucional formal que conduzca a su vez al desarrollo económico y
social.
Existe por lo tanto una relación causal, en última instancia, entre las variables mencionadas
y que Douglass North sintetiza de la siguiente manera:
La manera en que evolucionan las creencias, que conllevan al tipo de instituciones, las
cuales condicionan a las organizaciones, que a su vez establecen las políticas, que también
en su momento impactan a los resultados; ha llevado hacia un bienestar económico sin
paralelos así como también hacia desastres sin fin y miseria humana (2005, p. 155).99
Finalmente, es importante mencionar en este análisis del cambio institucional que conduce
al desarrollo económico lo que el economista Douglass North también afirma con respecto
a que una de las fuentes principales del crecimiento económico, es el cambio en los precios
relativos de los factores de producción (trabajo, tierra, capital, etc.), así como los cambios
en los rendimientos percibidos; resultado de una reducción en los costos de llevar a cabo
transacciones e intercambio, y transformando, por lo tanto, los incentivos de los individuos
con respecto a involucrarse en dichas interacciones (1990, p. 84). Incluyéndose también 98 En el artículo ‘’¿Cambio de “cultura”?’’, publicado en Prensa Libre, un analista enumera con bastante amplitud una serie de cambios culturales necesarios, según su criterio, para que Guatemala se desarrolle (Pérez‐Attías, 2013). 99 Traducción propia.
79
“cambios en la organización y el empleo de factores de producción, la habilidad de poder
tomar ventaja de las oportunidades presentadas por el cambio tecnológico y el grado de
espíritu empresarial de una sociedad” (1990, 134).100
Además, el proceso anterior estructura las condiciones de demanda y oferta que en última
instancia dirigen el proceso de crecimiento económico que depende del nivel de eficiencia
de las organizaciones “al definir y ejecutar los derechos institucionales establecidos,
permitiendo al sistema conducir los beneficios privados más cerca de los beneficios
sociales para la sociedad en su conjunto” (North y Thomas, 1973, pp. 1-3)101. Todo este
proceso de cambio, se puede aducir, se origina por el grado de certeza, confianza, seguridad
y estabilidad que el buen funcionamiento de las instituciones sociales y políticas
proporcionan a la dinámica del intercambio, la cual, a su vez, causa impulsos para que las
instituciones existentes también evolucionen y cambien. Como lo afirma Lira en su ensayo
sobre las bases teóricas de la economía institucional “la evolución del marco institucional -
es decir, el comportamiento histórico de las estructuras de gobierno y Estado- formará la
base de incentivos que determinará la dirección del desempeño económico de cada país en
el largo plazo” (s.f., p. 6).
Con lo anterior se hace ver un aspecto importante de la propia dinámica de desarrollo
económico que surge del establecimiento de instituciones que lo promueven y facilitan;
pues contribuye, asimismo, en el desarrollo del mismo marco institucional; surgiendo una
100 Traducción propia. 101 Esta cita fue obtenida del ensayo “Bases teóricas de la economía institucional”, pp. 31 y 32 (Pira, s.f.).
80
potencial sinergia positiva que contribuye al desarrollo continuo e integral de una sociedad,
con reglas del juego cada vez más dinámicas, justas y eficientes. Y aún más:
No solamente cada mercado de factores y de productos requiere diferentes restricciones
para proporcionar los incentivos correctos a los participantes, sino que el cambio
económico requerirá una continua alteración en la estructura institucional para mantener la
eficiencia (North, 2005, p. 123).102
Finalmente, es importante señalar lo que Douglass North enfatiza con respecto al sistema
de instituciones, incluyendo los derechos de propiedad y los sistemas judiciales que
caracterizan al mundo occidental y que no necesariamente tienen que ser emulados en los
países en desarrollo. North indica que “la clave es la estructura de incentivos que es creada,
no la imitación servil de las instituciones occidentales” (2005, p. 159)103 [cursivas añadidas]
y para ello menciona el caso chino donde se estableció el sistema de responsabilidad
familiar que produjo un desarrollo económico acelerado sin las recetas estándares de
occidente.
102 Traducción propia. 103 Traducción propia.
81
III. Cambios institucionales que pueden conducir a Guatemala hacia el
desarrollo económico
A continuación se enumeran algunas instituciones que han sido desarrolladas y
experimentadas a lo largo de la historia en diferentes sociedades y naciones, que
constituyen determinadas reglas del juego que pueden conducir a un desarrollo más
sostenible, equitativo y consistente en Guatemala. Algunas de ellas con características que
se acoplan a la cultura guatemalteca y que de hecho han venido practicándose desde hace
varias décadas y que por lo tanto se recomienda que deben expandirse a otras áreas y
actividades económicas y sociales; y otras que conllevan un reto para ponerlas en acción y
que requerirán de un cambio en la actitud, cultura y valores, lo cual como ya se acotó en
una sección anterior, es una tarea difícil mas no imposible:
Para comenzar, está el cooperativismo, que se concibe desde una perspectiva cultural
grupal, que caracteriza a la cultura guatemalteca y que constituye un modelo de producción
que hace suyas las características de solidaridad, el esfuerzo propio, el apoyo mutuo, la
responsabilidad, la igualdad y la equidad; así como el interés común y libre asociación.104
Por otra parte, está la descentralización política y administrativa del estado105, acompañada
del empoderamiento local y que conlleva el proceso de “transferencia de facultades,
capacidades y recursos de un órgano central a uno local, con arreglo a fundamentos
104 De acuerdo a la definición que proporciona el diccionario en línea Wikipedia, consultado el 25 de noviembre de 2013; y del Diccionario Enciclopédico Salvat, Tomo III, 1980. Así mismo existe abundante literatura sobre el tema ampliamente disponible en internet y en bibliotecas. 105 Sobre el tema de descentralización se consultó el folleto “Apuntes sobre descentralización” (Beteta y Rubio, 2006). Así mismo, el artículo titulado “Descentralización y modernización” publicado en Prensa Libre (Serrano, 2001).
82
jurídico-legales y a criterios territoriales y administrativos” (Beteta y Rubio, 2006, p. 13).
Esta manera de administración contribuye al desarrollo de las sociedades desde su propia
realidad, desde la propia experiencia de sus ciudadanos; lo cual permite una
concientización más concreta de las necesidades más importantes y prioritarias, así como la
facilitación del proceso de apropiación, identificación y significado que los actores tienen
con respecto a su propia comunidad o región y que contribuye a desarrollar el interés de
que los objetivos individuales sean complementados con los objetivos públicos, generando
la sinergia positiva ya mencionada para el crecimiento y desarrollo social y económico, así
como una mejor y más transparente utilización de los recursos públicos.106
No obstante, se ha de tener en cuenta lo que Acemoglu y Robinson acotan con respecto a la
necesidad de la existencia de un equilibrio entre centralización y descentralización y
empoderamiento local, puesto que así como se delegan acciones a actores y organizaciones
locales, al mismo tiempo debe de existir cierto grado de centralización política, de poder de
decisión central para hacer valer el estado de derecho y ordenamiento que rige en la
totalidad de una nación y evitar atisbos de anarquía en los que puede devenir el exceso de
descentralización, tal como es el caso de Somalia en nuestros días o el municipio de Santa
Cruz Barillas, Huehuetenango en Guatemala. Este poder centralizado es un prerrequisito
para tener una economía moderna (2012, p. 3967).
106 Recientemente se publicó un informe sobre la implementación de una política que contribuye a la descentralización titulado: “El ranking de la Gestión Municipal”, donde se mencionan los objetivos de dicha política y los resultados obtenidos hasta el presente a partir del año 2006 y con el apoyo de las embajadas alemana y sueca (Prensa Libre, 2013).
83
Por otro lado, también es importante la práctica imperativa de la “meritocracia”, que va de
la mano con el hecho de que “una organización corresponda con las intenciones originales
y refleje los valores para los cuales fue creada… y además, [que] el reclutamiento y la
promoción interna en la organización no sean basados en conexiones familiares u otros
lazos personales” (Portes y Smith, 2008, p. 108)107. Una vez instaurada y consolidada la
meritocracia como método de contratación en las organizaciones públicas, las otras
dimensiones que los autores mencionan en su estudio, como la inmunidad de tomar
sobornos y de ser capturados por grupos de interés, así como la ausencia de islas de poder
capaces de distorsionar las reglas institucionales para sus propios beneficios (2008, p. 108);
pueden fortalecerse por el mismo hecho de la práctica meritocrática al permitir que las
capacidades de los agentes funcionen como un anticuerpo ante estas infecciones sociales.
Otro cambio institucional, esta vez a nivel de organizaciones que en su propia naturaleza
constituyen un elemento institucional y que también puede ser instrumento de desarrollo es
la conformación de un parlamento bicameral, con la instauración de la cámara alta o
senado, que permita que la rama legislativa de la nación esté sujeta a constantes “chequeos
y balances” con respecto a su desempeño y que puede contribuir a que los intereses
políticos de turno y temporales que suelen hacerse presentes en el congreso de los
diputados no entorpezcan ni sesguen la agenda de trabajo y permitan la evolución,
adaptación y modernización de reglas del juego que necesariamente tienen que cambiar
107 Traducción propia.
84
conforme las sociedades enfrentan nuevos retos y oportunidades.108 Y, como lo menciona el
ya citado Sachs:
“las instituciones de libertad y permisividad política, tal como el parlamento británico
[compuesto por dos cámaras -hecho que permitió que las instituciones de libertad
prevalecieran aunque afectaran a determinados sectores productivos acostumbrados a
privilegios tales como los gremios de artesanos-], contribuyeron al surgimiento de nuevas
ideas; [y de igual forma], el establecimiento de la protección de la propiedad privada
contribuyó a incrementar el incentivo individual, el pensamiento científico especulativo y
los avances científicos del continente estimularon a la realización de numerosos
descubrimientos científicos en Inglaterra” (2006, p. 69).109
Por otra parte, un cambio institucional a nivel agrario y económico, cercanamente
relacionado a la descentralización mencionada anteriormente y que conlleva el cambio de
enfoque de las áreas principales de exportación en una sociedad, y al que en parte se le debe
el crecimiento económico experimentado en Brasil, según Aguiar de Madeiros en su trabajo
titulado “La economía política del cambio institucional y el desarrollo económico en las
economías de Latinoamérica”, lo constituye:
108 Se puede observar en el presente cómo en Guatemala el poder legislativo unicameral se resiste a cambiar reglas del juego, como la ley electoral, puesto que le es de inconveniencia limitar o restringir determinados artículos que le benefician. Para profundizar sobre los argumentos para la instauración de una cámara alta en el parlamento de Guatemala, realicé un ensayo titulado “La instauración de un senado: la vía para volver más eficiente la actividad legislativa en Guatemala” (Castillo, 2012). 109 Traducción propia.
85
La incorporación de las tierras del interior como el principal área geográfica primaria para
la exportación, lo cual creó vínculos más amplios entre las exportaciones primarias y los
mercados internos. Consecuentemente las actividades no intercambiables –principalmente
servicios- prosperaron fuertemente y conformaron importantes grupos económicos (2011, p.
296).110
Finalmente, el desarrollo económico requiere de un elemento clave y de vital importancia
por el papel primordial y de liderazgo que tiene en una sociedad: el gobierno. Un gobierno
que desee el desarrollo económico, lo cual, como lo indica Sachs, “implica que las élites
detrás del mismo lo deseen también, incluyendo su anuencia a ceder parte de sus privilegios
y poder” (2005, p. 103), lo cual demandará a su vez de una evolución a nivel cultural y de
mentalidad de las mismas.
Es importante subrayar, después de mencionar algunas instituciones o cambios
institucionales que podrían coadyuvar para el desarrollo económico de Guatemala, la
importancia de la “infraestructura social” en una nación puesto que condicionará el
resultado de los avances tecnológicos. El académico Richard Nelson, en su artículo “What
enables rapid economic progress: what are the needed institutions?” [“Qué permite el
rápido progreso económico: cuáles son las instituciones necesarias”111, por su traducción al
español], lo acota claramente al indicar que, lo que él identifica como una relación
complementaria entre las “tecnologías sociales” y las “tecnologías físicas” -donde las
primeras están apoyadas y mantenidas por fuerzas y estructuras institucionales, y que
110 Traducción propia. 111 Traducción propia.
86
conjuntamente señalan hacia el puente eficiente de unión entre ambas- contribuye para
establecer el papel de las instituciones y el cambio institucional en el crecimiento
económico (2008, p. 10).
Ahora bien, las instituciones que, independientemente de su naturaleza, están vigentes en
una sociedad deben poseer una característica imprescindible para que su validez y su
intención permanezcan fieles a sus objetivos ulteriores con el paso del tiempo. Se trata de
la flexibilidad inherente que deben tener y que supone el reconocimiento de la dimensión
temporal a la que están sujetas, a partir de la misma naturaleza y dinámica humana, pues
toda sociedad enfrenta cambios internos y externos que la obligan a adaptarse para poder
seguir funcionando con eficiencia. Las instituciones por lo tanto se conciben de acuerdo al
momento determinado que se vive y deben caracterizarse por su grado de elasticidad con
respecto a los cambios y evolución que surgen con el paso del tiempo.
Nuevamente, Douglass North identifica la importancia de esta flexibilidad de las
instituciones y la llama “eficiencia adaptativa”112, la cual va surgiendo solamente después
de períodos relativamente largos de evolución en las normas informales [nuevamente
identificándose aquí la importancia del cambio de cultura, de infraestructura mental de la
sociedad, de valores], definiéndola específicamente como:
112 Traducción propia.
87
Una condición continua en la que la sociedad continúa modificando o creando nuevas
instituciones conforme los problemas evolucionan… y que requiere de un sistema
económico y de gobierno que permite pruebas continuas ante la incertidumbre, eliminando
las adaptaciones institucionales que fallan en la resolución de nuevos problemas (2005, p.
169).113
Y North también argumenta que es imprescindible reconocer el papel de las instituciones
en una sociedad en el sentido que encarnan la intencionalidad de la mente humana, la cual a
su vez está condicionada por el momento y contexto que vive una sociedad; por lo que son
creaciones humanas cuyo funcionamiento no es automático ni natural. Y, aún más, la
estructura [el marco institucional] debe ser continuamente alterada con cambios en los
parámetros básicos de tecnología, información y capital humano si se quiere que funcione
bien (2005, p. 162).
Siguiendo lo acotado por North, si el resultado de ciertas reglas del juego, específicamente
la autonomía y el monopolio de educación superior estatal en el caso de la Universidad de
San Carlos de Guatemala, es la decadencia como organización114, la reducción de calidad,
la infiltración política y de sectores obscuros, etc.; la eficiencia adaptativa llamará a un
cambio de las instituciones que la rigen. Por ejemplo, la creación de otras universidades 113 Traducción propia. 114 Es de conocimiento general del público la mencionada decadencia académica de la Universidad de San Carlos de Guatemala y su paulatino deterioro en las últimas décadas a partir de conflictos de interés de grupos internos, así como de la infiltración de movimientos políticos y de otra índole que aprovecharon su autonomía para dar riendas sueltas a actividades ilícitas o proscritas. Artículos como el aparecido en Nuestro Diario (Recinos, 2013), dan detalles sobre el puesto que la universidad ocupa en el ranking latinoamericano. Así mismo, está el artículo más profundo y extenso donde se hace una evaluación de la universidad aparecido en El Periódico (Fernández, 2010).
88
estatales que compitan entre sí en términos de calidad, aportes y creación de conocimiento,
para ser receptoras de mayor o menor financiamiento estatal115; en otras palabras, introducir
el principio de rendición de cuentas ante la sociedad y el principio de competencia
generadora de emprendimiento e innovación.
Y es que, como lo indican Mäyer-Stammer y Wältring en su análisis de las pequeñas y
medianas empresas en Alemania, y que puede ser aplicado a la “estructura de oferta
universitaria estatal” en Guatemala, la competencia entre nuevas universidades estatales
basada en la calidad podría generar una sinergia de mejor gestión de fondos, mayores
logros de objetivos y fines y mayores aportes a la sociedad. Contrario a la existencia de
una sola y grande organización, incapaz ya de gestionarse con eficiencia y que suele
aprovecharse de un acceso privilegiado a las instancias gubernamentales, así como también
practicar la limitación y dificultad del ejercicio profesional de personas que no hayan
egresado de sus aulas [ejerciendo por lo tanto acciones monopolistas de castigo] y que
muchas veces han incluso sido beneficiadas para poder estudiar en el exterior a través de
becas obtenidas por su buen rendimiento académico. Así mismo, lo anterior también
ocasiona el surgimiento de determinadas organizaciones privadas sensiblemente más
pequeñas y que ofrecen el mismo servicio de instrucción universitaria de menor calidad a
un público menos exigente (2000, p. 53), en detrimento de los ciudadanos y la sociedad en
general.
115 Tal como se practica en los Estados Unidos de América con respecto a las organizaciones de educación superior estatales y sujetas a financiamiento gubernamental.
89
Otros casos que llaman a la revisión de determinadas reglas del juego o instituciones en el
país lo constituye el uso del recurso de interpelación en el congreso de la república el cual
se ha degenerado para volverse un instrumento de manipulación política, para entorpecer la
agenda del gobierno de turno y buscar beneficios partidarios. De la misma manera, se
pueden mencionar otras leyes como la del recurso de amparo o del antejuicio que se
utilizan para retardar procesos judiciales, así como los comités de postulación para elegir
magistrados del Tribunal Supremo Electoral.116
Es importante considerar que para llevar a cabo estos cambios en las reglas del juego en
Guatemala, es necesario considerar las características que el ciudadano guatemalteco posee
y que ha heredado de distintas fuentes históricas, contextuales y casuales. Y para ello, la ya
citada Ogilvie117 y su análisis sobre cómo surgen las instituciones nos ofrece un marco para
hacer las consideraciones pertinentes con respecto al modo de pensar y actuar del
guatemalteco.
Por lo tanto, observando el caso de Guatemala desde la óptica de lo que Ogilvie llama
modelos mentales de los ciudadanos, o modelos subjetivos -como los llama North- o capital
social referido por Putnam, se puede notar que existe un cierto modo de percibir realidades
y de actuar en los ciudadanos del país que tienden a caracterizarse, por ejemplo, por tener
alta aversión al riesgo118, lo cual permite explicar el grado de pensamiento conservador y
116 En el artículo “El comité postulador”, se hace un análisis sobre la necesaria reforma de los comités postuladores (Sanchinelli Izeppi, 2013). 117 Vid., P. 19 de esta investigación. 118Acerca de estas características de la cultura guatemalteca puede profundizarse en los estudios realizados en el libro Culture´s Consequences, (Hofstede, 2001).
90
una alta resistencia al cambio entre muchos guatemaltecos. La preferencia por un régimen
autoritario (explicado por el índice de “distancia de poder”), que explica en gran medida la
existencia del caciquismo a lo largo de nuestra historia y la tendencia a la preferencia y
prevalencia de sistemas rígidos de administración y gobierno. Y, la cultura
prevalecientemente machista, (explicado por el índice de masculinidad-feminidad),
(Cateora y Graham, 2007, pp. 107 y 154). Todas ellas contribuyen significativamente a
explicar la existencia de determinadas formas de hacer las cosas y de pensamiento en
Guatemala, y que además, son caracterizadas primordialmente por su rasgo extractivo
(Acemoglu y Robinson, 2012).
Y, precisamente el mencionado rasgo extractivo sirve para ilustrar otro punto relevante que
ciertamente ha condicionado y condiciona en el presente la realidad de las instituciones en
Guatemala. De hecho, Ogilvie119 menciona también otra de las fuentes de las instituciones
que prevalecen en un país y que nos permite explicar la realización de acciones
inexplicables desde el punto de vista eficiente y de desarrollo que se han llevado a cabo en
Guatemala a lo largo de su historia. Se trata del punto de vista del origen de las
instituciones desde “los conflictos”. Específicamente, el caso del desmantelamiento del
Ferrocarril de los Altos en Guatemala puede ser un clásico ejemplo de esta clase de
acciones ineficientes, pero “explicables” desde el punto de vista del conflicto de intereses
de distintos grupos de poder, donde la ineficiencia de resultados para muchos resulta en
grandes y “eficientes” beneficios para algunos; modo de pensar que en Guatemala debe
cambiar si se quiere lograr el tan anhelado desarrollo económico y sus positivas
consecuencias. 119 Vid., P. 20 de esta investigación.
91
Así mismo, puede inferirse que el mencionado suceso histórico obedeció a los intereses de
un sector centralizado y apoyado por instituciones “extractivas” que vieron amenazada su
posición de hegemonía política, económica y comercial. Y, aunque la acción significó una
decisión “racional” para ese grupo en particular, fue una decisión que causó detrimento
para otro sector numeroso de la población, en particular para el desarrollo económico que
potencialmente pudo haber traído al occidente del país dicho medio de transporte, además
del consecuente impacto en la evolución social, cultural, educativa, de equidad, etc., de la
región.
Es importante reiterar, haciendo uso del enfoque de Acemoglu y Robinson que, aunque se
trató de una decisión “racional” desde el punto de vista de la élite gobernante de la época,
no necesariamente significó una decisión eficiente para el conjunto de la sociedad
guatemalteca en general y para el sector del occidente del país en particular, al cual se le
limitó su potencial de desarrollo en ese momento histórico y para muchas décadas
posteriores.120
Ogilvie también contribuye a la explicación del caso de Ferrocarril de los Altos en
Guatemala cuando afirma que “lo que es racional no necesariamente es eficiente, y lo que
es eficiente no es necesariamente lo mejor o lo correcto” (2007, 657); visto obviamente
desde la óptica del grupo que ostentaba el poder en ese momento de la historia del país.
120 Con respecto a este tema he escrito un ensayo titulado “El Ferrocarril Nacional de los Altos de Guatemala: La interrupción del impacto económico positivo que tuvo para el Occidente del País, a partir de una Política Extractiva del Gobierno Central” (Castillo, 2012), en el que se argumentó que, en esencia, fue la existencia de una política extractiva la que hizo efecto el desmantelamiento del ferrocarril de los altos. No obstante, en la presente alusión al caso se proporcionan algunos argumentos adicionales.
92
Se puede llegar al menos a una parcial conclusión que una de las razones que pesó para que
un proyecto que significaba desarrollo para una región, que fue calificado “de utilidad
nacional” y que constituía también un beneficio para el país en general fue abruptamente
clausurado bajo el argumento de que era “un desastre financiero”121, se explica más en
función de los intereses de los grupos de élite existentes que ostentaban el poder en aquella
época y que condicionaron las instituciones políticas que permitieron tomar decisiones a su
conveniencia, con el objetivo de no dejar que se fortaleciera la rivalidad que ya existía entre
la región occidental del país y la capital.
Además, a través de la decisión de desmantelar un proyecto que claramente era facilitador
para el desarrollo de una dinámica económica inclusiva, que contemplaba incluso su
expansión a otras ciudades del occidente se interrumpió el potencial de permitirle a nuevos
sectores de la población obtener mayores cuotas de poder económico y político en el
futuro.122
No es posible aceptar el referido “desastre financiero” como argumento racional para el
desmantelamiento del ferrocarril, cuando no se consideraron opciones para rescatarlo, tales
como la extensión de los términos del préstamo realizado para realizarlo o el incremento de
la tarifa, por ejemplo. O simplemente haberle dado la oportunidad al proyecto de
desarrollarse, recuperar la inversión en un tiempo más razonable y prolongado hasta
121 Del artículo original en inglés de Allen Morrison y traducido por Marcelo Madariaga (2008). 122 Lo indicado aunado con la historia de pretensiones independentistas por parte del Estado de los Altos, conformado por Quetzaltenango y otros departamentos del occidente del país, exacerbó las motivaciones extractivas de la élite de la capital guatemalteca para impedir potenciales nuevas intenciones separatistas surgidas por un potencial auge económico regional gracias al nuevo y más eficiente medio de transporte.
93
comenzar a tener beneficios, no apenas tres años y medio después de su inauguración,
considerando además que se trataba de un proyecto de gran envergadura.
Tampoco es razonable la decisión de mandar a desmantelar totalmente una obra (con los
consiguientes costos que esta acción requirió y por lo tanto exacerbando las pérdidas), que
había conllevado mucho tiempo de planificación (desde principios del siglo XX),
incluyendo análisis de factibilidad y rentabilidad en el largo plazo123; además del tiempo y
esfuerzo en su construcción y que en todo caso pudo haberse suspendido temporalmente
hasta su completa reparación después de los daños sufridos en el invierno del año 1933.
Así mismo, como lo recomiendan los conocedores de proyectos que conllevan grandes
inyecciones de capital, cuando un proyecto que requirió mucho capital no funciona, lo más
apropiado es abandonarlo, procurando no incrementar los costos llevando a cabo su
desmantelamiento total.
Finalmente, precisamente la decisión de desmantelar la obra en su totalidad junto a la
negativa tajante del gobierno de Ubico de aceptar la iniciativa de los residentes y
beneficiarios directos del servicio para reparar la línea férrea por su propia cuenta124, no se
comprende sin recurrir al razonamiento de instituciones extractivas que prevalecían en el
país y que buscaron proteger los intereses a largo plazo de la élite gobernante.
123 Como lo indican Michael Beohlje and Cole Ehmke en la revista en línea Purdue Extension, EC‐731, “los beneficios de inversiones de capital aumentan conforme pasa el tiempo” [no en el corto plazo]. 124 Del artículo original en inglés de Allen Morrison y traducido por Marcelo Madariaga.
94
IV. CONCLUSIÓN
Como se puede apreciar al llegar a la parte final de este trabajo de investigación, las
instituciones, tanto formales como informales, tienen un papel muy importante para que
una sociedad pueda desarrollarse. Efectivamente, aún contando con los avances
tecnológicos disponibles y ampliamente accesibles a nivel mundial, con variados y
abundantes recursos naturales, con una población mayoritariamente joven, con una posición
geográfica privilegiada; contando también con el acervo de conocimiento de técnicas y
estrategias ensayadas, ajustadas y puestas en práctica en muchas naciones para el logro del
desarrollo económico, si Guatemala no transforma su marco institucional, tanto formal
como informal, las posibilidades de lograr un cambio de rumbo en el camino de desarrollo
son limitadas.
Algunas de las instituciones tanto formales como informales que, a criterio del autor,
pueden y deben ser sujetas de cambio, de adaptación, de transformación desde las unidades
familiares y de ajuste, debido a que limitan el desarrollo económico de Guatemala; y cuyo
análisis en profundidad requeriría de distintos trabajos, incluyen las siguientes:
• La autonomía de determinadas organizaciones estatales o semi-estatales, tales como
la Universidad de San Carlos de Guatemala y el Instituto Guatemalteco de
Seguridad Social.
95
• La reconsideración a nivel constitucional de determinadas leyes o instituciones que
debieran tener mayor flexibilidad para garantizar su funcionamiento eficaz (tal
como el que concierne a la universidad estatal).
• Los partidos políticos que necesitan desarrollarse y evolucionar como
organizaciones con principios, ideales e instituciones sólidas.
• Algunas leyes necesitan ser revisadas y reconsideradas, tales como la ley de
amparo, el recurso de interpelación en el congreso, la ley electoral y de partidos
políticos, las leyes de transparencia, etc.
• El sindicalismo “equivocadamente entendido y mal practicado”, que sufre de
miopía y solamente busca los intereses de los agremiados, en perjuicio del interés
nacional; donde además la idiosincrasia cultural ha permeado y alterado sus ideales
y fundamentos y que ha degenerado en corrupción incrustada en entidades estatales
y no estatales.
• La práctica del “amiguismo” y del nepotismo en la contratación de personal en
entidades públicas y privadas.
• La falta de equilibrio entre centralización en el estado que genere suficiente poder
de coerción para hacer valer la ley y el funcionamiento de la justicia; y de
descentralización que permita a las regiones apropiarse de los objetivos de
desarrollo (identificando su propio beneficio) y hacer decisiones de acuerdo a su
coyuntura y realidad. Además, como lo señala Elinor Ostrom en su discurso en
ocasión de la recepción del premio Nobel de Economía del año 2009, entre las
acciones de parte del estado puede considerarse la implementación de políticas
públicas que faciliten el desarrollo de instituciones que fomenten el surgimiento de
96
las mejores características de los ciudadanos; identificando aquellas variables que
inducen a que una comunidad sea más innovadora, donde exista una cultura de
aprendizaje, adaptación, confianza y cooperación. Todo ello tomando en
consideración los rasgos particulares de una comunidad local y su propia dinámica y
contexto (2009, pp. 435-436)125.
• Las instituciones extractivas que aún prevalecen y que son protegidas por los
intereses de élites que se rehúsan al cambio de mentalidad y de cultura necesarios
para abrir el desarrollo a toda la sociedad.
• Los monopolios estatales (como la universidad estatal) y privados (como la
televisión abierta) que limitan la competencia y los incentivos, innovación y
dinámica de crecimiento.
Así mismo, y tomando otros elementos del ya mencionado discurso de Ostrom, el estado
debe procurar la construcción y facilitación de la comunicación comunitaria entre los
ciudadanos, la cual permite el desarrollo de la confianza mutua y el establecimiento de
reglas institucionales específicas y apropiadas al contexto y entorno local. Lo anterior
tiende a generar suficiente información para predecir el comportamiento de otros y resulta
crucial para incrementar la productividad de la comunidad así como para la resolución de
conflictos sociales (2009, pp. 431- 432).
Creo apropiado ya en estos últimos párrafos del presente trabajo citar a María Antonieta de
Bonilla quien escribe en su columna de Prensa Libre titulada “Desarrollo humano”,
125 Para más detalle sobre las características de diseño institucional de organizaciones comunitarias que han probado ser eficientes, ver página 422 del referido discurso de Ostrom.
97
haciendo un resumen de la presentación que el Dr. Ernesto Zedillo dio en el último
Encuentro Nacional de Empresarios (Enade-2013) y donde se enfatizó con vehemencia el
papel de las instituciones para lograr un mejor nivel de vida de los ciudadanos: “El
fortalecimiento institucional [y yo agregaría, tanto formal como informal] es en definitiva
un requisito indispensable si queremos aspirar a una Guatemala mejor” (Prensa Libre,
2013).
Finalmente, también es importante enfatizar lo que Acemoglu, Johnson y Robinson
concluyen en su ensayo relacionado a los orígenes coloniales y el desarrollo comparativo,
al indicar que todavía se reconoce la existencia de una “caja negra” cuando se aborda el
tema de instituciones:
[puesto] que aunque los resultados de sus investigaciones indican que la reducción del
riesgo de expropiación (o el incremento de medidas que fortalezcan los derechos de
propiedad) resultarían en ganancias significativas en el ingreso per cápita, aún así, no se
pueden identificar qué clase de pasos concretos conllevarían al mejoramiento de estas
instituciones. Y que las características institucionales, tales como el riesgo de expropiación,
la certeza y defensa de la propiedad privada y de la prevalencia de la ley, deben
probablemente ser interpretadas como un resultado equilibrio, relacionado a algunas otras
instituciones fundamentales, tales como el sistema presidencial versus el sistema
parlamentario o la presencia del sistema legal consuetudinario o de “Common Law”, etc.,
los cuales pueden ser cambiados de forma directa (2000, p. 30)126.
126 Traducción propia.
98
Nuevamente, por lo tanto, es importante reiterar que los elementos “intangibles” o
subjetivos que conllevan las instituciones, en particular las informales, siempre tendrán un
impacto que no es predecible en su totalidad, a partir de la interrelación entre lo que se
pretende bajo una nueva regla del juego y el sistema político y cultura subyacentes en cada
nación y región.
99
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