Современные идеи и опыт в области государственного управления: Межведомственное электронное взаимодействие

«Электронные Офисные Системы»

Современные идеи и опытв области государственного управления:

межведомственное электронное взаимодействие

Храмцовская Н.А.Ведущий эксперт по управлению документацией

компании «Электронные Офисные Системы» (ЭОС),член «Гильдии Управляющих Документацией» и

ARMA International

Москва, март 2010 г.

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 1

Технический редактор – Е.Ю.АнтошечкинаУДК 002.6ББК 65.052Х-89© А. Н. Артизов, В.Э. Баласанян, Н. А. Храмцовская, 2010ISBN 978-5-904797-03-4

Предлагаемая вниманию читателя книга посвящена проблеме,которая непросто решается не только в России, но и в зарубеж-ных странах — лидерах в реализации проектов «информацион-ного общества», «электронного / трансформационного /открытого правительства». Организовать обмен информацией идокументами в электронном виде между государственными ор-ганами, в том числе относящимися к разным уровням и/или ве-твям власти, на практике оказалось гораздо труднее, чемналадить предоставление электронных государственных услуготдельными ведомствами.

В данной работе предпринята попытка собрать и обобщить опытрешения задач, связанных с налаживанием электронного меж-ведомственного взаимодействия. При отборе материала длякниги учитывалось, что «электронное правительство» строят вовсех уголках мира, и интересные идеи и опыт нередко можно об-наружить не только в странах-лидерах, но и в тех странах, что незанимают высоких мест в международных рейтингах. Основнаязадача книги — познакомить российских специалистов, зани-мающихся реализацией аналогичных проектов, со свежимиидеями и интересным практическим опытом их зарубежных кол-лег.

Современные идеи и опыт в области государственного управления: межведомственное электронное взаимодействиеТехнический редактор – Е.Ю.АнтошечкинаИздатель: ООО «Полиграфия Дизайн»Год издания: 2010 год.Число страниц: 176.

УДК 002.6ББК 65.052Х-89© Храмцовская Н.А., 2010© ООО «Электронные Офисные Системы (проектирование и внедрение)», 2010© А.Н. Артизов «Необходимо активно изучать зарубежный опыт», 2010© В.Э. Баласанян, Предисловие, 2010ISBN 978-5-904797-03-4

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 2

«Необходимо активноизучать зарубежныйопыт»

Андрей Николаевич Артизов,Руководитель Федерального архивного агентства, Государственный советник Российской Федерации 3 класса, д.и.н.

На протяжении долгих веков работники архивов и канцелярийвсегда имели дело с документами на папирусе, пергаменте илибумаге. За тысячелетия сформировались традиционные основыархивного дела и делопроизводства.Но сегодня мы живём в новую сложную, в то же время интерес-ную эпоху, когда в деятельность органов государственной вла-сти, органов местного самоуправления и организаций всёактивнее внедряются информационные технологии. Реализацияконцепции «электронного правительства», внедрение ведом-ственного и межведомственного электронного документообо-рота — приоритетные задачи в политике современногоРоссийского государства.

Старая мудрость гласит, что учиться лучше на ошибках другого.Чтобы быстро продвигаться вперёд, догоняя страны-лидеры,нам необходимо активно изучать зарубежный опыт. Это особенноважно в тех направлениях, где мы пока не располагаем доста-точным собственным правовым обеспечением и научно-методи-ческим багажом.

Поэтому большой интерес представляет проведенное сотрудни-ком компании ЭОС Н.А. Храмцовской исследование отечествен-ного и международного опыта по таким актуальным вопросам,как организация межведомственного взаимодействия, докумен-тационное обеспечение программ электронного правительстваи создание специализированных государственных электронныхархивов. Благодаря любезному содействию руководства компа-нии ЭОС результаты этого исследования опубликованы в виде

3

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 3

настоящей книги, что является, с моей точки зрения, хорошимпримером социальной ответственности отечественного бизнесаперед обществом, его вкладом в развитие научного потенциалаРоссии.

Опубликованные в книге материалы, без сомнения, найдутсвоего заинтересованного читателя, помогут избежать лишнихтрат и ошибок на пути обновления всей системы делопроизвод-ства и архивного дела России.

4

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 4

Предисловие

Владимир Эдуардович Баласанян, Генеральный директор ООО «Электронные Офисные Системы (проектирование и внедрение)», председатель подкомитета технического комитета по стандартизации «Жизненный цикл электронного документооборота», к.т.н.

Электронное правительство и — в более широком смысле —электронное государство может функционировать только при на-личии механизмов обмена юридически значимыми электро-нными документами между всеми участникамидокументооборота: государственными организациями, пред-приятиями, служащими и гражданами. Что такое, например, про-цесс оказания электронной услуги? Это отправка гражданиномили предприятием электронных документов, которые должныинициировать процесс электронного документооборота в одномили нескольких ведомствах и, возможно, на предприятиях. Ин-формация о ходе и о результате этого документооборота, а такжесоответствующие документы должны направляться заявителю.Нам привычна традиционная метафора бумажного документо-оборота, исходящая из самодостаточности бумажного доку-мента. Мы видим бланк, текст, кем и когда он подписан,собственноручную подпись, места, где должны быть простав-лены другие подписи, регистрационные номера, даты и т.п.Чтобы воспроизвести подобную метафору в электронном доку-ментообороте, нужно решить множество проблем. От созданияаналогичных технологий работы с электронным документом (по-зволяющих видеть и проверять цифровые подписи, добавлятьграфические изображения подписей, резолюции, подписи, даты,номера, печати) — до принятия нормативных документов, опре-деляющих статус бумажных копий с электронных оригиналов до-кументов.Подобные решения, обеспечивающие наглядность и юридиче-скую значимость электронных документов для человека, крайне

5

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 5

востребованы, но их далеко недостаточно для эффективногофункционирования электронного правительства.Информационные системы электронного правительства должныне только уметь принимать или отправлять электронные доку-менты, но также обеспечивать единый и прозрачный процесс об-работки взаимосвязанных документов, например, для оказаниягосударственной услуги или для принятия и контроля исполне-ния управленческого решения. Для этого системы должны фор-мировать, обрабатывать и направлять друг другуструктурированные данные об этих документах и о состоянии ра-боты с ними (реквизиты, метаданные). Чтобы решить эту задачунеобходимо выработать соответствующие требования к систе-мам электронного документооборота и их взаимодействию.Еще несколько лет назад этот вопрос в нашей стране интересо-вал преимущественно ведущих разработчиков систем докумен-тооборота, с очевидностью предвидевших проблемувзаимодействия разрабатываемых ими систем в ближайшем бу-дущем. Еще в 2002 г. их усилиями — под эгидой профессиональ-ной общественной организации «Гильдии УправляющихДокументацией» — был разработан стандарт Гильдии «Взаимо-действие систем автоматизации документационного обеспече-ния управления. Состав, содержание и описание зонэлектронного сообщения». Некоторые производители, в т.ч.наша компания, реализовали этот стандарт для взаимодействиясвоих систем. Но далее дело не пошло, поскольку до настоящеговремени обмен документами между системами электронного до-кументооборота в России в подавляющем большинстве случаевостается бумажным. Тема электронного взаимодействия систем документооборотавновь стала актуальной в 2008 г., когда высшими руководителямистраны была поставлена задача практической реализации меж-ведомственного электронного документооборота в федеральныхорганах исполнительной власти. Именно тогда на государствен-ном уровне были осознаны проблемы интеграции большогочисла различных систем документооборота, которые создава-лись и внедрялись без всяких изначально сформулированныхтребований к их электронному взаимодействию и прозрачности. Начиная с этого времени, в профессиональных кругах стал об-суждаться широкий спектр решений по преодолению этих про-блем и построению единого документационного пространства

6

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 6

органов власти: от создания одной типовой системы или еди-ного портального решения для всех органов власти — до орга-низации взаимодействия существующих разнородных систем.Так получилось, что наша компания, практически с самого на-чала, принимала участие в обсуждении различных вариантов ре-шений и стала непосредственным участником проекта,обеспечивая электронное взаимодействие системы одного, азатем и нескольких федеральных ведомств с системой докумен-тооборота Аппарата Правительства. Одновременно — в рамкахработ технического комитета по стандартизации электронногодокументооборота, созданного на базе нашего предприятия в2008 году — нами была начата работа по выпуску первого ГОСТапо взаимодействию систем управления документами, основан-ному на стандарте Гильдии.Именно участие в этих проектах подвигло нас на исследование ианализ как отечественного, так и зарубежного опыта в областимежведомственного электронного взаимодействия. Думаю, чтоглавный итог исследования — не доводы в пользу того или иногоподхода, а анализ проблем и достижений при реализации раз-личных путей решения поставленных задач. А также пониманиетого, что ни технические, ни технологические, ни нормативные,ни политические решения сами по себе не решают проблем, онидолжны идти рука об руку.Мы благодарны нашим коллегам в органах власти, научных и об-щественных организациях, в компаниях за консультации и со-действие при подготовке этих материалов.Надеемся, что публикация результатов исследования поможетвсем, кто участвует в решении проблем межведомственногоэлектронного взаимодействия или просто интересуется этой те-матикой. Во всяком случае, многие новейшие решения нашейкомпании были созданы, в том числе и с учетом результатовэтого исследования.

7

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 7

Содержание

«Необходимо активно изучать зарубежный опыт» . . . 3Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Цели исследования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12Результаты исследования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

Глава 1. Россия: особенности текущей ситуации с организа-цией межведомственного взаимодействия. . . . . . . . 19

«Лоскутная» законодательная и нормативная база . . . . . . . . 22Лидирующая роль регионов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27Опыт межведомственного взаимодействия федеральныхведомств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40Обеспечение долговременной сохранности юридическизначимых электронных документов. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43Методы информационного взаимодействия органовгосударственной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

Глава 2. Электронный документооборот и электронноеправительство в СНГ: Состояние и перспективы . . . 51

Готовность к электронному правительству как мера оценкиготовности к электронному документообороту. . . . . . . . . . . . 52Перспективы дальнейшего развития . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56Сравнение законодательной базы в области электронногодокументооборота в странах СНГ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Глава 3. Межведомственное электронное взаимодействие в зарубежных странах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

1. Австрия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63Электронное дело («Elektronische Akt», ELAK) . . . . . . . . . . . . . 63Электронный документооборот в федеральных органахвласти («ELAK im Bund») . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64Стандарт EDIAKT — стандарт электронного обменадокументами между государственными органами. . . . . . . . . 68Проект создания государственного электронного архиваАвстрии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70Источники . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

8

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 8

2. Австралия (Штат Виктория). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73Использование контейнерного формата VEO в рамкахстратегии управления электронными документами VERS. . . 73Стратегия VERS обеспечения долговременной сохранностиэлектронных документов. Формат VEO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77Спецификации формата VEO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81Структура VEO-объекта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82Использование ЭЦП и шифрования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83Опыт разработки и практического использования формата. 85Источники: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

3. Великобритания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88Программа «Непрерывный поток» по обеспечению сбора,сохранности и доступности электронных документов . . . . . . 88Проект по обеспечению долговременной сохранностиправительственных веб-сайтов Великобритании . . . . . . . . . . 91Источники: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

4. Германия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93Организация межведомственного взаимодействия:Информационная сеть Берлин-Бонн (Informationsverbund Ber-lin-Bonn, IVBB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93«Информационная сеть федеральной администрации»(Infrastruktur Informationsverbund der Bundesverwaltung, IVBV) . 94Источники: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

5. Голландия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96Национальный архив Голландии и его роль в управлениигосударственными электронными документами . . . . . . . . . . 96Практика обеспечения долговременной сохранности вгосударственном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100Источники: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

6. Италия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107Законодательно-нормативная база использованияэлектронных документов в государственном управлении . 107Зарегистрированная электронная почта . . . . . . . . . . . . . . . . 110Источники: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

7. Норвегия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113Законодательно-нормативное регулирование электронногообмена документами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113Административные документы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114«Электронное правительство» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

9

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 9

Интервью директора Департамента по работе с крупнымиорганизациями и партнерами Microsoft в России ЙоханаАнстенсруда (Johan Anstensrud) об организациимежведомственного электронного документооборота вгосударственных органах Норвегии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119Источники . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

8. США . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123Опыт использования «Федерального мостовогоудостоверяющего центра» в интересах межведомственноговзаимодействия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123Ход проектирования и внедрения системы ERA:национального электронного архива США . . . . . . . . . . . . . . 127Источники . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

9. Чехия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137Опыт законодательного регулирования вопросоввзаимодействия органов государственной власти . . . . . . . 137Закон о государственных информационных системах . . . . 138Закон об электронных операциях и конверсии документов 140Источники . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

10. Швейцария . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153Межведомственное электронное взаимодействие вфедеральных органах государственной власти . . . . . . . . . . 153Современное состояние управления государственнымидокументами в Швейцарии. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153Программа совершенствование государственногоуправления (GEVER) Швейцарии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155Организация внедрения электронного документооборота. 157Создание централизованного каталога федеральныхдокументов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158Проект ARELDA «Архивное хранение электронных данных идел». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160Система SIARD — программно-независимое архивноехранение реляционных баз данных . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164Источники . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

Информация о ПК6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

10

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 10

Введение

Данный аналитический отчет посвящен проблеме, которая оказаласьсложной не только для России, но и для подавляющего большинствазарубежных стран, реализующих у себя проекты «электронного пра-вительства». Организовать межведомственный обмен информациейи документами в электронном виде оказалось гораздо сложнее, чемналадить предоставление электронных государственных услуг от-дельными ведомствами.

Отчет подготовлен в рамках проекта, который выполнялся в 2009 годупо инициативе руководства компании «Электронные Офисные Си-стемы» (ЭОС), с целью изучения как зарубежного, так и российскогофедерального и регионального опыта решения организационных и пра-вовых проблем, возникающих при построении «электронного прави-тельства», в т.ч. при организации межведомственного взаимодействия.

В работе предпринята попытка обобщить накопленный опыт решенияэтих непростых задач. В настоящее время проекты «электронного пра-вительства» реализуются во многих странах мира, и нередко инте-ресные идеи и опыт можно обнаружить не только в странах-лидерах,но и в странах, не занимающих высоких мест в рейтингах «электро-нного правительства». Основной задачей данной публикации являетсяпредоставление российским специалистам, реализующих анало-гичные проекты, возможность ознакомиться с интереснейшим опы-том российских и зарубежных коллег.

В работе анализируется опыт как крупных государств (США, Англия,Германия, Австралия), так и малых стран Европы (Чехия, Австрия,Швейцария, Норвегия, Голландия и др.), а также отечественныйопыт, накопленный органами государственной власти федерально-го и регионального уровня. Основное внимание уделяется зарубеж-ному опыту. Это связано, прежде всего, с тем, что, несмотря на ра-стущий интерес к зарубежному опыту, информации на русском язы-ке публикуется очень мало, и возникает определенная информа-ционная изоляция наших специалистов.

Работа выполнена на основе открытых источников и государственныхдокументов, доступных в сети Интернет.

11

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 11

Цели исследования

Цели исследовательского проекта, проводимого компанией«Электронные Офисные Системы» (ЭОС), следующие:

•изучить существующую законодательно-нормативную базу,регламентирующую организацию и функционирование меж-ведомственного взаимодействия в различных странах мирадля выявления положений и норм, которые можно было бы ре-комендовать к включению в российские законодательно-нормативные акты;

•собрать фактический материал о методах организации меж-ведомственного информационного взаимодействия госу-дарственных органов и организаций в различных странахмира при реализации программ построения «электронногоправительства»;

•выявить и оценить существующие проблемы организации меж-ведомственного информационного взаимодействия и подходык их решению, используемые в различных странах;

•изучить и обобщить опыт создания государственных элек-тронных архивов в различных странах мира.

Результаты исследования

Полученные данные показывают, что проблемы, с которыми сей-час сталкивается наша страна в построении «электронного пра-вительства», приходится решать всем странам, вставшим на путьсовершенствования государственного управления на основе ши-рокого применения информационных технологий.

12

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 12

Основные проблемы организации межведомственноговзаимодействия

В настоящее время в мире накоплен немалый опыт организациимежведомственного взаимодействия разных уровней различныхветвей власти. Специалисты выделяют пять «слоёв» проблем, ко-торые приходится решать:

•политические, т.е. поддержка со стороны высшего руковод-ства на каждом уровне;

•юридические;

•технические;

•семантические (нужно добиться, чтобы получатели также по-нимали информацию, как и отправители);

•организационные.

Сейчас уже существуют надежные апробированные методикирешения технических проблем. Вопросы семантики, хотя поройи беспокоят, но также решаются. Самыми же сложными счи-таются организационные, юридические и политические про-блемы: они в каждом конкретном случае, как правило, уникальны,и типовых решений для них пока еще никто не предложил.

Одним из наиболее сильнодействующих средств, которые можноиспользовать для решения всех перечисленных проблем, явля-ется модернизация законодательства. Для успешной организа-ции межведомственного взаимодействия необходимо принятьрешения по ряду политических и правовых вопросов.

Наиболее трудными считаются правовые проблемы, и их реше-ние требует разработки и постоянной актуализации законода-тельной, нормативной и внутренней нормативной базы. Анализкак российского, так и зарубежного опыта показывает, что боль-шинство неудачных проектов «разбивается» именно об органи-зационные и правовые проблемы.

В этой связи в качестве одной из первоочередных мер необхо-димо внести в законодательно-нормативные акты органов госу-дарственной власти положения, позволяющие любомугосударственному органу, имеющему соответствующую техни-

13

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 13

ческую базу, создавать электронные документы, которые бы при-знавались всеми остальными органами власти (при наличии тех-нических возможностей).

В данном отчете приводятся данные о том, как развивается и со-вершенствуется законодательство в области межведомствен-ного взаимодействия в Италии, Норвегии, Чехии и другихстранах.

Любое взаимодействие осуществляется при помощи докумен-тов и документированной информации. Межведомственноевзаимодействие с использованием информационно-коммуника-ционных технологий (далее — ИКТ) означает широкое использо-вание электронных документов, и, как следствие, созданиеэлектронных архивов — как оперативных, так и для длительногои постоянного хранения.

В ходе исследований были изучены проекты создания госу-дарственных электронных архивов США, Голландии, Австралиии других стран мира.

При изучении зарубежного опыта было уделено внимание и во-просам стандартизации в области электронного документообо-рота и межведомственного электронного взаимодействия.

Если же говорить о первоочередных проблемах нашей страны вданной области, то, с одной стороны, необходимо синхронизи-ровать нашу законодательно-нормативную базу таким образом,чтобы электронные документы, созданные в любом из органоввласти, признавались везде, где они должны быть использованыдругими органами власти.

С другой стороны, во многих случаях основная проблема заклю-чается не в замене бумаги на электронные документы, а в изме-нении стиля и методов взаимодействия органовгосударственной власти, в делегировании полномочий внутриэтих органов. Такие изменения во всех страна даются нелегко,но без них говорить об успешной реализации программ «элек-тронного правительства» не приходится.

14

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 14

В настоящее время большинство российских министерств и ве-домств, а также региональных органов государственной власти,достаточно успешно решают вопросы организации внутриве-домственного взаимодействия с использованием современныхинформационных технологий. В то же время налаживание меж-ведомственного взаимодействия идет значительно медленнее,чем хотелось бы, и, как следствие, возникают большие трудно-сти в реализации различных программ «электронного прави-тельства».

В концепции формирования в Российской Федерации «электро-нного правительства» до 2010 года подчеркивается, что «ре-зультаты внедрения информационно-коммуникационныхтехнологий в органах государственной власти в настоящее времяносят преимущественно внутриведомственный характер, что непозволяет значительно улучшить межведомственное взаимо-действие и повысить качество государственных услуг, предоста-вляемых гражданам.»1 В то же время в «Основных направленияхдеятельности Правительства Российской Федерации на периоддо 2012 года» запланировано, что доля электронного докумен-тооборота между органами государственной власти к 2010 годув общем объеме документооборота должна составить 30%, а к2012 году — 60%.2

Для успешной реализации этих планов желательно уточнить целии задачи межведомственного взаимодействия и определиться спрактическими подходами к его реализации в российских орга-нах государственной власти.

Анализ сложившейся ситуации показывает, что Россия сталки-вается практически с теми же сложностями, что и большинство

15

_____________________________________________1 Концепция формирования в Российской Федерации электронногоправительства до 2010 года: одобрена распоряжением ПравительстваРос.Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р // «Собрание законодательства РФ»,19.05.2008, N 20, ст. 2372 Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-плюс».2 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерациина период до 2012 года: утв. распоряжением Правительства РоссийскойФедерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р // Доступ из справ.-правовой

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 15

стран Европы и Америки, и её нельзя считать каким-то особен-ным аутсайдером в решении данной проблемы. В то же время,ряд мер нужно принимать уже сейчас, и важнейшими из нихявляются разработка гибкой концепции межведомственногоэлектронного взаимодействия, учитывающей различную степеньразвития органов исполнительной власти и регионов, а такжедоработка законодательно-нормативной базы с целью устране-ния имеющихся препятствий к внедрению ИКТ в государствен-ном управлении.

В этой работе показано, что у России есть возможность исполь-зовать как теоретические наработки и стандарты, так и практи-ческие приемы и решения, опробованные нашими зарубежнымиколлегами, избежав при этом удовольствия самостоятельно на-ступить на все возможные грабли на этом интересном и сложномпути.

Основные подходы к реализации межведомственного взаи-модействия

Существуют два высокоуровневых подхода к решению такогорода задач (которые на практике обычно используются в той илииной комбинации): централизованный и децентрализованный.

Централизованный подход часто основывается на том, что всёвзаимодействие идет через единый центр, где информация об-рабатывается и перенаправляется адресату (а также, возможно,архивируется). Для его осуществления требуется разработка нетолько единой технической политики, но и целого комплекта нор-мативных документов, исполнение которых будет обязательнодля всех участников информационного обмена. Реализация та-кого подхода возможна при наличии сильной центральной вла-сти и командно-административного ресурса, а также приусловии достаточного централизованного финансирования.Централизованный подход позволяет быстрее и надежнее ре-шить технические и организационные проблемы, однако емучасто не хватает гибкости для привлечения пользователей.

Децентрализованный подход обычно используют тогда, когдацентральная власть или слаба, или не располагает необходи-

16

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 16

мыми средствами, или просто не готова взять на себя бремя ли-дера в деле внедрения новых технологий государственногоуправления. При таком подходе органам государственной вла-сти (в т.ч. регионального, и даже муниципального уровня) даётсявозможность действовать по собственному усмотрению, опира-ясь на собственные ресурсы.

Соответственно, такой подход отличается максимальной гибко-стью и возможностью учёта интересов и возможностей отдель-ных ведомств, регионов и т.д. Скажем, в настоящее время вРоссии наблюдается сильная неоднородность развития феде-ральных ведомств и регионов в отношении использования ин-формационных технологий, что очень затрудняет применениедостаточно негибкого централизованного подхода.

Правда, потом за всё это наступает расплата — когда начинаютсяпопытки каким-то образом объединить этот информационный«винегрет» в единое целое. В плане обеспечения возможностивзаимодействия разнородных систем, форматов и т.д., основнойупор при децентрализованном подходе делается на стандартывзаимодействия.

Роль законодательства при организации межведомствен-ного взаимодействия

Законодательство оказывает влияние на все компоненты си-стемы взаимодействия, и его роль особенно велика при преодо-лении организационных проблем. В сложившейся ситуацииочень важно разработать единые «правила игры» для всех феде-ральных ведомств и регионов. В настоящее время большинствовопросов организации межведомственного взаимодействияосуществляется на основе двусторонних и многосторонних сог-лашений — такая модель хорошо работает при небольшом числемотивированных участников и вряд ли подойдет для организа-ции взаимодействия сотен ведомств различного уровня в мас-штабах всей страны.

В условиях России, если только на решение проблемы взаимо-действия не будут брошены огромные средства, придется соче-тать федеральные и региональные программы, т.е. будет

17

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 17

обязательно присутствовать элемент децентрализованного под-хода, который должен быть уравновешен «руководящей и напра-вляющей» ролью федерального центра.

В этих условиях значительно возрастает роль стандартизации.При грамотной организации работы она может стать мощнымрычагом государственного управления. Речь, прежде всего, идето государственных требованиях к системам электронного доку-ментооборота, используемых в государственных организациях.Отсутствие таких требований в России — не только серьезныйтормоз в развитии и совершенствовании межведомственноговзаимодействия, но и упущенная возможность «подстроить» ИТ-системы под задачи взаимодействия за счет поставщиков.

Ещё одной серьезной проблемой, которую желательно решить вкратчайшие сроки, является проблема придания юридическойсилы государственным электронным документам. Для этого су-ществуют два пути:

•внедрить «федеральную» электронно-цифровую подпись(далее — ЭЦП) (обещания слышны уже в течение несколькихлет, но её до сих пор как не было, так и нет);

•обойтись при организации межведомственного взаимодей-ствия без ЭЦП — это возможно сделать двумя способами:

·использовать защищенные каналы связи с надежнымисистемами обеспечения безопасности и контроля (за-дача, в ряде случаев успешно решенная коммерческимиструктурами);

·договориться, что по определенным вопросам органыгосударственной власти могут и должны вести перепи-ску по открытым каналам, в т.ч. по электронной почте.

18

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 18

Глава 1. Россия: особенности текущей ситуациис организацией межведомственноговзаимодействия

Проблема межведомственного электронного документооборотане столько техническая, сколько организационная и правовая. Оце-нивая текущую ситуацию в России можно выделить следующиеособенности.

•Мы вплотную подошли к широкомасштабному использованиююридически значимых электронных документов в рамкахсмешанного документооборота. Этого давно уже хочет биз-нес, к этому готов ряд наиболее продвинутых министерств иведомств, и — что очень важно — к этому уже готовы суды.

•Проблемой является «лоскутная» законодательная и норма-тивная база, нехватка методических материалов и стандартов.В то же время те, кто хочет делать дело, а не искать оправда-ния своему бездействию, умеют работать в таких условиях,закрывая «дыры» федерального законодательства на другихуровнях (региональном, местном, за счет разработки внут-ренних нормативных документов организации). Нехватку «официальных» стандартов и методических мате-риалов можно компенсировать за счет использования зару-бежных стандартов и руководств, методических материаловдругих ведомств и организаций. Поскольку в настоящее вре-мя применение стандартов — дело добровольное, то факти-чески их статус не особенно выше статуса любых других ме-тодических материалов.

•Приходится учитывать «цифровое неравенство» федеральныхведомств, регионов и т.д. В России есть как ведомства, уже ис-пользующие самые современные технологии, так и мини-стерства и агентства, до сих пор работающие исключительнов рамках традиционного бумажного документооборота. Нуж-

19

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 19

но отметить, такое же явление наблюдается и в других стра-нах, включая США. Следствием подобного «цифрового нера-венства» является то, что нереально предложить государст-венным органам какое-то одно-единственное решение. Всёравно придется использовать и «стыковать» между собойнесколько решений, в том числе — и чисто бумажный тради-ционный документооборот. Эта проблема осознана в ряде ре-гионов (например, в Москве) и учитывается при разработке за-конодательно-нормативной базы.

•Роль лидеров часто играют регионы, которые перестали «ог-лядываться» на федеральную власть и решают электронныепроблемы своими силами — и у них это весьма неплохо по-лучается. К сожалению, это почти неизбежно приведет к не-стыковке решений, разработанных в отдельных регионах.Хорошей иллюстрацией служит сложившееся положение с со-циальными картами: используемые регионами системы не-совместимы не только технически, но и на концептуальномуровне.

•Кадровая проблема становится только острее. Выпускаемыевузами специалисты в области делопроизводства и архивногодела и в области государственного управления пока не гото-вы в полной мере к работе с электронными документами. Напрактике приходится привлекать ИТ-специалистов, в срочномпорядке обучая их основам управления документами. Втораясторона кадровой проблемы — уровень оплаты труда. У насуже сложился рынок труда, и приобрести по заниженным це-нам высококвалифицированных специалистов для работы в го-сударственных органах невозможно. Хуже того, идет отток луч-ших специалистов из государственного сектора в частный. По-вышение квалификации сотрудников также нужно проводитьс учётом того, что потом им нужно будет поднимать зарпла-ту, во избежание утечки кадров — а на это государственныеорганы редко выделяют средства.

•Проблема обеспечения долговременной сохранности юри-дически значимых электронных документов до сих пор не ре-

20

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 20

шена. Архивное законодательство России, в отличие от боль-шинства стран мира, предусматривает длительное ведом-ственное хранение электронных документов, такое же, как идля бумажных. К сожалению, в отличие от бумажных доку-ментов, электронные документы физически и морально уста-ревают за 5-7 лет. Без соответствующей нормативной базы неимеет смысла поднимать вопрос о какой-либо ответственностиведомств за их несохранение.

21

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 21

«Лоскутная» законодательная инормативная база

Чтобы граждане и организации согласились общаться с госу-дарством через Интернет и использовать другие электронные ка-налы, они должны быть уверены, что все их права будут доку-ментированы в электронном виде не менее надежно, чем на бу-маге. Сами государственные органы должны быть уверены в це-лостности и аутентичности представленных гражданами и орга-низациями электронных документов. По-настоящему эффектив-ность «электронного правительства» проявится только тогда,когда будет разработана законодательная основа для создания ииспользования в деловой деятельности электронных документов(а также для их последующего долговременного архивного хра-нения).

Летом 2009 года Департамент контроля и проверки выполнениярешений правительства РФ провел проверку деятельности Ми-нистерства связи и массовых коммуникаций Российской Феде-рации и Федерального агентства по информационным техноло-гиям по развитию информационно-коммуникационных техноло-гий и информатизации, в том числе и по созданию законода-тельной базы для успешной реализации программы. В инфор-мации о результатах проверки указано, что из 9 пунктов «Плана ме-роприятий по реализации Концепции формирования в РоссийскойФедерации «электронного правительства», утвержденного 14февраля 2009 г.3, по которым наступили сроки выполнения, 5 пун-ктов министерством не были выполнены4. В частности, не былипредставлены в Правительство РФ проекты нескольких законо-дательных и нормативных актов, необходимых для исполнения пла-

22

_____________________________________________3 См. План мероприятий по реализации Концепции формирования вРоссийской Федерации электронного правительства (утв. ПредседателемПравительственной комиссии по проведению административной реформы, 14февраля 2009 г., 604п-П16), http://www.opengovdata.ru/files/laws/20090304144548p5.tif 4 См.: Департамент контроля правительства РФ указал на неэффективноеиспользование Минкомсвязью бюджетных средств при проведении конкурсов// ПРАЙМ-ТАСС, 27 августа 2009, http://www.bit.prime-tass.ru/news/show.asp?id=68261&ct=news

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 22

на мероприятий по формированию «электронного правительства».В том числе, не были подготовлены изменения в закон «Об ин-формации, информационных технологиях и о защите информа-ции», и не был представлен проект закона «Об электронной под-писи».

Состояние законодательно-нормативной и методической базы вРоссии в целом на сегодняшний день характеризуется следующим:

•законы и нормативные акты федерального уровня не охва-тывают всего круга вопросов, которые необходимо регла-ментировать;

•отсутствуют правила работы с электронными документами, го-сударственные требования к СЭД, не созданы федеральныеэлектронные архивы;

•не хватает методических рекомендаций по работе с элек-тронными документами;

•собственные стандарты почти не разрабатываются, между-народные стандарты переводятся мало и плохо.

На федеральном уровне проблема разработки необходимой дляработы с электронными документами законодательно-норма-тивной базы и методических материалов стоит особенно остро.В нормативных актах федерального уровня все чаще в той илииной степени регламентируются работа с электронными доку-ментами, но эта регламентация обычно носит «лоскутный» ха-рактер.

Понятно, что разработка новых нормативных документов, затра-гивающих вопросы использования современных технологий в ор-ганах государственной власти, требует больших усилий. Именнопоэтому при разработке проектов нормативных документов не-обходимо сотрудничество всех заинтересованных сторон. Фор-мы такого сотрудничества могут включать:

•публичное обсуждение проектов нормативных документов;

•создание рабочих групп по разработке проектов наиболее вос-требованных документов.

Осенью 2009 года активность органов государственной власти внормотворчестве возросла, и особенно в этом преуспело Пра-

23

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 23

вительство Российской Федерации. Наиболее важными для реа-лизации программы «электронного правительства» и межведом-ственного электронного взаимодействия являются следующиенормативные акты:

•«Правила делопроизводства в федеральных органах испол-нительной власти» (утв. постановлением Правительства РФ от15 июня 2009 г. № 477);

•«Методические рекомендации по разработке инструкций поделопроизводству в федеральных органах исполнительнойвласти» (утв. приказом Росархива от 23 декабря 2009 г. № 76);

•«Положение о системе межведомственного электронногодокументооборота» (утв. постановлением Правительства РФот 22 сентября 2009 г. № 754);

•«Технические требования к организации взаимодействия си-стемы межведомственного документооборота с системамиэлектронного документооборота федеральных органов ис-полнительной власти» (утв. распоряжением Правительства РФот 2 октября 2009 г. № 1403-р);

•«План перехода на предоставление государственных услуг иисполнение государственных функций в электронном виде фе-деральными органами исполнительной власти» (утв. распо-ряжением Правительства РФ от 17 октября 2009 г. № 1555-р).

План перехода на предоставление государственных услуг и ис-полнение государственных функций в электронном виде феде-ральными органами исполнительной власти (далее — ФОИВ) пре-дусматривает, что Министерство связи и массовых коммуникацийРоссийской Федерации (далее — Минкомсвязь России) должнообеспечить методическое и организационное руководство про-цессом перехода, а ФОИВ должны «организовать … реализациюплана, включая осуществление мер, направленных на совер-шенствование законодательства, и иных мер для обеспеченияперехода на предоставление государственных услуг и исполне-ние государственных функций в электронном виде». Вводится и

24

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 24

ежеквартальная отчетность ФОИВ о результатах выполненияплана, которая должна направляться в Минкомсвязь России. Наоснове анализа и обобщения полученной информации Минком-связь России будет ежеквартально представлять в ПравительствоРФ доклад о ходе реализации плана.

Следует отметить, что в последнее время стали «трещать» неко-торые устоявшиеся стереотипы. В «Положении о системе меж-ведомственного электронного документооборота», например,установлено, что «при осуществлении межведомственного элек-тронного документооборота допускается обмен информацион-ными сообщениями, содержащими общедоступную информациюи информацию, отнесенную к сведениям, составляющим слу-жебную тайну», а не только открытую информацию5. Впервые задесятилетие поставлена под сомнение и идея о том, что ЭЦП —единственно возможная технология подписания электронныхдокументов.

С 1 января 2010 г. вступили в силу два Указания Банка России, ко-торые вводят новые правила работы с электронными документа-ми в кредитных организациях. Это:

•Указания Банка России от 25 ноября 2009 г. № 2343-У «О вне-сении изменений в Положение Банка России от 26 марта 2007года № 302-П «О правилах ведения бухгалтерского учета в кре-дитных организациях, расположенных на территории Рос-сийской Федерации»»;

•Указание ЦБ РФ от 25.11.2009 № 2346-У «О хранении в кре-дитной организации в электронном виде отдельных доку-ментов, связанных с оформлением бухгалтерских, расчетныхи кассовых операций при организации работ по ведению бух-галтерского учета».

С этих документов начинается, можно сказать, новый этап в раз-витии управления электронными документами в кредитных ор-ганизациях РФ, поскольку нормативно закрепляется не только воз-

25

_____________________________________________5 См.: п. 5 «Положения о системе межведомственного электронного документооборота» (утв. постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. № 754)

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 25

можность работы с документами в электронном виде, но и поря-док их хранения.

Президент России Д.А. Медведев так оценил состояние норма-тивно-правовой базы на конец декабря 2009 года: «Нормативно-правовая база пока ещё не отвечает требованиям сегодняшнегодня. В итоге продолжает действовать прежний порядок, когда иот заявителя, и от ведомства требуют представление документаисключительно в бумажном виде, то есть путём личного пред-ставления этого документа или отправки по почте».

Правительство подготовило предложения по корректировке нор-мативно-правовых актов, такую же работу нужно провести на ре-гиональном уровне и на муниципальном, конечно, тоже. Крометого, надо — по мере возможностей, конечно, но действуя ре-шительно, — вводить запрет на требование представления зая-вителями документов, которые уже находятся в распоряжении ве-домств и учреждений, которые уже доступны в базе данных»6.

На уровне руководства страны также есть понимание и того, чтодля успешной реализации проектов «электронного правительства»в нашей стране, прежде всего, необходимо «провести ревизиюнормативной базы, убрать из неё нормы, которые мешают вне-дрению электронных услуг»7. Учитывая, что государственные ус-луги в любом виде, — как в электронном, так и в бумажном, — это,прежде всего, горы документов, органам государственной властипридется засучить рукава и более активно заняться разработкойсовременной законодательно-нормативной базы.

26

_____________________________________________6 См. Стенографический отчёт о совместном заседании Государственногосовета и Совета по развитию информационного общества, 23 декабря 2009года, http://kremlin.ru/transcripts/64437 См. Видеозапись выступления Председателя Правительства В.В.Путина назаседании Правительственной комиссии по вопросам регионального развития,Уфа, 8 февраля 2010 года, http://premier.gov.ru/events/news/9337/video.html

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 26

Лидирующая роль регионов

На сегодняшний день лидирующую роль в вопросах эффективноговнедрения «электронных правительств», межведомственногоэлектронного взаимодействия и использования электронныхдокументов в государственном управлении играют передовые ре-гионы. Их законодательная и нормативная база по вопросамэлектронного государственного управления и использованияэлектронных документов значительно опережает федеральную.Есть примеры, когда на уровне региона создаются системы го-сударственного электронного документооборота, а также ведут-ся масштабные проекты по переводу бумажных архивов в элек-тронные.

В этой связи интересно посмотреть на статистику использованиятермина «электронное правительство» в законодательно-норма-тивных актах федерального центра и регионов. В российских за-конодательных и нормативных правовых актах термин «электро-нное правительство» впервые был использован уже в 2000 году,и с тех пор частота его использования стабильно растет8, см.рис.1.1.

На рис. 1.1. приведены данные о том, какое количество упоми-нающих «электронное правительство» документов приходится накаждые десять тысяч законодательных и нормативно-правовых ак-тов. Этот график более точно отражает уровень внимания к во-просам электронного правительства и позволяет сопоставить дан-ные федерального центра и регионов в удельном соотношении.

27

_____________________________________________8 Данные были получены с использованием интернет-версии правовойсистемы «Консультант+». Выполнялись поисковые запросы на наличиесловосочетания «электронное правительство» (с различными окончаниями) втексте документов, принятых в течение определенного года. Поискосуществлялся по федеральному и региональным законодательствам,полученные данные суммировались.

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 27

Рис. 1. Частота использования термина «электронноеправительство» в федеральных и региональныхзаконодательных и нормативно-правовых актах

По этим данным видно, что инициативу проявило федеральноеправительство в 2001-2002 годах, после чего до 2006 года онооб «электронном правительстве» в своих нормативныхдокументах практически не вспоминало. Новый всплескинтереса был в 2006 году, после чего на региональном уровненаблюдался стабильный рост, а на федеральном уровне —некоторый спад в 2007 году, По итогам первых трёх кварталов2009 года также наблюдался спад интереса на федеральномуровне, который, очевидно, была связан с определеннымкризисом доверия к программе «Электронная Россия»; однакоон с лихвой был перекрыт в 4-м квартале, когда ПравительствоРФ предприняло целый комплекс мер, нацеленных на развитиеинформационного общества и построение «электронногоправительства». Всего на счету федерального правительства 55документов (на январь 2010 г.).

По состоянию на январь 2010 года, регионами-лидерами позаконодательно-нормативному обеспечению реализациипрограмм «электронного правительства» были: РеспубликаТатарстан (83 документа), Волгоградская область (30),

28

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 28

Самарская область (28), Москва (24) Пензенская область (23),Смоленская области (21) и Астраханская область (19).

До 2003 года федеральное правительство больше внимания уде-ляло «электронному правительству», чем регионы; затем в тече-ние пяти лет интерес в регионах к вопросам «электронного пра-вительства» был выше, и, наконец, в 2009 году показатели срав-нялись.

В регионах накоплен интереснейший опыт по организации меж-ведомственного взаимодействия. Подходы к его организации вразличных регионах существенно отличаются. В ближайшее вре-мя ситуация лишь усложнится, поскольку в каждом регионе соз-дается своя, часто в чём-то уникальная нормативная база по элек-тронному документообороту. И если для учёных благодаря этомувозникает благодатная почва для научных изысканий, то дляпрактической работы, особенно для построения «электронногоправительства» не в отдельно взятом регионе, а в масштабевсей стране — это большая беда.

Губернатор Кировской области Никита Белых так прокомменти-ровал сложившуюся ситуацию: «Или мы принимаем жесткиестандарты — одни для всех, или каждый регион действует, кто вочто горазд. Ведь у губернаторов разные возможности»9.

Организация документооборота между органами исполни-тельной власти Тюменской области10

Система межведомственного документооборота органов испол-нительной власти Тюменской области строится на следующих при-нципах.

29

_____________________________________________9 См.: Анастасия Савиных, Сюзанна Фаризова Больше бумажек.net, Известия24 декабря 2009 http://www.izvestia.ru/russia/article3136921/?print 10 А.В.Лапихин, Организация межведомственного взаимодействия в органахисполнительной власти Тюменской области // Инфодокум2008: VI конгресс-практикум «Эффективный документооборот в управлении бизнесом», 10-11дек. 2008 г., Москва: материалы конгресса /«Гильдия УправляющихДокументацией»- М., 2008.- С. 67-72.

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 29

•Во всех органах исполнительной власти установлены систе-мы документооборота одного производителя, что позволяетобеспечить информационную совместимость и информа-ционное взаимодействие.

•Внутренний документооборот исполнительных органов го-сударственной власти области ведется самостоятельно инезависимо, в собственных системах электронного доку-ментооборота (далее — СЭД) ведомств.

Документооборот между органами власти Тюменской областиможно разделить на следующие документопотоки.

•Запрос информации (Исходящие письма в государственныеорганы исполнительной власти Тюменской области.

•Рассылка распоряжений и постановлений Губернатора иПравительства Тюменской области.

•Исполнение документов согласно резолюции высшего руко-водителя (входящих документов, распоряжений, постанов-лений Губернатора или Правительства Тюменской области).

•Передача обращений граждан из Аппарата Губернатора Тю-менской области в орган исполнительной власти.

11 июля 2008 г. система электронного документооборота была пе-реведена в промышленную эксплуатацию во всех органах ис-полнительной власти Тюменской области11, в системе работаетболее 1300 пользователей12.

30

_____________________________________________11 http://www.directum.ru/2630618.aspx; 12 http://www.directum.ru/3177089.aspx ;

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 30

Проект организации документооборота между органамиисполнительной власти Республики Карелия13

Систему межведомственного документооборота органов испол-нительной власти Республики Карелия планируется строить на сле-дующих принципах.

•Во всех органах исполнительной власти будет установленаодна система документооборота, что позволяет обеспечить ин-формационную совместимость и информационное взаимо-действие.

•Планируется создать единое хранилище документов всехорганов исполнительной власти Республики Карелия.

•Единая информационная система будет строиться на основеСЭД одного производителя.

•Система продумывается таким образом, чтобы обеспечить нетолько эффективную оперативную работу, но и архивное хра-нение электронных документов, с последующей передачей нахранение в государственный архив.

Особое внимание в проекте уделено созданию нормативной и ме-тодической базы14.

•Разработаны проекты типовых электронных административ-ных регламентов работы Единой системы электронного до-кументооборота и делопроизводства в органах государ-

31

_____________________________________________13 Задание заказчика на выполнение работ по реализации 2-йочереди проекта «Создание Единой системы электронногодокументооборота и делопроизводства в органахгосударственной власти Республики Карелия» (ЕСЭДД). —Петрозаводск. — 2008.14 Алексей Писарев. Республика Карелия взялась за «ДЕЛО» —портал spbIT.su , 10 марта 2009 г., http://www.spbit.su/news/n58576/

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 31

ственной власти Республики Карелия (далее — ЕСЭДД) в ча-сти касающейся ведомственного и межведомственного до-кументооборота.

•Существует проект операционного регламента по взаимо-действию ЕСЭДД с официальным порталом органов госу-дарственной власти Республики Карелия.

•Разработан план поэтапного ввода ЕСЭДД в эксплуатацию вовсех исполнительных органах государственной власти Рес-публики Карелия.

•Подготовлены рекомендации к составу и профессиональнойподготовке кадрового обеспечения функционирования ЕСЭДД.

•Разработаны концепция и принципы формирования единойноменклатуры дел исполнительных органов государственнойвласти Республики Карелия.

К разработке этих документов были привлечены специалисты Пе-трозаводского государственного университета из Регионально-го Центра Новых Информационных Технологий. Они работали сов-местно со специалистами в области ИТ и ДОУ органов государ-ственной власти Республики Карелия.

Кроме того, в 2009 году Администрация Республики «совместносо специалистами Петрозаводского государственного универ-ситета в сложнейших финансовых условиях организовала вы-полнение масштабных работ по анализу документопотоков, раз-работке и тестированию оптимальных технологических и орга-низационных решений»15.С 1 января 2010 года начинается регистрация документов в си-стеме электронного документооборота в трех органах власти: Ад-министрации Главы Республики, Министерстве финансов и Ми-нистерстве экономического развития. С 1 апреля 2010 года в Еди-ную систему электронного документооборота планируется вклю-чить Министерство образования16.

32

_____________________________________________15 Доклад и.о. Заместителя Премьер-министра Правительства РК —Руководителя Администрации Главы РК Л.П.Косюк на заседании ПравительстваРК 15 декабря 2009 года «Электронный документооборот и электронные услугикак основа повышения эффективности государственного управления»;http://www.gov.karelia.ru/gov/Leader/Inform/Egov/091215_adm.html 16 Там же.

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 32

В докладе и.о. Заместителя Премьер-министра Правительства РК— Руководителя Администрации Главы РК Л.П. Косюк на заседа-нии Правительства РК 15 декабря 2009 года также было под-черкнуто, что «накопленный Администрацией Главы Республикиопыт внедрения системы «ДЕЛО» показывает, что основные про-блемы перехода к цифровым технологиям связаны с необходи-мостью неизбежной оптимизации существующих деловых про-цедур организации документооборота и делопроизводства в ор-ганах исполнительной власти Республики Карелия, а также синертностью мышления специалистов и руководителей подраз-делений. Тем не менее, при наличии мотивации и грамотных ор-ганизационных решениях, внедрение проходит успешно»17.

Организация документооборота между органами исполни-тельной власти Смоленской области18

В Смоленской области уже создана «интегрированная системаэлектронного документооборота и архива» в органах государ-ственной власти, которая введена в промышленную эксплуатацию.Она начала внедряться в Администрации области с 1999 года19 всоответствии с Постановлением Главы Администрации Смолен-ской области № 986 от 31 декабря 1999 г. «О развитии автомати-зированной системы электронного документооборота в струк-турных подразделениях администрации Смоленской области».

33

_____________________________________________17 Там же.18 Лапихин А.В. Организация межведомственного взаимодействия в органахисполнительной власти Тюменской области // Инфодокум2008: V1 конгресс-практикум «Эффективный документооборот в управлении бизнесом», 10-11 дек.2008 г., г. Москва: материалы конгресса / «Гильдия Управляющих Документацией».-М., 2008.- С. 67-72.19 См.: Постановление Главы Администрации Смоленской области № 986 от 31декабря 1999 г. «О развитии автоматизированной системы электронногодокументооборота в структурных подразделениях администрации Смоленскойобласти»

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 33

К началу 2009 года «к системам электронного документооборо-та с использованием ЭЦП было подключено 617 пользователей из263 организаций Смоленской области»20. В 2009 году к системеэлектронного документооборота были подключены все сотрудникиорганов государственной власти области21. Это позволило перейтина межведомственное электронное взаимодействие.

Постановлением Администрации Смоленской области «Об инте-грированной системе электронного документооборота и архиваАдминистрации Смоленской области и органов исполнительнойвласти Смоленской области»22 от 30 ноября 2009 № 728, с 1 де-кабря 2009 года органам исполнительной власти Смоленской об-ласти предписано «осуществлять обмен документами в электро-нном виде с использованием СЭД без дублирования на бумажномносителе, кроме случаев, если федеральным или областным за-конодательством устанавливается или подразумевается требо-вание о составлении документа на бумажном носителе» (п.3).

Кроме того, в п. 4 Постановления установлено, что «применениеэлектронной цифровой подписи в СЭД является обязательным иосуществляется в соответствии с Постановлением Администра-ции Смоленской области от 13 ноября 2007 № 394 «Об утверж-дении Порядка организации выдачи сертификатов ключей под-писей уполномоченных лиц органов исполнительной власти Смо-

34

_____________________________________________20 Лопашинов П.М. Электронный документооборот, защита и безопасностьинформации, развитие систем связи передачи данных // Вторая Ежегоднаямежрегиональная научно-практическая конференция «Инфокоммуникационныетехнологии в региональном развитии», 5-6 февраля 2009г., Смоленск,http://expo.smolensk.ru/InfoKom09/dokald_09/lopashinov.doc21 См.: План-график внедрения электронного документооборота в органахисполнительной власти Смоленской области от 13.04.2009 г.; http://admin.smolen-sk.ru/vlast/uit/delopro/plan_vnedreniya.doc ; письмо Первого заместителяГубернатора Смоленской области А.И. Логутова «О ведении электронногоделопроизводства в органах исполнительной власти Смоленской области» от06.10.2009 г.; http://admin.smolensk.ru/vlast/uit/delopro/Logutov06102009.jpg 22 Постановление Администрации Смоленской области «Об интегрированнойсистеме электронного документооборота и архива Администрации Смоленскойобласти и органов исполнительной власти Смоленской области» от 30.11.2009№ 728, http://admin.smolensk.ru/vlast/uit/delopro/Postanovlenie728.rtf

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 34

ленской области и Правил обмена электронными документами ииспользования электронной цифровой подписи».

Данным Постановлением также утвержден «Порядок эксплуата-ции интегрированной системы электронного документооборотаи архива Администрации Смоленской области и органов испол-нительной власти Смоленской области». В этом документе естьнесколько интересных положений.

Прежде всего, это раздел 4 «Электронные документы», в которомзакреплено положение о том, что электронный документ, «сфор-мированный в СЭД, имеет юридическую силу». Кроме того, ин-тересен подход, по которому копирование электронного документана любой носитель информации превращает его в копию элек-тронного документа. В данном случае, — учитывая, что фактиче-ски регламентируется работа корпоративной системы, — такиетребования, конечно, можно устанавливать. Учитывая, однако, чтодокументы органов государственной власти могут быть исполь-зованы в качестве доказательств при судебных разбиратель-ствах, большое значение имеет то, как к таким «копиям» будет от-носиться суд..

«Порядок эксплуатации интегрированной системы электронного документооборота и архива Администрации

Смоленской области и органов исполнительной властиСмоленской области»

(утв. постановлением Администрации Смоленской области от 30 ноября 2009 № 728)

4. Электронный документ

4.1. Электронный документ, сформированный в СЭД,имеет юридическую силу, равную силе аналогичного до-кумента на бумажном носителе, и влечет предусмот-ренные для данного документа правовые последствия.

4.2. Подлинником электронного документа являетсяэлектронный документ, подписанный электроннойцифровой подписью пользователя СЭД, имеющегосертификат электронной цифровой подписи и заре-

35

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 35

гистрированный в СЭД. В случае выгрузки электронногодокумента из СЭД на любой носитель информации онстановится копией электронного документа, находя-щегося в СЭД.

4.3. Информация, содержащаяся в электронном доку-менте, подписанном электронной цифровой подписью,может быть передана (распечатана) на бумажный но-ситель. Такой бумажный носитель будет являться ко-пией электронного документа.

4.4. Колонтитул копии электронного документа на бу-мажном носителе должен содержать:- обязательную отметку «Копия электронного доку-мента»;- информацию о номере и дате документа в СЭД;- информацию об электронной цифровой подписи, за-веряющей документ в СЭД; - собственноручную подпись ответственного пользо-вателя СЭД, распечатавшего документ.

Заслуживает внимание и то, что, согласно Порядку, проверка под-линности электронного документа включает в себя, помимо про-верки ЭЦП, «проверку электронного документа на соответствиеустановленному для него формату» (п.5.5.). Правда, кто и как бу-дет устанавливать требования к форматам, не сказано, да и самтермин «формат» можно трактовать по-разному: от структуры до-кумента и состава реквизитов до используемого файлового фор-мата.

Достаточно необычно наличие раздела 8 «Порядок разрешенияконфликтных ситуаций». В случае конфликта, связанного с элек-тронными документами, предусматривается создание конфлик-тной комиссии, по результатам работы которой оформляется акт.

Не забыты вопросы организации хранения электронных доку-ментов. Понятно, что Порядок, устанавливающий наиболее общиетребования к работе в системе, не может содержать пошагово-го описания организации хранения. Регламентированы основныемоменты: сроки хранения — в соответствии с федеральным и об-

36

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 36

ластным законодательствами; а также то, что электронные доку-менты должны храниться в электронных архивах. Вместе с доку-ментами планируется хранить их электронные карточки и серти-фикаты ключей ЭЦП (п.5.8.).




5.8. Все электронные документы, учтенные в СЭД,должны храниться в течение сроков, предусмотренныхсоответствующим федеральным и областным законо-дательством для электронных либо бумажных доку-ментов соответствующего типа. Электронные доку-менты должны храниться в электронных архивах.

5.9. Хранение электронных документов должно со-провождаться хранением соответствующих учетныхкарточек электронных документов, сертификатов клю-чей подписей, с использованием которых были под-писаны электронные документы.

Вопросы организации архивного хранения электронных доку-ментов выделены в самостоятельный раздел, что означает по-нимание специалистами Смоленской области существенной раз-ницы между оперативным и архивным хранением электронных до-кументов. Помимо требований, аналогичных пп.5.8.-5.9, добавленотребование о сохранении в форматах, в которых документы были«были сформированы, отправлены или получены». С моей точкизрения, важно также положение (п.6.5.) о необходимости защи-ты от «непреднамеренного уничтожения и/или искажения»:

37

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 37




6. Архивное хранение электронных документов

6.1. Электронные документы, выделенные для архив-ного хранения, должны храниться в электронных ар-хивах.

6.2. Электронные документы должны храниться в томже формате, в котором они были сформированы, от-правлены или получены.

6.3. Архивное хранение электронных документов долж-но сопровождаться хранением соответствующих учет-ных карточек электронных документов, сертификатовключей подписей, с использованием которых былиподписаны электронные документы.

6.4. Архивное хранение электронных документов обес-печивает оператор СЭД.

6.5. Электронные архивы подлежат защите от несан-кционированного доступа и непреднамеренного унич-тожения и/или искажения.

Кроме того, п. 6.4. устанавливает, что «архивное хранение элек-тронных документов обеспечивает оператор СЭД», которымявляется Главное управление информационных технологий исвязи Смоленской области.

Некоторые выводы

Анализ регионального опыта привлекает внимание кряду важных вопросов.

38

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 38

•Органы власти многих регионов нацелены на активное внед-рение электронных документов и электронного документо-оборота в государственное управление, однако используемыеими подходы существенно различаются.

•Содержание нормативных актов в значительной степени за-висит от того, на каком уровне «электронного» развития на-ходятся государственные органы региона. Если в большинствеорганов государственной власти ещё не внедрены системыэлектронного документооборота, то, чаще всего, норматив-ный документ регламентирует порядок пересылки электронныхкопий бумажных документов между органами государствен-ной власти.

•Такой метод работы можно критиковать; но для тех, кто, по рядупричин (политических, организационных, финансовых, ка-дровых) пока не готов внедрять межведомственный электро-нный документооборот, он позволяет отчитаться перед «цен-тром» о том, что использование электронных документовуже началось, и, в то же время, подготовиться к переходу наболее современные технологии.

•Нормативные документы регионов содержат немало инте-ресных, заслуживающих серьёзного внимания пунктов, регу-лирующих ключевые вопросы электронного взаимодействия.Однако во многих документах нередки и положения, способ-ные создать проблемы их же авторам.

•Анализ региональных нормативных документов наглядно де-монстрирует, что без единого идейного и методическогоцентра системы делопроизводства и документооборота раз-личных регионов и федерального центра начинают всё силь-нее различаться, что уже сейчас в ряде случаев осложняет вы-полнение общегосударственных программ, а в перспективе— чревато и более существенными политическими и эконо-мическими неприятностями.

39

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 39

Опыт межведомственноговзаимодействия федеральных ведомств

Среди федеральных ведомств есть лидеры, которые очень эф-фективно используют современные информационные технологиидля выполнения возложенных на них функций. В этих ведомствахуже сейчас:

•создана полноценная нормативная база, которая постоянносовершенствуется;

•создана охватывающая всю страну информационная инфра-структура — на федеральном, региональном и местном уров-нях;

•налажено внутриведомственное взаимодействие, взаимо-действие с рядом других ведомств, с организациями и граж-данами;

•решаются вопросы создания ведомственных электронных ар-хивов.

Хорошим отечественным примером организации межведом-ственного взаимодействия целого ряда государственных органовв масштабах всей страны и возникающих при этом проблемявляется взаимодействие соответствующих ведомств с Феде-ральной налоговой службой (далее — ФНС России).

Межведомственное взаимодействие органов государственнойвласти, организаций и физических лиц с ФНС строится на осно-вании положений ст. 85 и 86 Налогового Кодекса, где перечисле-ны все, кто обязан направлять в ФНС информацию для веденияЕдиного государственного реестра налогоплательщиков.23

40

_____________________________________________23 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 №146-ФЗ: принят ГД ФС РФ 16 июля 1998 (ред. от 30.06.2008) [электронныйресурс] // В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-плюс».

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 40

Организация взаимодействия ФНС с Банком России и кре-дитными организациями

В 2004 году приказом МНС РФ от 04.03.2004 N БГ-3-24/180@ былутвержден «Порядок направления информации по открытию(закрытию) банковского счета и изменению номера банковскогосчета между банком и налоговым органом в электронном виде потелекоммуникационным каналам связи», которым была предус-мотрена возможность передачи информации об открытии или за-крытии счета и в электронном виде.24 До этого все взаимодействиекредитных организаций и налоговых органов осуществлялось набумажных носителях.

Согласно п. 5 разд. I «Порядка» направление информации по от-крытию (закрытию) банковского счета и изменению номера бан-ковского счета в электронном виде по телекоммуникационным ка-налам связи осуществлялось через специализированного опе-ратора связи, оказывающего услуги банку, имеющего договор сналоговым органом по месту учета банка. Информация предста-влялась банками однократно в налоговый орган по месту нахож-дения банка. Далее информация по внутренним каналам налого-вых органов сначала передавалась в региональные управления(УФНС), а потом в Межрегиональную инспекцию ФНС России поцентрализованной обработке данных (МИ ФНС России по ЦОД —далее ЦОД). В ЦОД информация автоматизировано обрабаты-валась и направлялась в налоговый орган по месту нахождения ор-ганизации (месту жительства индивидуального предпринимате-ля, нотариуса, занимающегося частной практикой, или адвоката,учредившего адвокатский кабинет).

Для направления информации по открытию (закрытию) банков-ского счета и изменению номера банковского счета в электронномвиде по телекоммуникационным каналам связи между банком испециализированным оператором связи заключался договор.

41

_____________________________________________24 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 №146-ФЗ: принят ГД ФС РФ 16 июля 1998 (ред. от 30.06.2008) [электронныйресурс] // В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-плюс».

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 41

Такая технология требовала от ФНС России существенных фи-нансовых, технических и организационных затрат. Кроме того, ФНСРоссии не имела возможности оперативно обрабатывать ин-формацию. Перемены стали возможны после внесения измене-ний в Налоговый Кодекс, когда ответственным за разработку по-рядка предоставления информации кредитными организациямистал Банк России. Таким образом, существовавшие проблемы двумведомствам пришлось решать совместно.

В настоящее время передача электронного сообщения об от-крытии или закрытии счета осуществляется банками через тер-риториальные учреждения Банка России, осуществляющие над-зор за их деятельностью, и Главный Центр информатизации Бан-ка России в ЦОД ФНС России для последующей доставки элек-тронного сообщения в территориальный налоговый орган поместу нахождения банка. 25

Программа подготовки данных, предназначенная для формиро-вания электронных сообщений в установленных ПоложениемБанка России № 311-П форматах версии 5.01, разработана фе-деральным государственным унитарным предприятием «Главныйнаучно-исследовательский вычислительный центр ФНС России(ГНИВЦ ФНС России)». 26

Взаимодействие в электронном виде построено таким образом,что напрямую банки в ФНС информацию не представляют, авзаимодействуют только с Банком России. Банк России центра-лизовано передает сообщения банков в ЦОД ФНС. Аналогичнымобразом осуществляется доставка подтверждений налоговыхорганов банкам о получении информации.

42

_____________________________________________25 Положение Центрального Банка Российской Федерации от 7 сентября 2007г. № 311-п «О порядке сообщения банком в электронном виде налоговомуоргану об открытии или о закрытии счета, об изменении реквизитов счета» // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-плюс».26 Письмо Банка России от 22 ноября 2007 г. N 180-Т «О предварительныхрезультатах тестовых испытаний и программе подготовки электронныхсообщений» // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-плюс».

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 42

Обеспечение долговременнойсохранности юридически значимыхэлектронных документов

Несмотря на отсутствие сверху каких-либо инициатив по данно-му вопросу, ведомства, сталкиваясь с необходимостью органи-зации хранения электронных документов, начинают самостоя-тельно решить данную проблему.

Регламентация Банком России порядка использования и хра-нения электронных документов в кредитных организациях

В вопросах регламентирования использования электронных до-кументов в коммерческих организациях стоит выделить Цен-тральный банк Российской Федерации. В конце 2009 года он внесизменения в «Правила ведения бухгалтерского учета в кредитныхорганизациях, расположенных на территории Российской Феде-рации»27 (далее — Правила) и предоставил право кредитным ор-ганизациям использовать в своей деятельности электронныедокументы. Одновременно с этим Банк России установил прави-ла хранения электронных документов. Новые положения вступи-ли в силу с 1 января 2010 года.

Большинство изменений в Правилах коснулась части III «Органи-зация работы по ведению бухгалтерского учета». Согласно вне-сенным изменениям, начиная с 1 января 2010 года в кредитных ор-ганизациях на совершенно законных основаниях можно перевестиосновную часть наиболее массовых бухгалтерских документов вэлектронный вид, однако лицевые счета и бухгалтерские доку-менты со сроком хранения свыше 10 лет подлежат хранению толь-ко на бумажных носителях.

Это требование достаточно разумное, поскольку обеспечение дол-говременной сохранности электронных документов требует бо-

43

_____________________________________________27 Указания Банка России от 25 ноября 2009 г. № 2343-У «О внесенииизменений в Положение Банка России от 26 марта 2007 года № 302-П «Оправилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях,расположенных на территории Российской Федерации»» // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-плюс».

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 43

лее совершенной законодательно-нормативной базы, а также зна-чительных финансовых и организационных усилий. Объем этихдокументов, в отношении ко всему массиву документации кре-дитной организации, невелик. Учитывая, что давно уже суще-ствующий порядок формирования документов для кредитнойорганизации ведется с учетом их сроков хранения, больших про-блем с выявлением документов длительных сроков хранения и ихоформлением на бумажных носителях быть не должно.

Надо отметить, что Банк России подошел к вопросу очень ответ-ственно. Одновременно с подготовкой изменений в «Правила ве-дения бухгалтерского учета», разрабатывался и порядок храненияэлектронных документов. Он установлен Указанием ЦБ РФ от 25ноября 2009 № 2346-У «О хранении в кредитной организации вэлектронном виде отдельных документов, связанных с оформ-лением бухгалтерских, расчетных и кассовых операций при ор-ганизации работ по ведению бухгалтерского учета». Документ до-полняет положения раздела 4 «Хранение документов» Правил№302-П.

Указания № 2346-У устанавливают «порядок хранения в кредит-ной организации в электронном виде в файлах, размещенных намашинных носителях типа CD-, DVD-дисков однократной записи,отдельных документов, связанных с оформлением бухгалтерских,расчетных и кассовых операций при организации работ по веде-нию бухгалтерского учета».

Прежде всего, стоит отметить, что хранение в электронном виде— право, а не обязанность кредитной организации (п.1.1.). Кре-дитные организации самостоятельно могут решить в каком объе-ме и какие виды документов они будут хранить в электронном виде— из числа тех, что перечислены в приложении 1 к Указаниям.

Достаточно важным является и требование, что в случае необхо-димости представления электронного документа на бумажном но-сителе должна быть возможность вывести его в соответствии с тре-бованиями, которые действовали на момент составления доку-мента, т.е. в той же форме и с тем же содержанием (п.1.2.).

44

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 44

Можно выделить следующие основные требования к организациихранения:

•в кредитной организации создается фонд хранения носите-лей однократной записи (фонд ЕХ);

•учет единиц хранения ведется на основе описей;

•на каждую единицу хранения составляется ярлык (п.2.3.), прав-да информация, которая, согласно Указаниям, должна при-сутствовать на ярлыке, вряд ли уместится на CD- или DVD-ди-ске;

•при формировании единиц хранения должны быть созданы ихрезервные копии (не менее одной);

•резервные копии «должны храниться в местах, территориальноудаленных от мест хранения основных» единиц хранения(п.2.12.).

Также установлены сроки хранения для электронных документови носителей информации. Уничтожение носителей информациидолжно оформляться актом об уничтожении (п. 2.15.):

Указание ЦБ РФ от 25.11.2009 № 2346-У «О хранении вкредитной организации в электронном виде отдельныхдокументов, связанных с оформлением бухгалтерских,расчетных и кассовых операций при организации работпо ведению бухгалтерского учета»

1.1 ДЭВ [документы в электронном виде — ред.] хранятся в те-чение сроков, установленных в соответствии с правилами ор-ганизации государственного архивного дела, но не менее пятилет.

2.14. Кредитная организация должна хранить ЕХ [единиц хра-нения — ред.] не менее наибольшего из обязательныхминимальных сроков хранения содержащихся в ней ДЭВ[документов в электронном виде — ред.]. Кредитная органи-зация вправе увеличивать сроки хранения ЕХ. В течение сро-ка хранения ЕХ кредитная организация обязана обеспечить воз-можность повторного формирования (восстановления) вы-шедших из строя ЕХ

45

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 45

Стоит отметить и то, что Банк России не пытался в данном доку-менте регламентировать порядок работы с электронными доку-ментами «до запятой». Он предоставляет сделать это самимкредитным организациям. В качестве приложения 3 к Указаниюдано примерное содержание регламента ведения фонда единицхранения в кредитных организациях.

Планы создания электронного архива в Федеральном аген-тстве по рыболовству

Приказом Федерального агентства по рыболовству (далее —Росрыболовства) № 896 от 12 октября 2009 утверждена «Кон-цепция внедрения и использования информационных технологийв деятельности Росрыболовства, его территориальных органов инаходящихся в его ведении организаций»28. В число задач, ре-шаемых в ходе информатизации агентства, входят:

•создание системы обмена электронными документами иконтроля исполнения документов;

•создание электронного архива документов, построение ап-паратно-программной инфраструктуры хранения и обработ-ки информации для прикладных систем (см. п.3.1.).

Развитие системы электронного документооборота нацелено нато, чтобы «обеспечить выполнение процессов документационногообеспечения деятельности центрального аппарата Росрыболов-ства, территориальных органов Росрыболовства, загранаппара-та Росрыболовства, подведомственных Росрыболовству органи-заций в электронном виде» (п.4.2.1.1). Предполагается установитьСЭД «на рабочем месте каждого сотрудника Росрыболовства, ра-ботающего с документами». Это положение греет душу, по-скольку, с моей точки зрения, только такой подход и сможет обес-печить внедрение реального электронного документооборота в ор-ганизации.

46

_____________________________________________28 Концепция внедрения и использования информационных технологий вдеятельности Росрыболовства, его территориальных органов и находящихся вего ведении организаций (утв. Приказом Федеральное агентства порыболовству (Росрыболовства) № 896 от 12.10.2009) // // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-плюс».

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 46

По поводу электронного архива в документе подчеркивается, что«создание электронного архива документов общего пользования,построение аппаратно-программной инфраструктуры храненияи обработки информации для прикладных информационных си-стем и участников информационного обмена позволит повы-сить уровень и качество информационной поддержки для всех ин-формационных систем Росрыболовства».

Отмечается, что «ведение архива электронных документов по-требует создания системы электронного архива с повышеннымитребованиями по отказоустойчивости, масштабированию и ин-формационной безопасности. На первом этапе планируется вве-сти в строй архив емкостью 3 терабайта» (п.3.2.6.3.).

Не менее интересен и пункт, посвященный развитию системы кор-поративной электронной почты (п.4.2.2.). Её планируется ис-пользовать «для обеспечения передачи электронных сообщениймежду пользователями подразделений Росрыболовства, терри-ториальных органов Росрыболовства, загранаппарата Росры-боловства, подведомственных Росрыболовству организаций».Агентство планирует интегрировать электронную почту с други-ми информационными системами (система электронного доку-ментооборота, служба голосовой почты IP-телефонии), что можетзначительно повысить её эффективность. Кроме того, предус-матривается «создание архива корпоративной электронной почтыРосрыболовства». Нужно сказать, что такие глобальные планы вотношении использования и сохранения электронной почтывпервые включены в нормативный документ федерального орга-на исполнительной власти.

Помимо этого, предполагается «создание видео- и аудио-архи-ва, в том числе архива оперативных совещаний и цифрового ар-хива «аудио- и видеоинформационных материалов по темам, свя-занным с рыболовством», который планируется интегрировать сСЭДО (п. 4.2.4.).

Согласно плану мероприятий по развитию информационно-техно-логической инфраструктуры Росрыболовства в 2009 — 2011 годах,создание электронного архива документов общего пользованияпланируется осуществить в I квартале 2010 г. — I квартале 2011 г., а

47

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 47

развитие системы корпоративной электронной почты продлитсянесколько дольше — в I квартале 2010 г. — IV квартале 2011 г.

Методы информационного взаимодействияорганов государственной власти

Рассматривая различные варианты обеспечения межведом-ственного взаимодействия, выделяют две основных стратегии:централизованное и децентрализованное взаимодействие. Вцентрализованном варианте назначается ведомство, ответ-ственное за взаимодействие, либо создается центральный коор-динирующий орган. Остальные ведомства, как правило, «при-нуждаются к сотрудничеству» при помощи законодательных и нор-мативных актов. При децентрализованном подходе ведомства до-говариваются между собой, а воздействие центра обычно огра-ничивается разработкой технических стандартов взаимодей-ствия. У каждого из этих подходов есть свои достоинства и не-достатки. Практика показывает, что государственные органы и ор-ганизации во всем мире часто сочетают обе стратегии, но в раз-личной степени.

Существует целый ряд методов, позволяющих организовать об-мен электронной информацией между государственными орга-нами. В России длительное время существовал крен в сторону ис-пользования закрытых каналов связи и документов, подписанныхлибо заверенных ЭЦП. Однако существуют и другие возможности:использование открытых каналов связи, альтернативных средстваутентификации, заполнение форм на веб-сайтах, пересылканосителей информации и т.д.

Закрытые каналы, ЭЦП и т.п. — это достаточно дорогие, тру-доемкие технологии, использование которых оправдано далеконе всегда. Не случайно во многих зарубежных странах эти техно-логии используются только в сравнительно узкой сфере: в первуюочередь, при работе с документами, содержащими секретную иконфиденциальную информацию.

48

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 48

Не столь уж сложно найти подходящие технические средства и ре-шения. Гораздо сложнее решить юридические и организационныевопросы информационного взаимодействия.

Ещё одна острейшая проблем — передача информации и доку-ментов из одних информационных систем, используемых в органахгосударственной власти, в другие. Отсутствие обязательных тре-бований к форматам для передачи документов и их метаданныхприводит к тому, что приходится многократно вручную вводитьодни и те же реквизиты документов, что не только делает работуболее трудоёмкой, но и увеличивает число ошибок.

На эту проблему уже обратил внимание Президент России Д.А.Медведев. Выступая на совместном заседании Государственно-го совета и Совета по развитию информационного общества онотметил: «Известно, что сегодня ведомства пользуются зачастуюабсолютно несовместимыми продуктами, то есть системами,базами данных. И это притом, что больше половины госуслуг тре-буют межведомственного обмена информацией»29.

По итогам совместного заседания Государственного совета и Со-вета при Президенте по развитию информационного обществаПравительству Российской Федерации поручено до 1 мая 2010года «разработать и утвердить перечень и порядок ведения го-сударственных информационных систем федеральных органов ис-полнительной власти, осуществляющих предоставление прио-ритетных государственных услуг, обеспечив при этом возможностьмежведомственного информационного взаимодействия в элек-тронном виде»30.

В.В. Путин также указал на проблему интероперабельности ин-формационных систем органов власти всех уровней, подчеркнувеё «особое значение». Он отметил, что «сейчас территориальныеи ведомственные информационные системы во многом разви-ваются изолированно. Отсюда проблема совместимости, отсут-

49

_____________________________________________29 См. Стенографический отчёт о совместном заседании Государственногосовета и Совета по развитию информационного общества, 23 декабря 2009года, http://kremlin.ru/transcripts/6443 30 Перечень поручений по итогам совместного заседания Государственногосовета и Совета при Президенте по развитию информационного общества, 30декабря 2009 года, http://kremlin.ru/acts/6552.

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 49

ствия нормального межведомственного и межрегионального до-кументооборота. Такую обособленность нам нужно преодолеть.Она очень вредна и очень опасна. Если мы не преодолеем эту обо-собленность, то у людей могут появиться новые проблемы уже нановом электронном уровне. Будет, конечно, не то же самое, чтосейчас, но проблем будет предостаточно»31.

Освоение современных технологий в различных областях дело-вой деятельности и государственного управления, в том числе ив управлении документами, во всех странах мира является обла-стью высокого риска. Значительная часть проектов, на которые за-трачены колоссальные средства, либо заканчивается полной не-удачей, либо не достигает заявленных в начале проекта целей.Именно поэтому такое внимание уделяется изучению не толькособственного, но и зарубежного опыта реализации тех или иныхпроектов в области электронного документооборота — благода-ря этому можно избежать многих ошибок и «подглядеть» немалопродуктивных идей.

50

_____________________________________________31 См. См. Видеозапись выступления Председателя Правительства РФВ.В.Путина на заседании Правительственной комиссии по вопросамрегионального развития, Уфа, 8 февраля 2010 года, http://premier.gov.ru/events/news/9337/video.html

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 50

Глава 2. Электронный документооборот иэлектронное правительство в СНГ:Состояние и перспективы

Для стран Содружества независимых государств (далее — СНГ)и Балтии опыт друг друга представляет интерес, прежде всего, по-тому, что все эти республики начинали модернизацию экономи-ки и государственного управления из близких начальных условий,имея за плечами одни и те же традиции делопроизводства и од-нотипную законодательно-нормативную базу. Получается, что сей-час на территории этих стран осуществляется масштабный экс-перимент по внедрению различных вариантов электронного до-кументооборота, причем накопленный положительный опыт до-статочно несложно тиражировать в других странах этой группы.При этом интересен опыт как больших, так маленьких стран; каклидеров, так и аутсайдеров. Важно отметить, что в области вне-дрения информационных технологий давно уже закончилось товремя, когда все передовые идеи шли исключительно из немно-гих передовых богатых государств, и сейчас никого уже не уди-вляет, когда, например, специалисты США изучают опыт Эстониии скандинавских стран для использования его в собственныхпроектах.

Каждая из бывших союзных республик идет собственным путемв плане внедрения электронного документооборота. При этомбольшой интерес представляют как опыт организационной дея-тельности, так и опыт в области законодательно-нормативного ре-гулирования. Изучая сделанное соседями, можно увидеть, как раз-личные варианты законодательного и нормативного регулированияэлектронного документооборота показали себя на практике и на-сколько успешно они работают в различных ситуациях.

51

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 51

Готовность к электронному правительствукак мера оценки готовности кэлектронному документообороту

Практически в каждой из стран СНГ можно наблюдать достаточ-но пеструю картину. С одной стороны, имеются организации, в ко-торых управление документами реализовано на мировом уровне.Это, прежде всего, организации, занимающиеся банковскойдеятельностью, а также отделения транснациональных корпора-ций, для которых использование электронных документов и элек-тронного документооборота — единственно возможный способсуществования. Одновременно, особенно в государственномсекторе, есть учреждения, в которых живёт и здравствует добрыйстарый бумажный документооборот. Подобная многоукладность— характерная отличительная черта нашего времени, и при расс-мотрении вопроса о перспективах на будущее необходимо по-нимать, что в ближайшие десятилетия, а то и столетия, работатьпридется в условиях смешанного документооборота, с посте-пенным изменением процентного соотношения в пользу элек-тронных документов.

К сожалению, при проведении исследования не удалось выявитьнадежных источников данных по странам СНГ, позволяющихобъективно оценить уровень распространения электронного до-кументооборота. С другой стороны, известно, что «самым слабымзвеном» при внедрении систем электронного документооборотаявляется государственный сектор. Именно его готовность рабо-тать по-современному обычно определяет степень развитостиэлектронного документооборота в стране.

В то же время, о готовности государственной машины к элек-тронному документообороту, в свою очередь, можно судить по со-ставляемым международными органами и организациями рей-тингам готовности государств к «электронному правительству».Если задуматься, то в своей практической реализации «электро-нное правительство» — это на 95% электронный документообо-рот, поскольку, — за исключением лишь самых простейших слу-чаев информирования, — и государственное управление, и взаи-модействие государства с гражданами и коммерческими орга-

52

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 52

низациями осуществляется на основе не «просто» информации,а посредством обмена документированной информацией, т.е. до-кументами.

Руководство России, например, только два года назад осознало,что «электронное правительство» — это, прежде всего, юридическизначимый электронный документооборот, и что одного лишь соз-дания информационной инфраструктуры недостаточно. До это-го в программе «Электронная Россия» лишь вскользь говорилосьоб электронном документообороте и межведомственной взаи-модействии, и, наверное, не удивительно, что, несмотря на на-личие всех необходимых технических предпосылок, единой си-стемы обмена электронными документами между федеральны-ми органами власти пока всё ещё не создано.

Итак, кто готов к «электронному правительству», тот готов и к элек-тронному документообороту. Данные взяты из рейтингов ООН го-товности государств к «электронному правительству» на 2008 и2010 годы — одного из наиболее авторитетных рейтингов тако-го рода32. Этот рейтинг представляет собой комбинированнуюоценку по ряду критериев, основными из которых являются сте-пень интернет-присутствия государства, уровень развития тех-нической инфраструктуры, а также уровень грамотности населе-ния и наличие квалифицированных кадров.

Последние два фактора прямо необходимы для электронного до-кументооборота, а высокие баллы за интернет-присутствие даютлишь тогда, когда на сайтах органов государственной власти раз-мещается не только общеполезная для граждан и организаций ин-формация, но и появляется возможность осуществлять транзакциипутем обмена юридически значимыми электронными докумен-тами.

53

_____________________________________________32 United Nations e-Government Survey 2008: From e-Government to ConnectedGovernance, Department of Economic and Social Affairs (DESA), United Nations,New York, 2008, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN/UNPAN028607.pdf;United Nations E-Government Survey 2010: Leveraging E-government at a Time of Fi-nancial and Economic Crisis, Department of Economic and Social Affairs (DESA),United Nations, New York, 2010, http://www2.unpan.org/egovkb/datacenter/Coun-tryView.aspx

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 53

В таблице 1. приведены соответствующие данные по странам СНГи Балтии, а также, для сравнения, показатели ряда ведущихстран мира. Анализируя эти цифры (в первую очередь, сами ин-дексы, поскольку места в мировой иерархии менее объективноотражают положение дел), можно сделать следующие выводы: обукоренившемся, развитом электронном документообороте встране можно говорить при показателях выше 0,7. Из бывших со-юзных республик такая страна только одна — Эстония, да ещёсравнительно близко к ней находится Литва.

54

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 54

Таблица 1. Рейтинг ООН готовности стран к электронному правительству

Страны СНГ и Балтии

СтранаИндекс2010 г.

Индекс2008 г.

Место2010 г.

Место2008 г.

Место вгруппе2010

Место вгруппе2008

Про-гресс

Эстония 0,70 0,76 20 13 1 1 -

Литва 0,63 0,66 28 28 2 2 -

Латвия 0,58 0,59 37 36 3 3 -

Казахстан 0,56 0,47 46 81 4 7 +3

Украина 0,52 0,57 54 41 5 4 -1

Российская Федерация

0,51 0,51 59 60 6 6 -

Беларусь 0,49 0,52 64 56 7 5 -2

Молдова 0,46 0,45 80 93 8 10 +2

Азербайджан 0,46 0,46 83 89 9 8 -1

Узбекистан 0,45 0,41 87 109 10 13 +3

Кыргызстан 0,44 0,42 91 102 11 11 -

Грузия 0,42 0,46 100 90 12 9 -3

Армения 0,40 0,42 110 103 13 12 -1

Таджикистан 0,35 0,32 122 132 14 15 +1

Туркменистан 0,32 0,33 130 128 15 14 -1

Для сравнения — показатели ряда ведущих стран

Южная Корея 0,88 0,83 1 6

США 0,85 0,86 2 4

Великобритания 0,81 0,79 4 10

Франция 0,75 0,80 10 9

Германия 0,73 0,71 15 22

Япония 0,72 0,77 17 11

Китай 0,47 0,50 72 65

Источники:

•"United Nations E-Government Survey 2010: Leveraging E-govern-ment at a Time of Financial and Economic Crisis", Department of Eco-nomic and Social Affairs (DESA), United Nations, New York, 2010,http://www2.unpan.org/egovkb/datacenter/CountryView.aspx

•"United Nations e-Government Survey 2008: From e-Government toConnected Governance", Department of Economic and Social Affairs(DESA), United Nations, New York, 2008, http://unpan1.un.org/in-tradoc/groups/public/documents/UN/UNPAN028607.pdf

55

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 55

В странах, имеющих рейтинг где-то от 0,45 и выше, «лёд тронул-ся»: хотя бумажный документооборот пока по-прежнему доми-нирует, однако уже реализуются крупные проекты электронногодокументооборота. Как правило, у этих стран основные пробле-мы связаны с разработкой законодательно-нормативной базы, ко-торая бы позволила вытеснить традиционные бумажные документыиз большинства сфер их использования. К этой группе принад-лежит 10 из 15 стран.

Пять стран с более низкими показателями, по нашему мнению, за-стряли на бумажном документообороте и пока не готовы пере-ходить к электронным технологиям. Им ещё предстоит создать не-обходимую техническую инфраструктуру, а отдельным странам —усилить подготовку квалифицированных кадров.

В целом, на мой взгляд, большинство стран СНГ вплотную подо-шло к началу массового использования электронных документовв деловой и государственной деятельности.

Перспективы дальнейшего развития

Естественно предположить, что страны с более высокими пока-зателями будут и дальше быстрее развиваться. В области ин-формационно-коммуникационных технологий, однако, как пока-зывает мировой опыт, ситуация не столь однозначна — идетигра целого ряда факторов, которые необходимо учитывать.

•Размеры страны и объемы документооборота имеют суще-ственное значение. Не секрет, что в небольшой стране про-блемы решаются проще, в то время как у более крупных странситуация более сложная. Так, например, показатель Россий-ской Федерации (также, как и Казахстана) — это, фактически,«средняя температура по больнице». В России ряд регионовушёл далеко вперед в области использования электронногодокументооборота в государственном управлении. Несколь-ко федеральных ведомств реализуют проекты и применяюттехнологии, которым могли бы позавидовать и мировые ли-деры. Одновременно имеется немало отстающих регионов и

56

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 56

ведомств. С точки зрения государства в целом, именно не-равномерность развития будет в ближайшем будущем соз-давать наибольшие проблемы, мешающее широкомасштаб-ному использованию электронных документов как в госу-дарственном управлении, так и в гражданском обороте.

•Кризисные явления в экономике также существенно повлия-ют на развитие электронного документооборота, причемвлияние это будет разнонаправленным. С одной стороны, ужесейчас идет сокращение ассигнований на внедрение ИКТ в ор-ганах государственной власти, и в том числе сокращается фи-нансирование на внедрение или развитии систем электронногодокументооборота. С другой стороны, — особенно в техстранах, где уровень заработной платы достаточно высок всравнении с затратами на оборудование и программноеобеспечение, появляется мощный экономический стимулдля активного внедрения современных технологий, для ав-томатизации делопроизводства и сокращения численностиперсонала. Необходимость экономить заставляет задумать-ся, например, о том, стоит ли гонять машины с курьерами затысячи километров, если необходимые данные и документыможно передать практически мгновенно в электронном виде.Приходится оценивать целесообразность использования до-рогой офисной площади под хранение бумаг.

•С точки зрения перспектив внедрения новых информацион-ных технологий, особенно в государственной сфере, серьёз-ным ресурсом является сильная центральная власть, харак-терная для большинства стран СНГ и Балтии. Она позволяетпринять решение о переходе на электронный документообо-рот даже при ограниченных ресурсах и добиться его испол-нения. Какие результаты можно получить при наличии поли-тической воли у руководства страны, великолепно проде-монстрировали эстонцы.

•Кроме того, анализ имеющегося опыта показывает, что в рядеслучаев более слабый исходный уровень развития может, какэто ни парадоксально, оказаться преимуществом. Таким

57

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 57

странам гораздо проще построить «с нуля» цельную систему,работающую в масштабе всей страны, на всех уровнях госу-дарственной власти, поскольку не придётся ломать голову итратить ресурсы на то, чтобы наладить взаимодействие ужесозданных и действующих разнородных информационных идокументационных систем (именно с такой проблемой стал-кивается сейчас Россия на федеральном уровне).

•Нельзя, конечно, отбрасывать и соображения престижности,желание быть не хуже других, которые порой заставляютстрану развивать электронный документооборот, его техни-ческую и правовую базу даже тогда, когда в нём еще нет остройнеобходимости.

Хотя в ближайшие годы страны, имеющие сейчас более высокийрейтинг, скорее всего, так и останутся в лидерах, можно, тем неменее, ожидать и неожиданных рывков вперед от тех, кто пока на-ходится позади. Такие «прорывы» вполне возможны: для этого нуж-на политическая воля руководства в сочетании с разумно вы-бранными техническими, организационными и законодательнымимерами.

О масштабах рынка систем электронного документооборота встранах СНГ дают определенное представление следующие циф-ры. В 2007 году консультационная фирма Gartner оценивала ми-ровой рынок подобных систем в 400 млн. долларов. В том же годуобъем рынка СЭД только в России оценивался в 140-180 млн. до-лларов.33 При всех неточностях и различиях в методиках подсчетаясно, что рынок СЭД в странах СНГ составляет заметную долю ми-рового рынка.34

58

_____________________________________________33 Kenneth Chin «MarketScope for Records Management», Gartner Research, May20, 2008, http://mediaproducts.gartner.com/reprints/oracle/article24/article24.html 34 Сергей Шалманов, Олег Шадрин «Рынок систем электронногодокументооборота в России, 2007. Предварительные результатыисследования» (презентация), CNews Analytics, 2008, http://cnews.ru/re-views/ppt/21_07_2008/ecm_shalmanov.ppt

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 58

Сравнение законодательной базы в областиэлектронного документооборота в странахСНГ

Значение законодательно-нормативной базы в области элек-тронного документооборота трудно переоценить, поскольку наи-больший интерес представляет обмен юридически значимымиэлектронными документами. Отсутствие такого законодательстваили его значительное отставание от требований деловой дея-тельности обычно существенно тормозит как внедрение элек-тронного документооборота, так и реализацию программ «элек-тронного правительства».

Особенность текущей ситуации в том, что не стоит недооцениватьопыт в области законодательного регламентирования вопросовиспользования электронных документов и создания соответ-ствующих методических пособий даже тех стран, что находятся внижней части рейтинга. В различных уголках мира сейчас отме-чается одна и та же тенденция: если проблемы, связанные с соз-данием технической базой, решаются весьма успешно, то реше-ние организационных и правовых вопросов значительно запаз-дывает, что значительно тормозит реализацию проектов и планов.

В отличие от «просто» информационных технологий, электронныйдокументооборот является «заложником» существующей в стра-не правовой базы, поскольку его главная задача — обеспечитьуправление не просто информацией, а юридическими значимы-ми электронными документами. Как иногда шутят, если законо-дательство предпишет сдавать налоговую отчетность на белых гли-няных табличках — будем ругаться, но сдавать.

Необходимо также понимать, что законодательство всегда не-сколько отстает от реалий жизни, и особенно сильно это отста-вание проявляется в случае бурных перемен, к числу которых от-носятся и изменения в информационных технологиях. Наивно на-деяться на создание какой-то идеальной, неизменной законода-тельно-нормативной базы — в течение ближайших 10-15 лет, покабудет идти переход с традиционной технологии на электронную,эту базу придётся регулярно «подкручивать» и совершенствовать.

59

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 59

Задача заключается в том, чтобы постараться не допустить силь-ного разрыва между действующим законодательством и по-требностями деловой деятельности и государственного управ-ления. Это сложная, но вполне реальная задача, в выполнении ко-торой может очень существенно помочь изучение опыта соседей.

Таблица 2 Законодательство стран СНГ, регламенти-рующее электронный документооборот

СтранаЗаконодательство

ЭЦП ЭД ЭДО ЭК-ЭТ ИНФ ЭПл ДГИ ГТ-ГС КТ СТ ПД

Азербайджан +* +* + + + + +

Армения + +* +* +

Беларусь +* +* + +

Грузия +

Казахстан +* +* ПП + +

Кыргызстан + + + + + + +

Молдова +* +* + + + + + +

Россия + + + + + +

Таджикистан + + + + + +

Туркменистан + +

Узбекистан + + + + + + +

Украина + +* +* + +

Обозначения:ЭЦП — закон об электронной цифровой подписи/электронной подписиЭД — закон об электронном документеЭДО — закон об электронном документооборотеЭК-ЭТ — закон об электронной торговле/электронной коммерцииИНФ — закон об информацииЭПл — закон об электронных платежахДГИ — закон о свободе доступа к государственной информацииГТ-ГС — закон о государственной тайне/государственных секретахКТ — закон о коммерческой тайнеСТ — закон о служебной тайнеПД — закон о защите персональных данных* — в данной стране, оба отмеченных вопроса регламентируются однимзакономПП — имеется постановление правительства по данному вопросу

Использовалась правовая база данных СоюзПравоИнформ,http://www.base.spinform.ru

60

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 60

Кое-что, конечно, можно и нужно заимствовать у западных стран,но далеко не всё, поскольку значительная часть имеющихся тамзаконов, стандартов и методик основана на англосаксонском пра-ве, по ряду вопросов существенно отличающемся от привычныхдля нас норм (пусть даже иногда и в лучшую сторону). А вот по-ложения законов и нормативных актов стран СНГ созданы в рам-ках очень похожей правовой системы, что позволяет их исполь-зовать в работе при минимальной адаптации. Так, например, ме-тодические материалы, подготовленные белорусскими коллега-ми, гораздо понятнее российским специалистам, чем очень хо-рошие американские и английские рекомендации, где другой язык,другая терминология, другой подход к организации делопроиз-водства.

Дополнительным плюсом является то, что законодательство и ме-тодические материалы многих стран СНГ доступны на русском язы-ке. Так, интересный опыт стран Балтии изучать гораздо сложнее,поскольку свои документы они на английском языке публикуюткрайне редко.

Для российских специалистов, например, представляют интереснаработки, связанные с созданием государственных электронныхархивов, которыми в ряде стран СНГ уже занялись вплотную.

Иногда могут быть важны не столько предложенные решения,сколько круг вопросов, которые нужно рассмотреть. В России, ска-жем, давно говорят о необходимости разработки закона об элек-тронном документообороте, но пока никто толком не может ска-зать, что именно данный закон должен регулировать. В то же вре-мя существуют соответствующие законы Украины и Узбекистана,регламентирующие ряд важных моментов, таких, как обязатель-ные реквизиты электронного документа, определение момента от-правки и момента получения, время и порядок проведения раз-личных проверок (правильности ЭЦП, на наличие вирусов и т.д.)и документирования их результатов, и т.д.

Интересно, что анализ существующего в странах СНГ законода-тельства в этой области (см. таблицу 235) показывает, что прямой

61

_____________________________________________35 См. правовую базу данных СоюзПравоИнформ, http://www.base.spinform.ru

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 61

зависимости между рейтингом и наличием законов нет. Так, Гру-зия, занимающая 12-е место среди стран СНГ и Балтии по уров-ню развития электронного правительства, не имеет практическини одного закона, связанного с вопросами электронного доку-ментооборота, в то время, как Узбекистан, разработавший семьзаконов этого направления, занимает лишь 10-е место. Таким об-разом, развитая законодательная база не обязательно коррели-рует с готовностью к электронному документообороту, но это нив коей мере не обесценивает эти наработки.

Хотя невысокие места в международных рейтингах никого осо-бенно не радуют, делать из этого трагедию не нужно. Самый труд-ный начальный этап уже пройден. Если всего лишь несколько летназад как среди государственных руководителей, так и среди ве-дущих специалистов отрасли преобладало мнение, что электро-нных документов не было, нет и не нужно, то теперь уже все по-нимают, что электронный документооборот не баловство, а не-обходимость; без него уже невозможна серьезная экономическаядеятельность и государственное управление.

Впереди всех нас ждут 10-15 лет революционных перемен всфере делопроизводства.

62

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 62

Глава 3.Межведомственное электронноевзаимодействие в зарубежных странах

Освоение современных технологий в различных областях дело-вой деятельности и государственного управления, в том числе ив управлении документами, во всех странах мира является обла-стью высокого риска. Значительная часть проектов, на которые за-трачены колоссальные средства, либо заканчивается полной не-удачей, либо не достигает заявленных в начале проекта целей.Именно поэтому такое внимание уделяется изучению не толькособственного, но и зарубежного опыта реализации тех или иныхпроектов в области электронного документооборота — благода-ря этому можно избежать многих ошибок и «подглядеть» немалопродуктивных идей.

1. Австрия Электронное дело («Elektronische Akt», ELAK)

Проект «Электронное дело» («Elektronische Akt», ELAK) является од-ним из центральных элементов программы создания «электронногоправительства» в Австрии в масштабах всей федеральной адми-нистрации и используется в 12 федеральных министерствах. Проектбыл начат в сентябре 2001 года и завершен в январе 2005 года.

Решение было разработано с целью передачи в электронном видеинформации и документов между органами власти, которые до это-го передавались на бумажных носителях; а также поддерживать вэлектронном виде в масштабах Австрии все деловые процессы ор-ганов власти.

ELAK представляет собой систему электронного документооборо-та на основе программного обеспечения Fabasoft eGov Suite, ис-пользующую веб-технологии. ELAK упрощает и ускоряет обработ-ку деловых транзакций и является основой для стандартизации и по-вышения эффективности процессов документирования. Решениеиспользуется во всех органах федеральной администрации.

63

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 63

Проект основывается на следующих принципах.

•Используется стандартное программное обеспечение одно-го поставщика.

•Электронное дело создается для каждого запроса, которыйтребует ответа, а также для каждой внутренней работы, све-дения о которой могут быть позднее востребованы. Всю дея-тельность государственных служащих легко подвергать аудиту,просматривая соответствующие дела.

•Электронные документы в электронном деле признаютсяоригиналами.

•Подписание документов осуществляется электронно.

•Поступающая «бумажная» почта сканируется (за исключени-ем тех случаев, когда её объёмы слишком велики).

•Межведомственные операции осуществляются в одной сре-де, в результате чего многие процедуры выполняются болееэффективно (в частности, за счет того, что заметно сокра-щается необходимость в пересылке документов между ве-домствами — они сразу же становятся доступными черезELAK).

В основе этого решения лежит концепция ELAK 1.1, котораябыла совместно разработана федеральными и региональными ор-ганами власти Австрии. Она содержит полномасштабный набортребований к электронному управлению документами (более800 требований, которые охватывают сферы управления инфор-мацией и документами, управление рабочими процессами — work-flow, а также архивирование).

Электронный документооборот в феде-ральных органах власти («ELAK im Bund»)

Одно из направлений ELAK — проект правительства Австрии«ELAK im Bund» (Электронный документооборот в федеральных ор-ганах власти) — является примером, показывающим, насколькобыстро можно теперь развертывать решения в области управле-ния контентом и документами.

64

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 64

Работа в системе организована следующим образом.

•Служба управления электронными документами, на основе па-кета программ поддержки «электронного правительства»компании Fabasoft (Fabasoft eGov-Suite), реализована в фе-деральном вычислительном центре. Всем австрийским ми-нистерствам предоставляется доступ к этой службе через фе-деральный интранет в виде глобальной веб-услуги.

•Через подключение к вычислительному центру ELAK-прило-жение становится доступным пользователям локальной сетиминистерства.

•Данные министерства сохраняются в выделенном клиен-тском пространстве в рабочей среде вычислительного центра.

Пользователи-сотрудники министерств для работы с ELAK-при-ложением используют обычные веб-браузеры.

Все австрийские федеральные министерства (на 2005 год — бо-лее 8500 пользователей), были подключены к системе управле-ния электронными документами в течение одного года.

В 2006 году в системе было зарегистрировано 1,5 млн. дел, а вдень проходило около 2 млн. транзакций.

К концу 2008 года система управляла 63,5 миллионами электро-нных объектов, в т.ч.

•8,5 млн. дел,

•11,5 млн. входящих документов,

•0,9 млн. резолюций,

•7,5 млн. файлов Microsoft Word,

•0,6 млн. файлов Microsoft Excel,

•60 тысяч презентаций в формате Microsoft PowerPoint.

65

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 65

Рис. 2. Число пользователей системы ELAK по регионам

Ряд провинциальных администраций также ввели аналогичные си-стемы, в которых на конец 2008 года работали 40 тысяч пользо-вателей.

Внедрение системы ELAK привело к заметному сокращению про-изводства бумажных документов (в федеральной канцелярии —на 38%), а также на 10-15% сократило время на обработку доку-ментов и их исполнение.

Рис. 3. Динамика использования бумаги в органах госу-дарственной власти Австрии

66

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 66

Преимущества системы ELAK, по мнению австрийских специа-листов, заключаются в следующем.

•Электронные документы больше не печатаются на бумаге.

•Отсутствуют сбои в цепи обработки документов.

•Предоставляется возможность использования электроннойподписи и проведения согласования документов в электронномвиде.

•Оптимизируется работа канцелярии.

•Автоматизировано протоколирование работы и отправле-ние документов.

•Обеспечивается доступ к делам независимо от места нахож-дения пользователя.

•Система позволяет быстро реагировать на организационныеизменения.

В настоящее время все государственные служащие всех мини-стерств Австрии работают с одной и той же электронной систе-мой. Новые дела создаются только в электронном виде. Межве-домственные рабочие группы обмениваются информацией, ис-пользуя возможности коллективной работы в ELAK.

Одновременно поставлена задача максимального сокращенияобъемов бумажной переписки, поскольку её наличие требует до-полнительных усилий по переводу поступивших документов на бу-мажных носителях в электронный вид.

Кроме того, действует специальный сервер официальных форм,который интегрирован с ELAK. В результате, передача формы ав-томатически приводит к созданию электронного дела и к запускуworkflow-процесса по исполнению документа в соответствующеморгане государственной власти.

По оценке специалистов, архивное хранение электронных доку-ментов в системе ELAK возможно без каких-либо дополнительныхмер в течение 10-30 лет, а использование стандарта EDIAKT от-крывает путь к обеспечению долговременного хранения элек-тронных дел в XML-формате.

67

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 67

Несмотря на существование системы ELAK, государственныеорганы власти Австрии там, где это допустимо законодательством,активно используют для взаимодействия электронную почту. В це-лях обеспечения единообразного применения этого средства в го-сударственном управлении в Австрии была разработана полити-ка использования электронной почты (E-Mail-Policy), которая ре-гулирует технические и организационные аспекты электронногообмена данными. Текущая версия политики — версия 2.0.23.

Политика содержит перечень мер, которые орган государствен-ной власти должен включить в свою собственную политику ис-пользования электронной почты. Документ содержит также тре-бования обеспечения надежности электронных писем, посланныхорганами государственной власти. Для этого предусматривает-ся, когда это возможно, что письма должны быть подписаны в элек-тронном виде.

Стандарт EDIAKT — стандарт электронногообмена документами междугосударственными органами

При работе системы используется стандарт EDIAKT — стандартэлектронного обмена документами между государственнымиорганами всех уровней, а также с гражданами и организациями.В ELAK реализована вторая версия стандарта. Стандарт пред-ставляет собой ХML-схему, описывающую электронные дела, ихнаиболее общие атрибуты. Этот же стандарт используется для дли-тельного хранения электронных документов. Первая редакциястандарта была выпущена в 1999 году, а в 2005 году вышла вто-рая версия.

Стандарт EDIAKT описывает формат для обмена информациеймежду министерствами и предназначен для обмена электроннымиделами и документами. Предусмотрено пять уровней интеграциис ELAK: от простого просмотра по полной интеграции в workflow-процессы.

68

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 68

0 уровень — возможность просмотра полученного со-общения независимой программой-вьюером (даже вотсутствии доступа к ELAK или другой информацион-ной системе);

1 уровень — возможность автоматической регистра-ции документов в информационной системе получа-теля;

2 уровень — у получателя документов есть ELAK, и по-ступившие документы автоматически регистрируютсяв ELAK;

3 уровень — отличается от второго тем, что при реги-страции в ELAK используется данные о процессе (об-работка, утверждение, исполнение, архивация);

4 уровень — полная интеграция полученного «пакета»в систему получателя.

Для мелких пользователей разработано специальное открытоепрограммное обеспечение, позволяющее формировать сооб-щения в этом формате, а также программа для просмотра сооб-щений (вьюер), которая дает возможность извлекать сообщенияиз формата EDIAKT и далее обрабатывать их с использованиемпривычных для пользователя программных средств.

69

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 69

Проект создания государственногоэлектронного архива Австрии

С введением в эксплуатацию проекта «ELAK im Bund (EiB)»была признананеобходимость позаботиться также о долгосрочном архивном храненииэтих электронных дел. Ответственность за осуществление проекта«Электронное долговременное архивное хранение управленческой ин-формации»36 была возложена на Австрийский государственный архив.Реализация проекта была начата в 2007 году. Стоимость первого этапапроекта оценивалась в 2007 году в 2, 1 млн. евро, а общая стоимость проек-та — в 4,5 млн. евро.37

Однако задачи Австрийского государственного архива выходят за рам-ки сохранения электронных документов. В Австрийском государствен-ном архиве хранятся ценные исторические источники по австрийской иевропейской истории. Поэтому запланирован перевод этих архивныхматериалов в «электронный мир» для того чтобы сделать возможным до-ступ к ним и репродукцию этого ценного культурного достояния на про-тяжении следующих столетий.

Тендер по созданию Электронного архива Австрийской Республики былобъявлен весной 2008 года. На первом этапе основной задачей являет-ся перевод в электронный вид фондов Государственных Архивов, а так-же документы из архивов министерств. Полностью проект рассчитыва-ется завершить в 2011 году.

Документы всех государственных органов будут сохраняться в архиве,рассчитанном на долговременное хранение электронных документов.

Электронные архивные объекты (физические дела, документы, планы,книги и прочее ценное историческое культурное достояние) конверти-руются в формат PDF-A. Конвертируемые архивные объекты и относя-щиеся к объекту метаданные переводятся в стандарте EDIAKT II Standard(XML) в долговременный архив (digLA). При этом образуются дополни-тельные, связанные с долговременным архивным хранением техниче-

70

_____________________________________________36 digitale Langzeitarchivierung von Verwaltungsinformationen (digLA)37 См. Michael Freitter Digitale Langzeitarchivirung, 25. Mai 2007 , http://e-govern-ment.adv.at/2007/pdf//Freitter_Langzeitarchivierung_20070525.pdf

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 70

ские метаданные.

Необходимые процессы, обеспечивающие длительное сохранениеэлектронных документов, их доступность и воспроизводство былиреализованы в DigLA на основе международной модели OAIS38. Систе-ма поиска обеспечивает доступ ко всем хранящимся в digLA архивнымдокументам.

Долгосрочность обеспечивается определенным в модели OAIS катало-гом мероприятий (план сохранения), который наблюдает за всеми ком-понентами digLA и обеспечивает, в случае необходимости, возможностьадаптации системы к современному состоянию техники. Миграцияэлектронных архивных фондов и метаданных связана с доступностью но-вых технических компонентов в области аппаратных средств и про-граммного обеспечения.

Применяемое для digLAimBund программное обеспечение принципиальнооформлять таким образом, чтобы услуги digLAimBund могли предоста-

71

_____________________________________________38 Стандарт OAIS (open archive information standard) был разработанКонсультативным комитетом по системам обработки космических данных (Co-nsultative Committee for Space Data Systems, CCSDS) при широком участиизаинтересованных научных групп и сообществ. Он рекомендует использованиеоткрытых интерфейсов и тщательно документированных форматов. Текстстандарта доступен по адресу http://public.ccsds.org/publications/archive/650x0b1.pdf .В 2003 году стандарт OAIS был утвержден в качестве международногостандарта ISO 14721:2003 «Данные космических исследований и системыпередачи информации — Открытая архивная информационная система —Базовая модель» (Space data and information transfer systems — Open archivalinformation system — Reference model). Модель OAIS не зависит от специфики предметной области и применима куправлению любой информацией на протяжении длительных периодоввремени. В разработке этой модели принимали участие специалисты в областиуправления документами и архивного дела различных стран. В мире уженакоплен опыт использования модели OAIS различными архивами, которыйподтвердил, что эта модель обеспечивает масштабируемость, расширяемостьи возможность взаимодействия.См. также: Карачун Н. К. Долговременное сохранение электроннойинформации, Научно-практический журнал «Управление защитойинформации», 2005. — Том 9. — №3. http://belarus.iba.by/pub/28_12_2005.pdf ;Елизов Валерий «Электронные цифровые архивы : долговременное сохранениеданных и обеспечение их аутентичности.Модель сохранения данных OAIS (ISO14721:2003)», IBM Systems & Technology Group, http://www.ibm.com/ru/events/presentations/6storage/3/elizov.pdf

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 71

вляться в распоряжение также другим государственным организациям,которым уже известно о проекте, а также и частным организациям, у ко-торых есть обязанности по долговременному сохранению и защите до-кументов.

Сервер располагается в местечке под названием св. Иоганн в Понгау, там,где расположены высокозащищенные федеральные бункеры. СозданиеdigLA будет проходить при соблюдении максимальных норм безопасностив вычислительном центре высокой надежности Австрийской Республи-ки и с созданием резервных копий39.

На всякий случай, данные будут также дублироваться в хранилище, ко-торое будет располагаться в старом противоатомном бункере в венской«Земляной горе» (Erdberg). Такое дублирование вытекает из строгих тре-бований к обеспечению сохранности информации. Более того, храни-лища должны располагаться в различных зонах сейсмической активно-сти.

Отбор данных на вечное хранение будет проводиться по строгим пра-вилам. Всё сохранить невозможно, поэтому документы должны в пер-вую очередь представлять интерес для будущих поколений. Сейчас ужеречь идет о взрывном увеличении объёмов электронной информации.В Евросоюзе ежегодно создается 5 миллиардов документов в год, но толь-ко 100 миллионов из них заслуживают сохранения — таковы результа-ты исследований, проведенных консорциумом Planet (объединяющемусилия научно-исследовательских институтов ряда стран Евросоюза).

Беттина Канн, директор Электронной библиотеки при Австрийской на-циональной библиотеке, так объясняет сложности, возникающие при от-боре данных: «Нам неизвестно, что именно в будущем будет представлятьинтерес для исследователей». Теперь её учреждение вплотную столк-нулось с этой проблемой. Национальная библиотека планирует начатьархивацию контента всех веб-страниц австрийского домена в Интернете40.

72

_____________________________________________39 Österreich: Digitales Staatsarchiv könnte 2009 starten, DiePresse.com, 18.03.2008,http://diepresse.com/home/techscience/hightech/370601/index.do 40 Там же.

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 72

Источники

Fabasofthttp://www.fabasoft.net/cms/E-Government/Service/ProjectModel.htmhttp://www.fabasoft.net/cms/E-Government/CaseStudiesAustria/ELAKimBund.htm

«ELAK im Bund», Bundesrechenzentrum GmbH, http://www.brz.gv.at/Portal.Node/brz/public?gentics.rm=PCP&gen-tics.pm=gti_full&p.contentid=10008.19153&Infoblatt_ELAK.pdf

«E-Government macht’s möglich», 08.11.2007,http://www.elektronikreport.at/management/organisation/news/alle/e-government-machts-moeglich/13028/?l=1&p=4

«Projekt ELAK im Bund», 12.2008. http://www.rechnungshof.gv.at/fileadmin/downloads/2008/berichte/teilberichte/bund/bund_2008_12/bund_2008_12_1.pdf

eGovernment in Austria, Version 10.0, July 2008,http://www.epractice.eu/resource/739

Good Practice Case: Standardised e-Form exchange via EDIAKT IIin Austria, 03- 2006, vs. 1.0http://www.egov-iop.ifib.de/downloads/GPC_IOP_in_EDIAKT2_Aus-tria.pdfReinhard Posch «e-Government Strategien (Verfahren und Methodeninnerhalb der Bundesverwaltung)», Wien, 14.09.02,http://www.digitales.oesterreich.gv.at/DocView.axd?CobId=19382

Michael Freitter Digitale Langzeitarchivirung, 25. Mai 2007http://e-government.adv.at/2007/pdf//Freitter_Langzeitarchivierung_20070525.pdf

Konvention Digitale Langzeitarchivierung von Verwaltungsinformatio-nen digLA-1-0-0,15.11.2006,http://www.ref.gv.at/uploads/media/digLA_1-0-0_20061115_05.pdf

73

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 73

Michael Freitter «Einsatz von Records Management in der Österrei-chischen Verwaltung», Abteilung «E-Government Programm- undProjektmanagement» im Bundeskanzleramt Österreich, 29. Mai 2008,http://www.doxtop.com/Browse/7e79db60/einsatz-von-records-mana-gement-in-der-oesterreichischen-verw.aspx

Kathrin Hornbanger «Public Procurement Stimulating Research & In-novation Towards Better Practice. Case study: Purchase of Electron-ic Filing System», Brussels, 14th December 2005,http://ec.europa.eu/enterprise/innovation/conference/6_horrnbanger.ppt [ссылка более не работает]

E-Mail-Policy, mailpol 2.0.3, 28.08.2005,http://reference.e-government.gv.at/uploads/media/mailpol-2-0-3-20050825.pdf

Christian Rupp, «E-Government in Austria: Organisation — Imple-mentation — Cooperation», 29.04.2008,http://www.epma.cz/Docs/EEEGD08/Plenary_I_Rupp.pdf

ELAK im Bund: The electronic file-system of the Austrian FederalMinistries http://www.epractice.eu/cases/elak

Österreich: Digitales Staatsarchiv könnte 2009starten, DiePresse.com, 18.03.2008, http://diepresse.com/home/tech-science/hightech/370601/index.do

74

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 74

2. Австралия (Штат Виктория)

Использование контейнерного форматаVEO в рамках стратегии управленияэлектронными документами VERS

Стандарт VERS (Victorian Electronic Records Strategy — Стратегияштата Виктория в отношении электронных документов) разраба-тывался Управлением государственных документов штата Вик-тория (Public Record Office Victoria, PROV) с 1995 года. Первая вер-сия стандарта была опубликована в 2000 году. Действующая, вто-рая версия стандарта VERS появилась в июле 2003 года.

Комплект документов VERS версии 2 включает собственно стан-дарт, пять спецификаций и шесть руководств (Advices), см. рис.4.

Рис. 4. Комплект документов стандарта VERS

В собственно стандарте в основном рассматриваются вопросысоответствия. Стандарт VERS является обязательным для орга-низаций государственного сектора штата Виктория. Агентства шта-та обязаны исполнять обязательные требования спецификаций (а

75

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 75

также условные требования, в случае, когда выполнены соответ-ствующие условия), и могут соответствовать опциональным тре-бованиям. Пять спецификаций содержат технические требования,поддерживающие стандарт. Взаимосвязь между спецификация-ми показана на рис.5.

Рис. 5. Взаимосвязь между спецификациями

Шесть руководств содержат базовую информацию, объясненияи примеры, помогающие понять стандарт и связанные с ним спе-цификации. Руководства не содержат каких-либо требований кагентствам.

76

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 76

Стратегия VERS обеспечениядолговременной сохранностиэлектронных документов. Формат VEO

Ключевым для стратегии, использованной в стандарте VERS,является выбранное решение по обеспечению долговременнойсохранности электронных документов (records), включающее триосновных элемента.

•Инкапсуляция в единый формат, пригодный для длительно-го хранения. Один или несколько информационных мате-риалов (documents) «упаковываются» в единый пакет (см.рис.3) вместе с набором подробных метаданных, содержащимсведения об этих объектах (например, о том, когда, где, как икем эти объекты были созданы). Метаданные сохраняются вформате XML, который также используется для созданияоболочки («контейнера») для информационных материалов идля документа в целом.

•Использование файловых форматов, подходящих для дли-тельного хранения. Электронные информационные мате-риалы (созданные при помощи, например, такого програм-много обеспечения, как Microsoft Word), конвертируются в от-крытые форматы для длительного хранения (PDF — лучшеPDF/A. или TIFF).

•Использование электронной цифровой подписи. Пакет ин-формационных материалов подписывается электронной циф-ровой подписью, выполняющей роль «печати» на документеи подтверждающей целостность и аутентичность каждого изэлектронных информационных материалов. Результат этогопроцесса известен как «инкапсулированный VERS-объект»(VERS Encapsulated Object, VEO).

Таким образом, VEO представляет собой контейнерный форматдля хранения (в том числе долговременного) электронных доку-ментов. Электронный документ в формате VEO представляет

77

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 77

собой единый текстовой объект, который легко передается, и до-ступ к которому возможен с помощью любого текстового редак-тора.

Рис. 6. Пример документа (record), содержащего несколь-ко информационных материалов (documents), которые

могут быть сохранены в нескольких файловых форматах(encodings)

По мнению разработчиков, такой подход обеспечивает целост-ность, аутентичность, доступность электронных документов, по-зволяет решать вопросы взаимодействия, способствует обеспе-чению деловой подотчётности, управлению рисками и обмену ин-формацией — как в настоящее время, так и в будущем.

Модель электронного архива в концепции VERS предусматрива-ет передачу документов на архивное хранение в Управление го-сударственных документов штата в формате VEO. В электронномархиве VEO используется одновременно в качестве сдаточного,архивного и дистрибутивного пакетов (в терминологии стандар-та OAIS).

78

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 78

Формат VEO проектировался на основе четырех принципов, свя-занных с обеспечением долговременной сохранности.

•Самодостаточность. Электронный документ, насколько это воз-можно, не должен зависеть от систем, внешних данных и до-кументации.

•Структурированное текстовое кодирование (Structured textualencoding). Информация, «охватывающая» контент, должнакодироваться в виде структурированного текста, а не в двоич-ном виде.

•Целостность. Должна быть возможность доказать, что доку-мент либо не был модифицирован, либо что все модификациибыли авторизованы и документированы.

•Сохранение аутентичности и контекста. Должна быть воз-можность показать, кто и когда создал документ, что именноон документирует и как он взаимосвязан с другими докумен-тами.

Структура формата VEO выбиралась с учётом следующих харак-теристик, которые были сочтены обязательными для всех типовэлектронных документов.

Электронные документы должны быть самодокументированными.Это позволяет интерпретировать и понять содержимое доку-мента, не обращаясь к документации на ту систему, в которой до-кумент был создан.

Электронные документы должны быть самодостаточными. Вся ин-формация о документе содержится в составе самого документа.

Структура документа должна быть расширяемой. Должна иметь-ся возможность расширять структуру документа с целью добав-ления новых метаданных или новых типов документа, не затрагиваяпри этом интероперабельность базовой структуры.

79

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 79

Рис. 7. Создание документа-«луковицы» в VERS версии 1.Первоначальный VEO целиком включается в новый VEO в

качестве информационного материала

80

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 80

Спецификации формата VEO

«Спецификация 3 Стандартный формат электронного докумен-та в VERS»41 описывает три типа VEO-объектов.

VEO-документ: в данном случае VEO-объект содержит представ-ление документа, включающее как контент документа, так и соо-тветствующие метаданные.

VEO-дело: содержит представление дела.

Модифицированный VEO: это VEO, который был модифицированза время, прошедшее с момента его создания. Содержит внутрисебя первоначальный VEO.

Данный тип VEO был введен во второй версии VERS в качестве за-мены «луковичного» механизма (см. рис.7), который предлагалосьиспользовать в первой версии стандарта в случае, например, не-обходимости внесения изменений в метаданные документа. Кро-ме того, модифицированный VEO позволяет модифицировать кон-тент информационных материалов (в т.ч. удалять информацион-ные материалы или отдельные их кодировки).

VEO представляют собой хорошо сформированные XML-доку-менты, проверяемые с использованием DTD-схемы. Соответ-ствующие технические детали приведены в «Спецификация 3.Стандартный формат электронного документа в VERS».

81

_____________________________________________41 «Спецификация 3. Стандартный формат электронного документа в VERS»(PROS 99/007 Version 2 Specification 3 — VERS Standard Electronic Record For-mat), версия 2.0, Управление государственных документов штата Виктория,июль 2003 г., http://www.prov.vic.gov.au/vers/standard/pdf/99-7-3_Std_ver_2-0.pdf

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 81

Структура VEO-объекта

На рис.8 показана структура VEO-объекта на верхнем уровне, а нарис.9 — структура документа.

Рис. 8. Структура VEO-объекта

Рис. 9. Структура документа

82

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 82

Использование ЭЦП и шифрования

PROV не принимает на архивное хранение документы, содержаниекоторых зашифровано. Всякий VEO должен быть подписан как ми-нимум одной ЭЦП. ЭЦП при этом покрывает только определеннуючасть VEO (алгоритм, по которому определяется эта часть, описан в«Спецификации 3. Стандартный формат электронного документа вVERS»).

При формировании ЭЦП используется процесс нормализации (ca-nonicalisation), задача которого обеспечить, чтобы всякий раз на входалгоритма вычисления/проверки подписи попадали одни и те жедвоичные данные. С этой целью из подписываемой части удаляют-ся все символы типа пробела (whitespace) — символ табуляции, воз-врата каретки, перевода строки и пробела. Остальные символы пе-редаются алгоритму вычисления ЭЦП в кодировке UTF-8.

В спецификациях регламентированы допустимые хэш-алгоритмы(SHA-1, SHA-256, SHA-512) и алгоритмы ЭЦП (RSA, DSS), а также тре-бования к представлению сертификатов. Сертификаты не должныбыть зашифрованы. VEO ни в коем случае не должен содержать за-крытого ключа подписанта.

При проверке ЭЦП должна проверяться вся цепочка сертификатов.Эти сертификаты должны располагаться в блоке подписи (Signatu-re Block) либо определяться по ссылкам, указанным в элементах «ссыл-ка на сертификат» (Certificate Reference). Корневой сертификат этойцепочки будет самоподписанным, и он должен проверяться при по-мощи одного из следующих механизмов.

С помощью копии этого сертификата, сохраненной в защищенномместе в системе управления документами.

Путем сравнения корневого сертификата в блоке подписи с соо-тветствующими сертификатами в других подписях, созданных тем жепользователем примерно в это же время. Стандарт VERS настоятельнорекомендует использовать именно этот подход.

Второй из перечисленных механизмов проверки подлинности сер-тификатов открытых ключей ЭЦП — путем сравнения их с сертифи-

83

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 83

катами при документах, подписанных тем же лицом примерно в то жевремя (аналог сравнения подписей на бумажных архивных документах)— уникальная особенность концепции VERS. Такой механизм проверкиактивно используется в работе электронного архива штата Виктория.

Рис. 10. Подпись в Блоке «подписи-замка» формирует-ся путем подписания ЭЦП, содержащейся в одном из

Блоков подписи (какого именно, указывается в атрибу-тах). Блок подписи-замка первоначального VEO отбра-

сывается.

В руководстве по формату42 («Руководство 12 к спецификации 3. Стан-дартный формат электронного документа в VERS») отмечается, чтоагентствам разрешается переводить свои документы в формат VEO

84

_____________________________________________42 «Руководство 12 к спецификации 3. Стандартный формат электронногодокумента в VERS» (Advice on VERS Standard Electronic Record Format PROS99/007 Version 2 Specification 3) , версия 2.0, Управление государственныхдокументов штата Виктория, июль 2003 г.,http://www.prov.vic.gov.au/vers/standard/pdf/99-7-3_Advice_ver_2-0.pdf

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 84

лишь при их передаче внешней организации, а до этого целостностьдокументов может обеспечиваться средствами СЭД агентства. В этомслучае, при формировании VEO, следует извлечь из СЭД соответ-ствующую контрольную информацию (audit log) и включить её каче-стве метаданных в VEO.

Помимо блока подписей (Signature Block), защищающего целостностьподписанной части VEO, предусмотрен также блок «подписи-замка»,задача которой исключить возможность несанкционированного«снятия» изменений (см. рис.10). «Подпись-замок» реально необхо-дима в модифицированных VEO, чтобы не позволить неавторизо-ванному лицу извлечь хранящийся в нём первоначальный VEO — од-нако она должна присутствовать во всех VEO 2-й версии стандартаVERS.

Опыт разработки и практического использо-вания формата

Ведущий разработчик формата VEO Эндрю Во (Andrew Waugh) всвоей статье [Waugh2005] отмечает, что при тестировании на соо-тветствие требованиям реализаций VERS часто обнаруживается,что ЭЦП не проверяются. Обычно это связано не с ошибками в ал-горитме ЭЦП, а с ошибками при программировании алгоритманормализации подписываемой части VEO-объекта.

Тем не менее, сообщается и о случае, когда в результате небольшихпогрешностей в реализации алгоритма ЭЦП, конкретная реали-зация VERS успешно проверяла собственные подписи, но эти под-писи не проверялись другими реализациями43.

Пользователи достаточно охотно используют возможность вло-жить в VEO-объект представления одного и того же документа вразличных форматах. Число вложенных в документ информа-ционных материалов доходит до 10-20. Эндрю Во считает пра-вильным сохранять первоначальное представление документа

85

_____________________________________________43 Andrew Waugh «On the use of digital signatures in the preservation of electronicobjects», in: Proceedings of the DLM-Forum 2002, Barcelona, Spain, pp.155-166, http://ec.europa.eu/transparency/archival_policy/dlm_forum/doc/dlm-proceed2002.pdf

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 85

даже после миграции — с тем, чтобы, при необходимости, ми-грацию можно было провести заново.

Слишком подробная и сложная схема метаданных, похоже, неоправдывает затраты на её разработку и поддержку, а также рас-ход вычислительных ресурсов на анализ файлов сложной струк-туры. В большинстве случаев пользователи склонны заполнятьтолько обязательные элементы метаданных.

Источники:

«Стандарт 99/007. Управление электронными документами»(PROS 99/007 Version 2 Standard — Management of ElectronicRecords), версия 2.0, Управление государственных документовштата Виктория, июль 2003 г., http://www.prov.vic.gov.au/vers/standard/pdf/99-7_ver2-0.pdf

«Спецификация 3. Стандартный формат электронного доку-мента в VERS» (PROS 99/007 Version 2 Specification 3 — VERSStandard Electronic Record Format), версия 2.0, Управление го-сударственных документов штата Виктория, июль 2003 г., http://www.prov.vic.gov.au/vers/standard/pdf/99-7-3_Std_ver_2-0.pdf

«Руководство 12 к спецификации 3. Стандартный формат элек-тронного документа в VERS» (Advice on VERS Standard Electron-ic Record Format PROS 99/007 Version 2 Specification 3), версия2.0, Управление государственных документов штата Виктория,июль 2003 г.,http://www.prov.vic.gov.au/vers/standard/pdf/99-7-3_Advice_ver_2-0.pdf

Веб-сайт стратегии VERS: http://www.prov.vic.gov.au/vers

Andrew Waugh «The design of the VERS encapsulated object expe-rience with an archival information package», International Journalon Digital Libraries (2006) 6(2): 184–191, Springer-Verlag, 2005, https://commerce.metapress.com/... (платный доступ)

Andrew Waugh «On the use of digital signatures in the preservation86

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 86

of electronic objects», in: Proceedings of the DLM-Forum 2002,Barcelona, Spain, pp.155-166,http://ec.europa.eu/transparency/archival_policy/dlm_forum/doc/dlm-proceed2002.pdf

Howard Quenault «VERS: Practical Digital Preservation» in: Docu-ment numйrique, 2004/2, Vol.8, Lavoisier publ., 2004, pp.23-35,http://www.cairn.info/load_pdf.php?ID_ARTICLE=DN_082_0023

87

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 87

3. Великобритания

Программа «Непрерывный поток» пообеспечению сбора, сохранности идоступности электронных документов

По данным Национальных Архивов, 95% государственных доку-ментов в настоящее время создается в электронном виде, и ихобъемы постоянно растут. «Непрерывный поток» является однимиз нескольких проектов Национальных Архивов, направленных наулучшение обработки электронных документов. В число другихпроектов входят архивация и постоянное хранение всех веб-сайтов правительства Великобритании и создание для органи-заций государственного сектора, нуждающихся в сохранении элек-тронных документов в течение десятилетий, специализированнойслужбы миграции документов.

Национальные Архивы Великобритании успешно завершили в 2008году реализацию проекта «Непрерывный поток»44. С вводом си-стемы «Непрерывный поток» в эксплуатацию Национальные Ар-хивы начали переход от отдельных экспериментальных проектовк работе с электронными документами в штатном режиме.

В течение ближайших нескольких лет Национальный архив будетпостепенно превращаться из учреждения, в основном работавшегос бумажными носителями, в организацию, главным образомимеющую дело с электронными документами. Благодаря про-грамме «Непрерывный поток» обеспечивается хранение и дол-говременная сохранность документов, а также их доступность че-рез раздел «Онлайн-доступ к электронным документам» (Electronicrecords online) веб-сайта Национальных Архивов (по адресуhttp://www.nationalarchives.gov.uk/ero/).

Вследствие широкого внедрения электронных систем управлениядокументами, большинство государственных документов в на-стоящее время создается в электронном виде. Согласно дей-ствовавшему ранее в Великобритании законодательству, основ-

88

_____________________________________________44Seamless flow

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 88

ная масса документов передавалась в архивы по истечении 30 лет.Однако с введением закона о свободе доступа к государственнойинформации45 с января 2005 года ограничение «открыть через 30лет» исчезло. Перед Национальными Архивами Великобританиивстала задача принять меры, чтобы как можно быстрее провестиотбор и обеспечить сохранность таких документов, поскольку, вотличие от бумажных документов, они крайне уязвимы в плане воз-можного искажения и утраты.

Созданные государственными органами электронные докумен-ты прошли отбор и были переданы в Национальные Архивы, гдебыли сохранены в электронном архиве. Этот процесс был весь-ма трудоемким. Однако никаких мероприятий по обеспечению дол-говременной сохранности (в отличие от помещения на хранение)проводить не потребовалось, поскольку документы были созда-ны сравнительно недавно.

Ожидается, что в течение ближайших нескольких лет объем пе-редаваемых в Национальные Архивы электронных документов рез-ко возрастет. Единственным способом справиться с этим потокомявляется автоматизация максимально возможного числа про-цессов и обеспечение того, чтобы остальные процессы (такие, какотбор, классификация, идентификация, удаление не подлежащейраскрытию информации) выполнялись либо в момент создания до-кументов государственными органами, либо как можно скорее по-сле их создания. Также потребуются средства для обработки всёбольшего числа типов документов: видеозаписей, баз данных, ани-мированных изображений и т.д. Национальные архивы такжедолжны иметь возможность активного обеспечения сохранностидокументов, — например, миграции электронных документов в но-вые форматы по мере устаревания ныне используемых форма-тов. Кроме того, национальным архивам нужно будет исполнятьтребования законодательства о свободе доступа к государ-ственной информации, о более раннем доступе к документам,включая предоставление электронных документов пользователямчерез Интернет.

89

_____________________________________________45Freedom of Information Act, FOI, 2000.

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 89

Национальные архивы не смогли бы справиться с растущими объе-мами электронных документов путем простого масштабированияиспользовавшихся до сих пор полуручных процессов. Толькореорганизация рабочих процессов и крупные инвестиции в ав-томатизацию процессов, которые были предусмотрены про-граммой «Непрерывный поток», позволили решить проблему.

Как сообщает Kable‘s Government Computing, Дэвид Томас, руко-водитель ИТ-службы Национальных Архивов, заявил: «Проблемы,с которыми мы сталкиваемся при использовании электронных до-кументов — каталогизация, обеспечение долговременной сох-ранности, доступность — схожи с проблемами для документов набумажных носителях, но они определенно не могут быть решенытем же способом. Появление этой новой системы, первой всвоем роде, означает, что теперь у нас появились средства дляобеспечения того, чтобы современные документы выдержали ис-пытание временем».

«Это важный шаг на пути обеспечения «выживания» огромного ко-личества государственных документов, с тем чтобы они были так-же доступны в будущем для исследователей, как сегодня доступныбумаги и пергаменты», добавил он.

Автоматизированная система включает в себя систему экспертизыценности для выявления документов, заслуживающих сохранения;workflow-подсистему, обеспечивающую защищённую передачу до-кументов и мониторинг файловых форматов; новую систему ка-талогизации и хранения; а также подсистему «Онлайн-доступ кэлектронным документам», которая позволяет представителям ши-рокой публики просматривать все имеющиеся открытые доку-менты и имеет параллельную защищенную версию, дающуювозможность сотрудникам государственных органов просматри-вать документы ограниченного доступа.

По данным Национальных Архивов, 95% государственных доку-ментов в настоящее время создается в электронном виде, и ихобъемы постоянно растут. «Непрерывный поток» является однимиз нескольких проектов Национальных Архивов, направленных наулучшение обработки электронных документов. В число другихпроектов входят архивация и постоянное хранение всех веб-

90

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 90

сайтов правительства Великобритании и создание для органи-заций государственного сектора, нуждающихся в сохранении элек-тронных документов в течение десятилетий, специализированнойслужбы миграции документов.

Проект по обеспечению долговременнойсохранности правительственных веб-сай-тов Великобритании

В интервью газете «Гардиан»Дэвид Томас (David Thomas), дирек-тор и руководитель ИТ-службы Национальных Архивов Великоб-ритании, сообщил «Работы по обеспечению долговременнойсохранности правительственных веб-сайтов идут полным ходом,в рамках программы активного «захвата», осуществляемой На-циональными Архивами совместно с базирующимся в Париже «Ев-ропейским архивом»46.

Архивирование образцов правительственных веб-сайтов был на-чато в 2003 году, а с 2009 года эта работа ведется систематиче-ски. Сейчас Национальные Архивы Великобритании захваты-вают (capture) и сохраняют все сайты центрального правительстваВеликобритании три раза в год.

На начало 2010 года веб-архив правительства содержит 340миллионов веб-страниц, находящихся в свободном доступе. Ар-хив охватывает также вневедомственные государственные орга-ны и агентства, такие как Пограничная служба (UK Border Agency).

Поддерживается инструментарий переадресации, позволяющийвеб-сайтам автоматически отправлять пользователей на заар-хивированные страницы — благодаря чему уходят в прошлое «би-тые» ссылки на правительственных сайтах.

91

_____________________________________________46 Website archives, The Guardian, Tuesday 5 January 2010,http://www.guardian.co.uk/uk/2010/jan/05/government-websites-national-archives/print

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 91

Источники:

Adrian Brown Preserving the digital heritage: building a digitalarchive for UK Government records // Online Information 2003, С 65- 68, http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/brown.pdf

David Thomas Digital Preservation at the National Archives,http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/dpattna.pdf

Рrogramme initiation document. Seamless Flow Programme, November 2005, http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/initiation.pdf

Еnd programme report. Seamless Flow Programme, May 2008,http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/end_programme_report.pdf

Seamless Flow programme (материалы проекта) http://www.na-tionalarchives.gov.uk/recordsmanagement/seamless-flow.htm

Kablehttp://www.kablenet.com:80/kd.nsf/Frontpage/F18AB84AC09B4226802574A6004CDFF5?OpenDocument

сайт Национальных Архивов Великобританииhttp://www.nationalarchives.gov.uk/electronicrecords/seamless_flow/default.htm

Архив правительственных Веб-сайтов, http://www.nationalarchives.gov.uk/webarchive/

Website archives, The Guardian, Tuesday 5 January 2010,http://www.guardian.co.uk/uk/2010/jan/05/government-websites-national-archives/print

92

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 92

4. Германия

Организация межведомственного взаимо-действия: Информационная сеть Берлин-Бонн (Informationsverbund Berlin-Bonn, IVBB)

Инфраструктурой, обеспечивающей внутренний информационныйобмен между федеральными органами, является «Информа-ционная сеть Берлин-Бонн»47(далее — IVBB), созданная в 1990-х годах, когда немецкий парламент и федеральное правительствопереехали из Бонна в Берлин. IVBB должна была обеспечить под-держку разделения оперативных функций между Берлином иБонном (где по-прежнему находится значительная часть феде-ральных служащих), с использованием современной защищённойсети, обеспечивающей информационно-коммуникационные ус-луги и услуги по выполнению транзакций.

IVBB обеспечивает для основных федеральных ведомств цен-трализованный доступ в интернет и к сетевым услугам (WWW, FTP,электронная почта и т.д.). Пользователи IVBB — это в первую оче-редь высшие федеральные органы государственной власти и ор-ганы безопасности, расположенные в Берлине или Бонне. Другиефедеральные учреждения, а также федеральные органы госу-дарственной власти, расположенные вне этих городов, а также дру-гие пользователи могут быть подключены, если у них существу-ет интерес или федеральные обязательства.

До июля 2006 IVBB также обеспечивала доступ к IVBB-интранету,который служил промежуточным уровнем между ведомственныминтранетом и Интернетом и предоставлял доступ к каталогам исправочникам (адреса, телефоны, факсы, адреса электронной по-чты и т.д.), к специализированным базам данных, машинам пои-ска, к библиотекам федеральных органов власти и т.д.

24 июля 2006 IVBB-интранет был заменен «Федеральным интра-нетом» (Intranet des Bundes). Помимо услуг, которые предоставлял

93

_____________________________________________47 Informationsverbund Berlin-Bonn, IVBB

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 93

его предшественник, новый интранет-портал предлагает новыйконтент, услуги и workflow-процессы — например, возможностьпоиска по федеральным агентствам и федеральным служащим,систему управления поездками, доступ к базам информации и до-кументов.

«Информационная сеть федеральной адми-нистрации» (Infrastruktur Informationsver-bund der Bundesverwaltung, IVBV)

«Информационная сеть федеральной администрации»48 (далее— IVBV) представляет собой частную IP-сеть, которая выполня-ет роль интранета между различными государственными ведом-ствами. Она вводится с амбициозной целью создания всесто-ронней коммуникационной платформы для всей федеральной го-сударственной администрации.

Доступ в сеть IVBV открыт только соответственно авторизованнымпользователям. Ее инфраструктура способствует интеграциисети IVBB, а также других сетей, используемых федеральной ад-министрацией, во всеобъемлющую IP-сеть, предусматриваю-щую, помимо прочего, систему межсетевых экранов, повсе-местное шифрование данных и постоянное наблюдение за поль-зователями и установленными соединениями.

В течение двух последних лет к сети IVBV было подключено более300 тысяч сотрудников федеральной государственной админи-страции, и создатели сети близки к достижению своей первона-чальной цели.

94

_____________________________________________48 Infrastruktur Informationsverbund der Bundesverwaltung, IVBV

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 94

Источники:

«eGovernment Factsheet — Germany — National Infrastructure»,18.07.2008, портал ePractice.eu, (на англ. яз.) http://www.epractice.eu/document/3359http://www.epractice.eu/resource/737

«Informationsverbund Berlin-Bonn»,http://www.cio.bund.de/cln_102/sid_BEA3924DCB99CDD69224C517A72275DB/DE/IT-Angebot/IT-Infrastrukturen/IVBB/ivbb_node.html

«Infrastruktur Informationsverbund der Bundesverwaltung (IVBV)»http://www.cio.bund.de/cln_102/DE/IT-Angebot/IT-Infrastruktu-ren/IVBV/ivbv_node.html

E-Government-Handbuch, Netzplattformen fьr E-Government, 2005, http://www.e-government-handbuch.de/fachthem/egov/downlo-ad/5_Netzpf.pdf

95

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 95

5. Голландия

Национальный архив Голландии и его рольв управлении государственнымиэлектронными документами

Текущая деятельность Национального архива Голландии строит-ся не только на основе меняющейся роли архива, — в плане от-ношения к нему государственных ведомств, — но и на основе из-менения роли архивистов в рамках становящейся все болееэлектронной среды.

Переходя от пассивной роли хранителя голландского докумен-тального наследия к более активной роли и к использованию ме-тодов «опережающего воздействия», Национальный архив од-новременно стремится выполнять свои обязанности по обеспе-чению подотчетности и прозрачности, становясь «блюстителем по-рядка в государственном управлении». В плане «опережающеговоздействия», Национальный архив сейчас более тесно работа-ет с государственными ведомствами, издает стандарты мета-данных, руководства по оцифровке бумажных документов, наце-ленные на сохранение и использование впоследствии только элек-тронных копий, а также проводит опытную эксплуатацию храни-лища электронных документов в интересах отдельных ведомств.

Архивная система Нидерландов

Управление документами и архивами в Нидерландах регулируется За-коном об Архивах (принятом в 1995 году) и подзаконными норма-тивными актами, такими как указ об Архивах (1995 г.) и ведомствен-ными архивными актами в отношении содержания архивный зданий;системы доступа к архивным документам и обеспечения сохранно-сти архивных документов. Нормативный акт о доступности и груп-пировке архивных документов, действующий с 1 января 2002, со-держит указания по сохранению аутентичности, метаданным и пообеспечению группировки, доступности и сохранности документов(включая указания на использование стандартов, таких как XML, TIFFи PDF).

96

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 96

Помимо Национальных архивов, координирующую роль в управле-нии информацией в центральном Правительстве играет Министер-ство внутренних дел, а на местном уровне этими вопросами актив-но занимаются муниципальные советы. В 2001 году голландское пра-вительство приняло стандарт ISO 15489 в качестве основы дляуправления государственными документами, включая электронныедокументы. В результате потребовалась разработка дальнейших тре-бований и руководств для организаций, помогающих организациямвыполнить требования данного стандарта.

Национальный архив Нидерландов хранит документы центральногоправительства. В организационном плане Национальный архив Ни-дерландов является частью министерства Культуры. Важным парт-нером Национальных архивов является министр внутренних дел. Ди-ректор и Национальный Архивариус Национального архива Нидер-ландов является главным советником министра по архивным про-блемам. Бюджет Национального архива составляет приблизитель-но 20Ђ миллионов в год49.Полная длина коллекции Национального архива Нидерландов бо-лее110 км. Каждый год в архив поступает от 2,2 км до 4,5 км доку-ментов. Это не включает электронные документы. Большинство архивов Голландии создано центральным правитель-ством. Самая старая часть в коллекции относится ко времени 1179года. Это — Буль папы Римского Александра третьего, касающийсяголландского аббатства Rijnsburg50.

В настоящее время требуется обработка более чем 250 км госу-дарственных документов, созданных в период 1976-1996 гг. Что-бы справиться с таким огромным количеством документов при-меняют макро-отбор51.

97

_____________________________________________49 April Miller The Netherlands National Archives and its role in governmen-tal digital records management, July 24, 2008, С.3.http://www.kualalumpur2008.ica.org/en/reporters/news/netherlands-national-archives-and-its-role-governmental-digital-records-management 50 Там же, С. 4.51Там же, С.5.

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 97

При выполнении отбора и оценки документов, согласно закону, вовнимание принимается:

• ценность документов как части нидерландского националь-ного наследия;

•важность информации, содержащейся в документах, для граж-дан, которые ищут доказательства и проводят историческиеисследования.

Задачи Национального архива Нидерландов

Хранение документов центрального правительства, участие воценке, отборе и создании доступной правительственной ин-формации ещё до передачи на хранение в государственные ар-хивы.Место изучения и получения знаний для широкой общественно-сти путем предоставления каждому возможности использованияправительственной информации, которая передана на хранениев архив.

Миссия Национального архива Голландии

«Национальный архив Нидерландов обеспечивает пониманиеголландской истории для широкой и разнообразной обществен-ности, делая свою уникальную коллекцию доступной и используяэту коллекцию, чтобы предоставить информацию, организоватьмероприятия и передачу знаний».

В 2007 году в Голландии была создана «Голландская коалиция пообеспечению сохранности электронных материалов»52 (далее —NCDD). В рамках этой междисциплинарной инициативы сотруд-ничают одиннадцать национальных организаций, которым при-ходится решать задачи обеспечения сохранности электронной ин-формации, в том числе Национальный архив Голландии53, На-циональный электронный архив результатов исследований в об-

98

_____________________________________________52 Netherlands Coalition for Digital Preservation, NCDD , http://www.ncdd.nl/en/index.php53 National Archives of the Netherlands, http://www.en.nationaalarchief.nl/default.asp

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 98

ласти гуманитарных наук54, Министерство внутренних дел, Ко-ролевская голландская академия наук и искусств, и другие.

В июле 2009 года NCDD выпустила промежуточный отчет «Буду-щее нашей электронной памяти. Постоянный доступ к информа-ции в Голландии. Промежуточный отчет»55, описывающий поло-жение дел в области обеспечения долговременной сохранностиэлектронной информации и документов. Отчет был подготовленпо результатам обследования, проводившегося с января по июль2009 года.

В Голландии разработаны три национальных инструмента.

•В государственном секторе — министерства внутренних дели культуры совместно сотрудничали в рамках программы«Упорядоченная информация» (Informatie op orde). В ходе этойпрограммы были разработаны «Основные правила управле-ния государственной информацией: Система стандартов,обеспечивающая постоянный и надёжный публичный до-ступ»56. В этом документе установлены правила управленияинформацией на протяжении всего её жизненного цикла. Осо-бо подчеркивается важность при работе с информацией уче-та долгосрочной перспективы, начиная с момента её созда-ния. Документ основан на идеях стандарта ISO 15489 и долженприменяться всеми государственными органами.

99

_____________________________________________54 Data Archiving and Networked Services (DANS), the national digitalarchive for research datain the humanities and social sciences, http://www.dans.knaw.nl/en 55A future for our digital memory. Permanent access to information in theNetherlands. Interim report, Netherlands Coalition for Digital Preservation,NCDD, The Hague, Netherlands, July 2009,http://www.ncdd.nl/en/documents/Englishsummary.pdf (краткое изложение на английском языке)http://www.ncdd.nl/documents/NCDDToekomst2009_000.pdf (полный текст отчета на голландском языке)56 Baseline informatiehuishouding rijksoverheid: normenkader voor du-urzaam toegankelijke en betrouwbare overheidsinformatie

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 99

•В сфере обмена научной информацией — организация «Ар-хивация данных и сетевые службы» (далее — DANS)57 разра-ботала для научных данных «Знак качества данных» (Data Sealof Approval, DSA) — сравнительно доступный набор реко-мендаций для создателей, кураторов и пользователей данныхпо обеспечению их долговременной доступности. DSA ис-пользуется на добровольной основе и продолжается даль-нейшее развитие этого инструмента.

•В области культурно-исторического наследия — «Голландскоеэлектронное наследие» (Digitaal Erfgoed Nederland, DEN) — на-циональный орган, задачей которого является продвижениеИКТ в данной области, добавил главу об обеспечении дол-говременной сохранности электронных материалов в свое ру-ководство по использованию ИТ-технологий.

Во всех трёх документах подчёркивается, что постоянный доступможет быть обеспечен лишь организациями, миссия которых яв-ным образом определена как долгосрочная и которые соответ-ствующим образом сформировали свою структуру.

Практика обеспечения долговременнойсохранности в государственном секторе

В ходе проведенного опроса респонденты единодушно согласилисьс тем, что постоянно сохранять все когда-либо созданные или по-лученные электронные объекты чересчур дорого и нежелательно.Необходимо принять взвешенные решения относительно того, ка-кая информация будет представлять ценность для последующих по-колений. Государственный сектор унаследовал от эпохи аналоговыхдокументов детально проработанный механизм отбора (предпи-сываемый законом о государственных документах58), но этот ме-ханизм требуется адаптировать к условиям электронной эпохи.

100

_____________________________________________57 Data Archiving and Networked Services, DANS , http://www.dans.knaw.nl/en 58 См. Archiefwet 1995, http://www.st-ab.nl/wetten/0036_Archiefwet_1995.htm

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 100

В Голландии на данный момент существует девять организаций,основная деятельность которых включает обеспечение постоян-ного доступа к электронным объектам. Четыре из них решают за-дачи общенационального характера.

•Королевская библиотека59 в 2003 году создала «электронноехранилище» (e-Depot) для сохранения национальных депо-нированных электронных коллекций. Вскоре библиотека осоз-нала, что чисто национальные коллекции едва ли уместны вэпоху Интернета, — и открыла свою систему для издателейнаучной литературы изо всех стран мира, при условии за-ключения ими с библиотекой соглашений о передаче публи-каций на архивное хранение.

•Голландский институт видео- и звукозаписи60 совместно сTechnicolor (Thomson) создал аудиовизуальный архив, которыйавтоматически пополняется продукцией голландских веща-тельных компаний.

•Организация «Архивация данных и сетевые службы» была ос-нована в 2005 году Королевской голландской академией наук(KNAW) и Голландским институтом научных исследований61

для обеспечения сохранности научных данных в области гу-манитарных и социальных наук.

•Национальный архив Голландии (NA) 12 ноября 2009 года ввелв эксплуатацию электронное хранилище.62 Министерствовнутренних дел и по делам Королевства передало на архив-ное хранение в электронное хранилище Национальных архи-вов eDepot первый электронный документ за 2007 год. Как пра-вило, документы поступают в архивы только по прошествии 20лет.

101

_____________________________________________59 Koninklijke Bibliotheek, KB — национальная библиотека страны60 Nederlands Instituut voor Beeld en Geluid, NIBG61 Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek, NWO62 См. On 12 November 2009, the eDepot of the National Archives has beenput into use, 26 November 2009, http://epractice.eu/en/news/299294,

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 101

Эти четыре организации соответствуют ключевому требованиюголландских рекомендаций: их политика и организационнаяструктура специально ориентированы на решение задачи пообеспечению долговременной сохранности. Можно сказать, чтоэти организации уже достигли той стадии, когда проблему сох-ранности потока битов можно считать решённой. Однако специ-фические стратегии долговременной сохранности, такие, какмиграция и эмуляция, пока ещё не реализованы — отчасти в свя-зи с тем, что в архивах хранятся относительно новые материалы.Респонденты, однако, отметили, что приближается тот момент, ког-да придется принять решения, касающиеся использования ми-грации и/или эмуляции.

В отчете сделан вывод о том, что электронный контент, посту-пающий в ведущие девять организаций, основная деятельностькоторых предусматривает обеспечение долговременной сох-ранности электронных материалов, находится в относительной бе-зопасности — при условии, что эти организации продемонстри-руют соответствующую непрерывность как в организационном пла-не, так и в плане финансирования. Однако, сопоставляя имею-щиеся достижения с количеством создаваемых электронныхданных, достигнутые результаты представляются фрагментар-ными.

В отчете, по результатам опроса специалистов, идентифициро-ваны основные препятствия, мешающие успешному решению за-дачи обеспечения постоянного доступа к электронной информа-ции.

•Недостаточная осведомленность (в том числе высших руко-водителей) о рисках для долговременной сохранности элек-тронной информации.

•Недостаток знаний и опыта в области обеспечения долгов-ременной сохранности.

•Неадекватное управление информацией на протяжении еёжизненного цикла. С целью решения этой задачи правитель-ство разработало программу «Упорядоченная информация».

102

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 102

Кроме того, в министерстве внутренних дел и в налоговойслужбе руководители ИТ-служб введены в состав высшего ру-ководства.

•Недостаточное целевое финансирование. Обеспечение дол-говременной сохранности требует длительных усилий, и,соответственно, длительного финансирования.

•Частные, краткосрочные интересы конфликтуют с долговре-менными общенациональными интересами.

•Нехватка доверенных хранилищ информации. Небольшиеорганизации, неспособные создать собственные хранилища,заинтересованы в использовании хранилищ коллективногопользования. В связи с этим в июне 2009 года национальныйархив и одиннадцать региональных исторических центров(представляющих собой объединение региональных архивови музеев) создали консорциум, который в течение ближайшихпяти лет должен создать мощности по электронному хранениюдля использования учреждениями архивного сектора.

•Недостаток рабочей силы и ИТ-ресурсов. Даже если нацио-нальная инфраструктура включает специализированный элек-тронный архив для определенных видов контента, организа-ции-источники комплектования могут не иметь необходи-мых ресурсов для того чтобы подготовить свои электронныеколлекции к постоянному архивному хранению. Об этом, в част-ности, сообщила статистическое ведомство Голландии.

•Нехватка инструментов, с помощью которых организации мог-ли бы управлять своими электронными коллекциями.

•Нехватка специализированных услуг по длительному хране-нию. Ряд организаций, имеющих электронные коллекции,предпочли бы не осваивать все необходимые технологии са-мостоятельно, а воспользоваться услугами, оказываемыми внациональном или международном масштабе. Такие органи-зации в прошлом уже обращались к четырем ведущим на-

103

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 103

циональным архивным учреждениям, но те часто не в со-стоянии удовлетворить спрос на подобные услуги.

В 2009 году Национальный архив выполнял пилотные проекты пооказанию ряда услуг:

•досрочная передача документов;

•выполнение функций доверенного архивного хранилища какв отношении документов, подлежащих впоследствии передачена архивное хранение, так и в отношении документов вре-менного срока хранения (эти два проекта выполняются сов-местно с министерством внутренних дел);

•выполнение функций доверенного архивного хранилища длярегиональных исторических центров и других архивов (данныйпроект выполняется совместно с городским архивом Утрех-та);

•обеспечение сервисно-ориентированной архитектуры (сов-местно с управлением земельного кадастра).

Голландский институт видео- и звукозаписи в 2008 году запустил«ProArchive» — услугу по снабжению метаданными, архивации ипредоставлению доступа к аудиовизуальным коллекциям. К на-стоящему времени, однако, заключено всего несколько контрак-тов — возможно, потенциальных заказчиков отпугивает цена.

Организация данного сектора не соответствует требованиямэлектронной эпохи. Унаследованное от эпохи аналоговых доку-ментов распределение ролей и ответственности иногда препят-ствует бесперебойной обработке данных, и особенно управлениюими на протяжении всего их жизненного цикла. В наибольшей сте-пени это относится к научно-исследовательским данным, пред-ставляющим собой сравнительно новое явление беспрецедентногигантских, международного уровня масштабов. Серьёзные про-блемы могут представить т.н. «обогащённые данными» публика-ции (когда читателю предоставляется доступ к первичным данным),когда тексты публикаций сохраняются в Королевской библиоте-ке, а использованные в ней данные, например, в DANS.

104

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 104

Государственный и архивный сектор находится на распутье: с од-ной стороны, принцип континуума документов завоёвывает по-зиции в теории; с другой — Закон о государственных документахпо-прежнему жёстко разграничивает правовые режимы до и по-сле передачи документов на архивное хранение. Такое разделе-ние нежелательно с точки зрения непрерывного управления до-кументами. Ассоциации архивистов просят постепенно вноситьизменения в законодательство. С другой стороны, отмечено,что подобные изменения в законодательстве не являются безу-словно необходимыми для того чтобы была возможность управлятьдокументами на активном этапе их использования: Архив городаРоттердам в настоящее время создает единую систему хранениядля активных и архивных документов, в которой будут соблюдатьсяоба правовых режима.

В настоящее время административная ответственность за госу-дарственные документы разделена между министерством внут-ренним дел (активно используемые документы) и министер-ством образования, культуры и науки (архивное хранение доку-ментов). В своем последнем стратегическом документе обе ве-дущие голландские ассоциации архивистов предлагают, чтобыответственность за полный жизненный цикл информации неслоодно министерство.

Источники:

Рууд Яп (Ruud Yap) Документирование современного голланд-ского общества: Новый подход к экспертизе ценности (Docu-menting today‘s society in the Netherlands- a new approach to ap-praisal) // 16th International Congress on Archives, Kuala Lumpur,21 — 27 July 2008 http://www.kualalumpur2008.ica.org/en/reporters/news/nether-lands-national-archives-and-its-role-governmental-digital-records-management

A future for our digital memory. Permanent access to information inthe Netherlands. Interim report, Netherlands Coalition for DigitalPreservation, NCDD, The Hague, Netherlands, July 2009,http://www.ncdd.nl/en/documents/Englishsummary.pdf (краткоеизложение на английском языке)

105

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 105

http://www.ncdd.nl/documents/NCDDToekomst2009_000.pdf(полный текст отчета на голландском языке)

April Miller The Netherlands National Archives and its role in gov-ernmental digital records management, July 24, 2008 http://www.kualalumpur2008.ica.org/en/reporters/news/nether-lands-national-archives-and-its-role-governmental-digital-records-management

The Netherlands National Archives and its role in governmental digi-tal record managementhttp://www.kualalumpur2008.ica.org/sites/kl2008/files/087_Yap_The%20Netherlands%20National%20Archives%20and%20its%20role%20in%20governmental%20digital%20record%20manage-ment.ppt

The Nationaal Archief today and in five years’ time, By tomorrow, to-day will be history?? The Hague, September 2008http://www.en.nationaalarchief.nl/images/4_15670.pdf

106

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 106

6. Италия

Законодательно-нормативная базаиспользования электронных документов вгосударственном управлении

Использование электронных документов в административныхпроцедурах в Италии регламентируется «Кодексом электронно-го правительства» (CDA), который устанавливает общие правиладля электронных сообщений — как для их использования в сфе-ре государственного управления (включая обмен документами),так и во взаимоотношениях между частными лицами и госу-дарственными органами. Данный кодекс имеет широкую сферуприменения, поскольку его положения распространяются на вседокументы, которые могут быть посланы в государственные ор-ганы и/или использованы ими.

Кроме того, следует иметь в виду, что отдельные части Кодек_са,— например, относящиеся к электронным документам, их пере-даче, к электронным подписям, к правовым требованиям к элек-тронным документам и возможности их использовать в качестведоказательства, к электронным платежам, а также к некоторымдругим вопросам, — применяются также к взаимоотношенияммежду частными лицами и/или коммерческими организациями.Все обязательные для соблюдения технические стандарты уста-навливаются в других нормативных текстах.

Основная идея заключается в том, чтобы не просто повторить тра-диционную систему в электронном формате, но разработать ори-гинальную систему с дополнительными функциями, позволяю-щими в полной мере использовать преимущества информа-ционно-коммуникационных технологий.

107

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 107

Существующее законодательство реализует «двойной» режим, по-скольку в равной степени признаются как электронные, так и бу-мажные документы. В то же время движение к полностью безбу-мажному документообороту остается конечной целью законода-теля63.

Действительно, на сегодняшний день очень поощряется приме-нение электронных средств создания, передачи, хранения ад-министративных документов. Например, в соответствии со ст. 50(3) президентского декрета D.P.R. 445/2000, начиная с 1 января2004 года64, все государственные органы должны были вне-дрить систему регистрации и хранения документов в электронномформате, известную как protocollo informatico65 («электронные рее-стры»). Это не означает немедленного и радикального переходана электронные технологии, а, скорее, начало длительной, как мож-но предположить, «гибридной» фазы одновременного сосуще-ствования бумажных и электронных документов (см. также статьи40 и 43 (3) CDA), которая в конечном итоге приведет к оконча-тельному утверждению последних.

Тот факт, что все государственные органы должны быть подго-товлены для работы с электронными документами, для того что-бы когда это возможно, обрабатывать их, — представляется зна-чительным шагом на пути к указанной цели. Кроме того, статья 42CDA требует от государственных органов оценить, с учетом со-отношения затрат и выгод, следует ли им перевести свои бу-мажные архивы в электронный вид. Согласно ст. 43, электронныекопии бумажных документов являются действительными и при-знаются при любом варианте работы с документами.

108

_____________________________________________63 Интересный обзор можно найти в публикации CNIPA I quaderni,выпуск №24, апрель 2006 г., доступной по адресуhttp://www.cnipa.gov.it/site/_files/Quaderno%20n%2024.pdf 64 Эту дату, строго говоря, не следует рассматривать как окончательныйсрок, поскольку за опоздание каких-либо реальных санкцийпредусмотрено не было.65 Этот термин впервые появился в президентском декрете D.P.R.428/1998, а впоследствии вошёл в D.P.R. 445/2000 и «Кодексэлектронного правительства».

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 108

В соответствии со ст. 50, государственные органы должны ис-пользовать ИКТ в целях создания, сбора, архивации, а также пре-доставления и обеспечения доступности всех соответствующихсведений. Что касается взаимного обмена сообщениями, госу-дарственные органы должны использовать для этого электроннуюпочту (статья 47), используя зарегистрированную электронную по-чту (posta elettronica certificata, PEC) в тех случаях, когда необхо-димо получить уведомления об отправке и получении сообщений(статья 48).

Что касается взаимоотношений между частными лицами и госу-дарственными органами, в ст. 3 говорится: «Граждане и органи-зации имеют право использовать средства ИКТ для взаимодей-ствия с государственными органами и поставщиками государст-венных услуг, в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом(CDA)». В случае, если такие права нарушаются, возможно обра-щение в административные трибуналы66. Иными словами, для го-сударственных органов признание электронных документов явля-ется обязательным.

В ст. 4 CDA говорится, что право на участие в административныхпроцедурах и на доступ к административным документам можетосуществляться с использованием ИКТ, и что любой акт или до-кумент может быть передан государственным органам с по-мощью ИКТ, — естественно, при условии соблюдения соответ-ствующих нормативных требований.

Отметим, что, начиная с 1 сентября 2006 года, все государственныеорганы должны иметь официальный электронный адрес и адресзарегистрированной электронной почты. Этот срок, однако, неявляется обязательным.

Ст. 45 (1) устанавливает общее правило, имеющее принципиальноезначение: любой документ, посланный в государственный органс использованием ИКТ и удовлетворяющий требованиям Кодек-са, считается действительным (без необходимости последующейпередачи соответствующего бумажного документа), — и удо-

109

_____________________________________________66 Данная норма была введена декретом D.LGS. №159 от 4 апреля 2006 и вступилав силу с 14 мая 2006 г.

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 109

влетворяет требованию к представлению документа в письмен-ной форме.

Интересно наблюдать, как некоторые статьи CDA не столькоустанавливают правила, сколько формулируют общие принципы,применение которых на практике пока ещё не стало повсемест-ным.

Тем не менее, они имеют важное значение как таковые, посколь-ку отражают тенденцию Италии к переходу на электронные тех-нологии. Например, в ст. 8 говорится: «Государство поощряет ини-циативы, направленные на ознакомление населения с ИКТ, об-ращая особое внимание на группы с высоким риском «невклю-чения» (exclusion), с целью ознакомления их с основанными на ис-пользовании ИКТ услугами, оказываемыми государственными ор-ганами». Ст. 9: «Государство поддерживает все виды использованияИКТ в целях поощрения более широкого участия граждан в де-мократическом процессе, — в том числе тех, кто проживает за гра-ницей, — и для облегчения реализации ими своих политическихи гражданских прав». Ст. 5: «Начиная с 30 июня 2007 года, цен-тральные органы государственной власти на территории Италиисделают возможным осуществление любых платежей в их адресс использованием ИКТ». Согласно ст. 6, по просьбе заинтересованных субъектов, госу-дарственные органы должны использовать зарегистрированнуюэлектронную почту для любого обмена документами и информа-цией, индивидуальной и коллективной.

Тем не менее, разрыв между такими декларируемыми принципамии их эффективным осуществлением в рамках конкретных ини-циатив по-прежнему велик.

Зарегистрированная электронная почта

В Италии существуют нормы, регламентирующие использованиеэлектронной зарегистрированной почты (posta elettronica certifi-cata или PEC). Нормативными ссылками по данному вопросуявляются статьи 6, 47, 48 и 54 CDA и президентский декретD.P.R. № 68 от 11 февраля 2005 г. Законодательство устанавливает110

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 110

требования к данному виду связи при его использовании для об-мена документами как между государственными органами, так имежду частными лицами и организациями. Услуги зарегистри-рованной электронной почты могут оказывать только организации,соответствующие высоким стандартам качества (в число которыхвходит сертификация по ISO 9000) и располагающие определен-ным минимальным капиталом (не менее чем на 1 млн. евро, а так-же имеющие надлежащую страховку), при условии включения в ре-естр CNIPA — государственного агентства по информатике в об-ласти государственного управления. Что касается мер безопас-ности, то поставщики услуг зарегистрированной электронной по-чты (CEP) обязаны гарантировать конфиденциальность, защи-щённость (в том числе от вирусов) и целостность информации, со-держащейся в так называемых «транспортных контейнерах», в те-чение 30 месяцев.

Важно отметить, что переданные и полученные сообщения под-тверждаются поставщиками услуг зарегистрированной почтыкак отправителя, так и получателя: первые посылают квитанциио принятии сообщений к отправке, а последние — о доставке со-общений. Отправитель получает квитанцию о доставке электро-нной почты в почтовый ящик получателя, независимо от того, былосообщение прочитано или нет.

Ст. 45 (2) CDA относительно отправки электронных документов (и,следовательно, в отношении любых квитанций и извещений, ко-торые, согласно итальянскому законодательству, попадают подопределение «документов») устанавливает следующее: «элек-тронный документ, переданный с использованием телекоммуни-кационных средств, считается [...] полученным получателем с тогомомента, когда он становится доступным в почтовом ящике,предоставленном провайдером получателя по электронномуадресу, объявленному получателем».

Важно отметить, что для того чтобы такая система работала, какотправитель, так и получатель должны пользоваться услугами CEP-поставщика.

Что касается вопроса о необходимости предварительного согласияполучателя на получение им сообщений зарегистрированной

111

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 111

электронной почты, то, в зависимости от того, какие стороны со-бираются участвовать в таком обмене, используются различныеправила. Если сообщение посылается в государственный орган,то, похоже, тот обязан принять такое сообщение (см. статьи 3, 47(3)) и 48 CDA). Явно выраженное согласие является необходимымв случае переписки между коммерческими организациями. Сто-роны могут указать свои адреса зарегистрированной электроннойпочты и объявить их действительным средством общения в Госу-дарственном реестре юридических лиц (статья 4 (4) декретаD.P.R. 68/05). Впоследствии они, конечно, могут изменить своё ре-шение и убрать адрес из реестра.

Источники: Жос Дюмортье (Jos Dumortier), профессор права, директорМеждисциплинарного центра права и ИКТ (ICRI) университета г.Лёвен (Leuven), Бельгия: «Правовой анализ юридической и ад-министративной практики взаимного признания электронныхдокументов и их юридической силы. 32 национальных отчета»(Legal Study on Legal and Administrative Practices Regarding theValidity and Mutual Recognition of Electronic Documents. 32 Na-tional Reports), отчет по тендеру ENTR/04/67, 25 октября 2006,523 стр.,http://ec.europa.eu/enterprise/ict/policy/legal/2006-bm-cr/legal-validity-32-nat-reps.pdf

Жос Дюмортье (Jos Dumortier), профессор права, директорМеждисциплинарного центра права и ИКТ (ICRI) университета г.Лёвен (Leuven), Бельгия «Правовой анализ юридической и ад-министративной практики взаимного признания электронныхдокументов и их юридической силы» (Legal Study on Legal andAdministrative Practices Regarding the Validity and Mutual Recogni-tion of Electronic Documents), проект итогового отчета по тенде-ру ENTR/04/67, ноябрь 2006 г., 111 стр.,http://ec.europa.eu/enterprise/ict/policy/legal/2006-bm-cr/du-mortier-final-report-draft.pdf

112

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 112

7. Норвегия

Законодательно-нормативное регулирова-ние электронного обмена документами

Чтобы понять нормативное регулирование электронного обменаинформацией (включая вопросы электронной коммерции, элек-тронной договорной деятельности и электронного взаимодействияс государством), следует начать с проекта «eRegulation-project».В 1999 году правительство Норвегии запустило этот проект67 сцелью адаптировать Норвежскую правовую систему — вклю-чающую все законы, нормативные акты и указания правительства— чтобы учесть возможность использования электронного обменадокументами и информацией и убрать ненужные правовые пре-пятствия для использования новых технологий.68

По своим целям и задачам проект пошёл дальше, чем это требо-валось в соответствии со ст. 9 Директивы об электронной ком-мерции (далее — ECD). Задачей проекта «eRegulation-project» былоснятие в масштабе всей правовой системы ненужных правовыхпрепятствий на пути использования электронного обмена ин-формацией. Были охвачены все области права, не ограничиваясьобеспечением возможности заключения контрактов при помощиэлектронных средств. В июне 2000 года Министерство торговлии промышленности выпустило отчет, в котором были перечисле-ны многочисленные положения законодательства, предста-вляющие собой препятствия или потенциальные препятствия напути использования ИКТ, например, требующие —

113

_____________________________________________67 Дополнительную информацию о данном проекте (первоначально«eRegelprosjektet», в настоящее время «VideReprosjektet») см.http://www.regjeringen.no/nb/dep/nhd/dep/ansvarsomraader/VideRe-prosjektet.html?id=439402 [проверено 05.05.2009]68 Myhr, T., «Kartleggingsprosjektet», Arkivrеd, 4/00, s. 17 ff

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 113

«письменной формы», «оригинала», «подписания».69 В отчетебыли рассмотрены различные обоснования этих формальных тре-бований; во многих случаях — подразумеваемые, поскольку раз-работчики законодательно-нормативных актов никогда всерьёз незадумывались над тем, какие функции выполняет обмен бумаж-ными документами. Используя подход, аналогичный методу фун-кциональной эквивалентности UNCITRAL70, в отчете были сфор-мулированы предложения по внесению поправок в соответ-ствующие законы и нормативные акты. С тем, чтобы расчиститьдорогу использованию ИКТ. В отчете также содержится офици-альная позиция Министерства юстиции о возможности электро-нного заключения соглашений и о юридической значимости элек-тронных документов.71

Административные документы

По результатам упомянутого ранее проекта «eRegulation-project»были также внесены поправки72 в «Закон о государственной ад-министрации»73 (Public Administration Act) В ст. 2 п. (g) данного за-кона, определение «письменной формы» было скорректированотаким образом, чтобы также охватить «электронные отчеты, если

114

_____________________________________________69 См. также «Kartleggingsprosjektet Kartlegging av bestemmelser i lover,forskrifter og instruksersom kan hindre elektronisk kommunikasjon», utgitt av Nжrings- og handels-departementet,01/2001, http://www.regjeringen.no/nb/dep/nhd/dep/ansvarsomraader/VideRe-prosjektet/Kartleggingsrapporten/Kartleggingsprosjektet-.html?id=439405 [проверено 05.05.2009]70 См. «Модельный закон об электронной коммерции UNCITRAL»(«UNCITRAL Model Law on Electronic Commerce», 1996) сдополнительной статьёй 5-бис, в соответствии с Руководством повводу в действие (Guide to Enactment, 1998).71 http://www.regjeringen.no/nb/dep/nhd/dok/regpubl/otprp/20002001/Otprp-nr-108-2000-2001-.html?id=166165&showdetailedtableofcon-tents=true [проверено 05.05.2009]72 «Закон о государственной администрации» распространяется на все органыисполнительной власти, как на национальном, так и региональном имуниципальном уровне. Этот закон не распространяется на суды.73 Lov 10. februar 1967 om behandlingsmеten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 114

содержащаяся в них информация также впоследствии доступна».Определение «заметок и записей» в ст. 2 п. (h) стало включать«электронные заметки, в случае, когда цель протоколирования до-стигается в той же мере, как и при записи на бумаге». В законе идо этого содержалось технологически-нейтральное определениепонятия «документ»: «логически выделенный объём информации,сохраненный на носителе для последующего чтения, прослуши-вания, показа или передачи».74

Как говорилось выше, имеется очень мало обязательных зако-нодательно-нормативных требований об использовании подпи-си для того чтобы сделать транзакцию юридически значимой и обя-зывающей. Однако, согласно ст.32 «Закона о государственной ад-министрации», проситель должен подписать жалобу, прежде чемона будет принята и рассмотрена апелляционным органом. Дореализации проекта «eRegulation- project» данная статья интер-претировалась в том смысле, что жалоба должна быть подана в бу-мажном виде и должным образом подписана. После внесения по-правок, закон допускает электронное подписание жалоб. Крометого, новая ст. 15a данного закона содержит правовую основу дляразработки подзаконных актов по электронному обмену инфор-мацией и документами с учреждениями государственного сектораи между ними.

Правила электронного взаимодействия с/между организациямигосударственного сектора75 впервые вступили в силу с 1 июля 2002года.76 Данный нормативный акт, помимо прочего содержит:

•требования к использованию электронного обмена инфор-мацией между органами государственной власти;

115

_____________________________________________74 См. forvaltningsloven § 2 bokstav f. Cf. The Opens Files Act (Lov 19. juni 1970 nr. 69om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven)), ст. 3, где дано такое жеопределение понятия «документ». См. также Bing, J., «Offentlighetslovens doku-mentbegrep», Lov og Rett nr. 10 2004, s. 606 ff с предложениями посовершенствованию этого определения.75 Forskrift 25. juni 2004 nr. 988 om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen(eForvaltningsforskriften)76 См. также Riisnжs, R., «Sikker elektronisk samhandling med og i forvaltningen eFor-valtningsforskriften», Informasjonssikkerhet — Rettslig krav til sikker bruk av IKT (red.Jansen og Schartum), Fagbokforlaget 2005, s. 172 ff.

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 115

•стратегию информационной безопасности органов испол-нительной власти;

•порядок закупки и использования услуг в области безопас-ности;

•порядок обработки зашифрованных и электронно подписан-ных сообщений.

В ст.27 нормативного акта назначается орган отвечающий, сре-ди прочего, за координацию использования в государственномсекторе продуктов и услуг, применяемых для обеспечения безо-пасности при электронном информационном взаимодействиис/между учреждениями государственного сектора. Данный органтакже вправе принять решение о том, что при подобном элек-тронном взаимодействии могут быть использованы только сер-тификаты, опубликованные норвежской почтово-телеграфнойслужбой77 в соответствии с требованиями Правил относительносистемы добровольной само-декларации поставщиков серти-фикационных услуг78. Данная схема основана на «Законе обэлектронной подписи», и поставщикам сертификационных услугпредлагается добровольно задекларировать себя в соответ-ствии с «Требованиями к инфраструктуре открытых ключей в го-сударственном секторе». Предусмотрены три различных профи-ля: «Персональный стандартный», «Персональный усиленный» (ос-нованный на квалифицированном сертификате) и «Корпоратив-ный».

Министерство модернизации (сейчас — Министерство государ-ственного управления и реформ) издало приказ, обязывающий го-сударственные органы национального уровня, использующиеинфраструктуру открытых ключей для целей электронной аутен-тификации и создания электронных подписей, при электронномвзаимодействии с гражданами и организациями выполнять упо-мянутые выше «Требования». Региональные и муниципальные ор-ганы пока что могут использовать эти требования на доброволь-ной основе.

116

_____________________________________________77 Post- og teletilsynet; См. также публикации на веб-странице учреждения:http://www.npt.no/78 См. также forskrift 21. november 2005 nr. 1296 om frivillige selvdeklarasjonsord-ninger for sertifikatutstedere, §11 første ledd.

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 116

«Электронное правительство»

В государственном секторе Норвегии за последние 20 лет вэлектронную форму были переведены регистры, рабочие про-цессы и услуги. Эффективное взаимодействие между госу-дарственными органами (особенно между центральным прави-тельством и местными властями) рассматривается в качестве од-ного из ключевых направлений дальнейшего развития. В планекоординации оказания услуг решающая роль отводится эффек-тивному взаимодействию государственных регистров. Для это-го нужны усилия в ряде областей, в т.ч. по формированию общейтерминологии, обеспечению открытости технологических плат-форм и по системной защите персональных данных.

Использование «электронных паспортов» и электронных подпи-сей рассматривается как необходимое условие, позволяющее уве-личить объёмы электронных услуг. Рынок для решений на основеархитектуры открытых ключей (PKI) в Норвегии вырос, но пока ещене достиг зрелости — использование «электронных паспортов» иобъемы услуг, при получении которых применяется «электронныйпаспорт», пока что невелики. Безопасность по-прежнему обес-печивается с использованием большого числа различных реше-ний.

Защищенным порталом для государственного сектора управля-ет, от имени правительства и норвежской ассоциации местных вла-стей, Регистрационный центр Брённьёсунд (Brшnnшysund Regi-ster Centre / Brшnnшysundregistrene) — агентство Министерстваторговли и индустрии, отвечающее за регулирование коммерче-ской деятельности, которое ведет ряд государственных регистров(18 в 2006 году; ключевые — регистр юридических лиц и регистркорпоративной отчетности). Центр обеспечивает решение про-блем идентификации и подписания при взаимодействии с госу-дарственными органами для граждан и коммерческих организа-ций. Функционирование портала обеспечивает коммерческий по-ставщик услуг. Использование портала обязательно для органовправительства и рекомендуемо для муниципальных властей.

Используются электронные подписи, выданные организациям, что

117

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 117

позволяет быстрее переходить к безбумажному взаимодей-ствию. Выяснилось, что при этом требуется быстро создавать элек-тронные архивы и системы управления досье, интегрированныес «электронными паспортами» и электронными подписямиагентств.

В принятой в 2005 году программе «Электронная Норвегия» былапоставлена цель заложить фундамент электронного взаимодей-ствия в государственном секторе, с тем, чтобы:

•формальный обмен неконфиденциальной информацией меж-ду государственными органами в основном осуществлялсяэлектронным образом;

•все государственные органы ввели у себя обработку доку-ментов с использованием электронных технологий и началисоздавать электронные архивы;

•все государственные органы начали применять «электронныепаспорта» и электронные подписи при оказании соответ-ствующих услуг.

В данной программе существенная роль была отведена стан-дартизации в области ИКТ и использованию программных при-ложений с открытым кодом. К 2009 году был запланирован пере-ход на открытые стандарты.

В рейтинге ООН готовности к «электронному правительству» (UNDESA 2008) Норвегия заняла третье место после Швеции и Дании,опередив США. В рейтинге компании Accenture Норвегия занялаобщее 6 место, но при этом только 10-е по уровню взаимодействиямежду государственными органами. Для решения проблемымежведомственного взаимодействия 1 января 2008 года было об-разовано Агентство по государственному управлению и элек-тронному правительству (Agency for Public Management and eGov-ernment, DIFI).

К настоящему времени работают три основных портала — Min-Side.no для граждан, AltInn.no для бизнеса и Regjeringen.no длядоступа к государственной информации.

118

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 118

Интервью директора Департамента поработе с крупными организациями ипартнерами Microsoft в России ЙоханаАнстенсруда (Johan Anstensrud) оборганизации межведомственногоэлектронного документооборота вгосударственных органах Норвегии79

Использование государственных реестров и регистров в инте-ресах электронного правительства. Идет ли Норвегия по пути Эсто-нии, объединяя персональные данные населения в единый ре-гистр?

Да, в Норвегии есть очень сильная тенденция к объединению пер-сональных данных, с тем, чтобы все персональные экономическиеи корпоративные данные управлялись централизованно и былиполностью прозрачны.

•Все данные привязаны к «персональному номеру» (типа аме-риканского номера социального страхования).

•Идет обширный сбор налоговых данных, которые в течениегода автоматически поступают от всех работодателей и фи-нансовых учреждений. На их основе создается предварительнозаполненная налоговая декларация — правильность которойможно подтвердить SMS-сообщением (примерно 50% нало-гоплательщиков представляют дополнения и т.д.). Содержа-щиеся в налоговых декларациях сведения являются общедо-ступными на веб-сайте, так что каждый может проверитьперсональный доход любого другого…

•Социальные пособия объединены в единую национальную си-стему.

119

_____________________________________________79 Интервью было проведено в мае 2009 года сотрудниками компании ЭОС

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 119

•Медицинские данные не объединяются (сделано как в Вели-кобритании — объединение данных идет только в рамках од-ного медицинского учреждения).

•Сведения о юридических лицах централизованы, создан еди-ный реестр собственности, публично доступный через веб-сайты.

•Все компании обязаны представлять проходящую офици-альный аудит отчётность (стандарт полной бухгалтерскойотчетности) — эти данные из централизованных баз также до-ступны широкой публике через веб-сайты.

•Широкой публике бесплатно доступны картографическиеданные по всей Норвегии с документированными правамичастных лиц и компаний [т.е. кадастр недвижимости? — Перев.]

•Другие, более специализированные реестры данных также вобщем случае доступны.

Какое, на текущий момент, положение дел с межведомственнымэлектронным взаимодействием?

Есть множество примеров межведомственного электронноговзаимодействия — например, существует общая система управ-ления документами (СЭД) для всех министерств (кроме МИД и ми-нистерства обороны).

Как широко используется цифровая подпись в органах государ-ственной власти?

Используется, но развитие в этом плане идет небыстро, по-скольку в Норвегии нет таких строгих правил в отношении под-писей, как в России.

Есть ли в Норвегии государственные электронные архивы и еслида, то какая стратегия используется для сохранения подписанныхЭЦП документов?

Да — на нескольких уровнях. Самым важным является то, что всеподразделения государственной администрации обязаны элек-тронно документировать, как идет исполнение документов; поэ-тому практически все государственные структуры имеют элек-

120

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 120

тронные архивы. Наиболее важные документы через несколько летпередаются из них в Национальный архив на долговременное хра-нение.

Хотелось бы получить материалы по NOARK5 в переводе на ан-глийский, французский или немецкий языки.

NOARK 5 практически совместим с последним стандартом Евро-союза по управлению электронными документами (новая версияи была введена ради того, чтобы стандарты были совместимы).Четыре местных поставщика имеют сертификацию, и практиче-ски на каждом ПК в государственном секторе установлена копияпрограммного обеспечения от одного из этих поставщиков — по-скольку иначе практически невозможно удовлетворить требова-ниям к управлению электронными документами в государствен-

ных органах.

Источники

«Legal Study on Legal and Administrative Practices Regarding theValidity and Mutual Recognition of Electronic Documents. 32 Na-tional Reports», отчет по тендеру ENTR/04/67, 25 октября 2006,523 стр.,http://ec.europa.eu/enterprise/ict/policy/legal/2006-bm-cr/legal-validity-32-nat-reps.pdf

«eNorway 2009 — the digital leap. The Norwegian Government’spolicy for the Information Society», Ministry of modernization ofNorway, June 2005 (in English), http://www.regjeringen.no/up-load/kilde/mod/red/2000/0002/ddd/pdfv/254721-enorway_2009.pdf

Lasse Berntzen (Vestfold University College, Tшnsberg, Norway)«The Digital Society: Better government services and new opportu-nities for democratic participation» (презентация), 2008,http://www.iaria.org/conferences2008/filesICDS08/lasse_in-vited.pdf

121

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 121

«The Status of Electronic Archives in Norway» (презентация), март 2007 г. http://www.arhivi.lv/sitedata/VAS/aktualitates/elektroniskie_%20arhivi_Norvegija.ppt

«Country Profile for Norway», Wikipedia, http://www.eha.ee/wiki/index.php/Norway

United Nations e-Government Survey 2008 «From e-Government toConnected Governance», Department of Economic and Social Af-fairs (DESA), United Nations, New York, 2008,http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN/UNPAN028607.pdf

122

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 122

8. США

Опыт использования «Федеральногомостового удостоверяющего центра» в интересах межведомственноговзаимодействия

В США единый корневой удостоверяющий центр для всех госу-дарственных структур не создавался. Вместо этого использует-ся более сложная распределенная схема, когда доверие междуразличными ведомственными инфраструктурами открытых клю-чей устанавливается путем кросс-сертификации ведомствен-ных удостоверяющих центров с федеральным мостовым удосто-веряющим центром. Таким образом, базовым технологическимэлементом этой структуры стал Федеральный мостовой удосто-веряющий центр80 (далее – FBCA). FBCA предназначен для обес-печения совместимости технологий, применяемых Федеральнымиведомствами – иными словами он обеспечивает возможность при-знания сертификатов, изданных одним ведомством другими.

Основная задача FBCA — упростить федеральным органам про-ведение заслуживающих доверия электронных деловых транза-кций. Для того чтобы упростить выполнение федеральными ор-ганами возложенных на них функций, возможности по взаимо-действию могут предоставляться также и другим органам и ор-ганизациям.

Политику FBCA определяет Федеральный центр управления по-литикой в области инфраструктуры открытых ключей (FederalPKI Policy Authority, FPKIPA), образованный при Совете руково-дителей ИТ-служб федеральных органов (Federal CIO Council). FP-KIPA отвечает:

•за разработку политики и процедур федерального мостово-го удостоверяющего центра;

•за одобрение заявок от организаций, желающих осуществлять

123

_____________________________________________80 Federal Bridge Certification Authority (FBCA)

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 123

взаимодействие посредством федерального моста;

•за определение уровня доверия FBCA, которому соответствуютсертификаты, выпускаемые участниками информационногообмена;

•после принятия организации в число участников информа-ционного обмена — за постоянный контроль над соблюдениемею соответствующих требований.

С каждым участником системы FPKIPA подписывает соглашение(Memorandum of Agreement, MOA), в котором зафиксированы обя-занности и ответственность сторон, а также соответствие выпу-скаемых участником сертификатов определенному уровню (уров-ням) доверия федерального моста. Если участник принадлежит су-веренному государству, такое соглашение может подписать Го-сударственный департамент США (или уполномоченный им орган).

Важно отметить, что кросс-сертификация с FBCA для ведом-ственных УЦ не является обязательной — они вполне могут огра-ничиться установлением горизонтальных взаимоотношений другс другом.

Оперативное управление федеральным мостом от имени прави-тельства США и под руководством FPKIPA осуществляет Центруправления федеральной инфраструктурой открытых ключей(Federal PKI Management Authority, FPKI MA).

Интересно, что политика FBCA в отношении сертификатов до-статочно гибкая – например, если ряд субъектов действуют в од-ном качестве и неотказуемость не требуется, допускается кол-лективное использование этими субъектами одного закрытого клю-ча. Допускается также выдача сертификатов устройствам (руте-рам, сетевым экранам, серверам и т.д.) при условии, что за каж-дое такое устройство несёт ответственность определенное лицо,которое представляет необходимую регистрационную инфор-мацию.

124

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 124

При пуске в эксплуатацию федеральный мост объединял ин-фраструктуры четырех агентств (казначейства, министерстваобороны, космического агентства NASA и NFC). В 2006 году мостуже поддерживал связи не только с государственными аген-тствами, но и с инфраструктурами открытых ключей ряда зару-бежных стран, штатов США, с другими мостовыми удостоверяю-щими центрами и с рядом организаций частного сектора.

Рис. 11. Федеральный мост как средство создания едино-го пространства доверия.

Если первоначально федеральный мост задумывался как механизмобеспечения взаимодействия между федеральными органами, тов настоящее время он рассматривается и как механизм, обеспе-чивающий взаимодействие между федеральными органами и част-ным сектором, штатами США, научными организациями и уни-верситетами, и с союзными государствами.

Агентства, не имеющие собственной корпоративной структуры от-крытых ключей, могут использовать соответствующие услугисертифицированных провайдеров (в число которых входят не-сколько наиболее авторитетных коммерческих удостоверяющихцентров США).

125

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 125

В настоящее время федеральный мост поддерживает пять уров-ней доверия: рудиментарный, базовый, средний, средний аппа-ратный и высокий (Rudimentary, Basic, Medium, Medium Hardware,High). Устанавливается соответствие этих уровней с соответ-ствующими уровнями доверия, обеспечиваемыми партнерами.Через мост организуется выборочное взаимодействие: аген-тство доверяет сертификатам не всех участников моста, а толь-ко тех, с кем оно хочет взаимодействовать; признаются только сер-тификаты определенных уровней доверия, с дополнительнымиограничениями (например, принимаются только нефинансовыедокументы). В ряде случаев используются однонаправленные свя-зи.

Следует отметить, что федеральный мост обязан документироватьпроцессы функционирования мостового удостоверяющего цен-тра и хранить эту информацию 7,5 лет (для уровней доверия ру-диментарный и базовый); 10,5 лет (средний уровень) и 20,5 лет (вы-сокий уровень доверия).

На март 2009 года81 кросс-сертификацию с федеральным мостомимеют:

•Казначейство

•Государственный департамент

•«Внешний» УЦ и корневой УЦ по обеспечению взаимодействияМинистерства обороны

•Министерство юстиции

•Патентное ведомство США

•Почтовая служба США

•Государственное издательство (Government Printing Office)

•Система закупок контролируемых веществ Службы нарколо-гического контроля (DEA CSOS)

•штат Иллинойс

•ACES/Digital Signature Trust — коммерческий поставщик услуг,обслуживающий, в частности, ряд крупных агентств феде-рального правительства

•мост CertiPath (через него подключаются предприятия и ор-ганизации авиакосмической и оборонной промышленности).

126

_____________________________________________81см. http://www.cio.gov/fpkia/crosscert.htm

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 126

Это единственный пока участник, сертификаты которого при-знаются Министерством обороны

•мост SAFE — обслуживает предприятия фармацевтическойпромышленности

•Компании Wells Fargo, VeriSign, Verizon Business.

Ход проектирования и внедрения системыERA: национального электронного архиваСША

В 2001 году Американские национальные архивы (далее —NARA)82 выдала контракт на разработку политик и планов, в соо-тветствии с которыми должна была осуществляться закупка си-стемы для создания Национального электронного архива (далее– ERA)83.

В декабре 2003 года агентство объявило тендеры на участие в раз-работке ERA.

В августе 2004 года NARA выдала двум компаниям (Harris Corpo-ration и Lockheed Martin Corporation) фиксированные контракты об-щей стоимостью 20 млн. долларов на проектирование системы.

В сентябре 2005 года компания Lockheed Martin Corporation былавыбрана в качестве основного разработчика системы ERA. Стои-мость контракта (которая может быть увеличена по итогам экс-пертной оценки выполненных работ) на период до 2012 года со-ставляет 317 млн. долларов.

На март 2008 года суммарные затраты на систему ERA до 2011 годаоценивались в 453 млн. долларов (в них вошли затраты на проек-тирование, создание, управление проектом, офисную поддерж-ку и т.д.).

127

_____________________________________________82National Archives and Records Administration's, NARA, http://www.archives.gov/ 83Electronic Records Archives, ERA, http://www.archives.gov/era/

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 127

Однако в 2007 году генеральный подрядчик признал, что он не смо-жет обеспечить ввод первой очереди в соответствии с графиком.Реагируя на возникшие сложности, NARA изменила свой подходк развитию системы. Была принята новая стратегия одновре-менного развития по двум направлениям.

•Во-первых, NARA планировала к июню 2008 года ввести пер-

вую очередь системы («базовую ERA») в промышленную экс-плуатацию, с поддержкой меньшего набора базовых фун-кциональных возможностей, чем планировалось первона-чально. Хотя все сроки разработки ПО были выдержаны и те-стирование началось по графику, NARA продлило в ряде слу-чаев периоды тестирования, оставив, тем самым, меньше вре-мени, чем планировалось первоначально, на финальную сер-тификацию и аккредитацию системы в области безопасности.Хотя официальные лица уверены, что эти задержки не по-влияют на срок ввода базовой ERA в эксплуатацию, выявлен-ные при тестировании проблемы могут привести к новым за-держкам.

•Задержки в разработке в 2007 году означали, что первона-

чальный план использовать ERA для приема на хранение до-кументов администрации Буша в январе 2009 был сорван. Чтобы исправить ситуацию, NARA и его подрядчик начали па-раллельную разработку отдельной части системы, которую пла-нировалось первоначально использовать для работы с пре-зидентскими документами. Эта часть системы ERA названа«Исполнительный офис Президента» (Executive Office of thePresident, EOP). В ней используется иная архитектура, отли-чающаяся от архитектуры базовой системы, поскольку она раз-рабатывается на основе коммерческого продукта, обеспечи-вающего часть базовых функциональных возможностей для об-работки президентских электронных документов – напри-мер, возможность быстрого ввода документов и контекстныйпоиск. Такой подход делает разработку EOP независимой от хода раз-работки базовой ERA, но в этом направлении сложности воз-никли в основном из-за того, что NARA пришлось вести дли-

128

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 128

тельные и трудные переговоры с подрядчиком по поводу тре-бований и объёма работ. Кроме того, NARA не получила от ад-министрации Президента конкретной информации об объе-мах и типах тех данных, что будут передаваться на архивноехранение. В результате разработка системы велась на осно-ве сделанных NARA оценок объемов84 и другой имеющейся ин-формации.

В июне 2008 года первая очередь «Архива электронных доку-ментов» (Electronic Records Archives, ERA) была принята в экс-плуатацию.

Национальные Архивы также сообщили, что загрузку миллионовкомпьютерных файлов в систему ERA планируется начать в июле.

В статье, опубликованной в номере за март-апрель 2008 года жур-нала «Information Management Journal»,85 сообщалось о том, чтов ноябре 2008 года, ввиду усиливавшихся сомнений в том, что но-вая архивная система будет готова принять огромные объемыэлектронных данных, созданные за восемь лет правления Буша,Национальные Архивы США (NARA) ввели в действие резервныйплан. Раскрывшие эту информацию сотрудники NARA сообщилитакже, что NARA первым делом взяла под контроль систему хра-нения Белого дома, «заморозив» её содержание по состоянию на20 января 2009 года. Уже потом архивисты будут перемещать до-кументы в создаваемую Национальными Архивами систему ERA.

Директор программы ERA Кен Тибодё (Ken Thibodeau) в интервьюжурналу Computer World заявил, что вторая фаза программыERA, рассчитанная на приём президентских документов, готовак их наплыву – или настолько готова, насколько это возможно, «ког-да вы глядите на накатывающуюся на вас лавину из 100 терабайтданных». Первоначально известная как «система администрацииПрезидента» (Executive Office of the President, EOP), сейчас этачасть системы ERA называется «Подсистема поиска и доступаэлектронного архива» (Search and Access ERA). По словам Тибо-

129

_____________________________________________84NARA оценивает объем электронных документов, которые агентству предстоитпринять от администрации Буша, в 100 терабайт.85«Can NARA Handle Onslaught of Bush E-records?», Information Management Jour-nal, March-April 2009, p.20

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 129

дё, она была разработана параллельно с базовой системой и, сог-ласно первоначальным планам, вольётся в единую систему в 2011году. Согласно законодательству США о свободе доступа к госу-дарственной информации, документы Белого дома времен пре-зидентства Буша начнут становиться доступными публике с 2013года.

По мнению архивистов, на индексацию и поиск по документамБуша уйдут недели, а то и месяцы. Для сравнения, у NARA ушло400 дней на обработку 2 терабайт данных, принятых от админи-страции Клинтона. Поскольку тогда у Национальных Архивов небыло соответствующей электронной архивной системы, они ар-хивировали данные путем воспроизведения 17 информационныхсистем администрации Клинтона, в которых первоначально на-ходились документы, и разработки простых поисковых интер-фейсов, которые персонал NARA мог использовать для доступа кзапрошенной информации.

Руководители Национальных Архивов также подчеркнули, чтоNARA могла бы лучше подготовиться к приёму на хранение пре-зидентских документов, если бы Белый дом раньше начал с нейсотрудничать. Юридические споры и технические проблемы,включая вопрос утраченных сообщений электронной почты, при-вели к тому, что процесс передачи документов шёл медленно. Ин-тенсивные усилия по налаживанию взаимодействия и обмену ин-формацией, по словам Тибодё, начались только с лета 2008года.

Ход реализации проекта и его финансовую сторону постоянно кон-тролирует Счетная палата США86. В июле 2009 года она выпустилаочередной отчет по данному вопросу GAO-09-733 «Электронныйархив документов — План расходов Национальных Архивов СШАна 2009 финансовый год»87. Счетная палата проводила аудит NARAс марта по июль 2009 года и достаточно подробно оценила сло-жившуюся к лету 2009 года ситуацию.

130

_____________________________________________86United States Government Accountability Office, GAO, http://www.gao.gov/87Electronic Records Archive — The National Archives and Records Administration’sFiscal Year 2009 Expenditure Plan, United States Government Accountability Office,2009, http://www.gao.gov/new.items/d09733.pdf

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 130

В отчете указывалось, что Национальные архивы выполнили однуиз предыдущих рекомендаций GAO, и частично выполнили вторую.А именно, NARA разработала план понижения рисков для подси-стемы хранения президентских электронных документов (Execu-tive Office of the President, EOP) на случай, если эта подсистема небудет готова к моменту перехода власти к следующей админи-страции в январе 2009 года. Кроме того, NARA начала представлятьв Конгресс США ежемесячные отчеты, в которых содержится ин-формация о степени готовности системы, расходах и графикахдальнейших работ. В то же время GAO выявила методологическиенедостатки, ограничивающие возможности агентства дать объек-тивную картину состояния программы.

Хотя NARA подтвердила первоначальную работоспособностьподсистемы EOP в декабре 2008 года, на момент проведения про-верки Счетной палатой лишь 3% электронных документов адми-нистрации Буша были загружены в эту подсистему, а остальныеNARA предполагает загрузить не ранее октября 2009 года. Руко-водство агентства связывает задержки с непредвиденными труд-ностями, например, с тем, что данные оказались не в тех форматах,которые ожидались, а также с неполной репликацией одного измассивов данных. Как следствие, пришлось разработать допол-нительные программные средства, упрощающие извлечениеданных из систем Белого дома перед их загрузкой в EOP.

Кроме того, в апреле 2009 года NARA обнаружила, что 31 терабайтприоритетных данных, частично загруженных в систему в периодс декабря 2008 года по январь 2009 года, оказались неполнымии неточными, т.к. были взяты из неполной копии исходной систе-мы. Агентство начало повторное копирование из, по мнениюNARA, полной версии этих данных.

В отчёте приводится уточнённый план-график развёртывания си-стемы ERA. см. рис. 12:

131

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 131

Рис. 12. Поэтапный план-график развёртывания системыERA

Пока же NARA использует для поиска, обработки и извлечения пре-зидентских документов системы, разработанные в соответствиис планом понижения рисков. Эти системы обошлись в 600 тысячдолларов — в сравнении с 40 миллионами, затраченными NARAна подсистему EOP. Пока NARA не загрузит все электронные до-кументы администрации Буша в EOP, она не сможет использоватьэту подсистему по назначению.

Первоначально предполагалось, что в EOP будет отдельная под-система для секретных документов. Впоследствии NARA не ста-ла реализовывать возможность ввода секретных документов натом основании, что большие объёмы передаваемых админи-страцией Буша документов не позволяют реализовать полно-ценную подсистему EOP для секретных документов, как это пла-нировалось ранее. Вместо этого NARA мигрирует секретныеданные администрации Буша в существующую президентскуюбиблиотечную систему для секретных документов.

132

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 132

На 24 апреля 2009 года агентство получило 43 запроса по доку-ментам администрации Буша. При выполнении только одного изних была использована подсистема EOP, при этом никаких соо-тветствующих запросу документов выявлено не было. Для отве-та на 24 из этих запросов, NARA использовала реплицированныесистемы Белого дома, созданные в соответствии с планом по-нижения рисков.

В отчете указаны также выявленные недостатки в планированииработы. Так было указано, что у Национальных Архивов отсутствуетдля системы «Электронный архив документов» (Electronic RecordsArchive, ERA) план действий в чрезвычайных ситуациях, на случайотказа или перебоев в работе.

Кроме того, было выявлено отсутствие полнофункциональногопроцесса резервного копирования/ восстановления с резервныхкопий для системы ERA — ключевой компоненты для обеспечениядоступности системы. В ходе проверки EOP NARA сообщила об ус-пешном тестировании соответствующих возможностей, имею-щихся в коммерческом коробочном продукте для архивации дан-ных. Однако остались вопросы, связанные с длительностью про-цесса резервного копирования. В ходе тестирования процесс вос-становления 11 млн. файлов занял 56 часов: это существенно, по-скольку во время резервного копирования репликация данных пре-кращается во избежание краха системы (общее количество фай-лов, полученных от администрации Буша, NARA оценивает в 300миллионов). Впоследствии руководство NARA сообщило о том, чтодважды было успешно выполнено резервное копирование, однакопроцесс восстановления полностью проверен не был. Последняяоперация резервного копирования 11 терабайт данных, прове-дённая 20 марта 2009 года, заняла 96 часов; NARA, однако, непредставила документальных подтверждений успешности ре-зервного копирования и времени, необходимого на процесс вос-становления.

На основании этого был сделан однозначный вывод о том, что «вотсутствие плана действий в чрезвычайных ситуациях существу-ет риск длительной неработоспособности ERA в случае отказа илиперебоев в работе. Это существенно снижает надёжность си-стемы».

133

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 133

На рис.13 показана бизнес-концепция системы ERA.

Рис.13 Текущая бизнес-концепция системы ERA

На 2009 год на программу ERA Национальные Архивы запросили67 млн. долларов. Генеральному подрядчику — компании Локхид— по состоянию на конец 2008 финансового года уже выплачено112 млн. долларов (из общей суммы контракта в 317 млн., на пе-риод до 2012 года). По состоянию на апрель 2009 года, суммар-ные расходы на программу ERA на период по март 2012 года оце-ниваются в 551 млн. долларов.

Источники

«X.509 Certificate Policy For The Federal Bridge Certification Au-thority (FBCA) Version 2.12», February 2009,http://www.cio.gov/fpkipa/documents/FBCA_CP_RFC3647.pdf

Judith Spencer — HSPD-12: The Role of Federal PKI» (presenta-tion), May 2006, http://www.secureidnews.com/audio/spencer_judith_may06.pdf

134

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 134

M.Stern and G.Datesman «Federal Bridge Certification Authority: AnApproach to Addressing Inter-Enterprise Public Key Infrastructureand Directory Technology Interoperability», Mitretek Systems, 2004,http://www.noblis.org/Publications/08_2004_TR_Datesman.pdf

«The Federal Bridge: A Foundation of Trust», Entrust Inc., 2003,http://download.entrust.com/resources/download.cfm/21159/fed-eral_bridge.pdf/?start

Peter Alterman «The U.S. Federal PKI and the Federal Bridge Certifi-cation Authority», Powerpoint presentation, 2001, http://www.cendi.gov/presentations/alterman_pki_05-13-01.ppt

Сайт Федерального центра управления политикой в областиинфраструктуры открытых ключей (Federal PKI Policy Authority,FPKIPA), http://www.cio.gov/fpkipa/

Основные принципы формирования системы удостоверяющихцентров Российской Федерации (СУЦРФ), г. Москва, 2003, http://www.rans.ru/disdocs/sucrf.dochttp://www.kaf42.ru/data/PKI/PKI_BOOK_PART2/TZ/осн%20принц%20уд.doc

«X.509 Certificate Policy For The Federal Bridge Certification Au-thority (FBCA) Version 2.12», February 2009,http://www.cio.gov/fpkipa/documents/FBCA_CP_RFC3647.pdf

Judith Spencer «HSPD-12 : The Role of Federal PKI» (presentation),May 2006, http://www.secureid-news.com/audio/spencer_judith_may06.pdf

M.Stern and G.Datesman «Federal Bridge Certification Authority: AnApproach to Addressing Inter-Enterprise Public Key Infrastructureand Directory Technology Interoperability», Mitretek Systems, 2004,http://www.noblis.org/Publications/08_2004_TR_Datesman.pdf

«The Federal Bridge: A Foundation of Trust», Entrust Inc., 2003,http://download.entrust.com/resources/download.cfm/21159/fed-eral_bridge.pdf/?start

135

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 135

Peter Alterman «The U.S. Federal PKI and the Federal Bridge Certifi-cation Authority», Powerpoint presentation, 2001, http://www.cendi.gov/presentations/alterman_pki_05-13-01.ppt

Сайт Федерального центра управления политикой в областиинфраструктуры открытых ключей (Federal PKI Policy Authority,FPKIPA), http://www.cio.gov/fpkipa/

Основные принципы формирования системы удостоверяющихцентров Российской Федерации (СУЦРФ), г. Москва, 2003, http://www.rans.ru/disdocs/sucrf.dochttp://www.kaf42.ru/data/PKI/PKI_BOOK_PART2/TZ/осн%20принц%20уд.doc

GAO-09-733 Electronic Records Archive — The National Archivesand Records Administration’s Fiscal Year 2009 Expenditure Plan,United States Government Accountability Office, 2009,http://www.gao.gov/new.items/d09733.pdf

Can NARA Handle Onslaught of Bush E-records?, Information Man-agement Journal, March-April 2009

136

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 136

9. Чехия

Опыт законодательного регулированиявопросов взаимодействия органовгосударственной власти

В Чехии действует специальное законодательство в отношении ис-пользования электронных документов в административных про-цедурах. Это, прежде всего, следующие законы

•Административные правила (správní řád).

•Закон об электронных подписях88 — обеспечивает возмож-ность взаимодействия с использованием электронных рее-стров.

•Закон о государственных информационных системах89 — рег-ламентирует осуществление взаимодействия через Портал го-сударственной власти.

•Закон о взимании налогов и сборов (Zákon o správě daní a po-platk) — позволяет осуществлять взаимодействие за счет ис-пользования совместного технического оснащения налоговогоадминистрирования (налоговый портал).

•Закон «Об электронных операциях, личных номерах и об ав-торизованной конверсии документов» (Zákon o elektronickýchúkonech a autorizované konverzi dokument).

Законодательство регулирует использование информационных си-стем органов государственного управления, электронное ин-формационное взаимодействие частных лиц с государственны-ми органами и внутреннее информационное взаимодействиеорганов государственного управления. Общие правовые рамки

137

_____________________________________________88Zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některýchdalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), 29. června 2000, http://www.sagit.cz/pages/sbirkatxt.asp?zdroj=sb00227&cd=76&typ=r 89Zákon č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změněněkterých dalších zákonů, 14. září 2000, http://www.sagit.cz/pages/sbirkatxt.asp?sn=y&hledany=Z%E1kon+o+informa%E8n%EDch+syst%E9mech+ve%F8ejn%E9+spr%E1vy&zdroj=sb00365&cd=76&typ=r

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 137

устанавливает Закон о государственных информационных си-стемах.

В ряд специальных законов, в том числе в Административно-про-цессуальный кодекс, были внесены поправки, и теперь они вклю-чают положения, допускающие электронное информационноевзаимодействие. Административно-процессуальный кодекс до-пускает электронное взаимодействие с государственными орга-нами. Положения данного кодекса применимы в отношении всехгосударственных органов и судов, за исключением тех случаев, ког-да иное указано в специальных законах.

Закон о государственныхинформационных системах

Закон о государственных информационных системах № 365/2000был принят 14 сентября 2000 года. Он устанавливает права и обя-занности лиц и организаций, участвующих в развитии госу-дарственных информационных систем, и определяет принципыуправления процессами создания, использования, оперативно-го управления и развития информационных систем.

Закон о государственных информационных системах содержит об-щую концепцию использования информационных систем и при-менения технических стандартов (которая уточняется подзакон-ными актами), меры по обеспечению безопасности, положения оруководящей роли Министерства информатики, а также сан-кции за нарушение закона.

В сентябре 2007 года в данный закон парламентом Чехии были вне-сены поправки, направленные на сокращение для граждан из-быточного бюрократического бремени за счет использования сетиCzech POINT, официально введенной в эксплуатацию в январе 2008года. Эта сеть объединяет «точки контакта», через которые граж-дане могут получить выписки и информацию из национальных рее-стров и регистров, таких, как земельный кадастр, база данных оналичии судимостей и Торговый (и малого бизнеса) реестр.

138

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 138

В настоящее время создан Портал органов государственнойвласти90, который должен стать единой точкой доступа при элек-тронном взаимодействии граждан с государственными органами.Закон также предусматривает доставку информации и докумен-тов в электронном виде. Любое лицо имеет право взаимодей-ствовать с государственными органами путем обмена электро-нными сообщениями через портал, но только если сообщения удо-влетворяют требованиям специфических законов, регламенти-рующих деятельность конкретных государственных органов.

При взаимодействии через портал необходимо использовать уси-ленную электронную подпись либо электронный знак, который сер-тифицирован регистрирующим органом. Через портал также пре-доставляется доступ к официальным публикациям некоторых бюл-летеней, содержащих государственные решения и директивы.

Статья 9 закона о государственных информационных системахпредусматривает выдачу из государственных информационных си-стем сертифицированных материалов. Эти материалы (заве-ренные усиленной электронной подписью или электронным зна-ком) рассматриваются как официальные государственные доку-менты. Это означает, что содержавшая в таких документах ин-формация считается точной и может быть использована в каче-стве доказательств (статья 134 Гражданско-процессуального за-кона). Действие данной статьи распространяется на государст-венные органы в зависимости от положений соответствующих спе-циальных законов.

В число государственных органов, допускающих электронное взаи-модействие с ними, входят Реестр недвижимости и Коммерческийреестр, в котором регистрируются деловые организации и дру-гие юридические лица. Оба органа предоставляют электронныйдоступ к базам данных и возможность получения выписок в элек-тронной форме. Несмотря на это, заявления о внесении или из-менении записей в Реестре недвижимости должны подаваться вбумажном виде. Контракты на недвижимость (за исключениемаренды) не могут оформляться в электронном виде.

139

_____________________________________________90См. Portal verejne spravy, http://portal.gov.cz/wps/portal/_s.155/6966/_s.155/6966/place

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 139

Коммерческий реестр дает электронный доступ к своей базе дан-ных об организациях, поддерживает прием заявлений и процессрегистрации в электронном виде (ст.33 Коммерческого Кодекса).

Закон об электронных операциях и кон-версии документов

6 августа 2008 года Президент Чехии подписал закон «Об элек-тронных операциях, личных номерах и об авторизованной кон-версии документов»91, который в Чехии ставит на один уровеньэлектронные и бумажные документы. Министерство внутреннихдел рассматривает эту реформу как не имеющую аналогов в чеш-ском государственном управлении со времен царствования в 18веке Марии-Терезии, монарха-реформатора Австро-Венгерскойимперии. Закон вступил в силу с 1 июля 2009 года.

К моменту принятия этого закона в Чехии уже действовал ряд за-конодательных актов, позволяющих осуществлять электронноевзаимодействие, но само законодательство было сильно фраг-ментировано, что значительно снижало его эффективность. В свя-зи с принятием этого закона были внесены изменения в некото-рые законы Чехии — изменения коснулись вопросов использо-вания электронных документов в государственном управлении.

Интересно, что закон был подготовлен очень быстро: меньше чемза шесть месяцев.

•25 февраля 2008 года проект закона одобрен правительствомЧешской Республики.

•28 февраля 2008 года проект был представлен на рассмот-рение Палаты депутатов.

•25 марта 2008 года проект закона утвержден в первом чте-нии Палатой депутатов.

•17 июля 2008 года закон одобрен Сенатом.

•6 августа 2008 года закон подписан президентом Чехии.

140

_____________________________________________91Zákon č. 300/2008 Sb o elektronických úkonech a autorizované konverzidokumentů

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 140

Закон нацелен на упрощение функционирования чешских орга-нов государственной власти и, по мнению чешских государст-венных органов, дает им возможность работать быстрее, с мень-шими затратами и более эффективно. Основными целями изме-нения законодательства являются:

•уравнение в правах бумажных и электронных документов;

•минимизация бюрократических препятствий для граждан;

•создание единой системы электронного обмена документа-ми между органами государственной власти, а также междуорганами государственной власти и другими организациямии гражданами;

•использование, где возможно, электронной доставки, обменданными и документами через электронные почтовые ящики;

•создание единой системы идентификации физических июридических лиц при электронном взаимодействии;

•возможность авторизованной конверсии документов, а имен-но перевод бумажных документов в электронную форму, и на-оборот.

Закон содержит положения, которые:

•унифицируют методы оказания услуг государственными ор-ганами;

•обязывают государственные органы использовать электро-нные средства связи;

•создают средства для отправки сообщений в государствен-ные органы;

•делают использование электронного обмена обязательнымдля тех сторон, у которых использование этой формы взаи-модействия не представляет трудностей;

•назначают орган государственной власти, который будетотвечать за безопасное и надежное функционирование си-стемы обмена информацией.

141

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 141

Законом регламентируется передача и обработка документов вэлектронном виде через «информационные ящики»:

•между органами государственной власти;

•от органов государственной власти — физическими и юри-дическими лицам;

•от физических и юридических лиц — органам государствен-ной власти.

Закон Чехии № 300/2008 «Об электронных опера-циях, личных номерах и об авторизованной кон-версии документов»

Статья 1. Предмет регулирования (1) Настоящий Закон регулирует а) электронные документы государственных органов,местных и региональных властей, Земельного фондаЧешской Республики и других государственных фондов,органов медицинского страхования, Чешского радио,Чешского телевидения, установленных законом са-моуправляемых организаций, нотариусов и судебныхисполнителей (далее именуемых как «государственныеорганы»), выданные физическим и юридическим лицам;электронные документы, подаваемые физическими июридическими лицами в органы государственной вла-сти; и электронные операции между государственны-ми органами, посредством «информационных ящиков»(datových schránek).

Обязательным электронный обмен является только для органовгосударственной власти. Используется следующий подход к об-мену информацией.

•Передача информации между органами государственнойвласти (G2G) — для всех органов власти — обязательно.

•Передача информации от органов государственной властиюридическим лицам (G2B) — для всех органов власти — обя-зательно.

•Передача информации от юридических лиц органам госу-дарственной власти (B2G) — для юридических лиц — оп-ционально.

142

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 142

•Передача информации между гражданами и органами госу-дарственной власти (C2G, G2C) — для граждан необяза-тельно! Каждый может выбрать подходящий для него способобщения с властями.

•Передача информации между физическими и юридическимилицами (C2B , B2C, C2C, B2B) — не регламентирует обменмежду физическими и юридическими лицами и не будет ис-пользоваться для обычной переписки по электронной почте.

Электронная доставка документов осуществляется с помощьюединой информационной системы электронной доставки доку-ментов через специально созданные для этого «информационныеящики». Сам обмен информацией аналогичен классической элек-тронной почте. Система позволяет использовать средства PKI(смарт-карты и т.п.). Владелец информационного ящика изве-щается о поступлении нового документа, причём форму извещенияможно выбрать (SMS, электронная почта). Интересно, что сооб-щение считается полученным и прочитанным спустя 10 дней по-сле его доставки в ящик получателя (если получатель не открылсвой ящик раньше).

«Информационный ящик» (Datová schránka)

Закон предусматривает обязанность государственных органов об-щаться друг с другом в электронном виде, а именно, посредствомобязательных «информационных ящиков». Он также дает воз-можность физическим лицам и организациям открыть собствен-ные «информационные ящики» и использовать содержащиеся вних документы в своих взаимоотношениях с государственными ор-ганами.

143

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 143


Статья 2. «Информационный ящик» (Datová

schránka) (1) «Информационный ящик» — это электронное храни-лище, предназначенное для а) обслуживания государственных органов, б) организации взаимодействия с органами государ-ственной власти.

В качестве уникального идентификатора почтового ящика будетиспользоваться Личный номер абонента.

По мнению государственных органов Чехии, использование ин-формационных ящиков не представит для пользователей каких-либо сложностей: оно не будет существенно отличаться от обыч-но используемых методов электронных коммуникаций.

Принципы создания и функционирования информационныхящиков

Принципы создания и функционирования информационногоящика зависят от того, кому этот ящик принадлежит.

Гражданин (физическое лицо) сам решает, будет ли он общатьсяс государственными органами через информационный ящик. «Ин-формационные ящики физического лица» открываются для граж-дан по их просьбе (планируется использовать сеть Czech POINT).Гражданин может попросить заблокировать свой почтовый ящик,а затем снова его разблокировать.

144

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 144

Закон Чехии № 300/2008 «Об электронных опера-циях, личных номерах и об авторизованной кон-версии документов»Статья 3. «Информационный ящик» физическоголица

(1) «Информационный ящик» физического лица соз-дается Министерством по требованию физическоголица, которое в полной мере дееспособно, в течение3 рабочих дней с даты подачи заявки.

(2) Физическое лицо имеет право на создание одного«информационного ящика» физического лица.

(3) Заявка на создание «информационного ящика»физического лица должна включать:а) имя (где нужно, имена), фамилию, сведения об из-менениях, б) девичья фамилия, в) день, месяц и год рождения, г) место и район рождения; если физическое лицо ро-дилось за границей, то место рождения и государство,на территории которого оно родилось, е) гражданство (если не является гражданином ЧешскойРеспублики).

(4) Заявление о создание «информационного ящика»физического лица должно содержать заверенную под-пись физического лица.

(5) Если заявка на создание «информационного ящи-ка» физического лица соответствует требованиям, из-ложенным в пп. 3 и 4, то Министерство создает «ин-формационный ящик» физического лица. В противномслучае, после безуспешных призывов устранить не-достатки в заявке, Министерство информирует физи-ческое лицо о невозможности создания «информа-ционного ящика».Если для физического лица уже был создан «инфор-

мационный ящик» физического лица, или если физи-

145

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 145

ческое лицо не является полностью дееспособным, тоМинистерство должно проинформировать его о не-возможности создания «информационного ящика».

Индивидуальный предприниматель самостоятельно решает, бу-дет ли он общаться через информационный ящик или нет. «Ин-формационный ящик индивидуального предпринимателя» такжеоткрывается только на его просьбе.

Закон Чехии № 300/2008 «Об электронных опера-циях, личных номерах и об авторизованной кон-версии документов»Статья 4. «Информационный ящик» индивидуаль-ного предпринимателя (podnikající fyzické osoby)

(1) «Информационный ящик» индивидуального пред-принимателя создается Министерством по требованиюэтого лица в течение 3 рабочих дней с даты подачи заяв-ки.

(2) Индивидуальный предприниматель имеет право насоздание одного «информационного ящика» индиви-дуального предпринимателя.

(3) Министерство бесплатно создает «информацион-ные ящики» индивидуального предпринимателя дляюристов, налоговых консультантов и конкурсных упра-вляющих сразу же после получения информации об ихрегистрации в установленном законом порядке. По-ложения пункта 2 также распространяются на адво-катов, налоговых консультантов и конкурсных упра-вляющих.

(4) Заявка на создание «информационного ящика»индивидуального предпринимателя должна включать:а) имя (где нужно, имена), фамилию, в соответствую-щих случаях, название компании, б) девичья фамилия, в) день, месяц и год рождения,

146

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 146

г) место и район рождения; если физическое лицо ро-дилось за границей, то место рождения и государство,на территории которого оно родилось,е) гражданство (если индивидуальный предпринима-тель не является гражданином Чешской Республики).ж) идентификационный номер субъекта экономическойдеятельности, если таковой присвоен, г) место деятельности, где это уместно.

(5) Заявление о создание «информационного ящика»индивидуального предпринимателя должно содер-жать заверенную подпись индивидуального предпри-нимателя.

(6) Если заявка на создание «информационного ящи-ка» индивидуального предпринимателя соответствуеттребованиям, изложенным в пп. 4 и 5, то Министерствосоздает «информационный ящик» индивидуальногопредпринимателя. В противном случае, после безус-пешных призывов устранить недостатки в заявке, Ми-нистерство информирует о невозможности создания«информационного ящика» индивидуального пред-принимателя.Если для индивидуального предпринимателя уже былсоздан «информационный ящик» индивидуальногопредпринимателя, то Министерство должно проин-формировать его о невозможности создания «инфор-мационного ящика» индивидуального предпринима-теля.

Информационные ящики в обязательном порядке должны открыть:

•государственные органы;

•юридические лица, которые созданы на основании закона изарегистрированы в торговом реестре (в том числе ино-странные).

147

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 147


Статья 6. «Информационный ящик» органа госу-дарственной власти

(1) «Информационные ящики» органов государствен-ной власти создаются Министерством сразу же послесоздания этих органов, а в случае нотариусов и су-дебных исполнителей — сразу же после получения ин-формации об их регистрации.

(2) Для государственных органов создаются только «ин-формационные ящики государственного органа».

(3) Для идентификации информационного ящика го-сударственного органа служит идентификатор этого«информационного ящика».

Если физическое или юридическое лицо открыло почтовый ящик,то органы государственной власти направляют документы в элек-тронном виде в соответствующий почтовый ящик.

К одному почтовому ящик юридических лиц и государственных ор-ганов могут иметь доступ несколько лиц. Поскольку не всемэтим лицам нужен доступ ко всем поступившим в ящик докумен-там (например, если сообщение предназначено для вручения лич-но адресату), то предусматривается определенное управлениеправами доступа.

Обеспечения безопасности обмена документами

Каждый владелец получает информацию, необходимую для до-ступа к почтовому ящику (имя пользователя, пароль). Кроме того,можно использовать еще более высокий уровень обеспечения бе-зопасности доступа (например, с использованием квалифици-рованных сертификатов). Фактически предусматривается, чтобольшая часть документооборота будет проходить без использования ЭЦП. Каждому участнику обмена будет присвоен

148

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 148

личный номер, который и является его уникальным идентифика-тором.

Порядок доставки документов

Отдельная статья посвящена порядку направления документов го-сударственными органами власти. Законом предусмотрено, чтоне все документы из соображений безопасности будут пересы-латься между государственными органами через данную ин-формационную систему. Кроме того, предусмотрено, что если до-кументы были уже опубликованы (в законе, правда, не указан спо-соб опубликования), то направлять их через информационные ящи-ки не нужно.

Статья 17. Доставка документов, выпущенных ор-ганами государственно власти, через «информа-ционные ящики»

(1) В зависимости от характера документа, госу-дарственный орган передает документ другому госу-дарственному органу через «информационный ящик»либо вручает его на месте.

В зависимости от характера документа, и если физи-ческое лицо, индивидуальный предприниматель илиюридическое лицо активизировало своей «информа-ционный ящик», государственный орган должен на-править документ этому лицу через «информационныйящик», если этот документ не был опубликован либовручён на месте.

В случае доставки документа согласно положениям на-стоящего Закона, положения других законов, регули-рующие способ доставки, не применяются.

(2) Если иные законодательные акты допускают до-ставку через «информационные ящики», то указание вэтих актах других способов доставки не отменяет по-ложений пункта 1.

149

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 149

(3) Документ, который был доставлен в «информа-ционный ящик», считается полученным в тот момент,когда в «информационный ящик» входит лицо, которое,в соответствии со своими правами, имеет доступ к пе-реданному документу.

(4) Если лицо, в соответствии с п.3, не войдет в «ин-формационный ящик» в течение 10 дней с даты до-ставки документа в «информационный ящик», то до-кумент будет считаться доставленным в последнийдень этого периода. Это положение не применяется,если другое законодательство предписывает инойспособ доставки.

(5) Лицо, для которого был создан данный «информа-ционный ящик» может, в соответствии с другими усло-виями, предусмотренными законодательством, обра-титься с просьбой о непризнании факта доставки,определенного согласно пункту 4.

(6) Доставка документа согласно пунктам 3 или 4,имеет такую же юридическую силу, как и доставка всобственные руки.

(7) Обмен документами между государственными ор-ганами через «информационные ящики» не применя-ется, если по соображениям безопасности между ор-ганами используется иной способ электронных ком-муникаций.

Авторизованная конверсия документов

Поскольку работа органов государственной власти происходит всмешанном документообороте, то достаточно часто требуется про-водить преобразования документов из бумажной формы в элек-тронную и обратно. Закон разрешает и регламентирует порядоктакой авторизованной конверсии (преобразования) бумажных до-кументов в электронный вид и обратно. Документ, полученный врезультате авторизованной конверсии, имеет такую же юриди-ческую силу, как и заверенная копия документа.

150

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 150

Авторизованную конверсию будут осуществлять только уполно-моченные законом органы и лица — нотариусы, муниципальныеи районные органы власти, отделения городских округов. Одна-ко законодательством закреплено, что тот, кто выполняет авто-ризованную конверсию документа, не несет ответственность заточность и достоверность данных оригинала, а только за точноесоответствие результата конверсии подлиннику.

Источники

Zakon č. 365/2000 Sb. o informacnich systemech verejne spravy http://www.mvcr.cz/soubor/zakon-c-365-2000-sb-o-informacnich-systemech-verejne-spravy.aspx

Zákon č. 300/2008 Sb. o elektronických úkonech a autorizované kon-verzi dokumentů http://www.mvcr.cz/soubor/sb098-08-pdf.aspx

Zákon č. 301/2008 Sb. kterým se mění některé zákony v souvislosti spřijetím zákona o elektronických úkonech a autorizované konverzi do-cument http://www.mvcr.cz/soubor/sb098-08-pdf.aspx

Zdeněk Zajíček Návrh zákona o elektronických úkonech, osobníchčíslech a autorizované konverzi dokumentů, konference ISSS 2008,7-9.04.2008 (на чешск. языке)http://www.isss.cz/archiv/2008/download/prezentace/zajicek_mvcr_egovact.ppt

Презентация Радека Горачека (Radek Horacek) (МВД Чехии)«Электронное правительство как живой организм», 30 ноября2008 г., Прага, (на англ.яз.)http://www.mvcr.cz/soubor/cz-horacek-egovernment-public-admin-pps.aspx

151

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 151

Senátoři schválili návrh zákona o elektronických úkonech // iPrávníkje.- 04.08.2008. (на чешск. языке)http://www.ipravnik.cz/cz/aktuality/art_5245/senatori-schvalili-navrh-zakona-o-elektronickych-ukonech.aspx

CZ: New legal Czechs and balances for electronic documents //ePractice.eu. — 28 July 2008 (на англ. яз.)

Ivan Langer, Zdeněk Zajíček, Czech POINT , (на чешск. языке)http://www.mvcr.cz/soubor/czech-point-rok-po-zahajeni.aspx

Petr Stiegler eGONovo srdce — Informační systém datovýchschránek, eGon News. — № 3. с.2. (на чешск. языке) http://www.mvcr.cz/soubor/egon-news-3.aspx

152

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 152

10. Швейцария

Межведомственное электронноевзаимодействие в федеральных органахгосударственной власти

В Швейцарии в январе 2008 года был утвержден план переходана электронный документооборот федеральных органов госу-дарственной власти. Обширный план, получивший название «До-клад и план мероприятий по переходу к электронным делам, дан-ным и документам»92, разработан по заказу Федерального сове-та (исполнительного органа Швейцарской Конфедерации) и по-зиционируется как программа модернизации государственногоуправления и управления документами. План интересен тем, чтов нем последовательно описаны все этапы работы и указаны ор-ганы и организации, отвечающие за его реализацию.

Стратегия построения «электронного правительства», принятаяв Швейцарии 24 января 2007 года, предусматривает активное ис-пользование информационных технологий. При её разработкебыло учтено то, что совершенствование государственного управ-ления невозможно без повсеместного внедрения, в течение бли-жайших нескольких лет, электронного документооборота.

Современное состояние управлениягосударственными документами вШвейцарии

Государственное регулирование в сфере управления документамиосновывается на положениях закона «О правительстве и государ-ственном управлении Швейцарии»93, который обязывает каждую го-

153

_____________________________________________92AZ 013.3-01 Bericht und Aktionsplan zum Umgang mit elektronischen Akten,Daten und Dokumenten93Das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzt, RVOG, vom 21.März 1997, http://www.admin.ch/ch/d/sr/1/172.010.de.pdf

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 153

сударственную административную единицу документировать соб-ственную деятельность94.

С середины 1990-х годов практически все документы и массивы дан-ных в федеральной администрации создаются и обрабатываются спомощью электронных информационных систем. Часть документовпересылается между различными органами управления с помощьюэлектронной почты, а общественность получает доступ к документамчерез веб-страницы. Наряду с этим, бумага играет по-прежнему важ-ную роль, в первую очередь там, где требуются подписанные «вруч-ную» официальные документы; для традиционного обмена бумажнымипочтовыми сообщениями, печатными произведениями; а также дляархивного хранения. В федеральной администрации много инфор-мации все еще хранится на бумажных носителях, но электронные тех-нологии постепенно начинают играть доминирующую роль в про-цессах обработки информации благодаря их скорости, гибкости, воз-можности объединять информацию из различных источников и по-чти неограниченному объему памяти. Бумага же все больше стано-вится вторичным, вспомогательным носителем информации с огра-ниченной перспективой использования.В настоящее время в федеральной администрации Швейцариифактически сосуществуют две культуры обработки информации: пер-вая опирается на традиционные бумажные технологии, а вторая —на использование электронных информационных систем. И хотя обекультуры преследуют идентичные цели и функции, для каждой из ниххарактерен определенный образ мышления, методы работы, формыорганизации и инструменты.

Как подчеркивается в программе, одновременное поддержаниеобеих культур обходится дорого и не позволяет достичь желаемойэффективности государственного управления. Плохое взаимо-действие между системами бумажного и электронного дело-производства и документооборота приводит к значительным за-тратам на преобразование информации, препятствует эффек-тивной организации судебного делопроизводства и вызывает нео-пределенность в отношении статуса и доказательной силы элек-тронных данных и документов.

154

_____________________________________________94RVOG, ст. 22

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 154

Положение дел в части использования электронных дел, данныхи документов в федеральной администрации признано неудо-влетворительным. Практика, при которой каждое ведомство по-своему организует работу с электронными документами, пре-пятствует системному и эффективному использованию потенциалаэлектронного управления. Хотя в последние годы в ряде мини-стерств и государственных учреждений успешно и с большой поль-зой реализовывались отдельные решения, для того чтобы по-ставить деловые процессы федеральной администрации целикомна электронную основу, по мнению авторов программы, требуетсяне только воля и желание высших органов управления, но и соо-тветствующее централизованное руководство.

Случаи внедрения электронно-цифровой подписи в федеральныхорганах исполнительной власти единичны, хотя в наличии имеютсявсе необходимые предпосылки для её использования: законо-дательные, технические и производственные. Основной причинойэтого является, с одной стороны, слабая осведомленностьответственных лиц государственных органов о возможностяхэтой технологии по обеспечению защищенного электронногообмена документами, а с другой — отсутствие необходимых дляеё использования прикладных программных приложений.

Программа совершенствованиегосударственного управления (GEVER)Швейцарии

С 1999 года в Швейцарии реализуется программа совершенствованиягосударственного управления (сокращенно GEVER), в которой основ-ной упор сделан на широкомасштабное использование информа-ционных технологий. Согласно разработанной GEVER-стратегии (по-следняя версия была опубликована в 2004 году), органам государ-ственной власти были даны широкие полномочия по разработке и вне-дрению у себя информационных систем. При этом ведомства сами не-сли ответственность за рентабельность внедрений систем GEVER, отве-чающих их потребностям, и выделяли для реализации проектов необ-ходимые финансовые и кадровые ресурсы.

155

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 155

Самостоятельность ведомств в вопросе информатизации ограничи-валась лишь требованием выбирать программное обеспечение из спе-циального списка. Как отмечено в критической части нового про-граммного документа, функциональные возможности и технические ка-чества программ, вошедших в список, заметно различались.

В принятой программе перехода на электронное управление доку-ментами подчеркивается, что максимальный эффект может быть по-лучен только тогда, когда современные технологии будут использоватьсявсеми министерствами, учреждениями, структурными подразделениямии отдельными сотрудниками. Сделан также вывод о том, что для болееэффективного внедрения электронных документов в органах госу-дарственной власти Швейцарии требуется централизованное руко-водство программой на вышестоящем уровне. Именно это, с точки зре-ния авторов программы, позволит создать однотипную организа-ционную и техническую среду, необходимую для межведомственноговзаимодействия. На данный момент одни учреждения и министерства(например, Министерство экономики и народного хозяйства) понимаютнеобходимость и успешно внедряют электронное управление деловойдеятельностью и документами, в то время как в других государствен-ных органах этот вопрос всерьёз не рассматривается.

Рассмотрев содержащиеся в программе предложения, Федеральныйсовет Швейцарии на своем заседании 23 января 2008 года принял пландействий по переходу на широкомасштабное использование элек-тронных документов в органах государственной власти.

Согласно утвержденному плану, не позднее конца 2011 года на осно-ве использования электронных дел, данных и документов будут пере-строены как все внутренние процессы государственного управления,так и взаимодействие с «внешними» учреждениями.

Понятие «электронные дела, данные и документы» охватывает все ин-формационные объекты, имеющие юридическую значимость соглас-но закону «О правительстве и государственном управлении Швейца-рии» и Федеральному закону «Об архивном хранении»95, которые соз-даются, получаются, обрабатываются, управляются, передаются, рас-

156

_____________________________________________95Bundesgesetz über die Archivierung, BGA, vom 26. Juni 1998, http://www.admin.ch/ch/d/sr/152_1/index.html

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 156

пределяются, публикуются и архивируются с помощью электронных ин-формационных систем в федеральных органах государственной вла-сти Швейцарии в ходе их деловой деятельности.

Прежде всего, это:

•структурированные данные, используемые в деловых программныхприложениях;

•документы, созданные при помощи офисных пакетов программ;

•веб-документы;

•электронная почта и другие формы электронных сообщений (на-пример, SMS, мгновенные и голосовые сообщения).

Организация внедрения электронного до-кументооборота

В плане реализации программы перечислены основные задачи,которые необходимо выполнить, сроки и органы власти, ответст-венные за исполнение. В соответствующих мероприятиях уча-ствуют все федеральные учреждения Швейцарии.

•Конференция генеральных секретарей (GSK), Министер-ство внутренних дел и Швейцарский федеральный архив (да-лее — BAR) отвечают за управление, контроль и координациювнедрения до конца 2011 года электронного управления де-ловой деятельностью в министерствах и в федеральной кан-целярии (программа GEVER-Союз).

•Федеральная канцелярия до конца 2010 года организовыва-ет постепенный перевод деятельности Федерального советаи Парламента на электронную основу.

•Все министерства и федеральная канцелярия не позднее кон-ца 2011 года должны обеспечить внедрение электронногоуправления деловой деятельностью (GEVER) как внутри ве-домств, так и организовать межведомственное взаимодей-ствия различных государственных учреждений.

157

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 157

Стоимость внедрения

Для определения примерной стоимости внедрения авторы про-граммы опросили специалистов ряда государственных учреж-дений, которые ввели у себя GEVER в течение последних двух лет.В зависимости от объема и сложности деловых процессов орга-низации, а также от величины государственного органа, стоимостьвнедрения GEVER в расчете на одного сотрудника со всеми из-держками оценивается в диапазоне от 6 до 9 тысяч швейцарскихфранков (примерно от 140 до 200 тысяч рублей).

Сроки внедрения

Разработка концепции, планирование и проведение преобразо-ваний по переходу на полномасштабное электронное ведение делв каждом органе государственной власти входит в компетенциюего руководства. Тем не менее, были установлены следующие обя-зательные контрольные сроки для всей федеральной админи-страции:

•определение стратегии перехода к использованию элек-тронных документов и электронного управления в каждом фе-деральном органе власти, с учетом их специфических осо-бенностей, и разработка проектов преобразований — по де-кабрь 2008 года;

•реализация проектов и их завершение — в декабре 2011 года.

Создание централизованного каталогафедеральных документов

Информационные технологии открывают принципиальную воз-можность организации простого и менее затратного доступа к де-лам, данным и документам. Федеральный закон о принципегласности в управления (BGЦ) регулирует доступ общественно-сти к официальным документам Швейцарии. Чтобы практическиреализовать предоставляемое этим законом право на доступ к го-сударственной информации, необходимо обеспечить заинтере-сованным лицам оперативную возможность установить, где какиеофициальные документы находятся. В этой связи Швейцарскому

158

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 158

федеральному архиву поручается до конца 2010 года создать цен-трализованный каталог официальных данных и документов, доступк которому может предоставляться как через интернет, так и повнутренней информационной сети.

Создание такого каталога связано со значительными усилиями изатратами, поэтому до введения его в эксплуатацию будет ис-пользоваться децентрализованное решение, в рамках которого го-сударственные структуры будут публиковать списки своих офи-циальных документов в интернете.

Использование централизованного каталога в качестве основы дляинформирования о доступных делах, данных и документах (Sin-gle Point of Orientation, SPO), освободит отдельные государст-венные учреждения от выполнения соответствующих задач и од-новременно упростит взаимодействие между общественностьюи органами государственного управления. Каталог будет предо-ставлять информацию о существовании документов и позволит об-щественности, а также другим органам управления направлять за-просы о доступе к информации и документам непосредственно внужное государственное учреждение. Выполнение запросов и пре-доставление затребованной информации останутся обязанно-стями соответствующих государственных органов. Каталог расс-матривается не как альтернатива, а как дополнение к суще-ствующим информационным службам федеральной админи-страции.

Федеральный Архив Швейцарии принимает от федеральных уч-реждений не только архивные дела, данные и документы, но и при-надлежащие им каталоги (описи дел), после чего интегрирует ихв централизованный научно-справочный аппарат. ФедеральномуАрхиву поручено также создание централизованного каталога всехдел, данных и документов Швейцарской конфедерации. Однов-ременно с этим будут составляться описи дел, переданных из ор-ганов государственной власти. Кроме того, такой предваритель-ный сбор и объединение описей дел органов государственной вла-сти в централизованном каталоге при Швейцарском националь-ном архиве позволит впоследствии, при передаче электронных до-кументов на постоянное хранение, значительно упростить про-цедуру передачи и до определенного уровня автоматизировать

159

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 159

этот процесс.Создание централизованного каталога планирует-ся в 2008 — 2010 годах, и не позднее начала 2011 года он долженбыть предоставлен для использования общественности и органамгосударственной власти.

Проект ARELDA — «Архивное хранениеэлектронных данных и дел»

Внедрение проекта «ARELDA — Архивное хранение электронныхданных и дел», выполнявшееся в рамках построения «электронногоправительства» Швейцарии, успешно завершено в сентябре 2009года. Швейцарский Федеральный архив официально принял в экс-плуатацию электронный архив.

Целью проекта, начатого в 2005 году, была разработка инфор-мационной системы, обеспечивающей архивное хранение элек-тронных документов. Одновременно в Швейцарском Федераль-ном архиве (BAR) была создана организационная структура,обеспечивающая функционирование архива. Теперь ШвейцарскийФедеральный архив может принимать на архивное хранение до-кументы органов государственной власти в электронной форме,обеспечивая их длительное и постоянное хранение, независимоот изменений форматов файлов и технологий хранения данных.

В соответствии с федеральным законом «Об архивном хранении»от 26 июня 1998 года, функция Швейцарских Национальных Ар-хивов состоит в организации хранения документов, «имеющихюридическое или административное значение или большую ин-формационную значимость». Документами, согласно этому закону,являются все зафиксированные сведения, независимо от носи-теля информации, которые были получены или созданы при ис-полнении государственных функций, а также все вспомогатель-ные инструменты и дополнительные данные, которые необходи-мы для понимания этих сведений и для их использования.

К сфере деятельности Федерального Архива относится также ар-хивное хранение федеральных документов, которые были полу-чены или созданы с помощью информационно-коммуникацион-ных технологий, т.е. электронных документов. 160

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 160

Электронные информационные объекты изначально создаются всамых различных форматах. Пройдя несколько этапов обработ-ки, они должны быть преобразованы в стандартизованные ар-хивные информационные «пакеты» (архивные объекты). Для об-работки электронных архивных объектов нужны специальныеинструменты. Кроме того, обеспечение долговременной сох-ранности информационных объектов, когда за время хранения мо-гут неоднократно измениться технологии, требует проведения до-рогостоящих миграций на новые форматы и системные плат-формы.

Федеральный архив должен реализовать решения, которые под-держивают основные процессы доставки, архивного хранения ипередачи электронных данных из отраслевых приложений иуправленческих систем (баз данных), а также систем электронногодокументооборота (системы GEVER). После этого планируется по-степенный переход на архивное хранение документов феде-ральной администрации, в основном, в электронном виде.

Деловые документы на бумажных носителях с 2012 года будут пе-редаваться на архивное хранение только в тех случаях, когда позакону требуется сохранить бумажный документ. Документы в бу-мажной форме государственные органы могут получать от внеш-них организаций; они также могут изготавливать бумажные вер-сии документов в качестве рабочих копий для ограниченного ис-пользования. Однако в первом случае такие документы оцифро-вываются и интегрируются в электронный информационный кон-тур ведомства, а во втором — не имеют никакой архивной цен-ности. Несмотря на такие исключения, никаких «гибридных» ар-хивов быть не должно.

Изначально созданные в электронном виде данные и документыдолжны сохраняться в федеральном архиве в электронном виде.Швейцарский федеральный архив должен организовать архивноехранение электронных досье (из систем GEVER федеральных ор-ганов власти), а также реляционных баз данных. Для этого долж-на быть создана соответствующая инфраструктура, а также раз-работаны стандартные интерфейсы для электронной передачиданных и документа в определенных Федеральным АрхивомШвейцарии форматах. От архивного хранения в бумажном виде

161

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 161

документов с датой создания после 31 декабря 2011 года плани-руется отказаться из-за высокой стоимости и больших объемовхранения.

Сохранение электронных документов необходимо для юридиче-ского обеспечения государственной деятельности, и, преждевсего, для создания свидетельств деловой деятельности органовгосударственной власти. В дальнейшем электронные архивы да-дут возможность проводить исторические и научные исследова-ния. Для этого сохраняемые электронные документы должны, безкаких либо временных ограничений, удовлетворять следующимтребованиям:

•архивные документы должны быть сохранены неизмененными,должна быть обеспечена их целостность, подлинность и на-дежность;

•архивные документы должны в течение длительного време-ни оставаться понимаемыми в их взаимосвязи с другими до-кументами;

•архивные документы должны быть доступны и быть пригод-ными к использованию в соответствии с требованиями дей-ствующего законодательства;

•выполнение перечисленных требований не должно зависетьот использованных технологий.

Для организации электронного архивного хранения (проект AREL-DA) Федеральный Архив Швейцарии работает над созданием ком-плекта нормативных документов, определяющих технические ипроизводственные условия и регламентирующие:

•стандартные интерфейсы для передачи электронных данныхи документов в федеральный архив;

•требования к приложениям, решающим следующие задачи:

•долговременное хранение архивных дел в электронномхранилище;

•формирование метаданных об архивных делах, хра-нящихся в архивной информационной системе;

•построение средств поиска, с помощью которых можетподдерживаться поиск в электронном архивном хра-нилище;

162

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 162

•хранилище для электронных архивных дел (инфраструктура),а также локальных приложений для управления данными;

•приложения для поддержки миграции электронных архивныхдел на новые технические платформы или преобразование ихв новые форматы данных и документов;

•приложения, позволяющие извлекать из электронного хра-нилища и предоставлять в распоряжение пользователей ар-хивные дела.

Федеральные органы государственной власти смогут передаватьв федеральный архив электронные досье из систем GEVER, а так-же документы и данные из реляционных баз данных.

Кроме того, Федеральному Архиву Швейцарии поручено:

•определить пригодные для архивного хранения цифровыеформаты96;

•определить порядок электронной сдачи документов, которыемогут передаваться в распоряжение BAR через стандартныеинтерфейсы97;

•внедрить процедуру электронной передачи документов в ар-хив (принятие в электронное хранилище, записи в информа-ционной системе архива, формирование средств поиска и т.д.);

•разработать порядок доступа к электронным архивным фон-дам;

•разработать порядок обеспечения сохранности электронныхфондов (порядок проведения миграции электронных доку-ментов в архиве).

163

_____________________________________________96См. Аrchivtaugliche dateiformate, Standards für die Archivierung digitaler Un-terlagen, Juli 2007http://www.bar.admin.ch/dienstleistungen/00516/00517/00801/index.html?lang=de&download=M3wBPgDB/8ull6Du36WenojQ1NTTjaXZnqWfVpzLhmfhnap-mmc7Zi6rZnqCkkIN0gn2EbKbXrZ6lhuDZz8mMps2gpKfo97См. Spezifikation Submission Information Package (SIP), Ablieferungsobjekt fürdigitale Unterlagen an das Schweizerische Bundesarchiv, September 2009; DataDictionary, Submission Information Package (SIP), September 2009,http://www.bar.admin.ch/dienstleistungen/00516/00517/00801/index.html?lang=de&download=M3wBPgDB/8ull6Du36WenojQ1NTTjaXZnqWfVpzLhmfhnap-mmc7Zi6rZnqCkkIN1gH98bKbXrZ6lhuDZz8mMps2gpKfo

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 163

Система SIARD — программно-независимое архивное хранениереляционных баз данных

Федеральный Архив Швейцарии в 2008 году разработал системуSIARD98 (Software Independent Archiving of Relational Databases —программно-независимое архивное хранение реляционных базданных) — жизнеспособное решение для долгосрочного сохра-нения реляционных баз данных. Решение включает открытый фор-мат для архивирования реляционных баз данных, а также пакетпрограммного обеспечения SIARD Suite для преобразования ре-ляционных баз данных в формат SIARD.

Формат SIARD

Формат SIARD был разработан Федеральным Архивом Швейца-рии и является частью платформы для электронного архивногохранения, создаваемой в рамках европейского научно-исследо-вательского проекта PLANETS. В мае 2008 года формат SIARD былпринят в качестве официального формата для хранения баз дан-ных в проекте PLANETS. Спецификации формата открыты и опуб-ликованы. В Швейцарии все базы данных в настоящее время пе-редаются на архивное хранение в Федеральный Архив в форма-те SIARD99.

Пакет программ SIARD

Программное обеспечение SIARD базируется на международныхстандартах, таких, как XML, SQL:1999 и UNICODE. В настоящее вре-мя приложение поддерживает следующие базы данных: Oracle,Microsoft SQL Server и Microsoft Access. Федеральный Архив

164

_____________________________________________98Software-Independent Archival of Relational Databases99См. SIARD Formatbeschreibung, Beschreibung Dateiformat SIARD zur Erhal-tung von relationalen Datenbanken, Schweizerisches Bundesarchiv, 30. Septem-ber 2008,http://www.bar.admin.ch/themen/00772/00811/index.html?lang=de&download=M3wBPgDB/8ull6Du36WenojQ1NTTjaXZnqWfVpzLhmfhnapmmc7Zi6rZnqCk-kIN0hHx+bKbXrZ6lhuDZz8mMps2gpKfo

blok_NEW 26.03.2010 1:17 Page 164

Швейцарии распространяет пакет SIARD Suite бесплатно, в соо-тветствии с условиями лицензионного соглашения. В случаепринятия условий лицензионного соглашения по электронной по-чте присылается ссылка для скачивания SIARD Suite.

Источники

172.010 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG);http://www.bk.admin.ch/ch/d/sr/c172_010.html

152.1 Bundesgesetz vom 26. Juni 1998 über die Archivierung (Archi-vierungsgesetz, BGA),;

http://www.admin.ch/ch/d/sr/1/152.1.de.pdf

AZ 013.3-01 Bericht und Aktionsplan zum Umgang mit elektronischenAkten, Daten und Dokumenten, 10. Januar 2008http://www.isb.admin.ch/themen/architektur/00078/00950/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCEdIR8gGym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A—

Nathalie Falcone-Goumaz, Programm GEVER Bund, 19. Juni 2008http://igrm.ch/images/stories/pdf_dateien/programm_gever_bund.pdf

Querschnittsprüfung im Bereich Geschäftsverwaltung GEVER Bund,EFK Bericht Nr. 1.6249.100.00373.01 vom 21. März 2007 http://www.efk.admin.ch/pdf/6249BE_QP_GEVER_Bund_Ver%C3%B6ffentlichung.pdf

Stephan Jarmann/Beat Siegrist Rechtliche Aspekte elektronischerGeschäftsverwaltung Az: 316. 1 Schweizerisches BundesarchivFachstelle GEVER, 18. 10. 2004; http://www.isb.admin.ch/themen/architektur/00078/00080/00212/in-dex.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCEdIN3fGym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A—

WAF — Weisungen über die Aktenführung, 13. Juli 1999,http://www.admin.ch/ch/d/ff/1999/5428.pdf

165

blok_NEW 26.03.2010 1:18 Page 165

Die Bundesbehörden der Schweizerischen Eidgenossenschaft,30.09.2009,http://www.news.admin.ch/message/?lang=de&msg-id=29301

Policy Digitale Archivierung, Grundsätze des BAR zur digitalenArchivierung, Schweizerisches Bundesarchiv, 24.09.2009http://www.bar.admin.ch/themen/00772/00811/index.html?lang=de&download=M3wBPgDB/8ull6Du36WenojQ1NTTjaXZnqWfVp-zLhmfhnapmmc7Zi6rZnqCkkIN1gH5+bKbXrZ6lhuDZz8mMps2gpKfo

SIARD Formatbeschreibung, Beschreibung Dateiformat SIARD zurErhaltung von relationalen Datenbanken, Schweizerisches Bunde-sarchiv, 30. September 2008http://www.bar.admin.ch/themen/00772/00811/index.html?lang=de&download=M3wBPgDB/8ull6Du36WenojQ1NTTjaXZnqWfVp-zLhmfhnapmmc7Zi6rZnqCkkIN0hHx+bKbXrZ6lhuDZz8mMps2gpKfo

Аrchivtaugliche dateiformate, Standards für die Archivierung digitalerUnterlagen, Juli 2007http://www.bar.admin.ch/dienstleistun-gen/00516/00517/00801/index.html?lang=de&download=M3wBPgDB/8ull6Du36WenojQ1NTTjaXZnqWfVpzLhmfhnapmmc7Zi6rZnqCk-kIN0gn2EbKbXrZ6lhuDZz8mMps2gpKfo

Spezifikation Submission Information Package (SIP), Ablieferungsob-jekt für digitale Unterlagen an das Schweizerische Bundesarchiv,September 2009http://www.bar.admin.ch/dienstleistun-gen/00516/00517/00801/index.html?lang=de&download=M3wBPgDB/8ull6Du36WenojQ1NTTjaXZnqWfVpzLhmfhnapmmc7Zi6rZnqCk-kIN1gXZ+bKbXrZ6lhuDZz8mMps2gpKfo

Data Dictionary, Submission Information Package (SIP), September 2009,http://www.bar.admin.ch/dienstleistun-gen/00516/00517/00801/index.html?lang=de&download=M3wBPgDB/8ull6Du36WenojQ1NTTjaXZnqWfVpzLhmfhnapmmc7Zi6rZnqCk-kIN1gH98bKbXrZ6lhuDZz8mMps2gpKfo

166

blok_NEW 26.03.2010 1:18 Page 166

Заключение

Публикация данной книги, как мы надеемся, будет полезна спе-циалистам, занимающимся вопросами совершенствования го-сударственного управления, построения систем межведом-ственного электронного взаимодействия, электронного доку-ментооборота, созданием электронных архивов.

Процесс перемен в сфере управления документами и архивногодела в России набирает силу, а непрекращающееся совершен-ствование информационно-коммуникационных технологий за-ставляет страны-лидеры также все время искать новые техноло-гические, организационные и правовые решения. Постоянное отс-леживание передового отечественного и зарубежного опыта и егоширокое распространение становятся необходимостью, по-скольку без этого очень трудно догнать тех, кто ушел далеко впе-ред.

Компания «Электронные Офисные Системы» намеревается про-должить проект по изучению и обобщению передового опыта, на-деясь, что, возможно, данная работа станет началом серии пуб-ликаций.

167

blok_NEW 26.03.2010 1:18 Page 167

168

blok_NEW 26.03.2010 1:18 Page 168

169

blok_NEW 26.03.2010 1:18 Page 169

blok_NEW 26.03.2010 1:18 Page 170

blok_NEW 26.03.2010 1:18 Page 171

172

blok_NEW 26.03.2010 1:18 Page 172

Информация о ПК6

ПК 6 – подкомитет по стандартизации «Жизненный цикл элек-тронного документооборота» – создан на базе ООО «ЭлектронныеОфисные Системы (проектирование и внедрение)» приказомФедерального агентства по техническому регулированию и ме-трологии № 1907 от 11 июня 2008 года.Подкомитет создан в структуре технического комитета (ТК) 459«Информационная поддержка жизненного цикла изделий».В подкомитет вошли:

1. Федеральное агентство по техническому регулирова-нию и метрологии2. ООО «Электронные Офисные Системы» (проектированиеи внедрение)3. ФГУ «КВФ «Интерстандарт»4. Некоммерческая организация «Фонд поддержки инно-вационных программ НП «РОСИСПЫТАНИЯ»5. Всероссийский научно-исследовательский институт до-кументоведения и архивного дела (ВНИИДАД)6. Федеральное архивное агентство7. РОО «Гильдия специалистов в области информатики иуправления документацией»8. ООО «Генкей»9. ООО «Инфра-Ресурс»10. ЗАО «Научно-Технологический Центр ИРМ»11. Федеральное государственное образовательное учреж-дение высшего профессионального образования «Российскаяакадемия государственной службы при Президенте Россий-ской Федерации»

Представители ПК 6 входят в качестве экспертов в международ-ный комитет по стандартизации ИСО ТК 46 «Информация и до-кументация», ПК 11 «Архивное дело и управление документами».

Основная цель создания ПК6 — повышение эффективности ра-бот по стандартизации и подтверждению соответствия процес-сов автоматизации электронного документооборота на всех эта-пах жизненного цикла на национальном и международном уров-нях.

173

blok_NEW 26.03.2010 1:18 Page 173

Основные направления работы ПК6 включают в себя:

•проведение единой технической политики по стандартизациив области электронного документооборота;

•разработку, согласование и представление в ТК проектов про-грамм национальной стандартизации в области электронно-го документооборота;

•проведение исследований и аналитических работ, опреде-ляющих перспективы и состояние работ по стандартизации вобласти электронного документооборота;

•проведение (при необходимости) патентных исследований идругих исследовательских работ в области стандартизацииэлектронного документооборота;

•гармонизацию национальных стандартов Российской Феде-рации в области электронного документооборота с между-народными стандартами и национальными стандартами за-рубежных стран;

•сотрудничество по формированию нормативной базы в об-ласти электронного документооборота с министерствами, фе-деральными службами, федеральными агентствами, ведом-ствами, организациями, предприятиями и иными пользова-телями стандартов и нормативных документов;

•работы в области межгосударственной стандартизации всоответствии с действующим законодательством и норма-тивными документами Ростехрегулирования;

•представительство Российской Федерации в международных(региональных) организациях по стандартизации;

•участие в разработке проектов международных (региональ-ных) стандартов;

•подготовку предложений по позиции Российской Федерациидля голосования по проектам международных (региональных)стандартов;

•подготовку предложений по принятию национальных стан-дартов Российской Федерации в качестве международных (ре-гиональных) стандартов.

174

blok_NEW 26.03.2010 1:18 Page 174

175

blok_NEW 26.03.2010 1:18 Page 175

_____________________________________Компьютерная верстка Д.Н. БирюковПодписано в печать 29.03.2010 г._____________________________________Формат 60х84/16. Гарнитура «Pragmatica». Тираж 500 экз._____________________________________Отпечатано в ООО «Полиграфия Дизайн». Заказ №____.

176

blok_NEW 26.03.2010 1:18 Page 176