Le Contrôle de gestion dans les Administrations publiques

M. Rahou Page 1 sur 22

Le Contrôle de gestion dans les Administrations publiques

Au niveau de cette revue de la littérature : Nous présenterons dans une première partie un passage à

propos du management public et de la place, voire des enjeux du

Contrôle de gestion dans les organisations publiques :

A propos du management public I. Les nouveaux axes de modernisation du management public : Cas du

Maroc II. Les enjeux du Contrôle de gestion dans les organisations publiques

Puis nous expliquerons en quoi le concept du Contrôle de

gestion public se différencie par rapport au Contrôle de gestion

privé :

Concept du Contrôle de gestion public

Enfin, dans une troisième partie, nous mettrons en relief les

spécificités du Contrôle de gestion dans les administrations

publiques :

Spécificités du Contrôle de gestion dans les administrations publiques I. Spécificités liées à la notion d’objectif

II. Spécificités liées à la notion de moyen

III. Spécificités liées à la notion de résultat

Le Contrôle de gestion dans les Administrations publiques Extrait de mémoire de fin d’études – Décembre 2011


Préambule

Avec les réformes de modernisation du secteur public, l’enjeu majeur

devient le Contrôle de gestion. Par conséquent, c’est pour répondre au

nouveau cadre de gestion publique que le système de Contrôle de gestion

est désormais mis en place au sein des administrations publiques.

Historiquement parlant, la naissance du Contrôle de gestion est attribuée

au modèle de Sloan-Brown (1921) qui avait comme point de départ de

trouver un moyen de gouvernance d’une grande entreprise en croissance.

Le Contrôle de gestion traduit la volonté des managers à maitriser leurs

activités et déploie à cette fin un ensemble d’outils dont chacun répond à

un besoin bien précis (comptabilité analytique, tableaux de bord,

contractualisation, etc.).

En fait, le Contrôle de gestion est avant tout une démarche qui permet de

donner du sens à l’action collective et individuelle, d’approfondir le

diagnostic des forces et faiblesses, et de renforcer le dialogue entre les

différents acteurs au sein de l’organisation à l’occasion de la finalisation

des objectifs, du pilotage des actions et de l’évaluation des performances.

Par définition, le Contrôle de gestion se voit donc approprié en milieu

public également, avec la nécessité d’y intégrer la dimension du « public »

et subséquemment ses attentes et ses satisfactions comme on le verra.

Ceci dit, l’adaptation du concept du Contrôle de gestion selon

l’environnement dans lequel il agit s’impose, particulièrement dans les

administrations de l’Etat qui poursuivent des objectifs généralement

multiples et difficiles à mesurer…

Administration publique

Le terme d’administration publique renvoie à un gouvernement, un

État, institutions ou établissement public qui instaure des politiques

publiques, offre des services non marchands ou vend des biens et services

marchands à titre accessoires. Dans les administrations publiques, on sépare

généralement entre les administrations centrales, qui regroupent les

Ministères, et les administrations territoriales.

Une deuxième remarque porte sur la distinction entre les

administrations publiques et les organisations publiques, un terme utilisé

fréquemment au niveau de ce travail. Bien que le point commun entre une

administration et une organisation publique consiste dans le fait que les deux

ont pour finalité exclusive la satisfaction de l’intérêt général, il faut retenir que

la notion d’organisation publique est plus large que celle d’administration

publique.

Les organisations publiques rassemblent ainsi (i) les administrations de

l’État et les collectivités territoriales qui ne fournissent que des services non

marchands, (ii) les établissements publics administratifs et les autres

organismes publics administratifs (EPA) qui fournissent à 95 % des services

non marchands et dans 5 % des cas des services marchands et (iii) les

établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC)

fournissant, quant à eux, des services marchands dans 95 % des cas.

Enfin, on note que les termes de « service public », « secteur public »

ou encore « sphère publique », qui, en réalité, ne renvoient pas forcément aux

organisations publiques sont entendus ici dans le sens unique des

organisations publiques.



L’introduction du concept du Contrôle de gestion dans la sphère publique

trouve place dans un contexte particulier... C’est pourquoi on essayera ici

d’asseoir les bases nécessaires à la compréhension de ce concept et de ses

spécificités au sein des administrations publiques. Pour ce faire, on

propose de répondre aux deux questions suivantes :

1. Quelles sont les axes de modernisation de la sphère publique

marocaine dans le cadre des chantiers de réformes internationales

entretenus en la matière ?

2. Et quels enjeux pour l’introduction du Contrôle de gestion dans les

organisations publiques ?

I. Les nouveaux axes de modernisation du

management public : Cas du Maroc

Aborder la question des nouveaux axes de modernisation du management

public c’est dire qu’on est face à un « Nouveau Management Public » ou

New Public Management « NPM » (selon l’expression des auteurs

britanniques du best-seller paru en 19961) qui s’inspire essentiellement des

réformes de l’Etat dans certains pays anglo-saxons, comme le Royaume-

Uni ou la Nouvelle-Zélande.

1 Ashburner L. et al., (1996), The New Public Management in Action, Oxford University Press. Cité par Bartoli A., (2009), Management dans les organisations publiques, 3ème Edition, Dunod, p. 355.

L’expression « Nouveau Management Public » (NMP), désormais

largement utilisée pour évoquer les remises en cause assez fondamentales

de la place et du fonctionnement des structures de l’Etat pour certains

pays anglo-saxons depuis une presque cinq décennies, traduit en réalité

différentes conceptions.

Les représentations les plus radicales conduisent à des véritables logiques

de marché et de recherche d’efficience, voire à un fonctionnement calqué

sur celui de l’entreprise, tandis que les plus souples veulent maintenir la

spécificité du service public tout en distillant des méthodes de gestion

« modernes »2 :

Figure n°1 : Les différentes conceptions du New Public Management

Source : Bartoli A., (2009), Op. Cit., p. 356

2 Bartoli A., (2009), Op. Cit., pp. 355-356.

A propos du management public



Voilà, à l’instar de tous ces pays (anglo-saxons ou autres) concernés par le

New Public Management, le gouvernement marocain a entrepris depuis 2001

une réforme en profondeur de l’administration publique. Cette réforme

s’étend à la fonction publique, au système budgétaire de l’Etat, et s’inscrit

dans le cadre d’un mouvement renforcé de déconcentration.

Les réformes mises en œuvre dans la sphère publique marocaine reposent

en effet sur la construction d’un management supposé respecter la

spécificité du service public tout en y introduisant des concepts

managériaux qui n’étaient pratiqués jusqu’à lors que dans le privé3.

Le programme de réformes est soutenu par des appuis financiers au

budget de l’Etat de la part de la Banque mondiale, de l’Union européenne,

et de la Banque africaine de Développement. En outre, la Banque a mis en

œuvre, sur une base également programmatique, un appui analytique

méthodologique qui vise à appuyer les efforts de réforme par des apports

basés sur les expériences internationales de la Banque, ainsi que sur la

contribution d’experts. Il s’agit essentiellement d’aider le Maroc à

développer les outils techniques essentiels au succès de la réforme tels que

l’élaboration en Novembre 2006 d’un « Guide méthodologique de suivi de

la performance » (Cf. Note de bas de page4).

Le volet budgétaire de la réforme vise à mettre en œuvre une nouvelle

approche axée sur les résultats et la performance. A cette fin, le

gouvernement a mis en place une procédure de globalisation des crédits

qui donne aux gestionnaires plus de souplesse dans la gestion de leurs

crédits en échange d’une responsabilité accrue en matière de résultats.

Cette étape de la réforme a été formalisée dans le décret No 2-01-2676 du

31 décembre 2001. Dans cette phase, les ministères adhèrent à ce

3 Cf. Figure suivante n°2.

dispositif dans un contexte de volontariat et la généralisation à l’ensemble

de l’administration a été prévue en 2007.

Le corollaire de cette nouvelle approche est le renforcement de la

contractualisation des relations entre les administrations centrales (AC) et

leurs services extérieurs. Le but est de responsabiliser davantage les

gestionnaires locaux par l’établissement de contrats pluriannuels glissants

fixant les objectifs qui leur sont assignés, les moyens mis à leur disposition

ainsi que les résultats attendus mesurés par les indicateurs de performance.

Cet effort devrait aller de pair avec la démarche de déconcentration

administrative qui sera poursuivie à travers l’élaboration et la mise en

œuvre progressive des schémas directeurs de déconcentration4.

Figure n°2 : Les axes de la réforme budgétaire au Maroc

Source : MEF – Direction du Budget., (Décembre 2007), p. 5

4 Collange G. et al., (Novembre 2006), « Royaume du Maroc – Programme de Réforme de l’Administration Publique : Guide méthodologique du suivi de la performance », p. 3. http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/frenchadmin/Guide4_RPK.pdf



I.1. Gestion budgétaire Axée sur les Résultats

La Gestion budgétaire Axée sur les Résultats (GAR), qui a été mise en

œuvre depuis 2002 de façon progressive, s'inscrit dans le cadre de la

modernisation du processus budgétaire intervenant dans un contexte

marqué notamment par la rareté des ressources, la nécessité de plus en

plus recherchée de simplification des procédures budgétaires et de

déconcentration des crédits et l'octroi de plus de flexibilité et d'autonomie

aux gestionnaires budgétaires.

La GAR s'inscrit également dans le cadre de l'amélioration de l'efficacité

de la dépense publique et de la réforme de la gestion publique pour

l'orienter davantage vers les résultats s’articule autour des axes suivants5 :

1. Assouplissement des conditions d’exécution du budget à travers

notamment, la mise en place de la globalisation des crédits qui a

pour objectif d’octroyer une plus grande autonomie aux services

gestionnaires dans l'utilisation de leurs dotations budgétaires

notamment par la suppression du visa du Ministère de l’Economie et

des Finances (MEF) sur les virements6 de crédits entre lignes d’un

même paragraphe7 ;

5 Agouzoul A. et Firadi H., (Promotion 2003/2005), « Management par la performance au Ministère de l’Economie et des Finances : les réponses du contrôle de gestion – Cas du processus de la chaine logistique », mémoire pour l’obtention du Diplôme du Cycle Supérieur de Gestion soutenue à l’Institut Supérieure de Commerce et d’Administration des Entreprises (ISCAE), Maroc, pp. 92-93. 6 Un virement est un mouvement de crédits entre articles, paragraphes et lignes à l’intérieur d’un même chapitre. Les virements constituent une dérogation au principe de la spécialité des crédits et étaient jusqu’à lors autorisés par le Ministre des Finances. 7 "La réforme budgétaire et la responsabilisation des ordonnateurs : Entertien avec M. A. Bennani, Directeur du Budget", AL MALIYA, Spécial n°3 Février 2007, p. 37.

2. Consolidation de la déconcentration au sein de l’administration

publique en instaurant des relations de contractualisation entre

l’administration centrale et ses services déconcentrés ;

Source : Collange G. et al., (Novembre 2006), Op. Cit., p. 68 et "La réforme budgétaire et la

responsabilisation des ordonnateurs : entertien avec M. A. Bennani, Directeur du Budget", Op.

Cit., p. 38

Contractualisation des relations entre les administrations

centrales et leurs services déconcentrés

La contractualisation constitue avec la globalisation des crédits et le partenariat entre l'Etat et les acteurs locaux, les principaux axes de la nouvelle approche budgétaire axée sur les résultats. Elle constitue un corollaire indissociable de la globalisation des crédits en tant qu'outil de modernisation de la programmation et de l'exécution de la dépense publique et ce, en introduisant un mode de gestion nouveau entre l'AC et ses services extérieurs, basé sur l'amélioration des performances et le renforcement de l'autonomie et de la déconcentration budgétaire. Il s’agit donc d’un contrat de performance qui peut être défini comme « un acte écrit, non juridique, passé entre deux (ou plusieurs) parties, fixant les objectifs et les obligations de chacune d’entre elles pour la période à venir ». Le contrat est signé par chacune des parties, effectivement ou bien tacitement, après qu’un accord explicite soit intervenu à son sujet. Le dispositif de la contractualisation vise notamment :

La redistribution des responsabilités vers les échelons déconcentrés de l’administration ;

Le renforcement de la cohérence et la coordination de l’action des AC et déconcentrées ;

La diffusion de la culture de rendre compte et du reporting ;

L’introduction d’un nouvel outil de gestion reposant sur des engagements réciproques entre AC et services déconcentrées ;

La mise en place d’un système de contrôle de gestion permettant d’évaluer de manière plus efficace et efficiente la réalisation des objectifs fixés.



3. Instauration des relations de partenariat notamment entre les

services extérieurs et les acteurs locaux. Ainsi, les administrations

centrales et particulièrement leurs services déconcentrés sont appelés

à renforcer leurs relations partenariales avec les acteurs locaux

(collectivités locales, secteurs associatif et privé) pour optimiser leurs

prestations et apporter une réponse de proximité aux besoins

exprimés par les populations8.

I.2. Audit de performance

L’audit de performance est une évaluation indépendante et objective, en

dehors de toute appréciation sur l’opportunité des choix politiques opérés

par les ministres, de la pertinence des objectifs, de la fiabilité du système

de mesure à travers notamment les indicateurs de performance, et de

l’analyse des résultats d’une organisation en termes d’efficacité et

d’efficience. Cette évaluation, effectuée avec une approche systématique et

méthodique, doit mener à des recommandations pour améliorer la

performance ainsi que son pilotage. Un suivi régulier des plans d’actions

faisant suite à ces recommandations concourt à la création de valeur

ajoutée (Collange et al, 2006, p. 89).

L’audit de performance s’effectue dans le cadre d’une mission confiée par

le Ministère concerné et le MEF aux Inspections Générales. Il aboutit à un

rapport comportant d’une part les avis de la mission d’audit et, d’autre

part, les commentaires et les réponses des services concernés. Le rapport

est remis aux principaux destinataires des documents du suivi de la

performance. Il demeure à la disposition des demandeurs éventuels.

8 Agouzoul A. et Firadi H., (Promotion 2003/2005), Op. Cit., p. 93.

L’audit de performance s’inscrit bien dans la préoccupation de recherche

de la qualité. Eventuellement, il pourra suivre ou s’inspirer des normes et

procédures en vigueur pour la certification de la qualité de ces systèmes,

en particulier les normes ISO. Il recouvre et approfondit une grande

variété de sujets et se déroule sur plusieurs années. Par conséquent, même

si une petite partie des questions qu’il se pose ressemble à celles traitées

par la certification des données, il ne peut pas se confondre avec elle9.

Les missions d’audit de performance ont pour objet d’appuyer la nouvelle

approche budgétaire au sein des différents Ministères en apportant une

appréciation positive des outils de pilotage de leurs programmes et de

leurs indicateurs de résultat. Elles visent, dans le cadre d’une intervention

conjointe de l’Inspection Générale des Finances (IGF) et des Inspections

Générales Ministérielles (IGM), à procéder à l’analyse de la performance

de ces Départements10.

I.3. Système d’information de gestion budgétaire

La fonction budgétaire est appelée à être valorisée davantage à travers

l’utilisation du système d’information budgétaire qui ne doit pas se limiter

à la gestion de crédits, mais devra pouvoir assurer l’évaluation et le suivi de

la réalisation des projets, rendre compte de l’évolution des indicateurs,

permettre d’identifier les points forts et les points faibles de cette réforme

et procéder aux ajustements nécessaires. En effet, la recherche de la

performance budgétaire passe aussi bien par le développement des

systèmes d’information intégrés, que par la mise en place de dispositifs

9 Collange G. et al., (Novembre 2006), Op. Cit., pp. 89 et 78. 10 MEF – Inspection Générale des Finances., (Janvier 2010), « Rapport de synthèse : Audit de performance – Exercices 2007 et 2008 », p. 3. http://www.transparencymaroc.ma/TM/sites/default/files/IGF%20%20rapport_synthese_performance%5B1%5D.pdf


http://www.transparencymaroc.ma/TM/sites/default/files/IGF%20%20rapport_synthese_performance%5B1%5D.pdf



donnant davantage de marge de manœuvre et de visibilité aux

gestionnaires, notamment locaux, tout en allégeant le contrôle pour

l’orienter vers la performance.

Le développement des systèmes d’information de gestion budgétaire

intégrés se fait essentiellement à travers la mise en place des deux outils

suivants :

1. Le système e-Budget tendant à mettre en ligne les prestations de la

Direction du Budget au profit des Ministères, élaborer à distance les

documents budgétaires et permettre une exploitation commune des

bases de données disponibles ;

2. Le système de gestion intégré de dépense (GID) tendant à

mettre l’ordonnateur au centre de la dépense publique, dématérialiser

les échanges d’information, favoriser la déconcentration et la

simplification des procédures, renforcer les capacités de contrôle

interne de régularité et mutualiser l’information budgétaire

permettant d’accroître les capacités d’évaluation11.

Instaurer un système d’information de gestion budgétaire vise à renforcer

la transparence budgétaire à travers notamment :

1. L’enrichissement des documents accompagnant la Loi des Finances ;

2. La réduction du retard de préparation des Lois de Règlement de 7 à 2

ans ;

3. L’évaluation du système budgétaire marocain par le FMI (RONC12 en

2004) et la Banque Mondiale (CFAA13 en 2004 et 2006) ;

11 "La réforme budgétaire et la responsabilisation des ordonnateurs : Entertien avec M. A. Bennani, Directeur du Budget", Op. Cit., pp. 37 et 39. 12 Rapport sur l’Observation des Normes et Codes.

4. La communication permanente autour du budget14.

5. L’amélioration de la lisibilité budgétaire ;

I.4. Contrôle Modulé de la Dépense

Le Contrôle Modulé de la Dépense (CMD) est l’appellation attribuée à la

réforme du système de contrôle de la dépense publique au Maroc qui

s’inscrit dans le cadre des réformes entreprises en matière de bonne

gouvernance de la gestion publique.

Le Contrôle Modulé de la Dépense vise essentiellement à améliorer la

performance de la gestion des dépenses de l’Etat tout en réduisant les

coûts globaux, en simplifiant et en fluidifiant les circuits et les procédures

et en responsabilisant davantage les gestionnaires15.

Pratiquement, il s'agit de confier aux ordonnateurs le contrôle à priori des

dépenses (exercé jusqu'à présent par les services du MEF) tout en

l’orientant vers une logique de résultats et d’évaluation des performances.

A titre de clarification, le contrôle à priori, l’une des modalités du contrôle

en matière des finances publiques (qui s’oppose au contrôle à postériori)

revêt une grande efficacité sur le plan du contrôle de la régularité

(conformité) de la dépense publique puisqu’il bloque son exécution

13 Country Financial Accountability Assessment (Évaluation de la gestion des systèmes de finances publiques). 14 MEF – Direction du Budget., (Décembre 2007), « Les grands enjeux de la réforme budgétaire au Maroc », p. 10. http://api.ning.com/files/LIkPUJd06bT5S9Q*Siqx-wEDI6QZRomFno6KRnqkz*z-bFLeTM7NrXDhZfMDnJMJFcNpFCX1HoZb33jO4L7xO-zX769cfoXe/MoroccoExposougandaEnjeuxdelarformebudgtaire12122.ppt 15 "Réforme du Contrôle de la Dépense Publique : Eclairage", AL MALIYA, Spécial n°3 Février 2007, p. 10.


http://api.ning.com/files/LIkPUJd06bT5S9Q*Siqx-wEDI6QZRomFno6KRnqkz*z-bFLeTM7NrXDhZfMDnJMJFcNpFCX1HoZb33jO4L7xO-zX769cfoXe/MoroccoExposougandaEnjeuxdelarformebudgtaire12122.ppt




jusqu’à sa régularisation, mais il présente l’inconvénient de ralentir et

parfois de paralyser l’action administrative16.

Partant, la réforme du Contrôle Modulé de la Dépense vise à simplifier les

procédures de ce contrôle en l’externalisant vers les ordonnateurs, qui

faisaient auparavant l’objet du contrôle à priori. Pratiquement, les

modalités de ce nouveau dispositif se résument en trois volets :

1. Evaluation de la capacité de gestion des ordonnateurs 17 pour

déterminer leur aptitude à remplir cette nouvelle fonction de contrôle

et à prévenir les risques ;

2. Allégement des contrôles du Ministère des Finances de façon

modulée en fonction de la capacité de gestion des ordonnateurs ;

3. Mise en place d'un dispositif de veille pour sécuriser la gestion des

deniers publics.

C’est principalement dans ce contexte que l’audit de performance,

explicité auparavant, a pour principale mission l’évaluation des dépenses

publiques en vue d’apporter une valeur ajoutée à travers des

recommandations tendant à améliorer à terme la performance des

administrations publiques18.

I.5. Déconcentration budgétaire

Le renforcement de la déconcentration budgétaire est un axe majeur de la

nouvelle approche budgétaire axée sur la logique des résultats, laquelle

16 Philip L., "Panorama du contrôle des finances publiques dans le monde", Revue Française des Finances Publiques, n°101 Mars 2008, Lextenso Editions, p. 19. 17 L’ordonnateur est une autorité publique qui prescrit l’exécution des recettes et des dépenses. Les ministres sont ordonnateurs de droit. 18 Agouzoul A. et Firadi H., (Promotion 2003/2005), Op. Cit., p. 94.

doit être parfaitement appropriée au niveau des services extérieurs et c’est

dans ce sens que le principe de contractualisation a été conçu. Il ne s’agit

plus de confiner les services déconcentrés dans un rôle d’exécutant mais

d’adapter les modes de gestion budgétaires aux nouvelles exigences de

rendement, d’efficacité et de transparence 19 avec pour objectif la

responsabilisation des gestionnaires déconcentrés dans la réalisation des

objectifs/résultats, et ce, à travers une plus grande autonomie des

gestionnaires, une délégation des moyens et une évaluation des résultats20.

Pour la concrétisation de la déconcentration budgétaire, l’Etat a instauré la

logique de contractualisation entre les administrations centrales et leurs

services déconcentrés qui se fait en six étapes et selon un schéma précis :

1. L'établissement par l’administration centrale d’une lettre de cadrage

stratégique notifiée aux services déconcentrés ;

2. La détermination par chaque service déconcentré de ses objectifs et

plan d’action ;

3. La discussion et finalisation du budget-programme et plans d’actions

en concertation entre l’administration centrale et ses services

déconcentrés ;

4. L'élaboration du budget du Ministère par consolidation des budgets-

programmes des différents services déconcentrés ;

5. La conclusion de contrats objectifs-moyens entre les administrations

centrales et leurs services déconcentrés fixant les moyens humains,

matériels et budgétaires mis à la disposition des services déconcentrés

et les engagements de ces derniers en terme d’objectifs à atteindre et

mesurés par des indicateurs chiffrés préalablement définis ;

19 "La réforme budgétaire et la responsabilisation des ordonnateurs : Entertien avec M. A. Bennani, Directeur du Budget", Op. Cit., pp. 37 et 38. 20 MEF – Direction du Budget., (Décembre 2007), Op. Cit., p. 8.



6. L'évaluation et suivi des réalisations notamment à travers

l’établissement par les services déconcentrés de rapports périodiques

d’activité et de tableaux de bord21.

I.6. Programmation pluriannuelle glissante

La programmation pluriannuelle glissante passe par la mise en œuvre d'un

Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) qui est un instrument de

programmation triennal glissant. La préparation du CDMT ne se substitue

ni au plan de développement économique et social, ni au budget annuel. Il

vise à établir le lien entre les objectifs stratégiques et le budget annuel en

définissant le cheminement pour l’atteinte de ces objectifs et en encadrant

les adaptations du budget requises pour la mise en œuvre des actions

retenues22. En effet, le CDMT se présente comme étant l'interface entre le

Plan de Développement Économique et Social (PDES) qui s'étale sur cinq

ans, et la Loi de Finances (LF) à périodicité annuelle23.

Le CDMT permet de placer la gestion budgétaire dans une perspective

pluriannuelle en vue de :

Renforcer la pérennité des politiques publiques, en s'assurant de la

compatibilité de leur impact budgétaire futur avec les possibilités

financières de l’Etat et les contraintes du cadre macroéconomique ;

21 "La réforme budgétaire et la responsabilisation des ordonnateurs : Entertien avec M. A. Bennani, Directeur du Budget", Op. Cit., p. 39. 22 MEF – Direction du Budget., (Juin 2006), « Cadre de Dépenses à Moyen Terme –

CDMT : Guide méthodologique », pp. 3 et 5.

http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/frenchadmin/Maroc%20CDMT%20Guide%20m%E9thodologique.pdf 23 "La réforme budgétaire et la responsabilisation des ordonnateurs : Entertien avec M. A. Bennani, Directeur du Budget", Op. Cit., p. 36.

Renforcer l'efficacité de l'allocation intersectorielle des ressources, en

développant les outils permettant la déclinaison desdites politiques

dans les budgets annuels ;

Améliorer la performance opérationnelle des services publics, en

donnant aux gestionnaires une meilleure visibilité pour gérer leurs

programmes d’action et en fournissant un cadre pour le suivi de la

performance des dépenses publiques en termes d’efficacité et

d’efficience.

Le CDMT préparé annuellement établit des projections des différentes

dépenses de l’Etat y compris celles afférentes à la masse salariale et les

charges de fonctionnement courant des administrations sur une période

de trois ans. Les dépenses afférentes à la première année sont conformes à

celles du budget. Les données afférentes aux deux années suivantes sont

indicatives et correspondent aux besoins de financement des

programmes24 d’action découlant des priorités du gouvernement.

En tenant compte des objectifs de soutenabilité du cadre macro-

économique, lesdites projections sont établies par ministère sous forme de

CDMT sectoriels et détaillé par programme d’action en vue de s’assurer de

la cohérence des allocations intrasectorielles avec les stratégies sectorielles

et améliorer la prévisibilité dans la gestion des programmes.

Les CDMT sectoriels établis par les différents ministères doivent être

consolidés par les services concernés du MEF pour aboutir à un CDMT

global agrégeant les projections de dépenses pour les différents ministères

24 Dans le langage de la nouvelle réforme budgétaire, un programme constitue un ensemble homogène d’activités d’un organisme poursuivant une finalité générale commune. Il n’est pas nécessairement constitué d’un seul service ou d’une seule Direction, et peut ne correspondre qu’à une partie de service.


http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/frenchadmin/Maroc%20CDMT%20Guide%20m%E9thodologique.pdf



et donnant un éclairage sur la compatibilité des besoins sectoriels avec les

possibilités de financement budgétaires25.

Les travaux en amont du CDMT tels que la préparation de stratégies et

programmes à long terme sont particulièrement importants. L'examen des

stratégies et de la conformité des programmes de dépense à ces stratégies

est donc une étape essentielle de la préparation du CDMT26.

II. Les enjeux du Contrôle de gestion dans les

organisations publiques

Le cadre de référence de la question de mise en place de démarches de

performance dans le secteur public, tout en s’appuyant sur un dispositif de

Contrôle de gestion est constitué principalement d’initiatives et de

réformes recherchant à améliorer l’efficacité et l’efficience de la gestion

publique27.

Toutes ces réformes (Gestion axée sur les résultats, Contrôle Modulé de la

dépense, Audit de performance, CDMT,…), en réponse à cet objectif

prônent davantage de responsabilisation et de transparence des

gestionnaires publics, afin de garantir des services adaptés aux demandes

de la société et de pouvoir en rendre compte auprès des citoyens en

conformité avec leurs attentes en termes de régularité, d’efficience et

d’efficacité. Le corollaire logique de ces nouvelles responsabilités étant la

mise en place, aux échelons pertinents, de systèmes de Contrôle et de

maîtrise de la gestion en cohérence avec l’importance des enjeux.

25 MEF – Direction du Budget., (Juin 2006), Op. Cit., pp. 5-6. 26 Collange G. et al., (Novembre 2006), Op. Cit., p. 10. 27 Agouzoul A. et Firadi H., (Promotion 2003/2005), Op. Cit., p. 91.

En effet, et même si elles n’évoquent pas explicitement la mise en place du

Contrôle de gestion comme mesure d’accompagnement indispensable à

l’aboutissement des chantiers entrepris, les réformes sus mentionnées

insistent de manière récurrente sur ses outils, ses méthodes et ses

instruments (contractualisation, tableaux de bord et reporting, logique de

résultats, planification pluriannuelle et stratégique,…)28.

On déduit donc que la mise en œuvre de la nouvelle réforme budgétaire

constitue une incitation forte au développement du Contrôle de gestion

dans la sphère publique en offrant de nouveaux outils destinés à en

accentuer la mise en place. Parmi ces outils, on a vu nécessaire de

présenter au lecteur la chaine des documents de performance dont la

plupart ont été induits par la réformes du processus budgétaire au Maroc :

Les documents relatifs à la performance dans le contexte des organisations

publiques marocaines

Emetteur Récepteur Intitulé du document Contenu

Ministère des Finances, Direction du Budget

Parlement, Gouvernement

Loi de Finances pour l’année N – Indicateurs Chiffrés

▪ Objectifs chiffrés ▪ Ensemble des Ministères ▪ Par programme, nationaux et régionaux ▪ Pour N, N+1 et N+2 (avec rétrospectif N-3, N-2, N-1)

Ministère technique, administration centrale

Ministère des Finances, Direction du Budget

Rapport Annuel de Performance (RAP)

▪ Rappel des objectifs N ▪ Résultats observés N, N-1, N-2, …explication des écarts ▪ Conclusions ▪ Pour l’ensemble du Ministère ▪ Tableaux Objectifs, Résultats et Moyens, détaillés par région

28 Firadi H., "Le management par la performance dans les institutions publiques : Les réponses du contrôle de gestion appliquées aux processus de la dépense et de la logistique à la DAAG", AL MALIYA, n°48 Juin 2010, pp. 41-42.



Projet Annuel de Performance (PAP)

▪ Stratégie et objectifs ▪ Résultats prévus ▪ Ressources pour l’ensemble du Ministère ▪ Tableaux par région ▪ Triennal glissant N à N+2 (+ rétrospectif N-3, N-2, N-1)

Direction ou délégation régionale

Ministère technique, Administration centrale

Compte Rendu de Performance (annuel)

▪ Rappel des objectifs N ▪ Résultats observés N, N-1 ▪ Explication des écarts ▪ Conclusion ▪ Relatifs à la région

Contrat Objectifs / Moyens (annuel) [Budget- programme dans la circulaire du 25/12/2001]

▪ Stratégie ▪ Objectifs ▪ Résultats prévus ▪ Ressources ▪ Triennal glissant N à N+2

Directions provinciales, Services, Organismes publics d’Etat

Direction ou délégation régionale (provinciale)

Rapport d’activité, Programme de travail, Contrat de programme, … (annuel)

▪ Forme libre ▪ Permettant l’alimentation des documents de performance régionaux et nationaux ▪ Engagement contractuel

Tableau de bord (trimestriel, mensuel, …)

▪ Forme libre ▪ Suivi détaillé des principaux indicateurs sensibles

Source : Collange G. et al., (Novembre 2006), Op. Cit., pp. 43-44

Outre la nouvelle réforme budgétaire qui constitue une incitation à

l’introduction du Contrôle de gestion dans les administrations publiques,

les modifications de l’environnement des institutions publiques présentent

également des forces à l’œuvre qui poussent ces organisations à modifier

leurs pratiques de gestion, voire à introduire des systèmes de Contrôle de

gestion :

Il existe une volonté/une nécessité toujours plus grande de rendre

plus performante l’action du service public en mettant en œuvre une

démarche de modernisation ;

Les pouvoirs publics attendent des institutions qu’elles soient à

même de faire la démonstration de la qualité de leur gestion et

qu’elles les aident à justifier le bien-fondé de leurs choix budgétaires

vis-à-vis des contribuables ;

Les bailleurs de fonds deviennent plus attentifs et exigent plus de

transparence quand à l’emploi des ressources mises à la disposition

de ces organisations ;

La gestion de leurs ressources financières se complique et conduit ces

organisations à s’ouvrir à de nouveaux partenariats, à diversifier les

voies de valorisation de leurs compétences, à mettre en place des

dispositifs pour administrer au mieux les ressources disponibles ;

Les publics, patients et usagers, étudiants ou élèves, visiteurs et autres

administrés, deviennent de véritables clients, plus exigeant, plus

attentifs, porteurs d’attentes multiples à l’égard de ces institutions29.

Clairement, les enjeux de la mise en place d’un dispositif du Contrôle de

gestion dans le secteur public peuvent être résumés en deux points

fondamentaux :

II.1. Restaurer la relation : Objectifs / Moyens /

Résultats

La gestion publique se caractérise par des écarts très importants entre les

pôles constitutifs du triangle de base du Contrôle de gestion30.

L’enjeu principal du Contrôle de gestion consiste, donc, à restaurer la

relation entre les objectifs, les moyens et les résultats dans un cadre

dynamique, structuré et surtout quantifié comme suit :

29 Burlaud A. et al., (2004), Contrôle de gestion, Vuibert, p. 284. 30 Charpentier M. et Grandjean P., (1998), Secteur public et contrôle de gestion : Pratique, enjeux et limites, Editions d’Organisation, p. 83.



1. L’articulation des objectifs et des moyens dans la gestion

publique devait dépasser le caractère d’incohérence entre les deux. La

décomposition des objectifs souvent généraux en sous objectifs

dûment clarifiés, hiérarchisés et quantifiés ainsi l’autorisation

budgétaire en relation avec la stratégie et intégrée à la démarche

projet sont autant de mécanismes offertes pour le Contrôle de

gestion pour permettre à l’administration de chercher à atteindre ses

finalités en prenant en considération les moyens dont elle dispose31.

2. L’articulation entre les moyens et les résultats pose le problème

de la productivité. Or, rarement l’attribution de moyens tient compte

des résultats attendus ou obtenus notamment avec l’adoption du

principe de la reconduction du budget32 qui prédomine en gestion

publique33 comme l’indique l’auteur marocain Ayatallah : « Au Maroc

(...) Chaque année on reprend le même budget, la même structure et on reconduit

presque automatiquement les mêmes crédits. (...) Chaque département se contente

de "retoucher" le budget en cours pour en faire un projet de budget. 34 ». Le

Contrôle de gestion et s’appuyant sur les acquis de la nouvelle

approche budgétaire permet de définir les moyens en fonction de

l’évolution de l’activité et de la productivité d’une structure.

3. L’articulation des objectifs et des résultats connait pareillement

de grands écarts que le Contrôle de gestion vise à les dépasser en

assurant, d’une part, une certaine coordination entre celui qui définit

31 Mahmoud A., (Novembre 2007), « Le contrôle de gestion appliqué à la fonction formation : Cas du Ministère de l’Economie et des Finances », mémoire pour l’obtention du Diplôme du Cycle Supérieur de Gestion soutenue à l’ISCAE, Maroc, p. 103. 32 La reconduction du budget est un système qui consiste à appliquer à l'année suivante le budget de l'année précédente, augmenté de la hausse des prix. 33 Charpentier M. et Grandjean P., (1998), Op. Cit., p. 84. 34 Ayatallah B., (2005), Eléments de finances publiques, Editions Maȃrif, pp. 64-65.

les objectifs et les politiques et celui qui est responsable des résultats,

et d’autre part une quantification, voire une planification de

l’activité35.

II.2. Accompagner la nouvelle réforme budgétaire

Les dispositions de la nouvelle réforme budgétaire impliquent,

implicitement, un renforcement des pratiques du Contrôle de gestion

comme suit :

En matière de la Programmation pluriannuelle glissante : la mise

en place du CDMT implique une planification à moyen terme que seul le

Contrôle de gestion peut en assurer les outils. Dans ce contexte, le

Contrôle de gestion a un double rôle :

1. Il représente la capacité à assister les centres de responsabilité à

élaborer des programmes d’actions pertinents en cohérence avec les

priorités stratégiques ;

2. Il peut élaborer les budgets par programme en concertation avec les

différents centres de responsabilités, et ce, en se basant les techniques

de prévisions telles que la mesure des résultats et des performances

antérieures et leurs intégration dans les prévisions, également la

comptabilité générale et la comptabilité analytique qui peuvent

fournir des indicateurs historiques pour la prévision (Ex : les courbes

de consommation en télécommunication, papier, frais de

déplacement… nécessitent d’être connues pour constituer des

budgets)36.

35 Mahmoud A., (Novembre 2007), Op. Cit., p. 103. 36 Charpentier M. et Grandjean P., (1998), Op. Cit., p. 76.



En matière de la Gestion budgétaire Axée sur les Résultats :

1. Pour bénéficier de la démarche de globalisation, il devient

impératif, entre autres de définir des indicateurs d’objectifs

permettant d’établir un lien entre les crédits alloués à l’action,

programme ou activité et les résultats visés et attendus de l’utilisation

de ces crédits. Le développement du Contrôle de gestion permettra

ainsi cette nouvelle logique de définition d’objectifs et de mesure les

résultats37 ;

2. Au sujet de la contractualisation, le contrôleur de gestion intervient

lors de la définition des objectifs annuels (budgets et plans d’actions)

pour communiquer l’information financière, relayer les objectifs de la

direction générale auprès des responsables budgétaire et assurer la

cohérence du niveau de la contractualisation avec la stratégie et

l’exploitation (le niveau opérationnel). Il s’implique également dans la

définition des outils de mesure et dans le processus de réaction38 ;

3. Enfin, le partenariat entre l’administration et les acteurs locaux fait

appel aussi au Contrôle de gestion pour suivre et évaluer les projets

exécutés en partenariat39.

En matière de l’Audit de performance : le Contrôle de gestion

comme étant un système d’information centré sur la performance

constitue le premier fournisseur des informations pour un audit de

performance particulièrement. S’agissant du contexte public, on a vu

précédemment que l’audit de performance vérifie la véracité et la fiabilité

37 Mahmoud A., (Novembre 2007), Op. Cit., p. 105. 38 Bouin X. et Simon F-X., (2004), Les nouveaux visages du contrôle de gestion : Outils et comportements, 2ème Edition, Dunod, p. 41. 39 Mahmoud A., (Novembre 2007), Op. Cit., p. 105.

des programmes évoqués dans les documents de performances et sachant

que ces derniers sont centralisés au niveau du Contrôle de gestion, il

devient impératif non seulement de mettre en place un dispositif du

Contrôle de gestion mais de l’industrialiser afin de garantir les meilleures

conditions de fonctionnement des missions d’audit.

En matière du Système d’information de gestion budgétaire : le

Contrôle de gestion est au service d’un débat budgétaire enrichi et

transparent. Il va de même avec les objectifs de mise en place du système

d’information visant à instaurer une nouvelle discussion budgétaire fondée

sur des relations transparentes et confiantes avec l’administration. Le

Contrôle de gestion est donc le garant de cette transparence budgétaire

qu’il soit au niveau microéconomique ou de l’Etat où il fournit des

informations qui alimentent la décision politique. A noter que le Contrôle

de gestion au niveau de l’Etat résulte du Contrôle de gestion de toutes ses

composantes au niveau microéconomique : services, établissements, qui

composent le système d’information nécessaire à cette échelle40.

En matière du Contrôle Modulé de la Dépense : rappelons que le

CMD consiste en l’externalisation du contrôle à priori vers les

ordonnateurs et la responsabilisation de ceux-ci sur les performances

financières des politiques mises en œuvre. En effet, « la préoccupation

traditionnelle de régularité, de vérification de la conformité à la norme qui avait été

jusqu’à lors l’axe essentiel des contrôles financiers publics, tend à être concurrencé voire

supplantée par une préoccupation d’efficacité et de performance.41». Evidemment, le

Contrôle de gestion se présente comme étant le corollaire logique de cette

nouvelle réforme.

40 Charpentier M. et Grandjean P., (1998), Op. Cit., pp. 80-81. 41 Esclassan M-C., "Un phénomène international : L’adaptation des contrôles financiers publics à la nouvelle gestion publique", Revue Française des Finances Publiques, n°101 Mars 2008, Lextenso Editions, p. 33.



En matière de la Déconcentration budgétaire : A. Chandler a

montré le lien entre l’émergence du Contrôle de gestion et la

complexification des entreprises. Cette démonstration vaut également

pour le secteur public 42 . En effet, la complexité grandissante des

administrations publiques actuellement entrainée, entre autre, par des

mouvements de déconcentration qu’il soit géographique ou budgétaire

présente une forte incitation au développement du Contrôle de gestion en

vue d’accompagner l’autonomie accordée aux gestionnaires.

42 Charpentier M. et Grandjean P., (1998), Op. Cit., p. 78.

Les traits distinctifs des organisations publiques qui vont influencer les

systèmes de Contrôle de gestion ne sont pas de même importance :

Certaines forment des éléments contextuels, conjoncturels qui

rendent plus difficile l’introduction de systèmes de Contrôle de

gestion mais ne seront pas de véritables obstacles ;

D’autres, en revanche, constituent des éléments structurels,

intrinsèques et vont mettre en cause la définition même du Contrôle

de gestion.

Ces dernières spécificités s’interrogent la notion de finalité du Contrôle de

gestion en univers public (un système de Contrôle de gestion, pour dire

quoi ? Pour quoi faire ?)43.

La réponse à cette problématique on la trouve chez J. Dupuis qui

annonce : « Le service public étant par essence un service au public, le paramètre

essentiel est celui-ci. Le contrôle de gestion en organisation publique s’articule donc

autour de quatre pôles, le premier pôle est celui du public, le deuxième pôle celui des

objectifs, le troisième celui des moyens, le quatrième celui des résultats.44».

Cet auteur a enrichi en 1991 la représentation du Contrôle de gestion et il

a adapté son triangle de base au secteur public :

43 Burlaud A. et al., (2004), Op. Cit., p. 285. 44 Dupuis J., (1991), Le contrôle de gestion dans les organisations publiques, 1ère Edition, Presses Universitaires de France, p. 33.

Concept du Contrôle de gestion

public



Figure n°3 : Les quatre pôles du Contrôle de gestion dans le secteur public

Source : Dupuis J., (1991), Op. Cit., p. 34

La mesure des attentes du public doit s’inscrire dans une démarche

marketing qui se présente comme un moyen d’articulation entre

l’administration et son public. Or, traditionnellement les administrations

utilisaient les canaux du système politique pour en tenir compte.

Toutefois, avec l’extension et la multiplication des modes d’intervention

de l’Etat, ces canaux ne permettent plus une expression suffisamment fine

des besoins du public d’où la nécessité de recourir à des enquêtes

d’opinion réalisées par des instituts spécialisés en vue d’assurer un meilleur

ajustement des flux d’informations entre le service public et son public.

De telles études permettront, entre autre, une localisation des points de

distribution du service en tenant compte de la densité de la population et

de l’impact de l’éloignement sur la fréquentation du service public. Dès

lors, des schémas directeurs intégrant des zones d’attraction permettent

d’en tenir compte45.

45 Idem, pp. 34-35.

En fait, cette présentation du Contrôle de gestion en milieu public ne

parait pas aussi spécifique à un contexte public du moment que la prise en

compte des attentes des clients vaut aussi pour les entreprises notamment

avec les principes fondamentaux de l’excellence qui font que la satisfaction

des besoins et des attentes du public l’une des prérequis essentiels pour

relever les défis du management du XXIe siècle46.

Quoique, on pense que cette présentation constitue une incitation à

l’égard des organisations publiques pour engager une écoute de leurs

usagers si on admet le constat de Pierre Winicki qui fait que l’Etat n’a pas

vocation à prendre en compte les besoins, les attentes ou la satisfaction

des usagers pour trois considérations selon l’étude engagée par l’auteur :

1. Plus que l’on s’éloigne du terrain, c’est-à-dire de l’échelon des

services déconcentrés, plus la relation à l’usager devient théorique et

abstraite. Voilà pourquoi les fonctionnaires de l’Etat n’engagent pas

une écoute des usagers par ce qu’ils n’ont pratiquement pas de liens

directs avec eux ;

2. Les responsables justifient le fait de ne pas engager d’enquêtes de

satisfaction auprès des usagers au risque de les voir exprimer des

attentes quand au rôle de l’Etat, auxquelles ils n’auraient pas les

moyens de leur offrir ;

3. Le fait que l’action publique traite généralement des domaines qui

« parlent » à chacun d’entre nous (justice, santé, éducation, etc.),

amène les fonctionnaires parfois à confondre leur opinion

personnelle avec celle de l’ensemble des usagers et à ne pas prendre

la peine de mesurer la satisfaction et les attentes de ces derniers47.

46 Supizet J., (2002), Le management de la performance durable : Selon les modèles et principes fondamentaux de l’excellence, Editions d’Organisation, pp. 1 et 4. 47 Winicki P., (2007), Op. Cit., pp. 19-24.



En 1991 également, une équipe de l’Ecole Supérieure de Commerce de

Paris (ESCP) 48 enrichi la représentation par le « triangle étendu » qui

englobe la relation d’objectifs, moyens et résultats au sein d’un autre

triangle dont les points cardinaux sont "Finalités", "Culture",

"Structure". Cette représentation prend donc en compte les finalités du

Contrôle de gestion (triangle de base) et montre les éléments propres à

l’organisation qui conditionnent ses modalités.

Figure n°4 : Le triangle étendu du Contrôle de gestion

Source : Charpentier M. et Grandjean P., (1998), Op. Cit., p. 31

M. Charpentier et P. Grandjean proposent alors une transposition du triangle

étendu au contexte public. Selon les auteurs de la figure :

48 Bescos. Dobler. Mendoza-Martinez. Naulleau., (1991), Contrôle de gestion et management, Monchrestien. Cité par Charpentier M. et Grandjean P., (1998), Op. Cit., p. 31.

1. L’échelon politique détermine les orientations et les finalités (le

périmètre de la gestion publique) ;

2. L’administration met en œuvre des moyens en choisissant des modes

d’organisation les plus adaptés (déconcentration, décentralisation,

etc.) ;

3. La culture du service public influence le mode de fixation des

objectifs.

A l’intérieur de l’organisation, cette culture conditionne le système de

mesure des performances, à l’extérieur, elle conditionne la convergence

des prestations proposées et les attentes des usagers49.

Figure n°5 : Le triangle étendu du Contrôle de gestion en contexte du service

public

Source : Charpentier M. et Grandjean P., (1998), Op. Cit., p. 32

49 Charpentier M. et Grandjean P., (1998), Op. Cit., pp. 31-32.



Le Contrôle de gestion s’est développé dans l’entreprise ; ses outils,

méthodes, démarches ont été conçus depuis le début du XXe siècle pour

apporter des réponses au problème de l’entreprise. Cependant, la

récupération de ces outils, méthodes et démarches par des administrations

publiques ayant une finalité intrinsèquement différente de celle de

l’entreprise est, en fait, légitime.

La première des spécificités du contexte propre aux administrations de

l’État que doit prendre en compte le Contrôle de gestion est que celles-ci

ne sont en général pas soumises à la concurrence. Dans ce contexte

particulier, le Contrôle de gestion permet néanmoins d’introduire la

culture de la performance par la définition d’objectifs à atteindre et la

mesure des réalisations.

Le Contrôle de gestion des administrations de l’État est aussi spécifique

par ce qu’il concerne des activités de service, qui sont différentes des

activités industrielles pour lesquelles le Contrôle de gestion a été

initialement conçu. D’autres spécificités se présentent comme suit :

Des finalités et des missions particulières : missions régaliennes,

missions de service public ;

Une culture particulière : importance de la notion d’intérêt général

et de service public, principes fondamentaux du droit administratif

(Ex : égalité d’accès aux services publics) ;

Des règles de gestion particulières : celles des finances publiques

(élaboration du budget de l’État), celles de la comptabilité publique,

celles du code des marchés publics, celles de la gestion des

fonctionnaires, etc.50.

Pour aborder les spécificités du Contrôle de gestion dans les

administrations publiques on s’est inspiré largement du travail effectué en

2003 par la Délégation interministérielle à la réforme de l’État Française. A noter

que ces spécificités qui seront évoquées constituent certes des freins à

l’introduction du Contrôle de gestion dans ces administrations mais aussi

des raisons et des incitations de développement d’un système de Contrôle

de gestion adapté à la culture des administrations de l’Etat.

I. Spécificités liées à la notion d’objectif

Dans les administrations de l’État, la définition des objectifs présente

certaines particularités, voire difficultés qui expliquent pourquoi la

définition des objectifs a été et reste un enjeu de la modernisation de la

gestion publique.

Il peut notamment être difficile de traduire des objectifs politiques

exprimés en des termes généraux en modalités pratiques de mise en œuvre

et en objectifs quantifiables et mesurables51 alors que toute la pertinence

du Contrôle de gestion réside dans l’articulation et la transmission au

quotidien de la stratégie.

50 Délégation interministérielle à la réforme de l’État Française., (2003), « Guide du contrôle de gestion dans les administrations : Eléments de méthodologie », pp. 5 et 28. http://www.performancepublique.budget.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/performance/approfondir/controle_gestion/guide_controle_gestion.pdf 51 Idem, p. 29.

Spécificités du Contrôle de gestion

dans les administrations publiques


http://www.performancepublique.budget.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/performance/approfondir/controle_gestion/guide_controle_gestion.pdf



Il peut aussi exister un décalage entre les attentes des usagers et les

objectifs d’intérêt général tels que les perçoivent les responsables

politiques ou les gestionnaires52. Ce décalage se complique avec la diversité

des acteurs, porteurs d’aspirations différentes, intervenant au sein des

organisations publiques en général où coexistent très fréquemment trois

grands types de rationalité, souvent antinomiques, qui vont agir comme

des « forces centrifuges » sur les objectifs de l’organisation53 :

1. Une rationalité politique54 liée à la fois aux missions de service

public (Ex : « démocratiser la culture ») et à la volonté des élus de

satisfaire leurs administrés ;

2. Une rationalité économique liée à la nécessité de réguler, de

contrôler les dépenses publiques ;

3. Une rationalité opérationnelle émanant du personnel prestataire de

service.

Toutes ces spécificités ne constituent pas de véritables obstacles pour le

Contrôle de gestion à la clarification des objectifs à poursuivre et des

résultats prioritaires à atteindre.

II. Spécificités liées à la notion de moyen

Certaines spécificités liées aux moyens doivent également être prises en

compte lors de la mise en place d’un système de Contrôle de gestion dans

52 Idem. 53 Burlaud A. et al., (2004), Op. Cit., p. 292. 54 En gestion publique, la politique précède les stratégies de mise en œuvre, à la différence de la gestion privée où la stratégie précède les politiques de mise en œuvre. Ainsi, alors qu’en gestion privée la politique constitue l’application des choix stratégiques, en public elle présente une orientation.

une administration de l’État. Nous évoqueront ici et notamment trois

contraintes de la gestion publique des moyens :

1. La dissociation des moyens : les moyens ne sont pas

nécessairement tous gérés et contrôlés par le responsable qui en a

l’usage (exemple des moyens en personnel) ;

2. La spécialité des crédits55 : les crédits sont souvent spécialisés, ce

qui limite le redéploiement des moyens et donc l’autonomie du

responsable ;

3. L’annualité des crédits budgétaires 56 limite la visibilité de la

programmation des moyens57.

Il faut noter que ces spécificités, qui peuvent être considérées comme

autant de rigidités, tendent à être corrigées par l’intervention du Contrôle

de gestion tout en mettant à profit les retombées de la réforme budgétaire.

III. Spécificités liées à la notion de résultat

Un résultat est défini comme le produit des actions retenues pour

atteindre les objectifs compte tenu des moyens allouées. L’identification

des résultats exige la mise en place d’instruments de mesure. Néanmoins,

cette mesure présente au fond trois difficultés liées (i) à la difficulté de

quantifier et mesurer la production, (ii) à l’outil de mesure et (iii) à la

multiplicité des missions58 :

55 La spécialité des crédits est un principe d’élaboration du budget qui veut dire l’affectation des crédits ouverts par la Loi de Finances à un service particulier et à une catégorie déterminée de dépenses. 56 L’annualité des crédits est un principe selon lequel les recettes et les dépenses autorisées par la Loi de Finances ne sont valables que pendant une année. 57 Délégation interministérielle à la réforme de l’État Française., (2003), Op. Cit., p. 29. 58 Charpentier M. et Grandjean P., (1998), Op. Cit., p. 60.



1. Ne pas pouvoir quantifier la production et donc la mesurer est la

difficulté la plus radicale puisque la production des services est

difficilement quantifiable dans la majorité de cas. Dans d’autres

cas, la production peut être quantifiée mais au moyens d’indicateurs

variés, le choix de l’un d’entre eux peut remettre en cause

l’importance accordée à une mission par rapport à une autre ;

2. L’outil de mesure pose le problème de capacité de s’intéresser

aux réalisations, les saisir, les suivre et en tenir les statistiques.

En outre, les outils dont dispose un cadre de gestion dans le secteur

public sont moins précis et souples que les outils dont bénéficie un

contrôleur de gestion du privé ;

3. Mesurer les réalisations exige, préalablement, le recensement les

différentes missions et la fixation des objectifs mesurables à

chacune d’elles59.

L’analyse des réalisations pose également des problèmes propres. Le

rapport entre objectif et réalisation (efficacité) et le rapport entre moyens

et réalisation (efficience) supposent l’existence de références, notamment

historiques, qui ne vont pas de soi lorsque le Contrôle de gestion a été

implanté récemment60.

L’analyse de l’efficacité exige une quantification préalable des objectifs.

Quand à la mesure de l’efficience, on voit que le contrôleur de gestion

doit être vigilant là-dessus, notamment à l’égard de 2 particularités qui

peuvent rendre difficile la mesure de l’efficience dans une administration

publique. Il s’agit :

59 Idem, pp. 61-62. Synthèse adaptée par Mahmoud A., (Novembre 2007), Op. Cit., p. 108. 60 Délégation interministérielle à la réforme de l’État Française., (2003), Op. Cit., p. 29.

1. Tout d’abord du fait que les activités des administrations peuvent

être de type discrétionnaire, c’est-à-dire qu’il n’existe pas de lien

évident entre les moyens alloués et les réalisations. Par exemple, le

lien entre une évolution de la ressource humaine et celle de la

performance n’est pas toujours facile à mettre en évidence61 ;

2. Ensuite, la production de services est souvent le résultat d’une

coproduction qui associe l’administration et l’usager. Or, dans ce cas,

il n’est pas toujours évident de déterminer le rôle respectif des

acteurs dans le processus de production62. Cette coproduction

veut dire une double fonction : une première, classique, débouche sur

la production d’unités d’œuvre (réalisation première), mais c’est la

seconde, qui par la prestation qu’elle fournit, produit un impact sur

l’environnement : Ex : la mission d’un hôpital n’est pas de produire

des journées d’hospitalisation (1ère fonction de production = service

rendu), mais de contribuer à l’amélioration de la santé publique

(2ème fonction de production = résultat socio-économique)63.

Figure n°6 : La double fonction de production des services publics

Source : Burlaud A. et al., (2004), Op. Cit., p. 286. Adapté de Burlaud A. et Simon C., (2003),

Comptabilité de gestion, p. 342

61 Idem. 62 Idem. 63 Burlaud A. et al., (2004), Op. Cit., p. 286.



Biblio/Webographie

OUVRAGES

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ARTICLES

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"La réforme budgétaire et la responsabilisation des ordonnateurs :

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"Réforme du Contrôle de la Dépense Publique : Eclairage", AL

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mémoire pour l’obtention du Diplôme du Cycle Supérieur de Gestion

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méthodologie »

http://www.performancepublique.budget.gouv.fr/fileadmin/medias/doc

uments/performance/approfondir/controle_gestion/guide_controle_gest

ion.pdf


http://fr.wikipedia.org/wiki/Administration_publique

http://www.creg.ac-versailles.fr/.../Les_organisations_publiques_AG.ppt










http://www.finances.gov.ma/depf/dpeg_action/genre/ateliers/lexique_budgetaire.pdf

http://www.finances.gov.ma/depf/dpeg_action/genre/ateliers/lexique_budgetaire.pdf

http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/frenchadmin/Guide4_RPK.pdf

http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/frenchadmin/Guide4_RPK.pdf

http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/performance/approfondir/controle_gestion/guide_controle_gestion.pdf





Table des matières

Sommaire - 1 -

Préambule

- 2 -

A propos du management public

- 3 -

I. Les nouveaux axes de modernisation du management

public : Cas du Maroc - 3 -

I.1. Gestion budgétaire Axée sur les Résultats - 5 -

I.2. Audit de performance - 6 -

I.3. Système d’information de gestion budgétaire - 6 -

I.4. Contrôle Modulé de la Dépense - 7 -

I.5. Déconcentration budgétaire - 8 -

I.6. Programmation pluriannuelle glissante - 9 -

II. Les enjeux du Contrôle de gestion dans les

organisations publiques - 10 -

II.1. Restaurer la relation : Objectifs/Moyens/Résultats - 11 -

II.2. Accompagner la nouvelle réforme budgétaire

- 12 -

Concept du Contrôle de gestion public

- 14 -

Spécificités du Contrôle de gestion dans les

administrations publiques

- 17 -

I. Spécificités liées à la notion d’objectif - 17 -

II. Spécificités liées à la notion de moyen - 18 -

III. Spécificités liées à la notion de résultat - 18 -

Biblio/Webographie - 20 -

Table des matières - 22 -


Business

Le Contrôle de gestion dans les Administrations publiques