Доклад об экономике России 16

№ 16

WORLD BANK http://www.worldbank.org.ru

В период 2007 – 2008 гг. рост экономики России, продолжавшийся по-следние девять лет, ускорился, несмотря на ухудшение ситуации в миро-вой экономике. Однако, в условиях перегрева российской экономики ком-плекс мер макроэкономической политики следует скорректировать таким образом, чтобы снизить инфляцию. Новому правительству будет также необходимо активизировать работу над незавершенными структурными реформами с тем, чтобы увеличить производительность в экономике и обеспечить устойчивые высокие темпы экономического роста.

Доклад об экономике России

ИЮНЬ 2008

стр. 2

Всемирный банк в России

стр. 18

стр. 22

1 Последние тенденции экономического развития ВВП и промышленное производство, инвестиции, платежный баланс, потоки капитала, инфляция и стабилизационная политика, рост цен на продовольственные товары, федеральный бюджет, доходы, занятость, финансовый сектор, структурные реформы.

2 Долгосрочная устойчивость государственных финансов Российской Федерации

3 Реформирование системы здравоохранения

2 Доклад об экономике России 16 ИЮНЬ 2008

1ПОСЛЕДНИЕ ТЕНДЕЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО

РАЗВИТИЯ1

Перегрев экономики на фоне ухудшения ситуа-ции в мировой экономике

Сегодняшние темпы экономического роста в Рос-сийской Федерации ускорились значительно выше тренда в 7 % на фоне признаков перегрева экономики (врезка 1). Реальный рост ВВП в России в 2006-2007 гг. достиг 7,4 % и 8,1 % соответственно, значительно превысив долгосрочный тренд на уровне 7 %. Данные на начало 2008 г. свидетельствуют о продолжении роста выше 8 % (Таблица 1.1). Такие высокие темпы эконо-мического роста происходят на фоне различных оце-нок, прогнозирующих потенциал долгосрочного роста в России на уровне 6 % (например, МВФ, 2006). В то же время коэффициенты использования производствен-

Сегодняшние темпы экономического роста в России превышают долгосрочный тренд, несмотря на ухудшение ситуации в ми-ровой экономике. В 2007 г. темпы экономического роста достигли 8,1 % благодаря высоким ценам на нефть, активному вну-треннему спросу и благоприятным базовым макроэкономическим условиям. В соответствии с предварительными данными, в I квартале этого года реальный рост ВВП даже ускорился до 8,5 %, а промышленное производство продолжало расти такими же темпами, как и в 2007 г. – 6,9 % за первые четыре месяца. Однако совокупность факторов, включающих неослабевающую инфляцию, повышение степени загруженности производственных мощностей и коэффициента использования трудовых ре-сурсов, усугубление инфраструктурных ограничений и опережающий рост реальной заработной платы по сравнению с ростом производительности труда, позволяет сделать вывод о перегреве экономики, то есть о том, что совокупный спрос опережает долгосрочные производственные возможности экономики. Снижение инфляции и активизация работы над незавершенными структурными реформами стоят в числе первоочередных задач нового российского правительства.

“…Мы должны будем сконцентрироваться в ближайшие четыре года на основных направлениях, на своеобразных четырех “и”: институтах, инфраструктуре, инновациях, инвестициях “.

Президент РФ Дмитрий МедведевV Красноярский экономический форум

15 февраля 2008 г.

ных мощностей существенно возросли за последние годы. Это позволяет предположить, что российская эко-номика работает на пределе своих производственных возможностей. Например, коэффициент использова-ния производственных мощностей в промышленности увеличился с 69% в 2001 г. до 81% в марте 2008 г., при этом у 42% предприятий, участвовавших в опросе, ука-зали, что уровень использования мощностей составляет 90 %. Кроме того, коэффициент использования рабочей силы возрос с 87 % до 94 %, причем три четверти пред-приятий отметили, что этот показатель превышает 90 % («Российский экономический барометр», ежемесячное издание ИМЭМО РАН). Уровень безработицы в 2007 г. (6,1 %) был самым низким с 1994 г.

После 8 лет снижения темпов инфляции, в кон-це 2007 г. произошло повышение потребительских цен. Инфляция потребительских цен ускорилась до 11,9 % к концу 2007 г., значительно превысив изна-чальный целевой показатель правительства – менее 8 %. Рост инфляции вызван высоким уровнем ликвидно-сти, ослаблением бюджетной политики и повышением

цен на продовольственные това-ры на фоне перегрева экономики. Сочетание масштабного несте-рилизованного притока капита-ла, частично нестерилизованных доходов от экспорта нефти, отри-цательных реальных процентных ставок и жестко управляемого об-менного курса привело к возник-новению таких условий высокой ликвидности, которые породили бум кредитования и внутренне-го спроса. Частично инфляция в 2007 г. объясняется повышением

1 Глава подготовлена: Желько Богетич, главный экономист Всемирного банка по России, Сергей Улатов, экономист Всемирного банка в России, Ольга Емельянова, консультант и Карлис Cмитс, экономист Всемирного банка.

8.5*

* Данные за I квартал 2008 года

3

Врезка 1: Признаки перегрева экономики

Экономика перегревается, когда ее производственные мощности больше не способны удовлетворять растущий совокупный спрос. Обычно это происходит, когда в течение длительного периода времени экономика растет темпами, превышающими ее долгосрочный потенциал (тренд), в результате чего возникает так называемый “производственный разрыв” (или «разрыв выпуска») - разрыв меж-ду фактическим и потенциальным выпуском. Однако часто трудно оценить разрыв выпуска для экономики, находящей-ся в переходном периоде, учитывая трудности с получением данных. Тем не менее, имеется ряд признаков, по которым можно определить перегрев экономики: (I) высокая (на уров-не двухзначных цифр) или ускоряющаяся инфляция, вроде бы не реагирующая на вмешательство при помощи инстру-ментов денежно-кредитной политики; (II) высокая степень использования производственных факторов (капитала и тру-да), (III) рост номинальной заработной платы, существенно превышающий темпы роста инфляции, (IV) рост реальной заработной платы, устойчиво превышающий рост произво-дительности, (V) инфраструктурные ограничения, выражаю-щиеся, например, в ухудшении баланса электроэнергии или в дефиците электроэнергии, в транспортных проблемах и в до-полнительных инфраструктурных издержках, которые пред-приятия вынуждены нести, чтобы обеспечить бесперебойное предоставление услуг, (VI) стремительный рост (опережаю-щий общую инфляцию) цен на недвижимость, а также (VII) быстрый рост импорта и ухудшение состояния счета текущих операций. Как показывается в докладе, в настоящее время все эти признаки в той или иной степени присутствуют в россий-ской экономике. Общий профицит счета внешних текущих операций Россия сегодня существует благодаря высоким це-нам на нефть. А за ним на самом деле скрывается быстрый рост импорта и наращивание ненефтяного дефицита счета текущих опера-ций. Все эти признаки: ускорение экономического роста и инфляции, повышение коэффициента использования трудовых ресурсов, высокая степень использования производственных мощностей и стремительный рост номинальной заработной платы, превышающий темпы инфляции и роста производительности, - дают основания ставить вопрос о потенциальном перегреве российской экономики.

цен на импортные продовольственные товары, однако структура инфляции потребительской корзины свиде-тельствует о более важной роли типичных факторов инфляции, связанных с высоким уровнем ликвидности, определяемым состоянием денежно-кредитной и бюд-жетной политики. Более того, факторы, связанные с проводимой политикой, по-видимому, способствовали повышению инфляционных ожиданий, которые оста-ются и в 2008 г., отражаясь в новых требованиях по по-вышению заработной платы и других номинальных до-ходов (см. раздел об инфляционном давлении ниже).

На этом фоне сложная мировая конъюнктура явля-ется источником как возможностей, так и рисков для дальнейшего экономического роста в России. Стреми-тельный рост цен на нефть, с одной стороны, обеспечил дополнительные сверхдоходы бюджету, а с другой при-вел к усугублению зависимости от экспортных посту-плений и налоговых доходов, создаваемых в нефтяной отрасли. Однако замедление темпов роста в мировой экономике и возможный спад на российских экспорт-ных рынках (рис. 1.1), снижение глобальных потоков капитала и рост цен на продовольственные товары также создают проблемы для российской экономики в краткосрочном периоде. Пожалуй, самым высоким риском является возможное снижение цен на нефть в

краткосрочной и среднесрочной перспективе в резуль-тате дополнительного предложения и снижения спроса. Развитие такого сценария может привести к быстрому снижению экспортных и бюджетных доходов, что вы-зовет значительные бюджетные проблемы в будущем (рис.1.2).

ВВП и промышленное производство

Структура реального роста ВВП сместилась в сторону «неторгуемых» секторов, что частично вызвано укре-плением обменного курса и быстрым ростом внутрен-него спроса. Особенно заметен сдвиг от добычи полез-ных ископаемых в сторону торговли и строительства. В то время как в 2003-2004 гг. основными локомотивами экономического роста были производство нефти и не-которые обрабатывающие производства, в последую-щие годы в основе роста лежало развитие секторов неторгуемых товаров и услуг, ориентированных на внутренний рынок, включая продукцию обрабатываю-щей промышленности. В 2007 г. почти треть прироста ВВП была обеспечена секторами оптовой и розничной торговли. Бурно развивающаяся строительная отрасль и обрабатывающее производство обеспечили еще 30 % роста ВВП. Обрабатывающие производства, в основ-ном ориентированные на внутренний рынок, были


главным двигателем роста в промышленности. В 2007 г. рост в обрабатывающей промышленности составил 7,4 % по сравнению всего лишь с 2,9 % в предыдущем году. В то же время рост в добывающих отраслях практиче-ски остановился, отражая значительные ограничения производственных мощностей (таблица 1.2). Поло-жительным фактором является то, что высокие темпы экономического роста в последнее время были также обеспечены за счет роста производительности, что под-робно обсуждается в Докладе об экономике России №15 (см. также недавно опубликованный доклад ВБ “Unleashing Prosperity”, 2008 г.). Динамика индексов производства по секторам пока-зывает похожие тенденции - самый динамичный рост зарегистрирован в неторгуемых секторах – особенно в строительстве и розничной торговле. В 2003 – 2007 гг. строительство и розничная торговля имели очень высокие средние темпы роста - 14,5 % и 13 % соответ-

ственно, при этом темпы роста даже ускорились в те-чение первых четырёх месяцев 2008 года. Более того, в последние два года эти два сектора развивались уско-ренными темпами по сравнению с другими секторами экономики. Отражая нарастающий дефицит производ-ственных мощностей, в настоящее время рост в про-мышленности гораздо меньше зависит от добывающих отраслей, и практически полностью обеспечивается об-рабатывающим сектором. По предварительным данным за 2008 г., в первые четыре месяца 2008 г. сохранились прошлогодние высокие темпы совокупного роста в про-мышленности – на уровне 6,9 % (таблица 1.3).

Подробные данные по обрабатывающему сектору за первые четыре месяца 2008 г. свидетельствуют о сохранении высоких темпов роста в ряде отраслей (рис. 1.3-1.6). Самой быстро растущей обрабатываю-щей отраслью стало производство резиновых изделий и пластмасс, – продукция этой отрасли “питает” вну-

тренний строительный бум и быстрый рост производства товаров длительного пользо-вания. Производство резино-вых и пластмассовых изделий в первые четыре месяца 2008 г. росло темпами, превышаю-щими 30 %, по сравнению с 13 % в прошлом году. (рис. 1.4). Производство станков и обо-рудования в январе-апреле 2008 г. продолжало расти ускоренными темпами, превы-шающими 20 %. Однако в ряде других отраслях обрабатываю-

, %

5

щей промышленности в первые четыре месяца 2008 г. наблюдались более низкие темпы роста по сравнению с аналогичным периодом 2007 г. Тенденция к снижению темпов роста особенно заметна в производстве электро-технического оборудования, в пищевой и химической промышленности (рис. 1.3 – 1.5). Несмотря на то, что агрегированные данные свидетельствует о продолжаю-щемся динамичном росте в обрабатывающей промыш-ленности, повышение удельных издержек на рабочую силу и укрепление рубля могут быть в числе факторов замедления темпов роста некоторых обрабатывающих отраслей (Доклад Всемирного банка об экономике Рос-сии №15).

Инвестиции

Бурный рост внутреннего спроса, в особенности ин-вестиционного, способствовал ускорению экономи-ческого роста, однако объем инвестиций остается на относительно среднем уровне. В первые четыре меся-ца 2008 г. рост инвестиционного спроса (20,3 %), являл-ся основным фактором экономического роста. Однако, уровень инвестиций как доля ВВП (21 %) остается в России относительно низким по сравнению с другими странами с формирующейся рыночной экономикой, ко-торые демонстрируют высокие устойчивые темпы роста в последние годы. Например, в Корее (38 %), Китае (42 %) и в Индии (34 %) наблюдаются значительно более

высокие темпы роста капиталовложений в течение дли-тельного периода времени (1980-2007 гг.). В тоже время объем бюджетных инвестиций в РФ оставался относи-тельно небольшим, что обусловило рост потребностей в восстановлении инфраструктуры и соответствующих вложениях, а инвестиции из внебюджетных источни-ков, в том числе из государственных корпораций, уве-личились (таблица 1.4).

В Российской Федерации инвестиционная деятель-ность по-прежнему сосредоточена в нескольких от-раслях, что отражает низкую степень диверсифика-ции экономики (таблица 1.5). Этот процесс отчасти

отражает рост неторгуемых секторов, рассмотренный выше. Основная инвестиционная деятельность по-прежнему сосредоточена в сырьевых отраслях, а также в секторе услуг транспорта и связи. В результате в 2007 г. доля сырьевых отраслей в общем объеме инвестиций увеличилась до 17,3 % (с 15,2 % в 2005 г.), а доля обра-батывающих отраслей сократилась до 15,7 % (с 17,6 % в 2005 г.). Другими словами, это означает, что Россия не инвестирует в отрасли, которые в конечном итоге могли бы обеспечить более диверсифицированную структу-ру экономики. Вопрос - почему? Причины носят ком-плексный характер и отражают целый ряд факторов, в том числе особую трудность диверсификации эконо-мики, доминируемой нефтегазовым сектором, а также


нерешенные структурные проблемы, свя-занные с деловым и инвестиционным кли-матом, и инвестиционные риски (например, региональные рейтинги агентства «Эксперт РА»).

Благодаря высоким ценам на нефть и газ, обусловившим высокие сырьевые доходы и укреплению рубля, приток прямых ино-странных инвестиций достиг рекордных величин, в основном сконцентрированных в добывающих отраслях. В 2007 г. в Рос-сии были зарегистрированы максимальные объемы прямых иностранных инвестиций (ПИИ) (по определению Росстата, не вклю-чая прибыль) на уровне 27,8 миллиардов долларов США по сравнению с 6,8 милли-ардов в 2003 г. (таблица 1.6). ПИИ на душу населения выросли почти в семь раз по срав-нению с 2003 годом, достигнув 369 долларов США, что гораздо выше, чем в других стра-нах БРИК, а также выше среднего уровня в странах с формирующейся рыночной эконо-микой. Однако этот уровень все еще ниже уровня в развитых рыночных экономиках. Отражая общие тенденции в инвестициях в России, в структуре ПИИ за последние

7

три года произошел сдвиг в сторону добывающих отраслей. Так, напри-мер, в 2007 г. в добывающие отрасли поступило 50 % общего объема ПИИ, в то время как в обрабатывающие, яв-ляющиеся локомотивом сегодняшнего промышленного роста, только 15 % (та-блица 1.7). В соответствии с последни-ми данными Росстата, ПИИ в первом квартале 2008 г. составили всего лишь 5,6 миллиарда долларов США, что более чем на 50 % ниже, чем за соот-ветствующий период прошлого года. В I квартале 2008 г. структура ПИИ так-же претерпела изменения, при этом в сектор производства и распределения электроэнергии, газа и воды, была на-правлена треть от общего объема ино-странных инвестиций (1,9 миллиарда долларов США), что отражает инве-стиции в ТГК (территориальные гене-рирующие компании) и ОГК (оптовые генерирующие компании). Вместе с тем, доля ПИИ в обрабатывающие от-расли продолжала сокращаться, упав до 13,1 % за I квартал 2008 года. Инфляционное давление и цены на продовольственные товары

В течение первых четырех месяцев 2008 г. инфляция набирала темп, от-

ражая быстрый рост денежной массы и цен на продовольственные товары (таблица 1.8). Хотя рост денежной массы (M2) в последние месяцы ощутимо замедлился, избыточная ликвидность, образовавшаяся в результате притока капитала в предыдущие периоды и увеличение бюджет-ных расходов в конце 2007 г., продолжают ока-зывать давление на цены вне зависимости от повышения цен на продовольственные товары. В результате в апреле годовой показатель ин-фляции достиг 14,3 %, в то время как в апреле прошлого года годовая инфляция составляла


7,4 %. Базовая инфляция (БИПЦ) также быстро рос-ла, отражая повышенное давление, связанное с ростом ликвидности вне зависимости от роста цен на продо-вольствие (рис.1.7). Административные меры, направ-ленные на сдерживание роста цен на продукты питания (введены в действие в октябре 2007 г. и отменены в конце апреля 2008 г.), оказались неэффективными. Бо-лее того, в начале 2008 г. рост цен на продукты питания (включая 6 социально значимых продуктов) даже уско-рился. В марте рост цен на продовольственные товары

за последние 12 месяцев достиг 21 % против 4 % за соответствующий пе-риод предыдущего года. (рис. 1.8).

Центральный банк Рос-сийской Федерации (ЦБ РФ), обеспоко-енный быстрым укре-плением национальной валюты, поддерживал номинальный обмен-ный курс на стабильном уровне, что привело к существенному уве-личению ликвидности в системе. Однако та-кая валютная политика стимулировала приток капитала, увеличение внешних заимствований и рост инфляции, что в

свою очередь привело к реальному укреплению рубля и инфляционному давлению на неторгуемые товары и услуги. Крупнейшим источником роста денежной мас-сы остаются изменения в чистых иностранных активах. В совокупности с ослаблением бюджетной политики (см. ниже), это привело к чрезмерному ослаблению ма-кроэкономической политики в условиях перегрева эко-номики.

Такая макроэкономическая политика создает риски дальнейшего ускорения инфляции и укрепления рубля, что в ко-нечном итоге отрицательно скажется на темпах экономического роста. В связи с этим, существует необходимость скоррек-тировать макроэкономическую политику таким образом, чтобы начать снижение инфляции при помощи увеличения про-центных ставок и резервных требований, а также проведение более гибкой полити-ки обменного курса и более жесткой бюд-жетной политики. Такая корректировка в денежно-кредитной и бюджетной полити-ке позволит охладить экономику и придать ей больше устойчивости.

С февраля 2008 года Центральный банк постепенно начал вводить изменения в денежно-кредитную политику. Однако, в связи с тем, что сейчас баланс рисков сдвинут в сторону инфляции, возможно будет необходимо дальнейшее ужесточе-

9

ние денежно-кредитных условий. ЦБ поднял ставку рефинансирования с начала года с 10% до 10,5%, а 26 мая были ужесточены резервные требования для ком-мерческих банков (вступят в силу в июле 2008 г.): ре-зервные требования на обязательства перед банками нерезидентами были повышены с 5,5 % до 7%. Резерв-ные требования на обязательства перед вкладчиками в национальной валюте также были повышены с 4,5 % до 5,0 %, а на все другие обязательства с 5,0 % до 5,5%. Хотя данные меры правильны, возможно, потребуется уже-сточить денежно-кредитные условия в целях снижения инфляции. В результате может произойти дальнейшее укрепление рубля, однако вероятность этого достаточ-но невелика в свете снижения капитальных потоков в мире, по сравнению с риском ускорения инфляции.

Если не брать во внимание инфляционное давление, связанное с высокой ликвидностью, повышение цен на продукты питания в первые четыре месяца 2008 года в гораздо большей степени повлияло на рост по-требительских цен, чем в соответствующий период предыдущего года, что осложнило макроэкономиче-ское управление и борьбу с бедностью. Особенно се-рьезно инфляция продовольственных цен повлияла на реальные доходы бедного населения, причем в большей степени в бедных регионах (Врезка 2). Сезонное влия-ние административно регулируемых цен (на услуги ЖКХ) в январе-апреле 2008 г. оставалось практиче-ски неизменным, на уровне около 1,2 процентных пунктов, по срав-нению с 1,1 про-центных пункта в аналогичный пе-риод 2007 г. (рис 1.9). Вместе с тем, цены на пло-

доовощную продукцию, хлеб и хлебобулочные изделия, мясо, молоко и молочные продукты (последние вклю-чают существенный импортный компонент) внесли существенный вклад в увеличение инфляции (таблица 1.9). Тем не менее, рост потребительских цен по всем ка-тегориям товаров свидетельствует о наличии более ши-роких факторов монетарного и бюджетно-финансового характера, выходящих за рамки простого повышения цен на конкретные продукты питания. Доходы и занятость

Несмотря на высокие темпы инфляции, быстрый экономический рост сопровождался повышением реальных доходов и заработной платы населения на двузначные величины, причем эта тенденция про-должается и в 2008 г. По данным Росстата, средняя реальная заработная плата и реальные располагаемые доходы населения в течение первых четырех месяцев 2008 г. выросли на 13,1 % и 11,8 % соответственно (рис. 1.10 и таблица 1.10). При этом рост реальных доходов и заработной платы по-прежнему существенно превос-ходит рост ВВП и производительности, что является еще одним признаком перегрева экономики. Почти во всех секторах экономики отмечался рост реальной зара-ботной платы, превышающий 10 %, причем заработная плата в государственном секторе, розничной торговле и строительстве росла опережающими темпами (на 16-

4 мес. 2007 4 мес. 2008


17 %). Среднемесячная заработная плата в долларовом выражении за первые четыре месяца 2008 г. поднялась до 649,4 долларов США, увеличившись почти на 41 % по сравнению с соответствующим периодом 2007 г., что частично отражает номинальное укрепление рубля по отношению к доллару.

Агрегированные статистические данные по безрабо-тице за I квартал 2008 г. также отражают продолжение положительного тренда, начавшегося в предыдущие годы, и увеличивающуюся напряженность на рынке труда. В апреле 2008 г. средний уровень безработицы (по определению МОТ) оценивался в пределах 6,6 % по сравнению с 7 % за соответствующий период 2007 г. (таблица 1.10). Однако уровень безработицы суще-ственно различается по регионам Российской Феде-рации. Например, в 2006 г. самая низкая безработица была зарегистрирована в Центральном федеральном округе (4,1 %), а в Южном федеральном округе – самая высокая (13,7 %).

Платежный баланс и потоки ка-питала

Благодаря рекордно высоким це-нам на нефть и мощному притоку капитала продолжалось укрепление платежного баланса и дальнейшее наращивание валютных резервов в 2007 г. Вопреки ожиданиям, предва-рительные данные за первый квартал 2008 г. свидетельствуют о серьезном увеличении профицита счета теку-щих операций, который оценивается на уровне 37 миллиардов долларов по сравнению с 22,9 миллиардов долларов в соответствующем перио-де прошлого года (таблица 1.11), в основном за счет высоких цен на нефть и экспортных нефтяных до-ходов. В соответствии с данными ЦБ

РФ, рост импорта в первом квартале 2008 г. составил почти 42 % (до 60,7 миллиарда долларов США) по от-ношению к первому кварталу 2006 г. (31 миллиард дол-ларов США), в то время как рост экспорта во многом за счет высоких цен на нефть составил свыше 50 %, до-стигнув 108,1 миллиарда долларов по сравнению с 71,8 миллиардами в первом квартале 2007 г. (рис. 1.11). Вме-сте с тем, если исключить нефть и газ, то окажется, что сальдо счета текущих операций за последние несколько лет существенно сократилось. Особенно быстро этот процесс пошел с начала 2007 г. на фоне укрепления кур-са рубля (рис. 1.12)

В 2007 г. в Российской Федерации был зарегистри-рован рекордно высокий приток капитала, как в бан-ковский, так и в небанковский сектор, в результате чего значительно повысился уровень ликвидности в экономике. Этот процесс отразил хорошее состояние фундаментальных показателей экономики и финансов, укрепление рубля и низкую уязвимость по отношению к внешним рискам. Приток капитала помог также под-держивать динамичный рост банковского сектора. Не-смотря на продолжение процесса накопления нефтяных доходов в Резервном фонде и в Фонде национального

благосостояния, ЦБ РФ в усло-виях жестко контролируемого обменного курса не смог обе-спечить полной стерилизации нефтяных доходов и притока капитала, и нейтрализовать, та-ким образом, их воздействие на состояние внутренних монетар-ных показателей. В результате стремительного роста денежного

11

Врезка 2: Влияние роста мировых цен на продовольствие на состояние бедного населения в Российской Федерации

Продовольственный ценовой шок в мире серьезно отразился на России, осложнив усилия по снижению инфляции, при этом бед-ное население (и бедные регионы) пострадали больше, чем богатые. За последние 5 лет цены на продовольствие в Российской Федерации росли гораздо быстрее, чем цены на непродовольственные товары, цены на отечественные продукты питания в особенно-сти быстро росли в последние месяцы, составив львиную долю (82 %) общего роста ИПЦ в период между июлем 2007 и мартом 2008 г., когда цены на продовольственные товары в России выросли почти на 15 % (рис. 1 врезки 2). Вопреки распространенному представле-нию, что инфляция цен на продукты питания затронула в основном процветающие регионы, данные свидетельствуют, что продоволь-ственные цены больше всего выросли в Приволжском федеральном округе, а меньше всего – в Дальневосточном. В целом инфляция про-довольственных цен в западных регионах России была выше, чем в восточных. Однако предварительное моделирование влияния про-довольственного инфляционного шока на бедное население (прини-мая во внимание международное определение черты бедности - 2,15 доллара в день), выполненное специалистами Всемирного банка, позволяет предположить, что, при прочих равных условиях, резкое повышении цен на продовольственные товары могло бы привести к повышению общих коэффициентов национальной бедности и риска бедности в России на 1,2 и 4,3 процентных пункта соответственно, что означает, что потенциально в состоянии бедности могут оказать-ся дополнительно 1,7 миллиона и 6 миллионов могут подвергнуться риску бедности. Разумеется, эти оценки отражают потенциальное воздействие первого порядка и не учитывают промежуточное повы-шение реальных доходов, в особенности для домохозяйств, являю-щихся нетто-производителями продовольствия, что, возможно, смягчило отрицательное воздействие этого ценового шока на бедное население. (Рис. 2 врезки 2).

Стремясь смягчить воздействие этого шока, российское правительство отреагировало (как и многие другие страны) комплексом мер. Новые экспортные тарифы, действующие до конца июня 2008 г., первоначально были введены на пшеницу (10 %) и ячмень (30 %), а импортные тарифы совершенно правильно были снижены на молоко и молочные продукты (с 15 до 5 %), а также на некоторые виды растительного масла, капусту, морковь и свеклу. Основные поставщики продовольственных товаров и розничные торговые сети в январе заключили соглашение о замораживании цен на пять основных продуктов питания. Последнее ограничение было снято 1 мая 2008 г..Кроме того, правитель-ство объявило о своем намерении использо-вать стратегические запасы зерна для смяг-чения резких колеба-ний цен на пшеницу на внутреннем рынке. В то время как многие правительства пробова-ли принимать меры по сдерживанию роста цен на внутреннем рынке путем административ-ного установления цен на зерно, введения экс-портных ограничений, обязательных закупок и других мер прямого вмешательства, такие меры все же, как прави-ло, имеют ограниченное влияние на уровень цен на внутреннем рынке.

Международный опыт и передовая практика свидетельствуют о том, что для чистого экспортера продовольствия, каковым явля-ется Россия, в ответ на ценовой шок предпочтительнее было бы использовать комбинацию следующих мер: (i) позволить ценам максимально повыситься (чтобы у местных производителей возникли максимально возможные стимулы к увеличению производства продукции для внутреннего и международного рынков, а также чтобы охладить внутренний спрос) в сочетании с (ii) увеличением адресной социальной помощи действительно нуждающемуся населению и (iii) мерами по повышению производительности в сельском хозяйстве.

Источник: Подготовлено Салманом Зайди (старший экономист) и Виктором Сулла (консультант), Всемирный банк. Более подробный анализ бедности в России – см. World Bank’s Poverty Assessment for Russia (2008), готовится к публикации.


предложения (на 44 % в 2007 г.), значительно опережа-ющего увеличение номинальных доходов, стало возрас-тать инфляционное давление. Ситуация усугубилась наращиванием государственных расходов (см. ниже), а также ростом мировых цен на продовольствие на фоне быстрого расширения внутреннего спроса. Временные административные меры по замораживанию цен на 6 социально значимых продуктов питания на период с октября по апрель не оказали почти никакого сдержи-вающего влияния на инфляцию. В первом квартале

2008 в результате кризиса на ми-ровых финансовых рынках чистый отток капитала из России составил около 23 миллиардов долларов, что было, в основном, связано с плате-жами банковского и корпоративно-го сектора по внешним долгам и ре-финансированием краткосрочных займов. Однако, в соответствии с последними данными министер-ства финансов эта тенденция была преодолена в апреле, когда чистый приток составил 20 миллиардов долларов (таблица 1.12).

Бюджетная политика и феде-ральный бюджет

На фоне высокого профицита бюд-жета, финансируемого нефтяны-ми сверхдоходами, с конца 2007 г. бюджетная политика в Российской Федерации все больше ослабляет-ся, а бюджет становится все более зависимым от нефтяных доходов. Данные по исполнению консолиди-рованного бюджета РФ (включаю-щие федеральный, региональные, местные бюджеты и внебюджетные фонды) демонстрируют значитель-ное повышение государственных расходов в 2007 г. по сравнению с предыдущими двумя годами (та-блица 1.13). Важно отметить, что это повышение пришлось, главным образом, на последний квартал 2007

г., когда государственные расходы выросли более чем на 2 % ВВП в результате финансирования приоритетных инфраструктурных и социальных программ через соз-дание государственных корпораций и фондов. Как было показано выше, в условиях растущей инфляции, такое дополнительное воздействие бюджетных расходов на экономику внесло свой вклад в повышение инфляци-онного давления. Профицит консолидированного бюд-жета с уровня, превышающего 8 % в 2005 – 2006 гг., со-

13

кратился в 2007 г. до 6,1 %. Данные также свидетельствуют о повышении уязвимости бюджета по отношению к нефтяным доходам.

Существенный профицит россий-ского бюджета сохраняется и в 2008 г., однако он сокращается быстрее, чем это было бы необходимо для эффективного снижения инфляции. В соответствии с предварительными оценками за первый квартал 2008 г., профицит федеральный бюджет со-ставил 549 миллиардов рублей, или 6,6 % ВВП на кассовой основе, по сравнению с 7,3 % за аналогичный период 2007 г.. С помощью рекордно высоких цен на нефть получено 1 932 миллиарда рублей бюджетных до-ходов (23,4 % ВВП), что существен-но превышает целевой показатель, предусмотренный в Законе о бюд-жете на 2008 год (20,7 %). За первый квартал 2008 г. федеральные расходы составили 1 383 миллиарда рублей или 16,7 % ВВП на кассовой основе по сравнению с 17,7 %, предусмотрен-ными в Законе о бюджете на 2008 год, однако при этом растет политическое давление в сторону расходования до-полнительных сырьевых доходов, без учета инфляционных последствий таких расходов.

В соответствии с поправками, внесенными в трехлет-ний федеральный бюджет на 2008 – 2010 гг., преду-смотрено дальнейшее ослабление бюджета. В февра-ле 2008 г. правительством были одобрены поправки в Закон о бюджете на 2008 год, предусматривающие рост непроцентных расходов на 310 миллиардов рублей, а также дальнейшее снижение профицита бюджета до 3 % ВВП в 2008 г. и до 1 % в 2009-2010 гг. (таблица 1.14). Ненефтяной дефицит на 2008 – 2009 годы прогнозиру-ется в размере 6 % ВВП, а на 2010 г. – в размере 5,1 %, причем дефицит будет практически полностью покрыт за счет нефтегазового трансферта.

Ослабляя бюджетную политику в ситуации перегрева экономики, правительство рискует потерять преиму-щества, полученные за последние девять лет в резуль-тате макроэкономической стабилизации. Воздействие дополнительного бюджетного стимула в 2007 году, воз-можно уже влияет на ускорение инфляции в начале это-го года. Существенный рост государственных расходов, способствовал стремительному расширению денежной

массы в IV квартале 2007 года, что и в этом году продол-жает оказывать давление на инфляцию. Дополнитель-ные сверхдоходы от экспорта нефти, полученные в 2008 году, существенно превышающие ожидаемые нефтега-зовые доходы, создают стимулы для дальнейшего нара-щивания бюджетных расходов в течение года, учитывая амбиционные программы правительства по развитию государственных корпораций и заявленные планы по повышению и индексации пенсий и заработной платы в бюджетном секторе. В данных обстоятельствах, такой дополнительный бюджетный стимул, по всей вероятно-сти, будет способствовать увеличению инфляционного давления, с которым впоследствии будет трудно спра-виться.

Внешний государственный и корпоративный долг

В то время как совокупный внешний долг и показатели внешней уязвимости находятся в приемлемом диапа-зоне, долг корпоративного и банковского сектора рас-тет весьма быстрыми темпами (рис. 1.13). В некотором смысле потребительский и инвестиционный бум по-


следнего времени частично финансировался быстрым наращиванием долга корпоративного и банковского секторов. На фоне достаточно скромного и постоян-но снижающегося государственного внешнего долга долг банков и корпораций (как государственных, так и частных) стремительно рос. Именно этот рост прак-тически полностью объясняет увеличение внешнего долга (левая сторона, рис. 1.13). С конца 2005 г. сово-купный внешний долг частного сектора почти утроился со 106 миллиардов долларов США до 275 миллиардов на конец 2007 г., отражая заимствования частных кор-пораций и банков (см. ниже). Внешний долг государ-ственного сектора, включающий долг сектора государ-ственного управления и государственных финансовых и нефинансовых организаций, также увеличивался за счет заимствований со стороны крупных государ-ственных компаний, но не такими быстрыми темпами, как долг частного сектора. Несмотря на тот факт, что общий уровень долга представляется низким по срав-нению с размерами российской экономики и ее огром-ными международными резервами, ситуация начинает вызвать озабоченность у ЦБ РФ. Если наращивание долга частного сектора будет продолжаться такими же быстрыми темпами, то при сохранении современных условий ужесточения условий кредитования на миро-вых рынках могут возникнуть проблемы с ликвидно-стью у определенных заемщиков и проблемы неплате-жей. Эти проблемы могут перекинуться на отдельные элементы банковской системы, которая, в свою очередь, имеет собственные риски и уязвимые места.

Уязвимость финансового сектора

На фоне динамичного экономического роста, опи-санного выше, российский банковский сектор также переживал стремительный рост и повышение доход-ности, отчасти благодаря масштабному притоку капи-талу и значительным иностранным заимствованиям.

Активы банковского сектора с 2004 г. росли приблизи-тельно на 40 % в год, достигнув в 2007 г. почти 17 трил-лионов рублей по сравнению с 4 триллионами в 2002 году. Кредитные портфели росли еще быстрее, увели-чившись с 2,5 триллионов рублей в 2002 г., что состав-ляло 23,1 % ВВП, почти 12 триллионов рублей или 36,5 % ВВП в 2007 году. Бурный рост банковского креди-тования в свою очередь привел к повышению доходов банков. В среднем показатель доходности капитала в банковском секторе вырос с 18 % в 2002 г. почти до 26,3 % в 2006 г., а средняя доходность активов поднялась с достаточно высокого уровня в 2,6 % в 2002 г. до 3,2 % в 2006 году. Оба этих значения значительно превыша-ют соответствующие показатели в большинстве стран с формирующейся рыночной экономикой.

Хотя до сих пор российской банковской системе уда-валось противостоять воздействию кризиса на миро-вых финансовых рынках, она, тем не менее, сталки-вается с кредитными, рыночными рисками и риском недостатка ликвидности, требующими постоянного контроля. Кредитному портфелю финансовой системы могут угрожать риски, связанные с быстрым наращи-ванием кредитов в последнее десятилетие и приходом на рынок новых неопытных заемщиков, а также с воз-можной неспособностью банков управлять такими ри-сками. Проблемной зоной может стать стремительный рост ипотечного кредитования. В период 2000 – 2006 гг. ипотечные кредиты увеличились в пять раз и еще как минимум на 70 % в 2007 г., хотя доля этой кате-гории кредитов в общем портфеле потребительского кредитования остается низкой – на уровне около 13 %. Возможности финансирования банков в прошлом рас-ширились, а в сегодняшней обстановке сокращаются. Во-первых, большая часть розничных депозитов насе-ления приходится на Сбербанк, в результате чего ряд крупных и средних банков вынуждены в большей сте-пени обращаться за финансированием на международ-

15

ные рынки. Депозиты населения составляют в среднем 30 % от обязательств банков, однако они сосредоточены в банках, принадлежащих государству (Сбербанк, ВТБ, Газпромбанк, Банк Москвы и Российский сельскохо-зяйственный банк), на долю которых приходится свы-ше 40 % всех активов банковского сектора. Во-вторых, концентрация корпоративных депозитов остается про-блемой для мелких банков, поскольку изъятие средств несколькими крупными вкладчиками может создать проблемы с ликвидностью. У некоторых более мелких банков двадцать крупнейших вкладчиков могут со-ставлять свыше половины розничной депозитной базы. В-третьих, банки, зависящие от внешнего финансиро-вания, сталкиваются с серьезным риском, связанным с сокращением кредитов и ужесточением условий креди-тования на мировых рынках. За последние несколько лет банки, работающие в России, имели возможность пользоваться обильной ликвидностью на мировых рынках, и в результате их зарубежные заимствования составили существенную сумму. Для некоторых бан-ков в результате этой зависимости могут возникать риски рефинансирования. И, наконец, рыночные риски банков растут по мере углубления рынков капитала и усложнения деятельности банков. Ценные бумаги со-ставляли около 20 % активов банков в конце 2007 г., причем основную роль в этих портфелях играют корпо-ративные облигации (хотя у некоторых банков имеются также существенные доли акций). Эти ценные бумаги в портфелях банков создают для них риски потенциаль-ных потерь в случае неблагоприятных колебаний цен на акции/облигации.

Одна из основных проблем, с которой может стол-кнуться банковская система в будущем, связана с тем, что действующая модель финансирования бан-ковской системы переживает в настоящее время не-которые трудности в условиях продолжающегося мирового кредитного кризиса. У банковской системы могут возникнуть трудности с финансированием, если мировой кредитный кризис будет продолжаться в тече-ние длительного периода времени. В ситуации, когда розничные депозиты сконцентрированы в крупнейшем государственном банке, а российские рынки капитала слабо развиты, некоторые банки попали в зависимость от иностранных источников финансирования. Огра-ниченный в течение определенного времени доступ к иностранным заимствованиям может привести к уве-личению стоимости займов, замедлить рост кредито-вания, снизить доходность и уровень капитализации и создать для некоторых банков трудности рефинансиро-вания. До сих пор быстрый рост объемов кредитования обеспечивал высокую доходность, однако в настоящее время она может быть под вопросом. В результате со-четания высоких ставок в быстрорастущих сегментах кредитования (в особенности в сегменте потребитель-

ского кредитования) и низких ставок по депозитам воз-никают спрэды, которые можно считать относительно широкими по сравнению с другими странами. Кроме того, развитие конкуренции между кредиторами ведет к снижению доходности. В будущем проблемы с финан-сированием могут привести к снижению доходов, по-скольку банки будут вынуждены ограничивать выдачу кредитов, чтобы оставаться ликвидными. И, наконец, увеличение капитальной базы банков в текущих рыноч-ных условиях также может быть проблематичным. Из-за снижения доходов банкам будет сложно наращивать капитал за счет собственных средств, а продолжение кризиса на мировых рынках, возможно, снизит интерес инвесторов к России, в результате чего российским бан-кам будет сложнее и дороже привлекать капитал с этих рынков. Что касается более мелких банков, им для нара-щивания капитала придется, скорее всего, по-прежнему полагаться на вклады своих основных акционеров.

Структурные реформы

Вместе с макроэкономической стабилизацией в по-следние годы в Российской Федерации были осу-ществлены важные реформы, в основном в области бюджетной системы.

• Значительная часть нефтяных сверхдоходов не была потрачена, а сохранена в Стабилизационном фонде (в настоящее время преобразован в Резервный фонд с раз-мером, установленным на уровне 10 % ВВП, и Фонд на-ционального благосостояния, куда будут перечислять-ся все нефтяные доходы сверх этого уровня и которые, возможно, будут использоваться для финансирования приоритетных инвестиционных и социальных про-грамм); государственный бюджет сводился с большим профицитом, который использовался на выплату внеш-него долга и снижение внешней уязвимости. • В России были успешно осуществлены бюджетные и налоговые реформы, в том числе было введено трех-летнее бюджетное планирование и начато долгосрочное финансовое планирование по примеру Новой Зеландии и Великобритании. Кроме того, было сокращено число налогов и общее налоговое бремя (включая введение единой ставки подоходного налога на уровне 13 % и снижение основной ставки НДС до 18 %). • Правительству удалось значительно улучшить соби-раемость налогов, улучшить таможенное администри-рование, исключить неденежные расчеты в бюджет-ной системе, усовершенствовать систему бюджетного управления и контроля, в том числе посредством вне-дрения Единого казначейского счета. •В рамках реформирования бюджетной системы была также проведена реформа межбюджетных отношений, в ходе которой была внедрена современная формула расчета трансфертов на межбюджетное выравнивание,


была постепенно ликвидирована практика нефинан-сируемых мандатов, а также было создано достаточно стабильное разделение доходных и расходных полно-мочий между различными уровнями бюджета. • Финансовая система в начале реформ была слабо раз-вита. Были реализованы важные меры по либерализа-ции валютной системы, а также осуществлены рефор-мы в области финансового рынка, однако возможности для дальнейшего развития и углубления финансовой системы остаются. • Правительство начало улучшать эффективность и не-зависимость судебной системы посредством повыше-ния заработной платы, публикации судебных решений и принятой в апреле 2008 г. инструкцией председателя высшего арбитражного суда, которая запрещает судьям принимать решение о конфискации частной собствен-ности при решении налоговых споров.

В начале 2006 г. правительством была утверждена Программа социально-экономического развития на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 гг.), направ-ленная на активизацию структурных реформ. Среди прочего Программа была нацелена на преодоление сле-дующих основных проблем: (1) отсутствие условий и стимулов для динамичного развития человеческого капитала; (2) низкая эффективность государственного управления; (3) слабая диверсификация экономики, низкий уровень конкуренции и высокая доля нерыноч-ного сектора; (4) инфраструктурные ограничения; (5) проблемы с межрегиональным перемещением факто-ров производства. Последнее обстоятельство также рас-сматривается как существенное препятствие для более динамичного экономического развития регионов (см. «Экономический меморандум по России 2008», Все-мирный банк, готовится к публикации). Также были предприняты меры по реформированию администра-тивной и судебной систем.

Несмотря на определенный прогресс, остается, тем не менее, ощущение некого торможения в осущест-влении структурных реформ. Определенный прогресс был достигнут в реализации четырех приоритетных на-циональных проектов в области здравоохранения, об-разования, жилья и сельского хозяйства, однако все еще остаются незавершенными очень важные структурные реформы. В особенности это касается сферы бизнеса и инвестиционного климата, мелких и средних предпри-ятий и институционально-управленческих проблем. На инвестиционном климате в России по-прежнему отрицательно сказываются такие факторы как незащи-щенность прав собственности, недостаточный уровень конкуренции, миграционные барьеры и проблемы госу-дарственного управления и коррупции.

Предстоящие задачи экономической политики

Новое российское правительство унаследовало бы-стро растущую экономику, однако ему предстоит решать целый ряд важных задач. Первая задача – снизить темпы инфляции и укрепить экономическую стабильность, которая сыграла определяющую роль в обеспечении экономического роста последних девяти лет. Важно признать, что необходимость выбора между высокими темпами роста и макроэкономической ста-бильностью (как этот вопрос часто ставится в ходе внутренних дебатов) - это неправильная постановка во-проса. Многочисленные примеры на основе опыта дру-гих стран свидетельствуют, что невозможно добиться динамичного, устойчивого и сбалансированного роста в условиях высокой инфляции, которая негативно влия-ет как на сбережения, так и на инвестиции. Следова-тельно, снижение инфляции в России является необхо-димым условием для достижения устойчивых высоких темпов роста (см., например, только что опубликован-ный отчет Международной комиссии по вопросам эко-номического роста, возглавляемой нобелевским лауре-атом Майклом Спенсом: www.growthcommission.org). Однако одного снижения инфляции будет недостаточ-но для обеспечения устойчивого и динамичного роста. Для этого России необходимо решить вторую задачу, а именно: ускорить осуществление целого ряда важ-ных структурных реформ, в особенности в части ин-ституциональных преобразований и преодоления ин-фраструктурных проблем, с тем чтобы способствовать росту производительности экономики в долгосрочной перспективе. Ускорение осуществления реформ соци-альной сферы (см. раздел III настоящего доклада) и регионального развития будет важным фактором для обеспечения равномерного распределения положитель-ных эффектов экономического роста среди населения и огромной территории России.

Для снижения инфляции необходимо внести несколь-ко корректив в макроэкономическую политику. Для снижения уровня избыточной ликвидности, охлажде-ния внутреннего спроса и снижения темпов заимство-ваний частным сектором будет необходимо ужесточить бюджетную и денежно-кредитную политику. Этого можно добиться при помощи ужесточения бюджетной политики в краткосрочный период и поэтапного плани-рования бюджетных расходов в долгосрочный период. Кроме того, будет необходимо дальнейшее ужесто-чение кредитно-денежных условий с использованием постепенного повышения процентных ставок и резерв-ных требований в сочетании с более гибким обменным курсом, как уже было объявлено ЦБ. В качестве допол-нительных мер можно рекомендовать удерживание от дальнейшего использования административных цен и экспортных ограничений, а также определение приори-

17

тетов и поэтапное планирование государственных инве-стиционных расходов в соответствии с возможностями освоения этих капиталовложений, совершенствование процедур отбора и оценки инвестиционных проектов и компенсирующее сокращение неприоритетных госу-дарственных расходов.

В области структурных реформ основными задача-ми остаются улучшение деловой среды и инвести-ционного климата, снижение барьеров для мелких и средних предприятий и инноваций, а также решение инфраструктурных проблем. Для осуществления этих реформ, по-видимому, потребуется сократить количе-ство проверок и ослабить регламентирование в отно-шении мелких и средних предприятий, усилить борь-бу с коррупцией, повысить ответственность граждан перед законом, решить инфраструктурные проблемы, в том числе за счет роста эффективности использования инфраструктуры («Исследование энергоэффектив-ности», 2008, Всемирный банк, готовится к публика-ции), увеличить государственные инвестиции и соз-дать частно-государственные партнерства. Улучшение эффективности, независимости и прозрачности судеб-ной системы также будет очень важным фактором для успеха многих структурных реформ. В этом отношении четыре «И», названные президентом Российской Фе-дерации Д. Медведевым, - институты, инфраструктура, инновации и инвестиции, - намечают важные приори-тетные направления работы нового правительства, на основе которых можно было бы активизировать рабо-ту в области структурных реформ, стимулировать рост производительности и заложить основу устойчивого экономического роста в будущем.

18 Доклад об экономике России 16 ИЮНЬ 20082 ДОЛГОСРОЧНАЯ УСТОЙЧИВОСТЬ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ2

У Российской Федерации могут быть серьезные долго-срочные фискальные риски, возникающие в связи с нео-пределенностью и волатильностью нефтегазовых до-ходов бюджета, а также с дополнительными расходами в области пенсионного обеспечения, здравоохранения и образования. Если в среднесрочный период не принять необходимых мер, российский бюджет утратит свою сильную позицию, что поставит под угрозу дальней-ший подъем экономики Российской Федерации. Чтобы противостоять этим рискам, новый состав правитель-ства РФ должен: (1) в качестве одного из основных при-оритетов политики принять поддержание бюджетной устойчивости и сбалансированности, (ii) увеличивать ненефтегазовую налоговую базу, стремясь обеспечить замену нефтяным доходам в бюджет на случай, когда они начнут снижаться, (iii) выявить категории рас-ходов, которые можно было бы сократить, с тем, что-бы создать возможности для дополнительных расходов по приоритетным направлениям, а также (iv) рассмо-треть возможность принятия бюджетного принципа «постоянного дохода» (состоящего в поддержании не-нефтяного первичного дефицита бюджета на таком уровне, который гарантированно можно было бы фи-нансировать за счет доходов от нефтяных активов), соблюдение которого способствовало бы проведению бюджетной политики, автоматически обеспечивающей устойчивость государственных финансов РФ.

История вопроса. В последние девять лет (1999-2007) Российская Федерация проводила разумно консер-вативную бюджетную политику, однако в будущем намечаются существенные фискальные риски. Рос-сийским правительством было также принято мудрое решение бороться с волатильностью бюджетных рас-ходов путем направления стабильного потока нефтя-ных доходов в бюджет и изъятия остальных нефтяных доходов в стабилизационный фонд. Это решение содей-ствовало снижению отрицательных эффектов притока нефтяных доходов. В целом именно правильное управ-2 Подготовлена Желько Богетичем, главным экономистом Всемир-ного банка по России. В настоящей записке используются материа-лы серии технических записок, составленных Всемирным банком для Министерства финансов в феврале 2008 г., а также работа «Oil Revenues, Expenditure Pressures, and Fiscal Sustainability in Russia,” подготовленная совместно с S. Van Winjbergen и Н. Будиной и пред-ставленная на ежегодной конференции Высшей школы экономик 1-3 апреля 2008 г.. Все работы были подготовлены в рамках более ши-рокого проекта, осуществляемого ВБ для Министерства финансов «Россия: исследование долгосрочной бюджетной политики».

ление государственными финансами заложило основу активного экономического роста, наблюдавшегося в по-следние девять лет. Вместе с тем, следует отдавать себе отчет, что такая успешная бюджетная политика не га-рантирована навсегда: в долгосрочном периоде Россия может столкнуться с серьезными бюджетными рисками, которые способны свести на нет завоевания бюджетных реформ, полученные с таким трудом. В настоящей запи-ске (1) подробно рассматривается влияние двух видов рисков – колебаний цен на нефть и давления в пользу увеличения государственных расходов на пенсионное обеспечение, образование и здравоохранение, – кото-рые могут подорвать состояние государственного бюд-жета Российской Федерации; (2) приводятся доводы в пользу того, что новый кабинет должен принять в каче-стве основной задачи сохранение консервативной бюд-жетной политики, устойчивости и сбалансированности бюджета; а также (3) предлагается внедрить бюджетное правило/принцип, которое позволило бы обеспечить автоматическое поддержание долгосрочной устойчиво-сти бюджета.

Три проблемы государственных финансов

Проблема №1. Нефтяные доходы непредсказуемы: се-годня они являются источником экономического бума, а завтра могут превратиться в тормоз развития эконо-мики

В результате резкого роста мировых цен на нефть приблизительно с 2000 г. усугубилась зависимость России от нефтегазовых доходов, в результате чего повысилась ее уязвимость по отношению к возможно-му падению цен на нефть и газ. Доля нефтяных дохо-дов в общих доходах бюджета существенно выросла – с 10 % приблизительно до 30 % ВВП. Вместо того, чтобы диверсифицировать экономику, зависимость бюджета от нефтяных доходов росла. В настоящее время нефть составляет около 60 % общего объема экспорта страны (см. графики 2.1 и 2.2). С одной стороны, более высокие нефтяные доходы позволяют осуществлять дополни-тельные расходы, но они также и осложняют макроэко-номическое управление и ведут к увеличению зависи-мости от исключительно ненадежного и нестабильного источника дохода. Во время высоких цен на нефть это не проблема, но если цены начнут стремительно падать, это может стать причиной серьезной уязвимости.

Проблема №2. В среднесрочной и долгосрочной перспек-тиве Российской Федерации предстоят существенные дополнительные расходы на пенсионное обеспечение, здравоохранение и образование

Известные демографические тенденции в России — сокращение и старение населения, рост потребности в

19

услугах пенсионной системы и системы здравоохра-нения, а также изменение структуры спроса на услуги образования – являются основными факторами, под-стегивающими основные социальные расходы, такие как расходы на пенсионное обеспечение, здравоохра-нение и образование. Результатом этих тенденций яв-ляется то, что при любом долгосрочном сценарии раз-вития экономики государственные расходы на пенсии, медицину и образование будут скорее всего заметно расти. Прогнозируемый рост основных расходов в со-циальной сфере составит 3,5 процентных пункта ВВП – с 14,1 % ВВП в 2008–10 гг. до приблизительно 17,3 % ВВП в 2016–20 гг. С учетом закладываемых в прогноз допущений о стабильных в долгосрочной перспективе бюджетных доходах и о стабильных бюджетных расхо-дах на уровне 31% ВВП, это означает, что необходимо провести определенные долгосрочные корректировки по другим статьям государственных расходов с тем, что-бы не допустить наращивания общего уровня расходов (в таблице 1 представлены агрегированные долгосроч-ные прогнозные показатели по бюджетным расходам). В своем недавнем выступлении в Высшей школе эконо-мики и на расширенной коллегии Министерства финан-сов министр фи-нансов А.Кудрин заявил, что до-п о л н и т е л ь н ы е расходы на со-циальные нужды находятся при-мерно в таком же диапазоне: 3-4 % ВВП.

Учитывая долго-срочный прогноз

темпов экономического роста в России и цен на нефть, ожидается, что общие доходы бюджета стабилизиру-ются на уровне 34 % ВВП в долгосрочном периоде в результате предполагаемого умеренного снижения нефтяных доходов и цен на нефть по сравнению с бли-жайшим периодом 2008 – 2010 гг. С другой стороны, на ближайший период (2008-10 гг.) прогнозируется рост общих расходов, отражающий наращивание расходов в текущем трехлетнем бюджете, которые затем, в период до 2020 г. должны стабилизироваться на определенном уровне, выражаемом в процентной доли от ВВП. Этот уровень предположительно составит 31,3 % ВВП. В рам-ках такого сценария правительство сможет сохранить определенный консерватизм финансовой политики и определенный уровень профицита, однако значительно меньше, чем в предыдущие годы.

В результате долгосрочного наращивания социальных расходов и с учетом общей направленности политики расходов существует заметная тенденция к сокраще-нию относительной доли в общей сумме расходов всех других функциональных категорий государственных расходов. В частности, в период с 2008 по 2020 гг. со-


вокупные расходы по всем остальным функциональ-ным категориям должны будут сократиться с 17,2 % до 13,5 % ВВП. По-видимому, такая корректировка рас-ходов по другим категориям расходов возможна. Важно отметить, что это относительное снижение не означает, что по другим категориям невозможен рост в реальном выражении. Если исходить из предположения, зало-женного в базовом сценарии, что в 2008 – 2020 гг. сред-ний рост реального ВВП составит 5,8 %, прочие компо-ненты расходов будут расти в реальном выражении на 3,7 % в год.

Проблема №3. Если правительство не примет особые меры для обеспечения устойчивости бюджета, а также если сохранятся текущие тенденции бюджетной поли-тики, то Россия в долгосрочной перспективе вернется к состоянию чистого должника.

В соответствии с базовым бюджетным сценарием, основанным на текущих макроэкономических параме-трах и бюджете на 2008 – 2010 гг., Россия одновремен-но сберегает и тратит. С одной стороны, средства пере-числяются в Резервный фонд, а с другой стороны в то же время осуществляются трансферты из Фонда наци-онального благосостояния, причем недостаточные для покрытия ненефтяного первичного (за вычетом расхо-дов на обслуживание долга) дефицита бюджета, поэто-му в результате валовой долг растет как доля ВВП. К концу горизонта планирования (к 2040 г.) и в отсут-ствии изменений текущей политики, получается, что Россия съедает все свои нефтяные средства и другие валютные активы, имеющиеся у нее в начале периода,

выходя на нулевой чистый долг. Затем Россия снова на-ращивает долг по мере увеличения общей суммы долга в ситуации, когда нефтяной фонд начнет сокращаться, поскольку к тому времени бюджетные трансферты из него будут превышать нефтяные доходы.

В рамках альтернативного сценария высоких расходов в результате политического давления в сторону нара-щивания социальных расходов доля расходов в ВВП оказывается на 4 процентных пункта выше, а также возникает соответствующий ненефтяной первичный дефицит, причем в отсутствие компенсирующих со-кращений по другим статьям расходов или увеличения доходов. Позиция России как чистого кредитора со-кращается еще быстрее, и после 2018 года Россия вновь становится чистым должником. К 2040 г. чистый долг вырастает до 61 %. На примере этого сценария наглядно видны издержки пассивной выжидательной позиции в ответ на определенное давление в сторону увеличения социальных расходов, и очевидна необходимость вне-сения корректив. Еще один альтернативный сценарий, предполагающий сокращение налогов, демонстрирует, что в результате такого снижения (например, НДС на 4 процентных пункта) ненефтяной первичный дефицит бюджета будет больше, чем при базовом сценарии и со-ставит как минимум на 1,5 % ВВП. В результате Рос-сия сможет финансировать этот дефицит при помощи активов нефтяного фонда только в течение следующих 20 лет, а, начиная с 2025 г., страна опять начнет нака-пливать чистый долг, который к 2040 г. достигнет 37 % ВВП. В этих двух сценариях особенно очевидны два долгосрочных риска при проведении бюджетной поли-

21

тики: первый порождается бездействием в сфере госу-дарственных расходов, а второй - резким сокращением налогов и, как следствие, сокращением доходов в пери-од роста государственных расходов.

Напротив, в рамках сценария при действии бюджетно-го правила постоянного дохода (ПД), когда Россия под-держивает ненефтяной первичный дефицит на уровне, не превышающем 4,7% ВВП, устойчивость государ-ственного бюджета не подвергается угрозе, посколь-ку этот уровень дефицита полностью покрывается за счет «постоянного дохода» от российских нефтяных активов. Чистая величина долга остается практически неизменной на всем горизонте планирования. Все эти сценарии основаны на долгосрочном прогнозе цены на нефть на уровне 60 долларов за баррель, когда, в соот-ветствии с предположениями правительства, цена на нефть сначала падает до этого уровня, но затем сохра-няется на нем в реальном выражении.

Возможные меры политики

1. Новому составу правительства следует подгото-виться к возможному падению цен на нефть и газ и сни-жению соответствующих нефтегазовых бюджетных доходов путем расширения ненефтяной налоговой базы и увеличения соответствующих ненефтяных доходов.

• Для этого потребуется анализ ненефтяной нало-говой базы, начиная с основных налоговых инстру-ментов, таких как НДС, акцизы и налог на прибыль с тем, чтобы выявить те реальные потери, связанные с различными налоговыми льготами и спецификой бюджетной системы, которая ведет с сужению нало-говой базы. В результате такого анализа должны быть выработаны специальные рекомендации по отмене ненефтяных налоговых льгот, при этом должен быть сделан расчет влияния такой меры на объемы бюджет-ных доходов. Это можно сделать в рамках подготовки федерального бюджета на 2010 – 2012 гг.

2. Правительству следует выявить конкретные функ-циональные категории неэффективных расходов, кото-рые можно было бы сократить в среднесрочном периоде с тем, чтобы создать возможность повышения расходов по первоочередным направлениям (социальные расходы и инфраструктурные инвестиции).

• Для этого, в идеале, потребуется проведение систе-матического ежегодного пересмотра (в рамках еже-годного пересмотра бюджета) определенных катего-рий государственных расходов с целью выявления возможностей снижения их объемов без снижения качества предоставления услуг.

3. Поддержание бюджетной устойчивости должно оставаться приоритетом политики правительства. Правительству следует стремиться к тому, чтобы вер-нуть ненефтяной первичный дефицит на уровень, обе-спечивающий бюджетную устойчивость (около 4,7% ВВП) и сохранять его на этом уровне в дальнейшем. Та-кая политика будет в целом соответствовать фискаль-ному правилу, установленному после 2010 г., но которое не соблюдается в период 2008-2009 гг. при более высо-ком запланированном ненефтяном дефиците. Одним из подходов, автоматически обеспечивающем бюджетную устойчивость, является возможное внедрение бюджет-ного правила «постоянного дохода», в соответствии с которым устанавливаются ограничения на ненефтяной первичный дефицит бюджета на уровне, который воз-можно финансировать из средств «постоянного дохода» от нефтяных активов. В результате сами нефтяные ак-тивы (финансовые) остаются нетронутыми, сохраняясь для будущих поколений. Фактически суть этого бюд-жетного принципа сводится к тому, что Россия должна расходовать не больше доходов от нефтяных активов, чем сумма долгосрочного дохода от них. В настоящее время ненефтяной первичный дефицит российского бюджета составляет около 5 % ВВП, что ненамного пре-вышает уровень дефицита в рамках правила «постоян-ного дохода». Таким образом потребуются относитель-но небольшие корректировки, чтобы вернуть дефицит на постоянно устойчивый уровень. Однако в отсутствие систематического применения этого принципа, а также в отсутствие корректирующих мер, в какой-то момент в будущем следует ожидать увеличения ненефтяного первичного дефицита, в результате чего страна будет вынуждена начать расходовать свое нефтяное богатство на текущее потребление, оставляя все меньше сбереже-ний для будущих поколений.

• Россия могла бы обеспечить долгосрочную устойчи-вость государственных финансов, как и на протяжении последних 9 лет, путем проведения последовательной консервативной бюджетной политики, реализуемой в рамках дискреционной бюджетной политики в про-цессе пересмотра годового и среднесрочного (трех-летнего) бюджета. Однако применение предлагаемого бюджетного правила способно исключить неопреде-ленность в рамках бюджетного цикла и сделать бюд-жетную политику менее уязвимой к политическому давлению на увеличение расходов. Кроме того, можно ожидать и другие положительные эффекты от приме-нения этого правила: (i) снижение стоимости внешних заимствований благодаря лучшей предсказуемости со-стояния и будущей направленности бюджетной поли-тики, а также (ii) снижение волатильности экономики благодаря укреплению долгосрочной стабильности бюджета.


3РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ

ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

В недавно опубликованном докладе Всемирного банка «Реформирование системы здравоохранения Россий-ской Федерации в целях улучшения состояния здоровья населения: основные задачи на 2008 год и последующий период»3 рассматриваются проблемы состояния здо-ровья граждан и системы здравоохранения Российской Федерации. Основной акцент сделан на результатах деятельности системы здравоохранения, вопросах фи-нансирования, а также вариантах реформирования по-литики и институциональных основ в данной сфере. В докладе приводятся доводы в пользу того, что причины кризисного состояния здоровья населения кроются не только в состоянии системы здравоохранения страны. Высокие уровни заболеваемости и смертности, особенно среди работающего мужского населения, являются от-ражением многих других факторов, которые лежат за рамками системы здравоохранения, так как они связаны со старением населения, быстрыми темпами урбаниза-ции, образом жизни и рискованным поведением людей. В этой связи в докладе высказывается предположение, что увеличение объема расходов, хотя и необходимо, но будет недостаточным для улучшения состояния здоро-вья российских граждан на устойчивой основе. Доклад обращает внимание на целесообразность разработки межотраслевой стратегии, направленной на решение проблем в сфере здоровья населения, наряду с увеличе-нием объема расходов на систему здравоохранения и проведением структурных реформ в целях повышения эффективности и результативности предоставления медицинской помощи и предоставления услуг. Вместе с тем авторы доклада подчеркивают, что улучшение со-стояния здоровья населения посредством проведения реформ в системе здравоохранения – это сложнейшая задача среднесрочной и долгосрочной перспективы, к ре-шению которой новое правительство Российской Феде-рации должно приступить как можно скорее, прилагая для этого максимум усилий.

3 См. подробнее в работе Marquez, P. et al. 2008. «Реформирования системы здравоохранения Российской Федерации в целях улучше-ния состояния здоровья населения: основные задачи на 2008 год и по-следующий период» (Better Outcomes through Health Reforms in the Russian Federation: The Challenge in 2008 and Beyond)., аналитическая записка, Всемирный банк, г. Вашингтон.

Ухудшение состояния здоровья населения

По показателям состояния здоровья населения Рос-сийская Федерация значительно отстает от других стран «большой восьмерки» и стран со средним уров-нем доходов, о чем свидетельствует официальная статистика. В России ожидаемая продолжительность жизни при рождении составляет 66 лет, что на 16 лет меньше, чем в Японии и на 14 лет меньше среднего уров-ня в странах Европейского Союза. Основными причи-нами преждевременной смертности, плохого состояния здоровья и инвалидности, особенно среди взрослого населения, являются: (1) неинфекционные заболева-ния (например, инфаркты, инсульты, онкологические заболевания); и (2) травмы в результате дорожно-транспортных происшествий (НИЗТ).

Высокий уровень заболеваемости и смертности рос-сийского населения трудоспособного возраста пред-ставляют угрозу для социально-экономического раз-вития и национальной безопасности страны. Нехватка рабочей силы, по всей видимости, станет более значи-тельным препятствием для экономического роста, чем в странах Западной Европы, поскольку Россия стоит перед лицом демографического кризиса более серьез-ного масштаба. С 1992 г. численность российского на-селения сократилась на 6 млн. человек и составляет в настоящее время 143 миллиона. В большинстве экс-пертных оценок прогнозируется, что к 2050 г. числен-ность населения сократится еще примерно на 30 %, хотя в этих прогнозах не учитывается потенциальное воз-действие иммиграции и улучшения условий жизни, что может стать компенсирующим фактором в сценарии устойчивого долгосрочного роста в стране. По расчетам экспертов, для восполнения дефицита трудоспособного населения после 2007 г. потребуется ежегодный приток примерно 1 млн. мигрантов трудоспособного возрас-та. Неудовлетворительное состояние здоровья трудо-способного населения также влечет за собой экономи-ческие издержки в виде низкой производительности труда, преждевременного выхода на пенсию, а также высокого уровня расходов на медицинскую помощь. В связи с быстрым ростом зависимости от труда мигран-тов, а также плохим состоянием здоровья военнослу-жащих возникают вопросы, связанные с национальной безопасностью страны. Кроме того, население России стареет, что находит отражение в сокращении числен-ности молодежи и увеличении доли населения в возрас-те 60 лет и старше.

23

Ухудшение состояния здоровья населения Рос-сийской Федерации про-исходило одновременно с сокращением государ-ственных расходов на здравоохранение в ре-альном выражении. Как видно из рис. 3.1, в 90-х гг. объем государствен-ных расходов на здраво-охранение сократился в реальном выражении на одну треть вследствие значительного снижения в первые годы переходно-го периода. Объем реаль-ных расходов превысил уровень дореформенного периода только в 2006 г. благодаря поступлению дополнительных ресур-сов в рамках приори-тетного национального проекта «Здоровье» в 2006-2007 гг.

С 2001 года в России доля государственных расходов на здравоохранение в валовом внутреннем продукте (ВВП) колеблется в диапазоне от 2,7 до 3,6 %. Это низкий показатель по сравнению со странами ЕС, ко-торые в среднем тратят на здравоохранение 6-8 % ВВП. В России общий объем расходов на здравоохранение, как из государственных, так и частных источников, составляет 5,3 % ВВП, что ниже показателей стран с аналогичным уровнем доходов на душу населения. Значительная доля частных расходов на медицинскую помощь осуществляется в форме неформальных пла-тежей в медицинских учреждениях и расходов на по-купку лекарственных средств, что затрудняет доступ к качественной медицинской помощи, особенно для малообеспеченных граждан.

Несмотря на низкий уровень расходов на здравоох-ранение, даже выделенные средства распределяются нерационально и используются неэффективно на ре-гиональном уровне. В результате назрела неотложная необходимость в совершенствовании структуры рас-ходов системы здравоохранения при одновременном повышении их эффективности. В недавно проведен-ном исследовании МВФ отмечается, что аналогичные российским показатели состояния здоровья населения наблюдаются в странах, которые тратят на здравоохра-нение на 30-40 % меньше, чем Россия.

Существуют значительные различия в доле регио-нальных расходов на здравоохранение в валовом ре-гиональном продукте (ВРП). Как правило, регионы тратят на здравоохранение 2-4 % от ВРП, но эта цифра может достигать и 15 %. В целом, субъекты Российской Федерации финансируют примерно 85 % расходов на здравоохранение в России. В исследовании МВФ так-же отмечается значительная дифференциация в эффек-тивности расходования средств по регионам и выска-зывается предположение, что нынешних показателей состояния здоровья населения можно было бы достичь, истратив две трети от расходуемого сегодня объема средств, если бы менее эффективно работающие регио-ны последовали примеру более эффективных.

Вместе с тем, по данным Национального обследования благосостояния и участия населения в социальных про-граммах (НОБУС), проведенного Госкомстатом России в 2003 г. с целью оценки воздействия, оказываемого социальной политикой, и охватившего свыше 45 тыс. домохозяйств, у групп населения с более низкими до-ходами, особенно в сельских районах объемы неофици-альных платежей за медицинскую помощь выше, как в абсолютном выражении, так и в процентах от общего объема потребления. Это позволяет предположить, что многие семьи могут оказаться уязвимыми и попасть за


черту бедности или стать еще беднее в результате воз-никновения потребности в медицинской помощи и ро-ста затрат на ее получение. Пути решения ключевых проблем здравоохране-ния

При принятии мер по преодолению кризиса системы здравоохранения новому российскому правительству следует рассмотреть три основных направления дей-ствий:

1. Мало кто станет оспаривать тезис о том, что кризис в области состояния здоровья населения Российской Федерации обусловлен не только состоянием систе-мы здравоохранения страны. Высокие уровни заболе-ваемости и смертности вследствие неинфекционных заболеваний и травм (НИЗТ) являются отражением многих факторов, которые лежат вне рамок системы здравоохранения и связаны со старением населения, быстрыми темпами урбанизации, изменением образа жизни и рискованным поведением. Многочисленные международные данные свидетельствуют, что наиболее экономически эффективным подходом к решению не-простых проблем, связанных с НИЗТ, является реали-зация многосекторной стратегии. В России приоритет-ными направлениями для вмешательства со стороны государства должны стать следующие:

(i) меры по борьбе со злоупотреблением алкоголя, ори-ентированные на предложение (например, регулиро-вание производства, сбыта, цен, доступности и рекла-мы алкогольной продукции), так и на спрос (например, проведение информационно-разъяснительных кампа-ний);

(ii) борьба с потреблением табака (например, раз-работка политики, предусматривающей запрещение курения на рабочих местах и в общественных поме-щениях, налоговые меры, принятие законов о полном запрещении рекламы и пропаганды табачных изделий и их продажи несовершеннолетним в соответствии с Рамочной конвенцией ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения) по борьбе против табака, которая была недавно ратифицирована Россией);

(iii) пропаганда здорового питания и физической ак-тивности (например, включение в государственную политику в области здравоохранения мер, стимули-рующих пропаганду принципов здорового питания, реализацию школьных программ, направленных на пропаганду здорового питания и физической актив-ности); а также

(iv) повышение безопасности дорожного движе-ния за счет обеспечения исполнения законодатель-ства, направленного на предотвращение дорожно-транспортных происшествий, вызванных вождением в нетрезвом виде, а также оборудования дорожной инфраструктуры низкозатратными средствами обе-спечения безопасности (например, введение раздели-тельных полос и отдельных полос для движения пеше-ходов и велосипедистов) и систематического ремонта дорог для устранения очагов опасностей.

Для принятия и масштабной реализации вышеупомя-нутых мер необходимо политическое руководство и соответствующее финансирование на федеральном и региональном уровне. Следует развивать широкие государственно-частные партнерства, так как плохое состояние здоровья работников оказывает негатив-ное влияние на финансовые показатели каждого пред-приятия в краткосрочной перспективе, а также долго-временное отрицательное воздействие на перспективы рентабельного роста. Создание таких партнерств следу-ет стимулировать путем предоставления государством налоговых льгот.

2. Одна из главных проблем российской системы здра-воохранения – это относительная недостаточность го-сударственного финансирования для покрытия затрат на предоставление услуг, обещанных правительством в рамках Программы государственных гарантий ока-зания гражданам РФ бесплатной медицинской по-мощи. Объем этого гарантированного пакета медицин-ских услуг довольно велик для страны, которая тратит на здравоохранение относительно небольшую долю своего ВВП. В течение последних 15 лет доступность медицинской помощи устойчиво снижалась вследствие недостатка имеющихся ресурсов для финансирования гарантированного государством объема медицинской помощи. России нужно увеличить объем расходов на здравоохранение по сравнению с сегодняшним уров-нем. Разумно предположить, что частично это увели-чение может и должно быть реализовано в рамках го-сударственной системы здравоохранения, которая, по всей вероятности, останется важным компонентом об-щей системы, несмотря на ожидаемое повышение роли частного сектора в оказании медицинской помощи и ее финансировании. Следовательно, в ближайшие 5-10 лет российскому правительству необходимо будет по-степенно повышать совокупный объем государствен-ного финансирования здравоохранения с 3,5 % ВВП в 2006 г. до 4,5-6 % ВВП – уровня, наблюдаемого в других странах со средним уровнем доходов (таблица 1). Эти прогнозы основаны на преобладающих демографиче-

25

ских тенденциях и прочных перспективах экономического роста, которые, как предполага-ется, обеспечат значительный дополнительный спрос на ме-дицинские услуги. Расходы из частных источников, как ожи-дается, также будут увеличиваться в долгосрочной пер-спективе – с нынешних 1,8 % до 2,5-3 % от ВВП.

Увеличение государственных расходов поможет решить ряд давно назревших проблем: (1) повысить базовую зарплату врачам и медицинским сестрам; (2) внедрить стимулы к повышению результативности за счет диф-ференциации размера оплаты труда в зависимости от объема и качества медицинской помощи; (3) обеспечить бесплатное предоставление лекарственных средств для стационарного лечения и финансирование программ адресной лекарственной помощи детям и престарелым гражданам при амбулаторно-поликлиническом лече-нии; а также (4) провести реконструкцию медицинских учреждений, заменить устаревшее оборудование и обу-чить персонал.

Где взять дополнительные государственные ресурсы? Если отвечать коротко – преимущественно за счет улучшения структуры государственных расходов, т.е. ее переориентации на удовлетворение долгосрочных потребностей таких ключевых социальных секторов, как здравоохранение, образование и пенсионное обе-спечение, и отказа от менее эффективных категорий государственных расходов (например, нецелевых субсидий и трансфертов, общих административных расходов, неэффективных государственных инвести-ций). Поскольку российская система здравоохранения финансируется преимущественно из общих доходов бюджетов, а не из целевых поступлений от налогов на фонд оплаты труда, необходимо проработать механиз-мы привлечения дополнительных финансовых средств из региональных бюджетов – в виде взносов в систему обязательного медицинского страхования (ОМС) за неработающее население. Еще одна сфера, заслужи-вающая более глубокого анализа, - это привлечение в здравоохранение дополнительных частных средств че-рез систему добровольного медицинского страхования в дополнение к системе ОМС.

3. Увеличение финансирования системы здравоохра-нения хотя и необходимо, но не достаточно для обе-спечения устойчивого улучшения состояния здоровья населения в Российской Федерации. Крайне важно, чтобы увеличение капитальных и текущих расходов на

российское здравоохранение сопровождалось струк-турными реформами, направленными на повышение эффективности и результативности организации меди-цинской помощи и предоставления услуг. В целях по-степенного повышения эффективности распределения и использования ресурсов здравоохранения в регионах Российской Федерации необходимо уделить внимание решению следующих четырех задач.

3.1. Централизованное объединение финансовых по-токов. В настоящее время система финансирования здравоохранения в России сильно фрагментирована и гораздо более децентрализована, чем в большинстве стран со средним и высоким уровнем доходов. Кроме того, эта система неэффективна из-за неоправданного дублирования административных функций и высо-ких операционных издержек. Финансовые средства поступают из федерального бюджета, бюджетов субъ-ектов федерации и муниципальных бюджетов, а так-же из созданной в 1993 г. системы ОМС. Бюджетное финансирование составляет примерно 60 % от общего объема государственных расходов на здравоохране-ние, а остальная часть приходится на систему ОМС. Основная часть государственных средств (свыше 85 %) аккумулируется и распределяется на регио-нальном уровне за счет общих бюджетных доходов и поступлений налога на фонд оплаты труда в размере 3,1 %. При этом в федеральных трансфертах на вырав-нивание уровня бюджетной обеспеченности регионов никогда не предусматривались целевые средства на нужды системы здравоохранения. Регионы в боль-шинстве своем не стремились ни вносить свой вклад в страхование неработающего населения, ни объединять бюджетные и страховые средства в территориальных фондах обязательного медицинского страхования, как это предусмотрено законодательством. Постепенная интеграция бюджетных средств и средств системы ОМС позволит сформировать единый канал финан-сирования государственной системы здравоохране-ния. В свою очередь, это позволит разработать более обоснованные стратегические планы комплексного развития региональных систем здравоохранения, сти-мулировать интеграцию и координацию, снизить вну-триотраслевые барьеры, а также обеспечить большую степень гибкости в перераспределении средств на ока-зание различных видов услуг.


3.2. Пересмотр программы государственных гарантий оказания населению бесплатной медицинской помощи. Несмотря на то, что объем расходов на здравоохране-ние, как предполагается, продолжит расти, как в абсо-лютном выражении, так и в отношении к ВВП, баланс между принятыми обязательствами и имеющимися ресурсами будет невозможно восстановить только за счет увеличения объема ресурсов. Необходимо пере-смотреть саму программу государственных гарантий бесплатной медицинской помощи. Этот процесс включает в себя не только оценку финансовых воз-можностей государства, хотя ресурсные ограничения, безусловно, будут решающим фактором. Программа государственных гарантий должна стать прозрачной и для организаций, предоставляющих услуги, и для населения, а для этого необходимо уточнить виды, объемы, порядок и условия предоставления меди-цинской помощи. Кроме того, должны быть преду-смотрены механизмы для обеспечения реализации гражданами своих прав в случае невыполнения обя-зательств, установленных программой государствен-ных гарантий. Следует определить набор услуг и ле-карственных средств по приоритетным заболеваниям, которые должны бесплатно предоставляться в рамках государственных гарантий. Желательно также, чтобы финансирование программы государственных гаран-тий осуществлялось на одноканальной основе, что позволит предотвратить появление ложных стимулов для необоснованного перемещения затрат с одного ис-точника финансирования на другой.

3.3. Решение проблем структурного дисбаланса в си-стеме здравоохранения. Многие российские регионы в настоящее время нуждаются в значительных капи-таловложениях в реконструкцию, модернизацию и надлежащее оснащение инфраструктуры здравоох-ранения. Хотя в России существуют и особые про-блемы, связанные с географической удаленностью и суровыми климатическими условиями, что обу-славливает необходимость создания дополнительной инфраструктуры, это не обязательно означает строи-тельство новых учреждений, а скорее модернизацию существующей сети медицинских учреждений. При осуществлении разумных инвестиций в больницы, учреждения первичной медицинской помощи, служ-бы скорой медицинской помощи, а также в повыше-ние квалификации работников, совершенствование системы управления, включая внедрение систем электронной медицинской документации, число го-спитализаций и длительность пребывания больных в стационаре можно значительно сократить, одно-временно увеличив охват населения амбулаторными

видами помощи. Это позволит значительно оптими-зировать дорогостоящую больничную инфраструкту-ру, поскольку во многих стационарных учреждениях имеются неиспользуемые мощности. Это позволит также повысить качество и эффективность использо-вания существующих основных фондов и создать бла-гоприятные условия для внедрения новых медицин-ских технологий в целях удовлетворения текущих и новых потребностей в медицинской помощи. Следует также уделить внимание вопросам совершенствова-ния организации и финансирования долговременной медицинской помощи, включая работу домов сестрин-ского ухода и стационаров на дому, предназначенных для лиц, нуждающихся в постоянной помощи и уходе в связи с престарелым возрастом, хроническими за-болеваниями и ограниченными физическими или ум-ственными возможностями.

3.4. Внедрение систем оплаты медицинской помощи, предусматривающих стимулы для повышения каче-ства и эффективности ее оказания. Опыт работы по новым договорам с поставщиками медицинских услуг, внедренным в Воронежской области и Чувашской Республике в рамках финансируемого Всемирным банком проекта «Техническое содействие реформе си-стемы здравоохранения» показывает, что необходимо создавать стимулы к расширению диапазона и повы-шению качества услуг на уровне первичной медицин-ской помощи. Метод подушевой оплаты следует ком-бинировать с «оплатой по результатам», увязанной с достижением установленных стандартов качества или предоставлением новых услуг. Например, дополни-тельные (премиальные) целевые выплаты могут осу-ществляться при достижении определенных целевых показателей качества и эффективности (расширение охвата населения такими программами, как иммуниза-ция, скрининг рака шейки матки, ежегодное консуль-тирование мужчин и женщин по вопросам здорового образа жизни, отказа от курения, сокращения потре-бления алкоголя, обследование граждан преклонного возраста, контроль уровня развития детей раннего воз-раста). В качестве альтернативы может использоваться гонорарная система оплаты (за оказанную услугу) для обеспечения дальнейшего повышения качества уже предоставляемых услуг и расширения их диапазона за счет внедрения новых услуг по пропаганде здорового образа жизни, специализированных программ ведения хронических больных (с сахарным диабетом, ишеми-ческой болезнью сердца, сердечной недостаточностью, гипертонией, астмой, хронической обструктивной бо-лезнью легких, эпилепсией, инсультом), а также малой хирургии. Систему оплаты за оказание первичной ме-дицинской помощи следует изменить таким образом,

27

чтобы определенная доля оплаты (20-25%) зависела не от ресурсных показателей, а от непосредственных и конеч-ных результатов. При этом должны быть четко опреде-лены целевые показатели по основным неинфекционным заболеваниям (сердечно-сосудистым и онкологическим заболеваниям, сахарному диабету, хроническим заболе-ваниям легких), на долю которых приходится основное бремя болезней в России.

Услуги больниц в России оплачиваются в основном по принципу «за пролеченный случай», но некоторые статьи расходов (преимущественно фиксированные) не вклю-чаются в тарифы ОМС и покрываются непосредственно из бюджетов различных уровней. Такое сочетание неэф-фективно, поскольку при сметном финансировании опла-чиваются затраты, и у поставщиков услуг почти нет сти-мулов к повышению эффективности своей деятельности. Средства, предоставляемые медицинским учреждениям в рамках сметного финансирования, следует включить в существующие тарифы, которые, в свою очередь, долж-ны быть модифицированы таким образом, чтобы они от-ражали стандарты качества и эффективности (например, среднюю продолжительность пребывания в стационаре в соответствии с теми стандартами, которых можно достичь с помощью медицинского вмешательства, более эффек-тивного в экономическом отношении). Далее, поскольку метод оплаты за пролеченный случай провоцирует «разду-вание» объемов услуг (так как стимулирует поставщиков услуг к наращиванию объемов для получения максималь-ных доходов), его следует сочетать с контрактами, опреде-ляющими как затраты, так и объемы услуг, с установлени-ем согласованных объемов работ на определенный год и по определенной специальности.

Заключение

Для решения большинства проблем, связанных с со-стоянием здоровья населения Российской Федера-ции, необходимы широкомасштабные программные и институциональные преобразования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с участием многих секторов, а не только системы здравоохране-ния. Комплексное реформирование здравоохранения для улучшения показателей здоровья населения и работы системы здравоохранения представляет со-бой сложнейшую задачу на среднесрочную и долго-срочную перспективу, решение которой новое прави-тельство Российской Федерации должно ускорить, прилагая для этого максимум усилий.


Приложения

29

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Май

Июнь

Июль

Авг

Сен

тОкт

Ноя

бДек

Янв

Фев

Мар

тАпр

Май

ВВП

,%,в

годовомвы

ражении

1/5,1

4,7

7,3

7,2

6,4

7,4

-7,

7-

-7,

6-

-8,

18,1

--

8,5

--

Промы

шленное

производство

,%ксоотв.пер.пред

.года

4,9

3,1

8,9

8,0

5,1

6,3

5,7

9,6

10,3

3,7

2,9

6,0

5,3

5,7

6,3

4,5

7,5

6,5

9,2

6,7

Обрабатывающ

.пр-ва

,%ксоотв.пер.пред

.года

-1,1

10,3

10,5

7,6

8,3

7,6

13,6

15,2

5,0

3,8

9,0

7,4

7,1

9,5

4,0

11,2

10,4

14,5

10,0

Добыча

полезныхископаем

ых,

%ксоотв.пер.пред

.года

-6,8

8,7

6,8

1,4

2,5

1,9

2,0

1,2

1,0

0,2

1,4

0,5

0,6

1,9

0,6

2,3

-0,7

0,4

0,1

Инвестициивосновной

капитал,

%ксоотв.пер.пред

.года

10,0

2,8

12,5

13,7

10,9

16,7

23,9

25,9

25,0

17,0

13,7

19,6

15,4

24,5

21,1

19,0

21,2

20,2

20,3

15,3

Сальдофедеральногобю

джета,

%ВВП

1/3,0

1,4

1,7

4,3

7,5

7,4

6,7

7,7

7,5

7,5

7,1

8,1

6,3

5,5

5,5

10,4

8,2

7,2

9,0

8,2

Сальдоконсолиди рованного

бюдж

ета,

%ВВП

1/-

-1,3

4,5

7,7

8,5

-10

,3-

-9,

5-

-6,

16,1

--

12,1

--

Прирост

M2,

%по

сравнениюспредыдущим

пер

44,6

34,1

44,8

42,5

35,6

43,6

6,9

1,5

0,6

2,2

3,0

-0,6

6,5

9,1

51,3

-2,7

1,3

2,3

-0,3

2,8

Инф

ляция

(ИПЦ

),%

посравнениюспредыдущим

пер

18,6

15,1

12,0

11,7

10,9

9,0

0,6

1,0

0,9

0,1

0,8

1,6

1,2

1,1

11,9

2,3

1,2

1,2

1,4

1,4

Деф

ляторВВП

,%1/

16,5

15,7

14,0

20,1

19,2

15,7

-9,

9-

-11

,2-

-13

,513,5

--

20,7

--

Индексценпроизводителей

пром

ышленныхтоваров,

%кпредыд.пер.

8,3

17,7

12,5

28,8

13,4

10,4

5,4

2,5

0,7

2,1

-0,6

-0,1

3,1

3,7

25,1

1,6

0,7

0,7

4,5

3,5

Средний

номи

нальны

йвалю

тныйкурс

,руб

задоллар

США

29,2

31,4

30,7

28,8

28,3

27,1

25,8

25,9

25,5

25,6

25,3

24,9

24,5

24,6

25,6

24,5

24,5

23,8

23,5

23,7

Реальныйэф

фективныйвалю

тныйкурс

,200

0=

100

(МВФ

)120,3

123,6

127,3

137,3

149,3

163,4

171,

617

2,1

173,

217

3,2

173,

517

5,5

176,

017

7,1

172,7

179,

817

9,5

181,

7Реальныйэф

фективныйвалю

тныйкурс

,%кпред

.пер

20,3

2,8

3,0

7,8

8,7

9,5

0,2

0,3

0,7

0,0

0,2

1,2

0,3

0,7

5,7

1,5

-0,2

1,2

Стабилизац.фонд,мл

рд.долл.США

,конец

периода

--

-18,7

42,9

89,1

116,

912

1,7

127,

513

2,9

141,

114

7,6

144,

415

6,8

156,8

157,

4Резервны

йфонд,мл


,конец

периода

127,

813

0,5

129,

812

9,3

Фонднациональногоблагосостояния

,млрд.долл

.США

,конец

период

32,2

32,9

32,7

32,6

Золотовалю

тныерезервы

,млрд.долл

. США

,конец

периода

36,6

47,8

76,9

124,5

182,2

303,7

403,

240

5,8

416,

241

6,0

425,

444

7,0

463,

547

6,4

476,4

483,

249

0,7

507,

053

4,4

545,

4

Торговыйбаланс

,млрд.долл

.США

48,1

46,3

59,9

86,9

118,3

139,2

12,7

8,6

10,4

11,1

11,2

12,8

13,5

8,1

128,7

19,0

14,6

16,3

15,5

Доляэнергоресурсов

вэкспорте

, %51,2

52,4

54,2

54,7

61,1

63,3

-60

,1-

-60

,9-

-62

,261,5

--

68,8

--

Сальдосчетатекущих

операций

,млрд.долл

.США

33,9

29,1

35,4

58,6

84,2

95,6

-15

,9-

-15

,8-

-22

,176,6

--

37,0

--

Объем

экспорта

,млрд.долл

.США

101,9

107,3

135,9

183,2

243,6

303,9

30,3

27,1

29,7

30,9

29,9

34,8

36,0

35,3

354,0

34,6

35,6

39,5

40,6

Объем

импорта,мл


53,8

61,0

76,1

96,3

125,3

164,7

17,6

18,5

19,3

19,9

18,7

22,0

22,6

27,2

225,3

15,6

20,9

23,3

25,1

Объем

п рям

ыхиностранны

хинвестиций

,млн

долл

.США

1/3980

4002

6781

9420

13072

13678

-15

837

--

1964

4-

-27

797

27797

--

5585

--

Средняя

экспортная

цена

российской

нефти

,долл.США

/баррель

20,9

21,0

23,9

34,1

45,2

56,2

59,8

63,0

67,5

68,5

67,3

73,2

79,9

83,7

64,4

84,3

84,7

91,0

Средневзвеш

еннаяставка

покредитам

дляпредприятий,

%4/

17,9

15,8

13,1

11,5

10,7

10,5

9,5

9,5

9,2

9,9

10,4

10,6

10,8

10,8

10,8

10,4

11,0

11,3

СтавкарефинансированияЦБРФ

,конец

периода

25,0

21,0

16,0

13,0

12,0

11,0

10,5

10,0

10,0

10,0

10,0

10,0

10,0

10,0

10,0

10,0

10,3

10,3

10,5

10,5

Реальная

средняяставка

порублевымкредитам

, (дефлировано

поИЦП

)-1,1

3,9

-2,2

-10,1

-8,4

-1,8

-3,8

-5,4

-4,7

-4,0

-1,6

-4,1

-9,1

-11,

5-3,4

-11,

6-1

1,8

-12,

2

Индексфондового

рынка

(РТС

)260,1

359,1

567,3

614,1

1126

1922

1780

,318

97,3

1994

,019

19,9

2071

,822

23,1

2220

,122

90,5

2291

1907

,020

63,9

2053

,921

22,5

2459

,9

Доляубыточныхкомп

аний

1/38,4

43,4

41,3

35,8

33,5

29,7

32,9

30,4

30,4

29,2

26,7

27,6

26,4

23,4

23,4

34,3

33,0

Долякредитов

винвестицияхвосновной

капитал

1/-

10,8

14,5

15,2

13,8

14,3

-16

,8-

-16

,5-

-15

,515,5

--

17,3

--

Прибы

льность

(чистаяприбыль

/объем

продаж

),%

/125,6

17,4

20,7

25,5

25,3

25,6

32,1

32,6

35,5

31,6

32,1

33,0

33,0

36,8

36,8

58,0

62,5

Реальныерасполагаемы

едоходы

,199

9=

100

121,7

135,3

155,5

171,7

190,6

216,0

234,

324

5,5

246,

824

9,0

251,

525

1,5

264,

036

1,7

238,4

192,

123

8,2

242,

525

9,2

249,

6Средняя

заработная

платавдолл

.США

112,4

138,6

179,4

237,2

301,6

395,3

493,

753

1,1

529,

151

7,3

548,

256

5,7

601,

975

7,4

529,0

603,

463

6,6

687,

669

9,3

717,

5Долянаселениясдоходами

нижепрож

иточного

миниму

ма,%

1/27,5

24,6

20,3

17,6

17,7

15,2

-14

,1-

-13

,3-

-13

,413,4

--

--

Уровень

безработицы

(%,поопределениюМОТ)

9,0

8,0

8,6

8,2

7,6

7,2

6,0

5,8

5,7

5,7

6,0

5,8

5,6

6,1

6,1

6,5

7,0

6,8

6,6

6,4

1/Нарастающимитогомсначалагода

2/Начинаяс2006года,сучетомвнебюдж

етныхфондов

3/Годовоеизменениерассчитываетсяпоизменениюсреднегодового

показателяM2

4/Повсемсрокамдо1года

Источник:Госкомстат,ЦБР,EEG,МВФ,оценкиВБ

2008

2007

Дох

оды,б

едно

стьиры

ноктр

уда

Фин

ансы

предпр

ияти

й

Пок

азателифин

ансово

горы

нка

Пок

азателипл

атеж

ного

бала

нса

Бюдж

етно-фин

ансовы

епо

казатели

Пок

азателипр

оизвод

ства


31


Форма для подписки

Доклад об экономике России - ИЮНЬ 2008

Documents

Доклад об экономике России 16