1

Sfinansowano z projektu „System wzmacniania potencjału i kompetencji sektora spółdziel-czości socjalnej oraz stworzenie sieci współpracy z instytucjami rynku pracy oraz pomocy i integracji społecznej” (nr umowy UDA-POKL.01.02.00-00-047/13-00). Projekt jest współ-finansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego, Priorytet I. Zatrudnienie i integracja społeczna, Działanie 1.2. Wsparcie systemowe instytucji pomocy i integracji społecznej Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Krzysztof Cibor

Usługi użyteczności publicznej a ekonomia społeczna

W niniejszej publikacji przedstawiamy podstawowe pojęcia związane z kwestiami usług użyteczności publicznej oraz przyglądamy się możliwościom i przykładom zlecania tych usług podmiotom ekonomii społecznej. Osoby odpowiedzialne za wydatkowanie publicznych pieniędzy i prowadzenie polityki społecznej na poziomie lokalnym mogą poznać korzyści płynące ze współpracy z podmiotami ekonomii społecznej oraz wysłuchać głosu praktyków.

Krzysztof Cibor

2

Usługi użyteczności publicznej a ekonomia społeczna

FISE Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznychwww.fise.org.pl

Autor: Krzysztof Cibor

Korekta językowa: Dąbrówka Mirońska

Opracowanie graficzne i skład: Agencja

Druk: Chromapress

ISBN 978-83-61979-97-5

Warszawa, 2014

Zdjęcia: Wojciech Jargiło, Aleksander Prugar, © Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych

Cytaty pochodzą z artykułów opublikowanych na stronach ekonomiaspoleczna.pl oraz roz-mów przeprowadzonych na potrzeby publikacji.

Tekst publikacji jest dostępny na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa 3.0 Polska (CC BY 3.0 PL). Pewne prawa zastrzeżone. Zezwala się na wykorzystanie tekstu zgodnie z li-cencją pod warunkiem zachowania niniejszej informacji licencyjnej oraz wskazania autorów i FISE jako właścicieli praw do tekstów. Pełna treść licencji: https://creativecommons.org/licenses/by/3.0/pl/legalcode.

Publikacja powstała w ramach projektu „System wzmacniania potencjału i kompetencji sektora spółdzielczości socjalnej oraz stworzenie sieci współpracy z instytucjami rynku pra-cy oraz pomocy i integracji społecznej” współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. Publikacja bezpłatna.

Publikacja wydrukowana na papierze ekologicznym z certyfikatem FSC.

1

Wstęp

Samorządowa społeczność lokalna – rozu-miana jako zbiorowość ludzi zamieszkujących administracyjnie wydzielone terytorium, połączonych ze sobą relacjami opartymi na wspólnocie celów, kierowana przez wła-dze samorządowe, które wybierają miesz-kańcy – ma na celu między innymi zaspoko-jenie zbiorowych potrzeb swoich członków.

Od 1990 roku, a więc od początku istnienia demokratycznego samorządu lokalnego III Rzeczypospolitej Polskiej, spoczywa na nim szereg zadań publicznych wynikających z tak przyjętego rozumienia wspólnoty. Zadań tych z roku na rok przybywa, jednak wpływy z podatków oraz pieniędzy z budżetu central-nego nie zwiększają sie wprost proporcjonal-nie. Jednocześnie wraz z poprawą jakości życia obywateli rosną ich aspiracje do otrzy-mywania jak najlepszych usług użyteczności publicznej.

Władze samorządowe znajdują się zatem w trudnej sytuacji: z jednej strony chciałyby dawać mieszkańcom gminy i powiatu coraz więcej i coraz lepiej, z drugiej – dysponują niewielkimi czy wręcz malejącymi środkami.

W takich sytuacjach z reguły na ostatnim miejscu pozostają kwestie społeczne – przy ograniczonych (i wciąż ograniczanych) środ-kach budżetowych najczęściej właśnie te wy-datki są redukowane.

Pewnym rozwiązaniem, które nie tylko pozwala zaspokoić potrzeby, lecz także gene-ruje inne zyski, może być współpraca z lokal-nymi przedsiębiorstwami społecznymi przy realizacji usług użyteczności publicznej. Dla-czego taka kooperacja miałaby być korzyst-na oraz jak powinna wyglądać, by z jednej strony samorząd zrealizował spoczywające na nim zadania, z drugiej – nie obciążył nad-miernie budżetu, a z trzeciej – uzyskał war-tość dodaną?

Odpowiedź na to pytanie znajdą Państwo w niniejszym podręczniku. W pierwszym rozdziale uważnie przyjrzymy się definicji usług użyteczności publicznej oraz pozna-my polski i unijny kontekst prawny. W dru-gim rozszerzymy te informacje o rolę, jaką usługi użyteczności publicznej odgrywają w Krajowym Programie Rozwoju Ekonomii Społecznej (KPRES) oraz w programach ope-

2

racyjnych nowej perspektywy finansowej środków unijnych. W trzecim szczegółowo omówimy korzyści płynące ze współpracy samorządu z podmiotami ekonomii społecz-nej. W czwartym skupimy się na formach tej współpracy oraz poznamy jej konkret-ne przykłady. Wreszcie w ostatnim, piątym rozdziale omówimy zagrożenia i wyzwania związane ze zlecaniem usług użyteczności publicznej podmiotom ekonomii społecznej.

Ekonomia społeczna to nie tylko przed-siębiorczość. Przedsiębiorczość jest bo-wiem efektem zmiany społecznej, którą chcemy zrealizować dzięki wdrożeniu Krajowego Programu Rozwoju Ekonomii Społecznej. Zmiana ta ma na celu aktywi-zację społeczności lokalnych i nakierowa-nie aktywności obywatelskiej na rozwój wspólnot samorządowych. Każda wspól-nota ma zapewnić obywatelom dostęp do usług, które umożliwiają im normal-ne, bezpieczne życie. Rynek i konkuren-cja zapewne są ważne, ale ważniejsze są potrzeby obywateli, którzy mają prawo do zaspokojenia dostępnych cenowo i do-brych jakościowo usług na każdym etapie życia: od dzieciństwa poprzez założenie rodziny aż do późnej starości. Wspólnota samorządowa powinna te potrzeby ziden-tyfikować i zaspokajać je w możliwie jak największym zakresie. Jednak do realiza-cji usług potrzebne są sprawne instytucje koordynujące oraz podmioty, które je re-

alizują w sposób efektywny ekonomicznie i odpowiedni w wymiarze jakościowym. Nie ulega wątpliwości, że kryteria te speł-niają spółdzielnie socjalne i inne podmio-ty ekonomii społecznej. I tu spotykają się potrzeby obywateli i możliwości rozwoju lokalnych rynków pracy. To właśnie nazy-wamy społecznie odpowiedzialnym tery-torium.

Impulsem rozwojowym jest niewątpliwie wdrażanie przez Polskę europejskiej Stra-tegii Europa 2020. W tym przypadku zna-czące wsparcie finansowe Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego umożliwi nam rozwój usług na nieznaną dotychczas skalę. Jednak by to osiągnąć, czeka nas wie-le pracy. Kluczowa jest tu kwestia legisla-cyjna – nowa ustawa o przedsiębiorstwach społecznych, jak również zmiany do ustawy o spółdzielniach socjalnych, zmiany w Pra-wie zamówień publicznych (PZP) i ustawy o działalności pożytku publicznego, zmiany w przepisach dotyczących pomocy spo-łecznej, promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy czy rehabilitacji osób niepeł-nosprawnych. To tylko niektóre z czeka-jących nas nowości. Pamiętajmy jednak, że zmiany prawne i impulsy finansowe rze-czywistości nie zmienią. Mogą ją zmienić tylko ludzie, czyli my wszyscy.

Cezary Miżejewski, współautor KPRES

3

Europejski i polski kontekst prawny

dotyczący usług użyteczności publicznej

Czym są usługi użyteczności publicznej? Są to usługi świadczone obywatelom przez administrację publiczną. Obejmują one do-bra publiczne, które powinny być dostęp-ne dla wszystkich, bez wykluczania kogo-kolwiek. Podmioty świadczące takie usługi powinny spełniać odpowiednie standardy jakości bez względu na liczbę osób z nich korzystających. Pojawienie się nowego usłu-gobiorcy nie może wpływać na uprawnienia wcześniejszych.

Usługi użyteczności publicznej mogą być realizowane bezpośrednio przez podmioty będące częścią sektora publicznego lub po-przez finansowanie podmiotów prywatnych zapewniających daną usługę, w tym przez

podmioty niekomercyjne – organizacje po-zarządowe oraz przedsiębiorstwa społeczne.

Usługi użyteczności publicznej są zdefinio-wane na gruncie polskiego prawa. Zgodnie z konstytucyjną zasadą wyrażoną w artykule 166 ustęp 1 Konstytucji RP zadania publicz-ne służące zaspokajaniu potrzeb wspólno-ty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Ustawy ustrojowe dla po-szczególnych szczebli samorządu wskazują, że do zakresu działania samorządu należy wykonywanie zadań publicznych o charak-terze właściwym dla danej jednostki, nieza-strzeżonych ustawami na rzecz organów ad-ministracji rządowej.

4

I tak na przykład ustawa o samorządzie gminnym wskazuje, że zadaniami użytecz-ności publicznej są zadania własne gminy określone w stosownym przepisie ustawy, których celem jest „bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych”.

Należy podkreślić, że ustawy o samorządzie nie zamykają katalogu zadań publicznych. Prawnicy nie mają wątpliwości, że można do nich zaliczyć także działania niewymie-nione w ustawie, o ile te podejmowane są „w istotnym interesie społeczności samo-rządowej”, oczywiście z wyłączeniem spraw ustawowo zastrzeżonych dla administracji rządowej.

Usługi użyteczności publicznej zwykło się dzielić na trzy rodzaje: usługi administra-cyjne, techniczne i społeczne. Podział ten ma charakter funkcjonalny, a nie formalny.

Usługi administracyjne są bezpośrednio zwią-zane z kwestiami dotyczącymi urzędowej ob-sługi obywateli (na przykład wydawanie doku-mentów, prowadzenie rejestrów itp.). W cało-ści są realizowane przez podmioty publiczne. Usługi techniczne dotyczą infrastruktury: cie-płownictwa, produkcji i dostarczania energii, gospodarki wodnej, gospodarki odpadowej, zieleni komunalnej. Pewna część tych usług została sprywatyzowana. I wreszcie usługi społeczne, najmniej uchwytne, lecz również

niezmiernie ważne dla jakości życia. Do usług społecznych użyteczności publicznej w gmi-nach i powiatach jako podstawowe należy zaliczyć usługi w zakresie:

> promocji i ochrony zdrowia,

> pomocy społecznej,

> gminnego budownictwa mieszkaniowego,

> edukacji publicznej,

> kultury, kultury fizycznej i turystyki,

> polityki prorodzinnej,

> wspierania osób niepełnosprawnych,

> przeciwdziałania bezrobociu.

Usługi społeczne użyteczności publicznej mogą być w różnym stopniu i na różnych za-sadach zlecane podmiotom prywatnym.

Nasze członkostwo w Unii Europejskiej, a szczególnie regulacje dotyczące wspólne-go rynku oraz pomocy publicznej sprawia-ją, że kwestia usług użyteczności publicznej nie może być rozważana bez odniesienia do kontekstu prawodawstwa Unii Europej-skiej.

W terminologii unijnej nasze „usługi użytecz-ności publicznej” nie mają jednoznacznego odpowiednika, najbliżej zaś jest im do „usług świadczonych w interesie ogólnym” (servi-ces of general interest). Są to usługi zarówno o charakterze gospodarczym, jak i niegospo-

5

darczym, które bez interwencji publicznej nie byłyby świadczone lub byłyby świadczo-ne na innych warunkach (w zakresie jakości, bezpieczeństwa, przystępności cenowej, równego traktowania czy powszechności do-stępu).

Usługi świadczone w interesie ogólnym są wspomniane w Traktacie Ustanawiającym Wspólnotę Europejską (TWE). Artykuł 16 TWE podkreśla, że usługi takie zajmują szcze-gólne miejsce wśród wspólnych wartości UE oraz mają znaczenie dla wspierania spójno-ści społeczno-gospodarczej Unii. Wspólnota i państwa członkowskie, każde w granicach swoich kompetencji i w granicach stosowa-nia traktatu, zapewniają takie świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym, które odbywa się na zasadach i warunkach pozwalających im wypełniać ich zadania.

Usługi świadczone w interesie ogólnym obejmują szeroki zakres działań, poczynając od usług wielkiego przemysłu sieciowego, ta-kich jak usługi energetyczne, telekomunika-cyjne, transportowe, audiowizualne i pocz-towe, aż po usługi w dziedzinie edukacji, zaopatrzenia w wodę, gospodarki odpadami, zdrowia i opieki socjalnej.

Obszar tych usług, z uwagi na ich specyficz-ny charakter dla obywateli, może podlegać specjalnej ochronie. Przepisy umożliwiają na przykład większą pomoc publiczną dla re-

alizatorów takich usług, co czyni je bardziej opłacalnymi.

Szczególne miejsce w dokumentach Unii Europejskiej zajmują socjalne (lub społecz-ne) usługi świadczone w interesie ogólnym. Na przykład w Komunikacie Komisji Euro-pejskiej zatytułowanym Wdrażanie wspól-notowego programu lizbońskiego: usługi socjalne użyteczności publicznej w Unii Eu-ropejskiej, COM (2006) 177 wersja ostatecz-na z 26 kwietnia 2006 r. czytamy, że usługi socjalne obejmują ustawowe i uzupełnia-jące systemy zabezpieczenia społecznego o różnych formach organizacji (wzajemnych lub branżowych) i inne podstawowe usługi świadczone bezpośrednio osobom fizycz-nym, pełniące rolę zapobiegawczą i służące spójności społecznej, takie jak usługi opie-kuńcze (w tym długoterminowe), opieka nad dziećmi, usługi na rzecz zatrudnienia i usługi szkoleniowe, mieszkalnictwo czynszowe.

W komunikacje tym Komisja Europejska stwierdza, że usługi społeczne charakteryzu-ją się jedną z poniższych cech:

> działanie w oparciu o zasadę solidarności, wymuszoną szczególnie przez losowy cha-rakter zagrożeń czy brak zrównoważenia wkładu i korzyści na poziomie jednostki,

> kompleksowy i zindywidualizowany cha-rakter dostosowany do zróżnicowanych potrzeb, mający na celu zapewnienie

6

podstawowych praw człowieka i ochronę tych, które są najbardziej podatne na za-grożenia,

> działalność nienastawiona na zysk i skon-centrowana szczególnie na najtrudniej-szych sytuacjach,

> uczestnictwo wolontariuszy jako wyraz potencjału obywatelskiego,

> silne zakorzenienie w (lokalnej) tradycji kulturowej; ta cecha często uzewnętrznia się w bliskim kontakcie między dostarczy-cielem i odbiorcą usług, umożliwiającym uwzględnienie szczególnych potrzeb tego ostatniego,

> niesymetryczny stosunek dostarczycie-la do odbiorcy usług, którego nie można sprowadzić do normalnej relacji usłu-godawca – konsument i który wymaga udziału trzeciej, finansującej strony.

Unia Europejska w swoich dokumentach stwierdza, że realizacja usług społecznych może – ze względu na dobro publiczne – wymagać ograniczenia wolności świadcze-nia usług gwarantowanych na rynku we-wnętrznym. Oznacza to, że dobro publiczne, szczególnie w zakresie polityki społecznej, jest dla Unii ważniejsze od zysków wolnego rynku. Takie podejście znajdujemy między innymi w Dyrektywie 2006/123/WE Parla-mentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grud-nia 2006 roku, która dotyczy usług na rynku wewnętrznym. Czytamy w niej: „procedura

wzajemnej oceny przewidziana w niniejszej dyrektywie nie powinna wpływać na swo-bodę państw członkowskich we wprowa-dzaniu wysokiego poziomu ochrony inte-resu publicznego, zwłaszcza w odniesieniu do celów polityki społecznej. Ponadto ko-nieczne jest, by w procedurze wzajemnej oceny w pełni uwzględnić specyfikę usług świadczonych w ogólnym interesie gospo-darczym oraz szczególne zadania, których realizacji służą”. Dalej dyrektywa stwier-dza, że uwzględnienie specyfiki takich usług może uzasadniać pewne ograniczenia swobody przedsiębiorczości, szczególnie gdy celem wprowadzenia tych ograniczeń jest ochrona zdrowia publicznego i prowa-dzenie polityki społecznej. Przykładowo w odniesieniu do obowiązku przyjmo-wania określonej formy prawnej w celu świadczenia określonych usług w dziedzi-nie społecznej Trybunał Sprawiedliwości uznał, że zasadne może okazać się nałoże-nie na usługodawcę wymogu prowadzenia działalności w celu niezarobkowym.

Z kolei w rezolucji Parlamentu Europejskie-go z dnia 13 stycznia 2004 roku w sprawie zielonej księgi dotyczącej użyteczności pu-blicznej (A5-0484/2003) czytamy, że nie-które usługi użyteczności publicznej należy wyłączyć z zakresu stosowania reguł konku-rencyjności. Chodzi tu o usługi zdrowotne i edukacyjne, budownictwa społecznego, ale także usługi użyteczności publicznej, których celem jest utrzymanie lub zwięk-

7

szenie pluralizmu informacyjnego i różno-rodności kulturowej. Wprawdzie Parlament Europejski uznał, że niemożliwe i niewłaści-we jest opracowywanie wspólnych definicji usług użyteczności publicznej oraz wynika-jących z nich zobowiązań służb publicznych, ale zaznaczył przy tym, że Unia Europejska musi ustalić wspólne zasady dotyczące ta-kich usług, które są podstawą europejskiego modelu społecznego. Wymieńmy te zasady: uniwersalność i równość dostępu, ciągłość, bezpieczeństwo, przystosowalność, wysoka jakość, wydajność, dostępność pod wzglę-dem cenowym, przejrzystość, ochrona grup społecznych znajdujących się w niekorzyst-nej sytuacji, ochrona użytkowników, konsu-mentów i środowiska, a także uczestnictwo obywateli.

Poza zdefiniowaniem obszaru prefero-wanych usług istotną kwestią jest także określenie ich realizatora. Zgodnie z pol-skim prawem to władze publiczne decydu-ją o wyborze sposobu prowadzenia i form usług użyteczności publicznej, jak również o wysokości i sposobie ustalania cen i opłat za takie usługi. Zgodnie z polskimi przepisa-mi samorząd może realizować je samodziel-nie lub w drodze umowy może powierzać ich świadczenie osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Dzie-je się tak na zasadach ogólnych albo na pod-stawie przepisów Ustawy z dnia 27 sierpnia

2009 roku o finansach publicznych, w trybie przepisów określonych w:

> Ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wo-lontariacie,

> Ustawie z dnia 29 stycznia 2004 roku – Prawo zamówień publicznych,

> Ustawie z dnia 19 grudnia 2008 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym,

> Ustawie z dnia 9 stycznia 2009 roku o kon-cesji na roboty budowlane lub usługi,

> Ustawie z dnia 16 grudnia 2010 roku o pu-blicznym transporcie zbiorowym.

Różne sposoby zlecania usług użyteczności publicznej zostały omówione bardziej szcze-gółowo w rozdziale Przepisy i przykłady.

Zarówno w naszym kraju, jak i w całej Unii Europejskiej coraz więcej usług o takim cha-rakterze przekazywanych jest do realizacji podmiotom zewnętrznym. Dzieje się tak z różnych powodów. Bardzo często motywa-cją jest chęć obniżenia kosztów lub obejścia pewnych uwarunkowań prawnych (na przy-kład szkoły nieprowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego nie muszą sto-sować karty nauczyciela). Ważne jest rów-nież włączanie obywateli i osób prawnych we współplanowanie i współrealizację usług.

8

Jeśli – co się zdarza – w postępowaniu przetargowym wygrywa oferta, któ-ra proponuje 45 procent ceny koszto-rysowej zamówienia, oczywiste jest, że realizacja takiego zamówienia będzie obarczona ryzykiem nieprzestrzegania prawa pracy, bardzo niskim poziomem wynagrodzeń itp. To z kolei oznacza, że modernizacja kraju nie przekłada się na poprawę sytuacji socjalnej ogromnej rzeszy osób biorących w tych przemia-nach udział.

Paweł Jarosz, Najwyższa Izba Kontroli

W kontekście europejskim zauważamy zna-czącą ewolucję podejścia do tego, kto i na ja-kich zasadach może świadczyć usługi w in-teresie ogólnym. W 2007 roku Komisja Eu-ropejska stwierdziła, że w przypadku usług społecznych najistotniejsi będą usługodaw-cy „nienastawieni na zysk oraz pracownicy wolontariatu”, którzy „często odgrywają ważną rolę w świadczeniu usług socjalnych, wyrażając tym samym postawę obywatelską i przyczyniając się do integracji społecznej, spójności społecznej wspólnot lokalnych oraz do solidarności międzypokoleniowej”. Siedem lat później w dyrektywie o zamó-wieniach publicznych z lutego 2014 roku po-stanowiono, że państwa członkowskie mogą zastrzec dla niektórych organizacji, takich jak spółdzielnie socjalne, „prawo udziału w po-stępowaniach o udzielenie zamówienia pu-

blicznego w odniesieniu do usług zdrowot-nych, społecznych i kulturalnych”. Oznacza to, że w świetle prawa europejskiego (które niedługo powinno znaleźć odzwierciedlenie w prawie krajowym) istnieje możliwość kie-rowania zleceń na określone usługi użytecz-ności publicznej tylko do spółdzielni socjal-nych i innych przedsiębiorstw społecznych.

W Europie od dłuższego czasu możemy ob-serwować zupełnie inne podejście do zapew-nienia spójności społecznej. Nie bez przyczy-ny działanie na rzecz integracji społecznej i walka z ubóstwem stały się jednym z pięciu zasadniczych celów strategii Europa 2020. Jest rzeczą charakterystyczną, że coraz czę-ściej zwraca się uwagę na instrumenty eko-nomiczne, w tym zamówienia publiczne, pomoc publiczną, finansowe instrumenty zwrotne jako instrumenty włączenia społecz-nego. Zamówienia publiczne nie są już zatem wyłącznie sposobem na osiągnięcie jak naj-wyższej konkurencyjności – są także narzę-dziem polityki społecznej. Zamówienia pu-bliczne mogą tym samym budować wzrost zatrudnienia osób zagrożonych na rynku pra-cy, zwiększanie udziału spółdzielni socjalnych i firm społecznych czy też wzrost kompeten-cji pracowników poprzez szkolenia. Oczywi-ście w Polsce wciąż jeszcze panuje dyktat najniższej ceny, jednak nie ma wątpliwości co do tego, że zmiany prawne i edukacyj-ne, które czekają nas w najbliższych latach, przełożą się także na znaczące przeobrażenia w działaniach samorządowych.

9

Spółdzielnia Socjalna

Perspektywa ze Studzieńca

10

Warto zwrócić uwagę na to, że Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunal-nej przewiduje możliwość tworzenia przez jed-nostki samorządu terytorialnego spółek oraz spółdzielni, a także dopuszcza możliwość przy-stępowania do nich. Poza sferą użyteczności pu-blicznej gmina może tworzyć spółki i spółdziel-nie i do nich przystępować, jeżeli istnieją nieza-spokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym, występujące w gminie bez-robocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań wynikających z obowiązujących przepisów nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.

Aby zakończyć omawianie kontekstu praw-nego, należy odwołać się do projektu usta-wy o przedsiębiorczości społecznej, który jest dyskutowany przez polski rząd (paź-dziernik 2014). Jeśli ustawa weszłaby w ży-cie mniej więcej w takim kształcie, w jakim jest obecnie sformułowana, wprowadzałaby do porządku prawnego status przedsiębior-stwa społecznego. Status taki mógłby otrzy-mać każdy podmiot prowadzący działalność społeczną oraz spełniający określone w usta-wie warunki (między innymi pewnego pozio-mu zatrudnienia osób z grup zagrożonych wykluczeniem i ograniczonej dystrybucji zy-sku). Podmioty mające status przedsiębior-stwa społecznego będą mogły między inny-mi być traktowane preferencyjnie podczas

zakupów określonych usług użyteczności pu-blicznej (i innych, nieobjętych Prawem zamó-wień publicznych, na zasadach określonych w programach współpracy z organizacjami pozarządowymi lub w innych programach samorządowych). Status ten będzie również uprawniał do korzystania z funduszy pożycz-kowych i poręczeniowych adresowanych do przedsiębiorstw społecznych. Warto przy tym zaznaczyć, że ustawa wprowadzi jedynie pewne ułatwienia. Z daleko idącą współpra-cą z przedsiębiorstwami społecznymi przy realizacji usług publicznych nie trzeba czekać do ogłoszenia tekstu ustawy i można ją re-alizować na podstawie już obowiązujących przepisów.

11

Pokazanie zysku społecznego płynącego z przedsięwzięć ekonomii społecznej przy jednoczesnych silnych ekonomicznych podstawach jest bardzo ważne. Jednak nie należy się też wstydzić zysku finanso-wego – ekonomia społeczna nie ma być przecież działalnością charytatywną, tyl-ko taką formą aktywizacji, która umożli-wia pełne wykorzystanie – również eko-nomiczne – potencjału osób zaangażowa-nych w dane przedsięwzięcie.

Ważnym narzędziem są klauzule spo-łeczne w zamówieniach publicznych. Na pewno nie wykorzystujemy jesz-cze wystarczająco ich potencjału, ale już samo ich istnienie pokazuje, że rząd myśli o instrumentach ekono-micznych pozwalających włączać osoby wykluczone.

Minister Pracy i Polityki Społecznej Władysław Kosiniak-Kamysz

Rozważając prawny kontekst usług użytecz-ności publicznej, nie można pominąć Krajo-wego Programu Rozwoju Ekonomii Społecz-nej przyjętego 12 sierpnia 2014 roku. Ten rządowy dokument, przygotowany przez międzysektorowy Zespół do spraw roz-wiązań systemowych w zakresie ekonomii społecznej, określa kierunki interwencji pu-blicznej, której celem ma być wzmacnianie ekonomii społecznej, a w rezultacie między innymi utworzenie trzydziestu pięciu tysięcy miejsc pracy w przedsiębiorstwach społecz-nych (szczególnie dla osób wykluczonych).

KPRES używa określenia „usługi użyteczności publicznej”, w definicji ekonomii społecznej stanowiące – według tego dokumentu – sferę „aktywności obywatelskiej, która poprzez dzia-łalność ekonomiczną i działalność pożytku pu-blicznego służy: integracji zawodowej i społecz-nej osób zagrożonych marginalizacją społecz-ną, tworzeniu miejsc pracy, świadczeniu usług społecznych użyteczności publicznej (na rzecz interesu ogólnego) oraz rozwojowi lokalnemu”.

Miejsce i rola usługużyteczności publicznej

w KPRES i RPO

12

Co zaś ważniejsze, usługi użyteczności publicz-nej pojawiają się w celu strategicznym KPRES, który sformułowano w następujący sposób: do roku 2020 podmioty ekonomii społecznej staną się ważnym elementem aktywizacji osób w trudnej sytuacji na rynku pracy oraz dostar-czycielem usług użyteczności publicznej dzia-łającym we wspólnotach samorządowych.

Oznacza to, że w założeniach KPRES ekono-mia społeczna jest gwarantem zwiększania jakości i dostępności usług użyteczności publicznej, ale też sama rozwija się dzięki możliwości realizacji tych usług, które są dla niej swoistym paliwem wzrostu. Potwierdze-nie tego stanu rzeczy znajdujemy w opisie pierwszego celu operacyjnego KPRES, okre-ślonego jako „Odpowiedzialna wspólnota”. Główny akcent położony jest tu na realizację usług prozatrudnieniowych i usług użytecz-ności publicznej jako determinant rozwoju ekonomii społecznej.

Co istotne, KPRES podkreśla, że istotą spo-łecznie odpowiedzialnej wspólnoty i rozwo-ju usług użyteczności publicznej, zgodnego z potrzebami społecznymi, jest tworzenie diagnozy lokalnej oraz planowanie lokal-ne. Wiąże się to z nieustającym procesem sprawdzania danych z udziałem społeczności lokalnej w jej tworzeniu.

KPRES jest programem rozwoju (a nie progra-mem operacyjnym) i jako taki nie dysponuje własnymi środkami finansowymi. Wskazuje

jedynie, gdzie istniejące fundusze (zarówno krajowe, jak i unijne) powinny być kierowa-ne, by założone w programie cele zostały zrealizowane. Wskazania dokumentu będą miały znaczenie między innymi przy wydat-kowaniu środków Europejskiego Funduszu Społecznego na lata 2014–2020, jak również środków rządowego Programu Operacyjne-go Fundusz Inicjatyw Obywatelskich czy pie-niędzy z Funduszu Pracy.

O tym, co będzie wspierane, możemy do-wiedzieć się z poszczególnych, opisanych w KPRES działań. I tak w Działaniu I.3 „Wspie-ranie rozwoju usług użyteczności publicznej poprzez ekonomię społeczną” KPRES przewi-duje między innymi:

1. Działania metodyczne mające na celu:

> wypracowywanie standardów dla po-szczególnych typów usług społecznych użyteczności publicznej (interesu ogól-nego) wraz z określeniem ich poziomu minimalnego i optymalnego,

> promowanie i wdrażanie projektów in-nowacyjnych,

> tworzenie, wspólnie z organizacjami samorządowymi, bazy dobrych prak-tyk usług społecznych użyteczności pu-blicznej wraz kosztami ich realizacji.

2. Działania o charakterze systemowym, wspierające przedsięwzięcia lokalne i re-gionalne, mające na celu powołanie Ogól-

13

nopolskiej Platformy Usług Społecznych jako partnerstwa publiczno-społecznego z udziałem przedstawicieli MPiPS, zrze-szeń jednostek samorządu terytorialnego oraz federacji organizacji obywatelskich zrzeszających organizacje realizujące usłu-gi społeczne, których celem jest:

> monitoring realizacji polityki i badanie jakości usług społecznych przez pod-mioty ekonomii społecznej (w tym or-ganizacje obywatelskie),

> standaryzacja usług społecznych oraz współpracy publiczno-społecznej w ra-mach realizacji usług; wypracowywanie założeń aktów prawnych odnoszących się do realizacji usług społecznych.

3. Działania o charakterze prawno-edukacyj-nym:

> przygotowanie i wdrożenie zmian praw-nych określających zasady i tryb współ-pracy przy zlecaniu zadań użyteczności publicznej i rozliczenia ich realizacji po-przez rezultaty, a nie zasady kosztowe, co znacznie wzmocni rolę zlecania za-dań publicznych,

> przygotowanie i wdrożenie w lokalnych dokumentach planistycznych i rozwoju, w ramach prawa miejscowego, zapisów dotyczących stosowania klauzul spo-łecznych w zamówieniach publicznych przy zakupie usług społecznych uży-teczności publicznej,

> wprowadzenie w przepisach ustaw samo-rządowych instytucji kontraktu lokalnego, zawieranego przez samorząd wojewódzki z samorządami gminnymi i powiatowymi, na mocy którego samorząd lokalny dobro-wolnie przystępuje do projektu współpra-cy z samorządem województwa, buduje partnerstwo lokalne na rzecz wdrażania kontraktu, opracowuje „plan w działaniu” na okres dwóch lat; samorząd wojewódz-twa pomaga samorządowi lokalnemu tworzyć wspomniany plan (w tym wspól-ne rekomendacje w ramach corocznej oceny zasobów pomocy społecznej) jako krótkoterminowy plan zmiany społecznej, połączony z działaniami w sferze rozwoju usług społecznych użyteczności publicz-nej, wspiera uzgodnione działania, obej-muje samorząd lokalny superwizją i doko-nuje oceny wykonania,

> organizowanie regionalnych działań edu-kacyjnych na rzecz zmiany sposobu realiza-cji zadań użyteczności publicznej poprzez włączenie sektora ekonomii społecznej,

> organizowanie regionalnych działań edu-kacyjnych i szkoleniowych na rzecz wdro-żenia w gminach, powiatach i wojewódz-twach klauzul społecznych w zamówie-niach publicznych jako trwałego elemen-tu realizacji usług użyteczności publicznej,

4. Działania o charakterze rozwojowym:

> przewiduje się wypracowanie ścieżek fi-nansowania ze środków europejskich dla

14

gmin (grup gmin) lub powiatów (grup po-wiatów), które wspólnie z organizacjami obywatelskimi (w ramach partnerstwa publiczno-społecznego) realizowałyby projekty rozwojowe; celem tych projek-tów byłby rozwój usług społecznych uży-teczności publicznej, zgodnie z zapisami i planem finansowym Krajowego Progra-mu Przeciwdziałania Ubóstwu i Wyklu-czeniu Społecznemu 2020,

> projekty rozwojowe będą miały na celu rozwój dotychczasowych lub stworze-nie nowych kategorii usług w społecz-ności lokalnej, przy jednoczesnej funkcji tworzenia miejsc pracy w sektorze eko-nomii społecznej,

> stałe poszerzanie zlecania zadań pu-blicznych podmiotom ekonomii spo-łecznej w realizacji usług użyteczności publicznej w formie wspierania oraz powierzania zadań publicznych.

W powyższym przeglądzie działań uwidacz-nia się kompleksowe podejście, zakładające wypracowywanie standardów i promocję dobrych praktyk, edukację, zmiany prawne ułatwiające zlecanie usług publicznych pod-miotom społecznym i czyniące je bardziej efektywnymi. Odpowiedzialnym za realizację rozwiązań założonych w działaniu I.3 jest mi-nister pracy oraz jednostki samorządu teryto-rialnego. KPRES przewiduje, że działania te zo-staną sfinansowane z funduszy pozostających w gestii ministra, a także z Programu Opera-

cyjnego Wiedza Edukacja Rozwój (POWER) 2014–2020, Regionalnych Programów Opera-cyjnych (RPO) i budżetów jednostek samorzą-du terytorialnego (poddziałanie 5).

Warto również zauważyć, że w ramach no-wych Regionalnych Programów Operacyj-nych 2014–2020 jednym z poważnych impul-sów finansowych jest priorytet inwestycyjny o nazwie „ułatwianie dostępu do przystęp-nych cenowo, trwałych oraz wysokiej jakości usług, w tym opieki zdrowotnej i usług so-cjalnych świadczonych w interesie ogólnym”.

Przypomnijmy, że Program Operacyjny Wie-dza Edukacja Rozwój to współfinansowany ze środków EFS program krajowy mający tworzyć wsparcie systemowe dla obszarów: zatrudnienia, włączenia społecznego, eduka-cji, szkolnictwa wyższego i dobrego rządzenia. Celem głównym PO WER jest wzmocnienie wybranych polityk publicznych realizujących cele strategii Europa 2020. Na dziewiąty cel tematyczny PO WER (dotyczący włączenia społecznego) na lata 2014–2020 przewidziano budżet w wysokości 188 milionów euro.

Kwestie usług społecznych odnajdujemy przede wszystkim w priorytecie 9.7 „Ułatwie-nie dostępu do usług”. Cele priorytetu to:

> tworzenie rozwiązań systemowych w zakre-sie usług społecznych (w tym opiekuńczych dla osób zależnych i niesamodzielnych) i zdro-wotnych oraz poprawa jakości tych usług,

15

Spółdzielnia Socjalna

Kto Rano Wstaje z Warszawy

16

> wdrożenie rozwiązań skierowanych na po-trzeby osób starszych i niepełnosprawnych,

> zwiększenie bezpieczeństwa i efektywno-ści systemu opieki zdrowotnej.

Finansowane z niego będą mogły być między innymi:

> opracowanie i upowszechnienie rozwiązań systemowych na rzecz usług społecznych,

> wypracowanie standardów związanych z roz-szerzeniem pakietu usług świadczonych w ra-mach pomocy i integracji społecznej (Kluby Integracji Społecznej (KIS), Centra Integracji Społecznej (CIS), Zakłady Aktywności Zawo-dowej, Warsztaty Terapii Zajęciowej),

> rozwój nowych usług społecznych,

> stworzenie rozwiązań sprzyjających de-instytucjonalizacji opieki, w tym systemu mieszkalnictwa wspomaganego oraz prze-ciwdziałania bezdomności,

> wypracowanie modelu współpracy ośrod-ków pomocy społecznej, CIS i KIS na rzecz świadczenia usług społecznych dla miesz-kańców społeczności lokalnych oraz prze-testowanie wypracowanych modeli.

Z kolei szesnaście Regionalnych Programów Operacyjnych ma służyć bezpośredniemu wsparciu osób w celu poprawy ich sytuacji. Programy te w obszarze wsparcia społecz-nego będą dysponowały większością (ponad dwie trzecie) środków EFS przekazanych Pol-sce w tej perspektywie finansowej.

Usługi społeczne pojawiają się w priorytecie 9.7. Regionalne Programy Operacyjne będą wspierały poprawę dostępności do usług spo-łecznych ogólnego interesu zdefiniowanych przez instytucje zarządzające. Zakres i inten-sywność wsparcia dla tych usług zostanie określona na podstawie diagnozy regionalnej i strategicznych kierunków rozwojowych regio-nu. Co ważne, katalog wspieranych usług wska-zany jest w Krajowym Programie Przeciwdzia-łania Ubóstwu i Wykluczeniu Społecznemu. Niektóre usługi społeczne ważne na poziomie gminy czy powiatu, takie jak edukacja, aktyw-na integracja czy opieka nad dziećmi do lat trzech, finansowane będą w ramach innych priorytetów. Wsparcie w ramach tego priory-tetu ma się koncentrować na działaniach zmie-rzających do deinstytucjonalizacji usług.

Ekonomia społeczna będzie wspierana bezpo-średnio, między innymi poprzez dotacje, po-życzki, usługi ośrodków wsparcia, tworzenie warunków do sieciowania i budowania kla-strów z priorytetu 9.8. W rezultacie powstaną silniejsze, bardziej trwałe i bardziej profesjo-nalne przedsiębiorstwa społeczne, które le-piej będą realizować zlecenia samorządu.

Ogólnie rzecz biorąc mamy więc do czynie-nia z założeniem swoistej synergii wynika-jącej ze współpracy samorządów różnych szczebli oraz współpracy międzysektorowej na poziomie lokalnym. Rezultatami tej sy-nergii będzie rozwój zarówno usług użytecz-ności publicznej, jak i ekonomii społecznej i przedsiębiorstw społecznych.

17

Zanim przejdziemy do omówienia już istnieją-cych przykładów takiej współpracy samorzą-du i podmiotów ekonomii społecznej przy re-alizacji usług użyteczności publicznej, zatrzy-majmy się na moment przy kwestiach prze-pisów. W pierwszym rozdziale przywołaliśmy przepisy ustaw, na mocy których możliwe jest zlecanie zadań podmiotom prywatnym (w tym organizacjom i przedsiębiorstwom społecznym). Jak to jednak wygląda w prak-tyce, biorąc pod uwagę przepisy dotyczące ochrony konkurencji, które znacznie utrudnia-ją lub wręcz uniemożliwiają nadanie prioryte-tu sektorowi przedsiębiorczości społecznej?

Wsparcie przedsiębiorstw społecznych poprzez składanie zamówień publicz-nych jest jak najbardziej możliwe i legal-ne, o ile zawczasu urząd właściwie się do takich działań przygotuje. Jednak jest przy tym konieczna pewna odwaga urzędników. Z kolei przedsiębiorcy spo-łeczni powinni bardziej pracować nad relacjami z urzędnikami, gdyż pomijanie podmiotów ekonomii społecznej nawet w zlecaniu zadań poniżej progu bierze

się często z zaniedbań czy braku czasu, a nie z niechęci czy celowego ignorowa-nia tego rodzaju przedsiębiorstw.

Michał Guć, wiceprezydent Gdyni

Najczęściej zlecanie odbywa się w ramach zamówień publicznych. Szczegółowe omó-wienie wyzwań związanych z taką formą przekazywania zadań samorządu do pod-miotów prywatnych oczywiście jest niemoż-liwe w tym krótkim tekście. Należy podkre-ślić możliwości korzystania z tak zwanych klauzul społecznych przy ogłaszaniu zamó-wienia, o ile nie narusza to swobody wyboru.

Kryteria oceny oferty złożonej w ramach za-mówień publicznych dotyczą zasadniczo ja-kości i ceny przedmiotu zamówienia. Prawo unijne, a co za tym idzie – polskie przepisy – przewidują możliwość wprowadzenia przez udzielającego zamówienia dodatkowych kryteriów. Kryteria takie dają między inny-mi możliwość zapewnienia w toku realizacji zamówienia osiągnięcia pewnych celów spo-łecznych związanych z zatrudnieniem osób z grup zagrożonych wykluczeniem.

Przepisy i przykłady

18

Klauzule społeczne pojawiły się w polskim prawie w 2009 roku. Pierwsza klauzula zosta-ła wprowadzona poprzez nowelizację ustawy o spółdzielniach socjalnych i dotyczyła przede wszystkim preferencji związanych z zatrudnia-niem osób wykluczonych z rynku pracy (Usta-wa z dnia 7 maja 2009 roku o zmianie ustawy o spółdzielniach socjalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. 2009 nr 91, poz. 742). Druga, dotycząca wykonawców zatrudniających osoby niepełnosprawne, zo-stała wprowadzona przez nowelizację Prawa zamówień publicznych (Ustawa z dnia 5 listo-pada 2009 roku o zmianie ustawy — Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosz-tach sądowych w sprawach cywilnych, Dz. U. 2009 nr 206, poz. 1591).

Stosowanie klauzul społecznych nie gwa-rantuje oczywiście, że dana usługa zostanie zrealizowana przez podmiot ekonomii spo-łecznej, ale – co najważniejsze – sprawia, że pieniądze wydawane przez samorząd będą służyć nie tylko zapewnieniu konkret-nego dobra, lecz także trafią do osób znajdu-jących się w trudnej sytuacji.

Istotą prospołecznych zmian w zamówie-niach publicznych jest możliwość działań w oparciu o lokalnych pracowników i lokal-ne firmy. Mimo że przepisy nie tworzą takich ograniczeń, w istocie będą dotyczyły aktywi-zacji ludzi poszukujących pracy z naszej gmi-ny i powiatu. To dość istotna kwestia. Każde miejsce pracy w gminie to więcej wpływów

do gminnej kasy z podatków, a jednocześnie mniej wydatków na pomoc społeczną. Ludzie pracujący w gminie wydają pieniądze w lo-kalnych sklepach i dają zarobić miejscowym przedsiębiorcom. Wiedzą ponadto, że ob-serwują ich dziesiątki i setki sąsiadów, dlate-go dbają o jakość swoich usług. To znacznie większa presja niż urzędnicze kontrole.

W kontekście zamówień publicznych warto także zwrócić uwagę na to, że w chwili pisa-nia niniejszego podręcznika polski parlament uchwalił przepisy, które w zasadniczy sposób ograniczą możliwość stosowania kryterium ceny jako jedynego wyznacznika przy wyborze najlepszej oferty. O tym, że to nie cena, lecz jakość usług powinna stanowić podstawowe kryterium przy wyborze wykonawcy usług społecznych, mówi się od dawna. Nowelizacja szeroko otworzy drzwi społecznie odpowie-dzialnym zamówieniom publicznym.

Należy pamiętać, że realizator usług opłaca-nych ze środków publicznych nie zawsze musi być wybierany w trybie ustawy Prawo zamó-wień publicznych. Odstępstwo od tego ści-słego rygoru możliwe jest choćby w przypad-ku tak zwanych zakupów podprogowych, czyli zamówień, których wartość nie prze-kracza 30 tysięcy euro. Ma to na celu obniże-nie kosztów i zminimalizowanie komplikacji związanych z procedurami zawartymi w PZP w przypadku małych wydatków. Oczywiście jednostki samorządu terytorialnego, prze-prowadzając zakupy podprogowe, powinny

19

w dalszym ciągu kierować się zasadami za-wartymi w ustawie o finansach publicznych, w tym dbać o to, by wydatkowanie środków odbywało się w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlep-szych efektów z danych nakładów, a także optymalnego doboru metod i środków słu-żących osiągnięciu założonych celów. Odpo-wiednie przygotowanie regulaminu zakupów podprogowych umożliwi efektywne zlecanie niewielkich zadań podmiotom ekonomii spo-łecznej w zgodzie z polskim prawem.

Odstąpienie od przepisów PZP możliwe jest również w przypadku tak zwanej proce-dury in house. Przepisy dotyczące zamówień in house zostały wprowadzone do praktyki przez Europejski Trybunał Sprawiedliwo-ści (ETS) orzeczeniem z 19 listopada 1999 roku. Trybunał stwierdził wówczas, że przy udzielaniu zamówień podmiotom posiada-jącym odrębną osobowość prawną wobec zamawiającego nie stosuje się procedur ty-powych dla zamówień publicznych, jeśli pod-miot publiczny sprawuje nad takim podmio-tem kontrolę podobną do tej, jaką sprawuje w stosunku do swoich własnych służb, zaś podmiot kontrolowany wykonuje zasadniczą część swojej działalności na rzecz podmiotu kontrolującego. Oznacza to między innymi, że bez stosowania procedur zamówień pu-blicznych samorząd może zamawiać usłu-gi w spółdzielniach socjalnych pracujących głównie na rzecz samorządu, w których jego jednostki mają ponad 50 procent głosów

(w praktyce może być to na przykład spół-dzielnia socjalna, której jedynymi członka-mi są dwa samorządy – sąsiednich gmin lub gminy i powiatu). Interpretacja taka została potwierdzona opinią Urzędu Zamówień Pu-blicznych z dnia 1 sierpnia 2012 roku.

Samorząd może wreszcie zlecać zadania pu-bliczne w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. W tym przypadku zakres podmiotowy usługodawców ograniczo-ny będzie do podmiotów wymienionych w pa-ragrafie 3 tej ustawy, czyli między innymi orga-nizacji pozarządowych, spółdzielni socjalnych oraz spółek non profit. Co ważne – w zasadzie wszystkie usługi społeczne użyteczności pu-blicznej, do których dostarczania zobowiąza-ne są samorządy, mieszczą się na liście działań pożytku publicznego wymienionych w tej usta-wie. Ponadto, zgodnie z artykułem 25 ustawy o pomocy społecznej, zlecanie usług powinno odbywać się w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego, co niestety dość często pomijane jest przez zleceniodawców wybiera-jących formę zleceń publicznych.

Niektóre usługi użyteczności publicznej, na-wet jeśli są zlecone podmiotom komercyj-nym, mogą być częściowo realizowane przez przedsiębiorstwa społeczne w drodze pod-wykonawstwa. Jest to szczególnie korzystne rozwiązanie w tych przypadkach, kiedy skala czy zakres usługi czynią ją niemożliwą do zre-alizowania w całości przez podmioty ekono-mii społecznej.

20

Przykład I

Spółdzielnia Socjalna „Tajemniczy ogród” w Poznaniu-Piątkowie

Współpracuje tu kilka podmiotów: spółdzielnia mieszkaniowa, Centrum Integracji Społecznej prowadzone przez stowarzyszenie, Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej i miejski ośrodek pomocy rodzinie. Każdy ma troszeczkę inne pole działania oraz własną specy-fikę. Łączą swoje kompetencje po to, żeby realizować program, którego cel jest jeden: pomoc bezrobotnym zalega-jącym z czynszem, zagrożonym eksmisją w zdobyciu umiejętności zawodowych, żeby zaczęli zarabiać i w dalszej per-spektywie – opłacać czynsz. Spółdziel-nia prowadzi usługi porządkowe i dba o zieleń na terenie osiedla, przy okazji dając pracę osobom w trudnej sytuacji.

Przykład II

Brzeziny

W 2012 roku miasto Brzeziny wraz z gminą Rogów przystąpiły do prowa-dzonej przez osoby fizyczne spółdzielni socjalnej działającej na terenie miasta. Spółdzielnia zajmowała się utrzyma-niem zieleni miejskiej, dróg i mniejszy-mi inwestycjami miejskimi. Jednostki samorządu z czasem stały się jedyny-

mi członkami spółdzielni, jednocześnie zwiększając w niej zatrudnienie osób z grup wykluczonych. Dzięki temu gmi-na powierza spółdzielni zadania w try-bie in house.

Przykład III

Stowarzyszenie Niepełnosprawni dla Środowiska EKON

Stowarzyszenie EKON powstało w 2003 roku. Jest przedsiębiorstwem społecz-nym o ogólnopolskim zasięgu, organi-zacją pozarządową o charakterze non profit, która za cel postawiła sobie wspieranie osób z niepełnosprawno-ścią w znalezieniu i utrzymaniu zatrud-nienia zarówno na chronionym, jak i otwartym rynku pracy. Od dziesięciu lat EKON zatrudnia osoby ze znacznym i umiarkowanym stopniem niepełno-sprawności przy odbiorze odpadów opakowaniowych od mieszkańców oraz firm i przygotowywaniu ich do re-cyklingu. Po zmianie ustawy o gospo-darce odpadami EKON, nie realizując kompleksowych usług z tym związa-nych, nie mógł samodzielnie startować w przetargu na terenie południowej Warszawy. Zwycięska w tym przetargu firma komercyjna, dzięki zaangażowa-niu samorządu, zdecydowała się osta-tecznie na powierzenie części zlecenia

21

związanego z odbiorem śmieci prze-znaczonych do recyklingu EKON-owi, co z jednej strony znacznie podniosło jakość usługi, z drugiej przyczyniło się do utrzymania około dwustu miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych.

Przykład IV

Spółdzielnia socjalna Przystań

Samorząd gminy Raciechowice w woje-wództwie małopolskim, w związku z kur-czącymi się środkami, został zmuszony do likwidacji szkolnych stołówek. Aby nie wyrzucać ludzi na bruk, burmistrz gminy zaproponował powstanie spół-dzielni socjalnej „Przystań” świadczą-cej usługi żywieniowe i porządkowe. Spółdzielnia zatrudnia kucharki, panie sprzątające i obsługę techniczną z kilku szkół na terenie gminy – razem kilkana-ście osób, które po likwidacji stołówek chciały kontynuować pracę. Spółdziel-nia została utworzona przez samorząd i jednostkę Ochotniczej Straży Pożarnej w Kwapienicach, co znacznie zwiększa szanse na lokalnym rynku, a przez to daje dużą gwarancję stałego zatrudnienia. Poza gotowaniem i sprzątaniem w szko-łach spółdzielnia świadczy również usłu-gi kateringowe na zewnątrz (między innymi dostarcza obiady do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej).

Więcej informacji na temat rozwiązań praw-nych oraz przykłady dobrych praktyk znajdą Państwo w kolejnych zeszytach podręcznika.

Wielobranżowa Spółdzielnia

Socjalna PANATOz Wrocławia

Spółdzielnia Socjalna

„Wyspa Przygód” z Mielca

Spółdzielnia Socjalna

Wspólnie z Puszczy Mariańskiej

22

Na podstawie podanych ram prawnych oraz przykładów kooperacji między samorządem a sektorem ekonomii społecznej możemy poku-sić się o zestawienie korzyści płynących z takiej współpracy przy realizacji usług społecznych.

Zanim zdecydowaliśmy się na stosowa-nie klauzul społecznych w zamówieniach publicznych, miasto przeprowadziło ana-lizę, z której wynikało, że na lokalnym rynku pracy jest około trzystu osób nie-pełnosprawnych, które mogłyby zostać zatrudnione przy realizacji zamówień. Dzięki szerokiemu stosowaniu odpowie-dzialnych społecznie zamówień – klauzul i procedury in house – obecnie wartość kontraktów dla spółdzielni socjalnych w Brzezinach zbliża się do pułapu 2 milio-nów złotych (przy budżecie 30 milionów złotych), co oznacza, że poza transportem wszystkie usługi komunalne będą wkrót-ce realizowane przez podmioty ekonomii społecznej. Prowadzenie takiej polityki pozwoliło zmniejszyć wydatki na pomoc społeczną z 80 do 50 tysięcy złotych.

Marcin Pluta, burmistrz Brzezin

Najważniejsze korzyści płynące ze współpra-cy z przedsiębiorstwami społecznymi przy realizacji usług użyteczności publicznej:

> Wzrost zasobów przeznaczonych na usługi społeczne

W zależności od tego, jaki rodzaj podmiotów będzie wykonywał daną usługę pożytku pu-blicznego, ewentualna nadwyżka będzie mogła zostać wykorzystana w różny sposób. W przy-padku realizacji usługi przez agencje publiczne o nadwyżce nie może być mowy. Wydatki pla-nowane są w perspektywie roku budżetowego i niewykorzystane środki wracają do budżetu. W przypadku podmiotów komercyjnych nad-wyżka zasila konta właścicieli lub udziałow-ców. Jedynie w przypadku organizacji i przed-siębiorstw społecznych nadwyżka finansowa, zgodnie z zasadami pożytku publicznego, musi być reinwestowana w cele statutowe.

> Aktywizacja społeczna i gospodarcza

Podmioty ekonomii społecznej kierują się bar-dzo istotnym celem zatrudnieniowym; priory-tetem jest dla nich nie maksymalizacja zysku,

Korzyści ze współpracy

23

lecz tworzenie miejsc pracy dla osób w trudnej sytuacji. Takie podejście sprawia, że zlecając im realizację usług i przyczyniając się w ten spo-sób do ich wzmocnienia, poprawiamy sytuację osób z grup defaworyzowanych. Osoby takie nie muszą już korzystać z zasiłków i pomocy społecznej, a co więcej – stają się aktywnymi gospodarczo i społecznie obywatelami. Płacą podatki oraz zwiększają swój udział w kon-sumpcji, podnoszą kompetencje, odzyskują wiarę w siebie i mogą na powrót czuć się peł-noprawnymi członkami społeczności.

> Innowacyjne rozwiązania

Głębokie zmiany społeczne nie dokonują się w ciągu roku. Jest to kwestia przemyślanego strategicznie, długofalowego i kompleksowego działania. Sposób budżetowania zadań w sa-morządach, sieć zależności budżetu oraz silo-sowość instytucji często nie pozwalają na ca-łościowe podejście do założonych problemów społeczności. Bardzo trudne są również finan-sowanie działań innowacyjnych czy zmiany schematów postępowania z trudnymi grupami. Problemy te częściowo mogą być zniwelowane przez powierzenie zadania podmiotom ekono-mii społecznej, których misją jest dokonywanie pozytywnych przeobrażeń i których nie wiążą ograniczenia administracji publicznej.

> Wzmacnianie lokalnej gospodarki i spo-łeczności

Współpraca z lokalnymi przedsiębiorstwami społecznymi to również gwarancja, że pie-

niądze wydane przez gminę czy powiat zo-staną na danym terenie i będą wzmacniać lokalne stosunki społeczno-gospodarcze. Niemniej ważne jest umacnianie społecz-nych więzi, które tworzą się wokół tego typu przedsiębiorstw. Przyrost społecznego kapitału jest nie do przecenienia, bo tam, gdzie powstają społeczne więzi, gdzie żyje się lepiej, nie tylko z ekonomicznego punk-tu widzenia, ale właśnie w poczuciu dobro-stanu, zmniejszają się społeczne napięcia, chęć do migracji, jednocześnie zaś wzrasta zaangażowanie obywateli w życie samorzą-dowej wspólnoty.

> Jakość usługi

Mamy do wyboru dwa podmioty. Pierwszy kieruje się interesem właścicieli lub udzia-łowców, drugi – misją społeczną zapisaną w statucie. Obydwa realizują powierzone zadania równie rzetelnie: pierwszy przede wszystkim w trosce o dobrą markę firmy, drugi – głównie ze względu na cele społecz-ne. Dopóki wszystko idzie dobrze, trudno odróżnić jednego usługodawcę od drugiego. Jednak w sytuacji problematycznej, czego będą bronić podmioty? Ten pierwszy – zy-sków, ten drugi – jakości, której wymaga przyjęta przez niego misja. To oczywiście sytuacja hipotetyczna, jednak już z samej definicji sektora ekonomii społecznej wy-nika dużo większa gwarancja jakości świad-czonych usług społecznych niż w przypadku podmiotów komercyjnych.

24

> Dofinansowanie, czyli obniżenie kosztów

Spółdzielnie socjalne oraz inne przedsiębior-stwa społeczne mogą liczyć na różnego ro-dzaju wsparcie (w tym bezzwrotne) na two-rzenie nowych miejsc pracy i utrzymanie już istniejących dla osób w trudnej sytuacji. Są to środki pochodzące z Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Pracy, Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i innych. Oznacza to, że nawet jeśli osoby z grup zagrożonych wy-kluczeniem społecznym bywają mniej efek-tywnymi pracownikami, publiczne dotacje i subsydia czasem pozwalają samorządom zamówić w takim przedsiębiorstwie daną usługę taniej niż u podmiotu komercyjnego.

Aby podsumować ten rozdział, przywołajmy słowa wstępu do Krajowego Programu Rozwo-ju Ekonomii Społecznej, w którym czytamy:

Rola ekonomii społecznej może być anali-zowana na dwóch poziomach. Po pierwsze, na poziomie indywidualnym, gdy pracow-nicy przedsiębiorstw społecznych, dzięki za-trudnieniu, poszerzają swoje kompetencje społeczne, rozbudowują kontakty, wchodzą w nowe interakcje, przez co budują kapitał społeczny swój i przedsiębiorstwa, w którym pracują. Trzeba pamiętać, że według badań CBOS z lutego 2012 r., ponad połowa ankie-towanych (55%) twierdziła, że nie zna nikogo, z kim mogłaby wspólnie prowadzić działal-ność gospodarczą. Jednocześnie gotowość

podjęcia takiej współpracy deklarowało dwie piąte respondentów (40%). Po drugie, na po-ziomie społecznym – działalność przedsię-biorstwa społecznego może zacieśniać po-wiązania pomiędzy lokalnymi strukturami, przyczyniać się do budowy społeczeństwa obywatelskiego, zwiększać zaufanie obywa-teli do instytucji publicznych; mogą stano-wić element polityki wzrostu zatrudnienia poprzez wypełnianie przestrzeni lokalnej w sferze usług społecznych oraz umożliwianie zatrudnienia przedstawicielom grup szcze-gólnie zagrożonych na rynku pracy. Dzięki powstawaniu nowych miejsc pracy, a także kreatywnemu podejściu podmiotów ekono-mii społecznej i przedsiębiorstw społecznych do kwestii aktywizacji i wspierania osób w trudnej sytuacji, powstają realne podstawy dla trwałej ich aktywizacji, usamodzielnienia oraz integracji społecznej i zawodowej. Za-trudnienie w przedsiębiorstwie społecznym może z dotychczasowych biernych klientów instytucji pomocy społecznej uczynić partne-rów aktywnie zabiegających o poprawę swo-jej sytuacji życiowej.

25

Mimo wielu potencjalnych korzyści jednost-ki samorządu terytorialnego bardzo często nie chcą lub boją się szukać rozwiązań służą-cych realizacji usług użyteczności publicznej i wzmacnianiu ekonomii społecznej. Powo-dów jest kilka i każdy z nich można starać się rozpracować.

Krajowa Izba Odwoławcza nie rozpa-trywała do tej pory spraw związanych z postępowaniami przetargowymi, w których stosowano klauzule społecz-ne. Nie możemy więc potwierdzić obaw wielu urzędników o to, że zastosowanie klauzul może przyczyniać się do wydłuże-nia procedury przetargowej poprzez licz-ne odwołania przegranych podmiotów.

Paweł Trojan, Krajowa Izba Odwoławcza

> Dyscyplina budżetowa i strach przed kon-trolą

Często instytucje kontrolne oczekują od sa-morządowców jak największych oszczędno-ści w wydatkach publicznych. Nie chcąc na-

rażać się na konieczność długich wyjaśnień (lub co gorsza – zarzuty niegospodarności), zleceniodawcy decydują się na najprostsze rozwiązania, którymi są zazwyczaj zlece-nia z jedynym kryterium ceny. W przypad-ku usług socjalnych niemal zawsze oznacza to obniżenie jakości.

Odpowiadając na wiążące się z tym wątpli-wości, należy przypomnieć, że absurdowi najniższej ceny przygląda się już uważnie Najwyższa Izba Kontroli, rząd i parlament i niedługo nowe rozwiązania prawne posta-wią jej tamę. Urząd Zamówień Publicznych coraz częściej wskazuje również na rozwiąza-nia typu klauzule społeczne czy procedura in house jako na w pełni uprawnione.

> Niska jakość usług świadczonych przez przedsiębiorstwa społeczne

Brak doświadczenia we współpracy z przed-siębiorstwami społecznymi często wiąże się z przekonaniem o niewystarczającej jakości świadczonych przez nie usług. Oczywiście w większości przypadków nie jest to prawda, choć z drugiej strony nie można z góry zakła-

Problemy i wyzwania

26

dać rzetelności każdego podmiotu społecz-nego. Tak jak każde inne przedsiębiorstwo, również przedsiębiorstwo społeczne po-winno być oceniane nie na podstawie formy prawnej, ale na podstawie doświadczenia, wyników i kompetencji zatrudnianego per-sonelu. Co ważne, w przypadku spółdzielni socjalnych współzakładanych przez jednost-ki samorządu terytorialnego możliwości kontroli nad jakością ich usług i pracą załogi są bardzo wysokie. Strategicznie działający samorząd, który w wyniku diagnozy odkryje konieczność wzmacniania przedsiębiorczo-ści społecznej na swoim terenie, powinien zadbać również o rozwój profesjonalnych ośrodków wsparcia.

> Brak odpowiednich dostawców wśród przedsiębiorców społecznych

Często samorządy nie decydują się na stoso-wanie klauzul społecznych lub innych rozwią-zań potencjalnie preferujących przedsiębior-stwa społeczne ze względu na to, że nie wie-rzą w istnienie odpowiednich podmiotów i nie chcą sobie wiązać rąk nieudaną proce-durą wyboru zleceniobiorcy.

Przyjrzyjmy się jednak statystykom. Ponad 10 procent społeczeństwa to osoby niepeł-nosprawne. Bezrobocie rejestrowe przekra-cza w skali kraju 11 procent, a są regiony, gdzie wynosi ponad 20 procent. W różnych regionach kraju z pomocy społecznej ko-rzysta od kilku do kilkudziesięciu procent

obywateli. Potencjalnych pracowników przedsiębiorstw społecznych jest w Polsce bardzo dużo. Wystarczy stworzyć warunki do ich rozwoju. Oczywiście nowe przedsię-biorstwo społeczne nie od razu będzie zdol-ne do konkurencji, ale właśnie dlatego przy-datna jest pogłębiona diagnoza potrzeb i po-tencjału społeczności lokalnej oraz wypraco-wywane partycypacyjnie plany współpracy.

O tym, jakie podmioty mogą już teraz reali-zować konkretne usługi, samorząd może do-wiedzieć się również z baz danych teleadre-sowych prowadzonych przez Ogólnopolski Związek Rewizyjny Spółdzielni Socjalnych (spółdzielnie socjalne) czy Fundację Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych (przedsiębiorstwa społeczne ogółem).

> Brak wiedzy, utarte schematy

Często problemem jest po prostu brak wie-dzy wśród urzędników na temat rzadziej stosowanych rozwiązań. Ze względów czaso-wych lub kierując się chęcią uniknięcia kom-plikacji, samorząd decyduje się na sprawdzo-ne formy zlecania zadań.

Tu prawdopodobnie pomóc mogą jedynie edukacja i dobre przykłady. Jak pokazywali-śmy wcześniej, działania zmierzające w tym kierunku będą realizowane w ramach obec-nej perspektywy finansowej Europejskiego Funduszu Społecznego. Ich częścią jest rów-nież ten podręcznik.

27

Spółdzielnia Socjalna OPOKA

z Kluczy

28

Należy na koniec wspomnieć o zagrożeniu związanym ze zleceniem realizacji usług uży-teczności publicznej podmiotom niepublicz-nym. Chodzi o ryzyko osłabienia finansowego i organizacyjnego zarówno podmiotów, jak i pracowników. Przeprowadzone niedawno w Wielkiej Brytanii badania Smith Institute pokazały, że outsoursing usług publicznych do podmiotów prywatnych bardzo często wiąże się ze spadkiem wynagrodzeń pracow-ników tych podmiotów. Dążenie do ograni-czenia kosztów usług pociąga za sobą konku-rencję cenową, a niska marża powoduje za-niżone wynagrodzenia. Taka sytuacja może sprawiać, że zamiast rozwiązywać problemy społeczne, samorząd przyczyni się do ich po-głębiania, zlecając usługę. Analogiczna sytu-acja dotyczy przedsiębiorstw społecznych. Jeśli głównym celem samorządu przy zleca-niu usług na zewnątrz będzie ograniczanie kosztów, może się okazać, że organizacje kie-rujące się chęcią realizacji misji podejmą się zlecenia, do którego wydatnie będą musiały dołożyć. Z dużym prawdopodobieństwem przyczyni się to raczej do kryzysu organiza-cji niż do wzmocnienia społeczności lokal-nej. Osobny problem potencjalnie łączy się z wolontariatem, który może być świadczony w przypadku działalności statutowej organi-zacji czy spółdzielni. Choć sam wolontariat pociąga za sobą wiele korzyści dla organi-zacji, społeczności i samego wolontariusza, to w łatwy sposób może stać się po prostu formą nieodpłatnej pracy.

Wszystkich tych ryzyk można uniknąć, jeśli samorząd będzie kierował się nie tyle zasa-dą minimalizacji wydatków, ile optymalizacji kosztów. Uzyskiwanie jak najlepszych efek-tów z danych nakładów nie musi (a wręcz nie może) oznaczać, że nakłady te będą jak najniższe. Chodzi raczej o to, że będą trak-towane jako inwestycja społeczna, przyczy-niająca się nie tylko do realizacji usługi, lecz także do jak największego rozwoju społecz-ności.

29

Sfinansowano z projektu „System wzmacniania potencjału i kompetencji sektora spółdziel-czości socjalnej oraz stworzenie sieci współpracy z instytucjami rynku pracy oraz pomocy i integracji społecznej” (nr umowy UDA-POKL.01.02.00-00-047/13-00). Projekt jest współ-finansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego, Priorytet I. Zatrudnienie i integracja społeczna, Działanie 1.2. Wsparcie systemowe instytucji pomocy i integracji społecznej Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Krzysztof Cibor

Usługi użyteczności publicznej a ekonomia społeczna

W niniejszej publikacji przedstawiamy podstawowe pojęcia związane z kwestiami usług użyteczności publicznej oraz przyglądamy się możliwościom i przykładom zlecania tych usług podmiotom ekonomii społecznej. Osoby odpowiedzialne za wydatkowanie publicznych pieniędzy i prowadzenie polityki społecznej na poziomie lokalnym mogą poznać korzyści płynące ze współpracy z podmiotami ekonomii społecznej oraz wysłuchać głosu praktyków.

Krzysztof Cibor