公共机构推行合同能源管理的

主要障碍与对策

2014年 7月

合同能源管理的基本概念 节能服务公司（ EMC）与用户签订能源管理合同，为用能单位提供能源诊断、融资、改造、管理等服务，并通过分享节能效益回收投资和获取相应利润的一种商业模式。

五种基本模式 ★节能量保证型 ★节能效益分享型 ★能源费用托管型 ★节能改造施工型 ★融资租赁型 节能效益分享型示意图

截至 2013 年底，全国节能服务产业发展状况：节能服务企业 4852 家，行业从业人员 50.8

万人，总产值达到 2155 亿元，合同能源管理投资超过 700 亿元，年节能能力 2500 多万吨标准煤，减排二氧化碳 6400 多万吨。

合同能源管理发展的情况

节能服务产业吸引了一大批国内知名公司积极参与，他们从能源供应、房地产业、设计研究院等传统行业向节能服务产业延伸。如：国家电网公司组建了注册资金为 10 亿元的国网节能服务有限公司；深圳 EMC 公司 2013 年在国家发改委备案的数量达到 155 家。

合同能源管理发展的情况

深圳市有公共机构 1700 家，总建筑面积1912 万平方米，年能源资源消费总费用近 20 亿元。 “十一五”末，全市公共机构单位建筑面积用电量平均为 63.9 千瓦时 / 平方米，其中市直公共机构单位建筑面积用电量为 81.2 千瓦时 / 平方米，各区为 49.6千瓦时 / 平方米。

深圳市公共机构节能基本情况

深圳市公共机构节能总目标 市政府在《关于印发深圳市节能“十二五”规划的通知》（深府办〔 2012 〕 3 号）中赋予公共机构的总任务是，到“十二五”末，公共机构单位面积能耗下降 20% 。

下降 20%

2012年 7 月前，公共机构完成既有建筑节能改造 225 万平方米，其中采用合同能源管理模式改造的面积约 30 万平方米，只占改造面积的 13%。

2012 年底，全市公共机构单位建筑面积用电量平均为 58.1 千瓦时 / 平方米，较“十一五”末下降了 9.1% 。 十二五节能目标完成情况

（ 2012 ）

总目标为下降20%

总面积 1912 万平方米

深圳市公共机构节能改造情况

为确保完成“十二五”节能目标，确立用市场的手段解决问题——主推合同能源管理。 通过统计分析和对重点用能单位审计，确立改造总面积为 1500 万平方米，其中合同能源管理改造面积约 1130 万平方米。

2013 年，全市公共机构单位建筑面积用电量

平均为 55.2 千瓦时 / 平方米，相对于“十一五”末

期下降了 13.6% 。

截至 2014年 5 月，全市采用合同能源管理方式

签约改造面积达到 700 万平方米，完工 420 万平方

米 ， 年 节 电 7600 万 千 瓦 时 ， 折 合 节 约 标 准 煤

9340.4 吨，减少二氧化碳排放 23285.6 吨，节省

政府投资约 2.7 亿元。

公共机构推行合同能源管理的四大障碍

思想观念禁锢

政策法规滞后

操作平台缺失

合同执行困难

一、充分调动业主单位的积极性是公共机构推行合同能源管理的基础条件。

公共机构推广合同能源管理积极性不高，除了政策引导、操作瓶颈等因素外，主要是用能单位尤其是领导 思想认识 存在障碍。

节能减排是发改委的事，与本单位关系不大

节能减排是长远的事，可以慢慢来

节能减排是花钱的事，合同能源管理不靠谱

能源费用实报实销，做不做节能改造无所谓

在困难面前望而却步

表现在行动上

没有编制

不懂不会

工作太忙

协调难度大

… …

在风险面前患得患失

表现在行动上

有没有先例？

项目有没有失败的可能？

企业倒闭了找谁？

出了问题谁负责？

… …

在利益面前精于盘算

表现在行动上

有没有好处？

企业是不是白拿钱？

留存的效益是不是随便用？

对个人有什么影响？

… …

公共机构推广合同能源管理，首先必须充分调动政府各级领导的积极性，激发用能单位参与的热情，变“要我做”为“我要做”。

第一，要深化各级领导对节能减排的认识，增强使命感、责任感。

市委书记

第一，要深化各级领导对节能减排的认识，增强使命感、责任感。

市长

第一，要深化各级领导对节能减排的认识，增强使命感、责任感。

主管副市长

第一，要深化各级领导对节能减排的认识，增强使命感、责任感。

● 政府机关、事业单位、团体组织等公共机构率先垂范，加快设施低碳化改造，以市民中心等政府公建为重点，积极引入合同能源管理模式，着力于建筑围护结构、照明、供冷、电力系统和办公设备等方面的节能改造工作。

《深圳市“十二五”温室气体排放工作方案》

● 用能水平在市主管部门发布能耗限额标准以上的大型公共建筑和机关事业单位办公建筑，应当采用合同能源管理方式进行改造。

《深圳绿色建筑促进办法》

第一，要深化各级领导对节能减排的认识，增强使命感、责任感。

● 深入推进各领域节能工作，全面推进资源节约型和环境友好型城市。● 深入推进建筑节能，倾力打造“绿色建筑”之都。●加快推进建筑节能，全面推行合同能源管理模式，完成单位面积能耗下降 20% 的目标。

《深圳市节能“十二五”规划》

● 深圳作为国家低碳试点城市，要做低碳绿色发展的先行者和探索者，要在控制温室气体排放，应对气候变化方面发挥先锋模范作用。

《深圳市低碳发展中长期规划（ 2011-

2020 年）》

第二，要普及合同能源管理知识，解决不懂不会的问题。

第三，要有强制措施，明确任务指标。

第四，要加强检查监察，有奖有罚。

二、完善政策、创新机制是公共机构推广合同能源管理的关键

★《中华人民共和国节约能源法》（ 2007

修订） ★《中华人民共和国电力法》 ★《中华人民共和国煤炭法》（ 2013 年修订） ★《公共机构节能条例》 ★《民用建筑节能条例》

国家颁布了一系列节能与环保的法律法规，为公共机构推广合同能源管理提供了良好的法律环境。

★国务院《节能减排综合性工作方案》（国发〔 2007〕 15 号）★国务院《关于加强节能工作的决定》（国发〔 2007〕 28 号）★国管局《关于中央和国家机关进一步加强节油节电工作 和深入开展全民节能行动具体措施的通知》（国管办 〔 2008〕 293 号）★建设部、财政部《加强国家机关办公建筑和大型公共建筑 节能管理工作的实施意见》（建科〔 2007 〕 245

号）

相关部门出台了一系列节能减排的政策文件，为公共机构推广合同能源管理扫清了障碍。

与合同能源管理相关的政策陆续发布。

★ 《合同能源管理技术通则》★《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快 推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的 通知》（国办发〔 2010 〕 25 号）★国家发展改革委财政部关于印发《节能项目节能 量审核指南》的通知（发改环资〔 2008 〕 704 号）

★ 《上海市合同能源管理项目专项扶持实施办法》★《北京市合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》

★《黑龙江省公共机构合同能源管理项目实施细则》★苏州市经信委、财政局、国税局、地税局《关于加快 推进合同能源管理促进节能服务产业发展的政策措施》

一些地方政府结合本地区实际，出台了部分有关合同能源管理的政策。

在良好的宏观政策背景下，公共机构推行合同能源管理还必须有更“接地气”的具体政策。

三类具体政策：

▲管理类 ▲任务类 ▲操作类

管理类——明确领导关系、管理权责，严格 检查监督和奖惩。

1. 《 深 圳 市 公共 机 构 节 能 管理办法》

根据本地区实际情况，提出严格落实《公共机构节能条例》的原则意见及具体措施，比较宏观。以市政府名义印发。

（ 3 个重要文件）

管理类

2. 《 深 圳 市 公共 机 构 节 能联席会议制度》

明确公共机构节能工作的决策程序和形式，强调各部门参与，形成合力。由管理局提出建议，市政府讨论通过后发文。

（ 3 个重要文件）

管理类

3. 《 深 圳 市 公共 机 构 “ 十 二五”节能工作绩效考核评估办法》

明确量化考核标准，建立和落实公共机构节能目标责任制，确保实现“十二五”节能目标。联席会议讨论通过，以联席会议办公室名义印发。

（ 3 个重要文件）

任务类——明确总目标，明确各单位具体任务， 对推广合同能源管理提出刚性指标 要求。

1. 《深圳市节能“十二五”规划》

提出公 共 机 构 单 位 面 积 能 耗 下 降20% 的总目标，极具挑战性，对公共机构节能工作提出很高的要求。

（ 3 个重要文件）

任务类

2. 《深圳市公共 机 构 节 能“ 十 二 五 ” 规划》

提出公共机构“十二五”节能工作系统性目标和具体的措施。

（ 3 个重要文件）

任务类

3. 《 深 圳 市 公 共机构“十二五”节能工作三年行动方案》

这个文件是节能改造任务“落地”的最重要文件。内容包括：各单位需完成改造的建筑面积数量、能耗下降指标、采取合同能源管理模式完成的签约数量和完成时限。由管理局提出具体任务和完成的办法，发全市各单位讨论修改，市政府常务会议讨论通过，由市政府发文。

（ 3 个重要文件）

操作类——公共机构实施合同能源管理的操作 指南。

1. 《 深 圳 市 公共机构合同能源管理实施方案》

由市管理局、发改委、财政委联合发文，是确定推行合同能源管理各部门职责和工作边界、政府采购公开招标模式、招标规则的最具操作性的政策文件。

1. 确定项目审批、立项程序

2. 确定项目基准能耗的计算方

法

3. 确定招标模式（方案招

标）4. 确定招标规

则5. 确定奖惩办

法6. 确定第三方机构的产生办

法

（ 4 个重要文件）

操作类

2. 《深圳市公共机 构 合 同 能 源 管理 项 目 采 购 模板》

由管理局拟定初稿，与市采购部门共同修订，报市财政委（采购办公室）审批。主要解决如何招标的问题。

（ 4 个重要文件）

操作类

3. 《 深 圳 市 公共 机 构 合 同 能源 管 理项目 合同模板》

以《合同能源管理技术通则》为基础，借鉴了住建部门及其他专业机构已有的模板，广泛征求了用能单位和节能企业的意见，反复完善后交法律部门审查，并报市财政委、采购部门备案。

（ 4 个重要文件）

操作类

4. 《 关 于 公 共机构合同能源管理项目资金支付流程的通知》

解决节能效益支付、分享的操作性文件，由市财政委、管理局共同研究制定，联合发文。

1. 明确 节 能 改造前要“固化预算”

2.明确能源费用（预算）的分

解办法

3.明确业主单位支付效益的操作

方法和要求

（ 4 个重要文件）

三、建立科学、适用的操作平台是公共机构推广合同能源管理的效率保证

队

伍

采购模式

操作流程

合同能源管理操作平台

市场培育

队伍★管理队伍 —— 市机关事务管理局 公共机构节能处 —— 市发改委 能源与循环经济处 —— 市财政委 经济建设处、采购办 —— 市采购中心 工程部、服务部 —— 市住建局 节能科技与材料处 各部门指定专人，由联席会议办公室协调工作，对合同能源管理相关问题进行专题研究，形成报告，报相关部门或市政府。

队伍★专家队伍 —— 深圳市节能专家联合会 （咨询单位） —— 深圳市知名节能服务企业（技术支持单位） —— 深圳市节能专家库成员 （评标队伍）

★用能单位管理人员 —— 市直机关各单位必须指定一个处室负责协 调，设立节能管理员岗位，固定一名工作人员，负责具体工作。

采购模式★ 合同能源管理要不要公开招标？ 举例：

年度基准能耗总费用

年综合节能率

节能效益分享

年限

投资额

总节能效益分享比例

总节能效益 投标人节能总收益

1000万元

20% 10年 500万元

90%(1:9) 1000*20%*10=2000万元

1000*20%*10*90%=1800万元

1000万元

20% 10年 500万元

80%(2:8) 1000*20%*10=2000万元

1000*20%*10*80%=1600万元

1000万元

20% 4年 500万元

80%(2:8) 1000*20%*4=800万元

1000*20%*4*80%=640万元

采购模式

★综合节能改造—按部门或区域打包进行多项改造。主要解决缺乏分项计量、能耗基准不能确定的问题，同时也能最大限度地释放节能空间。

★方案招标—节能服务公司除了报价外，投标时应对改造项目做全面能源诊断、制定改造和运行管理方案。

深圳市公共机构合同能源管理项目采取的是“综合节能改造”、“方案招标”和“综合评分法”。

采购模式★综合评分—专家对节能服务公司的投标文件（包括 报价、综合实力、技术方案三部分）进行评比打分。序号 评分项 权重

1 报价部分 40序号 评分因素 权重 评分方式 评分准则

1 年综合节能率 20 专家打分2 资金效率 5 专家打分3 节能效益分享年限 10 专家打分4 总节能效益分享比例 5 专家打分

2 综合实力部分 25序号 评分因素 权重 评分方式 评分准则

1 银行资信等级 2 专家打分2 注册资金 5 专家打分3 研发及技术人员实力 5 专家打分4 合同能源管理节能改造项目案例 7 专家打分5 荣誉和奖项 2 专家打分6 其他 4 专家打分

3 技术方案部分 35序号 评分因素 权重 评分方式 评分准则

1 对用户改造内容需求的响应情况 3 专家打分2 节能改造方案 24 专家打分3 运行管理方案 8 专家打分

操作流程项目开发 合同签订 项目实施 效益支付与

服务期管理

项目形成 项目招标 项目实施 项目完成

项目申请

项目审核

项目确认

发布招标公告

合同签署

现场实施

项目验收

资产移交

日常运行管理

采购计划申请

提交采购需求

现场踏勘

制作投标文件

开标评标定标分享期管理

第二阶段（项目招标）

第一阶段（项目形成）

第三阶段（项目实施）

第四阶段（项目完成）

常规项目流程

深圳项目流程

工作步骤流程图

市场培育

★节能企业的培养——强的更强，中小的得到 快速发展。

★为项目融资铺路——为金融行业介入公共机 构合同能源管理创造条件。

★促进产业链条形成——通过项目实施，使项 目设计、施工、产品供应、监理、第三方检 测、验收等相对规范。

四、建立互信协作关系和完善合同文本是公共机构推行合同能源管理不可忽视的环节

★ 完全无法执行 一是基准能耗出现遗漏和重大偏差，导致合同价格失真； 二是节能服务公司对项目勘察和诊断出现失误，实际节能率偏离投资值太大； 三是产生不可抗力风险，如企业倒闭、标的物重大变迁等。

合同不能得以完全或有效执行的几种表现和原因

★ 执行一段后停止 一般情况下，都是用能单位与节能服务公司对项目实际节能效益发生争执；有的是对能耗自然增减量认识不统一；有的是因为用能单位人事变动后“不认账”。 ★合同执行断断续续 因管理等问题不断产生纠纷，协调解决后又有新的纠纷。

合同不能得以完全或有效执行的几种表现和原因

要保证项目合同顺利执行，用能单位必须与节能服务企业建立良好的互信合作关系。

用能单位 节能服务企业

用能单位要树立与节能服务企业“三个一”的合作理念。

合同能源管理本质上是延缓用能增长，提高用能效率

利益共同体

业主方也是合同能源管理的重要责任单位

一个道理

一个观念

一种责任

要完善合同文本，尽量不留漏洞 ★ 《合同能源管理技术通则》参考合同是基础文本。

1 、关于节能率波动的问题。随着时间的推移、设备的老化或环境等因素的变化，节能率必然是动态波动的状态。因此，应在合同中对这一波动加以确认。▲处理方法：约定区间 约定奖惩 建立“熔断”机制 2 、关于能耗自然增减量的问题。由于建筑用途的不同及环境、设备、用能人数等因素的变动，任何一个项目的基准都不是一成不变的。因此可在合同中约定发生增减量的解决办法，也可以用增加附件（能耗自然增减的认定和处理办法）的形式加以解决。▲处理方法：项目边界尽量清晰 建立信息通报制度 建立台账 约定不可预见情况发生的处理方法

★ 完善合同基础文本应重点把握的问题

3 、关于项目验收的问题。由项目的投资、施工、运行及管理都有节能企业主导，考虑到业主单位的关注点主要在实际节能率、安全性上，因此对功能性验收可以由节能企业主导，并向业主单位提供验收报告以备案，业主单位主要负责形式验收。 ▲处理方法：淡化工程验收 弱化功能验收 强调形 式验收

4 、关于工程监理问题。从项目实施的安全性和质量考虑，业主单位应聘请监理公司对改造项目进行监理，且独立支付监理费用。 ▲处理方法：确保工作和质量 确保安全 独立支付 费用

★ 完善合同基础文本应重点把握的问题

5 、关于节能效益分享问题。从鼓励节能企业参与公共机构节能改造及尽可能减轻企业融资负担出发，甲乙双方可以分段确定效益分享比例，在双方总收益不变的前提下，应让节能企业先行收回成本。 ▲处理方法： 竞争产生比例 减少企业融资成本

6 、关于节能效益支付的问题。可以按月或按季度支付，视双方协商结果。同时，考虑到节能率波动因素，业主单位按每月（季）应支付额的一定比例支付节能企业，待年底验证总节能收益后多退少补。 ▲处理方法：按比例按月（季）支付 多退少补

★ 完善合同基础文本应重点把握的问题

总之，合同能源管理项目能不能顺利实施并取得好效益，项目业主单位与节能服务公司能不能良好恒久的合作，除双方坚守“契约精神”，坚持公平、诚信、协商、共赢原则外，关键是项目合同条款不能有漏洞，特别是原则问题上不能存在瑕疵。

谢谢！