çôñð33 - úéò÷ø÷ úåéðéãî úòã úååç

תוכן עניינים

2...... ... .............. ... .............. ... .............. ... .............. ... .............. ... .. מבוא

2.......... .............. ... .............. ... . רקע היסטורי–מ קרקעי ישר אל : 'פרק א

5............. .............. ... ..... המצב הקי ים-ת בישראל מדיניות קרקעי : 'פרק ב

5.......................................................................................................כללי

5............................................................................................המצב החוקי

6...............................................................................מינהל מקרקעי ישראל

9........................................................................מגמות במדיני ות הקרקעית

16............................ בקרקעהשפעת פעילותו של המינהל על הבעלות הלאומית 20... ..... .............. ... ....דרכי התייחסות אפשריות למדיניות ק רקעית: 'פרק ג

23.... .. .............. ... .............. ... ...מדיניות קרקעי ת ושטחים פתוחים: 'פרק ד

23........................................................................................................כללי

24..........................................................חשיבות השמירה על שטחים פתוחים

27................................................................שטחים פתוחים והדורות הבאים

29.............. .............. ... .............. ... ....רקע ית ותכנון פיזימדיניות ק: 'פרק ה

31.............. ... .............. ... .............. ... .............. ... ...סיכום ומסקנו ת : 'פרק ו

35.. ... .................. .. .............. ... .............. ... .............. ... ............ביבליוגרפיה

מבוא

, מוגבל, זה משאב סופי. הנדירים והיקרים שבמשאבים, החשוביםםמשאב הקרקע נמנה ע אשר אינו ניתן , וכמעט כל פעולת בינוי או פיתוח נוגסת ממנו נתח נוסף,שאיננו מתחדש

.להשבה

תהיה תמיד –החשש ממצוקת השטחים בארץ וסכנת אזילותם קיים ויהיה קיים בכל זמן יש להפנים את ההכרה כי תכנון . דרישה גבוהה לקרקע לעומת היצע אשר ילך ויקטן

תנאים אלו מחייבים . משאבי הקרקע בארץ כולל בחובו את הדאגה לטווח ארוך מאוד .חסכני וזהיר במשאב הקרקע, אשר תכוון לניצול יעיל, אימוץ מדיניות מרחיקת ראות

מכריעות בכל הנוגע להסבת שטח פתוח לבנוי מצוקת הקרקע בישראל מחייבת החלטות .ולאיזון הרצוי שבין השטחים הפתוחים לבנויים

רקע היסטורי–מקרקעי ישראל : 'פרק אמני כמה ניסיונות לארגן את דיני הקרקעות ואת ' ערך הממשל העות19-במהלך המאה הר מימון מרכזי שכן הקרקעות שימשו מקו, תחום זה היה בעל חשיבות רבה. אופן רישומם

חוק הקרקעות 1858במסגרת תהליך זה חוקק בשנת . מנית'של האימפריה העותסוג . שקבע חמישה סוגים של מקרקעין ואת הדינים השונים אשר יחולו עליהם, מני'העות

ובו נותרה הבעלות , "מירי"הקרקע השכיח ביותר באזורים המיושבים היה מסוג . לפרט שהחזיק בקרקע ניתנו זכויות חזקה ושימוש. הפורמלית הבלעדית בידי המדינה

-מני לבצע את רישום הקרקעות בארץ'למרות ניסיונותיו לא הצליח הממשל העות, ברם מהקרקעו ת 5%-מנית הקיפה מערכת הרישום רק כ'עד סיום התקופה העות. ישראל

.ישראל המערבית-בשטחה של ארץ

טים היה קשה לקבל את ההס דר לברי. עם הכיבוש הבריטי השתנתה התמונה בחלקה יזמו הבריטים סקר 20- של המאה ה20-בשלהי שנות ה. בתחום הקרקעותיהפורמל

השיטה שנקטו הבריטים היא ההסדר החוקי החל . ישראל-והסדר קרקעות מקיף בארץ, מיליוני דונם5-עד סוף תקופת המנדט הסדירו הבריטים כ. כיום על קרקעות בישראל

.טח המנדטורי מהש20% -למעלה מ

-החליפה מדינת ישראל את המשטר המנדטורי ברוב שטחי ארץ, 1948-ב, עם קום המדינה 1.ישראל

את כל הדרכ י ם , על כל גווניה הפוליטיים, במשך יותר ממאה שנה נקטו מנהיגי הציונותדונם "המונח . האפשריות להשגת בית לאומי לעם היהודי ולהשגת יישוב של קבע בעבורו

עם . ממחיש את התפיסה העקרונית של רכישת קרקע לאומית והרחבתה" םועוד דונ 2.הקמת מדינת ישראל נמשכה מגמה זו

, )3(א" כעיוני משפט, " ודיני ההתיישנות הרוכשת בישראללאום, קרקע: זמן של מיעוט, של רובזמן", ר קדסנדי 1

.665-746' עמ, ח"תשנ

, )3(א" כעיוני משפט, "ישראלמה פגום בתפיסת היסוד של יהודי : עם ומדינה או, טריטוריאליות", סופר ארנון 2

.768 -747' עמ, ח"תשנ

התפיסה שאפיינה זרמים מרכזיים בתנועה הציונית ובאה לי די , עוד בטרם קום המדינהשמה את הדגש על הקולקטיב כעל המוקד ועל הפרט כמכש יר , ביטוי ביחס אל הקרקע

יישובים וארגונים חברתיים התבססו על בעלות קולקטיבית של . קולקטיבלהגשמת יעדי ההעמדה הציונית כלפי הארץ הושפעה גם מגורמים דתיים . אמצעי הייצור ושל הקרקע

החלו " גאולת הארץ"מושגים כמו ". ארץ הקודש"כיים שקידשו את "וממקורות תנוהארץ לא " מהפסוק ל שאלה את ססמתה"הקק. מופיעים בלקסיקון התנועה הציונית

". כי לי הארץ, תמכר לצמתת

שאפה הציונות לאחד מחדש את 19-כתנועה לאומית שהתגבשה לקראת סוף המאה ה .ישראל ולהקים בה בית לעם היהודי-לשוב לארץ, להחיות את האומה, הגולה היהודית

-עלהחלוקה התקבלה . י"א-ם על חלוקתה של פלשתינה" הצביע האו1947 בנובמבר 29-במייד עם תום המנדט הבריטי הפכה ישראל למדינ ה . ידי היהודים אך נדחתה מצד הערבים

הקונפליקט הצבאי הסתיים בשורה של . ולמחרת יצאה למלחמה מול שבע מדינות ערב. שחילקו את פלשתינה המנדטורית בין ישראל לבין ירדן ומצרים, הסכמי הפסקת אש

ערביות - נראו תנועות אוכלוסין רחבות היקף בתקופת מלחמת העצמאות ומייד לאחריה . ידי מדינת ישראל- שבסופן נתפסו מרבית שטחי מדינת ישראל על-ויהודיות

בצד תפיסת השטחים והשינויים הדמוגרפיי ם , התפיסות שאפיינו את התנועה הציונית כל אלה השפיעו במידה ניכרת על מבנה החזקת הקרקעות –שחלו במלחמת העצמאות

מנית ובתקופה המנדטורית 'בתקופה העות. צבו את משטר המקרקעין במדינת ישראלועיבעקבות . היו בבעלות המדינה ובשליטתה רק אחוזים מעטים מהשטח שבריבונותה

בשליטה ובניהול של , שבסיומו היו בבעלות, מלחמת העצמאות עוצב משטר קנייני חדש 3.טחה של מדינת ישראל מש93%-כ, )ל"קק(מדינת ישראל או הלאום היהודי

קבעה בתזכיר , אשר הוקמה בראשית המאה שעברה, )ל" קק-להלן (קרן קיימת לישראל . ידה-שלפיו אין להעביר בעלות במקרקעין אשר יירכשו על, ההתאגדות שלה את העיקרוןמדינת ישראל . ל ניתן להעניק לכל היותר חכירה בלבד"למחזיקי המקרקעין של הקק

דהיינו על , ל והחילה אותה על כלל מקרקעי ישראל"ניות הזאת של קקאימצה את המדיתחילה באמצעות חוק רשות הפיתוח , ל"רשות הפיתוח וקק, המקרקעין שבבעלות המדינה

בשנת , ל"בהמשך באמנה שנכרתה בין מדינת ישראל לקק, 1950-י"תש, )העברת נכסים(יסוד - חוק-להלן (1960-ך"מקרקעי ישראל משנת תש: יסוד-ובמקביל בחוק, 1961

). מקרקעי ישראל

מדינת ישראל אימצה משטר מקרקעין המבוסס על הענקת חכירה במקרקעי ישראל הנימוקים העיקריים לאימוץ משטר מקרקעין כאמור באו לידי . במקום על העברת בעלות

:יסוד מקרקעי ישראל-ביטוי בעת דיוני הכנסת בחוק

והארץ לא תמכר (" עיקרון מקראי שלילת בעלות פרטית במקרקעין היא .1 )כג, כה, ויקרא" כי לי הארץ כי גרים ותושבים אתם עמדי, לצמתת

למען , פי ההשקפה הסוציאליסטית-על, בעלות הלאום על הקרקע נדרשת .2 .קיום חברה שוויונית וצודקת

הבעלות הציבורית על המקרקעין עשויה להגביר את הזיקה שבין יהדות .3 .לבין מדינת ישראל, ן רכישת קרקעותהתורמת למע, התפוצות

.בעלות הציבור על הקרקע מסייעת בקליטת עלייה חסרת אמצעים .4

בעלות ציבורית על המקרקעין מונעת נפילת המקרקעין לידי בעלים .5 .משותפים מרובים כתוצאה של ירושה של כמה דורות

.1ש " ה 3

שיטת ההחכרה מאפשרת יישום נוח של שיקולים תכנוניים בפיתוח .6 .הקרקע

.עלות ציבורית במקרקעין מונעת ספסרות במחירי המקרקעיןב .7

בעלות ציבורית במקרקעין מקילה על מניעת העברה של מקרקעין לידי .8 4.זרים בלתי רצויים

המצב הקיים-מדיניות קרקעית בישראל : 'פרק ב

כללי

המדינה שולטת ברוב המכריע ש ל , בניגוד למקובל במדינות מערביות אחרות, בישראלהשימוש הפרטי . מכלל המקרקעין במדינה93% אלה מהווים –י המקרקעין נכס

וכך השפעתה על החלוקה ועל , בקרקעות תלוי ברובו בנכונותה של המדינה להקצות קרקעבנסיבות אלה . כמו על הגשמת שאיפות אישיות וקהילתיות היא ישירה, העושר הכלכלי

לשחקנים . מקבלת משנה תוקףשאלת הבעלות על הקרקע ואופן חלוקת המשאבים האמונים על ההחלטות הקובעות את המדיניות הקרקעית של המדינה יש השפעה מכרעת

.על ניתוב הצרכים והשאיפות של קבוצות האוכלוסייה השונות בישראל

המצב החוק י

כי מקרקעי , בו1הקובע בסעיף , יסוד מקרקעי ישראל-נורמת הבסיס החוקתית היא חוקשל רשות הפיתוח או של הקרן הקיימת , מקרקעין בישראל של המדינהוהם ה, ישראלהוראה זו הושפעה . אם במכר ואם בדרך אחרת, הבעלות בהם לא תועבר, לישראל

מההשקפה הקולקטיביסטית , ממתכונת הרכישה של הקרקעות לפני הקמת המדינהסכסו ך שרווחה בחברה הישראלית באותה תקופה ומהשיקולים הלאומיים הנוגעים ב

יישומו של העיקרון החוקתי חייב הקמת מנגנון מינהלי שינהל את מערכ ת . ישראלי-הערבי חוק מינהל -להלן (1960-ך"תש, ועל כן נחקק חוק מינהל מקרקעי ישראל, הקרקע

.שהקים את מינהל מקרקעי ישראל, )מקרקעי ישראל

אין בחוק זה כל כי, כי בחינת חוק מינהל מקרקעי ישראל מעלה, ייאמר כבר כעתהתייחסות ליעדים או לסדרי עדיפויות האמורים להנחות את האמונים על ניהול

כי הממשלה תמנה את מועצת מינהל מקרקעי , לחוק אומנם קובע3סעיף . הקרקעותאולם , תפקח על המינהל ותאשר את תקציבו, ישראל אשר תקבע את המדיניות הקרקעית

5.עקרונות מנחים לפעולת המועצהלא נקבעו כל הוראות מסגרת או

יסוד מקרקעי ישראל קובע את האפשרות של מתן היתר בחוק להעברת - לחוק2סעיף שורה של סוגי 2וחוק מינהל מקרקעי ישראל מזכיר בסעיף , בעלות במקרקעי ישראל

.היסוד לא יחול עליהן- לחוק1עסקאות שסעיף

.525-534' עמ, ח"תשנ, )3(א" כעיוני משפט, "ישראל מוסווית של מקרקעי הפרטה", ויסמןיהושע 4

צדק חלוקתי בישראל ,"צדק חלוקתי בהליך המינהלי: להפרטה ישראל בין ניהול ציבורי מקרקעי", ארז- ברקדפנה 5

. 203-219 ' עמ 2000 ,)קבץ(

.

מי נהל מקר קעי ישראל

הגוף המופקד בישראל על ניהול מקרקעי המדינה הוא , ישראלפי חוק מינהל מקרקעי-על. המינהל חייב דיווח לממשלה אחת לשנה ). המינהל-להלן (מינהל מקרקעי ישראל

. הממשלה חייבת להגיש את הדוח לכנסת

למינהל אין אישיות משפטית נפרדת בהיותו מנגנון מינהלי הכפוף לממשלה והפועל והרשאתו מוגבלת לניהול , פועל כשלוחם של הבעליםהמינהל. כאורגן של המדינה

.הקרקעות

, מקרקעי ישראל: יסוד- חוק-במקביל לחוקים הקיימים בנושא ניהול קרקעות המדינה ל לבין מדינת "נכרתה האמנה בין הקק, חוק מינהל מקרקעי ישראל וחוק מקרקעי ישראל

לכפילות ששררה בניהול תכליתם של האמנה ושל דברי החקיקה היתה לשים קץ . ישראלידי המוסדות השונים אשר האדמות היו בבעלותם ולאחד את ניהול -אדמות המדינה על

במסגרת האמנה הסכימו הצדדים על הקמת המינהל אשר יר כ ז . הקרקעות בידי גוף אחד, ל בין שנרכשו בעבר"רשות הפיתוח והקק, את הניהול של הקרקעות שהם אדמת מדינה

, כי קרקעות המדינה ינוהלו לפי חוק, עוד הוסכם. ידי המדינה-ד עלבין שיירכשו בעתי .פי העיקרון שהאדמה אינה נמכרת אלא נמסרת בחכירה בלבד-כלומר על

-על התכליות המיוחדות העומדות ביסוד חוק מינהל מקרקעי ישראל עמד נשיא בית, קעי ישראלמינהל מקר' קעדאן נ 6618/95ץ "בבג, השופט אהרון ברק, המשפט העליון

:271-272, 258ד "י נ"פד

נמצא אפוא כי התכליו ת המיוחדות ה מונחות ב יסוד סמכותו של המינהל ה ן "שמירת מקר קעי י שראל בבעלות ה מדינה וריכ ו ז הנ יהול ו הפיתוח של

על מנ ת ל מנוע א ת , זאת. המקרקעי ן בי שראל בידי ר שות סטטוטו רית אחתלבצע מד י ניות ביטחו ן , י רצ וי י םהעברת הבעל ות על הקרק ע לידי גורמ י ם בלת

פיז ו ר אוכלוסין , ד וגמת קליטת עלייה, ולאפשר ביצוע פרויקטים לאומייםכן מ ו נחות ב יסוד החקיקה הת כליות ה מיוח דות שנועד ו . והתי ישבו ת ח קלאית

להקל על מלאכת התכנ ון תוך שמירת רזרבה ק רקע ית לצרכים ממלכתיים ל זאת כדי לאפשר יישו ם תוכנ יו ת כ–והקצאת שט חים פתוחים לצורכי ציב ור

" מיתאר ולמנ ו ע סחר ספקולטיבי בקרקע ו ת המדי נה

לצד התכליות המיוחדות של המינהל עומדות גם תכליות כלליות המשקפות את ערכי 6.ובהן עקרון השוויון, היסוד של החברה והמשפט בישראל

קרקעות כגוף המנהל את1961-עם הקמתו ב, מינהל מקרקעי ישראל איחד למעשההאפוטרופוס לנכסי נפקדים , ל"קק, המדינה–את פעולתם של ארבעה גופים , המדינה

מתוך תפיסה כי מקרקעי ישראל , ל למדינה"האמנה שנחתמה בין קק. ורשות הפיתוחידי -קבעה כי המדיניות הקרקעית תותווה על, יתנהלו לפי חוק וכי אדמה אינה נמכרת

קליטה של הקרקע ולמנוע ריכוזים קרקעיים בידי במגמה להגביר את כוח ה"המועצה ). לאמנה1סעיף " (יחידים

קרן קיימת , המדינה את קרקעות, פי חוק- על,וא הגוף המנהל המינהל מקרקעי ישראל, ) מיליון דונם22-כ(מדינת ישראל משטח90%-המהוות כ, לישראל ורשות הפיתוח

.ראל מועצת מקרקעי ישידי-בהתאם למדיניות הנקבעת על

ביצועו כי שר האוצר ושר החקלאות יהיו ממונים על,בחוק מקרקעי ישראל נקבעמינוי שר על, כחלק מן ההיערכות לקליטת העלייה, החליטה הממשלה1990-ב. במשותף

נהל מקרקעי ישראל ימ, שר התשתיות הלאומיות' נ,מוקרטי הדהשיחלמען , " חדששיח" עמותת 244/00 ץ"בג 6

.'ואח

מינהל מקרקעי סמכות המבצעת את חוקלראש מועצת מקרקעי ישראל ו-יושבלהשיכון .ישראל, אריאל שרון, הלאומיות לה למנות את שר התשתיות התקבלה החלטת ממש1996 ביוני .חוק מקרקעי ישראל ראש מועצת מקרקעי ישראל ולשר הממונה על ביצוע-ליושב

ראש -שבליו ,אהוד אולמרט, ת" התקבלה החלטה למנות את שר התמ2003 ס במר10-ב 7.מועצת מקרקעי ישראל ולשר הממונה על ביצוע חוק מקרקעי ישראל

:ילות המרכזיים של המינהלתחומי הפעבין

-ניהול מלאי המקרקעין * ממקרקעי המדינה 90%-כ, )הממשלה(כסוכן של הבעלים , מינהל מקרקעי ישראל מנהל

תפקידו של המינהל לשמור על . ובעיקר בפריפריה, ומהווה בפועל מונופול באזורים רחביםנאי שוק מתאימים על מנת ליצור ת, רמת היצע של קרקעות לשימושי הקרקע השונים

מדיניות המכירות והמחירים של המינהל היא סמן לכלל , כמונופול. לצמיחה כלכלית . ובעיקר באזורים פריפריאליים, המחירים במשק

המינהל אחראי על . תפקיד עיקרי בפעילות מינהל מקרקעי ישראל הוא ניהול הנכסיםהקרקעות במכרז ושלא המינהל מחכיר את . החכרת קרקעות לצורכי בנייה וחקלאות

במכרז וקובע את מחיר המינימום דרך הערכות שמאי ובאמצעות היקף ההיצע במיקום . ובעיתוי המסוימים

הוא גובה דמי חכירה . המינהל מנהל את ספר החוזים ומקיים קשר ישיר עם כל החוכריםדמי גובה , )שהם רוב הנכסים העירוניים(מהוונים מנכסים שהוחכרו חכירה מהוונת

ומשלם דמי השבחה לרשויות , דמי היתר במקרה של שינוי ייעוד וגובה, חכירה שוטפים, מהכנסותיו לרשויות המקומיות10%המינהל מעביר (המקומיות לפי ההסכמים הקיימים

). מערך ההשבחה50%לעומת חוכר פרטי שמעביר - תכנון ופיתוח קרקעות*

, ברמות ובטווחים השונים, במישורים ידום התכנוןקליזום ויהאגף לתכנון ולפיתוח פועל ל ממשלת ישראל ומועצת מקרקעי ידי-להמותווית ע ככלי ביצוע של המדיניות הקרקעית

.ישראליעודי קרקע ישנתי של-בין תפקידיו השונים שוקד האגף על איתור עתודות לתכנון רב

, שטחי ציבורלפתוחים ו שטחיםל, תשתיותל, נופש ופנאיל, תיירותל, תעסוקהל, למגוריםהאגף פועל ליצירת מאגר .רכי המשק הלאומי והחברה בישראלויתנו מענה לציאשר

מדיניות הממשלה הנגזרת פי-לע קרקעות מתוכננות בקצב ובהיקף שיאפשרו הקצאה .מהיעדים הלאומיים

ת וכניות סטטוטוריוהאגף לתכנון ולפיתוח ומחלקות התכנון במחוזות יוזמים הכנת ת .או שותפים להכנתן, כניות אב וסקרי היתכנותות ,המחוזית והמקומית, מה הארציתבר ועדות היגוי שונותות ובומשרדי-ןעדות ביובו, תוטוטוריטועדות הסובהם מיוצגים , כן-כמו

.העוסקות בתכנון

- כניות פיתוח באזורים שוניםורכישת קרקעות לשם ביצוע ת* , רכישת קרקעות מעורב המינהל בתהליך, ות המדינההיותו אחראי לניהול קרקע לענוסף

מוסדות , תחנות דלק, כבישים -אם המדינה מבקשת לתכנן ולפתח שטחים לצורכי ציבור .חינוך ותרבות ועוד

במקרקעין מעוניין יכולה לרכוש את הקרקע אם בעל הזכויות) באמצעות המינהל(המדינה קרקע חלופית במקום הקרקע ידי הצעת-לע, במקרים מיוחדים, או,למכור את זכויותיו

8.הנרכשת

כתב העת של – קרקע ,"יה לדורותי לדורות או בכיהיתח: מבט משפטי– ישראל מקרקעי", רובינשטייןאליקים 7

.21' ע,2001-א"סתש, 52' מס, קרקעושימושיהמכון לחקר מדיניות קרקעית

www.mmi.gov.il: בכתובת האלקטרונית, אינטרנט מתוך אתר מינהל מקרקעי ישראל ב 8

3.7-כ, מיליון דונם20.3-מתוך כ. המגזר החקלאי תופס חלק משמעותי בפעילות המינהל, איש ביישובים חקלאיים650,000-בישראל חיים יותר מ. מיליונים ראויים לעיבוד חקלאי

מיליוני 4.7-דים כחקלאי ישראל מעב. וביישובים קהילתיים, שהם אגודות שיתופיות .שהם חמישית משטח המדינה, דונם

קרקע חקלאית "כי , נקבע בין השאר1965- של מועצת מקרקעי ישראל מ1' בהחלטה מסלייצור מוצרים חקלאיים ולהקמת מבנים ומתקני ם , תימסר בדרך של חכירה בלבד

." לאיוכן לצורכי הייצור החק, הדרושים למגורי המתיישבים ולצורכיהם החקלאייםבמשך השנים נקבעו חלוקות מש נ ה . הקרקע החקלאית מוחכרת ככלל במסגרת של נחלות

. בין קרקע הרשומה על שם החקלאי במושבים לזו שרשומה על שם האגודה, בתוך הנחלותשהדגש בו הוא על עידוד ההתיישבות , הקצאת קרקע חקלאית היא כלי מדיניות

נוכח , עברה הוחל בשימושים לא חקלאייםשל המאה ש' 90-מראשית שנות ה. החקלאית 9.ונוכח ההתפתחויות במגזר החקלאי' 90-גלי העלייה של שנות ה

מגמות במד יניו ת הקר ק עית

הדיון הציבורי והאקדמי בכל הנוגע לשאלת המדיניות הקרקעית נע סביב שני צירים :מרכזיים

; שאלת הפרטת הבעלות על הקרקע-הציר האידיאולוגילרבות , של ניהול המקרקעין תוך התאמה לצורכי הזמן והמקום-ות השוטפתציר המדיני

.ב"מעמד המגזר החקלאי לעומת המגזר העירוני וכיוצ, זכויות חוכרים

הדין הנוהג במדינת ישראל מכוון לעיקרון של שמירת הבעלות על מקרקעי הלאום בידי כפי , עם רעיון ההפרטהבפועל מסתמנת מגמה העולה בקנה אחד . כאמור לעיל, המדינה

10.שיפורט להלן

קרקע עיר וני ת מול קרקע חקלאית

קיימת הבחנה בסיסית בין קרקע הנחשבת לקרקע המשמשת את המגזר העירוני לבין והכוללת את כל ) גם אם שימושיה אינם רק חקלאיים(קרקע הנחשבת לקרקע חקלאית דיניות מסירת קרקע חקלאי ת יש הבדל משמעותי בין מ. השטחים אשר אינם עירוניים

למעט , קרקע חקלאית נמסרת למטרות עיבוד חקלאי; למדיניות מסירת קרקע עירוניתקרקע עירונית מטרתה שימוש לייעוד ; פעילות כלכלית לא חקלאית שהותרה בשטח מוגבל

יש הבחנות בין , כמו כן. יש הבדלים בדמי חכירה ובשטח הקרקע השונה. שנקבע בתכנון, ייעוד–הנוגעות לכל היבטי ההקצאה , של הקצאת קרקע עירונית לזו החקלאיתמדיניות 11.שטח ומדיניות שינוי הייעוד, דמי חכירה, זכויות

, הבחנה נוספת בין מקרקעין עירוניים לבין מקרקעין המיועדים לשימושים חקלאיים בלבד , זמן ארוכות מקרקעין עירוניים מוחכרים לתקופות. נעוצה בין היתר בתקופת החכירה

תקופת חכירה . תוך טשטוש ההבחנה בין חכירה לבעלות, היוצרות ציפיות להמשך של מועצת מקרקעי 269אך לפי החלטה , שנים49-סטנדרטית בקרקע עירונית מוגדרת ל

. שנים49היא מוארכת לתקופה נוספת של , ישראל

.6ש " ה 9

.581-612' עמ,ח"תשנ, )3(א" כ משפטעיוני ," ימלל גבורות מקרקעי ישראלמי", אלתרמןרחל 10

.7ש " ה 11

הפרטה זוח לת–המגמה במג ז ר העירו ני

שקיבלה מועצת , ר אופן הקצאת הקרקע והיקף זכויות החוכריםשורה של החלטות בדב, למעשה, קבעה, לחוק מינהל מקרקעי ישראל3מקרקעי ישראל בתוקף סמכותה שבסעיף

.זכות חוכרים הקרובה מאוד לבעלות

לחוק 1בהתאם לסעיף . דרך ההקצאה הנפוצה ביותר לציבור הצרכנים היא ההחכרהשכירות לתקופה של "מוגדרת חכירה כ, ) חוק המקרקעין- להלן (1969-ט"תשכ, המקרקעין

שכירות לתקופה של למעלה "ואילו חכירה לדורות מוגדרת כ, "למעלה מחמש שנים, היא זכות שכירות לזמן ארוך, לפי הגדרה זו, מכאן שחכירה". מעשרים וחמש שנים

מש בהם זכות שהוקנתה תמורת דמי שכירות להחזיק במקרקעין ולהשת"ושכירות היא ".שלא לצמיתות

במשמעות הרווחת בספרות המקצועית . חוזי חכירה הפכו להיות אמצעי החכירה המרכזי

בתשלומים תקופתיים , בדומה לשכירות, אמורה זכות חכירה להתאפיין, בארץ ובעולםמקובל לקבוע בחוזי חכירה תנאים , בנוסף. ובהתחייבות לפנות את הנכס בתום התקופה

לכלול בחוזים אלה את זכויות , לעומת זאת, אין נהוג. ות למחזיק בנכסשונים ומגבל .המשכון ואוצרות הטבע, ההעברה, ההשעיה, הפיתוח, השוק

או , את המאפיינים של חוזי שכירות ארוכי טווח, עם השנים, איבדו, חוזי החכירה דלעיל הכללית של השתלטה המגמה, תחת זאת. במשמעותם המקורית, חוזי חכירה רגילים

הפרטה "מגמות אלה נוהגים לכנות . פקטו-הסרת מגבלות והעשרת סל הזכויות דה 12".זוחלת

הגמשה או ביטול של התנאים , בין היתר, השינויים בחוזי החכירה ובמאפייניהם כללו

:כדלקמןתקופת חכירה ונכונות לחדש חכירה , הסדרי תשלום-זכויות החזקה -

;לתקופה נוספת ; תנאים לקבלת הסכמה להעברת הנכס-ברה זכויות הע -שמטיל מינהל מקרקעי ישראל , שהם מעין מסים, תשלומים-זכויות שוק -

;על רווחי החוכרים ; התנאים לקבלת אישור מהמינהל לפיתוח נוסף-זכויות פיתוח - . זכות להשעות פיתוח מוצע או לא להסכים לו-זכויות השעיה -

-יין את החלטות המינהל זה למעלה משלושה עשוריםהמאפ, בעקבות תהליך הדרגתי זה

בעלי חוזי החכירה על מקרקעי ישראל בערים מוצאים את עצמם כיום כבעלים של כמעט .כל סל הזכויות המוענקות בישראל לבעלי מקרקעין

שהתבקשה , "ועדת רונן", מינה שר התשתיות הלאומיות ועדה ציבורית מיוחדת1996-ב

עות להפרטת קרקעות המדינה ולייעול תפקודו של מינהל מקרקע י לדון בשאלות הנוג . ישראל ולהמליץ על מדיניות בנוגע למקרקעי ישראל

תמכו במכירת קרקע עירונית המשמשת למגורים , המלצות ועדת רונן לגבי המגזר העירוני

העברה של בעלות , למעשה, שפירושה, דהיינו העברה לצמיתות של זכויות החזקה– . יחידות דיור שבחוזים מהוונים באזורים עירוניים700,000עט בכמ

אולם הן לא יושמו לגבי קרקעות , 1997המלצות אלה אימצה מועצת מקרקעי ישראל ביוני .ל"קק

.10ש " ה 12

החוכרים לא חייבים בתשלומים -כי במקרים שבהם הוונו דמי חכירה מראש , יצויןאת הקשר , למעשה, זו מנתקתפעולה . שוטפים למינהל במהלך כל תקופת החכירה

בפועל חל טשטו ש . כלל בזכות חכירה-המתקיים בדרך, "בעלים"ל" חוכר"הבסיסי שבין דין של -הדבר בא לידי ביטוי בשורה של פסקי. ממושכת לבעלות" חכירה"תחומים בין

. המשפט העליון-בית

מעין הפרט ה -המגמה במג ז ר החקלאי

רוב באופן -פי- מינהל מקרקעי ישראל תלויים עלהמחזיקים בקרקע הכפרית שבבעלות יותר מאשר חבריהם -ישיר ושוטף באישורים ובהחלטות של מועצת מקרקעי ישראל

.מהמגזר העירוני

המחזיקים באדמות שבבעלות לאומית מול מינהל , אנשי המגזר החקלאי, כפי שצוין לעילגם במקומות שבהם נחתמו ". בני רשות"מזכויות מופחתות של " נהנים", מקרקעי ישראל

יחסית לחוזי , נחתמו חוזי חכירה מגבילים מאוד, חוזי חכירה עם אנשי המגזר החקלאי .החכירה העירוניים

בשני אופני ם , 90-החלו במגזר זה מתחילת שנות ה" מעין הפרטה"מגמות של , עם זאת 13:כדלקמן

יעוד המקרקעין מחקלאות מגמה המתבטאת בשינוי י- הרחבת יישובים והפשרת קרקעות

- מ727' דוגמת החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס. לבנייה למגורים ולשימושים אחרים1995.

, לשם הקניית זכויות קנייניות לחברי האגודות השיתופיות באדמתם-הפרטת קרקעות

כגון החלטת , "בני רשות"היינו רישום זכויות חכירה אישיות למתיישבים שהיו עד אז .1990- מ476' צת מקרקעי ישראל מסמוע

ביוצרן זכויות , היוצרות לכאורה מצב של מעין הפרטה במגזר החקלאי, מגמות אלה

-ובצד זה ציפיות לפיצוי בגין שינויי ייעוד , מוגברות של המחזיקים בקרקע החקלאיתץ " והחלטות בג2002בעקבות דוח ועדת מילגרום משנת , 2000-נבלמו בתחילת שנות ה

מינהל , שר התשתיות הלאומיות' למען השיח הדמוקרטי נ, "שיח חדש"עמותת בעניין ).244/00צ "בג(' מקרקעי ישראל ואח

לאורך השנים המדיניות שנקט מינהל מקרקעי ישראל בנוגע לקרקע חקלאית היתה של

על החוכר הוטלה . מסירת הקרקע לחוכריה לצורכי חקלאות ולכל הצרכים הנלווים לכךמדיניות זו . ובהתחשב במטרות השימוש בקרקע נקבעו דמי החכירה, ת עיבוד הקרקעחוב

ובכמה , של מועצת מקרקעי ישראל, 17.5.65 מיום 1' מצאה את ביטויה בהחלטה מס .החלטות עוקבות

התקבלו במועצת מקרקעי ישראל החלטות אשר אינן , של המאה שעברה90-החל משנות ה הח ל - קרקעית זו והן בבחינת חריג למדיניות כאמור עולות בקנה אחד עם מדיניות

. 737- ו727, 717 והחלטות 611החלטה , 533בהחלטה

מושבים , עניינה החכרת קרקע לדורות לצורכי מפעל של קיבוצים- 717החלטה ההחלטה מאפשרת ליישובים חקלאיי ם . מושבי עובדים וכפרים שיתופיים, שיתופיים

וקובעת דמי , זורי תעשייה בחלקים מהקרקע שחכרו מהמינהלהמעוניינים בכך לפתח אגם . בהתאם לאזורי העדיפות הלאומית, מערך הקרקע16-51%חכירה מהוונים בסך של

קודם להחלטה זו היתה נוהגת מדיניות המאפשרת שימוש בקרקע חקלאית לצרכים .עלהחלטה זו היטיבה את התנאים לשימוש בקרקע לצורכי מפ. שאינם חקלאיים

.10ש " ה 13

החלטה זו נתקבלה במטרה ליצור מלאי גדול של קרקעות זמינות לבנייה – 727החלטה וזאת , ולמגורים באמצעות הפשרת קרקעות שהוגדרו עד לאותה עת כקרקעות חקלאיות

בדרך של מתן תמריץ וטובת הנאה כלכלית לחוכרים הנוכחיים אשר ישיבו למינהל את בהתאם לאזורי עדיפות , 29%-27%פיצוי בסך של ההחלטה קובעת . הקרקע שייעודה שונה

כפי שיתקבלו בפועל משיווק , הבסיס לחישוב הפיצוי יהיה תקבולי המינהל. לאומיתלהחלטה זו קדמו כמה החלטות אשר עסקו בזכויותיהם . הקרקע שייעודה שונה במכרז

. של חוכרי קרקע אשר ייעודה היה חקלאי והוא שונה

ת בישראל בכל הנוגע להפשרת קרקעות חקלאיות ולשינוי ייעודן השינוי במדיניות הקרקעיהמועצות ועקב החשש -עם העלייה הגדולה מברית, 90-למגורים החל בראשית שנות ה

, המחשבה שהנחתה את המינהל במדיניותו החדשה . ממחסור בקרקעות לבנייה ולמגורים .תהיתה הרצון לתמרץ את החקלאים להשיב את הקרקע למינהל במהירו

כאשר ההרחבה , החלטה זו עוסקת בהרחבות למגורים ביישובים חקלאיים– 737החלטה החלטה זו נותנת ליישובים . ושינוי הייעוד מתבצעים ביוזמת האגודה השיתופית

או , ומאפשרת לבני המקום, בדמות הפחתת דמי חכירה, החקלאיים הטבה כלכליתהיקף . שים שהורחבו ללא מכרזלחכור את המגר, למומלצים אחרים שהאגודה בחרה

דמי החכירה . גודל המגרשים לא יעלה על חצי דונם. פי ההחלטה אינו מוגבל-ההרחבה על מערך הקרקע ביישובי עדיפות לאומית 36%, מערך הקרקע במרכז הארץ66%שנקבעו היו

, הרקע להחלטה זו הוא העובדה. ' מערך הקרקע ביישובי עדיפות לאומית א22%-ו' בראשית הדרך אפשרה מועצת מקרקעי ישראל לחוכרי הקרקע להתגורר בשטחה של שמ

של הנחלה ' הקרקע החקלאית שאותה חכרו מהמינהל ולהקים יחידות מגורים בחלקה אהמועצה קיבלה החלטות נוספות . ובנוסף להקים יחידת מגורים אחת לבן ממשיך

.המקילות את תהליך הרחבת היישובים

: עסקו בשני נושאים עיקריים611- ו533ות והחלט, החלטות אלוהענקת זכויות פיתוח וזכויות שוק מסוימות בקרקע חקלאית למושבים -

. לצרכים שאינם נלווים לחקלאות-ולקיבוצים המועצה הסכימה כי -העשרת סל הזכויות המוקנה לחקלאים כדיירים -

- שמם החלקות שבני המושבים או הקיבוצים מתגוררים עליהן יירשמו עלמגמה זו באה לידי ביטוי גם בהצעות חוק . בין כחוכרים ובין כבני רשות

שונות לגבי רישום יחידות דיור על שם החקלאים עצמם ולא על שם קביעה זו מחזקת את . בחכירה לדורות לא מהוונת-האגודות החקלאיות

הזיקה הקניינית שיש לבני הרשות בקרקע החקלאית שאותה הם .מחזיקים

בנייה מואצת בעיקר של , אין להתעלם מתהליך של בנייה ללא היתר, וסף על כל הללונ

, למרבה הצער. מחסנים ומבני תעשייה על הקרקעות שמחזיקים בהן אנשי המגזר החקלאיבעיקר במרכז המדינה , ואת השטחים האמורים להיות חקלאיים, החוק לא נאכף כדבעי

העושים פלסתר את שיקולי , מבנים לא חוקיים" מפארים", סמוך לשטחים עירוניים .המדיניות

קידמה ועדת רונן את נושא ההפרטה במגזר , בהמשך להחלטות המינהל האמורות לעיל

:החקלאי בקובעה שתי קביעות עיקריות אין למחזיקי קרקע זכות משפטית לקבל חלק מהקרקע או -מחד גיסא -

.משוויה לאחר שינוי ייעודההעברת נתחים משמעותיים מהזכויות במקרקעין לידי -ומאידך גיסא -

לרבות שורת הטבות הדומות להחלטות המינהל האמורות , מחזיקיהןכי נוצרו בעצם ציפיות ונקשרו עסקאות על בסיס , הוועדה קבעה. לעיל

. החלטות קודמות של מועצת מקרקעי ישראל

לגבי 727' י ישראל מסדוח ועדת רונן המליץ לשנות את החלטת מועצת מקרקע, למעשהשיעור שווי עתידי של קרקע המגיע לחקלאים בעת אישור הפיתוח החדש או העברת

באזור י 29%- ו28%- פיצוי במרכז הארץ ו27%החלטת המועצה היתה . הקרקע ליזםואילו , 20%-המלצת הוועדה היתה להקטין את שיעור הפיצוי במרכז הארץ ל. הפריפריה 30%- להגדיל את הפיצוי ל–יקוש ושווי הקרקע נמוך ביותר שבה אין ב, בפריפריה

שעניינה התרת יוזמות בנייה על קרקע , 717כן המליצה הוועדה לגבי החלטה . 40%-ולמשום , לבטלה בכל הנוגע לאזורי הביקוש-מסחר ותיירות , חקלאית לתעסוקה בתעשייה

צות ועדת רונן לעניין המגזר המל. שהיא גרמה לפיזור לא רצוי של אזורי מסחר ותעשייה . לא אומצו-החקלאי

, 717הפרטה שהותוותה במגזר החקלאי נבלמה כאשר כנגד החלטות -המגמה של מעין

244/00ץ "ובהן בג, המשפט העליון- של המינהל הוגשו כמה עתירות לבית737-ו, 727בע עתירות ועוד אר, מטעם החברה להגנת הטבע8350/00ץ "בג, "שיח חדש"מטעם עמותת

נטען כי . המגיעים עד כדי שלילת תוקפן, כולן טענו לפגמים רבים בהחלטות. נוספותנגועות באפליית המגזר החקלאי על פני מגזרים אחרים , ההחלטות פוגעות במשאב הקרקע

פוגעות באינטרס , כלכליים וסביבתיים, מתעלמות משיקולים חברתיים, באוכלוסייה .'ם וכדהשמירה על השטחים הפתוחי

על הקמת צוו ת 6.2.2000החליטה הממשלה ביום , 244/00ץ "סמוך להגשת העתירה בבגמטרת הקמתו של הצוות היתה לבחון את המדיניות הקרקעית העומדת . משרדי-בין

, ולראות אם יש מקום לדבוק בהן, ץ הקשת המזרחית"בבסיס ההחלטות מושא הדיון בבגמינהל , מינהל התכנון, היתר נציגי משרד התשתיותבצוות ישבו בין . לשנותן אן לבטלן. משרד החקלאות והיועץ המשפטי לממשלה, משרד ראש הממשלה, מקרקעי ישראל

הוחלט כי הצוו ת . הממונה על התקציבים במשרד האוצר, בראש הוועדה עמד דוד מילגרום . ידי צוות שרים בראשות שר האוצר-יונחה על

ביום , הגישה ועדת מילגרום, את כל הנוגעים לעניין דיונים ושמעה24לאחר שקיימה , מסקנות הוועדה בהתייחס לשלוש החלטות מועצת המינהל הן. וחשבון-דין, 14.12.2000

ובהן , כי שלוש ההחלטות כאמור אינן סבירות וכי יש לקבל תחתן החלטות אחרותנות ועדת בעקבות מסק. ההטבות שלהן יזכו חוכרי הקרקע תהיינה פחות משמעותיות

. פיהן-כי ההחלטות אינן סבירות וכי אין לפעול על, מילגרום קבע היועץ המשפטי לממשלה

וקבע כי ההחלטות הנדונות בטלות ואי ן , המשפט העליון קיבל את טענות העותרים-ביתכי הפורום המוסמך לקבל החלטות עקרוניות בכל הנוגע , עוד נקבע. להמשיך ביישומן

כן נקבע כי על מועצת מקרקעי ישראל . הוא מועצת מקרקעי ישראללמדיניות המקרקעין .לגבש הוראות מעבר

כמשא ב , המשפט את חשיבותו של משאב הקרקע למדינת ישראל-בהחלטתו הדגיש ביתוקבע כי על המדינה ועל , חיוני מאין כמותו ובעל ערך רב במדינה כמו מדינת ישראל

ל דעת זהיר בכל נוגע לוויתור על זכויות המופקדים מטעמה על מקרקעיה לפעול בשיקותוך איזון בין הצרכים , בקרקע ולדאוג לעתודות קרקע מספיקות לצרכים השונים בעתיד

כי יש לו תפקיד מיוחד בעניין זה , על המינהל נאמר. השונים ושמירה על מגוון האינטרסיםאת מקרקעי המינהל משמש נאמן הציבור המנהל . כמופקד על מרבית קרקעות המדינה

ולפעול , לתועלת הציבור, עליו לנהלם תוך שמירה על אינטרס הציבור בהם. המדינה .פי שיקולים ענייניים של שוויון ומתן הזדמנות שווה-על, בהגינות

.737- ו717, 727הדין קיבל המינהל החלטות אשר החליפו את החלטות -בעקבות פסק

בה כי היא בבחינת יישום של המלצות ונאמר – 717 החליפה את החלטה – 949החלטה . דוח ועדת מילגרום בכל הנוגע להחכרת קרקע למטרות תעסוקה ביישובים חקלאיים

ונקבע כי בגין , בהחלטה זו הוקטנו השטחים המיועדים לשינוי ייעוד למטרות תעסוקה .ההקצאה ישולמו למינהל מלוא דמי החכירה המהוונים הנהוגים באותו אזור

ונאמר בה כי היא בבחינת יישום של המלצות - 737 החליפה את החלטה – 959החלטה שהם , דוח ועדת מילגרום בכל הנוגע להרחבות למגורים באגודות יישובים חקלאיים

נקבע כי . קיבוץ או אגודה שיתופית חקלאית, מושב שיתופי, כפר שיתופי, מושבי עובדיםר ביישובי עדיפות " מ500-ארץ ור במרכז ה" מ350-גודל המגרשים המוקצים יוגבל ל

פי השיעור הנהוג למגורים -דמי החכירה יהיו מלוא דמי החכירה המהוונים על. לאומית .באותו אזור

בהחלטה זו נקבע שיעור הפיצוי הבסיסי בגין – 727 החליפה את החלטה – 969החלטה ידולים בין סוגי הג תוך אימוץ האבחנה, דונם-פי שווי הקרקע פר-שווי הקרקע על

באופן , )שלחין ומטעים, המבחינה בין גידולי בעל(המקובלים בקביעת פיצוי חקלאי .המשקף את ההשקעות והתמורות השונות המתקבלות מהמקרקעין

השפעת פעילותו של המינהל על הבעלות הלאומית בקרקע

כי מועצת מקרקעי ישראל יכולה לקבל , לחוק מינהל מקרקעי ישראל קובע3סעיף מכוחו של סעיף זה פועלת . טות בדבר אופן הקצאת הקרקע והיקף זכויות החוכריםהחל

.המועצה באופן המעניק זכויות הקרובות מאוד לבעלות

היו בבחינת שינוי , שהוזכרו לעיל- 737, 727, 717, 533 -החלטות מועצת מקרקעי ישראל והשפיעו על , קרקעהעברת הבעלות לידי המחזיקים ב-של אי, של המדיניות המקורית

.מגמות הרחבת זכויות המחזיקים בקרקע אשר התגבשו בשנים האחרונות

וחלקו של , חלקן של קרקעות המינהל עדיין נחשב למכריע בבעלות על הקרקע בישראליסוד -המינהל כגורם הבלעדי המכריע בנושא זה נשמר כל עוד קיים העיקרון החוקתי בחוק

המסה של הקרקעות , למעשה. ברת בעלות במקרקעי ישראלולפיו אין הע, מקרקעי ישראל .הקיימת בבעלות המינהל אמורה להישאר קבועה ולא להשתנות

לפעילותו של מינהל מקרקעי ישראל השפעה מכרעת על ניהול , במצב הדברים הקייםאך לאו דווקא תוך שמירה על העיקרון הראשוני של שמירת , הקרקע כמשאב ציבורי

שנים -אחראי המינהל לתהליך רב, למעשה. ידי המדינה-ית המקרקעין עלהבעלות במרב, מבחינה משפטית מהותית, אשר שינה-של קרקעות בתחום העירוני " הפרטה זוחלת"של

.את הסדר הבעלויות בקרקע

, המינהל איננו שונה. ידי רשות מינהלית הוא מקרה ייחודי-ניהול של קרקעות על, כאמורמרשויות ציבוריות רבות המושפעות בקבלת החלטותיהן , החלטות שלובתהליכי קבלת ה

14.מקבוצות אינטרסים שונות הגוברות על האינטרס הציבורי

כי ההכרה בהשפעתן המכרעת של קבוצות אינטרסים 15,ארז גורסת-דפנה ברק' פרופהיא אחד , מאורגנות על תהליכי קבלת ההחלטות ברשות המחוקקת וברשות המבצעת

שקבוצות , התיאוריה גורסת. public choice -ים החשובים של תיאורית ההנדבכאינטרסים מאורגנות מצליחות להשפיע על ההחלטות המתקבלות באופן בלתי יחסי

ובמצבים מסוימים , או לתוצאה הראויה מהיבט האינטרס הציבורי, למשקלן באוכלוסייה

,ח"תשנ, )3(א"כ משפטעיוני, " מקרקעי ישראל בצבת האינטרסיםמינהל: ? שם פה ודונםדונם", ארז- ברקדפנה 14 .613-636' עמ

15ש " ה 15

קבלות מבוססות על ההחלטות המת-שבהם קבוצות אינטרסים אחדות פועלות .שהן עורכות ביניהן" עסקאות"

בעיקר בשל העובדה , הוא נוח להשפעה מצד קבוצות אינטרסים, במקרה זה, המינהלוכן מאחר שהוא מתנהל בפחות , שמספר מקבלי ההחלטות בו הוא קטן ביחס לסמכויותיו

.רית ישירהוהוא איננו נתון לביקורת ציבו, הכנסת, למשל, מאשר, שקיפות ופומביות

ולבחון אילו public choice-ארז מציעה להסתכל על המינהל דרך תאוריית ה-ברק' פרופידי המינהל יהיו מוטות בשל -נורמות יתרמו לצמצום הסכנה שההחלטות המתקבלות על

.השפעותיהן של קבוצות אינטרסים החזקות מהאינטרס הציבורי

אה לידי ביטוי בחוק מינהל מקרקעי הב, המסגרת הסטטוטורית שבה פועל המינהלהחוק איננו קובע הוראות לגבי דרך . היא כללית יחסית ואינה מלווה בפרטים, ישראל

לגבי היעדים של המדיניות הקרקעית או לגבי סדרי העדיפויות שלפיהם , ניהול הקרקעות, רוב-פי-על, שכן, מסגרת זו היא בבחינת חריג. אמורים לפעול המופקדים על המינהל

כך בחוק (גם יעדים והוראות לתפעולן , ככלל, קובעת, חקיקה המקימה רשויות ציבוריות ).1965 -ה"תשכ, רשות השידור

העדר הוראות המסדירות את פעולתו של המינהל בא לידי ביטוי בשתי סוגיות המוכרעות

:באופן ישיר בפעולת המינהל חובת מכרז סטטוטורית באין ? למי להחכיר-שאלת שוויון ההזדמנויות .1

דין -המשפט העליון בכמה פסקי-ולכן קבע בית, הופכת שאלה זו לחיוניתגם חוק חובת . נורמה מחייבת של שוויון הזדמנויות בפעולת המינהל

דווקא , שכן, לא השפיע רבות על פעולת המינהל, 1992-ב"מכרזים התשנ ,ת ניהול מכרזידי שר האוצר פטורים רבים מחוב-לגבי המינהל הוענקו על כולן -יזמים -למשקיעים, לכוחות הביטחון, ל"ובהם פטורים לנכי צה

כי גם כאשר ניתן , מנגד עומדת העובדה. קבוצות אינטרסים בעלות עצמה האפשרות להחליט אם לשווק את -ידי מכרז-פטור מהחכרת קרקעות על

נתונה לשיקול , על אף קיומו של הפטור, הקרקעות בתנאים של מכרז פתוחכאשר הפטור נועד , אלא שלעתים גם מכרז פתוח לכול. המינהלדעתו של

, שכן לאוכלוסיות חלשות רבות, הוא בעייתי-להעדיף אוכלוסייה חלשה אין סיכוי רב בהתמודדות עם בעלי הון בתנאים של שוק -למשל בדואים

המינהל שולט על תהליך זה באפשרות הבחירה , כאמור, בכל מקרה. פתוחבידי המינהל הסמכות להחליט אילו . הקרקעות לציבורשלו בצורת שיווק

ההגבלה על פעולת . זוגות צעירים, למשל. אוכלוסיות הוא רוצה לקדםחלה מהנקודה שבה הוחלט על קידום , תוך מתן הזדמנות שווה, המינהל

.לפי שיקול דעתו, אוכלוסיה מסוימתורי פיצוי יש אילו שיע, לחלופין, בכמה כסף להחכיר או-תנאי ההתקשרות .2

המינהל איננו מחויב למחירים . לקבוע במקרים של שינוי ייעוד של הקרקעשכן במקרים רבים הוא מחויב לקדם מטרות חברתיות , גרידא" כלכליים", קיימת אי בהירות לגבי האיזון הננקט בפעולת המינהל, לפיכך. לאומיות-

.בין השיקולים החברתיים לבין השיקולים הכלכליים אין משמעו של , ל אף הצורך הממשלתי הברור בגוף מינהלי שינהל את קרקעות המדינהע

שממנה מורכבת מועצת מקרקעי , דבר כי קבוצה מצומצמת של מי שאינם נבחרי ציבורתפעל ללא מסגרת נורמטיבית חוקית הקובעת את סדרי העדיפויות החברתיים , ישראל

כי אין , זאת בעיקר לאור העובדה. המדינהוהכלכליים שבהם יש להתחשב בניהול מקרקעיאף שעל פעולתו , בהירות לגבי מהות הפיקוח הממשלתי על פעולת ה מינהל וההכוונה שלו

. המסחר והתעסוקה, מופקד השר העומד בראש משרד התעשייה

מקים את מועצת מקרקעי ישראל , 3בסעיף , חוק מינהל מקרקעי ישראל, לכאורהאלא שגם , לפקח על תקציבו ועל פעולותיו, מדיניות של המינהלשאמורה לקבוע את ה

למעשה לא . ולגבי החלטותיה אין כל הנחיה בחוק–המועצה עצמה היא רשות מינהלית .קבועה בחוק כל הוראה לפיקוח על המועצה עצמה

ה "תוקן חוק מינהל מקרקעי ישראל בשנת תשנ, 1995בעקבות דוח מבקרת המדינה משנת

זאת כדי . דבר שלא היה מוסדר כלל קודם לכן-ו כללים באשר להרכב המועצה כך שנקבעהתיקון . בחלל חקיקתי, כאמור, הפועלת, לאפשר פיקוח כלשהו על פעילותה של המועצה

שלפיה מחצית מהחברים במועצה יהיו מטעם , נתן גושפנקא להסכמה ההיסטורית . ל"הממשלה ומחציתם מטעם קק

סעיף , למשל, כך, ו הגבלות על חברים המייצגים מגזרים שוניםהוראות נוספות קבע

של נציגי הממשלה יהיו , לפחות, לחוק מינהל מקרקעי ישראל קובע שמחציתם) 2)(א(א4 , ל מחויבת למנות חברי דירקטוריון"קק. והשאר נציגי אקדמיה ונציגי ציבור, עובדי מדינהעצמה מתקיימת דומיננטיות של חברי ל "כאשר בקק, זאת. ל או אנשי אקדמיה"עובדי קק

. אנשים המוחזקים כבעלי עניין במדיניות קרקעית-התנועות ההתיישבותיות

אין בנמצא הסדר חוקי המבטיח כי נציגי הציבור לא יהיו נציגיהן , ארז-לטענתה של ברק על אף קיומן של הוראות חדשות לגבי איסור ניגוד, של קבוצות אינטרסים כאלה ואחרות

).לחוק. ז4סעיף (עניינים ואיסור הצבעה בישיבה שבה לחבר המועצה יש עניין אף , לפרסם את החלטותיה, ה"בתיקון לחוק משנת תשנ, ראוי לציין כי המועצה מחויבת

.שאי הפרסום איננו מונע את כניסתה של ההחלטה לתוקף

תרופה חלקית בלבד הם בגדר , 1995-רק ב, כאמור, אשר נוספו, התיקונים שנמנו לעילהיה צורך לבסס , למשל, כך. למצב שבו המינהל מתנהל תחת לחץ של קבוצות אינטרסים

בצד קביעת עקרונות ברורים שינחו את , מודל קונקרטי של תהליך בחירת נציגי הציבורמידה -בשל החסר החקיקתי ובהעדר אמות). קביעת סדר עדיפויות, מטרות(פעולת המינהל

.המשפט לומר את דברו-א נותר מקום רב גם לבית ל-להתערבות

הפיך של -זאת בעיקר לאור האופי הבלתי. מצב דברים זה מחייב את התערבות המחוקקאשר קובעות את מראה פניה של המדינה לדורות לבוא ועוסקות , החלטות המינהל-ביתהתערבות זו איננה יכולה להיעשות בידי . שהוא מוגבל בעליל, במשאב יקר ערך . הוא כבול בפעולותיו, ללא מסגרת נורמטיבית, שבכל מקרה, המשפט העליון

דרכי התייחסות אפשריות למדיניות קרקעית: 'פרק ג

סולם "רחל אלתרמן את ' סוקרת פרופ, "?מי ימלל גבורות מקרקעי ישראל"במאמרה יבורית אשר מדרג את האמצעים העיקריים להתערבות צ, "הכלים של מדיניות קרקעית

16.על פני רצף של מידת ההתערבות בקניין הפרטי ובשוק, במדיניות קרקעית

-שני קוטבי הסולם מציינים שני מצבים קיצוניים הקיימים בצורה טהורה רק בתאוריהתוך , והעדר התערבות כלשהי, מחד גיסא, שליטה ציבורית מלאה במקרקעין ובזכויות

.מאידך גיסא, וק החופשישל הש" יד הנעלמה"הענקת יד חופשית ל

מונה שלבים שונים ומגוונים של , הסולם מדורג בראשו בהתערבות מלאה בשוק החופשי, כלים לניהול מדיניות קרקעית המשלבים את ערך הלאומיות עם ערכים של שוק חופשי

:כדלקמן, "היד הנעלמה"בשלב הקצה של מתן חופש מוחלט לפעילות השוק ו, ומסתיים

לטובת , הלאמה מלאה של זכויות בקרקע: אה בשוק החופשיהתערבות מל .1בעיתוי הפיתוח ובהיקפו והבטחת השגת קרקע , שליטה במיקום. המדינה

כפי שהיה –ייתכן למטרה אידיאולוגית של צדק חלוקתי . לצורכי ציבור .שלא תמיד השיג את המטרה הרצויה, אופייני בעיקר לקומוניזם

" ביטול" ו- בעלות רשומה בידי בעלים פרטי השארת-הלאמת ערך הפיתוח .2בעלים בעלי זכות . של זכויות פיתוח נוכחיות ועתידיות" הלאמה"או

. של הציבור-זכויות מפיתוח עתידי . לשימוש נוכחי במקרקעין בלבד עיגון בחוק של זכות המעניקה לגוף ציבורי זכות -זכות קדימה לרכישה .3

אך , זה קיים בצרפת-שוק חופשי סירוב ראשונה לרכישה במחירים של יש טוענים שהמחירים מושפעים (השימוש בזכות הסירוב איננו תדיר

).מעצם זכות הסירוב ואינם מחירי שוק חופשישימור של מתחם / הפקעה של מקרקעין פרטיים לפיתוח-הפקעה מסיבית .4

גם אם בפועל המטרות - סמכויות ההפקעה רחבות-מידה גדול -בקנה, חדש ).זה קיים בישראל באופן רחב(כי ההפקעה שונות ודר

ידי הגוף הציבורי -על, במחירי שוק-רכישה מוקדמת ליצירת בנק קרקעות .5מדובר ברכישה . הבנק רוכש קרקעות לפי התכנון לפיתוח ולהקצאה-

זה היה . בעיקר לשם יצירת עתודות ולא לשם סיפוק צרכים מיידיים .אך יש נסיגה מעמדה זו -מקובל מאוד בעבר בסקנדינביה

הקצאה מחודשת של הקרקע למימוש תכנון -פרצלציה-איחוד בעלויות ורה .6פרצלציה משביחה את הקרקע -רה. ידי צירוף וחלוקה מחדש- על-חדש

ולכן קל יותר לתגמל את הבעלים על הפגיעה בשווי , ומעלה את ערכה כלי -ים פרצלציה גם בלי הסכמת הבעל- בארץ עושים רה-הנכסים שלהם

זה . זה מהווה מעין פשרה בין התערבות בקניין הפרט לשמירת זכויותיו .אך מקובל על המתכננים, אינו נפוץ בעולם

מוטל על ערך הקרקע בגין עלייתה -מס או היטל השבחה גבוהים מאוד .7 .אמצעי זה אינו נפוץ בעולם. עקב אישור תוכניות או מדיניות ציבורית

הזכויות -ת לצורך בקרה של עיתוי פיתוח סמכויות להקפאת קרקעו .8והתכנון והפיתוח מוקפאים זמנית לשם , נשארות בידי בעלים פרטיים

.מדינות רבות נזקקות מעת לעת לכלי זה. תכנון מחדש לשם הקמת שירותים ציבוריים נלווים לפיתוח אחר -הפקעה נקודתית .9

לחץ להשגת נעשה שימוש רב בכלי זה גם כאמצעי . שנעשה ללא הפקעה .מקרקעין בהסכם

. הסכמים כתחליף להפקעות .10

.10ש " ה 16

הגבלות על שימוש -ידי תכנון ציבורי -הסדרת זכויות השימוש והפיתוח על .11. היתרים בחוקי תכנון או בחוקי עזר/ ידי מערכת של תוכניות-בקרקע על

מרחק מכביש , גובה הבנייה, קביעה מפורטת בתוכנית של שימוש הקרקע .רוב הארצות הדמוקרטיותזה מקובל ב. 'וכו

ידי תכנון פרטי באמצעות הסכמים -הסדרת זכויות השימוש והפיתוח על .12. או בין המשתכנים לבין עצמם, בין יזמים שפיתחו אזור לבין המשתכנים

.הברית-למשל במדינת טקסס שבארצות, זה מופעל נקודתיתכות אי, היקף, לרבות עיתוי, הפיתוח-התערבות מזערית בשוק החופשי .13

רק נושאים נבחרים כמו מערכת כבישים . ידי כוחות השוק-נקבע על, וצורהידי -הספקת שירותים ציבוריים נעשית על. עורקיים נעשה בתכנון ציבורי

התייחסות להוראות מעטות בלבד . היזם לפי הביקוש והנכונות לשלם . מכוח חוק-מהרשויות

מקרקעין , אסיה המפותחות כלכלית-במרבית מדינות המערב ומדינות מזרח, בפועל

, המצויים בבעלות מדינה או בשליטתה הם בעיקר כאלה המכילים משאב טבעי לשימורוכן מקרקעין הנחשבים ', חלק מהחופים וכו, אגמים, שמורות טבע, פארקים: כגון

כבישים לאומיים , כגון מסילות ברזל, מכרות או תשתיות לאומיות, יערות-ממלכתיים .קעין המשמשים לצורכי צבא וביטחוןוכן מקר

משתנה שיעור בעלות המדינה בקרקע לפי כמות המקרקעין המוגדרים , במדינות אלהלעתים קיימות מגמות של הפרטה אפילו במקרקעין , עם זאת. כאמור לעיל, משאבי טבע

.ב"כך למשל לגבי מכרות ויערות בארה. מסוג זה

מקרקעין המיועדים לפיתוח , קעין שכבר פותחוהמגמות העולמיות מצביעות על כך שמקראין בנמצא , כמו כן. אינם מצויים בדרך כלל בבעלות המדינה-שוטף וקרקע חקלאית

.מדינה מערבית שבה מרבית התושבים קשורים עם המדינה בחוזי חכירה ממלכתיים

-מצביעה על מעבר למדיניות קרקעית, הניכרת בכלל מדינות המערב, מגמה מקבילהקיימת מגמה של שימוש בכלים , כמו כן. והסכמיים" שוקיים"המסתייעת בכלים , כלכלית

המופעלות בידי אגודות פרטיות או , "נאמנויות קרקע"ציבוריות של -של שותפויות פרטיות . כמדיניות לשמירה על שטחים פתוחים, ציבוריות-מעין

מדיניות קרקעית ושטחים פתוחים : 'פרק ד כללי

כנית בינוי והם תגבי שאין להמבונים ואל- פתוחים הם כל השטחים הבלתישטחיםשמורות טבע וגנים , הפתוחים כוללים שטחים חקלאייםהשטחים .ומאושרתמפורטת , שהם מרבית השטחים הפתוחים כיום– אחרים פתוחיםיערות ושטחים , לאומים

.שוניםוגים הם שטחי בור מסרובם ."טבע משאבי שטח" כ31 א"מוגדרים בתמה

הכרסום בשטחים הפתוחים מוגדר כתהליך שינוי ייעוד הקרקע החקלאית ושטחים תהליךעוד ידוע גם כתהליך הפשרת י שינוי היתהליך .יעודים שונים של בינויי אחרים לפתוחים

.קרקע חקלאית ושטחים פתוחים

עוד בימי הבעייתיות בדבר שטחה המצומצם של הארץ וכושר הנשיאה המוגבל שלה עלתה. בעת הפולמוס בדבר יכולתה של הארץ לקלוט ולהחזיק מיליוני נפשות, המנדט הבריטי

בשנות המדינה הראשונות כוונו מגמות פיזור האוכלוסייה בעיקר למטרות שליטה על תפיסה זו הביאה לצורת ההתיישבות הנפוצה . השטח מנימוקים ביטחוניים ומדיניים

המרקם ההתיישבותי שנוצר פגע ). שבע-למעט נפת באר(ץ המפוזרת על פני כל מרחב הארומכאן , ריבוי היישובים הביא לריבוי של תשתיות ודרכים. ברציפות השטחים הפתוחים

, מכאן ההרגשה של חיים במרחב עמוס. מופר בישראל-נדירותו של השטח הפתוח והבלתי .דחוס וצפוף

על , וכלוסייה במישור החוףההתעלמות מערכי השטח הביאה לריכוזים גדולים של אמוקדי העיור במחוז המרכז שואבים . קרקע חקלאית משובחת ובסביבה אקלימית נוחה

17.אליהם אוכלוסייה עד היום

20,361,250 (94%-אחוז השטחים הפתוחים מכלל השטח היבשתי של מדינת ישראל הוא כ שהנגב מהווה כמעט כיוון). דונם1,309,750 (6%-שיעור השטח הבנוי הוא רק כ). דונםארצי -הוא משפיע על השיעור הכלל, משטחו בנויים2% מכלל השטח היבשתי ורק 66%

. מסך השטח היבשתי13.8%ללא הנגב מגיע כל השטח הבנוי לכדי . של השטח הבנוי

החלוקה הגיאוגרפית לפי מחוזות של התפלגות השטחים הפתוחים והבנויים מצביעה על לשיעור ) מכלל שטח המחוז68.2%(אביב -טח הבנוי במחוז תלפער בולט בין שיעור השהשטח הבנוי במחוז , אולם מבחינת היקף השטח בדונם). 2%(המקביל במחוז הדרום

בעיקר בשל השטחים , אביב-הדרום הוא יותר מכפליים של השטח הבנוי במחוז תל, מחוז הצפוןהיקף השטח הבנוי הגדול ביותר הוא ב. הגדולים לכרייה ולחציבה בדרום

. מסך השטח הבנוי בארץ23%-ושיעורו גדול מ, בעיקר בשל היקף נרחב של בנייה כפרית

אולם ניכרת , )94%(ארצי של השטחים הפתוחים נראה לכאורה גבוה -השיעור הכללואחת הסיבות העיקריות לכך היא פגיעה ברציפותם , מצוקה של מחסור בשטחים פתוחים

.ום המתמשך בהםהנוצרת בשל הכרס, המרחבית

גל העלייה המאסיבי . במדינת ישראל מאופיינות בדפוסי פיתוח מהירים ביותר90-שנות הוהצמיחה המחודשת של המשק יצרה , דרש פיתוח מוגבר לצורכי דיור90-של שנות ה

ני הגדול פרץ מגבלות "הביקוש הנדל. דרישות וציפיות בתחום הבנייה שלא למגורים .עוצמה-הקרקעות ויצר לחצי פיתוח רביחוקיות בתחום הפשרת

-מהם כ, דונם642,000-ועדות המוסמכות שטח בהיקף של כו האחרון הפשירו הבעשור מכלל כמחצית .עיקר ההפשרות היו במחוז המרכז והצפון. 2000- ו1997השנים בין 40%

. ומחציתם האחרת לשימושים פתוחים,פיתוחלהשטחים שהופשרו נועדו לבינוי ו

. 1996, מוסד הטכניון למחקר ולפיתוח , האלפייםבשנותכנית אב לישראל ו ת,2020 ישראל 17

מכלל 75.3%(אביב - גבוהים במיוחד למטרות בינוי ופיתוח היו במחוזות תלשיעורים ).עודם שונהי מכלל השטחים שי71.4%(והצפון ) שונהעודםישיהשטחים

18.מ רבוע" נפש לק272.8ובה , ישראל היא אחת המדינות הצפופות בעולם

חשיבות ה שמיר ה על שטחים פ תוחים מערך התכנון . ום חשוב בתודעה התכנונית בישראלהמרחב הפתוח הולך ותופס מק

ותוכניות , 35-א"תמ, הכולל את תוכנית המיתאר החדשה, הלאומי של העשור האחרון התייחסו לסוגיית השטחים הפתוחים - 2020 ותוכנית האב לישראל 31-א" תמ-נוספות

.והביעו בצורות שונות את הצורך בשימורם –ומים מגוונים תפקודי השטח הפתוח כוללים תח

השטחים הפתוחים משמרים את המגוון הנופי ואת ערכי המורשת – בתחום התרבותי .1והם הקובעים את פניה , מתקיימות בהם תצורות הנוף השונות והגיוון הנופי. של הארץ

הם נושאים בחובם את הזיכרון הקולקטיבי של ההיסטוריה . ואת דמותה של הארץשבהמשך קיומה הפיסי של , ברמה הלאומית והעולמית, מכאן החשיבות–העברית

על מדינת ישראל מוטלת האחריות להמשך ההגנה . ישראל-המסורת והמורשת של ארץלשם הנחלת , על ערכי השטחים אשר בהם התרחשו האירועים ההיסטוריים בארץ

התרבותי שאותו נושאים נופי -ערכים אלו לדורות הבאים ושמירה על הרצף ההיסטורי .ארץה

. השטחים הפתוחים יוצרים מסגרת מאזנת למרקם הבנוי- שיקולים מערכתיים .2קיטוע . התוחמת כל מכלול אורבני בפני עצמו, המרחב הפתוח יוצר מסגרת מבדילה

.ידי שטחים פתוחים מעלה את ערכו של הבנוי-הרצף האורבני הבנוי על –של בתי הגידול הטבעיים השטחים הפתוחים הם מקומם - שיקולים סביבתיים .3

לשטח הפתוח הרצוף חשיבות רבה לקיום . החי הצומח והמערכות הסובבות אותםמגוון המינים ההולך , תהליכים ותפקודים אקולוגיים, בתי גידול, אקוסיסטמות

שטחי היער , בשטחים הפתוחים מתקיימת החדרת מי התהום לאקוויפרים. ונכחד .והחורש מספקים חמצן

, פארקים ושמורות טבע, יערות– מרחבי הנוף הפתוח המגוונים – ם חברתייםערכי. 4, ככל שעולה רמת החיים ושיעור הזמן הפנוי מתארך. מהווים מקום מפלט ומרגוע

ועמה עולה חשיבותם של השטחים הפתוחים , עולה תודעת הנופש ותרבות הפנאירובה של החברה המרחב הפתוח ממלא תפקיד חשוב בקי. לצורך הגשמת מטרה זו

בימים שבהם החברה הולכת ומתרחקת ממקורותיה ומסביבתה , העירונית לטבע ולנוף .הטבעית והמורשתית

והוא המסגר ת , הנוף הפתוח הוא היוצר את דמותה ואת חזותה של הארץ-תיירות . 5ארץ "התייר המגיע לארץ נושא את עיניו אל נופיה של . שבה נמצאים האתרים השונים

, נופי הטרסות, החורש הטבעי הייחודי, הנשקפת בדמותם של היערות, "ך"התנ .הנמצאים רובם ככולם בשטחים הפתוחים, הבוסתנים ותלי העתיקות

פיתוח בר קיימא של משאב הקרקע הוא פיתוח אשר – מרחב הבחירה לדורות הבאים. 6רכים שונים לבנות או לספק צ, יותיר מרחב בחירה לדורות הבאים להחליט אם לפתח

ידי הותרת מרחב -כל אלה ניתנים למימוש על. אשר כיום איננו מודעים לקיומם כללהגדולים , ולצורך זה עדיפים המרחבים הפתוחים, אפשרויות גדול לדורות הבאים

.על פני מרחבים מופרים וקטועים, שלהם פוטנציאל רב יותר, והרציפים –נקודות להתייחסות נוספת

המשרד , רשות הטבע והגנים, החברה להגנת הטבע- הפתוחים מדיניות וכלים לשמירה על השטחים מסמך 18

. 2003 אפריל, ל"קק, לאיכות הסביבה

הקרקע החקלאית מהווה היום את רובם של השטחים -וחקלאותשטחים פתוחים בהכרזה ". קרקע חקלאית"למעשה הוכרזו כל השטחים שאינם בנויים בפועל כ. הפתוחים

. מיליון דונם בכל רחבי הארץ15 -כ, זו נכללו גם שטחי בור וטרשיםסקת מגמה זו הביאה להפ. המגמה בשנים האחרונות בארץ היא של היחלשות החקלאות

יצר , בעיקר במרכז הארץ, הביקוש הגובר לקרקע מנגד. העיבוד ולנטישת חלקות חקלאיותהפשרת קרקעות לאור גל העלייה של שנות . לחץ חזק להפשרת קרקעות חקלאיות לבנייה

, החלטות מינהל מקרקעי ישראל בדבר שיתוף המחזיקים בקרקע בזכות לפיתוחה, 90-ה, אשר שטחיהם מהווים עתודה להתפתחות הערים סמיכות יישובים כפריים לערים

כל אלו מאיימים על –חולשתה של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים .עתיד שטחי החקלאות הפתוחים

למרות . ן"אין הקרקע החקלאית עולה בתועלתה המיידית על שימושה כנדל, לכאורההמים , על זיהומי הקרקע, לכליתעל נחיצותה הכ, הביקורת הרבה הנמתחת על החקלאותעדיין מיוחסת לחקלאות חשיבות רבה כשומרת , והמזון בשל השימוש בחומרי הדברה

, כריאה ירוקה מרחבית, לחקלאות נועד תפקיד בעיצוב פני השטח–השטחים הפתוחים בקטיעת רצף הבינוי וכטריז בפני , ביצירת נוף כפרי פתוח ומעטפת לאזורים האורבניים

. האורבניזציה הגובריםתהליכיולא רק לפי ערכה , יש לשקול את ערכה של החקלאות גם במונחים חברתיים סביבתיים

אירופה אף ניתנת סובסידיה לחקלאות על מנת לשמר ערכים -במדינות מערב. הכלכלי . כחלק מהתרבות והמורשת הלאומית, סביבתיים ותבניות חיים כפריות

יש למדוד את התועלת הכלכלית של שטחים - יםערכם הכלכלי של שטחים פתוחמידה -ולא באמות, כמשאב טבעי מוגבל ובלתי מתחדש, טווח-פתוחים במדדים ארוכי

. לנוכח חלופות הפיתוח, טווח-קצרות -יש להביא בחשבון את התועלת הציבורית הרב, בתחשיב ערכם של השטחים הפתוחים, הערך התיירותי, נציאל הבילוי וניצול הפנאי פוט-דורית הנגזרת מקיומו של מרחב פתוח

מחיר המים , ערכם של הנכסים הנמצאים בסמיכות לשטח פתוח העולה בשל כךשוויה של עיר המתפקדת כשהיא מוקפת , ערכים חקלאיים, המוחדרים לאקוויפרים

פרדס או גבעות לעומת רצפים אורבניים אשר איכות החיים בהם היא , חורש, שדות 19. מתמדתבהתדרדרות

שטחים פתוחים אינם רק אזורי חיץ בין יישוב ליישוב - שטחים פתוחים והשלטון המקומ יוהם מוסיפים על ערכם של , לשטחים אלה יש ערך בפני עצמם. ני"או פוטנציאל נדל

. היישובים שהם גובלים בהם, יתירה מכך. כי לשטחים הפתוחים יש ערך כלכלי עצמאי משלהם, מן המפורסמות הוא

אחד האמצעים החשובים , בעידן שבו חברות יכולות להחליף את מקום משכנן בקלות רבהשטחים ירוקים . המשמשים ערים להגברת כוח משיכתן הוא איכות החיים שהן מציעות

כי ערים אשר השקיעו בשיפור איכות החיים , מחקרים הראו. הם מאפיין של איכות חיים, משכו לקרבן אוכלוסיות חזקות, ת פארקיםבאמצעות שימור שטחים פתוחים והקמ

שיפרו את איכות חייהן של האוכלוסיות הקיימות והעלו את ערך הנכסים הגובלים . בשטחים הפתוחים

המדינה קונה את , שבה כמות גדולה של שטחים פרטיים נמצאת בידיים פרטיות, ב"בארה. חים והגדלתם כמנגנון ישיר של שימור שטחים פתו–השטחים ישירות מבעליהן

20.המצביעים תומכים ברכישות אלו הממומנות מכספי משלם המסיםבטווח הרחוק יעלה משקלו של , לאור מגמות ביזור הסמכויות לרשויות המקומיות

כי הרשויות עצמן יפנימו , התנאי הוא. השלטון המקומי בשמירה על השטחים הפתוחים . העיר עצמה וכתנאי לרווחתםאת הצורך בשמירת השטחים הפתוחים לטובת תושבי

.17ש " ה 19 .2001 יולי, " הכלכלי של פארקים ושטחים פתוחיםהערך", גארביעקב 20

ברמה המקומית יהיה צורך בהתכנסות לתוך השטח הבנוי ויידרש ניצול מרבי של שיקום והרוויה ואף , תהליכים של פינוי ובינוי-פוטנציאל הבנייה הקיים בתוך הערים

תידרש סובלנות כלפי הסדרות תכנוניות בכל . בנייה מחדש של אזורים אורבניים קיימיםעל מנת למקסם , לאיחוד וחלוקה ולמיצוי מקסימלי של הזכויות המוקנות בקרקעהנוגע

תידרש הערכה . את השימוש בקרקעות בתוך הערים ולמנוע כרסום בשטחים פתוחיםלטובת ייעוד עדכני שימנע שימוש בקרקעות , מחדש של שטחים שלא מימשו את ייעודם

. נוספותההשקעה בעיר עצמה תמשו ך . פשר מפרבוריש להשקיע בערים עצמן ולהימנע ככל הא

דופן -בנייה צמודת, קרקע-העדפת בנייה רוויה על פני בנייה צמודת. אליה כוחות חזקים . תוך שימוש בתשתיות קיימות

שטחים פת וחים והדורות הבאים מיליוני נפש 9-כאשר אוכלוסיית ישראל תמנה למעלה מ, מוקד הדאגה הוא העתיד

השאלה היא כיצד ניתן יהיה . אוכלוסייה ודרישות פיתוח חדשותותעמוד בפני תוספתלספק את כל הביקוש לפיתוח ועם זאת להימנע מפגיעה בערכי הסובב ולהבטיח איזון בין

.הפתוח לבנוי בכל טווח זמן בעתידכפי שצוין . שאלה נוספת מתייחסת לפריסת השטחים הפתוחים והמבונים וליחס ביניהם

אופי הפוגע , י בארץ הוא של ריבוי יישובים ופרישת תשתיות ביניהםאופי הבינו, לעילאינו אלא , הנחשב שטח פתוח, מכאן שגם השטח הפנוי לכאורה. ברציפות המרחב הפתוח

כי , מכאן עולה. מוקף תשתיות וממתין לטבעת הפיתוח שתסגור עליו, סגור למחצה אלא היכן ובאיזו מתכונת ,השאלה המכרעת אינה כמה שטח נוסף יוסב מהפתוח לבנוי

או במגמ ה , הקמת ערים חדשות ותשתיות חדשות, האם במגמת פיזור-יתווסף שטח זה .של ריכוז במרחבים המעוירים וסביב תשתיות קיימות

בע של מדינת שטחי הט. הצורך בשימור השטחים הפתוחים התחזק מאוד בעשור האחרוןפגיעה אנושה ובלתי גביהם מהיא בגדר לכל החלטה מוטעית ו, מצומצמים מאודישראלילך השטח הבנוי ויכסה את שטחי הנוף , ושמירה מושכלת בהעדר תכנון מתאים.הפיכה .הפתוח

ולכן כל החלטה הפוגעת בנכס זה צריכה , שטחי הנוף הפתוח הם משאב לאומי הולך ונעלםהקרקע ראוי כרסום במשאבי . ידי גורמי התכנון הארציים-על, להתקבל ברמה הלאומית .באשר פעולות הפיתוח בקרקע הן בלתי הפיכות, שיהיה זהיר ומבוקר ביותר

השטחים : פי מכלול של משתנים-השאלה במה לפגוע ומה לשמר צריכה להיבחן עלהאוכלוסייה , רכי הפיתוחווצ, גיסא מחד–רגישותם ותפקודיהם , ערכיהם, הפתוחיםלוותר על לעתים ל משאבי הקרקע אמור קיימא ש-פיתוח בר. גיסא מאידך–והרווחה

ידיים למען שיקולים אשר פירותיהם יתקבלו אך בעתיד הרחוק יצדדים תועלתיים מעין להתכנון לאחריות שהיא מעבר לאופק הנראה נדרש , על כן. ולמען הדורות הבאים

כן נדרשת הכרזת מדיניות ברורה בדבר . ומעבר לשיקולים של תכנון ברמה המקומית .ות שבשמירה על השטחים הפתוחים והצורך בהםהחשיב

מדיניות קרקעית ותכנון פיזי: 'פרק הסוגיות הקשורות לפיתוח פיזי ולשימושי מקרקעין נמנות עם הסוגיות הסבוכות ביותר בקשת הנושאים הסביבתיים שעמם מתמודדת החברה בת ימינו בחושבה על מרח ב

.כל הנוגע לשימוש במשאב הקרקעהבחירה אשר היא משאירה לדורות העתיד בשכן היקף , דורי-ככל שגוברת התחרות על משאבי הקרקע עולה חשיבות השיקול הבין .השטחים הפתוחים הנותרים להכרעה ולשימוש הדורות הבאים מצטמצם

בישראל מורגשים במלוא חריפותם הקשיים הכרוכים בהתמודדות עם סוגיות אלו בשל שטחה הגיאוגרפי הקטן של המדינה וצפיפות , וברים עלינותהליכי הפיתוח המואצים הע .האוכלוסין הגדולה יחסית בה

הבעיות הנובעות מנתונים אלו מתעצמות נוכח העדר מסורת מושרשת של טיפוח ושמירה 21.בישראל, ובייחוד של משאב הקרקע, על הסביבה

תידיים של תוך התחשבות בצרכים הע, מנת שהפיתוח הפיזי ייעשה באופן מושכל-על .נדרש תכנון לטווח ארוך של אופן השימוש במשאב מתכלה זה, הדורות הבאים

המסדיר , המתכנן, בהם התכנון היוזם, המונח תכנון כולל בחובו כמה סוגים של תכנון .והמכוון

יש , במצב שבו הביקוש גובר על ההיצע והלחצים על משאבי הקרקע הולכים ומתעצמיםבעיקר כגורם המקטין את האיוודאות , חשיבות כלכלית רבהלתכנון המסדיר והמכוון

.לגבי סל האפשרויות לפיתוח של הגורמים השונים בשוקתוכניות המיתאר והפרוגרמות אשר בבסיסן התכנון המסדיר והמכוון משפיעות ע ל

22.ומביאות לתיאום רב יותר במערכת ציפיות זו, הציפיות של גורמים אלה, יסוד המוסכמים על המגזרים השונים בחברה בתחום הסביבההעדר ערכי, לעומת זאת

, קשיים בשמירה על כללי מינהל תקין במערכות השלטון בשאלות הנוגעות לשימושי קרקע חוסר היכולת לתכנן לטווח ארוך ושטח גיאוגרפי קטן מלכתחילה מקשים מאוד את

ל פיתוח פיזי האפשרות לטפל בצורה שקולה ורצינית בסוגיות המורכבות ממילא ש 23.ושמירה על הסביבה

על גופי התכנון להתחשב בשורה של התפתחויות , בבואם לקבוע מדיניות תכנונית :ובהן, המציינות את דורנו

;מציאות ובה טכנולוגיות רבות עוצמה היכולות לשנות סדרי בראשית •

;גידול מתמיד בהיקף האוכלוסייה שיש לתת מענה לצורכיה •

;הגורר דרישות פיתוח נוספות, חייםגידול ניכר ברמת ה •

טבע ומורשת תחת ידי , היעלמות מהירה ובלתי הפיכה של ערכי נוף • .הפיתוח

מצויים כיום בידי המתכננים כלים טכנולוגיים וחשיבתיים המאפשרים , מאידך גיסא

תוך מתן מענה למגוון , תכנון של מערכות גדולות וקטנות באופו כוללני ובאופן פרטני .ת ומגמותדרישו

שיש ב הן , תכנון ערכי בא להפיח חיים בתכנון הפיזי ולהבטיח סביבות חיים חיוביות .שילוב מיטבי של הקיים והחדש

-התכנון הערכי כולל

תוך איזון בין השימוש בהם לבין שימורם , טבע ומורשת, שימור ערכי נוף • .לטובת הדורות הבאים

.337-338' עמ, 2002-ב"תשס, הוצאת משפטים איכות הסביבה בישראלדיני, פישדניאל 'ד 21

במשרד נייר רקע לדיון בנושא הקמת רשות לתכנון ולפיתוח, "על מהות ומקום התכנון בישראל", פייטלסון' ע 22 זה לא מופיע בדף המקורות. 2003יוני , ת"התמ

.21ש " ה 23

. יישוביהטבע והמורשת בתכנון, שילוב ערכי הנוף •

.פיתוח הארץ תוך הדגשת רבגוניותה •

המשמר את בסיסי המשאבים שעליהם הוא , קיימא-העדפת פיתוח בר • .פעמי-על פני ניצול חד, נשען

.תכנון מסגרות תפעוליות המבטיחות ממשק מסודר ונוחות •

לערכים מופשטים כגון , גיאוגרפיים, היסטוריים, התכנון הערכי מתייחס לערכים פיזיים

.ולעתים גם לשיקולים חברתיים, תטיקה ונויאס24

שחלק נכבד מהשימושים במשאב הקרקע ומראה פני הארץ נקבעים במישור , מכאן . התכנוני

סיכום ומסקנות: 'פרק ו

באמצעות , האם אפשר: היא, שאלת המפתח בכל הנוגע לבעלות במקרקעי ישראלשל שמירת המקרקעין להגשים את המטרה , שמירת הבעלות הלאומית במקרקעין

?לשרת את הציבור, בין היתר, כמשאב לאומי האמור שברצוננו לש מר משאבים מיוחדיםבעלות ציבורית במקרקעין היא כלי חשוב בשמירה על

המצויים , משאבים מתכלים, רוב-פי-על, אותם משאבים מיוחדים הם. לדורות הבאים, שטחי חוף, מי הים, המים, אווירה, בין משאבים אלו ניתן למנות את הקרקע. במחסורלמשאב הקרקע חשיבות מיוחדת גם בשמירה על . שמורות של חי וצומח ועוד, נוף פתוח

".ריאות ירוקות"

כי באשר 25,קיימא-נציבות הדורות הבאים ממליצה לקבוע כעקרון יסוד של פיתוח בר בעקרונ ות אין לבצע כל פעולת פיתוח אם השטח איננו עומד, לשטחים הפתוחים

לרווחתם של תושבי , וכל עוד לא קיים צורך לאומי חיוני בפיתוח, קיימא-הפיתוח בר .הארץ

התפיסה כי יש לקבוע ייעוד לכל שטח היא תפיסה הנוגדת במהותה את ראיית הקרק ע

.כשלם שניתן לפגוע בו רק כשיש צרכים מהותיים לשימושו של האדם

ובעצם היותה שם , ה של החיים על פני כדור הארץמשמשת כלי הכל, כיסוד בטבע, הקרקעעל איכות האוויר ועל המרחב החיוני , היא מאפשרת חיים בשמירה על מקורות המים

.לקיומם של חיים ושל תהליכי חיים של האדם ושל בעלי החיים

הגורסת כי קיימת חובה לעשות שימוש כלשהו , התפיסה הישראלית של כיבוש השממה, כחלק מתפיסת ההישרדות של העם היהודי לדורותיו, כיח בעלות עליהבקרקע כדי להו

.בעת שקיימת מדינה ריבונית להבטיח זאת, איננה רלוונטית עוד

.17ש " ה 24הכלכלי והסביבתי אסור שיפגע בבסיס , ולפיו פיתוח בתחום החברתי, עיקרון אוניברסלי-"קיימא-פיתוח בר " 25

פוח עליו לדאוג לטי;בכמות המשאבים ובמחזור התחדשותם על פני כדור הארץ, המשאבים שעליהם הוא נשען

. להיות מתוכנן ולא ליצור בסביבתו מפגעים בלתי הפיכים, המערכות הטבעיות המספקות את המשאבים הללו

כפי שנעשה בתוכנית " (מכלול נופי"יש לקבוע כי אין עוד צורך בכינוי שטחים כ, על כןיש לקבוע . ת ממין זהועוד שמו" שטח הראוי לשימור"או כ) 35' המיתאר הארצית מס

.קיימא-עיקרון זה בחוק כחלק מעקרונות הפיתוח בר

, נהפוך הוא, מכאן ואילך שוב לא יהא על המבקשים לשמר למצוא נימוקים מדוע לשמרקיימא - יהיה נטל ההוכחה כי הפיתוח עומד בעקרונות הפיתוח ברהמבקשים לפתחעל

. של האדםווכי הוא חיוני לשימוש

תוך אימוץ הצניעות , היא עקרון יסוד שאין בלתו בהתנהלות נכונה לעבר העתידתפיסה זו לרבות , המתבקשת בשל אי יכולתנו לצפות את העתיד ואת צורכי הפיתוח שיהיו בעתיד

. אפשר לצפותן היום-שאי, התפתחויות דמוגרפיות והתנהלות איתני הטבע

וראוי להשאיר את השטחי ם , הגתעדיין אין מקום לשנות את עיקר השיטה הנו, בשלב זהואת , "ריאות ירוקות"מבונים כעתודות של שטחים שישמשו -הפתוחים באזורים הבלתי

. בבעלות המדינה-הקרקע החקלאית

אשר אמון היה על שימור בעלות המדינה בקרקע ועל ניהול , מינהל מקרקעי ישראלהמינהל קיבל את הבעלות . התוך הפרת נאמנות בוט, למעשה, פעל, הקרקע לטובת הציבורתוך הזנחת , ובעת שהחל לפעול מתוך שיקולים כלכליים ואחרים, בקרקע כנאמן ציבורי

נוסף על התנהלות דומה בתחום , טובת הציבור ככלל וזכויות הציבור הקנייניות בפרט . הביא למרבית הרעות החולות במדיניות הקרקעית הקיימת-התכנון

נהלות זו הוא יצירה של הפרטת מקרקעי המדינה במגזר העירוני תוצר לוואי נוסף של הת

.ותחילת מגמה דומה במגזר החקלאי

ובשל סיבות ביורוקרטיות , בשל ייחודיותה של מדינת ישראל בנושא הבעלות בקרקענהנים רוב תושבי הארץ , שבחלקן מכבידות ביותר על ניהול בהיר של הזכויות, גרידא

חוזי החכירה של תושבי המגזר העירוני מעניקים . פן במקרקעיןמתמהיל זכויות יוצא דובמגבלות מינהלתיות , בפועל כמעט את כל תמהיל הזכויות האופייני לבעלות במקרקעין

.מסוימות

, ההפרטה הזוחלת של מקרקעין הביאה למצב שבו פיתח המגזר החקלאי ציפיות לפיצוי, והפיתוח העירוני הצפוי בעקבותיה1990-במיוחד לאור ההפשרה הגדולה של קרקעות ב

גם פעולה כגון הכרזה על פארקים בקרקע , במצב דברים זה. הכולל הענקת זכויות בנייהניתן להמשיך פעילות חקלאית חלקית גם , שכן, דבר שלכאורה איננו מעורר בעיה, חקלאית

. הפכה בעייתית בשל החשש מציפיות החקלאים-על גן לאומי

בין , התאפשרה, ידי המינהל-כל הנוגע לבעלות בקרקע לאורך השנים עליצירת המגמות בממבנהו המוסדי ובשל העדר מסגרת נורמטיבית המתווה את העקרונות שיש לפעול , היתר

.לאורם בקביעת מדיניות מקרקעין בישראל החלטות המינהל בעניין הפשרת הקרקעות סימנו את תחילת סופה של , למשל, כך

ההתיישבויות השיתופיות קיבלו צביון של התיישבויות קהילתיות . קלאיתההתיישבות הח .כשלצדן נבנו שכונות רחבות היקף

מגמה זו מבטאת את מקומו הקריטי של מינהל מקרקעי ישראל בקביעת אופיה של

.ולא רק של הבעלות במקרקעיה, ההתיישבות במדינה

שימה את הבטחת הקרקע כמשאב הבעלות הלאומית על חלק כה גדול מהמקרקעין לא הג בעלות ציבורית כמעט -בעניין חופי מדינת ישראל , למשל, כך. מיוחד המשרת את הציבור

מוחלטת בקרקעות אלה לא מנעה בנייה מסיבית עליהן במשך השנים באופן שפגע קשות . הנמצא לכל הדעות במחסור, במשאב מתכלה זה

לי עיקרי לקביעת ייעודיו ושימושיו של משאב מצב דברים זה מותיר את התכנון הפיזי ככ

הקרקע באופן שיעלה בקנה אחד עם חשיבותו המיוחדת של משאב לאומי זה לדורות מקצועיותם והרכבם המאוזן של גופי , יש לראות בשמירה על עצמאותם, לפיכך. הבאים

ל תכנון גוף האמון ע, במדינה דמוקרטית. אך בכך אין די. ערך ראשון במעלה-התכנון . פיזי אינו יכול להגשים ערכים ומטרות חברתיות הנגזרים מקביעת ייעודי הקרקע

שתביא לידי ביטוי את הערכים והעקרונות , לכך נדרשת מסגרת נורמטיבית ברורה . שהמדינה מבקשת להנחיל

: יסוד-כגון חוק, מסגרת נורמטיבית זו יכולה לקבל את ביטויה בתיקונים לחוקים קיימים

העוסק, או בחוק חדש ושלם, חוק המקרקעין וחוק התכנון והבנייה, מקרקעי ישראל .במכלול הנושאים של שטחים פתוחים

, במסגרת חקיקתית שכזאת יש לקבוע הוראות דקלרטיביות לגבי ערכים כגון צדק חלוקתי

בדומה להצעת נציבות , בצד הוראות לעניין משאבי ציבור כמו חופים ושטחים פתוחים .כי החופים הם קניין הציבור בדור הנוכחי ולדורות הבאים, לקבוע בחוק הדורות הבאים

.)דימ(שופט , שלמה שהם נציב הדורות הבאים

ד"עו, זילברמן-ורד קירו ד "עו, נירה לאמעי ממונה על חקיקה ומשפטים ראש תחום איכות הסביבה

יבליוגרפי ה ב

, )3(א" כ משפ טעיוני" ? ה חקל איתהה תיישבו ת תחיל ת סופה של - ה מינהלהחל טות ", ס מד ראוטולנגי .581-612' ע מח" תשנ

.581-612' ע מח"תש נ, )3(א" כ מש פטעיוני ," ימ לל גבורו ת מקר קעי י שר אלמי", ר חלאלתר מן

. 2004, ל"ק ק, הטכניון, "הכלים ל שמירה על ש טחים פ תוחים" , אלתר מן רח ל והאן איריס

צ דק חלוק תי , "צד ק ח לוקתי בהלי ך ה מינהלי: להפר טה ישר אל בין ניהול ציבור י מ קרקעי " , דפנ הארז -ברק . 203-219 'עמ , 2000 ,)קב ץ(בישרא ל

ח "תשנ, )3( א" כ משפטעי וני, " מק רקעי י שרא ל בצ בת ה אינטרסי םמ ינהל: פה ודונםדונם", דפנהארז -ברק .613-636 ' עמ

נהל מק רקע י ימ, שר הת שתיות הל אומי ות' הד מוק רטי נהשי חל מען " חד שש יח"תת עמו 244/00 ץ"בג ' ישראל וא ח

. 2001 י ולי ," הכלכלי של פאר קים וש טח ים פ תוחים ה ערך" , יע קבגארב .216-219, 213, 226-228 ' עמ,ג "ת שנ, י רושלים ," חל ק כל לי- קנייןדיני" , יהוש עויסמן

.525-534' ע מ, ח"ת שנ, )3(א" כעיוני מ שפט, "ישרא לרקעי מוסווית של מק הפרט ה" , יהוש עויסמן

קור ת י ת יאוריה וב, "מ שטר המ קרק עין היש ראלי: ואד מה עוצ מה על ", )סנדי( אל כסנדר קדר ואורן יפתחא ל . 100 -67' עמ ,2000אביב , 16

. 1996, מוס ד הט כניון למחק ר ול פיתוח , האל פייםב שנותכנית אב ליש ר אל ו ת ,2020 ישראל המ שרד , רשו ת הטב ע וה גנים, ה חבר ה ל הגנת הט בע, ה פ תוחיםמדיניות וכלים ל שמיר ה על ה ש טחים מס מך

. 2003 אפרי ל, ל"ק ק, לאיכות הס ביב ה

כתב ה עת ש ל – קרק ע, " מאיןיש " הגדר ת - חד שה מ מלכתי ת מדיניות ק רקעי ת עיצוב", )עדי (עמיעד ניב .11 – 7' מ ע ,2001-א "ס ת ש , 52' מס , ושימו שי ק רקע קר קעית המכון ל חק ר מ דיניות

עיוני משפ ט , "יש ראל מ ה פגום בת פיסת הי סוד ש ל יהודי : ע ם ומדינה או , טריטוריאליו ת" , סופר ארנון . 768 -747' עמ , ח "ת שנ, )3(א"כ

.337-338' עמ, 2002-ב"תשס, הוצאת משפטים, איכות הסביבה בישראלדיני, דניאלפיש

עיוני משפ ט , " ודיני הה תיישנות ה רוכשת בישר א ללאו ם, ק ר קע: זמן של מיעוט, של רובזמ ן", סנדיקדר . 665-746' עמ, ח "ת שנ, )3(א"כ

כת ב – קרק ע ,"ה ל ד ורותי לדורו ת או בכייה יתח: מב ט מ שפ טי – ישר אל מ קרק ע י", אל יקיםרובינשטיין 21' ע ,2001-א " סת ש, 52' מ ס, ק רקעו שימו שיהעת של ה מכון לחקר מ דיניות קרקעי ת