УДК 336.14ББК 65.261.3 А94

Рецензенты:

докторэкономическихнаук,профессорАНХприПравительствеРоссийскойФедерацииВ.А. May;

докторэкономическихнаук,профессорМГУим.М.В.ЛомоносоваВ.П. Орешин

ISBN978-5-7598-0657-8 © МстиславАфанасьев,2009 © Оформление.Издательскийдом Государственногоуниверситета— Высшейшколыэкономики,2009

Prof.,Dr.MstislavAfanasiev

FundamentalsofBudgetingSystem

5

ОГЛАВЛЕНИЕ

Отавтора.................................................................................................................6ПредисловиеА.Л.Кудрина....................................................................................7Введение.................................................................................................................9

Лекция 1. «Планфинансов»М.СперанскогоипринципыбюджетнойсистемыРоссии.................................... 13

Лекция 2. Основыроссийскойбюджетнойсистемыибюджетнаяклассификация........................................................ 36

Лекция 3. Принципыпостроениябюджета.Налоговыеиненалоговыедоходы................................................ 47

Лекция 4. Расходыбюджета........................................................................... 59Лекция 5. Сбалансированностьбюджетов.Управление

внутреннимгосударственнымдолгом.......................................... 74Лекция 6. Управлениевнешнимгосударственнымдолгом.......................... 84Лекция 7. Межбюджетныеотношения

иконцепцияихреформирования................................................. 94Лекция 8. Государственныевнебюджетныефонды.....................................118Лекция 9. Участникибюджетногопроцесса

иихполномочия...........................................................................128Лекция 10. Составлениепроектовбюджетов.................................................139Лекция 11. Утверждениебюджета..................................................................146Лекция 12. Общийпорядокисполнениябюджетов.......................................157Лекция 13. Исполнениефедеральногобюджета.

Отчетифинансовыйконтроль....................................................168Лекция 14. Казначейскаясистемаисполнениябюджета..............................178Лекция 15. Ответственностьзанарушения

бюджетногозаконодательства.....................................................185Лекция 16. Статистикагосударственныхфинансов.....................................194

Заключение........................................................................................................ 201Глоссарий............................................................................................................ 203Источники.......................................................................................................... 213Приложения....................................................................................................... 221

6

ОТ АВТОРА

Смоментапоявленияпервогоиздания«Основбюджетнойсисте-мы»прошлопятьлет.Этовремяпоказаловысокуювостребованностькраткогоиемкогоучебногопособияпобюджетусосторонычитателей,впервуюочередьстудентовипреподавателей.Авторискреннепризна-телениздательскомудомуГУВШЭиличноегодиректоруЕ.А.Ивано-войзаинициативупереизданияэтогоскромногоучебногопособия.

Выходв светпервогоизданияв 2004 г. совпалповременисна-чаломкрупномасштабнойбюджетнойреформы,предпринятойМин-финомРоссииподнепосредственнымруководствомминистраАлек-сеяЛеонидовичаКудрина.

Попрошествиивременисталоочевидным,чтоименноблагода-ряэтойреформебюджетнаясистемаРоссиивыстоялавусловияхсо-временногомировогофинансовогокризиса.Словапризнательностии уважения автор адресует в первую очередь А.Л. Кудрину, а такжеР.Е. Артюхину, А.В. Глаголеву, Т.Г. Нестеренко, А.Л. Саватюгину иА.Г.Силуанову.

Переиздание этойкниги сталобывряд ли возможнобез друже-скогоучастиямоихближайшихколлегпоработе—проректоровАка-демии бюджета и казначейства Минфина России И.Б. Быстровой,А.В.Викторова,Н.И.Пушкарской,Т.М.Сауляк,А.М.Фомичева,ко-торымавторглубокоиискреннеблагодарен.

Настоящее пособие стало действительно учебным в результатепреподавательскихиорганизационныхусилийзамечательныхсотруд-никовкафедрыгосударственныхфинансовГУВШЭ,скоторымиав-тортрудитсясмоментаоснованиякафедрыв2002г.,проф.Е.В.Буш-мина,проф.В.Е.Чистовой,проф.В.А.Павлова,доц.В.В.Лапыгиной,доц.Г.Р.Марголита,преп.С.Г.ПетраковойиО.А.Семеновой.

БольшоеспасибозапомощьаспирантамАннеБеленчук,МихаилуКареву,ИльеКривогову,МаринеСлуцкой, а также редакторуизда-тельстваЛ.И.Кузнецовойзавысококвалифицированнуюподготовкувторогоизданияучебногопособиякпечати.

Мстислав Афанасьев

7

ПРЕдИсЛОВИЕ А.Л. КудРИНА

Динамичное развитие российской экономики и внешнеэконо-мическиевызовысформировалиновыетребованияккачествууправ-лениясовременнымигосударственнымифинансами,которыесталивомногомопределятьсостояниевсейэкономическойсистемыгосу-дарства.

МинфинРоссиивсегдастремилсябытьоткрытымдлядискуссий,понимаявсюответственность запроведениебюджетныхпреобразо-ваний.Примером может служить роль макроэкономических стаби-лизаторов двух суверенных фондов (Резервного и Национальногоблагосостояния)имноголетнееобеспечениеустойчивогобюджетногопрофицитавусловияхдавлениясверхдоходовотэкспортанакурсна-циональнойвалютыиростиндексацен.

Опыт преподавания бюджетных дисциплин позволил обобщитьитогиработывобластигосударственныхфинансовисформулироватьпониманиенеобходимостипоявлениясовременнойучебнойлитера-турынаэтутему.

В учебномпособии бюджет рассматривается как регулятор эко-номического развития страны. Важноеместо отведено бюджетномуустройствуиуправлениюбюджетами,атакжеполитикеформирова-ниядоходовирасходовбюджета,котораявперспективедолжнаобес-печивать устойчивость бюджетной системы. Современный бюджетдолженгарантироватьконституционныеправагражданнакачествен-ноеисвоевременноеполучениеуслуггосударстваифинансовоеобес-печениегосударственныхобязательств.

Пособие рассматривает установленные процедуры бюджетногопроцессасучетомпоследнихинновационныхпреобразованийвбюд-жетнойсфере,которыебылиранееинициированыМинфиномРос-сии.ПоэтомуавтордостаточноподробнорассмотрелвсенаправлениясовершенствованиябюджетногопроцессавРоссиисучетоммировыхтенденцийвнедрениявсистемугосударственныхфинансовметодовбюджетирования,ориентированногонарезультат.

Предисловие А.Л. Кудрина

Учебноепособиепроф., д.э.н.М.П.Афанасьевасталоне толькополезнымдляпониманиялогикибюджетнойсистемыибюджетныхреформ, но и основой полноценного усвоения учебного материалаучащимися.

Министр финансовРоссийской Федерации А.Л. Кудрин

9

ВВЕдЕНИЕ

Бюджетнаясистемаявляетсяоднимизнаиболееважныхинститутовлюбогогосударства,эффективностьфункционированиякоторогоока-зываетнепосредственное влияниена качество экономического ростаиуровеньобщественногоблагосостояния.Именноэтимфактомобъ-ясняетсястольсерьезноевнимание,котороевпоследнеевремясталоуделятьсявопросамбюджетногоустройстваибюджетногопроцесса.

Средства,аккумулируемыеврамкахбюджетнойсистемы,состав-ляютфинансовуюосновуфункционированияоргановгосударствен-ной власти и местного самоуправления, обеспечивающую решениезадач и выполнение функций государством и муниципалитетами.Цельюфункционированиябюджетнойсистемыявляетсяпостроениесоциально ориентированногообществапосредствомраспределенияиперераспределенияресурсов.Хотявпоследнеевремя,несмотрянаде-кларируемуюсоциальнуюнаправленностьбюджетнойполитики,онабыла в значительной степени переориентирована намаксимальнуюконцентрацию государственныхфинансовых ресурсов нафедераль-номуровнесцельюобслуживаниягосударственногодолга,ивэтомбылидостигнутыопределенныеуспехи.

Стабильностьфункционированиябюджетнойсистемы—одинизнаиболее важных показателей, характеризующий устойчивость эко-номикиипреждевсегосостояниееесоциальнойсферы.

Построениесовременнойбюджетнойсистемыначалосьв1991г.ипроходилонафонесерьезныхпреобразованийвроссийскойэконо-мике,которыев значительнойстепениопределилипервостепенныезадачи,стоявшиепередбюджетнойсистемой.Особоеместосрединихзанималанеобходимостьадаптациироссийскойэкономикикрыноч-нымусловиямхозяйствования,обеспечениеэкономическойстабиль-ности и стимулирование инвестиционной активности в националь-нойэкономике.

КнастоящемувременивРоссийскойФедерациисложиласьтрех-уровневаябюджетнаясистема:

первый уровень— федеральный бюджет и бюджеты государ-•ственныхвнебюджетныхфондовРоссийскойФедерации;

Введение

10

второйуровень—бюджетысубъектовРоссийскойФедерациии•бюджетытерриториальныхгосударственныхвнебюджетныхфондов;

третийуровень—местныебюджеты,втомчисле:бюджетыму-•ниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты вну-тригородских муниципальных образований городов федеральногозначенияМосквы иСанкт-Петербурга; бюджеты городских и сель-скихпоселений.

Российскаябюджетнаясистемаедина,ноприэтомвсебюджеты,входящиевнее,являютсясамостоятельнымииневключаютсядругвдруга.

Однимизнаиболеезначительныхэтаповвразвитиироссийскойбюджетнойсистемыбылопринятиев1998г.БюджетногокодексаРос-сийскойФедерации,которыйустановилобщиепринципыбюджетно-го законодательства Российской Федерации и определил правовыеосновы функционирования отечественной бюджетной системы. Довступленияв силууказанного законодательногоактарегулированиебюджетнойсистемыосуществлялосьнаосновенорм, закрепленныхвфедеральныхзаконах«Обосновахбюджетногопроцессаибюджет-ногоустройстваРСФСР»,«ОбосновахналоговойсистемыРСФСР»,«О федеральном бюджете на очередной финансовый год», а такжерядадругихзаконов.

Принятие в 2004 г. Концепции реформирования бюджетногопроцессавРоссийскойФедерациив2004—2006годахознаменовалоначало широкомасштабной бюджетной реформы, основная задачакоторой состоит в переходе от управления затратами (ресурсами) куправлениюрезультатамипутемрасширенияполномочийиповыше-нияответственностиучастниковбюджетногопроцессаврамкахчет-ких среднесрочныхориентиров бюджетнойполитики.Ядромновойорганизациибюджетногопроцессасталаширокоприменяемаявмиремодельбюджетирования, ориентированного на результат,предполага-ющаяувязкурасходовбюджетасдостигаемымивходеегоисполнениярезультатами.

Реализациязадач,сформулированныхвКонцепции,явиласьваж-нымшагомнапутиприближенияроссийскойбюджетнойсистемыкмеждународнымстандартамуправленияобщественнымифинансами.Бюджетнаяреформанапервомэтапевключалапреждевсегосистемумерпосовершенствованиюсреднесрочногофинансовогопланирова-нияиупорядоченияпроцедурбюджетногопроцесса.

Введение

11

Итогомданного этапа сталопринятиеновойредакцииБюджет-ногокодекса,чтопозволилоосуществитьтакиенововведениявсферебюджетного планирования, как составление проекта федеральногозаконаофедеральномбюджетенатрехлетнийпериод,ведениереест-роврасходныхобязательств,использованиеобоснованийбюджетныхассигнований, увязывающих бюджетные ассигнования с непосред-ственнымирезультатамиихиспользования.

В рамках реализации Концепции была введена новая системабюджетногоучета,обеспечивающаяинтеграциюбюджетнойкласси-фикациииплана счетовбюджетного учета, а также элементыучетапометодуначислений.ВсоставБюджетногокодексавошлиосновныепозиции бюджетной классификации с возможностью их последую-щейдетализациизаконамиосоответствующихбюджетах.

Законодательноезакреплениеэтихизмененийсоздалоновыевоз-можности, стимулыи требования дляповышения результативностирасходовбюджетоввсехуровнейбюджетнойсистемы.

Вместестем,несмотрянаопределенныеуспехивобластирефор-мированиябюджетнойсистемы,внастоящеевремярядпроблемненашел окончательного решения.Среди них отсутствие четкихфор-мулировокцелейиконечныхрезультатовиспользованиябюджетныхсредств, крайненизкое качествофедеральныхи ведомственныхце-левыхпрограмм,неэффективные структурыуправлениябюджетнойсетью.Препятствиемнапутивнедренияпередовыхподходовкорга-низации бюджетного процесса выступает несовершенство системыстратегическогопланированиявРоссийскойФедерации.

Кроме того, в условиях ограниченности финансовых ресурсовособоостровстаетвопросоповышениирезультативностиихисполь-зования.

Цель данного учебногопособия— теоретический анализ совре-менногобюджетногоустройстваиосновныхпринциповпостроенияотечественнойбюджетнойсистемы,заложенныхвБюджетномкодек-сеРоссийскойФедерации.Структурапособиявыстроена такимоб-разом,чтобыслушателикурсов «Государственныефинансы», «Бюд-жетная система», а также других аналогичных курсов представлялисебецелостнуюкартинуфункционированияроссийскойбюджетнойсистемы.Впособииуделеновниманиерассмотрениютакихвопросов,какобщиеосновыпостроениясистемыгосударственныхфинансов,бюджетнаяклассификация,регулированиедоходнойирасходнойча-

Введение

стибюджета,бюджетныйфедерализм,рольразличныхгосударствен-ных органов в бюджетном процессе, организация бюджетного про-цессаисистемастатистикигосударственныхфинансов.

Данное учебное пособие адресовано студентам высших учебныхзаведений, обучающимся пофинансовым и экономическим специ-альностям,атакжеаспирантамуказанныхспециальностей.Ономо-жетбытьтакжевесьмаполезнымдляслушателейсистемыповышенияквалификацииипереподготовкикадроввобластигосударственногоуправления.

13

1лекция

«ПЛАН ФИНАНсОВ» М. сПЕРАНсКОГО

И ПРИНЦИПЫ БЮдЖЕТНОЙ сИсТЕМЫ РОссИИ

Неотъемлемой частью функционирования любого государстваявляетсябюджетнаясистема,аккумулирующаявсебегосударствен-ные средства,необходимыедляфинансовогообеспечения задачифункцийгосударстваиместногосамоуправления.

Огромный вклад в развитие отечественной системы государ-ственных финансов внес видный государственный деятель XIX в.М.М.Сперанский.В работе «Планфинансов»1М.М.Сперанскийописалосновныепринципыпостроениябюджетнойсистемы.

Сходствобазовыхтеоретическихположений«Планафинансов»М.М.СперанскогоиБюджетногокодексаРоссийскойФедерации,принятогов1998г.,свидетельствуетопреемственностироссийской

1 «План финансов» (1810 г.) М.М. Сперанского был впервые опубликован в1885г.вСборникеИмператорскогорусскогоисторическогообщества(т.45)«Фи-нансовыедокументыцарствованияимператораАлександраI».Готовяэтиматериа-лыкпубликации,историкА.Куломзинозаглавилих«Планфинансов»,исходяизтермина,упомянутоговМанифестеАлександраIот2февраля1810г.,содержащегофинансовыеидеиСперанского.Впоследнеевремятекст«Планафинансов»переиз-давалсявсборнике«Уистоковфинансовогоправа»подред.проф.А.Козырина(М.:Статут,1998.С.35—98).

Лекция 1

14

финансовоймыслииосновныхпринциповэффективнойбюджет-нойполитики.«ПланыиразмышленияМихаилаСперанскогопри-обрелинеожиданнуюактуальностьвпоследнеедесятилетиеXXв.,когдаРоссиясноваосозналанеобходимостьреформыгосударствен-ныхструктур,решениястарыхвопросов,накоторые,какнеожидан-новыяснилось,всеждалиответов»2.

Из-за тяжелого состояния государственных финансов Россииимператор Александр I был вынужден непосредственно занятьсяпроблемами бюджета. Он поручил М.М. Сперанскому3 составитьросписьна1810г.исформулироватьосновныепринципыроссий-ского бюджетного законодательства.Данное поручение было обу-словлено прежде всего тем, что в 1809 г. государственные доходысоставили125млн,арасходы—230млнруб.Дефицитбюджетарав-нялся105млнруб.,илиоколо85%доходнойчасти.Выпускнеобе-спеченныхассигнацийдостиг600млнруб.,чтофактическисделалоРоссиюбанкротом.

М.М.Сперанскийприступилкреформированиюфинансовогоуправления,опираясьнаидеиевропейскихэкономистов.Онпри-гласил на работушироко известного и европейски образованногоспециалистаМ.А.Балугьянского4.Черездвамесяцапослеполучениязадания был представлен знаменитый «Планфинансов», состояв-шийиздвухчастей:I—устройствофинансовна1810г.;II—устрой-ствоихс1810г.набудущеевремя.ЧастьIвключаладваотделения:впервомописывалисьпричины,определяющиепринятиемер,пред-лагаемыхвПлане;вовторомбылиизложенысамимерыиспособыихреализации.ЧастьIIсодержалачетыреотделения:расходы;при-ходы;системумонетнуюикредитную;управление.

Некоторые экономисты (А.А. Ялбулганов) выдвинули предпо-ложение, что основное идеологическое влияние на формированиефинансовыхидейСперанскогооказало«Богатствонародов»А.Сми-

2 Геллер М.ИсторияРоссийскойимперии.Т.2.М.:МИК,1997.С.265.3 КнаиболееважнымработамоМ.М.Сперанскомкакфинансистеотносятся:

Корф М.ЖизньграфаСперанского.Т.1—2.СПб.,1861;Довнар-Запольский М.По-литическиеидеалыМ.М.Сперанского.М.,1905;Историярусскойэкономическоймысли.Т.1.Ч.2.М.,1958;Нольде А.Э.М.М.Сперанский.Биография.М.:МШПИ,2004;Томсинов В.А.Сперанский.М.:Молодаягвардия,2006.

4 БолееподробнооМ.А.Балугьянскомсм.:Штейн В.Очеркиразвитиярусскойобщественно-экономическоймыслиXIX—XXвеков.Л.:ЛГУ,1948.С.29—41.

«План финансов» М. Сперанского и принципы бюджетной системы России

15

та5. Действительно, один из ключевых финансовых сотрудниковМ.М.СперанскогоМ.А.Балугьянскийбылзнатокомипопуляризато-ромсмитианскихидейвРоссии.Однакопредставляется,чтовоздей-ствиеидейЖ.КондорсеиР.КантильонанаСперанскогопреждевсегов области управления эмиссией ассигнаций, поощрения торговли, атакжебюджетногоустройстваболееочевидно6.

Финансовые инициативы Сперанского были обусловлены на-сущнымитребованиямисовременнойемуроссийскойэкономиче-скойжизни.Ониопиралисьна тенденции, ужесуществовавшиевней,иуказывалипутидальнейшегоразвитияиулучшениябюджет-нойсистемыстраны.Этиинициативыбылинаправленынаборьбустемиявлениями,которыенегативновлиялинахозяйственнуюдей-ствительность.

ПредложенияСперанскоговцеломхарактеризовалисьсистема-тизациейнакопленногознанияиимеющегосяопытафинансовогоуправления. «Планфинансов»не тольковводилвнегонекоторыеновыеэлементы,ноиопределялформуипорядокихустройстваивыражения. Организационно-управленческое упорядочение дей-ствийоргановвластисталонесомненнымприоритетомвфинансо-выхначинанияхСперанского.

М.М. Сперанский придавал первостепенное значение форми-рованиюзаконодательнойбазы.Однойизглавныхзадачонсчиталсистематизацию действующих правил и российских нормативныхактово бюджетной системе.Вотличиеот европейских государствтоговременивРоссиигосударственныйбюджетнеимелсилыза-кона,былтайнойинепубликовался.

ВсвоейработеМ.М.Сперанскийвыделилнаиболееактуальныефинансово-бюджетные проблемы7 и предложил пути их решения.Онполагал,чтодлясанациифинансовРоссииследуетвыполнитьдваглавнейшихтребования:платитьдолгииуравнятьдоходысрас-ходами.Вчастности,нужнобылопровестиследующиемероприя-

5 См.:Ялбулганов А.А.МихаилМихайловичСперанский.С.24.6 См.:Cantillon R.Essaisurlanatureducommerceengeneral(1755).Paris:INED,

1997;Condorcet M.Memoires et discours sur lesmonnaies et les finances (1790—1792).Paris:L'Harmattan,1994.

7 Рассматриваемыев«Планефинансов»вопросыденежно-кредитнойполити-ки(управлениеассигнационнойэмиссиейигосударственноекредитование)неяв-ляютсяпредметомданнойлекции.

Лекция 1

16

тия: установить принцип рационального расходования средств;учреждать государственныерасходы«поприходам»;увеличитьдо-ходы путем совершенствования налоговой системы; предоставитьгосударственному бюджету статус закона; обеспечить гласность вутверждениииисполнениибюджета.

Практическивсевышеизложенныепринципыпостроениябюд-жетнойсистемыМ.М.Сперанскогонашлисвоеотражениевсовре-меннойбюджетнойсистемеРоссии8.

ВпервыевотечественнойэкономическойлитературеМ.М.Спе-ранскийв«Планефинансов»отметилявлениеинфляционнойспи-рали, учет которого был исключительно важен при бюджетномпланировании доходов и расходов государства.Он описал это яв-лениетак:«Когдасейнесчастныйкруг,вкоемценывозвышаютсяотновыхдолгов,ановыедолгиделаютсянеобходимыотвозвыше-нияцен,раззаведется,товыйтиизнегобудетпочтиневозможно,есливсерединеилиприконцеегообращенияправительствоегонеостановит.Ноостановитьегонельзябезсильныхмерибезважныхпожертвований»9.

СтехпоринфляциявРоссиирегулярнопринималасьврасчетпри составлении документов в области экономической политики,например при подготовке реформы налоговой системы после от-меныкрепостногоправав1861г.:«Чтобысудитьодействительномповышенииокладов (т.е. налогов.—М.А.), необходимопринять всоображениетообстоятельство,чтонашаденежнаяединицаимеларазличнуюценностьвразличныепериоды»10.

Расходы: содержание и классификация

ВсвоейработеМ.М.Сперанскийуказывал,чтоосновноерас-стройство вфинансах естьнесоразмерность расходов доходам.Их

8 См.лекцию3настоящегоучебногопособия.9 Сперанский М.Планфинансов//СборникИмператорскогорусскогоистори-

ческогообщества.Т.45.СПб.,1885.10 Трудыкомиссии,высочайшеутвержденнойдляпересмотрасистемыподатей

исборов.Т.3.Ч.2.Обизмененииподушнойсистемысборов.СПб.:В.Безобразов,1869.С.7.

«План финансов» М. Сперанского и принципы бюджетной системы России

17

соответствие восстанавливается двумя способами: сокращениемрасходовиприумножениемдоходов.Сокращениегосударственныхрасходовдолжнобазироватьсянаосновополагающемправиле:необ-ходимые расходы следует сохранить, полезные —отложить, а излиш-ние — полностью прекратить. Однако,какизвестно,необходимость,пользаиизлишествоестьпонятияотносительные.

Поднеобходимыми подразумеваютсярасходы:связанныесреализациейфункцийобеспечениябезопасности•

государствакаквнешней,такивнутренней;отсрочкакоторыхможетпричинитьгосударственнойфинан-•

совой системе значительный ущерб, превышающий выгоды от ихотсрочки,иливызватьнеустойкупообязательствам,илибанкрот-ствовчастномсекторе;

безкоторыхразличныеорганыуправлениянесмогутдейство-•ватьиосуществлятьсвоиполномочия.

Полезные расходывключаютрасходы:которыенеотносятсяккатегориинеобходимых,используют-•

сядляпоощренияиразвитиятехилииныхотраслейнародногохо-зяйства,апользакоторыхдоказанаиочевидна;

безкоторыхразличныеорганыгосударственногоуправления•хотяимоглибыобойтисьинеостановитьсявсвоемдействии,нобезкоторыхмогутпроизойтивременныетрудностивэкономикеиувеличатсяиздержкиуправления;

отсрочкакоторых,ненарушаяконтрактныхобязательствине•причиняя убытков частному сектору экономики, может временноуменьшитьэкономическиевыгодыидоходы,получаемыеотэтогосекторагосударствомиобществом.

Кразрядуизлишних расходовотнесенырасходы,которыеслужатроскоши, чрезмерным украшениям, оказаниющедрости— все терасходы,пользаоткоторыхподверженасомнениюикоторыеможнодопуститьлишьприналичиидополнительныхдоходов.

Создаваясвоюклассификациюрасходов,М.М.Сперанскийвы-делилпятькритериевихразделения.

Первыйкритерий—повидууправления. Другимисловами,ка-киморганомвласти(министерством,ведомством)этирасходыпро-изводятся. Такое разделение является, по мнению Сперанского,наименеесущественным.Ведьоттого,чторасходыбудутрасписаныпоразнымихнаименованиям,ни«прозрачности»,ниэкономииих

Лекция 1

18

произойтинесможет.Этонеобходимодляучетаинаправленияфи-нансовыхсредствсогласноведомственнойпринадлежности.

Второйкритерий—постепенинеобходимости. Расходывданномотношении делятся на необходимые, полезные, избыточные, из-лишниеибесполезные.Общееправилодлявсехнеобходимыхрас-ходов:онидолжныпроизводитьсяиздоходовобщихипостоянных.Расходыполезныедолжныпроизводитьсяиздоходов«особенных»,менеепостоянныхиобразующихся,какправило,отреализациитехсамыхмероприятий,накоторыеранееэтирасходыбылипроизве-дены.Подобныерасходытолькотогдабываютполезны,когдаонипроизводятсяпомереразвитияотраслейнародногохозяйства,авсепреждевременныерасходытакогородаявляютсянеэффективными.Расходыизбыточныемогутбытьдопущенытолькоизостатковдо-ходовпредыдущихпериодов(лучше,еслидвухиболеелет)итолькопослепогашенияимеющихсядолговгосударства.

Никогда не должны производиться расходы бесполезные. ПомнениюСперанского,вдобройгосударственнойэкономиикаждыйраз,когдаправительстводелаетбесполезныеиздержки,оно,вредясебе,пресекаетусилиячастнойпромышленности,сбиваетееспути,дает ложное капиталамнаправление, возвышаетцены, вводит ро-скошьиповреждаетнароднуюнравственность11.

Излишниерасходымогутзаключатьсянетольковбесполезныхиздержках,ноивпредметахсамыхполезныхидаженеобходимых.Ведькогданакакое-либомероприятиерасходуетсяболее,чемтре-буется,илинеиспользуютсясредстванаиболееудобные,топроис-ходитрасточительствосилисредств.Однакополезные(идажеиз-лишние)расходымогутвойтивкатегориюнеобходимых,когдасовременем развитие капитала и предпринимательства значительноусилится.

Третийкритерий—пространство расходов.Вэтомотношениирасходы делятся на общегосударственные, губернские, уездные иволостные.Предметрасходованиясредствбюджетаопределяетимместо в одном из субъектов территориального деления. Расходыобщегосударственные должны быть удовлетворены из общегосу-дарственныхдоходов,губернские—изгубернскихит.д.Однаковсегосударственныерасходы,какимбынибылоихпространство,при

11 Сперанский М.Указ.соч.

«План финансов» М. Сперанского и принципы бюджетной системы России

19

ихраспределении,назначениииотчетедолжныбытьподчиненыоб-щимуниверсальнымбюджетнымправилам.

В эффективной финансовой системе нельзя допускать, чтобытолькочастьдоходовирасходовбылацентрализованнорассчитанаиучтена,авсепрочиебылираспределеныпроизвольноинецелевымобразом.Правительстводолжнознатьнетолько,чтопроисходитсраспорядителембюджетныхсредств,ноито,сколькоикакихресур-совсобираетсявгосударствеввиденалоговисборовииспользуетсявкачестве государственныхрасходов.Без такойинформациипра-вительствонесможетэффективнонипроизвестирасходы,нирас-считатьдоходы.

Четвертыйкритерий классификации расходов—их срочность. Заключаетсявтом,чтоонибываютобыкновеннымииличрезвычай-ными.Никакиеобыкновенныедоходынемогутбытьдостаточнымидлярасходовчрезвычайных, заисключениемслучая,когдаправи-тельствокаждыйгодоставляетихранитзначительныерезервы,чтоможетбытьнерациональным.ПомнениюСперанского, длячрез-вычайныхрасходовдолжныбытьвзапасенеденьги,носпособыихполучения.

Пятыйкритерий—стабильность.Состоитвтом,чтообщаявели-чинарасходовможетбытьпостояннойилипеременной.Например,жалованье государственных служащих есть сумма постоянная, ноподрядыигосударственныезакупки—переменны.Принявданнуюклассификацию, можно все статьи расходов разместить по видамтак,чтокаждомутипурасходовбудетопределеноместоихупотре-бления, степень необходимости, пространство, время и постоян-ство.Только так возможно устанавливать расходыдля государстваиобщества.Определение расходов есть первая и самая существенная операция в финансах,утверждалСперанский.

Итак,классификациярасходовсостоитвследующем.Iразряд—расходыобщегосударственныеобыкновенные:1)не-

обходимые;2)полезные;3)избыточные;4)лишние;5)постоянные;6)переменяющиеся.

IIразряд—расходыгубернские:подразделяютсяаналогично.IIIразряд—расходыуездные:подразделяютсяаналогично.IVразряд—расходыволостные:подразделяютсяаналогично.ВитогеМ.М.Сперанский составляет четыреразряда расходов

обыкновенных и столько же чрезвычайных. Эти восемь разрядов

Лекция 1

20

представляютобщиерамкиклассификации,вкоторойразмещают-сявсеподробныестатьигосударственныхрасходов.

Какизвестно,внастоящеевремя,сучетомположенийБюджетно-гокодексаРоссийскойФедерации,вструктурекодабюджетнойклас-сификациирасходовбюджетовможетбытьвыделенотриеевида:

функциональный;•экономический;•ведомственный.•

Таким образом, основные принципы классификации расходовМ.М.Сперанскогонашлисвоеотражениевдействующембюджет-номзаконодательствеРоссии.

доходы: содержание и классификация

Принципыформированиядоходнойбазыгосударствавсоответ-ствиисидеямиМ.М.Сперанскогосостоятвследующем:налогинедолжны исчерпывать источников внутреннего богатства; налогидолжны распределяться уравнительно; они не должны затрагиватьоборотныефонды производителей; налоги начисляются на чистыйдоход;онидолжнывзиматьсядляправительствакакможнодешевле;процедурасбораналоговнедолжнапритеснятьчастныйсектор.

Всякаядеятельность,приносящаячистыйежегодныйдоход,мо-жетбытьпредметомналога,ноневсегдаондолженустанавливаться.Нельзянавсякийтруд,регулярноприносящийрастущуюприбыль,регулярно повышать налоги. Увеличение доходов на постояннойосновевэффективнойсистемефинансовможетбытьпроизведеноза счетлучшегораспределенияналогов, улучшениясостоянияна-логовыхисточниковиихрасширения.

М.М.Сперанскийуделялбольшоевниманиеэлементамналого-войсистемы.Онпредлагалликвидироватьвинныеоткупы12,пере-смотретьизмененияподушнойподати,отказатьсяотвзиманиятру-доемкихинизкоэффективныхгосударственныхдоходов.

Государственныедоходыпоисточникам,согласноСперанскому,разделяютсянатриосновныхвида:податииналоги;доходысказен-

12 Впоследствии способырешенияпроблемыповышения эффективностипи-тейныхсборов,предложенныеМ.М.Сперанским,быливостребованы.См.:Сведе-нияопитейныхсборахвРоссии,составленывГосударственнойканцеляриипоот-делениюгосударственнойэкономии.СПб.,1860.

«План финансов» М. Сперанского и принципы бюджетной системы России

21

ныхкапиталов;доходысказеннойсобственности.Крометого,воз-можнаклассификациядоходов«попространствуихупотребления».Вэтомотношенииониразделяютсянаобщиеичастные,обыкно-венныеичрезвычайные.

Общими доходаминазываютсяте,которыеустанавливаютсядляобщихгосударственныхрасходов,напримерподушнаяподать.

Частные доходы—те,которымприсвоеныособенныевидырас-ходов.Так,насодержаниеканаловучреждаетсясборссудоходства.Возможно существование специфических видов расходов, свой-ственныхкакой-тогубернии,уездуиливолости,чтообусловливаетназначениечастноговидадоходадляданнойтерритории.

Обыкновенными доходами называются те, действие которых неможетпрерыватьсякакими-либослучайнымипроисшествиямииихиспользованиеотноситсякпостояннымгосударственнымнуждам.Таковасутьбольшинстванынесуществующихдоходов.

Чрезвычайные доходы—те,которыеустанавливаютсянанекото-роевремяинаслучайнужды.КэтомувидудоходовМ.М.Сперан-скийотносил,вчастности,выпускнеобеспеченныхбумажныхденег(ассигнаций),полагаяегочрезвычайнымналогом.

Согласносовременнымпредставлениямданнаяклассификацияестьгруппировкадоходовбюджетоввсехуровнейбюджетнойсисте-мы, основанная на действующих законодательных актах, опреде-ляющихисточникиформированиядоходовэтихбюджетов.Группыдоходов состоятиз статей доходов, объединяющихконкретныеихвидыпоисточникамиспособамполучения.

Позднее С.Ю. Витте оценил предложения по классификациирасходовидоходовбюджета,изложенныеМ.М.Сперанским,сле-дующим образом: «Подробные правила по составлению государ-ственныхросписейбылиустановленывнаказеминиструфинансов1811 года, в основу которого лег финансовый план Сперанского.Однако составлявшиесяпо этомунаказу сметыстрадалимногиминедостатками,ипреждевсегобюджетыдалеконеотличалисьнеоб-ходимойполнотой,таккакмногиекапиталыицелыеотраслигосу-дарственныхдоходовсосредоточивалисьврукахотдельныхведомстви вовсе не вносились в общую государственную роспись.Можносказать, что тогдашние сметы представляли собой механическоесоединениесметотдельныхведомств,итонеполное,такчтосудитьпонимобобщемходегосударственногохозяйствабылосовершенно

Лекция 1

22

невозможно»13.Вместестемотметим,чтометодикасоставленияклас-сификатора,предложеннаяМ.М.Сперанским,нашлаприменениевбюджетномустройствеРоссииирегулярносовершенствовалась14.

Государственные заимствования

По мнениюМ.М. Сперанского, производя займы, государстводостигает ряда позитивных результатов. Во-первых, оно доставляетпользукредитору,принимаянасебяобращениеегокапитала,которыйонсамупотребитьстольжебезрисковоиприбыльноневсостоянии.Взамен этогоправительство, платя кредиторуизвестныепроценты,остальнуючастьдоходаобращаетвпользугосударства.Во-вторых,оноуравниваетналог,затрагиваязаймомтакуючастьдоходов,котораяра-неенебылавключенавхозяйственныйоборот.Производязаимство-вания,правительствоактивновоздействуетнасостояниеденежногорынка,способствуяустановлениюнанемравновесия.В-третьих,засчетзаймовоноумножаетисточникисвоихдоходов,атакжезначи-тельноувеличиваетколичествофинансовыхресурсов,используемыхдлярасходов.Заимствованияправительствавслучаенеобходимостимогутвестикограничениюрынкасвободныхкапиталовисуществен-новлиятьнахарактеристикиегоразвития.

Внутренние заимствования правительства могут регулироватьпотоквнешнихзаимствований,обеспечиватьучетигарантиипла-тежа.Причрезвычайныхобстоятельствахзаймыпозволяютизыски-ватьсредствадлягосударственныхрасходов,ненаносяущербачаст-номусекторународногохозяйства.

Изсказанногоследуютдваобщихправила:правительство должно всегда иметь открытый и умеренный•

заемиупотреблятьегодлярасчетовподолгамисовершенствованиясвоейдоходнойбазы;

причрезвычайныхслучаяхнетболееэффективногосредства•длярешениянасущнойпроблемы,какпроизвестизаем.Наэтойже

13 Витте С.Ю.Конспектлекцийонародномигосударственномхозяйстве,чи-танныхегоимператорскомувысочествувеликомукнязюМихаилуАлександровичув1900—1902годах.М.:Начала,1997.С.386—387.

14 См.,например:Общий устав счетный.Свод законовРоссийскойимперии,повелениемгосударяимператораНиколаяIсоставленный.Т.8.Ч.2.СПб.,1857.

«План финансов» М. Сперанского и принципы бюджетной системы России

23

теорииоснованычастныевекселяизакладныебумаги,которыепри-носятпользуигосударственному,ичастномусекторамэкономики.

Такимобразом,использованиеинструментазаимствованияпозво-ляетправительствугибчеуправлятьгосударственнымифинансами.

Финансовое управление и бюджетный процесс

Всеисточникигосударственныхдоходовивсерасходыдолжнысоединяться в одном управлении.Чтобыоно было эффективным,вседоходыирасходыдолжныбытьучреждаемыежегоднойсметой(бюджетом) в специально установленном порядке. Где нет сметыилигодовогофинансовогозаконаилигдеэтотзаконнеисполняет-ся,тамможетиметьсяказначейскийсчет(касса)доходовирасхо-дов.Итогдаподобноесостояниеделнеможетсчитаться,помнениюМ.М.Сперанского,«истиннымуправлениемфинансами».

Вбюджетнойсистеместранынедолжносуществоватьникакихналоговирасходовбезутвержденияиотчета.ОсновныепринципыбюджетногопроцессаСперанскомувиделисьследующимобразом.Послерассмотрениярасходовидоходовонипредставляютсянавы-сочайшееутверждениеипотомстановятсязакономдляобязатель-ногоиспользованияприсоставлениивсехбудущихсмет.ПричемвсерасходыпроизводятсяизКазначействанеиначекакпообращени-ямминистровизаихподписью.Никакоебюджетноеназначениенедолжнопревышатькредита,открытоготомуилииномуминистер-ствувКазначействевустановленныесроки.Дляэтогокаждыйме-сяцвсеминистрыдолжнывноситьвМинистерствофинансовотчетобиспользованиикредитовипредварительнуюсметусумм,которыев течение ближайшего месяца будут истребованы. Министерствофинансовнеимеетправапроизводитьвтечениегоданикакихрас-ходов,неутвержденныхвбюджетнойросписи.

В управлении финансами Сперанский различал три составля-ющие: управление источниками доходов; управление движениемкапиталов;общуюпроверку,илиревизиюсчетов15.Перваяизэтих

15 Основныевидыуправлениягосударственнымифинансамисовпадаютсглав-ными направлениями управления корпоративными финансами. См., например:Афанасьев М.Корпоративноеуправлениенароссийскихпредприятиях.М.:Интер-эксперт,2000.

Лекция 1

24

управленческихзадачпринадлежитМиниструфинансов,вторая—МиниструКазначейства,илиГосударственномуказначею,третья—Главномудиректоругосударственныхсчетов,илиГосударственномуконтролеру.ЭтитризадачивместеобразуютфункцииМинистерствафинансов.

ГлавныйпредметдеятельностиМинистрафинансов—внесениезаконодательныхпредложений,атакжеуправлениеисточникамидо-ходов.КвопросамМинистраКазначействаотносятся:приемидви-жение сумм, входящих из разных источников, включая ежегодноераспределение средств по министерствам согласно утвержденнымсметам,сучетомсроковимествыдачи;управлениесоставомидвиже-ниемсуммнауплатуопределенныхдолговиихсоотнесениесвыго-дамиторговлиивнешнимчастнымкредитом;управлениесоставомидвижениемсуммдляпокрытиячрезвычайныхрасходов.Крометого,МинистрКазначействаосуществляетнадзорнадисправнымпоступ-лением доходов, обеспечивает совершенствование учета на основепринятиялучшейегометодикииповышениядостоверностиданных.

Важнейшая задачаГлавногодиректора государственныхсчетовсостоитвтом,чтобыполучатьипроверятьсчетаприходовирасхо-доввсехоргановуправления.Этокасаетсянетолькообщегосудар-ственных,ноигубернских,уездныхиволостныхприходовирасхо-дов.Главнаяцель—обнаружениезлоупотребленийвсборедоходовиихрасходовании.Однакоитогда,ипозже,какотметилизвестныйрусскийтеоретикфинансовИ.Озеров,«государственныйконтрольу нас поставлен очень ненормально. Если даже он и констатиро-валналичностьнехозяйственностиилинезаконногорасходованиясредств,тоитогдавзысканиенеправильноизрасходованнойсуммысвиновноголицаоченьтрудно»16.

«План финансов» и Манифест от 2 февраля 1810 г.

Набазе«Планафинансов»М.М.СперанскогоАлександрIиздалИмператорскийманифест«Омерахкуменьшениюгосударственных

16 Озеров И.КакрасходуютсявРоссиинародныеденьги(критикарусскогорас-ходногобюджетаигосударственныйконтроль).М.:А.Поплавский,1907.С.190.

«План финансов» М. Сперанского и принципы бюджетной системы России

25

долгов;опрекращениивыпускавоборотновыхсуммассигнациямииовозвышениинекоторыхподатейипошлин»от2февраля1810г.17,вкотором,вчастности,говорилось:

«...ПостановилиМырассмотрениенастоящегоПоложенияприходовирас-ходовиустройствоихнабудущеевремя.Всемнамерениинауважениеегопланфинансов,составленныйнаначалахчастисейсвойственных.

Прирассмотрениимер,впланесемпредлагаемых,долгигосударственныеобратили на себя главное внимание. Открывая промышленности удобную ивернуюссуду,ониспособствовалидвижениюкапиталовипоощрениюнародно-готрудолюбия.Симисполнилионипервуюиглавнуюцельихустановления...

Первое основание уплаты долгов есть остановить их приумножение. Носредства,наныне текущий годприемлемыепосамойнастоятельностинужд,ограничиваютсядвумя:всевозможнымсокращениемрасходовиприумножени-емвсуществующихнынеподатяхиналогах.Настоящиеподатииналогиприпервоначальномихустановлениибыливесьмаумеренны,впоследствииумень-шаясьсумножениемассигнаций,онивущербказныупаливовсехчастяхболеенежеливдвое.Ущербсейвтечениеминувшихлетвознаграждаембылвнутрен-нимидолгами.

Посемуумеренноевозвышениеподатей,устанавливаемоеименнонатотконец, дабы отменить и уничтожить ежегодный налог в виде долгов, доселесуществовавший, дабы положить надежные основания их уплаты, дабы под-держатьсамыйкредитГосударственныхассигнаций,дабыпостановитьтвердоеначалолучшемуустройствуфинансовиединовременнымусилиемпреградитьнавсегдаихзатруднения...

Отныневсечрезвычайныерасходыучреждатьнеиначе,какпопредвари-тельном рассмотрении входящих от Министерств представлений в Государ-ственномсовете.

Всестатьиказенныхдоходов,вкакомбыотдельномуправлениионинисо-стоялииизкакихбыисточниковнипоступали,считатьпринадлежащимиКаз-начействуточнотакже,какбыдействительновКазначействеонинаходились.Никакаявыдача,никакоесверхштатноеназначениеизнихнедолжнобытьпро-изводимоиначе,какспредварительнымсогласиемМинистрафинансов,ипотемжесамымправилам,покоимчинитьсяимеютвсерасходыКазначейства».

Предлагая реформировать систему государственногофинансо-вогоуправления,М.М.Сперанскийстремилсяукрепитьдовериеоб-

17 ПолноесобраниезаконовРоссийскойимпериис1649года.Т.XXXI.1810—1811гг.,№24.116.СПб.,1830.С.52—60.

Лекция 1

26

щества,причемнекконкретномулицу,акгосударственнымучреж-дениям как таковым, защищающим права граждан и целостностьгосударственныхинтересов.Практическивсечасти«Планафинан-сов»былиреализованынапрактике.Ногодамикопившиесяпробле-мынемоглибытьрешеныводночасье.Особенносложнобылоотка-затьсяотпокрытиярасходовбюджетапосредствомнеобеспеченноговыпускабумажныхденег.Крометого,финансовоеположениегосу-дарственногоКазначейства,несмотрянавсепринятыемерыкегоукреплению,оказалосьисключительнозатруднительным.

М.М.Сперанскийобъяснялвозникшиепроблемыприреализациипредложенных мер следующими причинами: слабыми средствамиуправленияиотсутствиемточнойинформацииосостояниигосудар-ственногохозяйства.Взаписке,поданнойимАлександруIпоповодусовершенствованиядеятельностиминистерств,рассматривалисьне-достаткиминистерствобразца1802г.Онизаключались,вчастности,внехваткеответственности,«котораянедолжнасостоятьтольконасловах,нобылавместеи существенною»;неточностивразделениидел,основанномнаслучайномсоединениипрежнихведомств,аненаестественныхотрасляхгосударственногоуправления.

Вместо прежнего неэффективного смешения коллегиальных ибюрократическихформМ.М.Сперанскийпредлагалпоследователь-норазграничитьструктурыуправленияисвязатьихвединоецелое.Исполнительнаярольбылавозложенанаканцеляриюминистраидепартаментыссугуботехнократическимустройством.Канцеляриязаведуетделами,которыекасаютсянеотдельныхчастей,авсегоми-нистерства, и распределяет дела по департаментам.Департаментыотвечаютзакаждуюособуюотрасльделисостоятизотделений.За-дачаотделений—готовитьдела,поступающиенарешениекруко-водителюдепартаментаилиминистру.Длятогочтобыминистрнебыл связан незначительными деталями управления, определено вточности,какиеделамогутбытьрешенывдепартаментеикакиеот-носятсякисключительнойкомпетенцииминистра.

М.М.Сперанскийсчитал,чтосуществовласти,вверяемойми-нистрам,—принадлежатьединственнокпорядкуисполнительному.Никакойзакон,никакоеновоеучреждениеилиотменапрежнегонемогутбытьустановленывластьюминистра.

НаМинистерствофинансовбылавозложенаобязанностьотра-батыватьвсесметыскомментариями,составлятьобщийпланрас-

«План финансов» М. Сперанского и принципы бюджетной системы России

27

ходовипримернуюсметудоходовивноситьэтиматериалынарас-смотрениеГосударственногосоветанепозжеоктябрятекущегогода.Этими инициативами Сперанского были утверждены принципыотчетностииповеркикачествауправления.ПервыйобстоятельныйбюджетРоссии,обсужденныйпостояннымгосударственнымучреж-дением,былсоставленСперанским.Наконец,устранялсяфинансо-выйпроизвол,ираспоряжениявластиподкреплялисьрастущимдо-вериемобществаигласностьюпроводимыхмероприятий.

Сперанскийписал,чтоеслираньшекаждыйминистрмогсво-бодночерпатьиз такназываемыхэкстраординарныхсумм, топриновомпорядкевсенадлежаловноситьвгодовуюсумму,потомпочтикаждыйрубльподвергатьучетувдвухинспекцияхсовета,частотер-петьотказыипочтивсегдауменьшениеивконцевсегоожидатьещеревизииконтролера.

КакотметилИ.Блиох: «ПрименениефинансовогопланаСпе-ранского отнюдь не остановило его преобразовательной деятель-ности по государственному устройству. Государственная реформаСперанского далеко еще не была закончена. В создании Государ-ственногосовета,финансовойотчетностиит.п.толькобылизало-женытеосновы,накоторыхпредполагалосьперестроитьвсезданиегосударственногоуправления»18.

ВрассматриваемомМанифестеимператораАлександраIполучи-лиотражениеневсеидеи,заложенныевзапискеМ.М.Сперанского«Планфинансов».ОднаковтекстеМанифеста—нормативногоактасвоейэпохи—былидостаточноцелостноописанырадикальныеиз-менениявбюджетнойполитикегосударства.Им,посуществу,былизаложены основы бюджетной системы страны, ориентированнойна дальнейшие широкомасштабные экономические преобразова-ния.И.Озеровотметил,что«существенноезначениедляразвитияфинансовойсистемыРоссииимел“Планфинансов”Сперанского,которыйвпоследствиибылположенвоснову“Наказа”Министруфинансов...С появлением “Наказа” начинается у нас правильноеежегодноесоставлениеросписей»19.

18 Блиох И.ФинансыРоссииXIXстолетия.История—Статистика.Т.1.СПб.:М.:Стасюлевич,1882.С.382.

19 Озеров И.Основыфинансовойнауки.Вып.II.М.:ТипографияСытина,1914.С.36.

Лекция 1

28

Следует отметить, что главные принципы бюджетного устрой-ства(преждевсегозаконодательноеоформлениебюджета,класси-фикациядоходовирасходовбюджета,мотивациягосударственныхзаимствований и т.д.) и бюджетного процесса (в первую очередьтехнологияпринятияиисполнениябюджета,обязательностьиме-тодикаучетаиконтролязадвижениемгосударственныхбюджетныхсредств, организация управленческого процесса в Министерствефинансовит.д.)вРоссии,сформулированныев«Планефинансов»М.М.Сперанского,нашлисвоеразвитиеипоследовательноеотра-жениевБюджетномкодексеРоссийскойФедерации.

Бюджетныйкодексустанавливаетобщиепринципыбюджетно-гозаконодательстваРоссийскойФедерации,организацииифунк-ционированиябюджетнойсистемыРоссийскойФедерации,право-воеположениесубъектовбюджетныхправоотношений,определяетосновыбюджетногопроцессаимежбюджетныхотношенийвРос-сийской Федерации, порядок исполнения судебных актов по об-ращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системыРоссийскойФедерации,основанияивидыответственностизана-рушениебюджетногозаконодательстваРоссии.

Кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетногопроцесса,правовыеосновыпорядкаиусловийпривлечениякответ-ственностизанарушениебюджетногозаконодательстваРоссии.

Помимо Бюджетного кодекса в структуру бюджетного зако-нодательства включают такжепринятыев соответствииснимфе-деральные законы о федеральном бюджете, федеральные законыо бюджетах государственных внебюджетных фондов РоссийскойФедерации,законысубъектовФедерацииособственныхбюджетах,законысубъектовФедерацииобюджетахтерриториальныхгосудар-ственных внебюджетных фондов, муниципальные правовые актыпредставительныхоргановмуниципальныхобразованийоместныхбюджетах,иныефедеральныезаконы,законысубъектовРоссийскойФедерацииимуниципальныеправовыеактыпредставительныхор-гановмуниципальныхобразований,регулирующихбюджетныепра-воотношения.

Нормативныеправовыеакты,принимаемыевобластибюджет-ногорегулирования,немогутпротиворечитьБюджетномукодексу.При наличии такого противоречия применяется Бюджетный ко-декс.

«План финансов» М. Сперанского и принципы бюджетной системы России

29

Президент РоссийскойФедерации имеет право издавать ука-зы,регулирующиебюджетныеправоотношения,которыенедолж-ны противоречить Бюджетному кодексу и иным нормативно-правовым актам, относящимся к бюджетному законодательству.Правительство Российской Федерации также обладает правомпринятиянормативно-правовыхактов,регулирующихбюджетныеправоотношения,нолишьнаоснованииивоисполнениеБюджет-ного кодекса, иных актов бюджетного законодательстваи указовПрезидента.

В случае, если международным договором Российской Феде-рации закреплены иные правила, чем те, которые предусмотреныбюджетным законодательством РоссийскойФедерации, применя-ютсяправиламеждународногодоговора.Какправило,применениемеждународных договоров к бюджетным правоотношениям носитнепосредственныйхарактер,заисключениемтехслучаев,когдадляихприменениятребуетсяизданиедополнительныхвнутригосудар-ственныхактов.

Акты, регулирующие бюджетные правоотношения, не имеютобратнойсилыиприменяютсякотношениям,возникшимпослеихвведениявдействие,еслииноенепредусмотреноБюджетнымко-дексомилифедеральнымзаконом.

Бюджетнымкодексомопределено,чтобюджетпредставляетсо-бойформуобразованияирасходованияденежныхсредств,предна-значенныхдляфинансовогообеспечениязадачифункцийгосудар-стваиместногосамоуправления.

Федеральныйбюджетпринимаетсяввидефедеральногозакона,который утверждается на очереднойфинансовый год и плановыйпериодивступаетвсилусодняегоподписания.Указанныйзаконподлежитопубликованиюнемедленнопослеегопринятияиподпи-саниявустановленномпорядке.

ВрамкахбюджетногопроцессаРоссийскаяФедерации,еесубъ-ектыимуниципальныеобразованияобладаютбюджетнымиполно-мочиями.

Бюджетные полномочия — установленныеБюджетнымкодексомипринятымивсоответствииснимправовымиактами,регулирую-щими бюджетные правоотношения, права и обязанности органовгосударственнойвласти(органовместногосамоуправления)ииныхучастников бюджетного процесса по регулированию бюджетных

Лекция 1

30

правоотношений,организациииосуществлениюбюджетногопро-цесса.

ВсоставбюджетныхполномочийРоссийской Федерациивходит:установление общих принципов организации ифункциони-•

рования бюджетной системы РоссийскойФедерации, основ бюд-жетногопроцессаимежбюджетныхотношений;

определениеосновсоставленияирассмотренияпроектовбюд-•жетовбюджетнойсистемыРоссийскойФедерации,утвержденияиисполнениябюджетовбюджетнойсистемыРоссийскойФедерации,составления, внешнейпроверки, рассмотренияи утвержденияот-четовобихисполнениииосуществленияконтролязаихисполне-нием;

установлениепорядкасоставленияирассмотренияпроектов•федеральногобюджетаибюджетов государственныхвнебюджет-ныхфондовРоссийскойФедерации, утвержденияиисполненияфедеральногобюджетаибюджетов государственныхвнебюджет-ныхфондовРоссийскойФедерации,осуществленияконтролязаихисполнением,составления,внешнейпроверки,рассмотренияи утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета ибюджетов государственных внебюджетных фондов, составленияотчетаобисполненииконсолидированногобюджетаРоссийскойФедерации;

составлениеирассмотрениепроектовфедеральногобюджета•и бюджетов государственных внебюджетныхфондов, утверждениеиисполнениефедеральногобюджетаибюджетовгосударственныхвнебюджетныхфондов,осуществлениеконтролязаихисполнени-ем, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждениеотчетовобисполнениифедеральногобюджетаибюджетовгосудар-ственныхвнебюджетныхфондов,составлениеотчетаобисполненииконсолидированногобюджета;

установление порядка составления и представления в фе-•деральные органы исполнительной власти сводов утвержденныхбюджетов субъектовРоссийскойФедерациииместныхбюджетов,отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектовФедерациииинойбюджетнойотчетности;

определение порядка установления расходных обязательств•публично-правовыхобразований;

«План финансов» М. Сперанского и принципы бюджетной системы России

31

определение порядка установления и исполнения расходных•обязательствРоссийскойФедерации,ихустановлениеиисполнение;

определениепорядкаустановленияиисполнениярасходных•обязательствсубъектовФедерацииимуниципальныхобразований,подлежащихисполнениюзасчетсубвенцийизфедеральногобюд-жета;

определение основформирования доходов и осуществления•расходовбюджетовбюджетнойсистемыРоссийскойФедерации;

определение порядка установления нормативов отчислений•доходовотфедеральныхналоговисборов,втомчислеотналогов,предусмотренных специальными налоговыми режимами, регио-нальныхиместныхналоговвбюджетыбюджетнойсистемыРоссий-скойФедерации;

установлениенормативовотчисленийотфедеральныхналогов•исборов,втомчислеотналогов,предусмотренныхспециальныминалоговымирежимами,вбюджетыбюджетнойсистемыРоссийскойФедерации;

определениеобщихпринциповпредоставленияиформмеж-•бюджетныхтрансфертов;

определениеосновкассовогообслуживанияисполнениябюд-•жетов бюджетной системыРоссийскойФедерациии его осущест-вление;

установлениепорядкаиусловийпредоставлениямежбюджет-•ныхтрансфертовизфедеральногобюджета,а такжеихпредостав-ление;

определениеобщегопорядкаипринциповосуществленияза-•имствований и предоставления гарантий Российской Федерации,субъектовФедерацииимуниципальныхобразований,погашенияиобслуживаниягосударственного(муниципального)долга;

осуществление государственных заимствований, предостав-•лениегосударственныхгарантийотимениРоссийскойФедерации,предоставлениебюджетныхкредитов,управлениегосударственнымдолгомиуправлениегосударственнымиактивами;

установление основ бюджетной классификации Российской•Федерациииобщегопорядкаееприменения,атакжеустановление,детализацияиопределениепорядкаееприменениявчасти,относя-щейсякфедеральномубюджетуигосударственнымвнебюджетнымфондам;

Лекция 1

32

установление единого порядка ведения бюджетного учета и•представленияотчетностидлябюджетовбюджетнойсистемыРос-сийскойФедерации и бюджетных учреждений, включая отчеты окассовомисполнениибюджетов;

установление унифицированных форм бюджетной докумен-•тациииотчетностидлябюджетовбюджетнойсистемыРоссийскойФедерации и бюджетных учреждений, установление основанийи порядка временного осуществления органами государственнойвласти РоссийскойФедерации (органами государственной властисубъектовФедерации)отдельныхбюджетныхполномочийоргановгосударственнойвластисубъектовФедерации(органовместногоса-моуправления);

временноеосуществлениеотдельныхбюджетныхполномочий•органовгосударственнойвластисубъектовФедерации;

установление оснований, видов ответственности и порядка•привлечениякответственностизанарушениебюджетногозаконо-дательстваРоссийскойФедерации;

установлениепорядкаисполнениясудебныхактовпообраще-•ниювзысканиянасредствабюджетовбюджетнойсистемыРоссий-скойФедерации;

иныебюджетныеполномочиявсоответствиисзаконодатель-•ствомРоссии.

Кбюджетнымполномочиямсубъектов Российской Федерацииот-носится:

установлениепорядкасоставленияирассмотренияпроектов•бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных госу-дарственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнениябюджетасубъектаФедерацииибюджетовтерриториальныхгосудар-ственныхвнебюджетныхфондов,осуществленияконтролязаихис-полнениемиутвержденияотчетаобисполнениибюджетасубъектаФедерацииибюджетовтерриториальныхгосударственныхвнебюд-жетныхфондов;

составлениеирассмотрениепроектовбюджетасубъектаФе-•дерации,бюджетовтерриториальныхгосударственныхвнебюджет-ныхфондов,утверждениеиисполнениебюджетасубъектаФедера-цииибюджетовтерриториальныхгосударственныхвнебюджетныхфондов, осуществлениеконтроля заихисполнением, составлениеиутверждениеотчетовобисполнениибюджетасубъектаФедерации

«План финансов» М. Сперанского и принципы бюджетной системы России

33

ибюджетовтерриториальныхгосударственныхвнебюджетныхфон-дов,составлениеотчетовобисполненииконсолидированногобюд-жетасубъектаФедерации;

установление порядка представления в исполнительные ор-•ганы государственной власти субъектовФедерации утвержденныхместных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов иинойбюджетнойотчетности,установленнойфедеральнымиоргана-мигосударственнойвласти;

установлениеиисполнениерасходныхобязательствРоссий-•скойФедерации;

определениепорядкаустановленияиисполнениярасходных•обязательств муниципальных образований, подлежащих исполне-ниюзасчетсубвенцийизбюджетасубъектаФедерации;

установление нормативов отчислений доходов в местные•бюджетыотфедеральныхналоговисборов,втомчислеотналогов,предусмотренных специальныминалоговыми режимами, и регио-нальных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюд-жетнымкодексомизаконодательствомоналогахисборахвбюдже-тысубъектовФедерации;

установлениепорядкаиусловийпредоставлениямежбюджет-•ныхтрансфертовизбюджетасубъектаФедерации;

предоставлениемежбюджетныхтрансфертовизбюджетасубъ-•ектаФедерации;

установлениеобщегопорядкаиусловийпредоставлениямеж-•бюджетныхтрансфертовизместныхбюджетов;

осуществлениегосударственныхзаимствованийипредостав-•ление государственных гарантий субъекта Федерации, предостав-лениебюджетныхкредитов,управлениегосударственнымдолгомигосударственнымиактивамисубъектаФедерации;

установление, детализацияи определениепорядкапримене-•ниябюджетнойклассификацииРоссийскойФедерациивчасти,от-носящейсякбюджетусубъектаФедерацииибюджетамтерритори-альныхгосударственныхвнебюджетныхфондов;

временноеосуществлениеотдельныхбюджетныхполномочий•органовместногосамоуправления;

в случае и порядке, предусмотренныхБюджетнымкодексом•Российской Федерации, федеральными законами и принятыми всоответствииснимизаконамисубъектовФедерации,установление

Лекция 1

34

ответственностизанарушениенормативныхправовыхактовсубъ-ектовФедерацииповопросамрегулированиябюджетныхправоот-ношений;

иныебюджетныеполномочия,отнесенныекбюджетнымпол-•номочияморгановгосударственнойвластисубъектовФедерации.

И наконец, муниципальные образования наделены следующимибюджетнымиполномочиямиврамкахбюджетногопроцесса:

установление порядка составления и рассмотрения проекта•местного бюджета, утвержденияи исполненияместного бюджета,осуществленияконтролязаегоисполнениемиутвержденияотчетаобисполненииместногобюджета;

составление и рассмотрение проекта местного бюджета,•утверждениеиисполнениеместногобюджета,осуществлениекон-тролязаегоисполнением,составлениеиутверждениеотчетаобис-полненииместногобюджета;

установлениеиисполнениерасходныхобязательствмуници-•пальногообразования;

определение порядка предоставлениямежбюджетных транс-•фертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетныхтрансфертовизместныхбюджетов;

осуществлениемуниципальныхзаимствований,предоставле-•ние муниципальных гарантий, предоставление бюджетных креди-тов,управлениемуниципальнымдолгомиуправлениемуниципаль-нымиактивами;

установление, детализацияи определениепорядкапримене-•ниябюджетнойклассификацииРоссийскойФедерациивчасти,от-носящейсякместномубюджету;

вслучаеипорядке,предусмотренныхБюджетнымкодексоми•инымифедеральными законами, установлениеответственности занарушениемуниципальныхправовыхактовповопросамрегулиро-ваниябюджетныхправоотношений;

иныебюджетныеполномочия,отнесенныеБюджетнымко-•дексомкбюджетнымполномочияморгановместногосамоуправ-ления.

«План финансов» М. Сперанского и принципы бюджетной системы России

Контрольные вопросы

Каковаосновнаясущностьгосударственныхфинансов?1.

Дайтеопределениебюджета.2.

ПеречислитебюджетныеполномочияРоссийскойФедерации,еесубъ-3.ектовимуниципальныхобразований.

Какойнормативныйдокументвнастоящеевремярегулируетосновные4.принципыпостроениябюджетнойсистемы?Каковыегоосновныефунк-ции?

Вкакихслучаяхправительствоможетприниматьнормативныеправо-5.выеакты,регулирующиебюджетныеправоотношения?