Реформирование инфраструктурных секторов экономики России в целях развитияконкуренции и повышенияэффективности

ОЭСРОЭСР

ФО

РМИ

РУЮЩИЕСЯ

П Е Р Е Х ОД

НЫ

Е

ЭКОНО

МИ

КИ

Реформирование инфраструктурных секторов экономики России в целях развития конкуренции и повышения эффективности

Инфраструктурные отрасли, в частности, железные дороги, телекоммуникации исвязь, электроэнергетика и природный газ, — являются жизненно важными с точ0ки зрения обеспечения нужд граждан Российской Федерации и потребностейнародного хозяйства в целом. Реформирование инфраструктурных отраслей,особенно таких, как железнодорожный транспорт и электроэнергетика, являетсяодной из самых первоочередных задач нынешнего правительства России, и на0целено на создание эффективного режима регулирования, способствующегоразвитию конукуренции где это возможно, а в тех областях, где конкуренция су0ществовать не может, — обеспечению более эффективной защиты потребителя.Данная публикация содержит материалы четырёх встреч, которые были прове0дены в период с декабря 2000 по сентябрь 2001 года по запросу Министерствапо антимонопольной политики Российской Федерации, — по реформированиюжелезных дорог, телекоммуникаций, электроэнергетики и газовой отрасли.

Данный обзор является частью постоянного сотрудничества ОЭСР со странамимира, не являющимися членами Организации.

Книги, периодические издания и базы статистических данных ОЭСР могутбыть получены в нашей виртуальной библиотеке, по адресу:www.SourceOECD.org

Данная книга может быть получена подписчиками следующих тематическихразделов SouceOECD:Industry (Промышленность)Services and trade (Услуги и торговля)Governance (Управление)Transition Economies (Страны с переходной экономикой)

Дополнительную информацию о том, как получить электронный доступ ккнигам ОЭСР можно, обратившись к нам по адресу: SourceOECD@oecd.org

ЦССНЧ Данное издание осуществляется под эгидой Цен�тра по сотрудничеству со странами, невходящими в ОЭСР (ЦССНЧ). Центр развива0ет и координирует политический диалог и сотруд0ничество ОЭСР со странами, которые не входят взону ОЭСР.

Издательство "Весь Мир" являетсяофициальным дистрибьютором публикаций ОЭСР в Российской Федерацииe0mail: vesmirorder@vesmirbooks.ruhttp://www.vesmirbooks.ru

1

Реформирование инфраструктурныхсекторов экономики России

в целях развития конкуренции иповышения эффективности

2

ОРГАНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА И РАЗВИТИЯ

В соответствии со Статьей 1 Конвенции, подписанной в Париже 14 декабря 1960 годаи вступившей в силу 30 сентября 1961 года, Организация экономического сотрудничества иразвития (ОЭСР) способствует осуществлению политики, направленной на:

– достижение наивысшего устойчивого роста экономики и занятости и повы-шение уровня жизни в странах-членах ОЭСР при сохранении финансовойстабильности и тем самым на обеспечение вклада в развитие мировой эко-номики;

– обеспечение вклада в оздоровление экономического роста как в странах-членах ОЭСР, так и в странах, не входящих в ОЭСР в процессе экономиче-ского развития, а также

– обеспечение вклада в расширение мировой торговли на многосторонней недис-криминационной основе в соответствии с международными обязательствами.

К числу первоначальных членов ОЭСР относятся Австрия, Бельгия, Германия, Гре-ция, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Канада, Люксембург, Нидерланды,Норвегия, Португалия, Соединенное Королевство, Соединенные Штаты, Турция, Фран-ция, Швейцария и Швеция. Нижеперечисленные страны стали членами ОЭСР позднеепутем присоединения, даты которого указаны в скобках: Япония (28 апреля 1964 г.),Финляндия (28 января 1969 г.), Австралия (7 июня 1971 г.), Новая Зеландия (29 мая 1973г.), Мексика (18 мая 1994 г.), Республика Чехия (21 декабря 1995 г.), Венгрия (7 мая 1996г.), Польша (22 ноября 1996 г.) и Корея (12 декабря 1996 г.). Комиссия Европейских Со-обществ принимает участие в работе ОЭСР (Статья 13 Конвенции ОЭСР).

ЦЕНТР ПО СОТРУДНИЧЕСТВУ СО СТРАНАМИ-НЕЧЛЕНАМИЦентр ОЭСР по сотрудничеству со странами-нечленами (ЦССНЧ) предназначен

для продвижения и координации сотрудничества и диалога в области экономическойполитики между ОЭСР и экономиками, не входящими в зону ОЭСР. В настоящее времяорганизация сотрудничает почти с 70 странами-нечленами.

Сущность программ ЦССНЧ по сотрудничеству со странами-нечленами состоит врасширении доступа заинтересованных стран, которые не входят в ОЭСР, к богатым и раз-нообразным активам Организации. Это могут быть, например, уникальные методы практи-ческого сотрудничества, которые отрабатывались в течение многих лет; свод принциповнаилучшей практики, охватывающих все сферы опыта общественной политики, проводи-мой странами-членами ОЭСР; методы проведения живого политического диалога предста-вителей государств на высшем уровне в условиях взаимного давления сторон; способностьк решению межотраслевых проблем. Вся эта работа подкреплена наличием обширной исто-рической базы данных и сильным аналитическим потенциалом Секретариата Организации.Страны-члены ОЭСР также при этом получают выгоду от обмена опытом с экспертами иофициальными лицами стран-нечленов.

Программы ЦССНЧ охватывают основные сферы политики экспертов ОЭСР,которые представляют взаимный интерес для стран, не входящих в Организацию. Ктаким областям относятся, в частности: экономический мониторинг, структурнаяперестройка путем проведения соответствующей отраслевой политики, торговаяполитика, международные инвестиции, реформа финансового сектора, международ-ное налогообложение, окружающая среда, сельское хозяйство, рынки труда, образо-вание и социальная политика, а также нововведения и технологическая политика вобласти развития.

Заявки на разрешение воспроизвести часть данного издания с некоммерческими или учебными целя-ми следует направлять в адрес Centre francais d'exploitation du droit de copie (CFC), 20 rue des Grands-Augustins, 75006, Paris, France, тел. (33-1) 44 07 47 70, факс (33-1) 46 34 67 19 — для всех стран, кромеСША. В США следует обращаться в Copyright Clearance Center, Customer Service, (508) 750-8400, 222Rosewood Drive, Danvers, MA 01923 USA или CCC Online: http://www.copyright.com. Все остальныезаявки на перевод или воспроизведение издания или его части направлять по адресу: OECDPublications, 2, rue André-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16, France.

3

Реформирование инфраструктурныхсекторов экономики России

в целях развития конкуренции иповышения эффективности

Опубликовано для ОЭСРИздательство «Весь Мир»

Москва2002

4

УДК 338.45ББК 65.30Реф 45

Перевод осуществлен ОЭСР

Реф 45 Реформирование инфраструктурных секторов экономикиРоссии в целях развития конкуренции и повышения эффектив-ности / Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2002. — 80 с.ISBN 5-7777-0168-Х

В книге собраны материалы четырех встреч, которые состоялисьв период с декабря 2000 г. по сентябрь 2001 г. и были подготовленыОЭСР по просьбе Министерства по антимонопольной политике Россий-ской Федерации. Встречи были посвящены проведению реформы в клю-чевых инфраструктурных секторах экономики — на железнодорожномтранспорте, в сфере телекоммуникаций, в электроэнергетике и газовойпромышленности. Представленный обзор является составной частьюработы по развитию сотрудничества ОЭСР с различными странами мира,не являющимися членами Организации экономического сотрудничестваи развития.

Все права защищены

Первоначально опубликовано на английском языке как ReformingRussian Infrastructure for Competition and Efficiency, OECD Publi-cations, 2001. Для оригинального издания: ISBN 92-64-19699-4 —No. 52277 2001

Отпечатано в России

ISBN 5-7777-0168-Х © OECD 2001

5

Содержание

Вступительное слово министра г-на Южанова ....................... 6Вступительное слово .................................................................. 8Предисловие ................................................................................ 11Семинар ОЭСР по реформированию, реструктуризации и

конкуренции на железнодорожном транспорте ................. 13Семинар ОЭСР по политике поддержки конкуренции и

реформе системы регулирования в сферетелекоммуникаций ................................................................ 29

Консультации в рамках ОЭСР на высшем уровнепо вопросам антимонопольной политики и реформырегулирования в электроэнергетике .................................... 37

Семинар ОЭСР по конкурентной политике и реформерегулирования в газовой отрасли......................................... 58

6

Вступительное слово министраг-на Южанова

Инфраструктурные секторы экономики, и в особенности желез-нодорожный транспорт, сфера телекоммуникаций, электроэнерге-тика и газовая промышленность, играют чрезвычайно важную рольв удовлетворении повседневных потребностей населения Россий-ской Федерации. Продукция этих секторов составляет весомую до-лю в потреблении других отраслей экономики. Однако значениеинфраструктурных секторов экономики в обслуживании российско-го населения могло бы быть бо2льшим. Одной из главных задач,стоящих перед правительством России, является проведение рефор-мы в инфраструктурных секторах экономики, в особенности на же-лезнодорожном транспорте и в электроэнергетике, с тем чтобы онипоставляли свои товары и услуги более эффективно и в большемсоответствии с пожеланиями потребителей.

Сердцевину многих инфраструктурных секторов экономики со-ставляет естественная монополия. Bажную роль в проведении этойреформы играет Министерство по антимонопольной политике иподдержке предпринимательства* как орган, отвечающий за регу-лирование естественных монополий. Чтобы получить данные дляразработки политики в этой области, я попросил ОЭСР организо-вать встречи на высоком уровне, в ходе которых я и мои сотрудни-ки, другие министерства могли обсудить опыт проведения реформ вдругих странах и возможности его применения в нынешних россий-ских условиях. По окончании этих встреч Секретариат ОЭСР пред-ставлял выводы и заключения по итогам дискуссии.

Российская Федерация получила весьма полезные консуль-тации по многим аспектам работы в инфраструктурных секто-рах экономики. Bыводы и рекомендации ОЭСР, сформулиро-ванные кратко и в практической плоскости, были чрезвычайнополезны при разработке предложений Министерства по анти-монопольной политике и оказали поддержку нашей работе сдругими министерствами. Наиболее ценным в состоявшихсявстречах было то, что ни ОЭСР, ни какая-либо страна не пыта-лись навязать своих взглядов относительно того, «что Россиядолжна делать». С другой стороны, мы изучили опыт рядастран и исследовали, как этот опыт можно было бы использо-вать для Российской Федерации.———————

* Далее: Министерство по антимонопольной политике.

7

Хотя указанные выводы и рекомендации первоначальнопредназначались для Министерства по антимонопольной полити-ке, я рад, что имею возможность поделиться ими с многими вРоссии и за ее пределами, кто заинтересован в реформированииинфраструктурных секторов экономики. Выводы и рекомендациибыли разработаны специально для России, однако многие из нихбыли сформулированы в достаточно общей форме и могут пред-ставить интерес для широкого круга специалистов.

Илья ЮЖАНОВ,Министр, Министерство по антимонопольной политике и поддержке

предпринимательства, Российская Федерация

8

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВООрганизация экономического сотрудничества и развития через

свой Центр по сотрудничеству со странами, не являющимися чле-нами ОЭСР, в течение последнего десятилетия активно поддержи-вала усилия Российской Федерации в области проведения экономи-ческих реформ. По вопросам политики в области конкуренции этосотрудничество было особенно тесным и касалось разработки ивнедрения антимонопольного законодательства (Закона РоссийскойФедерации о конкуренции и об ограничении монопольной деятель-ности на товарных рынках ) и Закона о естественных монополиях, атакже взаимосвязи между внедрением антимонопольного законода-тельства и регулированием экономики.

Инфраструктурные сектора экономики, такие как железнодо-рожный транспорт, газовая промышленность, электроэнергетика ителекоммуникации, составляют значительную часть российскойэкономики и с точки зрения масштабов, и как поставщики важней-ших товаров и услуг. Сердцевину каждого из этих секторов состав-ляет элемент естественной монополии. Это означает, что примене-ние принципов политики конкуренции в этих секторах окажет влия-ние на их структуру, на правила доступа к объекту естественноймонополии и на пути обеспечения всеобщего доступа к этому эле-менту. Реформа в этих секторах может оказать огромное положи-тельное влияние на экономику Российской Федерации. Вместе с темреформа может также закончиться неудачей.

Для того чтобы свести к минимуму риск провала реформы, нуж-но понять причины успехов и неудач реформ, которые проводились вдругих странах мира. ОЭСР предоставила Министерству по антимо-нопольной политике и другим министерствам базовую информациюпо проблемам проведения реформ в других странах и обеспечилавозможность задать вопросы экспертам и руководителям мини-стерств и ведомств, которые «прошли через эти реформы». В ходеэтих встреч на высоком уровне были выработаны выводы и рекомен-дации, которые были предоставлены для использования министру поантимонопольной политике г-ну Южанову.

Цели политики, проводимой правительством под руководствомгосподина Путина, состоят, в том числе, и в том, чтобы создать эф-фективный режим регулирования экономики, который содействует,где это возможно, развитию конкуренции и обеспечивает более эф-фективную защиту интересов потребителей в тех областях, где кон-

9

куренция невозможна. Правительство придает большое значениевыполнению этой задачи как в общем по отношению к естествен-ным монополиям, так и конкретно, в связи с такими секторами эко-номики, как железнодорожный транспорт и энергетика. Послевстречи президента В. Путина и Генерального секретаря ОЭСРД. Дж. Джонсона в октябре 2000 г. это было определено в качествеключевого элемента предстоящей работы:

«Принятая российским правительством программа проведенияэкономической реформы требует, чтобы регулирование инфра-структурных монополий основывалось на конкурентном под-ходе, имея в виду содействие развитию инвестиций, повышениеэффективности функционирования этих секторов экономики ипонижение цен за счет внедрения там, где это возможно, усло-вий для конкуренции и, где это необходимо, эффективной сис-темы регулирования. В декабре ОЭСР проведет первую из се-рии встреч со специалистами Министерства по антимонополь-ной политике для обсуждения вопросов о том, каким путем этипроблемы решали страны ОЭСР»1.Мы очень рады, что министр г-н Южанов считает, что про-

водимые ОЭСР встречи и сделанные по их итогам выводы явля-ются полезными для выработки политики и в министерстве, и вправительстве. Нам особенно приятно, что г-н Южанов уполно-мочил нас ознакомить с этими выводами широкие круги общест-венности. Россия — уникальная страна, и эти выводы отражаютэту уникальность. Вместе с тем многие аспекты экономическойполитики в России были также важными и в других странах. Та-ким образом, мы считаем, что доведение этих выводов до широ-ких кругов общественности было бы чрезвычайно ценным.

Мнения, представленные в ходе настоящей дискуссии, необязательно совпадают с мнением ОЭСР и членов этой организа-ции или Российской Федерации.

Представленные здесь материалы публикуются по инициати-ве Генерального секретаря ОЭСР.

Эрик Бурге,Директор,

Центр по сотрудничеству со странами, не являющимися членами ОЭСР

———————1 Пресс-релиз ОЭСР, 30 октября 2000 г. (OECD Press Release 30 October 2000).

10

11

Предисловие

В течение последнего десятилетия Отдел законодательства иполитики в области конкуренции Организации экономическогосотрудничества и развития при содействии Центра ОЭСР по со-трудничеству со странами, не являющимися членами этой орга-низации, работал как партнер Министерства по антимонопольнойполитике России и других организаций, которые выполняли ра-нее функции этого министерства. Эта работа концентрироваласьпреимущественно на обеспечении исполнения антимонопольногозаконодательства. Вместе с тем в последнее время значительнаячасть работы была связана с консультированием в области эко-номической политики и оказанием технической помощи с цельюповышения эффективности работы и, насколько это возможно,степени конкуренции в инфраструктурных секторах экономики.

Опираясь на долгую историю взаимоотношений, Отдел законода-тельства и политики в области конкуренции в 2000–2001 гг. провел дляМинистерства по антимонопольной политике России серию из четырехвстреч на высоком уровне. Основное внимание в ходе этих встреч уде-лялось реформе системы регулирования на железнодорожном транс-порте, в сфере телекоммуникаций, в электроэнергетике и газовой про-мышленности. Правительство поставило перед собой задачу провестиреформирование этих секторов экономики. В решении этой задачиглавная роль принадлежала государственному органу, отвечающему зарегулирование естественных монополий — Министерству по антимо-нопольной политике. Министр г-н Южанов обратился к ОЭСР спросьбой организовать указанные выше встречи, с тем чтобы дать воз-можность министерству оценить позитивный и негативный опыт дру-гих стран в проведении реформ в упомянутых секторах.

На встречах присутствовали эксперты из ряда стран ОЭСР, атакже заместители министров и эксперты из наиболее заинтере-сованных российских министерств и предприятий под руково-дством министра г-на Южанова или его заместителя. Опублико-ванные ниже документы представляют собой выводы и заключе-ния, сделанные по итогам этих четырех встреч.

Секретариат ОЭСР хотел бы выразить благодарность министруг-ну Южанову за то, что он дал нам возможность сделать то, что мыможем сделать лучше всех, — собрать экспертов и официальных лицдля обсуждения проблем экономической политики. Секретариат ОЭСРхотел бы поблагодарить экспертов, которые сделали возможным про-ведение этих встреч. По проблемам железнодорожного транспорта (в

12

декабре 2000 г.) — это Луиза Аффузо, Гарсиа Альба Идуньате, ДэйвУлле, Андреа Пеццоли, Расселл Питтмэн и Эйза Тисклинд. По сферетелекоммуникаций (в марте 2001 г.) — это Джон С. Каббин, ДжеймГарсиа-Легас Понс, Нэнси Гаррисон, Геран Карреског, Хенриикка Пи-еккала и Мариа Вальасинди. По электроэнергетике (в мае 2001 г.) —это Джон Хильке, Карлос Осанья, Дэвид Ньюбери и Майкл Роустрон.По проблемам газовой промышленности (в сентябре 2001 г.) — этоПитер Камерон, Сильвия Корно, Изабель Маррей, Ричард О’Нейлл,Ове Сканг Халсос и Петра Х. Д. Смитс. И, наконец, Секретариат ОЭСРхотел бы выразить благодарность участникам встреч — представите-лям министерств РФ и российских предприятий, которые ставили пе-ред участниками встреч вопросы и стимулировали дискуссию. Боль-шую помощь в организации встреч оказывала Инга Стефанович. ТерриВинслоу как руководитель Программы Отдела законодательства и по-литики в области конкуренции стран, не являющихся членами ОЭСР,курировал проведение дискуссий. Основная работа по подготовке вы-водов и заключений по итогам дискуссии проведена Дэррил Биггар, апо электроэнергетике — Сэлли ван Сиклен под руководством руково-дителя Отдела законодательства и политики в области конкуренцииБернарда Д. Филлипса. За возможные ошибки несут ответственностьавторы соответствующих материалов.

Инфраструктурные сектора экономики, и в особенности желез-нодорожный транспорт, сфера телекоммуникаций, электроэнергетикаи газовая промышленность, играют чрезвычайно важную роль вудовлетворении повседневных потребностей населения РоссийскойФедерации. Продукция этих секторов составляет весомую долю впотреблении других отраслей экономики. Одной из главных задач,стоящих перед правительством России, является проведение рефор-мы в инфраструктурных секторах экономики, в особенности на же-лезнодорожном транспорте и в электроэнергетике, с тем чтобы соз-дать эффективную систему регулирования, с помощью которой мож-но было бы создать там, где это возможно, условия для развития кон-куренции и обеспечить эффективную защиту прав потребителей в техсферах, где конкуренция невозможна. В данной книге собраны мате-риалы четырех встреч, состоявшихся в период с декабря 2000 г. посентябрь 2001 г. по просьбе Министерства по антимонопольной по-литике Российской Федерации и посвященных проведению реформына железнодорожном транспорте, в сфере телекоммуникаций, в элек-троэнергетике и газовой промышленности. Представленный обзорявляется составной частью работы по развитию сотрудничестваОЭСР с различными странами мира, не являющимися членами Орга-низации экономического сотрудничества и развития.

13

СЕМИНАР ОЭСР ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ,РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ И КОНКУРЕНЦИИ НА

ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОМ ТРАНСПОРТЕМОСКВА, 4–5 ДЕКАБРЯ 2000 г.

Заключения и рекомендации

В настоящей записке излагаются заключения и рекомендациисеминара ОЭСР по реформированию, реструктуризации и конку-ренции на железнодорожном транспорте, который проходил вМоскве 4 и 5 декабря 2000 года.

Введение

Реформа железнодорожного сектора затрудняется тем, чтоодна и та же железнодорожная инфраструктура используется дляпредоставления широкого спектра транспортных услуг, связан-ных с перевозкой различных грузов на различные расстояния иразличными маршрутами; одни из этих транспортных услуг стал-киваются с растущей конкуренцией со стороны других видовтранспорта, в других — уровень конкуренции невысок; одни же-лезнодорожные услуги чрезвычайно прибыльны, другие — нуж-даются в субсидировании. Для успешной реформы необходимоучитывать эти различия в ситуациях на различных рынках.

В большинстве западных стран доля как грузовых, так и пас-сажирских железнодорожных перевозок продолжает снижатьсявот уже долгое время. В сочетании с широким распространениемгосударственной собственности, отсутствием коммерческих ипредпринимательских стимулов, конкуренции и гибкости приреагировании на сигналы новой рыночной среды это вело в про-шлом к низкой производительности и — во многих случаях — кзначительным убыткам. Это сочетание факторов подтолкнулоправительства ряда стран ОЭСР к проведению широкомасштаб-ных реформ железнодорожного сектора.

В России сегодня сложилась иная ситуация. В настоящее времяжелезнодорожный сектор занимает особое место на российскихтранспортных рынках. Его доля как в пассажирских, так и в товар-

14

ных перевозках значительно превышает уровень стран ОЭСР. Кон-куренция со стороны автомобильного и воздушного транспорта ещене получила должного развития. Производительность российскогожелезнодорожного транспорта низка (например, она почти в 5 разниже, чем в Канаде), что в свою очередь может негативно сказы-ваться на экономической интеграции, внутреннем росте и экспортеРоссии. В этой связи вопрос о реформах российской железнодорож-ной системы целесообразно рассмотреть до того, как рост конку-ренции со стороны других видов транспорта приведет к усилениюфинансового нажима на железные дороги.

При планировании железнодорожной реформы требуется об-ратить внимание на ряд различных политических задач. Эти за-дачи можно разделить на три общие категории: создание здоро-вой коммерческой среды, развитие конкуренции и управлениепереходным периодом.

Создание здоровой коммерческой среды

Как уже указывалось ранее, происходящее в течение длитель-ного времени снижение рыночной доли железнодорожного транс-порта во многих странах ОЭСР было ускорено отсутствием ком-мерческих стимулов у железнодорожных предприятий, что в своюочередь сдерживало инновации и мешало железнодорожным ком-паниям оперативно реагировать на изменения потребительскогоспроса. Поэтому важным элементом реформы стало просто предос-тавление свободы действий железным дорогам и создание стимуловдля того, чтобы они могли действовать и конкурировать как любоедругое коммерческое предприятие. Ключевые задачи, которые тре-бовалось осуществить, состояли в следующем.

– Совершенствование бухгалтерского учета — железнодо-рожные компании должны готовить прозрачные и высоко-качественные бухгалтерские отчеты в соответствии с луч-шими международно признанными стандартами финансовойотчетности. (Подготовка счетов, в которых финансовые по-токи, связанные с управлением инфраструктурой, отделяют-ся от потоков, связанных с эксплуатацией поездов, была быполезна, равно как и продолжение раздельного учета пасса-жирских и грузовых перевозок, что позволило бы более чет-ко представлять как трансферты между подразделениямиодного предприятия, так и эффективность использования ре-сурсов в различных подразделениях.)

15

– Отделение «социальной инфраструктуры» и неосновныхопераций — «социальные объекты», такие как школы ибольницы, а также непрофильные виды деятельности, та-кие как складирование и страхование, следует отделить отосновных коммерческих операций железнодорожноготранспорта.

– Акционирование — железнодорожные компании должныбыть преобразованы в акционерные общества и получитьсоответствующую организационно-правовую форму, чтопозволит им привлекать средства на рынках капитала.

В то же время важно, чтобы железнодорожные компаниидействовали в условиях «жестких бюджетных ограничений» —иными словами, у них не должно быть автоматического и неог-раниченного доступа к государственным средствам. Этого можнодостичь путем перевода услуг железнодорожного транспорта напрочную коммерческую основу; разрешения железнодорожнымкомпаниям прекращать предоставление убыточных услуг и выде-ления любых субсидий на основе принципа независимого цено-образования (держа их на расстоянии «вытянутой руки», как еслибы они были полностью независимыми компаниями).

Опыт ряда стран (особенно Северной Америки) показывает,что, хотя существующие крупные операторы не могут с прибы-лью эксплуатировать некоторые линии, во многих случаях мел-кие железнодорожные предприятия, используя различные методыработы, могут прибыльно обеспечивать обслуживание на этих желиниях. Вместо того, чтобы полностью закрывать какие-то участ-ки железнодорожного сообщения, от которых существующиекомпании отказываются как от неприбыльных, желательно датьмелким операторам возможность взять на себя предоставлениеэтих услуг.

– Принцип коммерческих операций — услуги должны в мак-симальной степени предоставляться на коммерческой ос-нове. Железнодорожные компании должны иметь правона выход из некоммерческих операций, в том числе и наотказ от обслуживания убыточных линий.

– Местные железные дороги — если существующий опера-тор желает прекратить обслуживание какой-то линии,право предоставления железнодорожных услуг на этойлинии следует предоставить другим компаниям, включаягрузоотправителей и новые мелкие коммерческие желез-нодорожные компании.

16

В некоторых обстоятельствах, несмотря на то, что в принципежелезнодорожные перевозки должны осуществляться на коммер-ческой основе, бывает желательно сохранить определенные убы-точные услуги, например движение пригородных пассажирскихпоездов в крупных городах. При этом важно, чтобы эти услуги несубсидировались перекрестно из внутренних средств самой желез-нодорожной компании. Такое перекрестное субсидирование неже-лательно по двум причинам. Во-первых, поскольку объем такоговнутреннего субсидирования не связан строго с затратами на пре-доставление некоммерческих услуг, у железной дороги ослабеваетмотивация предоставлять такие услуги как можно более эффек-тивно. Во-вторых, поскольку для продолжения перекрестного суб-сидирования необходимо сохранение монопольных прибылей, та-кое субсидирование будет использовано как аргумент против раз-вития конкуренции. Иногда говорят, что «перекрестное субсиди-рование — это враг конкуренции, так как конкуренция — это врагперекрестного субсидирования». Если существует необходимостьсубсидирования каких-то услуг из внутренних средств железнодо-рожного сектора, такие средства должны привлекаться в соответ-ствии с принципами конкуренции.

– Подход к некоммерческим услугам — оставшиеся неком-мерческие услуги следует выставить на торги. Там, гдепроведение торгов невозможно, размер субсидий долженопределяться путем переговоров на основе независимогоценообразования.

– Подход к перекрестному субсидированию — лучшим ва-риантом было бы финансирование субсидий из общих до-ходов правительства. Там, где это невозможно, субсидиидолжны финансироваться в соответствии с принципамиконкуренции, например, путем взимания налога или сборасо всех железнодорожных компаний.

Многие из этих задач уже четко изложены в планах реформ,подготовленных Министерством путей сообщения. Мы поддер-живаем эти поставленные задачи, которые соответствуют выше-упомянутым принципам.

Развитие конкуренции

Как уже отмечалось выше, очевидно, что на некоторых рын-ках железнодорожный транспорт сталкивается с существеннойконкуренцией со стороны других видов транспорта. В некоторых

17

странах одна эта конкуренция между различными видами транс-порта является достаточным средством воздействия на рыночнуюсилу железнодорожного сектора.

В любом случае важно, чтобы эти другие виды транспортаконкурировали с железными дорогами, находясь в равных усло-виях. Например, если железнодорожный транспорт берет на себявсе затраты, связанные с его инфраструктурой, так же должныпоступать и другие виды транспорта. В большинстве стран этоозначает, в частности, введение специальных налогов на пользо-вателей автодорог для финансирования дорожной инфраструкту-ры, в виде налогов на бензин и на транспортные средства. Шве-ция, решив больше не повышать налоги за пользование дорогами,сделала выбор в пользу прямого субсидирования железнодорож-ной инфраструктуры.

– Внимание к конкуренции между различными видамитранспорта — конкурирующие виды транспорта должныдействовать в одинаковых коммерческих условиях. Еслижелезнодорожный сектор должен брать на себя все расхо-ды по содержанию своей инфраструктуры, так же должныпоступать и другие виды транспорта. Все виды транспортадолжны платить за тот экологический ущерб, который онинаносят.

Для многих российских грузоотправителей (или пассажиров,если речь идет о пассажирских перевозках) другие виды транс-порта не являются подходящей заменой железнодорожному. Этигрузоотправители сталкиваются с рыночной силой железнодо-рожного транспорта. Как и на других рынках, эту рыночную силуможно контролировать либо путем регулирования цен, либо че-рез конкуренцию внутри самого железнодорожного транспорта втой или иной форме.

Мы считаем, что конкуренция, насколько она возможна, без-условно, является предпочтительной альтернативой ставке нарегулирование. Конкуренция стимулирует силы инновации и эф-фективности, которые регулирование, как правило, притупляет.Поэтому одним из ключевых вопросов, рассматривавшихся насеминаре, был вопрос о том, в какой степени конкуренция воз-можна в рамках железнодорожного сектора.

Семинар высветил два общих подхода к развитию конкурен-ции в железнодорожном секторе, основывающихся на двух раз-личных видах структурного разделения — горизонтального ивертикального.

18

Первый подход предусматривает вертикальноe разделение втой или иной форме — железнодорожная (рельсовая) инфра-структура отделяется от эксплуатации поездов (или подвижногосостава). Компании, эксплуатирующие поезда (или подвижнойсостав), конкурируют друг с другом, предоставляя транспортныеуслуги на базе общей железнодорожной инфраструктуры.

Второй подход предусматривает горизонтальное разде-ление, открывая дорогу конкуренции между вертикально ин-тегрированными железнодорожными сетями. Эти сети рас-пределяются таким образом, чтобы они могли конкуриро-вать друг с другом, предлагая услуги на ключевых направ-лениях перевозок.

У каждого из этих подходов есть свои плюсы и минусы. Оп-тимальный выбор любой страны зависит от ряда присущих ейособенностей, таких как география железнодорожной сети, тре-буемый уровень инвестиций и соотношение грузовых и пасса-жирских перевозок. Тем не менее мы можем дать краткую оценкудостоинств обоих этих подходов применительно к российскомуконтексту.

Вертикальное разделение: отделение железнодорожнойинфраструктуры от эксплуатации поездов

Преимущество первого подхода — разделения железнодо-рожной компании на компанию, эксплуатирующую инфраструк-туру (железнодорожные пути), с одной стороны, и компании,эксплуатирующие поезда — с другой (как в Великобритании), —прежде всего состоит в том, что он создает потенциал для конку-ренции между железнодорожными компаниями везде, куда сего-дня доходят железные дороги. Теоретически это перспективныйподход для развития конкуренции в железнодорожном секторекак для грузовых, так и для пассажирских перевозок.

Главный недостаток такого подхода состоит в том, что отде-ление железнодорожных путей от эксплуатации поездов связаносо сложными вопросами заключения контрактов и регулирова-ния. Контрактные вопросы возникают потому, что интегрирован-ную прежде эксплуатацию железнодорожных путей и поездовтребуется заменить системой контрактов, заключаемых междунезависимыми компаниями. В этих контрактах должны указы-ваться желаемые стоимость и качество услуг, а также действия,предпринимаемые в какой-либо из множества возможных не-

19

штатных ситуаций, например в случае опоздания поезда. Вопро-сы регулирования возникают потому, что после отделения ком-пания, эксплуатирующая железнодорожные пути, становится ес-тественной монополией, которая подлежит регулированию. Притаком регулировании необходимо создавать стимулы для того,чтобы эта компания расширяла рельсовые пути, содействоваларосту объемов перевозок, вкладывала средства в модернизациюсвоих объектов, причем так, чтобы это в наименьшей степенимешало осуществляющимся перевозкам. Как показывает опытВеликобритании, обеспечить компании, эксплуатирующей же-лезнодорожные пути, все эти стимулы одновременно — делокрайне сложное.

Полное отделение железнодорожных путей от поездоввызывает и другие проблемы. Если конкуренция в сфере же-лезнодорожных услуг неидеальна, цены на перевозки могутвключать надбавку сверх предельных издержек. Эта надбавкаустанавливается сверх платы за пользование железнодорож-ными путями, которая сама по себе, как правило, превышаетпредельные издержки. По сути, грузоотправитель сталкивает-ся последовательно с двумя монополиями в вертикальной це-пи, что ведет к установлению более высокой цены по сравне-нию с ситуацией, в которой эти монополии были бы интегри-рованными. Другая проблема заключается в том, что эффек-тивная оплата за пользование железнодорожной инфраструк-турой может потребовать дифференциации платежей в зави-симости от перевозимого груза. Однако компания, эксплуати-рующая железнодорожную инфраструктуру, может не знатьили не иметь возможности легко выяснить, что находится ввагонах поезда, пользующегося ее рельсами. Еще одна про-блема возникает из-за того, что инвестиции в новую инфра-структуру (например, скоростные поезда и т.п.) могут потре-бовать очень тесной координации между инфраструктурнойкомпанией и компаниями, эксплуатирующими поезда, т.е. та-кой координации, которая более эффективно осуществляетсяв рамках одной фирмы. Наконец, издержки переходного пе-риода по разделению этих двух видов компаний могут ока-заться немалыми. В Великобритании процесс заключения не-зависимых контрактов между ранее интегрированными ком-паниями стал огромной правовой проблемой и явился по сутикрупнейшим в истории страны единовременным проектом вобласти коммерческого права.

20

Проблемы, связанные с полным отделением инфраструктурыот эксплуатации поездов, можно смягчить, разрешив компании,эксплуатирующей железнодорожную инфраструктуру, эксплуа-тировать собственные поезда (т.е. разрешив действующей компа-нии сохранить вертикальную интеграцию). В этом случае про-блема состоит в том, что у действующей компании будут серьез-ные стимулы для дискриминации в отношении компаний-конкурентов. Чтобы подавить эти стимулы, регулирующий органдолжен проявлять активность и бдительность, но и в этом случаенет гарантии, что он добьется полного успеха.

Несмотря на то, что в теории этот подход создает потенциалдля развития конкуренции, на практике в тех странах, которыевыбрали эту модель (Великобритания и Швеция), конкуренцияпока что получила незначительное развитие или не развиваетсявообще.

Горизонтальное разделение: конкуренция между вертикальноинтегрированными железнодорожными компаниями

Второй основной альтернативный подход делает главныйупор на конкуренцию между соперничающими вертикально ин-тегрированными железнодорожными сетями, предлагающимиальтернативные маршруты между одними и теми же пунктами. Видеале при таком подходе эти сети должны распределяться такимобразом, чтобы практически у каждого грузоотправителя былразумный выбор из нескольких железнодорожных компаний длядоставки груза по интересующим его маршрутам.

Однако даже при самом тщательном внимании к конфигурацииэтих сетей неизбежно останутся грузоотправители, которые будутреально пользоваться железной дорогой только одной сети. Рыноч-ную силу этой сети можно контролировать при помощи различныхметодов регулирования, таких как правило, разрешающее грузоот-правителям в пределах определенного расстояния от пункта пересе-чения двух сетей доставлять свой груз до этого пункта. Тех остав-шихся грузоотправителей, у которых действительно нет выбора,можно защитить путем установления потолков на тарифы, взимае-мые железнодорожной компанией. Некоторые грузоотправителиполучат защиту благодаря «предполагаемой конкуренции», т.е. воз-можности договариваться о конкурентных тарифах с различнымижелезнодорожными компаниями до осуществления капиталовложе-ния в какой-то конкретной местности, привязанной к определенной

21

железной дороге. Наконец, в некоторых районах соперничающиесети не могут существовать по инфраструктурным причинам, на-пример, в крупных городах и вокруг них, а также в районах грузо-вых терминалов. В таких местах можно подумать о создании меха-низмов, обеспечивающих недискриминационное совместное поль-зование этими «жизненно важными» объектами (например, как этосделано в Мехико, где главный железнодорожный вокзал находитсяв совместной собственности).

Этот вид конкуренции между железнодорожными компаниямиможно проиллюстрировать следующим образом. В упрощенномвиде, если между городами А и В существует оживленное железно-дорожное сообщение, эти два города могут быть связаны двумя раз-личными путями, один из которых проходит через город С, а другой— через D. В результате разделения железнодорожной сети такимобразом, что линии ACB и ADB будут эксплуатироваться разнымикомпаниями, эти компании будут конкурировать за грузы грузоот-правителей в городах A и B. Более того, при введении совместногопользования веткой, соединяющей C и D, у грузоотправителей в C иD также будет возможность выбора железнодорожной компаниидля доставки их грузов в A и B.

C

A B

DВ России не всегда можно будет найти такие «параллельные»

железнодорожные линии на всех основных направлениях перево-зок. Но это отнюдь не обязательно является препятствием. Еслиосновные маршруты перевозок включают перевозку морскимтранспортом, то в данном случае железные дороги в России мо-гут конкурировать за доставку грузов в различные порты, где онибудут перегружаться на суда для того, чтобы проделать послед-нюю часть пути к месту назначения. Например, если две разныежелезнодорожные линии связывают город A с портовыми горо-дами C и D, в случае эксплуатации железных дорог AC и ADдвумя разными компаниями у грузоотправителей в городе A бу-дет возможность выбора из двух железнодорожных компаний длядоставки грузов из A в B.

22

C

A BГород

Порты

Местоназначения

D

Железныедороги

Морские перевозки

В этом примере C и D также могут быть пограничными горо-дами на сухопутной границе, связанными разными железнымидорогами с городом B в зарубежной стране. И опять разделениеAC и AD обеспечивает конкуренцию за доставку грузов между Aи B. По пути такого разделения пошла Мексика — все три веду-щие железнодорожные компании имеют выход к портам и на Ти-хом океане, и на Карибском море, а обе северные железные доро-ги имеют выход к пограничным городам на границе с США.

Наконец, мы можем упомянуть, что даже в случае отсутствияразличных «параллельных» маршрутов к месту назначения ры-ночная сила конкурирующих железных дорог может сдерживать-ся явлением, известным как «конкуренция источников». Дажеесли грузоотправитель может доставить свой товар на рыноктолько по одной железной дороге, эти товары зачастую будутконкурировать с товарами из других источников на рынке в местеназначения. Способность железной дороги реализовать свою ры-ночную силу в этом случае ограничивается необходимостью со-хранения конкурентоспособности товаров на конечном рынке.

По первому впечатлению российская сеть железных дорог,особенно к западу от Урала, представляется достаточно густой,чтобы рассмотреть перспективу создания ряда частично дубли-рующих друг друга железнодорожных сетей на всех основныхмаршрутах перевозок, особенно на западе, севере и востоке.

Следует отметить, что соперничающие железнодорожные ком-пании совсем необязательно должны ограничиваться эксплуатациейлишь своих собственных сетей. Опыт США показывает, что желез-нодорожные компании могут договариваться — и договариваются— друг с другом о взаимных правах перевозки, что позволяет имобслуживать грузоотправителей района, выходящего за рамки ихсобственной сети. Также важно, что конкурирующие сети могутпредоставлять услуги как по пассажирским, так и по грузовым пере-

23

возкам. Кроме того, такие компании могут изъявлять желание соз-давать совместные предприятия или альянсы для предоставлениягрузовых или пассажирских услуг. Такие альянсы следует разре-шать, если они не наносят ущерба конкуренции.

У конкуренции между вертикально интегрированными железно-дорожными компаниями в Северной Америке длинная история. Не-смотря на консолидацию, происходящую в США и Канаде в послед-ние годы, там сохраняется достаточный уровень конкуренции дляэффективного соперничества между железнодорожными перевозчи-ками на значительной части этого континента.

К тому же железные дороги в Канаде и США относятся кчислу самых эффективных в мире.

Главное достоинство этого подхода — это простота его осу-ществления. Он не требует создания сложной системы контрак-тов и нуждается в относительно небольшом вмешательстве регу-лирующих органов. Такое вмешательство осуществляется на ин-дивидуальной основе для защиты тех и только тех грузоотправи-телей, которые действительно привязаны только к одной желез-ной дороге и не имеют альтернатив. Кроме того, этот подход даетвозможность независимым компаниям развивать новые специа-лизированные железнодорожные линии, такие как линии скоро-стного пассажирского сообщения.

Какой же подход выбрать для России?

Какой же из этих двух принципиальных вариантов являетсяпредпочтительным в российском контексте? При реформах рядаинфраструктурных отраслей антимонопольные органы, как пра-вило, выступают в поддержку вертикального разделения. Однаковертикальное разделение является предпочтительным только втех отраслях, где конкуренция на рынке невозможна. Нам пред-ставляется, что реальная конкуренция между операторами желез-ных дорог была бы предпочтительнее, чем создание огромноймонополии в области железнодорожной инфраструктуры со все-ми проблемами регулирования, которые из этого вытекают. Наоснове той информации о ситуации в России, которая прозвучалана конференции, нам представляется, что значительный потенци-ал есть у второго подхода. Этот подход прост в осуществлении иоткрывает перспективу эффективной конкуренции.

Мы отмечаем, что независимо от ОЭСР в 1993 г. Всемирныйбанк рекомендовал России развивать конкуренцию в железнодо-

24

рожном секторе через вертикально интегрированные железныедороги:

«Хотя конкуренция внутри железнодорожного транспортанетипична для Европы, она стала нормой для Северной Аме-рики, где существует самая эффективная система железнодо-рожных грузоперевозок в мире. Для создания конкуренциивнутри железнодорожного сектора нет единого или простогоподхода. Эта цель может быть достигнута путем объедине-ния и последующего разделения заново региональных желез-ных дорог таким образом, чтобы между ними возникла пря-мая конкуренция. Например, было бы возможно: а) создатьконкуренцию на параллельных линиях от озера Байкал доМосквы и западных границ; б) превратить железные дорогиВосточной Сибири, Забайкалья и Дальнего Востока в проме-жуточных перевозчиков, совместными владельцами которыхбудут конкурирующие перевозчики, расположенные к западуот озера Байкал, что в конечном итоге приведет к появлениювнутритранспортной конкуренции на всем пути из Европы вАзию; и в) предоставить Московской железнодорожной ком-пании право пользования Октябрьской железной дорогой доСанкт-Петербурга и финской границы».Предложение Министерства путей сообщения предполагает

определенную конкуренцию между компаниями, эксплуатирую-щими подвижной состав. В соответствии с этим предложениемкомпаниям будет разрешено оказывать транспортные услуги накоммерческой основе с использованием принадлежащего им под-вижного состава, заключая с компанией «Российские железныедороги» контракты на получение локомотивов и пользование же-лезнодорожными путями. На наш взгляд, такая конкуренция —хотя это и лучше, чем ничего, — носит довольно ограниченныйхарактер. Компания «Российские железные дороги» сохранитмощные рычаги, чтобы контролировать объемы перевозок и, какследствие, общий уровень тарифов. Даже если компании, экс-плуатирующие подвижной состав, смогут потребовать от опера-тора железной дороги увеличения количества поездов, уровеньконкуренции все равно не будет таким, каким он мог бы быть,если бы компаниям было разрешено эксплуатировать собствен-ные поезда и определять по своему усмотрению скорость, мар-шрут, цену и уровень качества. Хотя практика, при которой част-ным компаниям разрешается иметь в собственности и эксплуати-ровать подвижной состав, должна быть продолжена (как проис-

25

ходит и в других странах), на наш взгляд, более обстоятельныйподход к развитию конкуренции был бы предпочтительным.

Какой бы подход ни был избран, принципиально, чтобы ор-ган по защите конкуренции (т.е. Министерство по антимоно-польной политике) активно занимался этим сектором с цельюзащиты существующей конкуренции и предотвращения антикон-курентного поведения, как одностороннего, так и коллективного.

Что касается контроля за ценами на железнодорожные услу-ги, по мере развития конкуренции контроль за этими ценамидолжен последовательно свертываться. В итоге контроль над це-нами будет ограничиваться лишь теми грузоотправителями, ко-торые действительно зависят от одной компании (т.е. у которыхнет альтернатив). По возможности железнодорожные компаниидолжны иметь право устанавливать различные цены на различ-ные продукты и различные маршруты в соответствии с характе-ром предоставляемых услуг и уровнем конкуренции со стороныдругих видов транспорта. Общий уровень цен можно контроли-ровать путем установления предельного значения по всем видамтарифов, взимаемых железнодорожной компанией.

Наши рекомендации можно подытожить следующим образом.– Развитие внутриотраслевой конкуренции — реформа же-

лезнодорожного сектора должна быть нацелена на разви-тие конкуренции в рамках железнодорожного транспортамежду независимыми железнодорожными компаниями (ане только компаниями, эксплуатирующими подвижнойсостав).

– Разделение — существующая железнодорожная компанияне должна эксплуатироваться как одно монолитное пред-приятие. Она должна быть разделена таким образом, что-бы это способствовало конкуренции. На основе имеющей-ся у нас на сегодняшний день информации мы считаем,что наиболее перспективным для развития конкуренциивариантом является разделение компании на ряд верти-кально интегрированных железнодорожных сетей такимобразом, чтобы основные грузоотправители имели доступпо меньшей мере к двум (а лучше к нескольким) железно-дорожным сетям. Однако вопрос о том, будет ли разделе-ние на вертикально интегрированные железные дорогинаиболее подходящим выбором или нет, зависит от такихфакторов, как густота существующей железнодорожнойсети, необходимая для поддержания достаточного уровня

26

конкуренции, и его решение потребует дополнительногоизучения на основе точной информации по бухгалтерско-му учету и использованию тех или иных маршрутов.

– Совместное пользование жизненно важными объекта-ми — каким бы ни был избранный метод разделения, объ-екты, которые невозможно дублировать и которые явля-ются жизненно необходимыми для конкуренции, должнынаходиться в совместном пользовании или к ним должнопредоставляться право доступа.

– Защита зависимых грузоотправителей — каким бы нибыл избранный метод разделения, грузоотправителей, за-висящих от одной железной дороги, следует защищать пу-тем предоставления прав доступа или введения регули-рующими органами ценовых потолков на тарифы, взи-маемые железнодорожной компанией.

– Роль антимонопольных органов — антимонопольные ор-ганы должны быть активными участниками в течение все-го процесса реформ, переходного периода и этапа осуще-ствления для защиты конкуренции и контроля за антикон-курентным поведением.

– Контроль над ценами — по мере развития конкуренцииконтроль над ценами должен последовательно сверты-ваться. На переходном этапе железнодорожные компаниидолжны обладать гибкостью, чтобы устанавливать диф-ференцированные тарифы на транспортировку разныхпродуктов, что может быть достигнуто путем контролиро-вания уровня всей корзины цен, а не отдельных тарифов.

Как мы поняли из семинара, до последнего времени относи-тельно мало внимания уделялось возможности конкуренции ме-жду соперничающими интегрированными железнодорожнымикомпаниями. Поэтому мы призываем тщательно рассмотреть этотподход.

Управление переходным этапом

Какой бы подход ни был избран, окончательный успех ре-форм будет зависеть отчасти от того, насколько успешно пройдетпереходный процесс. Поэтому важно уделить этому этапу особоевнимание. Переходный этап должен быть достаточно продолжи-тельным, чтобы времени хватило для эффективного выполненияпоставленных задач, но не настолько долгим, чтобы тем време-

27

нем затянуть процесс реформ, отсрочить новые инвестиции и вы-звать риск дальнейшего ухудшения ситуации в железнодорожномсекторе.

Мы предусматриваем подход, состоящий из трех этапов. Напервом этапе будет разработан предварительный план разделе-ния. Этот процесс предусматривает определение основных мар-шрутов перевозок, местонахождения основных грузоотправите-лей и важных пунктов назначения транспортируемых грузов.Цель разработки этого плана — добиться того, чтобы, по воз-можности, у грузоотправителей был выбор по меньшей мере издвух конкурирующих железных дорог. В то же время предпола-гается выявить ключевые или жизненно важные объекты и разра-ботать планы по их совместному использованию или предостав-лению прав доступа к ним. Как только правительство убедится втом, что на этом рынке может быть создан достаточный уровеньконкуренции, существующая железнодорожная компания будетадминистративным путем разделена на ряд конкурирующих же-лезнодорожных компаний и затем акционирована в соответствиис условиями, изложенными в плане.

На втором этапе эти конкурирующие железнодорожные ком-пании в течение определенного периода времени будут эксплуа-тироваться на коммерческой основе. Это даст компаниям воз-можность повысить производительность и рентабельность (на-пример, избавиться от убыточных линий и сократить штаты), атакже подготовить прошедшие аудиторскую проверку бухгалтер-ские счета на уровне международных стандартов. Этот этап так-же даст возможность выяснить, проверить и продемонстрироватьжизнеспособность вновь созданных компаний. Любые возни-кающие при этом проблемы будут решаться до перехода к за-ключительному этапу.

На заключительном этапе права управления и эксплуатацииэтих компаний будут выставлены на торги с участием компанийчастного сектора, что не обязательно требует продажи ключевойгосударственной собственности. Вместо этого государство можетпросто провести торги на право предоставления услуг, эксплуа-тации и обслуживания определенных элементов инфраструктуры.Государство может сохранить официальное право собственностина основополагающие права прохода. Именно такой подход былвыбран в Мексике. В этой стране такие права или «концессии»предоставлялись на 50 лет. Потенциальные участники торгов бы-ли обязаны гарантировать определенный уровень новых капита-

28

ловложений. В результате проведения аукционов было получено2,4 млрд. долл. США, а новыми операторами были даны гарантииинвестировать еще 1,3 млрд. долл.

Заключение

Реформы, предложенные российским правительством, значи-тельно приближают российские железные дороги к тому, чтобывстать на прочную коммерческую основу. Уже одно это являетсяважным шагом вперед. Однако предложенные реформы преду-сматривают значительную степень централизации в рамках одно-го предприятия — компании «Российские железные дороги».Масштабы конкуренции в рамках предложенной структуры до-вольно ограничены. Нынешний процесс реформ предоставляетвозможность содействовать развитию реальной конкуренции вроссийской железнодорожной системе. Мы признаем, что этогоможно добиваться различными путями. На наш взгляд, следуетсерьезно рассмотреть возможность конкуренции между интегри-рованными железнодорожными компаниями. Этот подход от-крывает реальную возможность снижения железнодорожных та-рифов, повышения производительности железнодорожноготранспорта и увеличения вклада железных дорог в обеспечениеэкономического роста и общего благосостояния России.

29

СЕМИНАР ОЭСР ПО ПОЛИТИКЕПОДДЕРЖКИ КОНКУРЕНЦИИ И РЕФОРМЕСИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ

ТЕЛЕКОММУНИКАЦИЙМОСКВА, 19–20 МАРТА 2001 г.

Заключения и рекомендации

В настоящем документе дается резюме заключений и реко-мендаций представителей ОЭСР, принимавших участие в семи-наре по политике поддержки конкуренции и реформе системырегулирования в сфере телекоммуникаций, состоявшемся в Мо-скве 19–20 декабря 2001 г.

Вступление

Российский сектор телекоммуникаций сейчас находится напереходном этапе. Существующий режим регулирования, дей-ствующий с 1992 г., дал возможность для развития конкурен-ции и значительного притока новых участников в эту отрасль,но у него есть и ряд недостатков. Контуры нового режима ре-гулирования для этой отрасли были согласованы и определеныв документе «Концепция развития рынка телекоммуникацион-ных услуг в Российской Федерации». На наш взгляд, план ре-формирования этой отрасли, изложенный в указанном доку-менте, закладывает прочную основу для будущего российскоготелекоммуникационного рынка и в целом приближает россий-ский режим регулирования к наилучшей международной прак-тике для этого сектора.

Приводимые ниже комментарии отражают наше пониманиеключевых вопросов и некоторых направлений реформ. Многие изэтих направлений уже были упомянуты в «Концепции».

Общий обзор

Наше понимание существующей ситуации в российской сфе-ре телекоммуникаций представляется таковым.

30

– На рынке телекоммуникационных услуг местной фикси-рованной проводной связи действуют 93 «традиционных»оператора и около 2700 «новых» операторов. Общая долярынка новых операторов составляет около 15 процентов(доля на местных линиях связи?), хотя в таких городах,как Москва и Санкт-Петербург, она гораздо выше (более50 процентов). Новые операторы делают ставку на або-нентов из числа представителей крупного бизнеса, пред-лагая, как утверждается, услуги более высокого качествапо более высокой цене.

Традиционные операторы обслуживают мелкий бизнес и насе-ление. Большинство традиционных операторов — это небольшиепредприятия: лишь у трех число абонентов превышает 1 миллион.

Традиционные операторы предлагают низкие тарифы на услугиместной фиксированной проводной телефонной связи (без повре-менного учета, без дифференцированных тарифов для физическихлиц и предприятий и без различий между пиковой и непиковой на-грузкой). Несмотря на то, что доходы местных операторов попол-няются за счет отчислений междугородной телефонной связи (т.е. ввиде перекрестных субсидий), эти доходы, по-видимому, недоста-точны для покрытия затрат на обеспечение местной телефоннойсвязи. Как следствие, традиционные операторы вкладывают относи-тельно мало средств в местные сети, результатом чего являютсядлинные списки очередников на подключение.

– На рынке междугородной телефонной связи доминируеткомпания «Ростелеком», имеющая узаконенную монопо-лию на эти услуги. Несмотря на ее монопольное положе-ние, на этот рынок вышли и другие компании, чья доля нанем сейчас составляет около 30 процентов. Как мы пони-маем, традиционные операторы обязаны осуществлятьсвои междугородные звонки через «Ростелеком». Тарифы«Ростелекома» на междугородные телефонные перегово-ры поддерживаются на высоком уровне, в том числевследствие необходимости пополнять доходы местныхоператоров. Новые операторы на этом рынке «не обреме-нены обязанностью субсидировать местные телефонныеуслуги»2 и, таким образом, могут конкурировать с «Росте-лекомом», сбивая цены и подрывая его систему перекре-стного субсидирования.

———————2 «Концепция», раздел 4.2, часть 3.

31

– Рынок сотовой связи отличается определенным уровнемконкуренции — на каждом географическом рынке дейст-вует несколько операторов. Нам неясно, какой процентоператоров сотовой связи охватывает территорию всейстраны и сколько операторов сотовой связи действует накаждом географическом рынке. В России около 3 млн.абонентов сотовой телефонной связи. Мы не изучали ме-ханизм распределения диапазона частот в России и не вы-ясняли, является ли доступ к диапазону барьером для вы-хода на рынок.

Принципиальные вопросы

Нам представляется, что для превращения российской сферытелекоммуникаций в динамичную и конкурентоспособную от-расль необходимо рассмотреть три взаимосвязанных вопроса.Это регулирование тарифов, универсальная услуга и регулирова-ние доступа.

Эти вопросы взаимосвязаны по следующей причине. Тради-ционно цены на услуги местной телефонной связи в России под-держивались на низком уровне, в том числе и для того, чтобыобеспечить максимально широкое распространение телефоннойсвязи в стране, учитывая, что доход на душу населения в странениже, чем в Западной Европе. Убытки, вызванные низкими цена-ми на услуги местной связи, частично финансируются за счет по-вышения цен на другие услуги, включая междугородние и меж-дународные звонки. Эти высокие цены на услуги междугороднейи международной телефонной связи защищены установленнойзаконом монополией. Тем не менее, несмотря на монополию, бо-лее высокие тарифы на междугородние и международные звонкипобуждают компании создавать свои собственные системы меж-дугородней связи в обход местных сетей путем подсоединениятаких систем к своим внутренним АТС. Такая практика толкаеттарифы на междугороднюю связь вниз и уменьшает отчисления,которые местные операторы получают от операторов междуго-родней связи. Это, в свою очередь, ведет к тому, что местныеоператоры становятся неприбыльными и не могут обеспечить нинадлежащего обслуживания существующей сети, ни ее расшире-ния для удовлетворения растущих потребностей.

Возможным решением этой проблемы было бы, по возможно-сти, большее ужесточение контроля за исполнением положения о

32

монополии на услуги междугородней связи. При эффективном пра-воприменении можно было бы сохранить перекрестное субсидиро-вание местной связи за счет междугородней, тем самым привлекаяна этот рынок новых участников и инвестиции в местные сети.

Однако сохранение монополий нежелательно по многим хо-рошо известным причинам. Более подходящим решением былобы разрешение конкуренции на рынке услуг междугородней свя-зи и предоставление операторам права устанавливать высокуюплату за подсоединение к их сети для входящих и исходящихзвонков. Это позволит сохранить перекрестные субсидии для ме-стной связи от междугородних звонков, не жертвуя конкуренциейна рынке местной связи.

Тем не менее и у этого подхода есть свои проблемы. Высокаяплата за подсоединение побуждает крупных пользователей услугмеждугородней связи действовать в обход местных сетей и под-ключаться напрямую к междугородней сети, чтобы не платить заподсоединение (похоже, что так сейчас и происходит). Теорети-чески этого можно избежать путем введения запрета на такие об-ходные действия. По сути, местные операторы получат моно-польное право на все виды соединения с конечными пользовате-лями. Но в результате это приведет к укреплению монопольногоположения местных операторов. В сфере телекоммуникаций, гденет четкой границы между услугами, являющимися естественноймонополией, и конкурентными услугами, нежелательно создаватьеще и установленную законом монополию.

Гораздо более перспективным было бы полное отделениепроблемы перекрестного субсидирования от стоимости доступа.Этого можно добиться путем создания фонда, в который будутобязаны отчислять средства все операторы, действующие нарынке телекоммуникаций. Вклад каждого оператора будет рас-считываться в соответствии с заранее определенной формулой(например, как процент доходов или оплаты за минуту разговораи т.д.). Затем этот фонд будет использоваться для субсидирова-ния услуг местной телефонной связи. Конечно, он может исполь-зоваться и для финансирования других задач, относящихся к уни-версальной услуге, таких как расширение охвата телефонной свя-зи в сельской местности или подключение школ. Эти средствадолжны быть доступны не только уже действующим местнымоператорам, но и любым другим местным операторам, готовымпредоставлять услуги населению и мелким предприятиям. По су-ти, местные операторы должны конкурировать за эти субсидии,

33

которые будут получать те, кто действует с наименьшими затра-тами. В отдаленных и сельских районах самую эффективнуюкомпанию можно выбирать путем проведения конкурентных тор-гов, победителем которых станет фирма, подавшая заявку нанаименьшую субсидию, необходимую для обеспечения услуг ме-стной телефонной связи в данном регионе. Такой подход к пре-доставлению универсальной услуги используется в некоторыхразвивающихся странах.

Размеры требуемого перекрестного субсидирования (и, такимобразом, масштабы рассмотренных выше проблем), очевидно,зависят от масштабов убытков, которые несут операторы местнойтелефонной связи. Размер (и значение) этих убытков может бытьуменьшен за счет так называемого «изменения баланса», т.е. по-вышения цен на услуги местной телефонной связи, чтобы они вбольшей степени покрывали затраты. Однако необязательно по-вышать цены для всех абонентов — если местные операторы по-лучат право проводить гибкую ценовую политику, они смогутувеличить свои доходы путем внедрения новых, инновационныхсхем ценообразования, таких как планы, предусматривающиеразличные тарифы для населения и предприятий, различные та-рифы для пиковой и непиковой нагрузки и различные тарифы дляразного количества минут бесплатного разговора.

В отношении тарифной политики и перекрестного субсиди-рования мы предлагаем рассмотреть возможность:

– принятия, насколько это возможно, новых схем ценообра-зования для услуг местной телефонной связи, которые по-зволили бы местным операторам в большей степени по-крывать свои затраты, — эти платы могут предусматри-вать различные тарифы для населения и предприятий,различные тарифы для пиковой и непиковой нагрузки иразличные тарифы для разного количества минут бес-платного разговора. Тарифное регулирование не должнопрепятствовать предложению операторами новых, необя-зательных тарифных планов;

– изменения баланса, т.е. разрешения повышать тарифы науслуги местной телефонной связи, чтобы обеспечитьбольшее соответствие спроса и предложения;

– создания фонда, в который будут обязаны отчислять сред-ства все операторы в сфере телекоммуникаций, чтобыкомпенсировать любую нехватку средств у местных опе-раторов (как «традиционных», так и «новых»).

34

Широко признано, что самым важным отдельным инстру-ментом внедрения конкуренции в секторе телекоммуникаций яв-ляется создание режима регулирования доступа и подключений.Мы понимаем, что сейчас доступ и подключения регулируютсялишь в ограниченных масштабах и официальной системы регу-лирования нет. Мы считаем создание правовой базы обеспечениядоступа на недискриминационной и оперативной основе необхо-димым шагом для развития конкуренции в долгосрочной пер-спективе.

Хотя одна страна ОЭСР (Новая Зеландия) обеспечивает воз-можности доступа в секторе телекоммуникаций практическитолько через закон о конкуренции, этот подход не отражает еди-ного международного мнения относительно того, какая практикаявляется наилучшей. Скорее, считается, что требования опера-тивности, специфический характер договоренностей о доступе ктелекоммуникационным сетям и необходимость определять ре-гулируемую стоимость доступа заранее, а не по факту, обуслов-ливают предпочтительность индивидуального подхода к этомусектору по сравнению с использованием общего для всех законао конкуренции (хотя этот индивидуальный подход к сектору мо-жет быть включен и в общий закон о конкуренции, как это былосделано в Австралии).

Страны ОЭСР пришли к заключению, что споры о доступе иподсоединении возникают часто и отличаются особой ожесто-ченностью. Даже в России переговоры о подключении «сопрово-ждаются значительным числом конфликтов и споров, нарушени-ем российского законодательства и дискриминацией некоторыхоператоров связи по сравнению с другими»3. Поэтому принципи-ально важно создать механизм, позволяющий разрешать спорыотносительно доступа быстро и с пользой для развития конку-ренции.

Мы считаем, что разумный режим регулирования доступаобяжет всех сетевых операторов добросовестно договариваться одоступе и подключении. Кроме того, на некоторых сетевых опе-раторов (которые будут определены регулирующим органом)должны быть возложены дополнительные обязательства, такиекак право регулирующего органа выступать в роли арбитра вспорах о подключении и устанавливать плату за доступ, отра-жающую затраты.———————

3 «Концепция», раздел 6.1.

35

Создание официального режима регулирования не означа-ет, что антимонопольный орган не будет играть в этом сектореникакой роли или что эта роль будет незначительной. Напро-тив, активный контроль за соблюдением антимонопольногозаконодательства будет необходим для предотвращения сгово-ра между операторами связи, для контроля за слияниями иконцентрациями, пресечения злоупотребления доминирующимположением (включая хищническое ценообразование) и под-держки режима регулирования — обеспечения доступа до техсущественно важных объектов, на которые режим регулирова-ния непосредственно не распространяется.

В настоящее время в международном сообществе сложилосьединодушное мнение относительно использования «перспектив-ной, долгосрочной стоимости приращения производства» как ос-новы для установления платы за доступ. Хотя мы признаем опре-деленные достоинства этого подхода, важно помнить о том, чтоон слабо подкрепляется экономической теорией. Недавний опытстран ОЭСР показал, что вопросы, связанные с доступом, частоотличаются сложностью, и их влияние на конкуренцию нередкосложно предугадать.

В отношении регулирования доступа и подключения мы ре-комендуем:

– создать официальный правовой режим регулированияподключения, в рамках которого все операторы будутобязаны обеспечивать доступ и подсоединение, причемнекоторые — по недискриминационным ценам, отра-жающим затраты;

– создать механизм разрешения споров по вопросам доступаи подключения на оперативной основе и в интересах раз-вития конкуренции.

Выступавшие на семинаре выделили ряд других вопросов,которые пока еще, возможно, не вызывают обеспокоенность нароссийском рынке, но могут вызвать проблемы в будущем. На-пример, многие страны ОЭСР сталкиваются с вопросом, почемутарифы на звонки, входящие в сети сотовой связи, остаются вы-сокими. Часто это приводит к введению мер по регулированиютарифов на звонки, входящие в сети сотовой связи.

Еще один важный вопрос состоит в том, следует ли обязыватьоператоров местной телефонной связи предоставлять доступ к «ме-стному контуру». В странах ОЭСР это становится все более распро-страненным средством модернизации местных линий связи, осо-

36

бенно на асимметричных цифровых абонентских линиях. Хотя мыне считаем, что это вопросы первостепенной важности, возможно,России придется с ними столкнуться в среднесрочной перспективе.

Помимо рассмотренных выше вопросов существует и мно-жество других мер, при помощи которых можно существенноповысить уровень конкуренции в области телекоммуникаций,например возможность переноса номера, обеспечение доступа ккабельным каналам (как на государственной, так и на частнойземле) и доступность диапазона частот. Во многих странах сталоясно, что конкуренция в области сотовой связи ограничиваетсялишь имеющимся в наличии диапазоном частот. Мы настоятель-но рекомендуем выделить операторам связи максимально воз-можную часть диапазона. Мы считаем, что в целом правительст-во не должно вводить ограничения на варианты использованиядиапазона частот — следует разрешить использовать его так, кактребуется для создания максимальной стоимости. Однако этотпринцип действует всегда с определенными оговорками. Опера-торы, получившие лицензии на пользование диапазоном, недолжны иметь возможность прятать эти частоты от рынка, чтобыограничить рост конкуренции. Кроме того, правительство можетв определенной ситуации помочь рынку в выборе технологиче-ского стандарта и в очистке полосы частот, чтобы упростить пе-реход на новую технологию.

Заключение

Опыт либерализации сектора телекоммуникаций в странахОЭСР неоднократно показывал ценность либерализации и конку-ренции как средства расширения доступа, снижения цен и содей-ствия инновации. Сейчас сектор телекоммуникаций — это однаиз самых динамичных отраслей экономики в странах ОЭСР иодин из главных катализаторов перехода к так называемой «циф-ровой экономике» или «экономике, основанной на знаниях».

У России уже есть несколько лет опыта работы с приватизи-рованными предприятиями связи и большое количество участни-ков рынка, многие из которых накопили значительный опыт всфере телекоммуникаций.

Мы считаем, что сейчас в России сложились хорошие усло-вия для создания разумной базы регулирования этой отрасли, ко-торая будет способствовать ее росту и интеграции в европейскуюэкономику.

37

КОНСУЛЬТАЦИИ В РАМКАХ ОЭСР НАВЫСШЕМ УРОВНЕ ПО ВОПРОСАМАНТИМОНОПОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ИРЕФОРМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ В

ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕМОСКВА, 21–22 МАЯ 2001 г.

Наблюдения и рекомендации

Вступление

Реализация качественно структурированной реформы в электро-энергетике улучшает функционирование экономики в целом, отчеговыигрывают как потребители в промышленности и в сфере услуг, таки домохозяйства. В общем это означает снижение себестоимости (че-рез повышение производительности), снижение цен для потребителейв промышленности и в сфере услуг, снижение налогов на домохозяй-ства по мере того, как постепенно ликвидируются ненужные субси-дии, повышение надежности и качества обслуживания, расширениевыбора для потребителя и увеличение инновационной составляющейпо сравнению с периодом, предшествующим реформе. Либерализа-ция электроэнергетики приносит с собой преимущества конкуренции,однако с ней возникает и необходимость в инструментах, ограничи-вающих использование рыночной власти.

В ходе либерализации должна обеспечиваться взаимоувязкарешений, затрагивающих ряд элементов реформы (структура от-расли, тарифы на передачу электроэнергии, структура рынка,структура институтов и обеспечение универсальности обслужива-ния); ведь от структуры каждого элемента зависит реализуемостьжелаемой структуры других элементов. Решения должны надле-жащим образом учитывать структуру и состояние существующихактивов в электроэнергетике и в связанных с ней отраслях, а такжефизическую, правовую и экономическую среду, в которой они на-ходятся. Рука об руку с реформой электроэнергетики должны идтии реформы в других областях экономики, например разработкаэффективных рынков топлива.

38

На первом этапе чрезвычайно важно определиться по вопро-сам структурных реформ и структурирования рынка. После тогокак реформы осуществлены, уже трудно менять структуру отрас-ли, потому что передача имущественных прав, уважение к кото-рым является предпосылкой частных капиталовложений в даль-нейшем, становится дорогостоящей задачей. Многие структур-ные решения, которые, на первый взгляд, являются не более чем«деталями», могут иметь далекоидущие последствия с точки зре-ния успеха или неудачи реформы. Ошибки могут обойтись доро-го, а на исправление их может уйти немало времени — ведь онисказываются на инвестиционных решениях о вложении средств спериодом окупаемости в сорок лет.

Следует провести границу между разработкой структуры ре-форм и их осуществлением. Работа с электроэнергетическимикомпаниями, потребителями и экспертами в данной отрасли настадии разработки реформы может помочь обеспечить взаимо-увязку технических вопросов. Однако осуществление реформыдолжно возлагаться на государственные учреждения. Подобнаясхема наилучшим образом обеспечивает выполнение масштаб-ных государственных задач и снижает риск, возникающий в ре-зультате поиска консенсуса по каждому вопросу, что может при-вести к отсутствию увязки технических вопросов. Тесная взаимо-связь между антимонопольной политикой и политикой структур-ных реформ подразумевает, что существенная роль в этом вопро-се отводится антимонопольному ведомству. (Судя по опытустран–членов ОЭСР, для надлежащего выполнения новых обя-занностей следует существенно расширить полномочия и увели-чить ресурсы антимонопольных и регуляторных ведомств).

Учет потребления электроэнергии и платежи — вот два су-щественных фактора на либерализованном рынке. Рост эффек-тивности, связанный с конкуренцией на либерализованном рынкеи повышением качества регулирования экономики, требует, что-бы участники рынка находились под воздействием адекватныхэкономических стимулов. Неплатежи или отсутствие учета по-требления электроэнергии демпфирует экономические последст-вия того или иного поведения. Отсутствие индивидуальных счет-чиков означает, что потребители не в состоянии следить за по-треблением электроэнергии, не извлекают пользу из энергосбе-режения и могут страдать от отключений электроэнергии, вы-званных неплатежами хозяйственной единицы, которая несет от-ветственность перед энергетической компанией.

39

Большинство стран–членов ОЭСР приступили к реформиро-ванию электроэнергетики, когда тарифы превышали себестои-мость, и проводили реформу в период, когда новые технологии иисточники поставок топлива обеспечивали снижение себестоимо-сти. Россия начинает реформу в существенно иных условиях, и этозатруднит проведение реформы с политической точки зрения.Вследствие этого особое значение для полной взаимоувязки всехвопросов и реализации реформы в переходные периоды приобре-тают четкая направленность политики и решимость правительства.

Рыночная власть на рынках электроэнергии

Электроэнергия, которую практически невозможно хранить вбольших объемах, реализуется в зависимости от широкого набораусловий спроса и предложения. Таким образом, каждая точка вовремени представляет собой отдельный товарный рынок (рынокпродукта), а с каждым товарным рынком связан отдельный гео-графический рынок. Соответствующий географический рынок (взначительной мере) определяется ограничениями на передачуэлектроэнергии и условиями спроса в других районах. Так, не-давний опыт позволяет нам извлечь один урок: в мгновение окана временных рынках электроэнергии могут возникнуть серьез-ные проблемы.

В каждый временной период лишь несколько источников ге-нерации в своей работе задействуют резервные мощности илибудут близки к этому, т.е. генерируют электроэнергию, удовле-творяя остаточный или маржинальный спрос. Рыночную властьмогут использовать именно те компании, чье оборудование необ-ходимо для удовлетворения остаточного или маржинальногоспроса. Поэтому существеннейшим вопросом при оценке способ-ности использовать рыночную власть является количество и кон-центрация источников энергоснабжения, удовлетворяющих оста-точный или маржинальный спрос, при различных условиях спро-са и предложения4. С другой стороны, стимулы для использова-

———————4 Применяемые антитрестовскими ведомствами США нормы слияний, ко-

торые определяют степень концентрации рыночных долей, рассматриваемыхкак проблематичные, используются, таким образом, скорее для измерения кон-центрации среди соответствующих поставщиков (поставщиков, предложениякоторых на 5% или менее превышают предложения последнего распределенно-го генерирующего предприятия), а не концентрации, например, всех поставщи-ков при данных условиях спроса.

40

ния рыночной власти в значительной мере зависят от прав собст-венности на инфрамаржинальные источники энергоснабжения5.

Чаще всего проблемы с использованием рыночной властивозникают в периоды пикового спроса. Ограничения на передачуэлектроэнергии, как правило, приходятся на такие периоды, и этиограничения, по сути дела, снижают численность поставщиков иповышают концентрацию среди поставщиков, способных обслу-живать район. Кроме того, в такие периоды, как правило, резковозрастает стоимость дополнительных поставок, поэтому даже вслучае небольших недопоставок (подобные недопоставки явля-ются одним из способов использования рыночной власти) тари-фы могут резко вырасти. Таким образом, после либерализации нарынке нужно иметь больше передающих мощностей, чем в регу-лируемой электроэнергетике.

Существуют следующие важные детерминанты эффективно-сти конкуренции на рынках электроэнергии — структура отрас-ли, эластичность спроса, ограничения на передачу, дискримина-ционный/недискриминационный характер доступа к объектампередачи электроэнергии, форма кривой предложения, рыночныенормы (например, протоколы распределения нагрузки, правилаподачи заявок, структура дополнительного обслуживания) и ус-ловия выхода на рынок (как для новых, так и для модернизиро-ванных объектов генерации и передачи электроэнергии). Такимобразом, реструктурирование нельзя рассматривать отдельно отдругих условий, отражающихся на состоянии конкуренции нарынках электроэнергии. Тесная взаимосвязь между двумя аспек-тами указывает на то, что количество генерирующих предпри-ятий, достаточное для обеспечения конкуренции, определяется, вчастности, и этими другими характеристиками рынка.———————

5 Этот анализ имеет отношение к структуре собственности на атомныхэлектростанциях. Низкие маржинальные издержки и длительные периоды слинейным нарастанием характеристики означают, что, как правило, АЭС явля-ются поставщиками базисной нагрузки. Таким образом, они обычно являютсянаименее вероятными маржинальными поставщиками. Учитывая это, структурасобственности этих предприятий менее, чем структура собственности другихпредприятий, способна напрямую отражаться на способности использовать ры-ночную власть в системе распределения нагрузки, в которой каждому распреде-ляемому генерирующему предприятию платится цена, обеспечивающая равно-весие спроса и предложения. С другой стороны, если АЭС принадлежит фирме,владеющей и другими генерирующими мощностями, которые чаще удовлетво-ряют маржинальный спрос, такая ситуация, вероятно, будет стимулировать этуфирму на использование рыночной власти, потому что любое повышение ценыблагоприятно скажется на выработке атомных электростанций.

41

Чтобы решить вопрос с рыночной властью с учетом огромно-го количества изменений и их скорости в рыночных условиях,необходимо использовать весь портфель средств борьбы с ры-ночной властью как до, так и после внедрения конкуренции. Есливоспользоваться лишь одним из ограниченного набора средствборьбы с использованием рыночной власти, при определенномнаборе рыночных условий мы рискуем потерпеть неудачу.

Исходя из опыта антитрестовской деятельности и экономи-ческой теории, можно выделить шесть ключевых подходов к ог-раничению рыночной власти:

1) увеличение объема товарного рынка;2) увеличение объема географического рынка;3) увеличение чувствительности спроса к цене;4) снижение концентрации существующих поставщиков на

соответствующих рынках;5) повышение размеров клиентов и рост их требовательности;6) снижение барьеров для выхода на рынок.Ниже каждый из этих подходов рассматривается по отдельности.

Реструктуризация для обеспечения конкуренции

– С самого начала определиться с рыночной структурой иконструкцией таким образом, чтобы обеспечить доста-точную конкуренцию. Структурные решения могут ока-зать значительное воздействие на дальнейшее развитиеотрасли. Выяснилось, что другие страны, пытаясь по про-шествии некоторого времени внести коррективы в струк-туру рынка или ограничить использование рыночной вла-сти, столкнулись со значительными трудностями.

– Провести реструктуризацию как средство борьбы сиспользованием рыночной власти. Рыночная властьподвержена значительным изменениям в зависимостиот времени суток, времени года, относительных расхо-дов на приобретение топлива, осадков и сбоев в генера-ции или передаче электроэнергии. Чтобы добиться ус-пеха в ходе реструктуризации, следует учесть разнооб-разнейшие условия спроса и предложения, которые мо-гут сложиться. Анализ «общей структуры» рынка в этомслучае не достаточен.

При реструктуризации следует учитывать и местонахождениегенерирующих мощностей. Возможна ситуация, при которой уда-

42

ленные генерирующие предприятия не смогут стать эффективнымиконкурентами и поставлять электроэнергию в центр нагрузки в мо-мент перегруженности передающих сетей. Кроме того, удаленныегенерирующие предприятия могут столкнуться с повышенным рис-ком сбоев в передаче электроэнергии или со значительными поте-рями нагрузки в линии, что подрывает их значимость как конкурен-тов. В ходе реструктуризации следует пытаться разделить правасобственности таким образом, чтобы в каждом районе, в которомнаблюдается дефицит передающих мощностей, имелось по крайнеймере пять компаний, ведущих активную конкурентную борьбу входе установления тарифов на электроэнергию, поставляемую ихэлектростанцией, удовлетворяющей маржинальный спрос.

Если это возможно, каждый генерирующий объект долженпринадлежать одному владельцу. Если по различным причинам(например, из-за существующих и неснимаемых ограничений направо собственности) достаточную географическую конкуренциюможно обеспечить лишь в рамках совладения объектами электро-энергетики, эту схему можно заставить работать, хотя она и ведетк значительному повышению риска сговора. Экономия на масшта-бе на уровне объекта электроэнергетики с точки зрения действую-щих предприятий может отличаться от экономии на масштабе, какее понимает владелец предприятий. Даже если деятельность гене-рирующих предприятий концентрируется благодаря факторамэкономии на масштабе, права собственности могут быть распыле-ны без существенного снижения эффективности6.

– Реформировать систему спроса на рынке с целью повыше-ния чувствительности к цене. Учет потребления и тарифика-ция в режиме реального времени могут значительно умень-шить рыночную власть, позволяя потребителям снижатьобъем потребления в период, когда тарифы находятся на вы-соком уровне. Это снижает прибыль от повышения тарифовдля генерирующих предприятий. Кроме того, тарификация врежиме реального времени способна снизить средние тари-фы, так как потребители смогут отчасти перейти на потреб-ление электроэнергии в периоды низких тарифов. Учет по-требления и тарификация в режиме реального времени важ-ны для потребителей в промышленности и, вероятно, ока-жутся полезными для потребителей в сфере услуг. Бытовые

———————6 Например, в Соединенных Штатах много крупных электростанций при-

надлежат разным владельцам. Каждый владелец независимо от другого опреде-ляет выработку и распределение для своей доли мощностей объекта.

43

потребители могут выиграть от внедрения счетчиков упро-щенной конструкции, учитывающих объем потребления поразным тарифам в зависимости от времени суток (день–ночь), а когда стоимость более сложных счетчиковдостаточно упадет, эти потребители, возможно, выиграют иот перехода на учет потребления в режиме реальноговремени. Внедрение учета потребления электроэнергии врежиме реального времени обходится дешевле, когда этопроисходит в массовом, а не в индивидуальном порядке.

– Решения по оптовым рынкам должны подкреплять решенияпо розничным рынкам, и наоборот. Конкуренция на оптовыхрынках электроэнергии может оказать существенную под-держку конкуренции на розничных рынках, и наоборот. Эф-фективная конкуренция на оптовых рынках является важ-ным элементом эффективной конкуренции на розничныхрынках, расширяя для клиентов розничного рынка выборпоставщиков. Эффективная конкуренция на розничном рын-ке подкрепляет конкуренцию на оптовом рынке, повышаяценовую чувствительность спроса, который удовлетворяютоптовые поставщики.

Вертикальное разграничение

В электроэнергетике существуют три ключевых вида вертикаль-ных отношений, в которых дискриминация способна блокировать кон-куренцию и повысить совокупную себестоимость электроэнергии7:

– между генерацией и передачей электроэнергии;– между энергоснабжением розничных потребителей и рас-

пределением низкого напряжения;– между генерацией электроэнергии и энергоснабжением

розничных потребителей.

———————7 В Великобритании дело обстоит следующим образом: вертикальная инте-

грация электроэнергетических компаний в Шотландии подняла стоимость элек-троэнергии для потребителей. В Англии и Уэльсе передающие сети принадле-жат одним владельцам, а генерирующие предприятия, распределение низкогонапряжения и предприятия, осуществляющие снабжение электроэнергией, —другим. В Шотландии эти виды деятельности являются вертикально интегриро-ванными. На первом этапе реформы в Великобритании тарифы в Шотландиибыли на 8% ниже тарифов в Англии и Уэльсе. Теперь тарифы в Шотландииприблизительно на 5% выше тарифов в Англии и Уэльсе, и шотландские гене-рирующие предприятия экспортируют около четверти произведенной электро-энергии в Англию и Уэльс.

44

Дискриминация по доступу к передающим сетям или объектамраспределения низкого напряжения повышает общую стоимостьсистемы, потому что при таком положении вещей не используютсягенерирующие мощности, производящие электроэнергию с макси-мально низкой себестоимостью. В тех случаях, когда компании,осуществляющие энергоснабжение розничных потребителей, вла-деют собственными объектами генерации электроэнергии, это такженегативно отражается на эффективности рынка, потому что этикомпании используют свои собственные объекты генерации элек-троэнергии, отдавая им предпочтение перед другими объектами ге-нерации, имеющими более низкую себестоимость.

– Начиная с первого этапа реформы должен обеспечиватьсянезависимый недискриминационный контроль доступа к пе-редающим сетям и контроль соблюдения стандартов под-ключения. Недискриминационный доступ к передающим се-тям является фундаментальным элементом эффективнойконкуренции среди производителей электроэнергии.

– Права собственности на передающие сети должны бытьотделены от прав собственности на генерирующие мощ-ности. Раздельные права собственности — это единст-венный вид разделения, который изменяет стимулы косуществлению дискриминации. Фирмы могут извлекатьповышенную прибыль, отдавая предпочтение своим соб-ственным генерирующим предприятиям и дискриминируядругие объекты. Эти стимулы изменяются только в связис изменениями в структуре собственности и, соответст-венно, изменением источников прибыли8.

Следует избегать правил поведения, направленных на предот-вращение дискриминации при доступе на рынок, и отдавать предпоч-тение структурному разграничению. Соблюдение правил поведениянеобходимо постоянно отслеживать. Учитывая тот факт, что дискри-минация не очевидна, обнаружение и документирование дискрими-нирующего поведения могут представлять определенные трудности.Неочевидный характер дискриминации объясняется высокой чувст-вительностью стоимости доступа к передающим сетям к временнымфакторам и к изменениям в уровне риска. Время, которое требуетсядля разрешения споров, связанных с дискриминацией, дорого обхо-дится компании, стремящейся получить доступ к передающим сетям.

———————8 Изменение контроля может привести к изменению стимулов, как следует

из опыта независимых диспетчеров электросетей в Соединенных Штатах.

45

– Права собственности на объекты энергоснабжения розничныхпотребителей должны отделяться от прав собственности наобъекты распределения низкого напряжения. Дискриминацияпо доступу к объектам распределения низкого напряженияможет исключать неинтегрированных поставщиков рознич-ного рынка, не позволяя им обслуживать потребителей, кото-рые находятся на территории, обслуживаемой вертикальноинтегрированной распределительной компанией.

– Права собственности на генерирующие объекты должныотделяться от прав собственности на объекты энерго-снабжения розничных потребителей. Если все потребите-ли способны самостоятельно выбирать розничного постав-щика, и объекты энергоснабжения розничных потребите-лей принадлежат одним владельцам, а объекты распреде-ления низкого напряжения другим владельцам, то с течени-ем времени, когда будет достаточно развита конкуренция вобласти энергоснабжения розничных потребителей, реин-теграция генерации и энергоснабжения розничных потре-бителей станет вызывать меньшую озабоченность9.

Права собственности на сети электропередач,управление системой и обмен мощностью

Решение вопроса о разделении или объединении управления сис-темой и правах собственности на сети электропередач невозможнобез определенных компромиссов. При независимом диспетчере энер-госистемы труднее обеспечить стимулы повышения эффективности,чем в случае интеграции диспетчера энергосистемы и владельца пе-редающих сетей10, однако при поиске решений в борьбе с ограниче-ниями комбинированная компания может отдать предпочтение ре-шениям, связанным с передачей энергии. Диспетчер энергосистемы

———————9 В Англии и Уэльсе интеграция генерации и энергоснабжения розничных по-

требителей разрешена только потому, что распределение низкого напряжения отде-лено от энергоснабжения розничных потребителей, и все потребители вправе искатьсобственного поставщика электроэнергии. Это позволяло потребителям не обра-щаться к поставщикам, владевшим генерирующими мощностями, заключая вместоэтого договоры с поставщиками, у которых не было подобных противоречий.

10 Низкая стоимость активов диспетчера энергосистемы сравнительно со стои-мостью активов передающих сетей значительно затрудняет обеспечение стимуловдля повышения эффективности силами независимого диспетчера энергосистемы(через изменение прибыли) без искажений в других областях, по сравнению с темслучаем, когда диспетчер энергосистемы интегрирован с передающими сетями.

46

может быть и некоммерческой организацией, однако в данной схемесуществует возможность неэффективного поведения11.

Возможно, следует отдавать предпочтение интегрированию рас-пределения нагрузки и рыночной деятельности в рамках одной и тойже организации, так как эти два направления требуют интенсивнойкоординации12. В тех случаях, когда допускаются двусторонние дого-воры, диспетчер энергосистемы должен управлять балансом энерго-потребления13. При разработке структуры рынка следует учитыватьгибкость генерирующих предприятий. Если выбирается модель пулас системно-маржинальной тарификацией, в этом случае электростан-ции с негибкой базисной нагрузкой будут подавать заявки на оченьнизком уровне (возможно, равном нулю), чтобы обеспечить распре-деление нагрузки (так как они уверены, что в пуле цена превысит ихмаржинальные издержки), однако при дефиците мощностей с гибкоймаржинальной тарификацией цена в пуле может оказаться очень вы-сокой в периоды нехватки электроэнергии. Модели на основе пуладолжны обладать достаточной способностью к ограничению среднихцен, а потребители должны научиться жить в условиях спотовых цен,которые иногда могут быть очень высокими (и хеджировать такиецены). В том случае, когда гибкость проявляют немногие генери-рующие объекты, повышается важность задачи обеспечения балансаэнергопотребления силами диспетчера энергосистемы.

Тарификация передачи электроэнергии и доступк передающим сетям

Несмотря на то, что на регулирование передачи электро-энергии приходится небольшая доля общих издержек, данный———————

11 Опыт деятельности независимых некоммерческих диспетчеров энерго-системы в США указывает, что, как правило, они не обладают мощными стиму-лами для повышения эффективности или слабо ориентированы на обслужива-ние клиента; вместо этого они, как правило, проявляют излишний консерватизмв управлении сетями.

12 Судя по опыту Калифорнии, где были разделены функции независимогодиспетчера энергосистемы и функции обмена мощностью, они принимали про-тиворечащие друг другу решения. В других административных единицах этивиды деятельности были успешно интегрированы, например, в PJMInterconnection в штатах среднего пояса Атлантического побережья Соединен-ных Штатов, а также на Австралийском национальном рынке электроэнергии.

13 Англия и Уэльс — с одной стороны, и Австралия — с другой, дают про-тивоположные примеры двусторонних договоров. В Англии и Уэльсе на основедвусторонних договоров продается более 95% электроэнергии. В Австралиисуществует обязательный оптовый рынок наличного товара, поэтому двусто-ронние договоры являются исключительно финансовыми инструментами.

47

вид регулирования в высшей степени важен для рынка элек-троэнергии. Необходимы реальные права доступа к передаю-щим сетям на недискриминационных, прозрачных и эффектив-ных условиях. Подобные права доступа необходимы не толькодля того, чтобы обеспечить конкуренцию между действующи-ми на рынке компаниями, но и для того, чтобы привлечь новыеинвестиции как от уже действующих на рынке компаний, так иот новых компаний, выходящих на рынок. Чтобы стимулиро-вать эффективность деятельности, тарифы на передачу элек-троэнергии должны включать компоненты, которые зависят отрасстояния передачи электроэнергии (т.е., компонент «тарифапри передаче электроэнергии на малое расстояние» и компо-нент «тарифа при передаче электроэнергии на большое рас-стояние»).

– Должен существовать открытый доступ к передающим се-тям. То есть, если генерирующее предприятие отвечаетвсем техническим стандартам на подключение, оно долж-но получить разрешение на подключение. Такая системаснижает барьеры для выхода на оптовый рынок.

– Тарификация при передаче электроэнергии на малоерасстояние должна стимулировать оптимальное распре-деление нагрузки. Тарификация при передаче электро-энергии на малое расстояние может зависеть от маржи-нальных потерь (в два раза превышающих средние по-тери) и от ограничений. Надлежащий подход к пробле-ме потерь при передаче электроэнергии вообще особен-но важен в такой большой стране, как Россия14. Убыткимогут относиться на генерирующие предприятия илираспределяться на всех пользователей системы. Отнесе-ние убытков на генерирующие предприятия повышаетэффективность распределения нагрузки и качество ре-шений по территориальному размещению новых гене-рирующих предприятий.

Краткосрочная тарификация может учитывать ограничения напередачу электроэнергии тремя различными способами: всем гене-рирующим предприятиям выплачивается один и тот же тариф, заисключением тех, на которых выработка варьируется как средство———————

14 Например, в Австралии потери при передаче составляют до 40%. Тари-фикация передачи электроэнергии в Австралии создает стимулы для размеще-ния генерирующих предприятий в местах, где эти предприятия работают с вы-сокими издержками, неподалеку от источников топлива, а не рядом с нагрузкой.

48

борьбы с ограничениями15, тарифы на электричество могут разли-чаться от «зоны» к «зоне», или тарифы на электричество могут раз-личаться от «узла» к «узлу». Зоны обычно определяются таким об-разом, чтобы их границы совпадали с пунктами энергосистемы, вкоторых часто наблюдается чрезмерная загрузка. Узлами называют-ся те пункты энергосистемы, к которым подключаются генерирую-щие предприятия или нагрузка. Узлы дают более мелкую сетку раз-дела, чем зоны16. Используется каждый из трех методов17. Выбортого или иного метода определяется топологией передающей сети игенерирующих предприятий и нагрузок. Неправильное решениеможет повлечь за собой катастрофические, с финансовой точки зре-ния, последствия. Решение, обеспечивающее стимулы для сниженияограничений на передачу электроэнергии, может оказывать важноеи благоприятное для потребителя влияние на рыночную стоимостьэлектроэнергии18.

– Тарификация при передаче электроэнергии на дальнеерасстояние должна стимулировать оптимальные реше-ния по расположению генерирующих объектов и расши-рению сети передачи электроэнергии. Эти факторы могутповлиять на местонахождение как новых объектов генера-ции, так и энергоемких отраслей промышленности. Взно-сы за подсоединение и пространственно дифференциро-ванные тарифы при передаче энергии на дальнее расстоя-ние могут повысить разницу в доходности при созданииновых генерирующих мощностей в различных районах19.

———————15 В таких случаях дополнительные издержки по оплате работы генери-

рующих предприятий для выполнения нерыночного заказа в борьбе с ограниче-ниями зачастую социализируются или усредняются на всех потребителей.

16 Например, Англия и Уэльс разделены на 15 зон, около 200 узлов.17 В Англии и Уэльсе прежде применялся метод, в котором не использовалось

отнесение убытков на генерирующие предприятия, однако в настоящее время при-меняется метод зон. В Скандинавии используются зоны, определяемые как районыограниченного импорта или экспорта электроэнергии. В Австралии используютсязоны, и проводятся аукционы по продаже прав на использование работающих вусловиях ограничений сетей передачи между разными зонами. Поступления ис-пользуются для того, чтобы снизить сборы за использование сети.

18 В Англии и Уэльсе из-за внедрения системы оплаты работы компании,занимающейся передачей электроэнергии, по сокращению ограничений, выпла-ты генерирующим предприятиям для борьбы с ограничениями передачи элек-троэнергии снизились до 10% от прежнего уровня.

19 Сборы и тарифы могут сочетаться с возмещением издержек производст-ва, в этом случае на них будет распространяться действие общего потолка до-ходности. Это может означать, что ряду генерирующих предприятий будут пла-тить (с них будет взиматься отрицательный тариф) за подключение в опреде-

49

«Полные сборы» (означающие, что новый объект генерацииплатит за все последующее укрепление сети, которое может осу-ществляться на значительном удалении от генерирующего пред-приятия) обеспечивают пространственные тарифные сигналы дляэффективного расположения мощностей, в отличие от более ти-пичных «облегченных сборов» (этот термин означает, что новоегенерирующее предприятие оплачивает лишь прямые издержкиподсоединения генерирующих мощностей, к ближайшему пунктусети). Полные взносы за подсоединение эквивалентны долго-срочному договору о выплате пространственно дифференциро-ванных сборов за подключение, однако их недостатком можетбыть то, что они не стимулируют желание выйти на рынок.

С помощью тарификации в соответствии с вышеуказаннымикритериями можно собрать лишь около 1/4–1/3 средств, необходи-мых для покрытия издержек. Чтобы обеспечить устойчивое долго-срочное функционирование, необходимо компенсировать недобордоходов. Возможно, наименее искажающий метод получения необ-ходимого дохода состоит в том, чтобы заставить генерирующиепредприятия выплачивать годовой взнос, привязанный к их мощно-сти, а потребителей — платить за спрос в момент пика системы.

Универсальность обслуживания

Реформа должна быть разработана таким образом, чтобыобеспечить «универсальность обслуживания», одновременнопользуясь преимуществами конкуренции. Существует естествен-ная общественная задача обеспечения всеобщего доступа к элек-троснабжению — ведь это фундаментальная потребность совре-менной жизни. В данном случае универсальность обслуживанияозначает, что «всем гражданам предоставляется доступ к элек-троснабжению по тарифам, которые они могут платить».

– Реформа провалится, если прямые и перекрестные субсидиив существующей системе, вследствие обязательств по уни-версальности обслуживания или иных норм, например, суб-сидий клиентам из энергоемких отраслей промышленности,не удастся идентифицировать и либо ликвидировать, либо

ленных пунктах сети. Чтобы обеспечить подключение генерирующего предпри-ятия к сети в тот момент, когда предоставление энергии этим генерирующимпредприятием будет наиболее ценно, с такого генерирующего предприятия мо-жет взиматься высокая плата за подсоединение в момент пика системы, но невзиматься никакой платы в остальное время.

50

начать их финансирование из устойчивых источников. Еслиуже существующая фирма должна осуществлять внутреннееперекрестное субсидирование, тогда свободный доступ иконкуренция позволят новым фирмам на рынке сбивать це-ны, предлагаемые уже существующей на рынке фирмойэтим клиентам, обеспечивая перекрестное субсидированиеклиентов, с которых взимается неполная плата за потреблен-ную электроэнергию. Из-за этого позиция уже существую-щей фирмы становится неустойчивой.

Можно ограничить убытки от того, что гражданам будутпредлагаться тарифы ниже себестоимости, а беднейшим слоямнаселения будет предоставляться доступ к электроснабжению:для этого можно объявить, что ряд потребителей вправе получатьсубсидии на потребление электроэнергии, а другим этого праване давать, или предоставлять это право любому гражданину, ог-раничивая, однако, объем, который каждый может приобретатьпо субсидируемым тарифам.

Неспособность обеспечить достаточное финансирование дляпредоставления субсидий вполне может привести к недоинвестиро-ванию со стороны уже существующей на рынке компании. Недоин-вестирование не является устойчивым источником средств и можетнанести вред другим секторам экономики в том случае, если этапрактика снижает надежность. Потенциально устойчивыми источ-никами средств являются другие клиенты, а также общая налоговаяи бюджетная система. Наиболее устойчивым источником средствдля предоставления субсидий является обязательный прозрачныйдополнительный налог, который обязаны выплачивать все потреби-тели. Обычно ответственность за обеспечение универсальности об-служивания возлагается на уже существующую на рынке фирму.Регулирующие органы также обеспечивают наличие «поставщикапоследней инстанции», поставляющего электроэнергию тем клиен-там, которые в противном случае лишились бы энергоснабжения,если бы их розничный поставщик ушел с рынка.

На либерализованном рынке постоянство поставок обеспечи-вается с помощью ряда децентрализованных методов. Комму-нальные службы и регулирующий орган прогнозируют ростспроса на электричество, а коммунальные службы осуществляютпланирование и инвестиции на основе этих прогнозов. На многихлиберализованных рынках можно расположить объект генерациигде угодно, если имеется разрешение органов планирования зем-лепользования. Новое промышленное предприятие может либо

51

заключить долгосрочный договор с тем, чтобы предприятие элек-троснабжения создало необходимые генерирующие мощности идругую инфраструктуру, либо производить электроэнергию пря-мо на объекте. Как правило, застройщик или строитель новогомикрорайона подсоединяет его к сети и включает издержки в со-вокупную стоимость новых единиц жилья.

Взаимосвязь между институтами и законодательством

– В плане реформы должен обеспечиваться институт, упол-номоченный регулировать отрасль, и в частности регулиро-вать доступ к передающим сетям и сетям распределениянизкого напряжения. Юрисдикция регулирующего учрежде-ния должна по крайней мере распространяться на местно-сти, объединенные сетями20. Это помогает избежать ситуа-ции, в которой оптимальное решение проблем рыночногодефицита лежит вне юрисдикции регулирующего органа.Кроме того, предотвращается принятие несостыкованныхрешений двух административных единиц, имеющих единыйрынок. Отсутствие состыковки может отпугнуть или непра-вильно ориентировать инвесторов. Последнее дорого обхо-дится, например, когда новые генерирующие мощности раз-мещаются там, где их выгодно размещать в силу норм регу-лирования, а не там, где их размещение принесло бы наи-большую пользу для энергосистемы. При наличии и феде-ральных регулирующих органов, и регулирующих органовнизшего уровня регулирование должно координироваться21.

———————20 Например, если бы в Соединенных Штатах юрисдикция регулирующих

органов распространялась по крайней мере на местности, объединенные сетями,существовало бы не более трех регулирующих учреждений, в соответствии стремя объединяющимися системами, а не пятьдесят регулирующих органов почислу существующих в настоящий момент штатов. Система регулирующихорганов штатов была создана в тот момент, когда электроэнергетика детальнорегулировалась, а торговля между штатами была мало распространена. Либера-лизация стимулировала появление ряда диспетчеров систем, объединяющихнесколько штатов, и привела к увеличению объема торговли между штатами. Внастоящее время высказываются предложения о расширении юрисдикции феде-ральных регулирующих органов за счет регулирующих органов штатов.

21 Примером является Австралия. Там федеральный регулирующий органстремится стимулировать разработку последовательной регуляторной политикипо всей стране, консультируясь с группой советников, в состав которой входятруководители органов регулирования электроэнергетики штатов на Националь-ном рынке электроэнергии (при принятии регуляторных решений, а также врамках проведения регулярных консультаций по вопросам регулирования).

52

– Определить проблемы с конкуренцией, которые, вероятно,возникнут в будущем, а также инструменты и полномочия,которые потребуются в рамках реализации в отрасли нормантимонопольного права в будущем. Отслеживание рынкаможет косвенным образом использоваться для борьбы с ан-тиконкурентным поведением на рынках электроэнергии, атакже для определения изменений, которые следует внести врыночные нормы. Отслеживать рынок может не только ре-гулирующий орган, но и диспетчер системы22.

– Регулирование объектов коммунального хозяйства следуеттщательно координировать с борьбой с нарушениями ан-тимонопольного законодательства23. С помощью такой ко-ординации, в частности, облегчается обмен информацией оконкретном рынке между антимонопольным ведомством ирегулирующим учреждением. Во-вторых, при этом вышевероятность того, что при принятии регуляторных решенийбудут учитываться потребности обеспечения конкуренции.Это позволяет расширить роль конкуренции по сравнению снастоящим моментом, когда конкуренция рассматривается вкачестве альтернативы регулированию — ведь это позволяетдобиваться цели укрепления эффективной конкуренции, а невести регулирование с целью противодействовать антикон-курентному поведению или использованию рыночной вла-сти. В-третьих, это дает возможность системного примене-ния на рынке более широкого набора инструментов — какрегуляторных, так и стимулирующих конкуренцию.

———————22 В Австралии Национальный администратор электроэнергетики контро-

лирует все заявки, отслеживая признаки злоупотребления рыночной властьюили манипулирования ценами. В Соединенных Штатах независимые диспетче-ры в системе PJM (в штатах среднего пояса на побережье Атлантики), Нью-Йорке и Новой Англии имеют полунезависимые отделы, занимающиеся отсле-живанием рынка. В Калифорнии независимый диспетчер сети имеет независи-мый комитет, занятый отслеживанием рынка. Его возглавляют экономисты изкрупнейших университетов штата. Как сообщается, они обладают большимопытом разработки рекомендаций, позволяющих обнаруживать «подозритель-ные» заявки. Более того, изменения в рыночных правилах зачастую вводятся вускоренном порядке на основе отчетов отделов по отслеживанию рынка, по-священных подаче заявок и показателям работы сети, так что отслеживаниерынка является силой, стимулирующей изменения в рыночных нормах.

23 В Австралии, где антимонопольное ведомство является независимым, ответ-ственность и за федеральное регулирование объектов коммунального хозяйства,включая электроэнергетику, и за проведение в жизнь антимонопольного законода-тельства возложена на одно и то же ведомство. Это следует из того факта, что нор-ма, регулирующая доступ к сетям, включена в антимонопольное законодательство.

53

– Регуляторные институты должны быть независимымикак от регулируемых фирм, так и от сиюминутного по-литического давления. Независимость не означает пол-ной независимости от политического контроля. Обычнопарламент принимает общегосударственные решения,которые затем выполняются регулирующим органом.Как правило, регулирующий орган должен представитьежегодный отчет в парламент, который осуществляет по-стоянный контроль над деятельностью регулирующегооргана. Все большее распространение получает незави-симое регулирование, и в странах–членах ОЭСР имеетсяоколо 12 независимых органов регулирования электро-энергетики.

– Регуляторные институты должны принимать решения,которые являются нейтральными и прозрачными, неподдаваясь при этом мелочному политическому давле-нию. Регулирующий орган должен обладать аналитиче-ской информацией и не полагаться на информацию регу-лируемых объектов коммунального хозяйства. Регули-рующий орган должен функционально отделяться от ди-рективных органов, что позволит ему поддерживать ней-тральный регуляторный режим. Регулирующий органдолжен иметь четко определенные обязательства по про-зрачности, в частности связанные с процессами принятиярешений и информацией, на основе которой решенияпринимаются, — подобная схема деятельности будет вы-глядеть справедливой. Кроме того, задачи регулирующе-го органа должны быть изложены недвусмысленно, а ходвыполнения этих задач должен отслеживаться. Наконец,следует четко очертить полномочия регулирующего ор-гана. Сочетание прозрачности задач, полномочий, про-цессов, решений и информации дает общественностичеткие критерии оценки деятельности, с помощью кото-рых можно определить, насколько регулирующий органвыполняет свою роль.

Хотя сами суды не очень хорошо приспособлены для прямо-го регулирования, они оказывают влияние на регулирующие ор-ганы. Во многих странах суды действуют слишком медленно ивследствие этого не могут принимать решения по делам, в кото-рых, например, задержка с получением доступа к передающимсетям может оказаться смертельной для новой генерирующей

54

компании. Однако судебное рассмотрение может защитить отнекоторых неадекватных регуляторных решений24.

Переход

– Предпочтительно с самого начала разработать путьреализации реформы, потому что коалиции, возникающиев ходе реализации реформ, в дальнейшем затрудняют про-ведение изменений в планах реформ. Несмотря на эту ре-комендацию, следует иметь и альтернативный путь реали-зации реформы в случае, если придется столкнуться впротиводействием на последующих этапах реализацииреформы.

– Реформу легче провести в жизнь, когда имеются из-быточные мощности25, а отрасль в основном принад-лежит государству. Первое наблюдение проистекает изотсутствия необходимости в постоянных инвестициях,связанной с факторами надежности, так как потенци-альные инвесторы могут воздерживаться от вложениясредств, пока не прояснится путь реализации реформы.Второе означает возможность принятия здравых реше-

———————24 Правовые системы различными способами обеспечивают этот вид защи-

ты. В Соединенных Штатах суды вправе рассматривать регуляторные решениярегулирующего органа как с точки зрения процедурных вопросов, так и приналичии признаков «явной ошибки» в решении. В Великобритании основныминструментом регулирования электроэнергетики является необходимость со-блюдения компаниями условий лицензирования. Если компании отказываютсяподчиняться изменениям в условиях лицензии, предложенных регулирующиморганам, спор направляется для разрешения в Комиссию по конкуренции, спе-циализированный судебный институт.

25 Это одна важная причина, по которой недавние проблемы с надежно-стью и тарификацией в Калифорнии не характерны для России. Существуютследующие причины высоких тарифов и проблем с надежностью, которые впоследнее время испытала Калифорния: фундаментальные характеристики (не-смотря на значительный рост спроса, за десять с лишним лет не введено в стройни одной новой электростанции; значительные ограничения передающих сетей,причем новые передающие мощности не вводятся; ограниченное влияние спро-са из-за усредненной тарификации), погодные условия, различные краткосроч-ные факторы, например внеплановые отключения АЭС и традиционные плано-вые отключения на период ремонтных работ, повышение стоимости квот навыбросы, рыночная власть и рыночные нормы (например, запрет на хеджирова-ние традиционными объектами коммунального хозяйства, неэффективная кон-куренция на розничном рынке, снижающая стимулы для минимизации издер-жек, проблемы графиков, характерные для стимулов «плати в соответствии сзаявкой» против одной цены, нормы надежности, усугубляющие неэластич-ность спроса, и тарификация дополнительных видов обслуживания).

55

ний, а не решений, отвечающих лишь потребностяммомента. С учетом каждого из этих пунктов Россиядолжна ускорить проведение реформы, чтобы восполь-зоваться сложившейся ситуацией.

– Использовать тщательно выбранные долгосрочныедоговоры, чтобы облегчить переход. Кстати, онидолжны истекать в разное время, чтобы рынок мог по-степенно приспособиться к изменениям в рыночноммеханизме. С другой стороны, следует предотвращатьслучаи перехода заложенной недвижимости в собст-венность залогодержателя в рамках долгосрочных до-говоров. В частности, из-за долгосрочных договоровмежду уже работающей на рынке фирмой и клиентами,и в частности крупными клиентами, обслуживание ко-торых обходится дешево, новые генерирующие компа-нии могут посчитать, что выход на рынок является не-привлекательным. Это замедляет последующее разви-тие конкуренции.

Коалиции, препятствующие проведению реформы, могутпрекратить свою деятельность, если удается обнаружить рент-ные платежи, которые могут стать источником перекрестногосубсидирования этих коалиций. Один из способов созданиятаких рентных платежей состоит в том, чтобы платить гидро-электростанциям низкий средний тариф, однако позволять имвзимать рыночный тариф в те периоды, когда они удовлетво-ряют маржинальный спрос.

Общий обзор рекомендаций

Россия уже почти десять лет занимается реформированиемэлектроэнергетики. В ближайшем будущем стремление прави-тельства увеличить конкуренцию в электроэнергетике должновыразиться в новом наборе политических решений, касающихсяструктуры отрасли, тарифов на передачу электроэнергии, струк-туры рынка, структуры институтов и обеспечения универсаль-ности обслуживания. Эти решения должны быть взаимоувязан-ными и использовать полный портфель средств борьбы с ры-ночной властью, чтобы облегчить переход к эффективной кон-куренции в отрасли.

В пяти подпунктах ниже сформулированы основные реко-мендации.

56

Реструктурирование

С самого начала определиться со структурой и конструкциейрынка, которые обеспечивают достаточную конкуренцию в каж-дой зоне, испытывающей нехватку передающих сетей, особеннов момент пика спроса. Проводить реструктуризацию с цельюуменьшения рыночной власти в условиях широкого разнообразиявероятных условий спроса и предложения. Недостаточно иметьлишь адекватную «общую структуру» рынка.

Обеспечить независимый недискриминационный контрольнад доступом к сети и соблюдением стандартов подключения,разделив права собственности на передающие сети и генерирую-щие предприятия. Кроме того, с точки зрения прав собственностиэлектроснабжение розничных клиентов должно быть отделено отраспределения низкого напряжения и генерации.

Повысить ценовую чувствительность спроса с целью уменьше-ния рыночной власти. Обеспечить положение, при котором струк-тура оптовых рынков укрепляет структуру розничных рынков, инаоборот, что поможет развитию конкуренции на обоих рынках.

Обеспечить стимулы в борьбе с ограничениями на передачуэлектроэнергии.

Разработка тарифов на передачу электроэнергии идоступ к передающим сетям

Обеспечить положение, при котором доступ к передающимсетям будет недискриминационным и предоставляемым на эф-фективных условиях. Кроме всего прочего, это означает, что ус-ловия доступа регулируются независимым регулирующим орга-ном и являются прозрачными, а доступ предоставляется любомулицензированному генерирующему предприятию.

Разработать тарифную схему передачи электроэнергии, сти-мулирующую при передаче электроэнергии на малое расстояниеоптимальное распределение напряжения, а при передаче на даль-нее расстояние — оптимальные решения по расположению гене-рирующих и энергоемких предприятий, а также решения о рас-положении новых объектов передающих сетей. Обеспечить по-ложение, при котором сборы за подключение обеспечивают сти-мулы для размещения генерирующих предприятий там, где этовыгодно с точки зрения общих издержек системы. Это почти не-пременно приведет к значительной разнице в тарифах на элек-

57

тричество в зонах, разделенных значительными расстояниями, квыгоде потребителей в экспортирующих зонах.

Универсальность обслуживания

Определить «универсальность обслуживания» для решениязаконных социальных задач и обеспечения финансовой устойчи-вости. Обеспечить «универсальность обслуживания».

Определить прямые и перекрестные субсидии в существую-щей системе и определиться со сроками прекращения субсидиро-вания. Если какой-либо из видов субсидирования будет продол-жаться, определить устойчивый источник финансирования, на-пример прозрачный обязательный дополнительный налог на всехпотребителей электроэнергии.

Институциональные рамки

Уполномочить институт на регулирование отрасли, в частно-сти регулирование доступа к передающим сетям и сетям распре-деления низкого напряжения. Обеспечить положение, при кото-ром юрисдикция регуляторного органа распространялась бы покрайней мере на районы, объединенные обсуживающими сетями.Обеспечить тесную координацию между регулированием объек-тов коммунального хозяйства и реализацией норм антимоно-польного права.

Регулирующий орган должен быть независимым и от регули-руемых фирм, и от сиюминутного политического давления. Ондолжен принимать нейтральные и прозрачные решения, не под-даваясь мелочному политическому давлению. Должна обеспечи-ваться прозрачность задач, полномочий, процессов и решений.

Переход

Насколько возможно, использовать тщательно выбранныедолгосрочные договоры для облегчения перехода.

С самого начала разработать путь реализации реформы ипроводить реформирование, пока еще остаются избыточныемощности, а отрасль в основном принадлежит государству.

58

Семинар ОЭСР по конкурентной политике иреформе регулирования

в газовой отраслиМОСКВА, 24–25 СЕНТЯБРЯ 2001 г.

Выводы и рекомендации

В данном документе обобщены выводы и рекомендации состороны представлявших ОЭСР участников семинара по конку-рентной политике и реформе регулирования газовой отрасли, ко-торый состоялся в Москве 24 и 25 сентября 2001 г.

Введение

Газовая отрасль играет ключевую роль в российской эконо-мике. Отрасль, занимающаяся поставками природного газа, явля-ется одновременно одним из крупнейших экспортеров и крупнымфедеральным налогоплательщиком. Несмотря на все принятыемеры в направлении открытия этого сектора конкуренции, в на-стоящий момент он представляет собой вертикально-интегрированную монополию. Нам представляется, что придолжном контроле продолжение реформы регулирования и вне-дрение конкуренции в данном секторе может помочь повыситьпроизводительность, эффективность и обеспечить перевооруже-ние отрасли без ущерба для налоговых и экспортных доходов.

История вопроса

Ниже предлагается краткое изложение нашего понимания те-кущей ситуации в российской газовой отрасли26.

– В сфере предложения: доминирующей в российской газовойотрасли является единственная компания — РАО «Газпром».

———————26 Сведения в данном разделе получены из трех источников: а) предвари-

тельная работа Экономической дирекции ОЭСР по подготовке очередного Эко-номического обзора Российской Федерации, который будет опубликован в на-чале 2002 г.; б) работа Международного энергетического агентства по подго-товке Обзора МЭА по энергетике России для публикации в декабре 2001 г., атакже в) информация, полученная на семинаре.

59

Эта компания обладает доминирующей позицией практиче-ски во всех компонентах газовой отрасли, а именно:

– РАО «Газпром» добывает 91% всего газа в России (ос-тальная часть приходится на долю компании «Итера»,восточносибирских и нефтяных компаний);

– в состав РАО «Газпром» входят предприятия по пере-работке и хранению неочищенного газа. В октябре2000 г. РАО «Газпром» приобретено 51% акций ком-пании «Сибур», единственного конкурента в областипереработки газа. РАО «Газпром» принадлежат един-ственные в России мощности по хранению газа;

– РАО «Газпром» обладает монополией на транспортиров-ку природного газа; дочерняя компания «Газэкспорт» —монополист в поставках газа в Европу. РАО «Газ-пром» частично интегрировано и в отрасль сбыта, таккак компании принадлежит около 10% всей сети газо-снабжения (остальные местные газораспределитель-ные сети сбыта принадлежат регионам или муници-пальным властям, региональным правительствам илииным организациям);

– акции РАО «Газпром» на российской фондовой биржеобращаются активнее акций любой другой компании.Крупнейшим акционером РАО «Газпром» являетсягосударство (38%). Иностранным акционерам офици-ально принадлежит около 10% акций РАО «Газпром»и, возможно, еще 5–15% опосредовано.

– Зарегистрированная в США компания «Итера» также за-нимается добычей газа, экспортом газа в страны СНГ и га-зоснабжением (компания взяла на себя функции обеспе-чения газом в Свердловской области). Соглашения о тес-ном сотрудничестве между РАО «Газпром» и «Итера» вы-звали в России полемику.

– В области спроса: около 38% российского газа поставля-ется на экспорт. На долю Европы приходится лишь 24%от всего объема реализуемого РАО «Газпром» газа и 73%официальных доходов от реализации. Среди внутреннихпотребителей крупнейшими (около двух третей) являютсятепло- и электростанции. На долю промышленных потре-бителей и населения приходится примерно по 18% от объ-емов внутреннего потребления. РАО «Газпром» реализуетгаз напрямую промышленным потребителям и электро-

60

станциям, но населению газ поступает от РАО «Газпром»,который продает газ местным распределительным компа-ниям по регулируемым ценам, а те перепродают их насе-лению. В отсутствие газовых счетчиков и в силу другихфакторов частные потребители выплачивают, как прави-ло, фиксированную месячную плату независимо от коли-чества реально потребленного газа. Сверхпотребление на-селением, таким образом, не оплачивается, и стимулы ксбережению отсутствуют.

– Внутренние цены реализации газа РАО «Газпром» регу-лируются Федеральной энергетической комиссией (ФЭК)и региональными энергетическими комиссиями (РЭК).Номинальные цены на энергию заморожены с октября1996 г., что ведет к значительному снижению реальныхцен. В настоящее время в установлении цен немалую рольиграют политические соображения. Розничные цены нагаз для населения устанавливаются РЭК, но они сущест-вуют не во всех регионах; кроме того, в любом случаевлияние местной администрации на РЭК очень велико. Вотличие от большинства стран ОЭСР, в России регули-руемые цены ниже для населения, а не для промышленно-сти. В 1999 г. экспорт газа принес почти в 6 раз большедохода на единицу продукции, чем внутренние поставки.«Основные положения стратегии России в области энер-гетики на период до 2020 г.» в качестве целевого показа-теля постепенного повышения цен на природный газ ус-танавливают величину в 350% к 2005 г. и выравниваниецен с европейскими ценами на импорт газа — к 2007 г.

– Хотя внутренние цены на газ относительно невелики (иуменьшаются в реальном выражении), «фактическая» или«реальная» цена, по которой оплачиваются поставки газа,еще ниже в силу повсеместных неплатежей и различныхнеравных бартерных и зачетных схем. Местные властимало заинтересованы в том, чтобы заставить местные га-зораспределительные компании бороться с неплатежами,так как эти неплатежи фактически переводятся на долгнепосредственно самого РАО «Газпром», акционеров об-щества и центрального правительства. Руководство РАО«Газпром» утверждает, что увеличение контроля над ме-стными газораспределительными компаниями являетсяключевым фактором повышения платежной дисциплины.

61

– Действующий в настоящее время режим регулированияпредусматривает определенную степень конкуренции вобласти транспортировки газа. Законом предусмотреновыделение 15% мощностей системы передачи для незави-симых поставщиков, однако им не предусмотрен порядокнезависимой проверки мощности сети. РАО «Газпром»,по сведениям, задерживал предоставление информации оналичии незагруженных мощностей в Минэкономразви-тия. Критики утверждают, что у РАО «Газпром» должныбыть свободные мощности, так как компания в свое времятранспортировала на 10–15% больше газа, чем теперь. Вответ РАО «Газпром» заявляет, что пропускная способ-ность трубопровода снизилась из-за отсутствия капитало-вложений. На практике нам не известно о наличии компа-ний, имеющих доступ к трубопроводной сети РАО «Газ-пром» на действующих условиях, за одним важным ис-ключением — компании «Итера», которая, как говорят,получает доступ к трубопроводу по особым ставкам. Ре-гулируемый тариф на транспортировку рассчитываетсяисключительно из объемов и дальности транспортировки.

– Президентским указом от 1997 г. поставлено множествоцелей: отделение потенциально конкурентных сегментовпо производству газа и электричества от сетей; приватиза-ция; недискриминационный доступ третьих лиц к транс-портным сетям; более активная роль государственныхпредставителей в совете директоров; усиление возможно-стей и повышение эффективности регулирующих органов,а также постепенный отказ со временем от перекрестногосубсидирования. Финансовый кризис и политическая не-стабильность, начавшиеся в конце 1997 г., временно пре-рвали этот, а также ряд других структурных реформ. Дол-говременная экономическая программа российского пра-вительства, принятая в 2000 г., выделила газовую и энер-гетическую отрасль в качестве первоочередных областейреформы, озвучив вновь многие из основных задач, по-ставленных в 1997 г., и призвав к разработке детальныхпредложений по реформе отраслей, которые бы ясно обо-значили основные направления реформы и сроки реализа-ции правовых и иных мер. Первый пакет проектов законово реформе регулирования был представлен в Думу в июле2001 г. Проект государственной программы 2001 г., гла-

62

ва 3.5, посвященная естественным монополиям, содержитследующие предложения по газовой отрасли.

Приоритетами на первом этапе являются а) преодолениекризиса неплатежей и б) достижение приемлемого уровня рента-бельности отечественных предприятий газовой отрасли. Для это-го документом предлагается ввести разделение учета на РАО«Газпром» и в местных распределительных компаниях, усовер-шенствование доступа независимых газодобытчиков к основнойгазопроводной сети и введение ограничений на вертикальную игоризонтальную интеграцию.

Вторым эшелоном приоритетов являются а) обеспечениерентабельности всех секторов газового рынка; б) прекращениеперекрестного субсидирования, в том числе отказ от субсидиро-вания тарифов для населения за счет более высоких цен натранспортировку газа в качестве финансовой программы для га-зовой отрасли. Этот второй этап включает создание рынка мощ-ностей для транспортировки газа.

Дискуссия на семинаре может быть организована по сле-дующим направлениям:

a) первое — вопросы, связанные с тем, как наилучшим спо-собом регулировать естественную монополию РАО «Газ-пром»;

b) второе — вопросы, связанные с внедрением конкуренциив конкурентных секторах отрасли;

(c) третье — прочие вопросы, посвященные, например, тому,как обеспечить оплату потребителями потребленного га-за.

Мы рассмотрим каждый из этих вопросов по очереди.

Регулирование компонентов газовой отрасли,являющихся естественной монополией

Многие из поставленных на семинаре вопросов связаны снаиболее оптимальным порядком регулирования транспортиров-ки и распределения газа по следующим направлениям:

– как повысить «прозрачность» предоставляемой РАО«Газпром» информации?

– каким образом следует регулировать цену на газ в сравне-нии с ценами на другие виды топлива?

– существует ли потребность в изменении соотношения ценна газ?

63

– что должно быть включено в инвестиционную состав-ляющую регулируемых цен?

– как оценить стоимость основных активов, используемыхРАО «Газпром»?

– какими должны быть оптимальная структура и полномо-чия регулирующего органа?

Прозрачность РАО «Газпром»

Многие участники семинара отмечали, что, несмотря на по-вышение прозрачности РАО «Газпром», до сих пор невозможнополучить достоверную информацию о затратах РАО «Газпром» идоходах от предоставления услуг по транспортировке газа. Этоглавная проблема. Невозможно регулировать естественную мо-нополию в отсутствие подробных сведений о ее затратах27. Встранах ОЭСР значительная доля ресурсов регулятора выделяет-ся на оценку и опровержение претензий монополиста относи-тельно его затрат.

Конечно, некоторую информацию РАО «Газпром» предос-тавляет. С 1999 г. РАО «Газпром» дважды в год публикует кон-солидированную финансовую отчетность, проверенную аудито-рами «ПрайсУотерхаус». С 2000 г. компания публикует ежеквар-тальные отчеты, с раздельным учетом добычи, переработки,транспортировки и распределения. Однако такого рода разделе-ние учета имеет ограниченное применение для целей оценки ре-альных затрат монополиста по следующим причинам.

– Во-первых, во многих случаях используется один вид ре-сурса для получения двух и более видов отдачи. Стан-дартные правила учета практически не предусматриваютограничений для распределения затрат, являющихся об-щими для двух или более видов деятельности. Таким об-разом, регулируемое предприятие сохраняет за собой зна-чительную степень самостоятельности, даже при исполь-зовании международных норм учета, при распределении

———————27 Действительно, некоторые поощрительные регулятивные схемы нацеле-

ны на усовершенствование для регулируемого предприятия стимулов к повы-шению эффективности затрат в результате отказа от зависимости регулируемыхцен от затрат монополиста. Однако на практике эту зависимость между регули-руемыми ценами и затратами можно разорвать лишь в кратко- или среднесроч-ной перспективе. Рано или поздно, чтобы цены не были «слишком высокими»или «слишком низкими», придется учитывать определяющие статьи затрат.

64

внутрифирменных затрат в собственных целях. Этими це-лями могут быть перераспределение затрат на более регу-лируемые компоненты фирмы для оправдания повышенияконечных цен или цен доступа либо перераспределениеприбыли в пользу менее налогооблагаемых частей пред-приятия для оптимизации налогов.

– Во-вторых, на крупной фирме результаты работы однойчасти являются ресурсами для других. Цены, по которымфирма реализует ресурсы внутри себя, не являются опре-деляющими для принятия решений фирмой и для общегоуровня рентабельности интегрированной компании. Од-нако фирма может, выбрав соответствующие значения,перераспределить доходы и прибыль внутри интегриро-ванной структуры, преследуя собственные цели.

– В-третьих, в инфраструктурной отрасли значительной со-ставляющей затрат является возврат на вложенный капи-тал, причем размер возврата зависит от оценки активовфирмы. Для оценки активов фирмы на вполне законныхоснованиях могут использоваться различные подходы.Если фирме разрешено выбирать метод, она выберет наи-более подходящий для ее целей.

В странах ОЭСР сразу поняли, что учетная информация, пре-доставляемая регулируемой фирмой, может иметь пользу толькопри соблюдении строгих правил контроля за тем, как регулируе-мая фирма выбирает метод представления отчетности. В резуль-тате были предусмотрены тщательно разработанные и подробныеправила, которые определяют метод отнесения регулируемойфирмой затрат; ограничивают трансферные цены и определяю-щие метод оценки стоимости активов.

До тех пор пока РАО «Газпром» остается интегрированнойкомпанией (как вертикально интегрированной, так и интегриро-ванной с другими отраслями), необходимо привлекать значи-тельные ресурсы регулятора для анализа и проверки утвержденийРАО «Газпром» относительно уровня и структуры затрат. В част-ности, как уже говорилось выше, регулятивным органам потре-буется обеспечить невозможность отнесения РАО «Газпром» насвою регулируемую деятельность затрат по предоставлению не-регулируемой деятельности, добиться того, чтобы внутрифир-менные продажи регулируемым предприятиям РАО «Газпром»осуществлялись не по запредельным ценам, а внутрифирменныепродажи регулируемых предприятий нерегулируемым наоборот

65

не проходили по слишком низким ценам. Наконец, регулятордолжен добиться применения должного метода оценки стоимостирегулируемых активов РАО «Газпром».

Эта задача для регулирующих органов может быть сущест-венно упрощена, если будет выполнено требование разделениясобственности на активы регулируемой и нерегулируемой дея-тельности. Если таким образом будет выделена регулируемаядеятельность, станет невозможным перераспределение затрат отнерегулируемой деятельности на регулируемую и будут исклю-чены завышенные или заниженные цены во внутрифирменныхпродажах. По-прежнему потребуется контролировать то, как оце-нивается стоимость активов, но будет проще выделять и опреде-лять эти активы. Таким образом, структурное разделение облег-чит задачу регулятора28. Далее мы постараемся доказать, что вер-тикальное разделение облегчает внедрение конкуренции. Тут ар-гументация несколько иная — здесь разделение регулируемой инерегулируемой деятельности регулируемой фирмы (горизон-тальное, вертикальное или какое-либо другое) облегчает процессрегулирования регулируемой деятельности29.

Есть ли потребность в изменении баланса цен?

На семинаре часто звучала обеспокоенность тем, что цены«занижены», говорилось о необходимости изменения соотноше-ния цен. Другими участниками ставился вопрос о соответствииуровня цен на газ ценам на другие виды топлива.

Являются ли внутренние цены на газ в России «заниженными»?В чем смысл «занижения» внутренних цен на газ? Есть три возмож-ных объяснения. Во-первых, регулируемая цена может быть стольнизкой, что монополист не в состоянии обеспечить достаточныйуровень окупаемости своих затрат на все виды производимой про-дукции. Во-вторых, это может означать, что цены на некоторые ви-ды услуг ниже предельного уровня рентабельности затрат на пре-доставление этих услуг. Наконец, эту проблему можно интерпрети-———————

28 Улучшение качества предоставляемой регулируемой фирмой информа-ции может иметь и опосредованный эффект повышения доверия к регулятору(так как регулятору будет проще доказать, что он выполняет свои обязанности).Таким образом, это в свою очередь позволит государству предоставитьбол́ьшую независимость регулятивному органу.

29 Разумеется, такое разделение может повлечь затраты. В частности, могутвырасти производственные затраты, если до этого действовал принцип эконо-мии за счет масштаба. Может вырасти и стоимость проведения сделок.

66

ровать таким образом, что цены на некоторые услуги ниже допол-нительных издержек на прирост, т.е. эти услуги субсидируются засчет доходов от предоставления других услуг.

Действительно ли в РАО «Газпром» регулируемые ценыудерживаются на столь низком уровне, что РАО «Газпром» не всостоянии получать достаточную норму прибыльности по всемоказываемым компанией услугам? У нас нет достаточной инфор-мации, чтобы ответить на этот вопрос, поэтому мы его отложим всторону.

Действительно ли в РАО «Газпром» цены ниже предельныхзатрат на некоторые виды услуг? Можно разделить предельныезатраты на газ на два компонента: себестоимость транспортиров-ки и издержки невозможности продажи дополнительного количе-ства газа на рынке с максимальной прибылью. Если учесть, чтоРАО «Газпром» может экспортировать дополнительные объемыгаза в Западную Европу30, издержки невозможности продажи до-полнительного объема газа сами по себе являются дополнитель-ным доходом, который можно получить от экспортной продажитакого дополнительного количества газа. Другими словами, пре-дельные затраты поставки газа внутри России состоят из пре-дельных затрат транспортировки плюс прибыль от продажи еди-ницы газа на экспорт.

Есть некоторые данные, указывающие на то, что РАО «Газ-пром» не получает необходимого для окупаемости предельныхзатрат уровня дохода от продажи газа некоторым из отечествен-ных потребителей: недавно компания предложила финансироватьзначительную часть проекта для увеличения использования угляв выработке электроэнергии. Трудно сказать, зачем РАО «Газ-пром» было бы добровольно способствовать повышению спросана альтернативные виды топлива, если бы компания продаваласвою продукцию электрогенерирующим компаниям по цене, пре-вышающей предельные издержки.

В ценах на газ, которые ниже предельных затрат, нет никакойэкономической логики31. Столь низкие цены на газ способствуют

———————30 На самом деле, мы здесь исходим из того, что РАО «Газпром» на евро-

пейском газовом рынке не диктует цены. Если же, что представляется болеевероятным, РАО «Газпром» обладает определенным влиянием на рынок Евро-пы, этот аргумент по-прежнему действует, но при этом вместо дохода речьдолжна идти о добавочном доходе.

31 По крайней мере в отсутствие других искажающих рынок факторов, та-ких как, например, экология.

67

неэффективной замене газа на другие виды топлива, противодей-ствуют мерам по энергоэффективности и энергосбережению изаставляют РАО «Газпром» отказываться от внутренних продажвместо того, чтобы их расширять.

Если РАО «Газпром» не сможет получать достаточно дохо-дов для покрытия всех своих издержек или если цена на конкрет-ный вид услуги ниже предельных затрат на ее оказание, значит,должны вырасти регулируемые цены. Такое повышение цендолжно сопровождаться усилением платежной дисциплины длятого, чтобы (как это происходило в прошлом) увеличение цен некомпенсировалось ростом неплатежей. Потребуются меры под-держки менее обеспеченной части населения.

Действительно ли необходимо изменить соотношение цендля устранения перекрестного субсидирования между категория-ми потребителей? Здесь нет одного правильного, с точки зренияэкономики, ответа. Ответ зависит от преследуемых государст-венной политикой целей.

В некоторых случаях государство может принять решениеподдерживать определенную структуру цен по политическим со-ображениям. Так, например, государство может сохранить низкиецены для определенной категории потребителей. Это обычно оз-начает, что должны вырасти другие цены для того, чтобы моно-полист все же смог получить достаточный общий доход. Однакоесли цены на другие виды услуг уже достаточно высоки, фирма-конкурент может решить предоставлять свои услуги по болеенизкой цене и инвестировать в строительство, скажем, совершен-но нового трубопровода даже тогда, когда использование суще-ствующих трубопроводов монополиста более эффективно. Чтобымонополист мог сохранить перекрестное субсидирование, ондолжен быть в состоянии воспрепятствовать появлению такоговозможного конкурента.

Другими словами, придется сделать выбор: можно сохранитьперекрестное субсидирование между различными категориямипотребителей, но только в том случае, если будет исключено по-явление новых трубопроводов. С другой стороны, если допуститьна этом рынке трубопроводов конкуренцию и свободный доступна рынок, потребуется изменить соотношение цен для устраненияперекрестного субсидирования.

В среднесрочном и долгосрочном плане нам представляетсяпредпочтительным допустить свободный доступ и конкуренциюмежду трубопроводами (подробнее это рассматривается ниже).

68

Поэтому мы считаем предпочтительным со временем изменитьсоотношение цен для устранения перекрестного субсидированияи одновременно ослабить контроль над частным строительствомтрубопроводов.

Действительно ли необходимо изменить соотношение цен довнедрения конкуренции между производителями газа? С теоре-тической точки зрения, ответ должен быть отрицательным. Пере-крестное субсидирование можно сохранить благодаря регулиро-ванию цен на транспортировку газа. Если государство пожелаетсубсидировать определенную группу потребителей, оно сможетсделать это через субсидирование затрат на транспортировку газаи оставить формирование цен собственно на газ на усмотрениерынка. На практике же чрезмерное перекрестное субсидированиеможет осложнить процесс внедрения конкуренции. Это объясня-ется тем, что услуги по транспортировке предоставляются нетолько одной компанией — РАО «Газпром», но одновременно иРАО «Газпром», и местными распределительными компаниями.Для поддержания перекрестного субсидирования в таком случаепотребуется создать тщательно проработанную схему трансфер-тов между РАО «Газпром» и местными распределительнымикомпаниями. Хотя теоретически такие договоренности и возмож-ны, осуществление их на практике может быть затруднено.

С этим связан также вопрос о необходимости корректировкиотносительных цен для промышленных и коммунальных потре-бителей. В отличие от большинства стран ОЭСР, в России про-мышленные потребители платят за потребленный газ больше,чем население. Должны ли промышленные потребители платитьза газ больше, чем население? Как гласит экономическая теория,когда в естественной монополии существуют фиксированные за-траты, которые ей необходимо окупить за счет установления ценвыше предельных затрат, регулируемая цена должна превышатьпредельные затраты на величину, связанную с эластичностьюспроса: услуги с неэластичными ценами должны реализовыватьсяпо более высокой цене, тогда как услуги с низкой эластичностьюдолжны иметь более низкую цену. В условиях, когда большаячасть спроса со стороны населения не фиксируется строго счет-чиками, эластичность спроса скорее всего будет очень низкой,тогда как если промышленные потребители могут перейти надругие источники энергии, эластичность спроса в их случаедолжна быть высокой. В то же время стоимость доставки газа допромышленных потребителей должна быть ниже, чем стоимость

69

поставки газа населению. По этим соображениям нам представ-ляется, что относительные цены для промышленных и комму-нальных потребителей должны быть скорректированы.

На семинаре также поднимались вопросы об уровнях цен нагаз относительно цен на другие виды топлива. Каким образомдолжны соотноситься цены на газ и на электричество? Или раз-личные сорта нефти?

Нет одной простой цены, которая была бы «справедливой»для конечного потребителя. Точно так же нет простого «справед-ливого» соотношения между ценой на газ и ценами на другие ви-ды топлива.

Эффективное регулирование цен на газ для конечного потре-бителя — задача сложная. «Справедливая» цена на поставленныйгаз будет варьировать от одной местности к другой, ото дня кодню и, вероятно, также в зависимости от того, кто является ко-нечным потребителем. «Справедливая» цена на газ может ока-заться значительно ниже цены на нефть в области, где существу-ет относительный избыток газа, и быть значительно выше ценына нефть в регионе, где спрос на газ превышает пропускную спо-собность газопровода. Общий уровень цены должен быть доста-точно высоким для обеспечения окупаемости инвестиций и под-держания эксплуатации сети трубопроводов, проведения поискаи разработки новых месторождений газа.

Другими словами, задача регулятора, если ее решать тща-тельным образом, потребует установления сотен или тысяч от-дельных цен, причем все они будут колебаться ежедневно. Этузадачу можно упростить, если позволить регулируемой компаниисамой выбирать цены, с учетом установленного общего ценовогопредела. Но это все равно будет тяжкий труд.

Облегчить этот труд может появление конкуренции в газодо-бывающей отрасли. Регулируемая цена на газ состоит из двухчастей — цены собственно газа и стоимости транспортировки.При наличии действенной конкуренции между газодобытчикамицена собственно газа может определяться рынком, тогда как ре-гулятор мог бы заняться регулированием стоимости транспорти-ровки. В частности, регулятору не нужно будет определять«справедливое» отношение между ценой для конечного потреби-теля газа и ценой для конечного потребителя других видов топ-лива. При наличии конкуренции между производителями газаокончательная цена на газ будет справедливо отражать дефицитгаза по сравнению с другими видами топлива (учитывая таким

70

образом ограниченность пропускной способности трубопровод-ных мощностей).

Кто должен оплачивать инвестиции?

В любой системе трубопроводов существует постоянная по-требность в новых инвестициях — на эксплуатацию и ремонтсуществующих мощностей и на сооружение новых, в том численовых мест хранения и совсем новых трубопроводов. Вот клас-сический вопрос для теории регулирования: кто должен оплачи-вать стоимость этих новых капиталовложений? Должна ли стои-мость сооружения нового трубопровода относиться только напользователей трубопроводом? Или же затраты на строительствонового трубопровода должны распределяться между всеми поль-зователями и возмещаться в составе фиксированных затрат наэксплуатацию сети трубопроводов?

Ответ на этот вопрос теснейшим образом увязан с ответом напоставленный выше вопрос относительно необходимости изме-нения соотношения цен. Если сохранять жесткую монополию натрубопроводную транспортировку, тогда оба варианта были быцелесообразны: затраты на создание новых мощностей должнызакладываться либо в цену на пользование только этими мощно-стями, либо в цену на все услуги. С другой стороны, и мы быпредпочли этот вариант, если возможно строительство новых не-зависимых трубопроводов, тогда цены на все новые услугидолжны позволить окупить по крайней мере приростные издерж-ки. Другими словами, пользователи такими вновь созданнымимощностями, как новый трубопровод, должны по крайней мереоплатить дополнительные затраты на создание этих мощностей.

Звучал также вопрос о том, как следует оценивать стоимостьсуществующей трубопроводной инфраструктуры. В конце кон-цов она была «унаследована» целиком от бывшего советскогорежима. Должны ли текущие цены отражать затраты, понесенныев ходе ее строительства, даже если эти затраты были сделаны вовремена прежнего режима?

На этот счет теория регулирования мало что может предло-жить. Все, что мы можем предложить, заключается в том, что длявсех новых инвестиций цены должны быть достаточными для то-го, чтобы позволить надеяться на окупаемость затрат. Какой быметод оценки стоимости ни был выбран, со временем, когда ин-фраструктура достигнет полного износа и будет заменена новой,

71

стоимость этих новых капиталовложений должна быть достаточ-ной для того, чтобы позволить надеяться на окупаемость затрат(т.е. уровень цен будет достаточным только для окупаемости всехзатрат). Если инфраструктура с самого начала оценена по слиш-ком низкой стоимости, потребители будут в выигрыше от опре-деленного периода низких цен. Но этот период не может длитьсявечно: по мере замены существующей инфраструктуры цены вы-растут до уровня, позволяющего получать достаточный возвратна вложенные средства. И наоборот, если исходная стоимостьинфраструктуры «завышена», цены со временем упадут, так какстоимость новых инвестиций, требуемых для эксплуатации ин-фраструктуры, ниже амортизации существующих основныхсредств.

Если более предпочтительным оказывается ситуация, в кото-рой со временем цены не меняются, тогда сеть трубопроводовследует оценить сегодня по стоимости, отражающей текущуюстоимость возмещения выбывших активов с учетом амортизации,отражающей оставшийся срок эксплуатации. То есть «оценка повосстановительной стоимости с учетом амортизации». С такимподходом стоимость новых инвестиций, требуемых для эксплуа-тации инфраструктуры, будет уравновешивать износ каждого пе-риода так, чтобы общая стоимость собственных средств остава-лась неизменной.

Структура и полномочия регулятивных институтов

Поскольку средства газовой отрасли имеют длительный срокэксплуатации, инвесторам важны не только текущие цены, но иуровень цен на многие годы вперед. Поэтому важно определитьсяне только с тем, как цены устанавливаются сегодня, но и знать,каковы структура и полномочия института, отвечающего за уста-новление этих цен.

Насколько мы понимаем, на сегодняшний день полномочия поустановлению цен предоставлены ФЭК и РЭК. Сами эти органыдействуют в соответствии с правительственными директивами. Та-кая структура не устраняет возможности того, что цены будутудерживаться на низком уровне по политическим соображениям(и на самом деле, номинальная величина цен заморожена с 1997 г.).Кроме того, насколько нам известно, РЭК могут контролировать нетолько цену газа, поставляемого конечному потребителю, но и оп-товые цены продажи газа местным распределительным компаниям.

72

Для того чтобы гарантировать инвесторам соответствующийуровень возврата на вложенные средства (включая инвестиции наподдержание и расширение мощностей), следует предусмотретькакую-то форму обязательства, в соответствии с которым обеспе-чивается выполнение принципа, допускающего существованиеразумного ожидания достаточного уровня окупаемости затрат,понесенных расчетливым образом. Если такой принцип невоз-можно предусмотреть в качестве обязательного для центральногоправительства, как альтернативный вариант можно предложитьусилить независимость регулятивных институтов. Создав незави-симый орган по регулированию, государство тем самым обязыва-ется соблюдать правила, по которым этот институт действует. Поэтой самой причине мы бы рекомендовали поддерживать укреп-ление независимости ФЭК32.

В то же самое время независимость могла бы привести к «за-хвату» этого органа (т.е. позволить ему действовать в интересахлишь одного из заинтересованных участников). Такой риск дей-ствительно существует в российской газовой отрасли, где доми-нирует РАО «Газпром». Внедрение конкуренции снижает этотриск. Новые участники рынка отрасли будут особенно тщательноследить за действиями регулятора и жаловаться, если заметятпредвзятость или несправедливость. Кроме того, нам представля-ется, что регулятор должен подлежать надзору со стороны друго-го органа, отвечающего в целом за естественные монополии, как,например, МАП.

Нет смысла в том, что РЭК получают контроль над оптовымиценами за газ (т.е. ценой, по которой РАО «Газпром» продает газместным распределительным компаниям). Каждая РЭК, которая втеории действует в интересах своего региона, будет стремитьсяопустить цены как можно ниже, чтобы удержать на низком уров-не цену на газ в самом регионе и вынудить другие регионы опла-тить большую долю затрат РАО «Газпром». Оптовые цены мож-но устанавливать только из центра органом, который принимает врасчет общий уровень доходов и расходов, сопряженных с сетьюпо транспортировке газа. Мы поддерживаем переход к большейцентрализации в ценовом регулировании. Цена же, по которойместные распределительные компании продают газ конечномупотребителю, может регулироваться и на местном уровне.———————

32 Усиление независимости ФЭК могло бы также позволить государствуизбежать и другой критики, а именно: что оно слишком мягко относится к РАО«Газпром», в котором ему по-прежнему принадлежит 38%.

73

Контроль над ценами должен распространяться на все газо-вые компании, обладающие доминирующей позицией на рынке,и в их число скорее всего должны входить все местные распреде-лительные компании и большинство транспортных трубопрово-дов. Ценовой контроль не должен ограничиваться только РАО«Газпром» и его дочерними компаниями. По мере сооруженияновых трубопроводов или выделения существующих из составаактивов РАО «Газпром» (как это рекомендуется ниже) регулиро-вание, возможно, должно распространиться и на эти новые ком-пании. Если регулировать РАО «Газпром», а другие доминирую-щие компании нет, РАО «Газпром» с большой охотой начнетраспродавать активы, чтобы освободиться от ценового регулиро-вания. Это может быть одним из возможных объяснений сделкаммежду РАО «Газпром» и «Итера».

Внедрение конкуренции в конкурентные сегментыгазовой отрасли

Многие из участников семинара, в частности участники отОЭСР, высказывались в пользу поощрения какой-нибудь формыконкуренции в газовой отрасли. Обсуждались две формы конкурен-ции: конкуренция между производителями газа и конкуренция меж-ду трубопроводными компаниями. В США существует высокийуровень конкуренции между производителями газа (которых насчи-тывается свыше тысячи) и конкуренция между трубопроводами.Даже там, где существует один-единственный трубопровод, предос-тавляющий услуги какому-либо региону, всегда присутствует опре-деленная степень конкуренции: владельцы долгосрочных прав надолю мощностей трубопровода могут продать эти права, составивтем самым конкуренцию владельцу самого трубопровода. Такиедолгосрочные права на долю пропускной способности трубы назы-ваются «виртуальным трубопроводом».

Эксперты ОЭСР отметили ряд преимуществ от введения конку-ренции. В частности, отмечалось, что поощрение конкуренции взначительной степени расширяет возможности для привлеченияновых инвестиций в газовую отрасль, так как практически любаякомпания сможет получить лицензию на добычу газа и потенциаль-но стать производителем. В рамках монопольной собственности натранспортные сети потенциальный газодобытчик должен заручить-ся согласием с компанией-монополией прежде, чем искать возмож-ности сбыта своего газа. Монопольный владелец транспортной сети,

74

обсуждая условия соглашения, будет пытаться извлечь для себя не-которые или все возможные выгоды от газодобывающей компании,ограничивая тем самым стимулы для добывающих компаний в ве-дении поиска и разработки месторождений. Кроме того, так какнефть и газ часто залегают вместе, усиление стимулов для привле-чения инвестиций в газодобывающую отрасль стимулирует также инефтедобычу. В России с развитием конкуренции появится возмож-ность разрабатывать сотни мелких месторождений газа.

С этим связано также то, что в условиях конкуренции раз-ведка и добыча газа в большей мере реагируют на измененияспроса на свою продукцию. Как отметил эксперт из США, по-следний взлет цен на природный газ в США привел к удвоениючисла газовых скважин всего лишь за один год.

По той же причине поощрение конкуренции между газопро-водами позволит ускорить приток инвестиций в трубопроводы.Поскольку каждый новый трубопровод практически всегда со-единяется с одной или с обеих сторон с существующей трубо-проводной инфраструктурой, через регулирование доступа мож-но поощрять строительство новых трубопроводов, ограничиваявыгоды, которые может вымогать существующая трубопроводнаяинфраструктура за право подсоединения. Как отметил американ-ский эксперт, когда недавно в Калифорнии выросли цены на газиз-за ограниченной пропускной способности существующих тру-бопроводов, национальный регулятор получил множество заявокна строительство нового трубопровода на Западе США.

Открытие газовой отрасли конкуренции подразумевает, какминимум: а) возможность для потребителей выбирать поставщи-ка газа и б) жесткий и эффективный режим регулирования досту-па к газопроводам. В частности, регулятор должен обеспечитьперекачку газа по существующим трубопроводам на недискри-минационных для газодобывающих компаний условиях.

Основная сложность регулирования доступа заключается втом, что существующая сеть трубопроводов обычно стремитсяотказать третьей стороне в доступе, т.е. отказаться транспортиро-вать газ независимого производителя или поставить дискримина-ционные условия. При этом оператор трубопроводной сети такимобразом может пытаться заставить заплатить более высокую ценуза транспортировку, настаивать на неудобной точке подсоедине-ния или отказываться предоставить требуемую мощность для пе-рекачки газа своего конкурента. Для контроля за такими случая-ми регулятору потребуется большой объем информации, позво-

75

ляющий проверить справедливость приводимых трубопроводнымоператором затрат, определить соответствующие точки для под-соединения и проверить уровень наличия свободных мощностей.

В ЕС по мере того, как обеспечение равноправного доступа длянезависимых компаний становится все более затруднительным, ста-ла проявляться тенденция к ужесточению регулятивных требованийи отход от «договорного» характера получения доступа к «регули-руемому» доступу, а также переход от требования разделения учетак требованию юридического разделения («юридическое разукруп-нение»). Исходя из опыта Европы и США, мы считаем, что пред-почтительным для России должно стать регулирование доступа (т.е.по ценам, устанавливаемым регулятором); как минимум, нужно по-требовать от РАО «Газпром» провести юридическое отделениетранспортировки от остальных видов деятельности.

Конкуренция в газовой отрасли будет невозможна, если не поя-вятся несколько независимых производителей газа. Хотя в России внастоящее время существуют ряд потенциальных альтернативныхгазодобытчиков, организация эффективной конкуренции может по-требовать отделения газодобывающих мощностей от РАО «Газ-пром». Не исключено, что конкуренция могла бы идти более интен-сивно, если заставить РАО «Газпром» продать некоторые из своихместорождений газа и мощностей по добыче газа и/или долговремен-ных контрактов на поставку газа. Кроме того, иностранные произво-дители газа (например, в странах СНГ) должны получить возмож-ность конкурировать в поставках газа потребителям внутри России.

В то же время для развития конкуренции необходимо предоста-вить потребителям газа возможность менять поставщиков. Возмож-но, потребуется принять меры для предотвращения «закрепощения»РАО «Газпром» потребителей за счет расширения практики заклю-чения долгосрочных контрактов с конечными потребителями. Мо-жет потребоваться пойти дальше и разорвать существующие долго-срочные контракты на поставку газа между РАО «Газпром» и ко-нечными потребителями. Директивы ЕС явным образом признают,что долгосрочные контракты, закрепляющие потребителей за однимпоставщиком и заключенные в преддверии ожидаемого открытиярынка конкуренции, должны быть отменены.

До тех пор пока РАО «Газпром» остается вертикально интег-рированной компанией, он будет стремиться к дискриминациипотенциальных конкурентов. Эта дискриминация может проте-кать в различных формах, которые непросто обнаружить и кон-тролировать. Как отметил эксперт из США, даже при таком

76

уровне конкуренции, который существует на газовом рынкеСША, американский регулятор неизменно сталкивается с про-блемами дискриминации трубопроводными компаниями в пользусвязанных с ними компаний.

Требование разделения газовой отрасли на несколько само-стоятельных частей может устранить соблазн дискриминации впользу «аффилированных» компаний. Последние рекомендацииОЭСР по структурному разделению говорят о том, что в подобныхситуациях следует учитывать именно структурное разделение, т.е.отделение естественной монополии от конкурентных секторов.Другими словами, отделение трубопроводов от другой деятельно-сти РАО «Газпром» (например, производства и распределения).Такое отделение должно иметь форму полного юридического раз-деления собственности. Если между отделенным оператором транс-портной сети и РАО «Газпром» останутся взаимоотношения в видесобственности, оператор транспортной сети будет стремиться в сво-их сделках отдавать предпочтение РАО «Газпром». Такое стремле-ние будет трудно преодолеть без строгого и назойливого контроля инадзора за деятельностью транспортного оператора.

Наряду с конкуренцией между газодобывающими компаниями,в газовой отрасли России можно было бы позволить определеннуюстепень конкуренции между газопроводами или между операторамигазовой транспортной системы, пользующимися существующимитрубопроводами. В качестве первого шага к конкуренции междугазопроводами можно было бы позволить компаниям, не относя-щимся к РАО «Газпром», строить новые трубопроводы и подсоеди-няться к трубопроводной сети «Газпрома» в любой уместной точке.Конкуренции между газопроводами могло бы в дальнейшем спо-собствовать обязательное выделение определенных трубопроводов.Так, например, конкуренции способствовала бы обязательная про-дажа трубопровода в тех случаях, когда крупного потребителя газа,например местную распределительную компанию, обслуживает не-сколько трубопроводов.

Кроме того, как уже говорилось выше, даже без выделения це-лого трубопровода вполне возможно создать конкуренцию между«виртуальными трубопроводами», позволив компаниям заключатьдолгосрочные договора на получение газотранспортных мощностейв существующих трубопроводах по регулируемым тарифам. Этикомпании затем могли бы перекачивать газ, конкурируя с РАО«Газпром» и другими газотранспортными операторами. Чтобы об-легчить этот процесс, как нам представляется, РАО «Газпром»

77

должно будет сдать в аренду или само загрузить все имеющиесямощности во всех своих трубопроводах. В идеале РАО «Газпром»нужно будет предоставлять в аренду права на пропускные мощно-сти до тех пор, пока РАО «Газпром» не перестанет обладать доми-нирующей позицией в транспорте газа по всем маршрутам.

В данном документе мы не обсуждали вопрос доступа к хра-нению. Возможности для конкуренции в сфере хранения газаразличаются от страны к стране в зависимости от наличия местхранения. На данном этапе мы не располагаем достаточной ин-формацией, чтобы установить, является ли доступ к хранилищамважной частью процесса либерализации в России, однако хоте-лось бы отметить, что доступ к хранению является таким ключе-вым элементом либерализации во многих других странах.

Другие вопросы

Платежная дисциплина

Ряд участников семинара подчеркивали, что, если внутрен-ние цены на природный газ вырастут, это может привести к ростунеплатежей за потребленный газ. Действительно, в прошломкомпания «Газпром» была вынуждена мириться или мирилась снеплатежами (и связанным с этим накоплением задолженности)или платежами через различные неравноправные сделки, особен-но с местными газораспределительными компаниями и энергети-ческими компаниями (РАО ЕЭС).

В любой стране непросто прибегать к угрозе отключения отпоставок газа или электричества, чтобы вынудить оплатить счета.Последствия отключения газа или электричества, в особенностизимой, вряд ли политически приемлемы. Это особенно верно вРоссии. Это особенно сложно в отрасли, где есть другие инстру-менты (кроме отключения) для понуждения к выполнению дого-воров и оплате долгов.

Насколько нам известно, местные суды иногда находятся поддавлением со стороны региональных или местных властей, по-этому компаниям, оказывающим коммунальные услуги, сложнодобиться произведения платежей и выплаты долгов, в особенно-сти от предприятий, которые принадлежат местной администра-ции (как, например, местные газораспределительные компании).По этой самой причине «Газпром» заключил ряд договоров с ме-стными администрациями, по которым РАО «Газпром» предлага-

78

ет особые условия или обязуется предоставлять определенныеобщественные услуги в обмен на сотрудничество местной адми-нистрации при взыскании долгов.

С нашей точки зрения, такие особые договоренности нежела-тельны и излишни. Для развития конкуренции РАО «Газпром» идругие газовые компании должны быть в состоянии обеспечиватьисполнение договоров и взыскивать долги без специальных дого-воренностей с местными властями. Мы поэтому настоятельнорекомендуем укреплять судебную систему и независимость судовот местных властей и продолжать наращивать эффективностьзаконодательства о банкротстве. В одном из отчетов ОЭСР гово-рится: «Для развития финансово платежеспособной и конкурент-ной энергетики и газовой отрасли в России совершенно необхо-димо, чтобы ни потребители, ни государственные власти не име-ли возможности подрывать развитие газовых или энергетическихкомпаний неплатежами или угрозами таковых».

Политика, допускающая неплатежи, была бы также нежела-тельна для целей корпоративного управления и налогообложе-ния. Поскольку определить стоимость активов, предлагаемых вобмен на газ, очень трудно, из-за возможности принятия компа-нией «Газпром» платежей меньшей стоимости руководство ком-панией получает огромную свободу действий. Велик соблазнвоспользоваться этими дискреционными полномочиями в собст-венных интересах в ущерб компании. Отсутствие прозрачности втаких бартерных сделках может также расширить возможностиРАО «Газпром» по избежанию налогообложения.

Более жесткое требование денежных форм платежей (что,как нам известно, уже предусмотрено политикой РАО «Газпром»и государства) позволит в значительной степени повысить про-зрачность всех существующих скидок или дотаций, улучшив темсамым прозрачность операций РАО «Газпром» и повысив в це-лом качество корпоративного управления в РАО «Газпром».Кроме того, это поможет расширить потенциал конкурен-ции — ни одна газовая компания не сможет соперничать сРАО «Газпром», если руководство РАО «Газпром» может сби-вать цены, предлагая сделки, которые не могут воспроизводитьего конкуренты33.———————

33 Важно также отметить, что, повышая степень распространения датчиковв частных домовладениях, можно снизить уровень неплатежей среди населения.Если у домашних хозяйств появится возможность контролировать свое потреб-ление газа, они вряд ли будут задерживать платежи.

79

Заключение

Российская газовая отрасль, пожалуй, самая значительная вмире. Если учесть масштаб запасов газа в России по сравнению сдругими странами мира, не исключено, что доля российского газана мировых рынках в последующие несколько десятилетий вы-растет. Российское правительство уже немало сделало в разра-ботке планов реформы отрасли, и мы приветствуем масштаб-ность предполагаемых реформ.

В настоящей записке предложены рекомендации по продви-жению реформы по двум основным направлениям. Первый этапмер по реформированию отрасли ставит своей задачей обеспече-ние через ценообразование достаточного уровня окупаемости дляинвесторов, укрепление платежной дисциплины и отказ от пере-крестного субсидирования. Эти меры призваны способствоватьвыбору наиболее эффективного источника энергии и заложитьпрочные основы конкуренции, а также способствовать привлече-нию в отрасль капитала, включая иностранные капиталы. Второенаправление реформы будет развиваться на этой основе черезлиберализацию и открытие отрасли конкуренции. Развитие кон-куренции в этом секторе экономики, при условии жесткого кон-троля со стороны антимонопольного органа, призвано помочь впривлечении всего потенциала данной отрасли к развитию рос-сийской экономики.

80

ООО Издательство «Весь Мир» является официальным дистрибьюторомпубликаций ОЭСР и других международных организаций

в Российской ФедерацииНаш адрес: 9а Колпачный переулок, Москва, 101831, Россия

Тел.: (095) 917 8749, 917 8046Факс: (095) 917 9259

e-mail: vesmirorder@vesmirbooks.ruhttp://www.vesmirbooks.ru

В Издательстве можно приобрестиили заказать по каталогу

любые издания международных организаций

РЕФОРМИРОВАНИЕ ИНФРАСТРУКТУРНЫХ СЕКТОРОВЭКОНОМИКИ РОССИИ В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ КОНКУРЕНЦИИ И

ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Подготовка к печати русского издания — Отдел международных изданийИздательства «Весь Мир»Корректор: Агарева Е.Ю.Верстка: Вострикова С.С.

Лицензия ИД № 03510 от 15.12.2000 («Весь Мир»)Подписано в печать 14.01.2002

Печать офсетная. Формат 60 × 90 1/16 . Печ. л. 5,0

ООО Издательство «Весь Мир»101831, Москва-Центр, Колпачный пер., 9а