Анализ эффективности бюджетных расходов на детей

АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА ДЕТЕЙ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ И БЮДЖЕТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ СИСТЕМНОГО АНАЛИЗА СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

объединимся ради детей

Unicef_Doklad_2011_August_Layout 1 8/3/11 7:01 PM Page 72

Полная электронная версия доклада«Анализ эффективности бюджетных расходов на детей»


ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТСИСТЕМНОГО АНАЛИЗА СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НИИ СП)

ДЕТСКИЙ ФОНД ООН (ЮНИСЕФ)

ДОКЛАД

АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА ДЕТЕЙФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ И БЮДЖЕТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Краткая версия

Москва – 2011

НИИ СП

объединимся ради детей


Адрес: 125003, Российская Федерация, Москва, Леонтьевский переулок, дом 9 Телефон: (495) 933-88-18Факс: (495) 933-88-19E-mail: [email protected]

Настоящее издание подготовлено при финансовой и технической поддержке ЮНИСЕФ

Все права защищены ЮНИСЕФ и НИИ СП

В издании используются фотографии из фонда ЮНИСЕФ и moscowfamily.ru




5

Источники информации: официальные стати-стические данные федерального (Росстат) и регио-нального уровней; нормативные правовые актыфедерального и регионального уровней; отчеты ор-ганов исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации об эффективности их деятельности;специальное социологическое исследование, про-веденное в рамках проекта в Дальневосточном фе-деральном округе (ДВФО), включая интервью спредставителями государственных органов властив сфере образования, здравоохранения и социаль-ной политики ДВФО, интервью с представителямиобщественных организаций, участвующих в бюд-жетном процессе, а также количественный опроспредставителей адресных социальных групп – по-лучателей бюджетных средств.

Цель проведенного исследования: анализ тен-денций расходования бюджетных средств, эффек-тивности и результативности бюджетных расходовна детей, в том числе по уровням бюджетного про-цесса (федеральный бюджет и бюджеты субъектовРоссийской Федерации), и разработка рекоменда-ций по повышению эффективности и результатив-ности указанных расходов. Бюджетные расходыанализировались по ряду разделов и подразделовфункциональной классификации, непосредственнозатрагивающих интересы детей, в частности:n образование (дошкольное, общее, начальное и

среднее профессиональное, молодежная поли-тика и оздоровление детей);

n здравоохранение, физкультура и спорт (амбула-торная и стационарная медицинская помощь,

санаторно-оздоровительная помощь,санитарно-эпидемиологическое благополучие, физическаякультура и спорт);

n социальная политика (социальное обслужива-ние населения, социальное обеспечение насе-ления, охрана семьи и детства).

В качестве целевых групп проекта рассматри-вались не только возрастные контингенты детей(младенцы, дети дошкольного возраста, детишкольного возраста, в том числе подростки и мо-лодежь), но и беременные, матери с детьми, атакже дети, находящиеся в трудной жизненнойситуации: инвалиды, малообеспеченные, сироты.

Рекомендации по повышению эффективностии результативности расходов в интересах детей,предложенные в данном исследовании, основанына всестороннем анализе действующей системыбюджетных расходов на детей в Российской Фе-дерации по уровням бюджетного процесса в раз-резе расходов на образование, здравоохранениеи социальную защиту. Предложен комплекс ме-роприятий, направленных на обеспечение рав-ных возможностей наиболее полного развитиякаждого ребенка, повышение качества жизни се-мей и детей. Рекомендации соответствуют си-стеме целей Концепции долгосрочного соци-ально-экономического развития РоссийскойФедерации на период до 2020 г. и другим страте-гическим документам, утвержденным Президен-том Российской Федерации и ПравительствомРоссийской Федерации.

Данное научное исследование проводилось в соответствии с Соглашением о сотрудничествемежду Детским фондом Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ) и Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты Российской Федерации (НИИСП), подписанным 25 января 2010 г. Период, охваченный исследованием: 2007–2009 гг., в ряде слу-чаев временной отрезок был расширен до 2005–2010 гг.

Исследование позволило сделать выводы, приведeнные в данной брошюре.

НИИ СП


6

Дети остаются одной из наиболее уязвимых социальных групп населения в РоссийскойФедерации. Дети-сироты или оставшиеся без попечения родителей, дети-инвалиды, те,кто находится в социально опасном положении подвержены серьезному риску оказатьсяв социальной изоляции, быть социально исключенными. Многие дети нуждаются в болееполной реализации их прав на развитие, образование, благоприятную экологическуюсреду. Несмотря на положительную динамику некоторых социальных показателей, ха-рактеризующих здоровье и развитие детей, остается много нерешенных проблем, кото-рые не позволяют обеспечить полную реализацию и развите потенциала каждого ребенка.

1990 2005 2006 2007 2008 2009

Численность населения в возрасте 0–17 лет (на конец года):– тыс. человек 38 015* 27 939 27 014 26 409 26 055 25 981– в % к общей численности населения 25,6 20,3 19,6 19,0 18,3 18,3

Общий коэффициент рождаемости, родившихся живыми в расчете на 1000 человек населения 13,4 10,2 10,4 11,3 12,1 12,4

Суммарный коэффициент рождаемости, детей в расчете на одну женщину 1,892 1,287 1,296 1,406 1,494 1,537

Младенческая смертность, умерших в возрасте до года в расчете на 1000 родившихся живыми 17,4 11,0 10,2 9,4 8,5 8,1

Смертность детей в возрасте до 5 лет, вероятность смерти на 1000 родившихся живыми 22,5* 13,9 13,0 11,8 10,8 10,2

По данным Росстата на 1 января 2010 г. в Рос-сийской Федерации проживало 26 млн детей. Не-смотря на устойчивую положительную динамикурождаемости, ее уровень остается сравнительноневысоким – ни общий, ни суммарный коэффици-енты рождаемости до сих пор не достигли значе-ний 1990 г. В результате доля населения в

возрасте до 18 лет в общей численности россиянза 2005–2009 гг. уменьшилась с 20,3 до 18,3%.

Данная тенденция сопровождается струк-турными изменениями детского населения:удельный вес дошкольников постепенно уве-личивается, тогда как доля детей школьноговозраста продолжает падать.

* Данные за 1995 г.

Таблица 1Демографические характеристики детства в Российской Федерации


7

20092008200720062005

Рис. 1 Возрастная структура детей

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0до 1 года

дети в возрасте1-4 года 5-6 лет 7-14 лет 15-17 лет

НИИ СП


8

В России устойчиво снижается детская смертность.Так, уровень младенческой смертности в 2009 г. сокра-тился до 8,1 промилле, вероятность смерти в течениепервых пяти лет жизни – до 10,2 промилле. В результатеположительной динамики состояния здоровья беремен-ных до 36,8% увеличилась доля нормальных родов. Од-нако остается проблема грудного вскармливания. В на-стоящее время примерно 70% детей первого года жизнинаходятся на смешанном или искусственном питании.

На фоне общего сокращения смертности состояниездоровья детей России характеризуется увеличением за-болеваемости, ростом распространенности хроническихпатологий, снижением числа абсолютно здоровых детейво всех половозрастных группах. Неблагоприятные сдви-ги наиболее выражены в период обучения ребенка в шко-ле. В итоге до 80% выпускников школ имеют ограниче-ния в выборе профессии по состоянию здоровья, более35% юношей непригодны к службе в армии, заболеванияи расстройства у 22–25% девушек могут в дальнейшем при-вести к нарушениям репродуктивной функции.

Весьма высок не только общий уровень заболевае-мости детей и подростков, но и риск социально значи-мых болезней, в первую очередь туберкулеза. В2007–2009 гг. за счет дополнительного финансированияпротивотуберкулезных мероприятий этот показатель,значительно выросший в 1990-е, начал снижаться. Темне менее уровень заболеваемости туберкулезом с диаг-нозом, установленным впервые в жизни, в возрастнойгруппе до 17 лет составил в 2009 г. 18,8 случая на 100 тыс.детей (в 2007 и 2008 гг. – 19,2 случая). Такая ситуациясвязана со значительным количеством невыявленныхисточников туберкулезной инфекции среди населения,отказами туберкулезных больных от лечения, недоста-точной эффективностью противоэпидемических и про-филактических мероприятий в очагах туберкулезнойинфекции, а также отказами родителей от туберкулино-диагностики.

Не менее тревожным симптомом остается рост за-болеваемости детей, вызванной врожденными анома-лиями, деформациями и хромосомными нарушениями.За период 2001–2009 гг. этот показатель увеличился в1,8 раза.

Сохраняется высокий уровень инвалидностисреди детей. В 2009 г. из каждой сотни россиян в воз-


9

2005 2006 2007 2008 2009

Уровень заболеваемости с диагнозом, установленным впервые в жизни:

– детей в возрасте 0–14 лет 170 878 177 511 182 904 182 714 194 394– подростков в возрасте 15–17 лет 112 674 118 382 123 548 124 944 141 504

Удельный вес детей, родившихся больными или заболевших в перинатальный период, в общей численности родившихся живыми, % 40,7 39,8 39,0 37,3 36,1

Заболеваемость детей в возрасте 0–14 лет, вызванная врожденными аномалиями, деформациями и хромосомными нарушениями 922,9 1005,9 1104,5 1211,2 1203,3

Уровень заболеваемости психическими расстройствами и расстройствами поведения с диагнозом, установленным впервые в жизни:

– детей в возрасте 0–14 лет 153,0 144,8 139,3 129,4 125,0– подростков в возрасте 15–17 лет 112,5 113,3 105,6 96,5 94,2

Контингент детей в возрасте 0–14 лет (состоят на учете в ЛПУ) с диагнозом:

– психические расстройства 1095,9 1035,8 1003,8 967,5 931,8– активный туберкулез 22,8 18,2 – 16,4 –– алкоголизм 0,57 0,51 0,36 0,36 0,5– наркомания 0,2 0,3 0,2 0,2 0,3– токсикомания 7,9 6,9 5,6 4,3 3,1

Контингент детей в возрасте 15–17 лет (состоят на учете в ЛПУ) с диагнозом:

– психические расстройства 1792,4 1731,1 1816,8 1853,2 1813,1– активный туберкулез 47,7 – – 47,7 –– алкоголизм 38,5 32,3 30,0 26,6 25,5– наркомания 21,8 22,2 23,4 19,9 18,6– токсикомания 63,4 65,5 66,5 61,9 54,5

Численность детей-инвалидов в возрасте до 18 лет в расчете на 10 000 детей 205,0 205,0 200,2 197,6 199,7

Таблица 2Заболеваемость детей и подростков в Российской Федерации(человек в расчете на 100 000 человек данной возрастной группы)

НИИ СП


10

Продолжает последовательно увеличиватьсяуровень образования нового поколения россиян(детей и молодежи), однако в стране по-прежнемуне хватает дошкольных образовательных учреж-дений. В 2009 г. их посещали 58% детей 1–6-лет-него возраста, при этом число желающих записатьребенка в детский сад за 2005–2009 гг. практиче-ски удвоилось, составив 207 человек в расчете на1000 детей соответствующего возраста. Начиная с2007 г. общее количество воспитанников всебольше превышает имеющееся число мест. Наэтом фоне ситуация в сфере общего образования

выглядит более благополучной. Охват детей ос-новным общим образованием в 2009 г. вплотнуюприблизился к максимально возможному – 99,8%.В 2007–2009 гг. доля тех, кто вынужден обучатьсяв специальных коррекционных учреждениях иликлассах для детей с отклонениями в развитии, ста-билизировалась на уровне 2,7%. Правда, в странеостаются дети школьного возраста, которые по со-стоянию здоровья могут обучаться в образова-тельных учреждениях, но не делают этого. Их доляв 2009 г. составляла 0,15% от общей численностидетей и подростков в возрасте 7–18 лет.

220

200

180

160

140

120

100

80

60

40

20

02005 2006 2007 2008 2009

Рис. 2 Развитие дошкольного образования

Охват детейдошкольнымобразованием,%

Очередьв дошкольныеучреждения,человек в расчетена 1000 детейв возрасте1–6 лет


11

НИИ СП

Достаточно благополучная ситуация в сфере об-щего (школьного) образования пока не привела кповышению результатов учебы. Так, несмотря наблагоприятные в целом изменения показателей посравнению с 2008 г., средний выпускник в 2009 г.сдал обязательные ЕГЭ не более чем удовлетвори-тельно. При этом не справились с обязательнымиЕГЭ и не получили аттестат в 2009 г. 2,7% выпуск-ников (в 2010 г. таких оказалось уже меньше – 2,1%).

По ряду дисциплин российские школьникипока отстают от своих зарубежных сверстников.Согласно результатам очередного этапа PISA-2009,международный тест по естествознанию выявилневысокий уровень естественнонаучной грамотно-сти российских учащихся, не соответствующий ос-новным требованиям, сформулированным веду-щими специалистами мира в области школьногоестественнонаучного образования1. С учетомошибки измерения российские учащиеся 15-лет-него возраста имели рейтинг, находящийся в пре-делах 37–40 места среди участвовавших в иссле-довании 65 стран. Это означает, что в соответствиис международной шкалой они в среднем проде-монстрировали второй-третий уровень овладенияестественнонаучной грамотностью (из шести). Вобласти математической грамотности Россия за-няла 38–40 место. В то же время согласно другиммеждународным исследованиям (TIMSS, 1999, 2003и 2007 гг.) уровень предметных математическихзнаний и умений российских восьмиклассников нениже, а подчас даже превышает уровень учащихсямногих стран, которые в исследованиях PISA пока-

зали больше умения применять свои знания в си-туациях, близких к реальным. Так что связь междупредметным знанием и умением использовать егона практике пока еще остается проблемой россий-ской школы.

Однако самый болезненный вопрос – грамот-ность чтения российских школьников. 15-летниеучащиеся России имеют рейтинг, находящийся впределах 41–43 места среди 65 стран. Такой баллозначает, что в соответствии с международной шка-лой они в среднем продемонстрировали только вто-рой (базовый) уровень овладения грамотностьючтения. Показательно, что российские четверо-классники (по данным PIRLS 2001 и 2006 гг.) обла-дают чрезвычайно высоким уровнем готовности кчтению для обучения, которое начинается в 5–7классах. Однако к 9–10 классам (по данным PISA2000, 2003, 2006, 2009 гг.) читательская грамотностьроссийских учащихся оказывается ниже мировыхстандартов.

В отличие от положительной динамики в сфереобщего образования, профессиональное пережи-вает нелегкие времена. Сокращение численностиучащихся на всех ступенях и практически во всехформах обучения привело к тому, что в 2007 г. охватмолодежи всеми видами профессионального обра-зования впервые за последнее десятилетие сни-зился. В 2008–2009 гг. тенденция сохранилась.

Большинство молодежи, заинтересованной в по-лучении профессии, традиционно для России стре-мится в вузы, тогда как популярность начального исреднего профессионального образования падает.

1 Первые результаты международной программы PISA-2009. Материал для обсуждения. Институт содержания и методов обучения РАО. Отдел оценки качества образования. 2010.


В последние два года государство принимаетмеры по стимулированию сферы среднего профес-сионального образования. В настоящее время долябюджетных мест в средних профессиональных уч-реждениях почти вдвое выше, чем в вузах. Однакопока негативную тенденцию переломить не удалось.

Система негосударственного образования охва-тывает сегодня примерно пятую часть российскихучащихся. Данный вид обучения шире всего распро-странен на высшей ступени (17,2% студентов в2009 г.), тогда как в среде учащихся средних профес-сиональных учреждений и общеобразовательныхшкол негосударственное образование непопулярно(соответственно 4,2% и 0,5% учащихся).

Труд и занятость несовершеннолетних остаютсяпредметом общественного обсуждения. Данные вы-борочных обследований населения по проблемам за-нятости Росстата свидетельствуют: в 2009 г. уровеньзанятости несовершеннолетних продолжал сни-жаться и составил 1,9% (2008 г. – 2,6%; 2007 г. – 3,6%).При этом численность работающих подростков в воз-расте 15–17 лет составила в 2009 г. 70% от уровня2008г. Труд несовершеннолетних в основном приме-

няется на предприятиях обрабатывающих про-изводств, в организациях торговли, сельском хозяй-стве, на малооплачиваемых и временных работах.

Проводимая государством политика, поддер-жанная общественностью, позволила в последниегоды улучшить ситуацию в детской и подростковойсреде, способствовала снижению уровня безнад-зорности несовершеннолетних. Число несовер-шеннолетних, доставленных в органы внутреннихдел и нуждающихся в социальной помощи со сто-роны государства, снизилось с 166 тыс. в 2006 г. до118,2 тыс. в 2009 г. Прослеживается устойчиваятенденция к сокращению детской и подростковойпреступности: удельный вес преступлений, совер-шенных несовершеннолетними и при их участии,снизился с 4,4% в 2005 г. до 3,2% в 2009 г. Доля не-совершеннолетних участников преступлений вобщей численности лиц, совершивших преступле-ния, сократилась с 11,6% до 7%. В основном подро-стки замешаны в кражах, грабежах и угонахавтомобилей. Наряду с этим выросла доля осуж-денных несовершеннолетних, ранее уже привле-кавшихся к уголовной ответственности.

12

800

700

600

500

400

300

200

100

0

27

25

26

24

23

22

21

202007 2007 2008 20092009

Рис. 3 Охват населения профессиональным образованием

Численность студентов в учреждениях профессионального образования

высшего

среднего

начального

Охват молодежипрофессиональным образованием(правая шкала)

%

чело

век

на 1

0 00

0 на

селе

ния


Анализ имеющихся данных свидетельствует отом, что в 2009 г. каждый десятый подросток, со-вершивший преступление, находился в состоянииалкогольного опьянения; всего же в органы внут-ренних дел за совершение правонарушений, свя-занных с употреблением спиртных напитков, былодоставлено 275,2 тыс. несовершеннолетних(2008 г. – 284,5 тыс.; 2007 г. – 288,2 тыс.). Еще11 тыс. несовершеннолетних попали в органывнутренних дел за употребление наркотиков, пси-хотропных либо одурманивающих веществ (что на25,2% ниже, чем в 2008 г., и на 36,5% ниже пока-зателей 2007 г.).

Совершение подростками общественно опас-ных деяний является основной причиной помеще-ния их в специальные учебно-воспитательныезаведения закрытого типа (СУВУ ЗТ). В 2009 г. вэтих учреждениях находилось 3316 воспитанников(2008 г. – 3694; 2007 г. – 3928), из которых 11% – де-вушки, 20% – дети-сироты и оставшиеся без по-печения родителей. Причем если в 2007 г. на долюдетей в возрасте 11–14 лет приходилось 24% кон-тингента, в 2008 г. – 25%, то в 2009 г. уже 45%.

В последние годы дети все чаще становятсяобъектами сексуальных домогательств, физиче-ского насилия, вовлекаются в преступные группи-ровки, похищаются с целью трансплантацииорганов и тканей, а также используются для дости-жения других преступных целей. Если в 2002 г. вРоссийской Федерации было совершено свыше 40тыс. таких преступлений, из них более 5000 сопря-женных с насильственными действиями сексуаль-ного характера, то в 2006 г. уже более 80 тыс.преступлений, при этом более 150 тыс. несовер-шеннолетних стали жертвами преступных посяга-тельств со стороны взрослых. В 2009 г. жертваминасилия в России стали свыше 108 тыс. несовер-шеннолетних. В результате совершенных преступ-лений погибло 544 ребенка. Органами внутреннихдел разыскивалось более 21 тыс. несовершенно-летних, пропавших без вести, из них примерно чет-верть – малолетние (5650). На конец года осталисьв розыске полторы тысячи детей, из них 499 – в воз-расте до 14 лет. Несовершеннолетние составляютпочти половину от числа жертв насильственныхпреступлений сексуального характера, а число

13

НИИ СП

80

70

60

50

40

30

20

10

0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Рис. 4 Обучение за счет бюджетных средств студентов государственных и муниципальных учреждений

Доля студентов, обучающихся за счет бюджетныхсредств в учреждениях:

среднего профессиональногообразования

высшегопрофессиональногообразования

%


детей, потерпевших от других половых преступле-ний, возросло за последние несколько лет в 20 раз.

Проведенный Следственным комитетом при про-куратуре Российской Федерации анализ причин пре-ступлений в отношении несовершеннолетних пока-зывает, что большинство из них совершается тогда,когда дети остаются без наблюдения родителей илипопечителей. В первую очередь это связано с недо-статочным надзором за детьми в силу асоциальногообраза жизни самих родителей потерпевших, зача-стую злоупотребляющих спиртными напитками, нар-котиками, не имеющих постоянного дохода.

В 2009 г. обострилась ситуация в области дет-ского сиротства. При этом около 20% детей-сирот идетей, оставшихся без попечения родителей, воспи-тываются в интернатных учреждениях, а не в семьях.

Многие из перечисленных проблем являютсяследствием низкой материальной обеспеченностиряда категорий семей с детьми. В России уровеньжизни детей формируется под знаком устойчивойтенденции: студенческие семьи с детьми, семьи с

безработным родителем, многодетные семьи, а такжесемьи с детьми-инвалидами относятся к числу наи-более уязвимых. Хотя система социальной поддержкисемей с детьми носит разветвленный характер, не-высокий размер пособий и льгот приводит к тому,что дети в большей степени, чем взрослые, подвер-гаются риску бедности. Их доля в численности насе-ления с доходами ниже прожиточного минимума со-ставляет около 24%, что существенно выше удельноговеса детей в общей численности россиян (18,3%). Со-ответственно, и уровень бедности детей (19,4%2 в2009г.) выше среднего по населению (13,2%).

Одним из основных элементов социальной за-щиты материнства и детства является система го-сударственных пособий гражданам, имеющимдетей. В 2009 г. были проведены две индексацииэтих пособий, а также материнского капитала с уче-том прогноза инфляции. В результате за 2009 г.3

ежемесячное пособие по уходу за ребенком дляграждан, не подлежащих обязательному социаль-ному страхованию, увеличилось: по уходу за пер-

14

2 Уровень бедности детей в возрасте до 16 лет.3 С 1 января 2009 г. по 1 января 2010 г.

25

20

15

10

5

02005 2006 2007 2008 2009

21,8

16,3

21,2

16,0

21,4

15,8

22,6

15,9

23,8

16,1

Рис. 5 Динамика детской бедности

Доля детей в возрасте до 16 лет

в численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума

в общей численностинаселения


15

НИИ СП

вым ребенком – с 1873,1 до 2060,4 руб., по уходу завторым и последующими детьми – с 3746,2 до4120,8 руб.4 Тем не менее величина пособия покры-вает только 78% прожиточного минимума второго ипоследующих детей. Для первого ребенка весо-мость пособия меньше и составляет 39% прожиточ-ного минимума.

Ежегодно увеличиваются и другие виды госу-дарственных пособий на детей, однако как их еже-годный прирост, так и весомость данных выплат длясемейного бюджета крайне неравномерны. Так, навыплату единовременного пособия при всех формахустройства в семью детей, лишенных родительскогопопечения, в фонде компенсаций федеральногобюджета предусматривались ассигнования (в видесубсидий, с учетом индексации) в 2007 г. в размере767,3 млн руб., в 2008 г. – 1081,5 млн руб. и в 2009 г.–1408,1 млн руб. Величина материнского (семейного)капитала в 2008 г. была увеличена с учетом прогно-зируемых темпов роста инфляции до 276 250 руб., вначале 2009 г. она составила уже 312 162,5 руб., а вначале 2010 г. – 343 378,8 руб.

В 2009 г. был принят ряд нормативных право-вых актов, направленных на расширение правграждан по использованию средств материнского(семейного) капитала. С 1 января 2009 г. в качествеантикризисной меры предоставлено право направ-лять эти средства на погашение кредитов или зай-мов независимо от срока, истекшего со днярождения (усыновления) второго и последующихдетей. Более того, в целях повышения уровня мате-риального обеспечения отдельных категорий граж-дан установлена единовременная денежнаявыплата за счет средств материнского капиталалицам, получившим государственный сертификат, вразмере 12 000 руб.

В соответствии с Федеральным законом РФ№ 216-ФЗ «О бюджете фонда социального страхо-вания РФ на 2009 год и на плановый период 2010и 2011 годов» от 25 ноября 2008 г. с 1 января2009 г. максимальный размер пособия по бере-менности и родам был увеличен до 25 390 руб.

Вместе с тем размер пособия беременным жен-щинам, вставшим на учет в женской консультациив ранние сроки беременности, остается недоста-точным даже после увеличения – 412,1 руб. с 1 ян-варя 2010 г. по сравнению с 359 руб. с 1 января2009 г. Ежегодно происходит увеличение едино-временного пособия при рождении ребенка. К на-чалу 2009 г. его размер вырос за год на 15% – до9989,9 руб., к началу 2010 г. увеличение составило10% – до 10 988,9 руб.

Следует отметить, что в России к 2010 г. еще су-ществует задолженность по выплатам пособий надетей, хотя ее размеры постоянно снижаются. Этохарактерно прежде всего для ежемесячного посо-бия на ребенка: долги по выплатам сократились су-щественно – с 7,2% от общей суммы выплаченныхпособий в 2005 г. до 0,1% в 2009 г.

Согласно проведенному Росстатом в сентябре-октябре 2009 г. выборочному обследованию «Семья ирождаемость»5, в ходе которого респонденты попы-тались проранжировать различные меры государст-венной демографической политики, оказалось, чтонаибольшее значение в плане увеличения рождае-мости имеют меры, направленные на улучшение жи-лищных условий (поставили на первое место 33,7%женщин и 33,6% мужчин). На втором месте – «мате-ринский капитал» (22,7% опрошенных женщин истолько же опрошенных мужчин), на третьем – ком-пенсация затрат родителей на оплату детских до-школьных учреждений (соответственно 20,5% и18,0%). Размеры большинства государственных по-собий гражданам, имеющим детей, оказались нижепорога ощутимости.

Тенденции, формирующиеся в настоящее времяв вопросах финансирования государственной соци-альной политики, достаточно противоречивы. Уве-личение выделенных государственных средств вабсолютном выражении сочетается с сокращениемрасходов на нужды образования и здравоохране-ния в относительном выражении, а также стагна-цией удельного веса социальных выплат детям исемьям с детьми.

4 Расчет пособия для граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию, носит индивидуальный характер. Его средняя величина не публикуется.

5 Опрос проводился в 1118 семьях из 30 субъектов Российской Федерации, представляющих все федеральные округа. Всего было опрошено 1999 человек, в т. ч. 1118 женщин и 881 мужчина. Опрашивались как супруги (881 супружеская пара), так и незамужние матери (237 человек).


16

* ФБ РФ – Федеральный бюджет РФ** КБС РФ – Консолидированный

бюджет субъектов РФ

* Расходы консолидированного бюджета насоциальную политику включают расходы на:– пенсионное обеспечение– социальное обслуживание населения– социальное обеспечение населения– охрану семьи и детства– прикладные научные исследования

в области социальной политики* – другие вопросы в области социальной

политики

1800

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0

1600

1400

1200

1000

800

600

400

200

0

30

25

20

15

10

5

02007 2008 2009

Рис. 7 Расходы бюджетов на детей

Расходы, млрд. рублей

ФБ РФ*

КБС РФ**

Удельный вес, %

КБС РФ

ФБ РФ

Социальные расходы консолидированного бюджетав расчете на одного ребенка:2007 г. – 49,9 тыс. рублей2008 г. – 56,5 тыс. рублей2009 г. – 64,6 тыс. рублей

в %

к р

асхо

дам

бю

джет

а

млр

д. р

убле

й

20092008200720062005

на социальную политику*

Доля расходов в консолидированном бюджете РФ

на здравоохранение,физическую культуру

и спорт

на образование

Рис. 6 Социальные расходы в консолидированном бюджете России


17

НИИ СП

Схожие тенденции прослеживаются в динамикесовокупных государственных расходов на детей.

Экономический кризис 2008–2009 гг. внессвои негативные коррективы в перспективныепланы реализации долгосрочных стратегий и про-грамм, сказался на объеме финансирования со-циальной сферы, внедрении инновационных ме-тодик в практику социальной политики. Несмотря

на усилия властей, совокупные бюджетные рас-ходы на детей в 2009 г. возросли лишь в номи-нальном выражении. По отношению к общим рас-ходам бюджетов различных уровней их доляувеличилась только в сравнении с 2008 г., тогдакак в 2007 г. на детей расходовалось относи-тельно больше средств из консолидированногобюджета страны, чем в 2009 г.


18

2Государственная политика Российской Феде-

рации в области детства базируется на общепри-знанных международных нормах. Россия одной изпервых ратифицировала Конвенцию о правах ре-бенка, принятую резолюцией 44/25 ГенеральнойАссамблеи ООН 20 ноября 1989 г., декларировавприоритетность интересов детей, включая вопросыресурсного обеспечения их нужд, перед интере-сами общества и государства. Важнейшими между-народными документами, формирующими политикугосударства в области детства, определены: Дек-ларация прав ребенка, утвержденная АссамблеейОрганизации Объединенных Наций и провозгла-сившая, что «человечество обязано давать ребенкулучшее, что оно имеет»; Конвенции МОТ, включаяКонвенцию 1999 г. о наихудших формах детскоготруда; а также подписанные Президентом Россий-ской Федерации в 2000 г. Цели развития тысячеле-тия ООН (ЦРТ). Безусловным шагом на путидальнейшей гармонизации международного и на-ционального законодательства в области защитысоциальных прав российских граждан, в том числедетей и молодежи, является ратификация в 2010 г.Европейской социальной хартии.

В определяющих государственные приоритетынациональных документах, включая Программу со-циально-экономического развития Российской Фе-

дерации на среднесрочную перспективу (2006–2008гг.), Концепцию долгосрочного развития Рос-сии до 2020 г., Концепцию демографическогоразвития страны на период до 2015 г., ПосланияПрезидента страны Федеральному собранию в 2008,2009 и особенно в 2010 г., обозначены конкретныенаправления, цели и задачи государственной поли-тики, ориентированной на улучшение положениядетей в Российской Федерации.

Указанные направления включают охрану иукрепление здоровья детей и подростков; профи-лактику социального неблагополучия семей сдетьми; повышение эффективности государствен-ной системы поддержки детей, находящихся вособо сложных обстоятельствах: сирот и детей,оставшихся без попечения родителей. Поставленазадача создать условия для активного включенияподрастающего поколения в социально-экономи-ческую, культурную жизнь общества.

Одно из приоритетных направлений – комплекс-ное решение проблем детей-инвалидов, созданиеусловий для их полноценной жизни и интеграции вобщество. В последние годы в России развиваетсяинклюзивное образование. Действующее законода-тельство позволяет организовывать обучение детейс ограниченными возможностями здоровья в обра-зовательных учреждениях общего типа.

В Послании 2010 года Федеральному собранию Российской Федерации Президент Д. А. Медведев заявил: «Считаю, что нам жизненно необходима эффективная государст-венная политика в области детства. Политика современная, политика, которая отвечаетинтересам национального развития»6. Данное заявление свидетельствует о неудовле-творенности политикой, проводимой в интересах детей, и корреспондируется с рядом за-явлений руководства страны о необходимости повышения эффективности использованиягосударственных средств и внедрения в практику управления социально-экономическимразвитием страны новых, ориентированных на качественный результат методов. 2

6 http://www.kremlin.ru.


19

НИИ СП


Гарантом реализации указанных направле-ний государственной политики в области детстваявляются Федеральный закон от 24 июля 1998 г.№124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка вРоссийской Федерации» и другие нормативныеправовые акты. Для обеспечения органов госу-дарственной власти Российской Федерации объ-ективной систематизированной информацией оположении детей с целью уточнения приоритетови повышения эффективности деятельности гото-вится ежегодный Доклад о положении детей вРоссийской Федерации.

Важную роль в повышении эффективности го-сударственной политики в этом вопросе играетуровень развития соответствующих институтов. Всоответствии с Указом Президента Российской Фе-дерации от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполно-моченном при Президенте Российской Федерациипо правам ребенка» в нашей стране была впервыеучреждена такая должность. Институт уполномо-ченного по правам ребенка федерального уровняявляется новой формой реализации РоссийскойФедерацией международных обязательств и по-требует дальнейших законодательных, админи-стративных и других мер по укреплению исозданию условий для эффективного функциони-рования. Что касается уполномоченных по правамребенка на региональном уровне, то они работаютуже в 58 регионах страны. Приступил к реализацииширокого спектра программ и проектов в регионахРоссии Фонд поддержки детей, находящихся втрудной жизненной ситуации.

Существенный потенциал участия в социаль-ной политике заложен в деятельности некоммер-

ческого сектора, складывающегося в России. Поданным Доклада о состоянии гражданского обще-ства в Российской Федерации, подготовленногоОбщественной палатой Российской Федерации в2010 г., в сфере социальной работы, социальной за-щиты задействовано 54% всех НКО, в образовании,науке и научном обслуживании – 44%, культуре иискусстве – 30%, здравоохранении и медицине –22%7. Таким образом, подавляющее большинствоНКО, существующих в стране, ориентированы насоциальные вопросы. Экспертные оценки свиде-тельствуют о возрастании значимости их деятель-ности в рамках социальной политики государства.

Еще одним перспективным направлениеминституционального развития социальной прак-тики является активизация взаимодействиямежду гражданским обществом, властью и биз-несом за счет укрепления влияния пока еще на-ходящихся в стадии становления механизмовмежсекторального партнерства, таких как моло-дежные парламенты, социальный заказ, пуб-личные слушания, общественные советы иэксперты и пр.

Особенностью текущего этапа реализации госу-дарственной политики в интересах детей и семей сдетьми является не просто декларация ее приоритет-ности со стороны властей, но и готовность иницииро-вать преобразования, позволяющие реализоватьболее эффективную, результативную, экономичнуюполитику, основанную на современных методахуправления. Разумеется, даже самые эффективныеметоды управления не снимают с повестки дня во-прос достаточности средств для достижения постав-ленных целей, поэтому обоснованность расходов

20

7 Сумма видов деятельности превышает 100%, поскольку каждая НКО, как правило, специализируется на нескольких направлениях. Источник: doklad_red.doc, с. 84.


бюджета и повышение эффективности их использо-вания остаются первоочередными задачами.

Анализ приоритетов государственной поли-тики в области защиты детства, проведенный наоснове документов стратегического развитиястраны, свидетельствует о необходимости укруп-нения и систематизации заявленных в даннойсфере приоритетов. Во многих случаях при сопо-ставлении документов очевидно отсутствие мето-дологического и терминологического единства.Многообразие понятий, в частности «направле-ния», «цели», «приоритеты», «стратегическиецели», «принципы», «проблемные вопросы» ит.д., затрудняет попытки систематизировать госу-дарственные обязательства по отношению кдетям и семьям с детьми в единую программудействий, имеющую четкие временные, количе-ственные и качественные задачи.

Важной составляющей процесса систематиза-ции целей и задач политики в интересах детства яв-ляется определение четкой адресности заявленныхнамерений в разрезе социальных групп, на которыеориентирована государственная политика. Укруп-нение и систематизация целей позволят повыситьне только эффективность бюджетных средств, на-правляемых на помощь детству, но и результатив-ность проводимых мероприятий. Кроме того, четкаяформулировка целей, средств их достижения и ад-ресность позволят использовать наиболее дейст -венные методы государственного и общест венногоконтроля. Важным условием успешности уточненияи систематизации целей государственной политикив интересах детей является включение в этот про-цесс непосредственных адресатов.

21

НИИ СП


22

Социальная политика – это сфера практическогоосуществления важнейшей функции государства посозданию условий, обеспечивающих каждому членуобщества реализацию его потребностей с учетомпринятой в обществе системы ценностей. В центресоциальной политики должен находиться человек,который одновременно выступает как ее цель, пред-мет и субъект8 . Меры по реализации социальной по-литики объединяются в систему социальной защиты.

Социальные обязательства государства в дан-ном контексте следует рассматривать как услуги вденежной или натуральной форме, получаемыегражданами страны и иными категориями физиче-ских и юридических лиц за счет консолидирован-ного бюджета в соответствии с КонституциейРоссийской Федерации и иными нормативнымиправовыми актами. Исходя из данного определе-ния, в состав социальных обязательств государстване включаются гарантируемые законодательствомобязательства социального характера, которые нетребуют для своего исполнения прямого финанси-рования из средств консолидированного бюджета.К ним относятся, например, обязательства по обес-печению нормальной продолжительности рабочеговремени на предприятиях, в учреждениях, органи-зациях, продолжительности рабочей недели, пре-

дельному количеству сверхурочных работ и т. п. Всесоциальные обязательства можно структурироватьпо нескольким признакам (см. рис. 8).

По финансовому признаку (источнику финанси-рования) социальные обязательства государстваразделяются на две группы. В первую входят обя-зательства, финансируемые на основе страховыхпринципов из государственных внебюджетныхфондов (ГВФ). При этом возможным реципиентомможет являться сам страхователь или страховыевыплаты в пользу возможного реципиента могутосуществляться иным страхователем. Сегодня вРоссии доминирует второй вид социальных обяза-тельств государства – финансируемые на основестрахового принципа непосредственно из госу-дарственного бюджета. В их состав входят, во-пер-вых, расходы федерального и местного бюджетовпо укрупненной статье «социально-культурные ме-роприятия» (включая финансирование образова-ния, культуры, искусства и кинематографии,средств массовой информации, здравоохранения ифизической культуры, социальной политики); во-вторых, заработная плата работников бюджетныхпредприятий и организаций, не проходящая поданной статье, а также некоторые другие виды со-циальных обязательств государства.

НИИ СП

Отсутствие четкого понятийного аппарата социальной политики серьезно ослож-няет анализ бюджетных расходов на детей. Действующие нормативные документыне содержат ни взаимосвязанной системы понятий, ни конкретных определений,например категории «государственные расходы на детей», что приводит к раз-личным толкованиям как собственно социальных терминов, так и методов практи-ческой реализации и оценки эффективности социальной политики.

8 Горкин А. П., Карелова Г. Н., Катульский Е. Д. и др. «Социальная энциклопедия». М.: Научное издательство «Большая Российская энциклопедия», 2000.


Социальные обязательства государства(государственное финансирование)

Социальные услуги (обслуживание) –действия по выполнению социальных

обязательств

Соци

альн

ая с

фер

а –

сово

купн

ость

отр

асле

й, п

редп

рият

ий, о

рган

изац

ий,

реал

изую

щих

соц

иаль

ную

пол

итик

у и

обес

печи

ваю

щих

вы

полн

ение

соц

иаль

ных

обяз

ател

ьств

Социальная защита (поддержка) – система мер по реализации

социальной политики

Экономические меры

Социально-бытовыеуслуги

Экономические меры

Социально-медицинскиеуслуги

Оказание материальной помощи

Социально-правовыеуслуги

Социальная адаптация и реабилитация

Социальные меры

Медицинские меры

Организационно-технические меры

Правовые меры не требуют для своего исполнения прямого

финансирования из средств бюджета –

обязательства по обеспечению

нормальной продолжительности рабочего времени,

предельному количествусверхурочных работ

и т. п.

Рис. 8 Система социальных понятий


В свою очередь, обязательства, входящие в со-став второй группы, по источникам бюджетного фи-нансирования также могут быть разделены на двавида: финансируемые из федерального бюджета ифинансируемые из региональных бюджетов. Крометого, как из федерального, так и из региональныхбюджетов финансируются некоторые социальныерасходы предприятий и организаций.

По необходимости исполнения все социальныеобязательства государства могут быть разделены набезусловные и условные. К безусловным относятсяобязательства перед физическими лицами по вы-плате в соответствии с установленными действую-щим законодательством механизмами социальныхтрансфертов (например, государственных пенсий,пособий по безработице, возмещения вреда, полу-ченного работником в связи с осуществлением имсвоих трудовых обязанностей и т. д.), заработнойплаты занятых на бюджетных предприятиях и орга-низациях. Особым видом безусловных социальныхобязательств государства являются выплаты юри-дическим лицам, деятельность которых направленана социальное обустройство физических лиц в слу-чае чрезвычайных ситуаций.

В состав условных социальных обязательствгосударства целесообразно включить непосред-ственные обязательства перед юридическими ли-цами и косвенные перед физическими лицами.Такие обязательства утверждаются федеральнымбюджетом Российской Федерации, а также бюд-жетами ГВФ на очередной календарный год и неносят систематического характера. Это, например,расходы на социально-культурные мероприятия.Очевидно, что затраты по соответствующей статьефедерального бюджета могут быть секвестро-ваны, в то время как размер государственной пен-сии или единого ежемесячного пособия наребенка не подлежит уменьшению ни при каких

обстоятельствах. В то же время в составе расход-ной части бюджетов ГВФ условные социальныеобязательства представляют собой затраты, по-рядок расчета которых в отличие от расчета ве-личины социального трансферта, назначаемогоконкретному физическому лицу, не формализован(типичными примерами являются затраты Фондасоциального страхования на санаторно-курортноеобслуживание работников и членов их семей).

Возможна также группировка социальныхобязательств государства по отраслевому при-знаку. В этом случае целесообразно разделить ихна социальные обязательства в областях: n трудовые отношения и оплата труда; n условия и охрана труда; n занятость; n пенсионное и другие виды социального обес-

печения; n государственное социальное страхование; n поддержка семей с детьми; n поддержка учащихся различных категорий (от уча-

щихся государственных и муниципальных образо-вательных учреждений среднего и начальногопрофессионального образования до аспирантов идокторантов);

n поддержка других категорий населения; n здравоохранение, образование, культура.

По своему назначению социальные обяза-тельства государства разделяются на прямые иинфраструктурные. В свою очередь, в составепрямых социальных обязательств государстваможно выделить обязательства перед физиче-скими лицами (различные виды социальныхтрансфертов) и юридическими лицами (финанси-рование объектов социальной сферы и государст-венных программ социального характера).

Особенностью социальных обязательств госу-дарства перед физическими лицами в России в

24


25

НИИ СП


26


настоящее время является то, что назначаютсяони в основном по категориальному признаку, прииспользовании которого тот или иной вид соци-ального трансферта устанавливается физиче-скому лицу, если его возрастные (например,пенсионер), медицинские (инвалид), социальные(безработный), семейные (мать-одиночка) и дру-гие характеристики совпадают с утвержденнымизаконодательными и нормативными актами,определяющими категории реципиентов соци-альных трансфертов.

Инфраструктурные социальные обязательствагосударства возникают в связи с необходимостьюисполнения основных социальных обязательств.В их состав входят так называемые администра-тивно-управленческие расходы, классическимпримером которых являются расходы по соответ-ствующим статьям ГВФ.

По временной продолжительности социальныеобязательства государства могут быть разделены на по-стоянные и временные. К постоянным относятся, на-пример, обязательства по обеспечению пенсиями поинвалидности граждан, признанных инвалидами набессрочный период. В состав временных социальныхобязательств входят обязательства по выплате посо-бий по беременности и родам, единых ежемесячныхпособий на детей и тому подобные обязательства пе-ред физическими лицами, а также предусмотренныегосударственным бюджетом на очередной календар-

ный (финансовый) год обязательства по финансиро-ванию бюджетной сферы, государственных программсоциального характера и др.

Социальные обязательства государства потипу затрат на их выполнение могут быть разде-лены на:n авансируемые, ресурсы для обеспечения которых

формируются на страховых принципах до их фак-тического финансирования (государственныетрудовые пенсии, пособия по безработице и т. п.);

n затратные, которые финансируются в соответствиис действующим законодательством о социальнойзащите (государственные социальные пенсии, пен-сии по инвалидности и т. п.) и государственным бюд-жетом на очередной год (например, финансирова-ние некоммерческих проектов по статье расходов«социально-культурные мероприятия» и др.);

n окупаемые, типичным примером которых являетсяныне действующее в России единое ежемесячноепособие на детей от 3 до 16 лет (на учащегося об-щеобразовательного учреждения до окончания имобучения, но не более чем до 18 лет).

Социальные обязательства в области детствастоль разнообразны, что могут быть отнесеныпрактически ко всем элементам структуры.

Исходя из вышеизложенного, предлагаетсяследующее определение государственных расхо-дов на детей.

27

НИИ СП

Государственные расходы на детей в широком смысле – это расходы бюджетов всех уровнейи внебюджетных фондов на создание благоприятных условий для комплексного развития ижизнедеятельности детей, включая расходы на оказание услуг и предоставление льгот вобласти образования, охраны здоровья матерей и детей, физической культуры детей, соци-ального обслуживания родителей и детей, организации детского отдыха, оздоровления, до-суга, выплаты пенсий и пособий отдельным категориям детей и подростков, а также наоказание государственной поддержки детям, находящимся в трудной жизненной ситуации.


В целом выделяются следующие виды расхо-дов федерального бюджета на детей:n субсидии на проведение оздоровительной кам-

пании; n субсидии на частичное возмещение расходов

бюджетов на выплату государственных пособийгражданам, имеющим детей (ежемесячное посо-бие на ребенка);

n субвенции на перевозку несовершеннолетних,самовольно ушедших из семей и детских домов;

n субсидии на содержание ребенка в семье опе-куна, приемной семье, на оплату труда приемногородителя;

n субсидии бюджетам субъектов Российской Фе-дерации на компенсацию части родительскойплаты в дошкольных учреждениях;

n субсидии на обеспечение жильем детей-сиротили оставшихся без попечения родителей, детей,находящихся под опекой (попечительством), атакже не имеющих закрепленного жилого поме-щения;

n субвенции на выплату единовременного пособияпри всех формах устройства в семью детей, ли-шенных родительского попечения;

n трансферты ФСС на выплату ежемесячного посо-бия по уходу за ребенком гражданам, не подле-жащим обязательному социальному страхованию;

n трансферты ФСС на ежемесячное пособие поуходу за ребенком гражданам, подвергшимсявоздействию радиации вследствие радиацион-ных аварий;

n единовременное денежное поощрение при на-граждении орденом «Родительская слава»;

n совершенствование организации питания уча-щихся в общеобразовательных школах;

n субвенции на единовременное пособие бере-менной жене, а также на ребенка в возрасте до 3лет военнослужащего, проходящего военнуюслужбу по призыву;

n трансферты ФОМС на диспансеризацию находя-щихся в стационарных учреждениях детей-сирот идетей, находящихся в трудной жизненной ситуации;

n расходы на организацию временного трудо-устройства несовершеннолетних граждан в воз-расте от 14 до 18 лет;

n расходы на организацию временного трудо-устройства безработных граждан в возрасте от 18до 20 лет из числа выпускников учреждений на-чального и среднего профессионального образо-вания, ищущих работу впервые;

n расходы на федеральные целевые программы«Дети России» на 2003–2006 гг., «Дети России»на 2007–2010 гг., «Жилище» (подпрограмма«Обеспечение жильем молодых семей»).

Расходы на образование в соответствии сбюджетной классификацией включают затраты надошкольное, общее, начальное, среднее и высшеепрофессиональное образование, молодежную по-литику и оздоровление детей, подготовку кадров,научные исследования, прочие вопросы. Из дан-ного перечня только расходы на высшее образо-вание не относятся к категории «детских».

28

Регулирование различных аспектов, связанных с расходами на детей, осуществляетсяна основании более чем полусотни нормативных правовых актов. Прямые расходы фе-дерального бюджета по данному направлению, проходящие по таким разделам функ-циональной классификации, как «Образование», «Здравоохранение, физкультура испорт», «Социальная политика», не единственные, а главное – не основные каналы фи-нансирования нужд детей. Комплексный анализ государственных затрат в пользу детей,их состава и структуры свидетельствует, что основная тяжесть социальных обязательствв области детства ложится на региональные бюджеты. Около четверти их расходов свя-зано с финансированием данной сферы, тогда как в федеральном бюджете аналогичныерасходы составляют менее 2%. При этом доля расходов федерального бюджета непо-средственно на меры государственной поддержки семьи, женщин и детей составила вРоссийской Федерации на 2010 г. 0,79% к ВВП.

4


29

НИИ СП


30

На содержание учреждений образования в 2005–2009 гг. из федерального бюджета выделялось от 4,5%до 5,1% от общей суммы расходов соответствующегобюджета, из бюджетов субъектов Федерации – около20% расходов, т. е. основная доля приходится на тер-риториальные бюджеты. В общей сумме расходов наобразование затраты на детские дошкольные учреж-дения составляют примерно 15%, на общее среднееобразование – 41%, школы-интернаты – 8%, среднееспециальное образование – 10,5%, высшее образо-вание – 11,5%. Необходимо отметить, что бюджетыразличных уровней принимают неодинаковое участиев финансировании различных учреждений образова-ния. Так, средние школы на 99% финансируются избюджетов субъектов Федерации и только на 1% изфедерального бюджета, тогда как высшие учебныезаведения на 96% финансируются из федеральногобюджета и на 4% из территориальных бюджетов9.

Как видно из таблицы 3, за исследуемый периодпроисходил постоянный рост расходов на образо-вание. Отношение расходов 2009 г. к расходам2005 г. без учета инфляции составило 264,2%. Темпроста расходов 2005–2009 гг. на начальное профес-сиональное (375%) и общее образование (286%)превышал средний темп роста по отрасли; практи-чески на том же уровне остались расходы на до-школьное образование (114%) и более чем в двараза сократились расходы на молодежную политикуи оздоровление детей (44,9%).

Кроме того, исполнение федерального бюджетав 2005–2008 гг. по разделу «Образование» в целомпревышало изначально запланированные расходы,что связано с ростом оплаты труда работников обра-зования и повышением стипендий. Тем не менее ис-полнение по подразделам было различным: в 2005 г.

исполнение по расходам на дошкольное образова-ние составило лишь 48,6%, на молодежную политикуи оздоровление детей – 24,3%; в 2006 г. на общее об-разование – 89,9%, на молодежную политику и оздо-ровление детей – 82%; в 2007 г. на молодежнуюполитику и оздоровление детей – 27%; в 2008 г. наначальное профессиональное образование – 90,6%.

В 2010 г. основные тенденции в области госу-дарственного финансирования системы образова-ния в целом сохранились. Объем бюджетныхассигнований федерального бюджета на реализа-цию расходных обязательств в сфере образованиясоставил 386,5 млрд руб. с увеличением по сравне-нию с 2009 г. на 8%, однако снизились расходы надошкольное образование, молодежную политику иоздоровление детей. Значительно сократилось фи-нансирование деятельности учреждений НПО (что впервую очередь связано с передачей на региональ-ный уровень большинства из остававшихся в феде-ральном бюджете10), а также деятельности системыСПО – на 13,3% в связи с оптимизацией расходов.

Помимо этого в 2010 г. уменьшены ассигнова-ния на подраздел «Молодежная политика и оздо-ровление детей», в основном за счет сокращениясредств на организационно-воспитательную ра-боту, предусмотренных Стратегией государствен-ной молодежной политики.

Оптимизация расходов федерального бюджетаотразилась и на финансировании государствен-ных капитальных вложений – было осуществленоперераспределение средств с объектов с низкой(до 50%) строительной готовностью в пользу объ-ектов с высокой степенью готовности, также на15% сокращены расходы на капитальный ремонтзданий образовательных учреждений.

9 Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2011–2015 гг.,edu.novgorod.ru/data/komitet/concept/project_concept_fcpro.doc.

10 Учреждения начального профессионального образования переданы с 1 января 2010 г. на региональный уровень, поскольку в соответствии с законодательством Российской Федерации о разграничении полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации предоставление данного уровня образования относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне сохранены, главным образом, специальные профессионально-технические училища.

НИИ СП


31

Табл

ица

3Ст

рукт

ура

бюдж

етны

х ра

сход

ов в

сф

ере

обра

зова

ния

(ты

с. р

уб.)

Разд

елы

и п

одра

здел

ыРа

спре

деле

ние

расх

одов

И

спол

нени

е

2005

2006

2007

2008

2009

2005

2006

2007

2008

ОБРА

ЗОВА

НИЕ

(все

го)

155

337

962,

720

1 58

8 66

0,6

277

939

330,

131

3 63

6 82

7,1

410

443

669,

015

7 76

9 21

7,5

212

371

319,

529

4 61

0 94

8,1

354

998

871,

5

В ра

счет

е на

одн

ого

ребе

нка

(руб

лей)

5560

7462

10 5

2412

037

15 7

9856

4778

6211

156

13 6

25

Дош

коль

ное

обра

зова

ние

3 81

2 33

4,2

2 09

9 30

1,5

2 66

1 93

4,8

3 08

1 14

6,7

4 36

7 41

6,0

1 85

1 52

2,5

2 16

5 33

4,9

2 56

7 63

0,9

3 63

2 29

2,0

Общ

ее о

браз

ован

ие1

611

763,

93

017

644,

73

082

351,

03

712

611,

84

609

560,

01

736

882,

42

713

894,

03

358

291,

84

147

769,

5

Нача

льно

е пр

офес

сион

альн

ое

обра

зова

ние

4 16

7 50

1,4

7 00

5 48

1,0

8 83

8 87

7,9

12 6

55 2

59,4

15 6

27 5

54,9

5 01

9 53

3,8

6 90

7 01

0,8

8 82

6 41

7,3

11 4

70 9

54,3

Сред

нее

проф

есси

онал

ьное

об

разо

вани

е19

664

952

,921

491

779

,625

354

029

,132

154

774

,937

971

218

,518

491

277

,622

371

215

,826

623

217

,533

958

491

,7

Мол

одеж

ная

поли

тика

и

оздо

ровл

ение

дет

ей1

818

070,

059

2 47

7,5

1 17

9 10

2,6

388

298,

881

5 68

7,8

441

670,

048

6 11

9,2

317

922,

358

8 41

3,5

Ист

очни

к: Ф

едер

альн

ые

зако

ны о

бю

джет

е за

200

5, 2

006,

200

7, 2

008–

2010

, 200

9–20

11 г

г.; Ф

едер

альн

ые

зако

ны о

б ис

полн

ении

бю

джет

аза

200

5, 2

006,

200

7, 2

008–

2010

гг.


11 В связи с тем, что изменение бюджетной классификации по данному разделу произошло в 2008 г. (подраздел «Здравоохранение» разделенна подразделы «Стационарная медицинская помощь», «Амбулаторная санитарно-оздоровительная помощь» и т. п.), анализ проводится по данным за 2008–2009 гг.

В отличие от сферы образования современнаяклассификация расходов федерального бюджета поразделу «Здравоохранение, физкультура и спорт»не позволяет выделить их «детскую» составляю-щую, поэтому указанные расходы проанализиро-ваны в целом.

Расходы федерального бюджета на здравоохра-нение в течение 2005–2009 гг. увеличились болеечем в четыре раза. Это связано с реализацией мер,направленных на решение проблемных зон в оказа-

нии бесплатной медицинской помощи: улучшениерепродуктивного здоровья, повышение качестваохраны материнства и детства, стабилизация уровнясоциальных заболеваний, профилактика, снижениезаболеваемости и смертности населения, лекарст-венное обеспечение льготников.

Основное место в структуре ассигнований за-нимают расходы на здравоохранение, в которых, всвою очередь, наибольшая доля приходится наоказание стационарной медицинской помощи11.

32


33

НИИ СП

12 Отметим, что в системе охраны материнства и детства первичная медико-санитарная помощь занимала и занимает важное место.13 До 2008 г. подраздел назывался «Борьба с беспризорностью, опека, попечительство».

Однако ее объемы в 2009 г. по сравнению с пре-дыдущим годом снизились (96,5%), как и объемырасходов на скорую медицинскую помощь (66,4%).Рост расходов 2008–2009 гг. произошел по на-правлениям «Амбулаторная помощь» (130,3%),«Санаторно-оздоровительная помощь» (157,1%),«Санитарно-эпидемиологическое благополучие»(285,8%). Это соответствует заявленным приори-тетам развития здравоохранения: в настоящеевремя акцент делается на роль амбулаторно-по-ликлинического звена, перенос некоторых функ-ций стационара в поликлинику12.

Вплоть до 2009 г. расходы федерального бюд-жета по разделу «Социальная политика» в основномпревышали расходы на «Образование» и «Здраво-охранение», однако значительная часть данных ас-сигнований предназначалась для выплаты пенсий исоциального обслуживания военных и приравнен-ных к ним категорий работников. Объемы финанси-рования по подразделу «Охрана семьи, материнстваи детства»13 в абсолютном значении невелики, хотяих темпы роста за 2005–2009 гг. оказались однимииз самых высоких по всему социальному блоку ас-сигнований – 677,7%. Расходы по подразделу пред-усматривают выплату пособий по уходу за ребенкомгражданам, подвергшимся воздействию радиациивследствие радиационных аварий; финансированиев рамках подпрограммы «Дети и семья» ФЦП «ДетиРоссии» мероприятий по борьбе с беспризорностью.

Объем бюджетных ассигнований федеральногобюджета на реализацию социальной политики в2010 г. вновь увеличился – до 328,75 млрд руб., илина 12%, что связано с индексацией части соци-альных пособий и выплат.

Таким образом, на фоне общего номинальногоувеличения ассигнований федерального бюджетана реализацию расходных обязательств в пользудетей наблюдается перераспределение финанси-рования как между разделами функциональнойклассификации, так и внутри них – между различ-ными видами государственной поддержки.

Как уже отмечалось, государственные расходыв пользу детей помимо федерального бюджета фи-нансируются из консолидированного бюджета ре-гионов, а также государственных внебюджетныхфондов (Фонд социального страхования, Фонд ме-дицинского страхования Российской Федерации).Хотя существуют и другие государственные рас-ходы в пользу детей, которые отражаются в иныхстатьях функциональной классификации феде-рального бюджета, однако оценить их уже слож-нее. Например, размеры государственной под-держки граждан, имеющих детей, в сферетранспортного обслуживания значительно диф-ференцированы не только по видам транспорта,но и по категориям получателей, типам и направ-лениям поездок. Помимо этого, законодатель-ством (Федеральным законом от 22 августа 2004 г.№ 122-ФЗ) установлены нормы социальной защи-щенности различных групп бюджетников, в част-ности сотрудников системы МВД России. Этой ка-тегории предусмотрена выплата пособия насодержание детей, посещающих государственныеи муниципальные детские дошкольные учрежде-ния, которая проходит в бюджетной классифика-ции по статье МВД.

По экспертным оценкам такие расходы могутсоставлять около 100 млн руб. в год.


34

Табл

ица

4Ст

рукт

ура

бюдж

етны

х ра

сход

ов п

о ра

здел

у «З

драв

оохр

анен

ие, ф

изич

еска

я ку

льту

ра и

спо

рт»

(ты

с. р

уб.)

Разд

елы

и п

одра

здел

ыРа

спре

деле

ние

расх

одов

И

спол

нени

е

2005

2006

2007

2008

2009

2005

2006

2007

2008

Здра

воох

ране

ние,

ф

изич

еска

я ку

льту

ра

и сп

орт*

85 6

72 2

22,6

149

098

675,

320

6 37

3 52

7,5

245

224

768,

934

9870

366,

384

222

911

,114

7 52

5 02

8,7

196

494

203,

827

8 21

2 94

7,7

Здра

воох

ране

ние*

*72

238

982

,213

1 02

9 96

7,7

178

802

818,

766

934

418

,612

7 26

4 45

3,6

169

835

915,

6

Стац

иона

рная

м

едиц

инск

ая п

омощ

ь14

8 32

3 17

4,2

1891

9109

7,1

143

195

175,

6

Амбу

лато

рная

пом

ощь

29 2

25 9

95,8

38 4

61 7

02,2

38 0

90 8

03,2

Скор

ая м

едиц

инск

ая

пом

ощь

539

400,

037

9 28

5,5

358

000,

0

Сана

торн

о-оз

доро

вите

льна

я по

мощ

ь 13

927

463

,820

074

575

,421

878

395

,6

Ист

очни

к: Ф

едер

альн

ые

зако

ны о

бю

джет

е за

200

5, 2

006,

200

7, 2

008–

2010

, 200

9–20

11 г

г.; Ф

едер

альн

ые

зако

ны о

б ис

полн

ении

бю

джет

а за

200

5, 2

006,

2007

, 200

8–20

10 г

г.

*Д

о 20

08 г

. – «

Здра

воох

ране

ние

и сп

орт»

.**

До

2008

г. р

асхо

ды н

а зд

раво

охра

нени

е не

дел

илис

ь по

отд

ельн

ым

подр

азде

лам.


35

Табл

ица

5Ст

рукт

ура

бюдж

етны

х ра

сход

ов п

о ра

здел

у «С

оциа

льна

я по

лити

ка»

(ты

с. р

уб.)

Разд

елы

и п

одра

здел

ыРа

спре

деле

ние

расх

одов

И

спол

нени

е

2005

2006

2007

2008

2009

2005

2006

2007

2008

СОЦ

ИАЛ

ЬНАЯ

П

ОЛИ

ТИКА

16

7 36

0 93

2,9

205

253

269,

621

5 56

5 75

7,4

270

863

655,

934

2 67

1 56

5,2

178

258

359,

420

1 24

3 31

8,2

214

039

445,

629

3 64

4 99

8,5

Соци

альн

ое

обсл

ужив

ание

нас

елен

ия

2 24

8 08

0,9

3 10

2 55

7,0

3 65

0 99

2,2

4 36

7 69

9,2

4 36

7 69

9,2

2 84

8 19

9,2

3 29

1 54

9,4

3 81

7 56

8,0

5 22

9 49

4,1

Соци

альн

ое

обес

пече

ние

насе

лени

я 39

278

600

,051

101

200

,040

890

179

,381

679

587

,810

8 73

9 73

3,6

41 4

81 3

44,2

51 2

91 6

41,3

43 5

69 1

15,5

73 2

41 2

11,5

Охра

на с

емьи

и д

етст

ва

303

800,

016

6 25

0,0

238

500,

02

365

600,

02

463

700,

027

3 10

0,0

166

119,

220

1 82

9,3

1 50

0 31

5,8

Скор

ая м

едиц

инск

ая

помо

щь

539

400,

037

9 28

5,5

358

000,

0

Сана

торн

о-оз

доро

вите

льна

я по

мощ

ь 13

927

463

,820

074

575

,421

878

395

,6

Ист

очни

к: Ф

едер

альн

ые

зако

ны о

бю

джет

е за

200

5, 2

006,

200

7, 2

008–

2010

, 200

9–20

11 г

г.; Ф

едер

альн

ые

зако

ны о

б ис

полн

ении

бю

джет

а за

200

5, 2

006,

2007

, 200

8–20

10 г

г.


Табл

ица

6Го

суда

рств

енны

е ра

сход

ы н

а де

тей

Виды

ра

сход

ов б

юдж

ета

Ист

очни

ки20

0720

0820

09

ФБ

РФКБ

С РФ

ГВФ

ФБ

РФКБ

С РФ

ГВФ

ФБ

РФКБ

С РФ

ГВФ

УСЛУ

ГИ И

ЛЬГ

ОТЫ

Обра

зова

ние

(дет

ские

дош

коль

ные

учре

жде

ния,

шко

лы, н

ачал

ьное

и с

редн

еепр

офоб

разо

вани

е, с

одер

жан

ие

и пи

тани

е в

шко

лах,

лиц

еях,

вне

шко

льна

яра

бота

и п

р.)

Все

уро

вни

бюдж

етов

41 3

75,5

687

5 34

6,59

53 2

09,5

11

097

856,

3259

924

,30

1 19

1 66

4,15

Здра

воох

ране

ние

и ф

изку

льту

ра (о

хран

азд

оров

ья м

атер

ей и

дет

ей, л

ечен

ие,

родо

вспо

мож

ение

, обе

спеч

ение

ново

рож

денн

ых,

лек

арст

ва, д

ома

ребе

нка,

спор

тивн

ая р

абот

а с

деть

ми и

пр.

)

Все

уро

вни

бюдж

етов

, ФМ

С72

363

,47

285

037,

6763

205

,08

72 5

14,3

918

1 96

2,26

4,20

108

061,

5124

4 28

5,50

6,27

Соци

альн

ое о

бслу

жив

ание

дет

ей(и

нтер

наты

для

инв

алид

ов,

реаб

илит

ацио

нны

е це

нтры

, при

юты

,пр

отез

иров

ание

, тех

ниче

ские

сре

дств

а,ль

готы

на

прое

зд и

теле

фон

, нал

огов

ые

скид

ки, ж

илищ

ные

дота

ции,

нат

урал

ьная

помо

щь

и пр

.)

Бюдж

еты

терр

итор

ий19

878

,01

35 8

39,9

744

496

,94

Орга

низа

ция

детс

кого

отд

ыха

,оз

доро

влен

ие д

етей

(заг

ород

ные

иго

родс

кие

лаге

ря, с

анат

ории

)

Все

уро

вни

бюдж

етов

, ФСС

317,

9222

301

,61

15 2

55,4

458

8,41

29 7

81,0

116

,47

863,

0828

469

,45

19,5

4

Орга

низа

ция

детс

кого

дос

уга

(клу

бная

рабо

та, к

руж

ки, д

етск

ое тв

орче

ство

,пр

аздн

ики

и по

дарк

и и

пр.)

Бюдж

еты

терр

итор

ийн.

д.н.

д.н.

д.

ФБ

РФ

– Ф

едер

альн

ый

бюдж

ет Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

КБС

РФ –

Кон

соли

диро

ванн

ый

бюдж

ет с

убъе

ктов

Рос

сийс

кой

Фед

ерац

ииГВ

Ф –

Госу

дарс

твен

ные

внеб

юдж

етны

е ф

онды

ФМ

С –

Фед

ерал

ьная

миг

раци

онна

я сл

ужба

Рос

сии

ФСС

– Ф

онд

соци

альн

ого

стра

хова

ния

ПФ

Р –

Пен

сион

ный

фон

д Ро

ссий

ской

Фед

ерац

ии


ПОС

ОБИ

Я И

ПЕН

СИИ

Ежем

есяч

ные

выпл

аты

мал

о-об

еспе

ченн

ым

семь

ям, и

мею

щим

дет

ей

Бюдж

еты

терр

итор

ийн.

д.н.

д.н.

д.

Пос

обия

по

уход

у за

боль

ным

ребе

нком

ФСС

н.д.

н.д.

н.д.

По

бере

менн

ости

и р

одам

, на

рож

дени

е,

по ух

оду д

о 1,

5 ле

т, ко

мпен

саци

я пл

аты

за

дет

сады

и д

руги

е ро

дите

льск

ие п

особ

ия

Фед

ерал

ьны

йбю

джет

,бю

джет

ыте

ррит

орий

,Ф

СС

35,7

511

2,44

47,0

126

9,51

57,8

629

4,56

Пос

обия

на

дете

й од

инок

им м

атер

ям,

мног

одет

ным

семь

ям, п

ри ук

лоне

нии

от уп

латы

али

мент

ов, н

а де

тей

воен

носл

ужащ

их с

рочн

ой с

луж

бы,

студ

енче

ским

сем

ьям

и др

.

Бюдж

еты

терр

итор

ийн.

д.н.

д.н.

д.

Соци

альн

ые

пенс

ии с

ирот

ам, п

особ

ияоп

екун

ам, з

арпл

ата

прие

мны

м ро

дите

лям,

друг

ие в

ыпл

аты

на

сиро

т

ПФ

Р, ф

едер

аль-

ный

бюдж

ет,

бюдж

еты

терр

итор

ий

7,90

н.д.

9,05

н.д.

9,50

н.д.

Пен

сии

и ед

ины

е де

неж

ные

выпл

аты

детя

м-ин

вали

дам,

пен

сии

детя

м, п

енси

ипо

теря

вшим

кор

миль

ца, д

руги

е вы

плат

ы

ПФ

Р, б

юдж

еты

терр

итор

ийн.

д.н.

д.н.

д.н.

д.н.

д.н.

д.

Един

овре

менн

ые

выпл

аты

и ко

мпен

саци

имн

огод

етны

м, м

олод

ым

семь

ям,

мало

обес

пече

нны

м, ж

енщ

инам

, уво

ленн

ым

в св

язи

с ли

квид

ацие

й ор

гани

заци

и,

на р

ост с

тоим

ости

жиз

ни и

пр.

Бюдж

еты

терр

итор

ийн.

д.н.

д.н.

д.н.

д.н.

д.н.

д.

Мат

ерин

ский

кап

итал

с 2

010

г.Ф

едер

альн

ый

бюдж

етВс

его,

сум

ма п

о об

озна

ченн

ым

вида

мра

сход

ов11

4 10

0,60

1 20

2 56

3,88

78 5

72,9

612

6 36

8,37

1 34

5 43

9,57

290,

1716

8 91

6,25

1 50

8 91

6,04

320,

37

Дол

я об

озна

ченн

ых

видо

в ра

сход

ов

в об

щих

рас

хода

х бю

джет

ов, %

1,91

25,1

01,

6721

,52

1,75

24,1

2

Спра

вочн

о: Р

асхо

ды б

юдж

ета,

все

го5

986

561,

834

790

481,

017

570

878,

926

253

147,

829

660

061,

016

255

717,

01


Сложность оценки эффективности бюджетныхрасходов на детей обусловлена тем, что требуетхарактеристики социального эффекта от бюджет-ных ассигнований, который выходит за рамки тра-диционных экономических показателей. На на-стоящий момент нет ни устоявшегося определениясоциального компонента эффективности, ни темболее общепринятой методики его оценки. Общуюили, точнее, социальную эффективность неправо-мерно сводить к одному, пусть даже интеграль-ному, индикатору. По мнению авторов, ее оценкапредполагает несколько итераций сопоставленийпроизведенных затрат с достигнутыми благодаряим социальными результатами, зафиксирован-ными как в статистических данных, так и в субъ-ективных оценках непосредственных получателейуслуг. Таким образом, процесс оценки эффектив-ности государственныхрасходов на детей можетбыть схематично изобра-жен следующим образом(см. рис. 9).

В отличие от эффектив-ности, результативностьбюджетных расходов надетей отражает только степень достижения постав-ленных задач (соотношение целевых и итоговыхиндикаторов), без учета произведенных затрат.

Измерение эффективности и результативностипредполагает организацию мониторинга выпол-нения конкретных мероприятий, обеспечиваю-щего оценку степени достижения поставленныхцелей. В каждом конкретном случае мониторингбазируется на специально разработанной системеиндикаторов. Поскольку задачи по созданию бла-гоприятных условий для развития и жизнедея-тельности детей отличаются многообразием,сложностью и масштабностью, адекватная имкомплексная оценка качества жизни несовер-шеннолетних россиян предполагает разработкусистемы показателей, включающей не толькокритерии качества жизни, но и учитывающей мно-гообразие социально-демографических групп, изкоторых состоит исследуемый контингент. Такимобразом, мониторингом охватывается весь «цикл

детства».Структурно мониторинг

состоит из двух блоков (см.рис. 10), отражающих: n элементы качества жизни

детей;n состояние социально-эко-

номической среды.Характеристики элементов качества жизни

детей описывают текущее состояние важнейшихсторон жизнедеятельности данного контингента

38

Анализ государственных расходов на детей выявил противоречивость и фрагмен-тарность действующей системы защиты детства, однако не позволил в полной мереохарактеризовать ее эффективность. Оценку эффективности расходов на детей пред-лагается проводить на основе авторской методики мониторинга качества жизни детейи состояние социально-экономической среды в Российской Федерации. Мониторингвключает около 280 индикаторов, учитывающих как объективные, так и субъективныехарактеристики положения детей в Российской Федерации.5

38

НИИ СП

Эффективность бюджетных расходов на де-тей представляет собой производительностьзатрат в конкретной области, отражающуюсопоставление достигнутого социального эф-фекта с объемом государственных средств,израсходованных на его получение.


Государственные социальные приоритеты и обязательства в области детства

Мониторинг качества жизни детей

Дерево целей и задач(целевые индикаторы)

Бюджетные средства, направленные на реализацию поставленных задач

Рис. 9 Основные этапы оценки эффективности бюджетных расходов на детей

ОЦЕНКА СОЦИАЛЬНОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ(сопоставление бюджетных затрат и социальных результатов)

Официальная статистика

Социологические оценки


40

россиян и являются основой оперативного монито-ринга. Данный блок объединяет немногим болееполовины всех индикаторов и структурирован поосновным критериям качества жизни. При его раз-работке основной упор делался на индикаторы здо-ровой жизни и качество образования как ключевыеэлементы стратегических планов и тактическихзадач в области защиты детства. В то же время неостались без внимания и другие проблемы.

Состояние социально-экономической среды(второй блок) описывается сравнительно мень-

шим числом критериев, что объясняется их укруп-ненным характером. Выделенные критерии рас-крыты соответствующими наборами показателей,которые в совокупности формируют представле-ние об общих тенденциях социально-экономиче-ского развития России, объективной готовностисреды адекватно реагировать на те или иные по-литические решения в области защиты детства,а также о финансовой обеспеченности социаль-ной политики.

Таким образом, система индикаторов монито-ринга качества жизни детей сформирована так,чтобы максимально полно и достоверно отслежи-вать изменения, происходящие в их текущем по-ложении, и по возможности отражать эффектив-ность и своевременность федеральных программв области детства, направленных на выполнениегосударственных обязательств и достижение стра-тегических целей развития.

Анализ результатов мониторинга качестважизни детей в 2008–2009 гг. свидетельствует о том,что тенденции, сформировавшиеся в последниегоды, достаточно противоречивы. На фоне ростауровня (но не качества) образования и улучшениякриминогенной обстановки в стране отмечаютсярост детской заболеваемости и общее ухудшениездоровья подрастающего поколения. Сохраняет-ся низкий уровень материальной обеспеченностиряда категорий семей с детьми. Кризис вынудилпересмотреть государственное финансированиесоциальной политики в целом и политики в инте-ресах детей в частности в сторону ее относитель-ного сокращения. В результате качество жизнироссийских детей по меркам развитых стран сле-дует признать неудовлетворительным, а его ди-намику – недостаточной для своевременной реа-лизации заявленных стратегических целей в обла-сти детства.


41

НИИ СП

ЭЛЕМЕНТЫ КАЧЕСТВА

ЖИЗНИ ДЕТЕЙ

СОСТОЯНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ

СРЕДЫ

Индикаторы здоровой жизни

Качество образования

Качество рынка труда

Уровень жизни детей

Потребительские предпочтения

Поведение высокой степени риска

Демографические индикаторы

Медико-демографическаябезопасность

Безопасность на рынке труда

Защита от бедности и нищеты

Личная безопасность

Рис. 10 Структура системы индикаторов оценки качества жизни детей


ДВФО занимает 36,1% территории России, и наего долю приходится 4,5% населения страны. На на-чало 2009 г. удельный вес детей и подростков состав-лял примерно 20% от общей численности населениярегиона, что заметно превосходит аналогичный по-казатель по России в целом. При этом округ объеди-няет как промышленно развитые территории(Приморский и Хабаровский края), так и одни из наи-менее обеспеченных (Амурская область и ЕврейскаяАО), а также блок «отдаленных территорий» (Камчат-ский край, Сахалинская область, Якутия), отягощен-ных особыми демографическими и социальнымипроблемами.

Оценка эффективности бюджетных расходов надетей в регионах ДВФО базировалась на офици-ально утвержденной методике оценки эффективно-сти деятельности органов исполнительной властисубъектов РФ и позволила проанализировать си-туацию в рамках округа в 2007–2009 гг. с точки зре-ния «расходов/результатов». Исходная методикавключает в себя 295 показателей, сгруппированныхпо девяти тематическим областям (здравоохране-ние, дорожное хозяйство и т. д.). Из всей совокуп-ности показателей были отобраны те, которыепозволяли охарактеризовать положение детейДВФО в сфере образования, здравоохранения и со-циальную политику в интересах детей, а также по-казатели финансового обеспечения каждой из сфер.

В основу оценки сравнительной эффективностисубъектов ДВФО были положены не абсолютныезначения отобранных показателей, а соответствую-щее место (ранг) по каждому из них, которое субъ-екты занимают в ДВФО. Ранг, равный единице,получал субъект с лучшим значением исследуемогопоказателя среди регионов округа. Далее по каж-дому региону рассчитывался средний ранг в кон-кретной сфере. В качестве критериев сравненияпоказателей финансового обеспечения и достигну-тых показателей эффективности были использо-ваны следующие значения:

1) «положительно» – ранг субъекта ДВФО поуровню финансирования исследуемой сферы ниже(более чем на единицу) ранга субъекта по показа-телям эффективности;

2) «адекватно» – ранг субъекта ДВФО по уровнюфинансирования исследуемой сферы в целом соот-ветствует рангу субъекта по показателям эффек-тивности (отличается менее чем на единицу);

3) «негативно» – ранг субъекта ДВФО по уровнюфинансирования исследуемой сферы выше (болеечем на единицу), чем ранг субъекта по показателямэффективности.

Полученные данные показывают, что самой эф-фективной территорией среди субъектов ДВФО в2007–2009 гг. являлся Приморский край, тогда какнаиболее неэффективной оказался Чукотский ав-

42

Поскольку основная часть государственных обязательств в области детства ложится нарегиональные бюджеты, представляется обоснованным акцентировать внимание наоценке эффективности бюджетных расходов на детей на уровне субъекта РФ. В каче-стве такого субъекта был выбран Дальневосточный федеральный округ. Анализ эф-фективности бюджетных расходов на детей на уровне Дальневосточного федеральногоокруга показал, что имеет место недофинансирование и неэффективное использова-ние средств. Проведенное социологическое обследование продемонстрировало фраг-ментарность знаний о бюджетном процессе и низкую вовлеченность населения вбюджетный процесс.

6


43

НИИ СП

Таблица 7Оценки эффективности использования бюджетных средств на детей в ДВФО(эффективность; финансирование)

Субъекты ДВФО Образование Здравоохранение Социальная политика

Камчатский край адекватно (4,38; 3,67) адекватно (2,7; 3,55) адекватно (2,66; 2,5)

Амурская область адекватно (7,13; 7,67) адекватно (6,85; 7,55) адекватно (6,33; 6,0)

ЕАО положительно (2,25; 6,67) адекватно (6,48; 6,44) адекватно (7,77; 8,0)

Хабаровский край положительно (2,25; 6,33) положительно (4,88; 6,11) адекватно (6,55; 7,0)

Магаданская область негативно (5,63; 3,0) негативно (4,59; 3,11) адекватно (4,67; 5,0)

Приморский край положительно (6,63; 9,0) положительно (4,18; 8,0) положительно (5,66; 9,0)

Чукотский округ негативно (4,0; 1,0) негативно (5,26; 1,66) негативно (5,0; 1,0)

Сахалинская область адекватно (4,38; 4,33) адекватно (4,73; 4,94) негативно (4,55; 2,5)

Якутия негативно (6,63; 3,67) адекватно (4,22; 3,77) положительно (1,77; 4,0)

тономный округ. В разрезе исследуемых сфер наи-более эффективными в равной степени являлисьздравоохранение и социальная политика, на по-следнем месте – сфера образования. В целом в ис-следуемом периоде уровень финансированиясоответствующих социальных сфер субъектовДВФО соответствовал достигнутым значениям по-казателей эффективности. Особые опасения вызы-вают негативные оценки Магаданской области всферах образования и здравоохранения, Сахалин-ской области – в сфере социальной политики и Рес-публики Саха (Якутия) – в сфере образования.

Комплексное представление о соответствиигосударственного заказа реальным потребностямсубъекта РФ может дать сравнение регионовДВФО с другими регионами России. Показательэффективности бюджетных расходов в соответ-

ствующей сфере определялся по доле неэффек-тивно используемых средств бюджетов субъекта(расчет Министерства регионального развития).

В результате для Приморского края, Амурской,Магаданской, Еврейской областей и Якутии зафикси-ро вана недостаточная удовлетворенность потреб но-стей населения в медицинской помощи. По уровнюэффективности использования бюджетных средствв сфере образования все регионы округа получилиоценку выше среднего, однако это сочеталось сочень низкой результативностью территорий в дан-ной сфере. В целом ДВФО по показателям эффек-тивности в выделенных сферах оказался на низкихпозициях среди федеральных округов РФ. Основнаяпроблема здравоохранения, образования и соци-альной политики в округе лежит в плоскости недо-статочного финансового обеспечения.


Как уже отмечалось, в ходе изучения эффектив-ности расходов на детей в ДВФО было проведеносоциологическое исследование.

Оно включало два направления. Первое – ана-лиз представителями экспертного сообщества дей-ствующей системы контроля эффективностибюджетных расходов в пользу беременных, мате-рей с детьми, младенцев, детей дошкольного воз-раста, детей школьного возраста, в том числеподростков и молодежи, а также детей, находя-щихся в трудной жизненной ситуации, на уровнеполучателей бюджетных средств Дальневосточногофедерального округа в 2007–2009 гг., а такжеоценка основных направлений повышения эффек-тивности и результативности бюджетных расходовв пользу указанных групп. Экспертами выступалидве целевые группы – представители государст-венных органов власти социальной сферы (опро-шены 28 экспертов) и представители общественныхорганизаций ДФО (опрошены 19 экспертов).

Полученные по данному исследовательскомунаправлению результаты выявляют несколько си-стемных проблем, характерных не только для Даль-невосточного федерального округа. Прежде всего,это проблема хронического недофинансирования со-циальной сферы, включая политику в интересах де-тей, в сочетании с недостаточно эффективным ис-пользованием бюджетных ресурсов. Сложившаясяв системе финансирования социальных услуг и со-циальной инфраструктуры ситуация практическине позволяет сформировать потенциал развитияданной сферы, поскольку значительная часть вы-деляемых государством средств расходуется на по-крытие текущих издержек.

Вторая проблема – отсутствие современной про-фессиональной системы предоставления государст-венных услуг детям и семьям с детьми, основанной наметодологически единой нормативной правовой базеи высококвалифицированных кадрах, работающих втесном контакте с конкретными целевыми группаминаселения и институтами гражданского общества.

Третья проблема (видимо, отражающая регио-нальную специфику) – недостаточная информиро-ванность как получателей государственных услуг,так и предоставляющих их об экономических, пра-вовых, финансовых и иных аспектах политики го-сударства в отношении детей.

Проведенный экспертный опрос представите-лей государственных органов свидетельствует оботсутствии четкого понимания бюджетной поли-тики государства и форм ее реализации, включаяи выделение средств на детей (планирование,контроль, оценка эффективности и т. п.). В резуль-тате у респондентов нет единой позиции и единогомнения по большинству вопросов. Причем это ка-сается как общих вопросов, например принципови методов распределения бюджетных средств, таки оценки локальных проблем, касающихся воз-можности замещения бюджетных расходов част-ными средствами и платежами населения.

Вопрос об эффективности расходования бюд-жетных средств на детей практически разделилэкспертную группу на две части. Первая уверена в эф-фективном расходовании средств, другая склоннаоценивать такие расходы как неэффективные. При-чем следует отметить, что различия в оценке взначительной степени обусловлены личными, субъ-ективными представлениями экспертов о методахоценки и критериях эффективности конкретноговида расходов, а не определением и анализом ди-намики ключевых показателей, соотношением за-траченных средств и полученных результатов. Су-щественно различается уровень информированностиэкспертов о процедурах и принципах распределениясредств между различными бюд же то получателями,осуществляющими предоставле ние услуг заданнымгруппам населения. Некоторые эксперты смогли нетолько прокомментировать, но и оценить процедурыи принципы распределения бюджетных средств, атакже перечислить самих получателей. Большинстводали лишь самые общие оценки, например, что рас-ходные обязательства для получателей бюджетных

44


45

НИИ СП


46

средств на детей в сфере образования планируютсяв соответствии с действующим зако но дательством какфедерального, так и регионального уровня.

Широкий спектр мнений представили эксперты от-носительно уровня управленческой свободы получа-телей бюджетных средств. Одни эксперты убеждены вотсутствии управленческой свободы и, соответствен-но, в отсутствии возможностей для более эффективногои экономичного использования бюджетных средств.Другие считают, что и в существующих условиях у ру-ководителей вполне достаточно возможностей длясобственного разумного решения. Правда, следуетзаметить, что разнообразие мнений во многом об-условлено различным пониманием того, что включаетв себя понятие «управленческая свобода».

Отвечая на вопрос о возможностях замещениягосударственных расходов на детей средствамичастного сектора или платежами населения, экс-перты высказали несколько точек зрения. Однипредпочитали говорить не о замещении, а о до-полнении данных расходов средствами частногосектора или платежами населения. Другие указы-вали на отсутствие вообще такой возможности всвязи с дотационностью ДВФО, невысоким уров-нем жизни значительной части населения и «не-социальной» ориентацией бизнеса.

Система контроля эффективности бюджетныхрасходов экспертами оценивается достаточно вы-соко. Более того, как показали результаты эксперт-ного опроса, в ряде субъектов ДВФО в настоящеевремя ведется разработка показателей эффективно-сти бюджетных расходов, ориентированных на ре-гиональную специфику. Однако следует подчеркнуть,что «контроль» понимается экспертами прежде всегокак финансовый контроль и определение целевогоили нецелевого использования средств. Он не пред-полагает социального аудита, аудита эффективностимер государственной поддержки семей с детьми иоценки качественных изменений в положении детей.

Оценивая возможности экономии, многие экс-перты подчеркивали, что социальная значимость

расходов на детей и ограниченные размеры выде-ляемых на эти цели средств исключают работу в этомнаправлении. Речь должна идти о повышении эф-фективности государственных услуг. В связи с этимподчеркивалась роль действующих и необходи-мость разработки дополнительных стандартов, вчастности школьного образования, услуг здраво-охранения и т. д., следование которым и должно спо-собствовать экономии бюджетных средств. Многиеэксперты обращали внимание на то, что в совре-менных условиях вообще не имеет смысла экономитьбюджетные средства, поскольку в следующем фи-нансовом году объем выделяемых ассигнованийбудет урезан на величину сэкономленных.

Результаты экспертного опроса представите-лей общественных организаций позволяют сде-лать вывод о том, что уровень включенностиобщественных организаций ДВФО в бюджетныйпроцесс можно оценить как низкий. Подавляющеебольшинство экспертов не смогли содержательноответить на многие вопросы, касающиеся прин-ципов и механизмов бюджетного процесса, про-цедур участия в государственных закупках,методах оценки экономичности и эффективностирасходования бюджетных средств на детей. Экс-перты, представляющие общественные организа-ции, крайне негативно охарактеризовалидействующую систему государственного и муни-ципального заказа. Более четкие и подробныеоценки дали представители этой экспертнойгруппы в отношении системы контроля эффектив-ности бюджетных средств на уровне получателей.Большинство оценивает эту систему контроля надостаточно высоком уровне. Обращает на себявнимание, что представители данного эксперт-ного сообщества более активно предлагали пока-затели для оценки эффективности бюджетныхрасходов на детей, в том числе и показатели ка-чества, учитывающие особенности и качествожизни целевых групп, на которые ориентированысоциальные меры.


47

НИИ СП


Второе исследовательское направление – анализстепени востребованности и оценка эффективности ирезультативности мер социальной поддержки, адре-сованных конкретным целевым группам населения.Было выделено шесть целевых групп: беременные;родители, имеющие младенцев и детей дошкольноговозраста; родители, имеющие детей школьного воз-раста и подростков; родители, имеющие детей-под-ростков и молодежь до 18 лет, проходящих обучениев начальном или среднем профессиональном обра-зовательном учреждении; родители, имеющиедетей-инвалидов; группа детей, находящихся в труд-ной жизненной ситуации, – для каждой из которыхсформирован специальный блок вопросов. Всегоопрошено 605 респондентов.

Эффективность государственных расходов надетей в рамках предпринятого количественногоопроса домохозяйств рассматривалась как обоб-щенная интегральная характеристика результата,достигнутого социальной политикой государствапо отношению к детям и семьям с детьми.

Результаты опроса свидетельствуют об опре-деленной фрагментарности знаний и недостаточ-ном уровне информированности представителейцелевых социальных групп о действующих посо-биях и льготах по поддержке семей, имеющихдетей. Причем уровень информированности в от-ношении федеральных мер социальной под-держки выше, чем региональных. В первуюочередь это касается недавно принятых мер, на-правленных на повышение рождаемости, полу-чивших широкое информационное сопровождениев момент их утверждения. Однако как только мерыгосударственной поддержки касаются отдельныхцелевых групп, например семей, имеющих ре-бенка-инвалида, или поддержки семей военно-служащих, то уровень информированности об этихмерах среди всех опрошенных оценивается каккрайне низкий. Заметно ниже уровень информи-рованности о пособиях и льготах по поддержке

семей с детьми, предоставляемых за счет бюджет-ных средств субъектов РФ.

Интегральная оценка эффективности суще-ствующих мер социальной поддержки семей,имеющих детей, судя по результатам проведенногоопроса, находится в диапазоне отрицательныхоценок. Число оценивающих эффективность этихмер в целом со знаком минус заметно превышаетчисло тех, кто склонен в той или иной мере оцени-вать их позитивно (62% и 26% соответственно). Приэтом главным критерием такой оценки являетсянизкий уровень денежных выплат, предоставляе-мых социальных пособий и льгот. Осуществляемыегосударством меры по социальной поддержкесемей с детьми в большинстве случаев не яв-ляются такой прибавкой к семейному бюджету, ко-торая позволила бы приблизиться к уровню жизнисемьи до рождения ребенка.

Результаты проведенного исследования такжевыявили и то, что для различных социальных сфер –образования разного уровня (дошкольного, школь-ного, начального профессионального), внешкольногообучения и воспитания, медицинской помощи –оценки эффективности различаются. Более высокиепоказатели эффективности социальных мер респон-денты отмечают в области школьного образования.Самое низкое значение наблюдается в отношениимер социальной поддержки семей, где в большейстепени распространены денежные формы пособий:именно эта сфера вызывает практически у всех ис-следуемых целевых групп негативные оценки. Нарис. 11 представлены сводные данные, характери-зующие оценку респондентами эффективности госу-дарственных услуг в исследуемых социальныхсферах: образовании, здравоохранении, социальнойполитике.

В качестве первоочередного показателя эффек-тивности государственных мер поддержки семей сдетьми большинство опрошенных всех целевыхгрупп указывают размер денежной помощи (рис. 12).

48


49

НИИ СП

Социальной поддержки

Оздоровления детей

Детскогоздравоохранения

Дополнительного образования

Начального или среднего профессионального

образования

Школьного образования

Дошкольного образования 5 32 31 10 22

9 41 24 7 19

11 21 10 9 49

2 32 23 8 34

6 41 18 5 31

4 22 40 20 15

7 19 3 71

Рис. 11 Оценка эффективности государственных мер

Как Вы оцениваете эффективность государственных мер поддержки семей, имеющих детей в сфере…? (%, любое число ответов)

Безусловно, эффективны

Скорее, эффективны

Скорее, неэффективны

Совершенно неэффективны

Затрудняюсь ответить

Этой позиции придерживаются от 75% респонден-тов в группе семей, имеющих детей-дошкольников,до 98% среди беременных и семей, имеющих ре-бенка-инвалида. Далее следуют показатели каче-ства предоставляемых услуг и их доступности.

В ходе опроса респондентов просили оценитьэффективность государственных услуг в различ-ных сферах по пятибалльной системе. На рис. 13представлен суммарный средний балл по каждой

из исследуемых сфер государственной социаль-ной поддержки семей с детьми.

Результаты, полученные в ходе социологиче-ского исследования, в целом корреспондируютсясо статистическими данными и свидетельствуюто необходимости принятия комплекса орга ни за-ционно-экономических мер, ориентированных наповышение эффективности государственной по-литики в интересах детей и семей с детьми.


Рис. 12 Критерии эффективности государственной поддержки

Размер денежной помощиКачество предоставляемых государственных услуг семьямДоступность мер государственной поддержки

Широкий спектр мер государственной поддержки семейПериод действия социальных мерАдресность социальных мерДругое

50

Что является для Вас критерием (показателем) эффективности государственной поддержки семей, имеющих детей?(%, любое число ответов)

0

20

40

60

80

100

Беременные Дошкольники Школьники Дети-инвалиды Подросткидо 18 лет

Дети в труднойжизненной ситуации

Среди всех опрошенных


Дош

коль

ного

об

разо

вани

я

Шко

льно

го

обра

зова

ния

Нач

альн

ого

или

сред

него

пр

офес

сион

альн

ого

обра

зова

ния

Дет

ског

о зд

раво

охра

нени

я

Оздо

ровл

ения

де

тей

Соци

альн

ой

подд

ерж

ки

1 8 5 4 8 9 122 16 11 11 15 17 213 34 36 38 35 33 424 26 33 29 30 26 155 8 6 5 5 7 3затруднились ответить 8 8 13 7 8 7

51

НИИ СП

Рис. 13 Средний балл эффективности государственных услуг

Оценка эффективности государственных услуг по пятибалльной системе (в % от общего числа ответивших)

Дайте оценку эффективности государственных услуг по пятибалльной системе в следующих сферах… (средний балл)

Социальной поддержки

Оздоровления детей

Детскогоздравоохранения

Начального или среднего

профессионального образования

Школьного образования

Дошкольного образования

3,5

3

2,5

2

1,5

1

0,5

0

средний балл

2,86 2,80 2,87 2,792,55

3,08


Формирование эффективной политики в областидетства возможно лишь в контексте становления эф-фективной системы управления общественными (го-сударственными и муниципальными) финансами,поскольку даже самые разумные и давно назревшие,но фрагментарные меры по повышению эффектив-ности бюджетных расходов на детей не принесут же-лаемого результата. В июне 2010 г. распоряжениемПравительства Российской Федерации была утвер-ждена Программа Правительства Российской Феде-рации по повышению эффективности бюджетныхрасходов на период до 2012 г. Она разработана в со-ответствии с Бюджетным посланием ПрезидентаРоссийской Федерации Федеральному собраниюРоссийской Федерации от 25 мая 2009 г. «О бюджет-ной политике в 2010–2012 годах» и основывается наположениях Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации напериод до 2020 г., а также Основных направленияхдеятельности Правительства Российской Федерациина период до 2012 г. В документе предусмотренывнедрение программно-целевых принципов органи-зации деятельности органов исполнительной властии органов местного самоуправления и переход кутверждению «программного» бюджета.

Программный метод решения наиболее острыхпроблем детства имеет в Российской Федерацииположительный опыт, включающий реализациюприоритетных национальных проектов, а также фе-деральных целевых программ. В их числе Феде-

ральная программа развития образования в Рос-сийской Федерации на 2006–2010 гг., «Русскийязык (2006–2010 годы)», «Культура России (2006–2010 годы)», «Дети России» на 2007–2010 гг. (вклю-чающая подпрограммы «Здоровое поколение»,«Одаренные дети» и «Дети и семья»), «Предупреж-дение и борьба с социально значимыми заболева-ниями на 2007–2011 годы», «Развитие физическойкультуры и спорта в Российской Федерации на2006–2015 годы», «Патриотическое воспитаниеграждан Российской Федерации на 2006–2010годы», «Повышение безопасности дорожного дви-жения в 2006–2012 годах», «Комплексные мерыпротиводействия злоупотреблению наркотиками иих незаконному обороту на 2005–2009 годы».

В указанных целевых программах была пред-принята попытка использования комплексного под-хода к созданию благоприятных условий дляулучшения жизнедеятельности и здоровья детей.Они ориентированы как на поддержку и развитие,так и на профилактику семейного неблагополучияи поддержку семей, оказавшихся в трудной жиз-ненной ситуации. Хотя и в декларативной форме, нов концепциях целевых программ в виде конечногорезультата рассматривалось повышение качестважизни детей и семей с детьми. Кроме того, направ-ленность мероприятий программ на достижение те-кущих результатов, как правило, ориентироваласьна конкретные целевые индикаторы и показатели.Сказанное свидетельствует о том, что именно в

52

Для реализации комплексной, системной и сбалансированной государственной поли-тики в интересах детей и повышения эффективности и результативности бюджетныхрасходов, направляемых на эти цели, предлагается инициировать разработку ивключение в перечень государственных программ специальной программы в интере-сах детей и семей с детьми. Название программы может стать результатом обще-ственного обсуждения, однако в нем важно отразить ее непосредственную связь состратегией развития страны: например, «Эффективная политика в области детства –стратегия будущего», «Полноценное детство во имя развития России».7


53

НИИ СП


области социальной защиты молодого поколениягосударством накоплен определенный опыт, соз-дающий предпосылки для формирования эффек-тивной современной политики в интересах детства.

Цель принятой в текущем году Программы поповышению эффективности бюджетных расходов –создание условий для повышения эффективностидеятельности публично-правовых образований повыполнению государственных функций и обеспече-нию потребностей граждан и общества в государст-венных услугах, увеличению их доступности икачества, реализации долгосрочных приоритетов ицелей социально-экономического развития. Статусданной программы, стоящие перед ней задачи ипредложенные механизмы их решения обусловли-вают то, что на ближайшую перспективу она стано-вится методологической основой для рекомендацийпо повышению эффективности и результативностибюджетных расходов по конкретным направлениям,в контексте данного исследования – бюджетныхрасходов на детей и семьи с детьми.

В сфере социального развития страны дости-

жение целей Программы предполагает созданиеряда условий, в частности:n четкое определение сфер ответственности как

публично-правовых образований, так и органовгосударственной власти и органов местного са-моуправления соответствующих публично-право-вых образований;

n обеспечение более тесной увязки стратегиче-ского и бюджетного планирования и целеполага-ния бюджетных расходов с мониторингомдостижения заявленных целей;

n создание условий для повышения эффективностидеятельности публично-правовых образований пообес печению государственных (муниципальных)услуг;

n создание механизмов стимулирования участни-ков бюджетного процесса к повышению эффек-тивности бюджетных расходов и проведениюструктурных реформ;

n повышение качества финансового управления вобщественном секторе, в том числе путем адапта-ции инструментов корпоративного менеджмента;

54


n повышение прозрачности и подотчетности дея-тельности органов государственной власти и ор-ганов местного самоуправления, в том числе засчет внедрения требований к публичности пока-зателей их деятельности.

На базе уже накопленного опыта реализацииприоритетных национальных проектов и целевыхпрограмм, ориентированных на детей и семьи сдетьми, назрела необходимость обоснования го-сударственной политики в области детства, отве-чающей не только интересам текущего момента,но и обеспечивающей возможности для развитияданного направления социальной политики в бу-дущем. Разработка государственной программыдолжна осуществляться на основе принципов,сформулированных в Программе ПравительстваРоссийской Федерации по повышению эффек-тивности бюджетных расходов на период до2012 г. Как отмечается в документе, Государст-венная программа Российской Федерации – до-кумент, определяющий цель, задачи, результаты,

основные направления и инструменты государст-венной политики, направленные на достижениецелей и реализацию приоритетов, установленныхКонцепцией долгосрочного социально-экономи-ческого развития Российской Федерации на пе-риод до 2020 г., либо обеспечивающий реализа-цию в установленные сроки крупномасштабныхмероприятий общенационального или междуна-родного значения.

На федеральном уровне предлагаемая госу-дарственная программа призвана способствоватьпреодолению негативных демографических тен-денций, стабилизации численности населения исозданию условий для ее роста, повышению каче-ства жизни детей и семей с детьми, что соответ-ствует системе целей Концепции долгосрочногосоциально-экономического развития РоссийскойФедерации на период до 2020 г. и другим стратеги-ческим документам.

Рекомендации по разработке Государственнойпрограммы повышения эффективности бюджетныхрасходов на детей включают следующие разделы.

55

НИИ СП


Обоснование целей и задач Государственной программы

Важнейшим этапом разработки Государствен-ной программы повышения эффективности бюд-жетных расходов на детей является обоснованиечетко определенных долгосрочных целей соци-ально-экономического развития и индикаторов ихдостижения, что позволит, в частности, оценитьвклад программы в достижение долгосрочныхцелей и реализацию приоритетов социально-эко-номического развития Российской Федерации. Длярешения этого вопроса представляются необходи-мыми следующие действия: n структуризация (гармонизация) целей по всем до-кументам стратегического развития, включающимвопросы детства: федеральным и региональным;n синхронизация целей и задач по времени и посодержанию;n уточнение методов реализации поставленныхзадач, включая их ресурсное обеспечение.

В настоящее время в отношении детей и семей сдетьми на федеральном уровне существуют госу-дарственные социальные обязательства, содержа-щиеся в различных документах, включая документыстратегического развития. Некоторые обязательствазафиксированы в международных актах. Кроме того,приняты и реализуются комплексные и ведомствен-ные целевые программы, ориентированные на детей.Каждая имеет свои цели и задачи. Возникает необхо-димость сформировать множество заявленных целейв единую логическую систему, связав их с ожидае-мыми результатами и индикаторами достижения.

Первым шагом являются гармонизация заявлен-ных в документах стратегического развития страныцелей государственной политики в области детства иих систематизация по трем управленческим уровням:n федеральному;n субъекта федерации;n муниципальному (территориальному).

Вторым шагом является обоснование целейрегиональных программ как составляющих Госу-дарственной программы. Региональные целидолжны учитывать конкретные проблемы детствав регионе и могут быть ориентированы как на от-дельные социальные группы, например дети Се-вера или дети, чьи родители ведут кочевой образжизни, так и на наиболее острые территориаль-ные проблемы: вопросы профилактики беспри-зорности и безнадзорности несовершеннолетних,заболеваемость детей, недоступность детских до-школьных учреждений и т. д.

Самостоятельной, требующей специального (втом числе и статистического) анализа являетсяпроблема уточнения целей и задач в области дет-ства на уровне территорий. Это третий шаг в об-основании и построении системы целей иприоритетов на основе структурно-логическогоподхода. Предполагается, что на муниципальномуровне уточнение целей и задач осуществляется,исходя из особенностей территорий, но по единойметодологии, разработанной на уровне субъектафедерации и позволяющей сформировать ком-плексную региональную программу повышения эф-фективности бюджетных расходов на детей.Возможно, на этом уровне весьма эффективнымокажется опыт исследовательской инициативы«Города, доброжелательные к детям».

Подходы к формированию бюджета в интересах детей

Внедрение программно-целевого принципаорганизации деятельности органов исполнитель-ной власти и необходимость создания условий дляпланирования бюджетных ассигнований по новымпринципам потребуют изменения порядка состав-ления и утверждения бюджетов и, соответственно,корректировки бюджетной классификации Рос-сийской Федерации.

56


При этом предполагается, что в течение ближай-ших 2–3 бюджетных циклов будут действовать пере-ходные положения, позволяющие формироватьпрограммную структуру расходов федерального бюд-жета в соответствии с проектами государственныхпрограмм с поэтапным расширением числа программи подпрограмм, утвержденных в установленном Пра-вительством Российской Федерации порядке.

Кроме того, в рамках государственных программрешениями Президента Российской Федерации илиПравительства Российской Федерации могут бытьпредусмотрены и приняты выходящие за пределылимитов бюджетных обязательств расходные обяза-тельства, в результате чего существует возможностьзаключения (по конкретным проектам, объектам)долгосрочных государственных контрактов. Также вотношении объектов, указанных в государственных ифедеральных целевых программах, могут заклю-чаться государственные контракты со сроком реали-зации, выходящим за пределы трехлетнего периода.

Утвержденные государственные программы, атакже в дальнейшем отчеты об их реализациипредполагается представлять в Государственнуюдуму Федерального собрания Российской Федера-ции в составе сопроводительных материалов к про-екту федерального закона о федеральном бюджете.

Таким образом, переход, начиная с 2012 г., кпрограммно-целевому принципу представленияфедерального бюджета, принятие государствен-ной программы по повышению эффективностибюджетных расходов на детей создадут условиядля формирования бюджета в интересах детей.

Запланированные существенные изменения всфере управления государственными финансами ив бюджетной политике государства, расширениеполномочий региональных и муниципальных орга-нов должны стимулировать демократизацию бюд-жетного процесса, который не может считатьсяполноценным без участия в нем представителей

57

НИИ СП


58

гражданского общества. Для повышения эффек-тивности бюджетов в интересах детей и семей сдетьми данный аспект имеет особое значение.

В связи с этим необходимо становление меха-низмов участия граждан в формировании и оцен-ке использования бюджетных средств в интересахдетей и семей с детьми. Международный опыт бо-гат примерами такого участия. Концепция форми-рования бюджетов, отвечающих интересам лю-дей, основывается на инициативах, которые вы-двигались в различных странах мира на протяже-нии последних 20 лет. Специальные программы раз-вития ООН обобщили этот опыт. Цели и способы уча-стия граждан в бюджетном процессе, разумеется,различны, но во всех случаях они становятся ре-

альностью лишь на основе серьезных образова-тельных программ, касающихся финансовой поли-тики государства, формирования бюджетной си-стемы, методов оценки эффективности использо-вания бюджетных средств.

Для граждан Российской Федерации пониманиезаявленных властями преобразований, обеспечениепрозрачности функционирования такого инструмен-та государственной политики, как бюджет, являютсянеобходимыми условиями включенности в обще-ственные процессы и фактором активизации граж-данской позиции. Очень важно, чтобы образователь-ные программы, посвященные вопросам бюджета,были ориентированы на различные целевые группы,особенно на молодежь.


59

НИИ СП

Формирование мониторинга исполнения Государственной программы

Особое значение для успешной реализации Госу-дарственной программы повышения эффективностибюджетных расходов на детей в условиях современ-ных экономических реалий приобретает не просто об-основание соответствующей системы индикаторов,но организация постоянно действующего монито-ринга исполнения Государственной программы.

Под мониторингом в данном случае понимается по-стоянная функция, ориентированная прежде всего напредоставление менеджерам и иным заинтересован-ным лицам характеристик обратной связи и предва-рительной информации об успехах или неудачах в до-стижении намеченных результатов. Мониторинг от-слеживает фактическое функционирование или си-туацию относительно того, что было запланировано илиожидалось в соответствии с заранее определеннымисоциальными стандартами. В целом мониторинг вклю-чает в себя сбор и анализ данных по выполнению про-граммы и полученным результатам, а также рекомен-дации по необходимым корректировкам.

В качестве объекта мониторинга предлагаетсяиспользовать не уровень, а качество жизни семей сдетьми.

С точки зрения организации мониторинга каче-ства жизни семей с детьми представляется право-мерным выделение следующих этапов становлениясистемы:n выбор приоритетных направлений повышения ка-

чества жизни семей с детьми и формирование си-стемы целей и задач на определенный временнойпериод;

n определение системы показателей стратегическогоразвития в соответствии с выбранными целями;

n проработка оперативной системы социальных ин-дикаторов оценки положения семей с детьми(ОССИ);

n определение критических точек (пороговых значе-ний индикаторов качества);

n развертывание системы на республиканском иместном уровнях, определение и синхронизацияиндикаторов качества на каждом уровне;

n определение периодичности предоставления ин-формации для репрезентативного отслеживанияосновных трендов;

n определение основных потребителей информации,учет интересов различных субъектов и возможно-сти организации диалога по итогам мониторинга сцелью уточнения управленческих решений и рас-пределения ответственности между заинтересо-ванными сторонами;

n отработка формы подачи информации для органовисполнительной, законодательной власти, средствмассовой информации, общественности.

Совершенствование системы оценок эффектив-ности социального развития – процесс, которыйдолжен работать не только на характеристику ужедостигнутых результатов, но и способствовать уточ-нению исходных целей развития. Таким образом,социальный мониторинг становится инструментомуправления, причем как процессами, так и объ-ектами, позволяя достоверно оценить и вовремяуточнить поставленные цели и необходимые для ихреализации средства.


60


61

НИИ СП

Методология оценки качества и достигнутых результатов Государственной программы

На основе постоянно действующего монито-ринга возможна не только своевременная кор-ректировка управленческих решений, но иконтроль эффективности используемых в интере-сах детей финансовых и иных ресурсов.

В качестве наиболее эффективного методаконтроля социальной политики и социальныхпрограмм, включая и предлагаемую Государст-венную программу в интересах детей, рассматри-вается аудит эффективности (Performance audit),предполагающий независимую оценку экономи-ческой эффективности и результативности прави-тельственных мероприятий с точки зрения ихэкономичности и соответствия целям развития.

Особенность аудита эффективности преждевсего в том, что он позволяет оценить эффектив-ность и результативность действий органов властине только с точки зрения их экономичности, эффек-тивности и результативности, но и, что особенноважно для корректировки управленческих решений,с точки зрения соответствия поставленным целям.Кроме того, именно аудит эффективности, ориенти-рованный на широкий комплекс информационныхканалов, позволяет наиболее полно отразить обрат-ные связи, столь необходимые при реализации со-циальных программ. Обратная связь может бытьпредставлена как информация, полученная в ходемониторинга и оценки в виде конкретных данных,заключений, рекомендаций, она является основойдля уточнения и корректировки действий органов,отвечающих за реализацию мероприятий социаль-ной политики.

Временные рамки и основные этапы реализации Го-сударственной программы необходимо согласовать сбюджетным процессом. Следует отметить, что предла-гаемая Государственная программа изначально рас-сматривается как долгосрочная, охватывающая пе-риод не менее 18–20 лет, и предполагает синхрониза-цию входящих в нее разделов с жизненным циклом ре-бенка, начиная с дородового периода и заканчивая егосовершеннолетием. Задача программы – согласоватьэтот цикл с многообразием других экономических и об-щественных циклов, не только сохранив оптимальныйтекущий баланс, но и обеспечив вектор наиболее эф-фективного развития с учетом будущих вызовов иограничений. В качестве своеобразного индикатора эф-фективности Государственной программы может рас-сматриваться специальный мониторинг уровня и ка-чества жизни «стартового поколения» – детей, родив-шихся в год начала ее реализации.

Первоочередные организационные мероприятияПодготовка концепции Государственной про-

граммы предполагает комплекс общественныхинициатив:1) формирование инициативной группы для обсуж-

дения целесообразности, состава участников,графика и форм подготовки Государственнойпрограммы в интересах детей;

2) формирование экспертных групп по разработкеактуальных вопросов политики в интересах дет-ства, включая: определение целей государствен-ной политики в интересах детей; формированиемониторинга реализации государственных мер,ориентированных на детей и семьи с детьми; об-основание актуальных вопросов политики в инте-


62

ресах детства; методов контроля эффективностибюджетных средств; поиск форм участия гражданв бюджетных процедурах, связанных с формиро-ванием государственных расходов на детей;

3) обсуждение плана подготовки популярных бро-шюр по проблемам инициатив в сфере повышенияэффективности бюджетных расходов, государст-венного заказа и конкурсных процедур, методовгосударственного и общественного контроля;

4) формирование методических рекомендаций попоказателям оценки эффективности и качествамероприятий в интересах детей и семей с детьми;

5) в контексте предложенных мер возможно про-ведение семинаров, круглых столов, презента-ций по актуальным проблемам формированияэффективной политики в интересах детей.Следует отметить, что пункты 2–5, независимо от

принятого решения о разработке Государственнойпрограммы, имеют самостоятельную ценность с точкизрения просвещения и профессиональной подго-товки всех лиц, заинтересованных в обеспеченииправ детей и их полноценном развитии и воспитании.В конечном итоге все эти вопросы являются состав-ляющими государственной политики в отношениидетей, которая в настоящее время не представлена в

виде четкой, проработанной законодательно, инсти-туционально и финансово системы государственныхобязательств, подотчетных обществу.

После десятилетий управления социальной сфе-рой по остаточному принципу или методом от до-стигнутого и практически полного отсутствия опытастратегического управления социальными процес-сами сегодня в Российской Федерации форми-руются условия для новых управленческих моделей.

Несмотря на всю сложность предлагаемой моделиповышения эффективности бюджетных расходов надетей, уже наработанный в этой области опыт, акту-альность конечных целей и возможность привлече-ния таких институтов, как Общественная палата,уполномоченный по правам ребенка при ПрезидентеРоссийской Федерации, Счетная палата РоссийскойФедерации, соответствующие комитеты Федераль-ного собрания Российской Федерации, наиболее про-двинутые НПО, формируют хорошие предпосылки дляее успешной реализации. Принципиально важнуюроль в реализации представленных предложений иг-рают поддержка и опыт, накопленный Детским фон-дом Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ) ввопросах обеспечения прав ребенка, повышения ка-чества жизни детей и семей с детьми.


ПРИЛОЖЕНИЕ

Этапы разработки и утверждения федерального бюджета РФ

на очередной финансовый год


Президент Российской Федерации

Совет Федерации Федерального Собрания РФ

(рассматривает в течение 14 дней, голосование на предмет одобрения в целом)

Государственная Дума Федерального Собрания РФ

(внесение не позднее 1 октября)

I чтение (рассмотрение в течение 20 дней со дня внесения законопроекта)

II чтение (рассмотрение в течение 25 дней со дня первого чтения)

III чтение (рассмотрение в течение 10 дней со второго чтения; проект выносится на голосование в целом)

Этапы разработки и утверждения федерального бюджета РФ на очередной финансовый год

Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ

(не позднее марта)

Прогноз социально-экономического развития

Основные направления бюджетной

и налоговой политики


Правительство Российской Федерации

Президент Российской Федерации

(подписание федерального закона о бюджете)

ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА И ГОСУДАРСТВЕННЫХ

ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ(трехлетний: на очередной

финансовый год и два плановых)

ПРОЕКТ БЮДЖЕТАСУБЪЕКТА РФ

Региональный орган законодательной власти(утверждение бюджета)

Глава субъекта РФ(подписание закона обюджете субъекта РФ)

Субъекты бюджетного планирования

(представляют заявки до 1 апреля)

Минфин РФ(непосредственное

составление проекта бюджета)

Счетная палата РФ(контроль исполнения

федерального бюджета)

Исполнительная власть субъекта РФ

Финансовые органысубъектов РФ (подготовка

проекта бюджета)

ФЗ о федеральном бюджете и бюджетах государственных

внебюджетных фондов Российской Федерации

(вступает в силу с 1 января очередного финансового года)


Детский фонд ООН(ЮНИСЕФ) – ведущая

международная организация, защищающая правадетей во всем мире. Осуществляя свою деятель-ность более чем в 150 странах, ЮНИСЕФ помогаетдетям выживать и развиваться, оказывает помощьв таких вопросах, как: детское здоровье, включаяборьбу со СПИДом, образование, защита от наси-лия и эксплуатации. Деятельность ЮНИСЕФ фи-нансируется за счет добровольных взносов состороны физических и юридических лиц, а такжевзносов стран-участниц.

В России Представительство Детского фондаООН(ЮНИСЕФ) работает с 1997 года.

Приоритеты деятельности ЮНИСЕФ в России:n Поддержка семьи, как наиболее благоприятной

среды для развития ребенка. n Профилактическое здравоохранение и пропаганда

здорового образа жизни. n Создание инклюзивного общества, где каждый

ребенок, независимо от состояния здоровья,национальности или социального статуса,может пользоваться всеми правами, участво-

вать в принятии решений, влияющих на егожизнь, и не подвергаться дискриминации.

ЮНИСЕФ стремится к тому, чтобы голоса всех де-тей были услышаны, а их интересы обеспечены со-ответствующей политикой и финансированием. Ис-пользование и адаптация признанных на междуна-родном уровне технологий, разработка иннова-ционных подходов, привлечение наиболее квали-фицированных экспертов – все это отличает проекты,реализуемые ЮНИСЕФ в России. ЮНИСЕФ проводитнезависимые исследования положения детей в стра-не. На основе данных этих исследований и между-народного опыта вырабатываются соответствую-щие рекомендации.

В рамках глобальной инициативы ЮНИСЕФ «Города, доброжелательные к детям», к которойприсоединилось уже 17 российских территорий, ЮНИСЕФ содействует разработке муниципальных ирегиональных программ, обеспечивающих реализа-цию прав ребенка с четкими целями, критериями ипоказателями, достаточным финансированием, си-стемой мониторинга и оценки, а также информиро-ванием населения, содействует формированию бюд-жетов в соответствии с интересами детей.

Государственное научное учреждение «Го-сударственный научно-исследовательскийинститут системного анализа Счетной па-латы Российской Федерации» (НИИ СП)создан в 2002 году в целях научного и ме-

тодологического обеспечения контрольно-счетныхорганов Российской Федерации, осуществлениянаучных исследований, отвечающих задачам госу-дарственного финансового контроля, подготовкинаучных кадров и повышения квалификации ра-ботников контрольно-счетных органов. Институтявляется эффективным инструментом созданияблагоприятных условий для научно-информацион-ного обмена, в том числе международного.

Научные исследования Института значительнообновили существующую в Счетной палате Россий-ской Федерации методическую базу проведенияконтрольных мероприятий и обеспечили разработкуновых форм и методов контроля. В восьми действую-щих филиалах Института ежегодно проводятся курсыповышения квалификации работников контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

Основные направления научных исследований:n научно-методическое и информационное обес-

печение контрольно-ревизионной и экспертно-

аналитической деятельности контрольно-счетныхорганов Российской Федерации, стандартизациисистемы внешнего государственного финансо-вого контроля;

n обеспечение экономической безопасности и анти-коррупционной деятельности государства;

n реализация стратегии модернизации российскойэкономики, роста ее конкурентоспособности и ин-вестиционной привлекательности;

n формирование активной социальной политики, по-вышение эффективности приоритетных социально-экономических программ и проектов;

n обеспечение международной деятельности Счетнойпалаты и ее информационной поддержки.

Совет глав правительств СНГ 3 июня 2005 годапринял решение о придании Институту статуса ба-зовой организации государств - участников СНГпо исследованиям в области государственного имеждународного финансо вого контроля.

Научное руководство Институтом возложено наРуководителя аппарата Счетной палаты С.М. Шахрая,заслуженного юриста Российской Федерации, док-тора юридических наук, профессора.




Полная электронная версия доклада«Анализ эффективности бюджетных расходов на детей»


Documents

Анализ эффективности бюджетных расходов на детей