ΙΝΣΤΙΤΟΥΤΟ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟΣ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ:ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ

ΚΑΙ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ

ΕΚΘΕΣΗ ΕΠΙΣΤΗΜΟΝΙΚΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

ΔΕΚΕΜΒΡΙΟΣ 2006

ΠΡΟΛΟΓΟΣ

Ένα από τα σημαντικότερα θέματα με τα οποία έρχεται αντιμέτωπη η Τοπική Αυτοδιοίκηση κατά την άσκηση των καθηκόντων της είναι ο πολεοδομικός σχεδιασμός και η εφαρμογή του. Αν και ο ρόλος της τοπικής αυτοδιοίκησης στο ρυθμιστικό πολεοδομικό επίπεδο έχει επανειλημμένως αμφισβητηθεί από τη νομολογία, γεγονός παραμένει ότι οι ΟΤΑ ήταν και είναι οι κυρίως αρμόδιοι για την κίνηση της διαδικασίας κατάρτισης των πολεοδομικών σχεδίων ενώ παράλληλα έχουν την αποκλειστική αρμοδιότητα για την εφαρμογή τους. Σε κάθε περίπτωση, η τοπική αυτοδιοίκηση είναι ο άμεσος αποδέκτης κάθε δυσαρέσκειας από την τοπική κοινωνία, η οποία ιεραρχεί ψηλά τα πολεοδομικά προβλήματα στην κλίμακα των θεμάτων που την απασχολούν. Έτσι, η τοπική αυτοδιοίκηση καθίσταται υπόλογος στη συνείδηση των δημοτών για τις αβελτηρίες του πολεοδομικού σχεδιασμού στη χώρα μας, ενώ παράλληλα λογοδοτεί σε αυτούς για θέματα που είτε ανάγονται σε δική της ευθύνη είτε στην ευθύνη ανώτερων επιπέδων της διοίκησης.

Ταυτόχρονα, όπως διαπιστώνεται από πρόσφατες εκθέσεις ανεξάρτητων αρχών και ελεγκτικών σωμάτων της Διοίκησης (Συνήγορος του Πολίτη, Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης, Σώμα Ελεγκτών και Επιθεωρητών Δημόσιας Διοίκησης), οι ΟΤΑ εγκαλούνται για σημαντικές παρατυπίες, αυθαιρεσίες και ανεπάρκεια κατά την άσκηση των πολεοδομικών τους καθηκόντων. Είναι προφανές ότι η αιτία αυτών των προβλημάτων δεν οφείλεται μόνο στην πλημμελή στελέχωση, στην ελλιπή κατάρτιση, στην έλλειψη πόρων ή στη μη συστηματική εφαρμογή της διαδικασίας πειθαρχικού ελέγχου και κυρώσεων, όπως συχνά διαπιστώνεται στις εκθέσεις των πιο πάνω ελεγκτικών μηχανισμών. Χωρίς να παραγνωρίζουμε τις ελλείψεις και τις αδυναμίες αυτές αλλά και τις συχνά αθέμιτες πελατειακές πρακτικές της τοπικής αυτοδιοίκησης, που όμως παρατηρούνται και σε άλλα επίπεδα της Διοίκησης, πρέπει ταυτόχρονα να αναγνωρίσουμε ότι, ειδικώς στο πεδίο των πολεοδομικών αρμοδιοτήτων των ΟΤΑ, ένα μεγάλο μέρος του προβλήματος ανάγεται στο ίδιο το σύστημα του πολεοδομικού σχεδιασμού και ειδικότερα στη συνολική φιλοσοφία που το διέπει, στην επάρκεια των εργαλείων του και εν τέλει στην επιχειρησιακή του ικανότητα να λειτουργήσει ως αποτελεσματικό πλαίσιο ρύθμισης του χώρου. Για να καταπολεμηθεί η κακοδιοίκηση που διαπιστώνεται, είναι επομένως απαραίτητο να αποτιμηθούν συνολικά και σε βάθος τα προβλήματα του πολεοδομικού συστήματος στη χώρα μας.

Αφορμή για τη συγκρότηση της παρούσας ομάδας μελέτης αποτέλεσαν οι αποφάσεις του ΣτΕ (ΣτΕ Ολ. 3661-3663/2005) για την κατανομή αρμοδιοτήτων στον πολεοδομικό σχεδιασμό και η ημερίδα που οργάνωσε το ΙΤΑ στις 7 Μαρτίου 2006 με θέμα «Πολεοδομικές αρμοδιότητες και Σύνταγμα». Κεντρική διαπίστωση της συζήτησης ήταν ότι, ανεξάρτητα από τις όποιες λύσεις δρομολογηθούν στο πλαίσιο της επικείμενης αναθεώρησης του Συντάγματος, το πρόβλημα είναι πολύ ευρύτερο και ανάγεται στο συνολικό σύστημα σχεδιασμού στην Ελλάδα, στις δυσκαμψίες

2

και την αναποτελεσματικότητά του και στην αδυναμία του να ανταποκριθεί στις συνθήκες μιας σύγχρονης, δηλαδή εξαιρετικά σύνθετης και διαρκώς μεταβαλλόμενης, κοινωνικής και οικονομικής πραγματικότητας.

Προκειμένου λοιπόν να αναζητηθούν οι κατάλληλες λύσεις για το ρόλο της τοπικής αυτοδιοίκησης στον σχεδιασμό, η θεματική αλλά και τα περιεχόμενα της μελέτης εκτείνονται σε όλο το εύρος του πολεοδομικού σχεδιασμού, επιδιώκοντας μια συνολική αποτίμηση και προτείνοντας επιλεκτικά ρεαλιστικές αλλά απαραίτητες λύσεις που ανταποκρίνονται στη σημερινή πραγματικότητα. Και μέσα από αυτές αναδεικνύουν τον ρόλο των ΟΤΑ.

Χωρίς αμφιβολία, το όλο σύστημα δεν μπορεί να λειτουργήσει χωρίς την ουσιαστική συμβολή της τοπικής αυτοδιοίκησης στη διαδικασία του σχεδιασμού. Ωστόσο, και πέρα από αυτό, εν όψει της σημερινής απραξίας, είναι ιδιαίτερα σημαντικό, το συλλογικό όργανο της τοπικής αυτοδιοίκησης να αναλάβει πρωτοβουλίες προς την κατεύθυνση της αναμόρφωσης του συστήματος. Ο ρόλος αυτός δεν εξαντλείται με υπομνήματα προς την κεντρική διοίκηση, αλλά μπορεί να προσλάβει και πιο προενεργητικές μορφές. Στο πλαίσιο αυτό, η ΚΕΔΚΕ μπορεί να αξιοποιήσει πληρέστερα την εταιρική της σχέση με την κρατική διοίκηση και να διαμορφώσει σχήματα συνεργασίας και υποστήριξης, που θα οδηγήσουν σταδιακά στο επιθυμητό αποτέλεσμα. Παράλληλα, μέσω των σχημάτων αυτών, η ΚΕΔΚΕ μπορεί να θέσει σε κίνηση μηχανισμούς εσωτερικού ελέγχου και αξιολόγησης της ποιότητας και της πληρότητας της δράσης των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ στο πεδίο του πολεοδομικού σχεδιασμού και της εφαρμογής του. Θα μπορούσε να λειτουργήσει έτσι ως ένας μηχανισμός εκ των έσω αξιολόγησης και ελέγχου του συστήματος (peer review) που θα συναντούσε πολύ μεγαλύτερη νομιμοποίηση και αποδοχή εκ μέρους των ιδίων των ΟΤΑ και επομένως μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα.

3

ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟΣ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ: ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΚΑΙ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ

ΕΚΘΕΣΗ ΕΠΙΣΤΗΜΟΝΙΚΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ 1

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ

ΤΟ ΙΣΧΥΟΝ ΣΥΣΤΗΜΑ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟΥ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΥ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ : ΝΟΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΚΑΙ ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΗ ΕΦΑΡΜΟΓΗ

1. Η «φιλοσοφία» του πολεοδομικού σχεδιασμού στην Ελλάδα: συνοπτική αποτίμηση ιστορικής εμπειρίας και σημερινών αδιεξόδων 1.1. Η ιστορική αφετηρία: το ν.δ. της 17.7.1923 και η καταστρατήγησή του 1.2. Οι μεταρρυθμιστικές προσπάθειες μετά το 1975: από τον ν. 947/1979 στον ν. 2508/19971.3. Οι νέες προκλήσεις και τα διλήμματα

2. Επίπεδα, περιεχόμενο και διαδικασίες του πολεοδομικού σχεδιασμού 2.1. Η «Επιχείρηση Πολεοδομική Ανασυγκρότηση» και ο ν. 1337/1983 2.2. Ο ν. 2508/1997

Α. Γενικά Β. Τα ΓΠΣ & τα ΣΧΟΟΑΠ Γ. Οι Πολεοδομικές Μελέτες

2.3. Η ενσωμάτωση της στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης στον πολεοδομικό σχεδιασμό

Α. Η στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση (ΣΠΕ) κατά την οδηγία 2001/42/ΕΚ και η σημασία της για τον πολεοδομικό σχεδιασμό Β. Η ενσωμάτωση στο ελληνικό δίκαιο

3. Η εφαρμογή του πολεοδομικού σχεδιασμού 3.1. Το σύστημα των πράξεων ρυμοτομίας, προσκύρωσης, αναλογισμού και τακτοποίησης του ν.δ. 17.7.1923 3.2. Το σύστημα των πράξεων εφαρμογής του ν. 1337/1983

1 Η Επιστημονική Επιτροπή απαρτίσθηκε από τους : - Μιχάλη Αναστασόπουλο, Δικηγόρο, ΜΔ Δημοσίου Δικαίου Νομικής Σχολής Αθήνας - Λουδοβίκο Βασενχόβεν, Καθηγητή ΕΜΠ- Αλεξάνδρα Βλαντού, Αρχιτέκτονα – Πολεοδόμο, τέως Διευθύντρια Πολεοδομικού

Σχεδιασμού ΥΠΕΧΩΔΕ - Γεωργία Γιαννακούρου, Αν. Καθηγήτρια Παν/μιου Θεσσαλίας, Δικηγόρο - Γιάννη Καρανίκα, Χωροτάκτη-Πολεοδόμο- Τασία Λαγουδάκη, Πολεοδόμο, υπεύθυνη προγράμματος «Χώρος» της ΚΕΔΚΕ - Γιάννη Πυργιώτη, Αρχιτέκτονα-Πολεοδόμο, Μέλος του Επιστημονικού Συμβουλίου του

ΙΤΑ της ΚΕΔΚΕ, συντονιστή της Επιτροπής.

4

4. Το ζήτημα των πολεοδομικών αναπλάσεων και των προγραμμάτων αστικής ανάπτυξης 4.1. Η βασική νομοθεσία περί αναπλάσεων

A. Τα άρθρα 8-17 του ν. 2508/1997Β. Τα ΣΟΑΠ του άρθρου 12 του ν. 2742/1999

4.2. Διαπιστώσεις από την καταγραφή της βασικής νομοθεσίας4.3. Συνοπτικοί προβληματισμοί – συμπεράσματα

ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ

ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ

1. Ο αναγκαίος εκσυγχρονισμός του συστήματος πολεοδομικού σχεδιασμού στην Ελλάδα : οι άξονες της μεταρρύθμισης

2. Ειδικότερες προτάσεις 2.1. Προτάσεις για τα ΓΠΣ και τα ΣΧΟΟΑΠ

Α. Ρυθμιστικό περιεχόμενοΒ. Επιχειρησιακή διάσταση Γ. Τεχνικά ζητήματα

2.2. Προτάσεις για τις Πολεοδομικές Μελέτες και τις Πράξεις Εφαρμογής Α. Επανεξέταση του ισχύοντος συστήματος εισφορών σε γη και σε χρήμαΒ. Ενοποίηση πολεοδομικής μελέτης και πράξης εφαρμογής Γ. Καταβολή αποζημίωσης για μακροχρόνιες δεσμεύσεις της ιδιοκτησίας Δ. Διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής του θεσμού του κοινωνικού συντελεστή Ε. Συστηματοποίηση των διαδικασιών δημοσιότητας των μελετών και εκδίκασης των ενστάσεων ΣΤ. Νέα ταξινόμηση των χρήσεων γης Ζ. Οι πολεοδομικές αρμοδιότητες και εκκρεμότητες μετά τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ. 3661-3663/2005.

2.3. Προτάσεις για την πληρέστερη ενσωμάτωση της στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης στον πολεοδομικό σχεδιασμό

3. Η εισαγωγή «παράλληλου» συστήματος σχεδιασμού για επενδύσεις και προγράμματα ανάπτυξης

4. Σύνοψη των προτάσεων

ΒΑΣΙΚΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

5

ΚΥΡΙΟΤΕΡΕΣ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ

α.ν. β.δ. ΒΕΠΕ ΓΟΚ ΓΠΣ ΔΙΠΕΧΩΕΠΑ ΕΠΕΖΑΑΖΕΠ ΖΟΕ ΚΑΑΑΚΕΔΚΕ ΚΥΑ ν. ΝΑ ν.δ. ν.π.δ.δ.ν.π.ι.δ.Ολ. ΟΤΑ παρ. π.δ. ΠΕ ΠΕΡΠΟ ΠΜ ΠΟΑΠΔΠΟΤΑ σ. σ.δ. ΣΔΙΤΣΟΑΠΣΠΕ ΣτΕ ΣΧΟΟΑΠ ΤΕΕΤΥΔΚ ΥΑΥΠΕΧΩΔΕ

ΦΕΚ

αναγκαστικός νόμοςβασιλικό διάταγμα Βιομηχανική και Επιχειρηματική Περιοχή Γενικός Πολεοδομικός Κανονισμός Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο Διευθύνσεις Περιβάλλοντος και Χωροταξίας των Περιφερειών Επιχείρηση Πολεοδομική Ανασυγκρότηση Εκτίμηση Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων Ζώνη Αστικού Αναδασμού Ζώνη Ενεργού Πολεοδομίας Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου Κώδικας Αναγκαστικών Απαλλοτριώσεων Ακινήτων Κεντρική Ένωση Δήμων και Κοινοτήτων Ελλάδος Κοινή Υπουργική ΑπόφασηνόμοςΝομαρχιακή Αυτοδιοίκησηνομοθετικό διάταγμανομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίουνομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίουΟλομέλειαΟργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησηςπαράγραφοςπροεδρικό διάταγμαΠράξη Εφαρμογής Περιοχή Ειδικά Ρυθμιζόμενης Πολεοδόμησης Πολεοδομική Μελέτη Περιοχή Ολοκληρωμένης Ανάπτυξης Παραγωγικών Δραστηριοτήτων Περιοχή Ολοκληρωμένης Τουριστικής Ανάπτυξης σελίδα συντελεστής δόμησης Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα Σχέδιο Ολοκληρωμένων Αστικών Παρεμβάσεων Στρατηγική Περιβαλλοντική Εκτίμηση Συμβούλιο της ΕπικρατείαςΣχέδιο Χωρικής και Οικιστικής Οργάνωσης Ανοικτής ΠόληςΤεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδος Τεχνικές Υπηρεσίες Δήμων και Κοινοτήτων Υπουργική Απόφαση Υπουργείο Περιβάλλοντος Χωροταξίας και Δημοσίων ΈργωνΦύλλο Εφημερίδος της Κυβερνήσεως

6

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ : ΤΟ ΙΣΧΥΟΝ ΣΥΣΤΗΜΑ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟΥ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΥ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ: ΝΟΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΚΑΙ ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΗ ΕΦΑΡΜΟΓΗ

1. Η «ΦΙΛΟΣΟΦΊΑ» ΤΟΥ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟΎ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΎ ΣΤΗΝ ΕΛΛΆΔΑ: ΣΥΝΟΠΤΙΚΉ ΑΠΟΤΊΜΗΣΗ ΙΣΤΟΡΙΚΉΣ ΕΜΠΕΙΡΊΑΣ ΚΑΙ ΣΗΜΕΡΙΝΏΝ ΑΔΙΕΞΌΔΩΝ

1.1. Η ιστορική αφετηρία: το ν.δ/γμα της 17.7.1923 και η καταστρατήγησή του

Το ισχύον σύστημα του πολεοδομικού σχεδιασμού στην Ελλάδα έλκει ιστορικά την καταγωγή του από το ν.δ. της 17.7.1923. Το ν.δ. αυτό αποτέλεσε την πρώτη ενιαία και ολοκληρωμένη νομοθεσία για το σχεδιασμό των ελληνικών πόλεων 2. Σηματοδότησε μάλιστα την πρώτη προσπάθεια του νεότερου ελληνικού κράτους για τον προγραμματισμό και τον έλεγχο της οικιστικής ανάπτυξης, τη δημιουργία σύγχρονων υποδομών και τη διαχείριση της υπεραξίας των ακινήτων που δημιουργείται από την ένταξή τους στο σχέδιο3. Η εισαγωγή της νομοθεσίας του 1923 δεν απέβλεπε μόνον στην ικανοποίηση πολεοδομικών αναγκών και αρχών οικιστικής διαχείρισης, όπως η υγιεινή, η αισθητική, η ασφάλεια, ο τεχνολογικός εκσυγχρονισμός και η οικονομία των πόλεων και των οικισμών της χώρας. Υπηρετούσε επίσης, όπως σημειώνεται, ευρύτερους στόχους ομογενοποίησης μιας πολυπολιτισμικής και πολυεθνικής Ελλάδας, μέσω της προσαρμογής των παραδοσιακών, "ανατολικών" και προ-βιομηχανικών δομών των πόλεων της χώρας στα πρότυπα της δυτικο-ευρωπαϊκής οικονομικής και οικιστικής ανάπτυξης4.

Τα προβλήματα που συνάντησε το ν.δ/γμα του 1923 κατά την εφαρμογή του είναι γνωστά. Συνοψίζουμε τα κυριότερα από αυτά: συνεχείς νομοθετικές μεταβολές που

2 Αξίζει να επισημανθεί ότι πριν από το 1923, που αποτελεί έτος-σταθμό στην ιστορική εξέλιξη της ελληνικής πολεοδομικής νομοθεσίας, δεν υπήρχε στην Ελλάδα ενιαία και ολοκληρωμένη νομοθεσία για τον σχεδιασμό των πόλεων. Έτσι, τα ρυμοτομικά σχέδια που καταρτίσθηκαν μετά την απελευθέρωση και κατά τη διάρκεια του 19ου αιώνα για ορισμένες ελληνικές πόλεις [Πάτρα (1828), Αθήνα (1830), Ναύπλιο (1834), Καλαμάτα (1860) κλπ.] εκπονήθηκαν χωρίς ενιαίες πολεοδομικές αρχές και προδιαγραφές, ενώ η θεσμοθέτησή τους, όταν και όπου επετεύχθη, έγινε μέσω αποσπασματικών β.δ. που δεν υπάκουαν σε ενιαία κανονιστικά και λειτουργικά πρότυπα. Η μόνη πιο συστηματική παρέμβαση του ελληνικού κράτους την περίοδο αυτή είναι αυτή που αφορούσε τη θέσπιση αστυνομικών διατάξεων για την υγιεινή, την ασφάλεια και την αισθητική των κτιρίων και η οποία οδήγησε καθ’ όλη τη διάρκεια του 19ου αιώνα στην ταύτιση της πολεοδομίας με τη δόμηση (η ίδια τάση παρατηρείται την ίδια περίοδο και σε άλλες χώρες και είναι γνωστή ως "urbanisme de police"). 3 Ιδίως μέσω του θεσμού της αυτοαποζημίωσης. 4 Καραδήμου - Γερολύμπου, Α. (1987) «Μεταρρυθμιστικές αντιλήψεις στην οργάνωση των αστικών χώρων.1917-1920», Σύγχρονα Θέματα, τεύχος 39, σ. 55 - 60.

7

εξουδετέρωσαν βασικές διατάξεις της νομοθεσίας περί σχεδίων πόλεων5, εξαιρετικά μακροχρόνιες διαδικασίες έγκρισης και εφαρμογής των σχεδίων, έλλειψη οικονομικών δυνατοτήτων των δήμων να προχωρήσουν στις απαλλοτριώσεις, καταχρηστική εφαρμογή των περί σχεδίου δόμησης διατάξεων, καθώς και ανοχή και άμεση ή έμμεση νομιμοποίηση της αυθαίρετης δόμησης σε εντός ή εκτός σχεδίου περιοχές.

Σε όλη τη μεταπολεμική περίοδο, όπου κυριάρχησαν οι έντονοι ρυθμοί αστικοποίησης, το καθεστώς της έγγειας ιδιοκτησίας και οι μηχανισμοί αστικοποίησης που βασίστηκαν πάνω σ’ αυτό αποτέλεσαν τους κύριους μηχανισμούς κοινωνικής ενσωμάτωσης, πολιτικής νομιμοποίησης αλλά και τον καταλύτη και το μοχλό συνολικής ανάπτυξης της χώρας, τουλάχιστον μέχρι τις αρχές της δεκαετίας του ’70. Σε μεγάλο βαθμό, στο σύστημα αυτό διαμορφώθηκε μία ευρύτερη λαϊκή συναίνεση και οικοδομήθηκαν πελατειακοί μηχανισμοί που συνετέλεσαν στη δημιουργία ευνοϊκών προϋποθέσεων για τη σταθερότητα του πολιτικού συστήματος. Στο σύστημα αυτό αναπτύχθηκε η ελληνική εκδοχή του κράτους πρόνοιας, όχι μόνο ως προς την οικιστική ανάπτυξη και την κάλυψη της ζήτησης για κατοικία - με θεαματικά αποτελέσματα όσον αφορά την συνολική ποσότητα και την ποιότητα των στεγαστικών μονάδων - αλλά και ως προς την κοινωνική κατανομή του προϊόντος και την ευρύτατη διασπορά της ιδιοκτησίας. Το σύστημα αυτό συνέβαλε επίσης στην τροποποίηση της κοινωνικής διαστρωμάτωσης, με τη δημιουργία ενός ευρύτατου «μεσοστρώματος» που βασιζόταν στη γαιοπρόσοδο, αλλά και στην ανάπτυξη ενός μεγάλου αριθμού αυτοαπασχολούμενων ή μικρών επιχειρηματιών, συντελώντας έτσι στη χαμηλή κοινωνική πόλωση των αστικών κέντρων.

Ανεξαρτήτως των λόγων που οδήγησαν στην αποτυχία εφαρμογής του ν.δ/τος του 1923 και οι οποίοι έχουν επανειλημμένως αναλυθεί στη σχετική επιστημονική βιβλιογραφία, γεγονός αποτελεί ότι η πρωτοβουλία εξορθολογισμού του συστήματος πολεοδομικού σχεδιασμού της χώρας, που αναλήφθηκε κατά τη Βενιζελική περίοδο, δεν ευοδώθηκε. Αντίθετα, οι αδυναμίες του ν.δ. της 17-7-1923 και οι διαδοχικές καταστρατηγήσεις του, έπληξαν τη φερεγγυότητά του και τη δυνατότητά του να λειτουργήσει ως ένα αποτελεσματικό και κοινωνικά αποδεκτό πλαίσιο ρύθμισης της οικιστικής ανάπτυξης του ελληνικού χώρου. Έτσι, τις παραμονές της μεταπολίτευσης πλήθυναν οι κριτικές φωνές που επιζητούσαν μια διαφορετική πολεοδομική πολιτική και, αντίστοιχα, μια νέα, πιο αποτελεσματική νομοθεσία για τη διαχείριση και τον έλεγχο της οικιστικής ανάπτυξης και την προστασία του περιβάλλοντος6. Οι αναζητήσεις αυτές

5 Μεταξύ αυτών συμπεριλαμβάνονται οι ευεργετικές ρυθμίσεις του άρθρου 3 του ν.δ. 690/1948, με τις οποίες αμβλύνθηκε η αυστηρότητα των περί προσκυρώσεως διατάξεων του ν.δ. του 1923, καθώς και οι ρυθμίσεις του α.ν. 625/1968 με τις οποίες ήρθη η απαγόρευση της μεταβιβάσεως της κυριότητας ακινήτων που επάγεται τη δημιουργία μη αρτίων οικοπέδων.6 Βλ. μεταξύ άλλων τις εκθέσεις που συντάχθηκαν στο πλαίσιο της κατάρτισης του 15ετούς προγράμματος αναπτύξεως (1970-1985) αλλά και τα ν.δ.1003/1971 περί ενεργού πολεοδομίας και 1262/1972 περί ρυθμιστικών σχεδίων αστικών περιοχών που εκφράζουν

8

προλείαναν το έδαφος για τις μεταρρυθμιστικές προσπάθειες που θα ακολουθούσαν λίγα χρόνια αργότερα σε συνταγματικό και νομοθετικό επίπεδο .

1.2. Οι μεταρρυθμιστικές προσπάθειες μετά το 1975: από τον ν. 947/1979 στον

ν.2508/1997

Η πολιτική και οι θεσμοί πολεοδομικού σχεδιασμού γνώρισαν μετά την μεταπολίτευση σημαντικές ανακατατάξεις και μεταμορφώσεις : η συνταγματική κατοχύρωση του πολεοδομικού σχεδιασμού και της υποχρέωσης των ιδιοκτητών για συμμετοχή στις δαπάνες πολεοδομικής ενεργοποίησης των περιοχών και κατασκευής των κοινοχρήστων πολεοδομικών έργων, η δημιουργία ειδικών διοικητικών δομών για την άσκηση της πολεοδομικής πολιτικής, καθώς και η διεύρυνση και εμβάθυνση των εργαλείων άσκησης και εφαρμογής του πολεοδομικού σχεδιασμού υπήρξαν ορισμένες από τις βασικές πτυχές της μεταρρύθμισης των θεσμών της πολεοδομικής πολιτικής από το 1974 μέχρι σήμερα. Μέσα από τις σημαντικές αυτές αλλαγές και θεσμικές καινοτομίες, που όμως δεν απέφυγαν πάντοτε τον εμπειρισμό, τον μαξιμαλισμό και την αναντιστοιχία με τις πραγματικές ανάγκες και τις διαθέσιμες δυνατότητες εφαρμογής, διαμορφώθηκε το σύγχρονο θεσμικό πλαίσιο για την άσκηση της πολεοδομικής πολιτικής στην Ελλάδα και παγιώθηκαν τα διαρθρωτικά χαρακτηριστικά του: πολλαπλασιασμός των επιπέδων σχεδιασμού αλλά και των ειδικών καθεστώτων πολεοδόμησης, επαύξηση των πολεοδομικών ρυθμίσεων αλλά και των απαιτουμένων αδειών και εγκρίσεων, έντονη εξάρτηση του σχεδιασμού από τους δημοσιονομικούς μηχανισμούς του κράτους, αναντιστοιχία μεταξύ στόχων και διαθέσιμων μέσων, καθώς και μεταξύ θεσμοθέτησης και ουσιαστικής εφαρμογής (υλοποίησης).

Η εσωστρέφεια, η έλλειψη προβλεψιμότητας και ρεαλισμού, καθώς και η αδυναμία παρακολούθησης, αξιολόγησης και αναθεώρησης στόχων και μέσων, αναδεικνύονται την περίοδο αυτή σε βασικές παθογένειες της πολεοδομικής νομοθεσίας και ευθύνονται, σε μεγάλο βαθμό, για την έλλειψη αποτελεσματικότητας ή τη μη εφαρμογή πολλών επιμέρους ρυθμίσεων. Έτσι, ενώ σε νομικό επίπεδο, μετά το 1975 φαίνεται να ολοκληρώνεται ένα συμπαγές, αυστηρό, ιεραρχικό και δεσμευτικό πλαίσιο σχεδιασμού, στην πράξη το πλαίσιο αυτό χαρακτηρίζεται από αδυναμία εφαρμογής και διάχυτη αναποτελεσματικότητα. Δεν είναι μάλιστα τυχαίο ότι η αδυναμία των υφιστάμενων πολεοδομικών θεσμών να προσαρμοσθούν στις τρέχουσες ανάγκες και δεδομένα οδηγεί συχνά σε ακαμψία εφαρμογής και κατ΄ επέκταση σε αναίρεση ή ακύρωση του σχεδιασμού από την κοινωνική πραγματικότητα. Η υπόθεση αυτή μπορεί να ερμηνεύσει υπό ένα διαφορετικό πρίσμα και την παρατηρούμενη αποτυχία σημαντικών πολεοδομικών πρωτοβουλιών που κατά καιρούς αναλήφθηκαν (όπως οι θεσμοί των ΖΕΠ και των

έμπρακτα τις τάσεις της ύστερης δικτατορικής περιόδου για έναν πρώτο εκσυγχρονισμό της ισχύουσας τότε πολεοδομικής νομοθεσίας.

9

ΖΑΑ του ν. 947/1979 ή πιο πρόσφατα των αστικών αναπλάσεων του ν. 2508/1997), αποτυχία, που, κατά την κρατούσα άποψη, εσφαλμένα αποδίδεται στην αδράνεια της διοίκησης ή στην έλλειψη πολιτικής βούλησης.

1.3. Οι νέες προκλήσεις και τα διλήμματα

Οι παθογένειες και τα προβλήματα που προεκτέθηκαν αναμένεται να επιδεινωθούν την επόμενη περίοδο. Και τούτο διότι τα διαρθρωτικά χαρακτηριστικά του ελληνικού συστήματος πολεοδομικού σχεδιασμού τίθενται σήμερα σε πολλαπλή αμφισβήτηση υπό το φως νέων κοινωνικών και οικονομικών δεδομένων. Η υποχώρηση του κρατικού παρεμβατισμού και η φιλελευθεροποίηση της οικονομίας, η δημοσιονομική στενότητα που συνεπάγεται περιορισμό των διαθέσιμων δημοσίων πόρων για το σχεδιασμό και την εφαρμογή του, η επιστροφή των οικονομικών δικαιωμάτων, η αναδιάταξη των σχέσεων δημόσιου-ιδιωτικού ή, τέλος, η διάσπαση των συλλογικών εκπροσωπήσεων των προηγούμενων δεκαετιών και η επιστροφή στον ατομισμό, καθιστούν ευάλωτα και επιρρεπή σε μια σιωπηρή απορρύθμιση θεσμικά συστήματα, όπως αυτό του ελληνικού πολεοδομικού σχεδιασμού, που αντιπροσωπεύουν μια "εκ των άνω", καθολική και ιεραρχική μορφή δημόσιας παρέμβασης.

Νέα διλήμματα προσδιορίζουν το χαρακτήρα και τα μέσα του πολεοδομικού σχεδιασμού μέσα στις σύγχρονες πολυ-επίπεδες κοινωνίες και δημοκρατίες. Ποιος μπορεί να είναι εφεξής ο ρόλος του κράτους και πώς προσδιορίζεται το δημόσιο συμφέρον σε συνθήκες έντονου κοινωνικού ανταγωνισμού και διάσπασης των συλλογικών εκπροσωπήσεων; Ποιες είναι οι προϋποθέσεις για την αποτελεσματικότητα της δημόσιας δράσης και πως μπορεί να επιτευχθεί η συμβίωση των επιταγών του οικονομικού φιλελευθερισμού με τις αρχές του κοινωνικού κράτους; Ποιές είναι οι επιπτώσεις της διεθνοποίησης και της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης στη δομή και ανάπτυξη των ελληνικών πόλεων και ποιές οι δυνατότητες και τα όρια των εθνικών πολιτικών ;

Οι πρωτοβουλίες που αναλήφθηκαν την τελευταία δεκαετία στο πεδίο του πολεοδομικού σχεδιασμού αποδεικνύουν ότι ο νομοθέτης κατά κανόνα απέφυγε να απαντήσει στα ερωτήματα αυτά, διαιωνίζοντας συχνά τα παλαιά και συχνά παρωχημένα πρότυπα πολεοδομικού σχεδιασμού. Την εντύπωση αυτή δίνουν επί παραδείγματι οι ρυθμίσεις των άρθρων 3 και 6 του ν. 2508/1997, που αναθέτουν την παρακολούθηση της εφαρμογής των ρυθμιστικών σχεδίων και των ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ σε μια πλειάδα δύσκαμπτων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου που είναι αμφίβολο αν ποτέ θα λειτουργήσουν ή αντίστοιχα οι ρυθμίσεις του άρθρου 10 του ιδίου νόμου που αναθέτουν τη διαχείριση των προγραμμάτων ανάπλασης αποκλειστικά σε δημόσιους φορείς7, αποκλείοντας τη δυνατότητα αμιγώς ιδιωτικών 7 Σύμφωνα με το άρθρο 10 του ν. 2508/1997, η διαχείριση του προγράμματος ανάπλασης ανατίθεται είτε στον οικείο ΟΤΑ, είτε σε δημοτική επιχείρηση ή νομαρχιακή επιχείρηση, είτε σε σύνδεσμο ΟΤΑ, είτε στη ΔΕΠΟΣ, είτε σε εταιρεία ενεργού πολεοδομίας ή αστικού αναδασμού, χωρίς να προβλέπεται πάντως η σύσταση φορέα ανάπλασης αμιγώς του

10

φορέων να προχωρούν αυτοτελώς ή σε συνεργασία με δημόσιους φορείς στην ανάληψη αντίστοιχων προγραμμάτων.

Στις ενότητες που ακολουθούν, θα επιχειρηθεί η σε μεγαλύτερο βάθος ανάλυση των εισαγωγικών αυτών διαπιστώσεων και η εξειδίκευσή τους σε κρίσιμους για τον ελληνικό πολεοδομικό σχεδιασμό τομείς (επίπεδα, περιεχόμενο και διαδικασίες του πολεοδομικού σχεδιασμού, εφαρμογή πολεοδομικών σχεδίων, πολεοδομικές αναπλάσεις και διαδικασίες αστικής ανάπτυξης). Στόχος της όλης προσπάθειας είναι να διατυπωθούν, έστω και επιλεκτικά, ορισμένες ρεαλιστικές προτάσεις για την υπέρβαση των αδιεξόδων του συστήματος πολεοδομικού σχεδιασμού στη χώρα μας και τον αναγκαίο εκσυγχρονισμό του.

ιδιωτικού τομέα.

11

2. ΕΠΊΠΕΔΑ, ΠΕΡΙΕΧΌΜΕΝΟ ΚΑΙ ΔΙΑΔΙΚΑΣΊΕΣ ΤΟΥ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟΎ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΎ

2.1. Η Επιχείρηση «Πολεοδομική Ανασυγκρότηση» και ο ν. 1337/1983

Ο ν. 1337/1983 και η «Επιχείρηση Πολεοδομική Ανασυγκρότηση (ΕΠΑ)» που τον πλαισίωσε αποτέλεσαν, όπως είναι γνωστό, μια από τις πρώτες συστηματικές προσπάθειες για την αναδιοργάνωση του συστήματος πολεοδομικού σχεδιασμού στη χώρα μας. Ωστόσο, η εφαρμογή του ν. 1337/1983 και της ΕΠΑ επί του πεδίου αποδείχθηκε μια μάλλον δυσχερής, πολύπλοκη και ακριβή διαδικασία. Η παροχή πολεοδομημένης γης με την «ένταξη στο σχέδιο πόλης» απαιτεί μακροχρόνιες διαδικασίες. Η πράξη εφαρμογής φορτωμένη με πολλά αποδεικτικά στοιχεία (συμβόλαια, πιστοποιητικά, ιδιοκτησία προ του 1983, εξ αδιαιρέτου υπολογισμοί κοκ.) είναι ιδιαίτερα σύνθετη και οδηγεί στη διαιώνισή της, ακόμα και μετά την κύρωσή της, με συνεχείς τροποποιήσεις. Η ιδιοκτησία ταλαιπωρείται, δεσμεύεται επί μακρόν και είναι σε συνεχή εκκρεμότητα ενώ δημιουργούνται δυσχέρειες στις μεταβιβάσεις και προβλήματα στους τίτλους που προέρχονται από ανταλλαγές. Συνέπεια της αδυναμίας παροχής κατάλληλα πολεοδομημένης γης είναι η προσφυγή σε δοκιμασμένους και καθιερωμένους μηχανισμούς κατάτμησης, νόμιμης ή παράνομης, και στη δόμηση εκτός σχεδίου, επίσης νόμιμη ή παράνομη, ανάλογα με τις δυνατότητες των ενδιαφερομένων. Οι πρακτικές αυτές εξάλλου δικαιώνονται συστηματικά με την ατιμωρησία των παρανόμων, την μη κατεδάφιση των αυθαιρέτων, με νεώτερες νομιμοποιητικές ρυθμίσεις και με εξαγγελίες εντάξεων των νέων διαμορφωμένων περιοχών.

Οι διαπιστώσεις αυτές επιβεβαιώνονται και από τα εμπειρικά στοιχεία που παρουσίασε πρόσφατα η ΚΕΔΚΕ σε Διημερίδα που διοργάνωσε στη Θεσσαλονίκη τον Νοέμβριο του 2005, με αντικείμενο, μεταξύ άλλων, και τον απολογισμό της πορείας της ΕΠΑ. Σύμφωνα με τα στοιχεία αυτά :

Σε πολλούς Δήμους, ακόμη και σήμερα (περίπου 15 χρόνια μετά την έγκριση των αντίστοιχων Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων), εκκρεμεί η κατάρτιση ή η ολοκλήρωση των σχετικών Πολεοδομικών Μελετών και Πράξεων Εφαρμογής. Είναι χαρακτηριστικό ότι επί 419 εγκεκριμένων Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων με 4-5 περίπου Πολεοδομικές Ενότητες σε περιοχές επεκτάσεων, οι εγκεκριμένες Πολεοδομικές Μελέτες ανέρχονται σε 950 (εκ των οποίων 846 έχουν εγκριθεί με Προεδρικά Διατάγματα και 104 με απόφαση Υπουργού ή Νομάρχη). Προκύπτει λοιπόν ότι μετά από 20 χρόνια έχει ολοκληρωθεί οριακά το 50% των Πολεοδομικών Μελετών σε εφαρμογή των ήδη εγκεκριμένων Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων. Αντίστοιχη είναι και η εικόνα σε ότι αφορά τις Πράξεις Εφαρμογής. Επί συνόλου 1.900-2.000 Πράξεων Εφαρμογής που θα έπρεπε να

12

έχουν εκπονηθεί και κυρωθεί, έχει ολοκληρωθεί και εφαρμοστεί μόλις το 28%.

Με βάση τους χρόνους σύνταξης των θεσμοθετημένων Πολεοδομικών Μελετών, προκύπτει ότι, στην καλύτερη περίπτωση, ο χρόνος ολοκλήρωσης μιας Πολεοδομικής Μελέτης είναι από 3 έως 5 χρόνια από την ημερομηνία ανάθεσής της, ενώ ο μέσος χρόνος ανάθεσης κυμαίνεται από 6 έως 12 μήνες. Πάντως, οι προαναφερόμενοι χρόνοι αντιστοιχούν μόλις στο 20% των εγκεκριμένων Πολεοδομικών Μελετών και δεν αποτελούν τον κανόνα. Έτσι, ο συνήθης χρόνος ολοκλήρωσης των Πολεοδομικών Μελετών κυμαίνεται από 8 έως 12 έτη, ενώ ο αντίστοιχος χρόνος για τις Πράξεις Εφαρμογής κυμαίνεται από 4, κατ’ ελάχιστο, έως 6 και περισσότερα έτη.

Εκτός από την μακρά καθυστέρηση που παρατηρείται κατά την κατάρτιση των Πολεοδομικών Μελετών και των Πράξεων Εφαρμογής, άλλα κρίσιμα ζητήματα τα οποία αναφύονται και τα οποία επηρεάζουν την αξιοπιστία του πολεοδομικού σχεδιασμού φαίνεται, σύμφωνα με την ΚΕΔΚΕ, να είναι:

το σημαντικό κόστος των Πολεοδομικών Μελετών και των Πράξεων Εφαρμογής, από το οποίο 60% περίπου αφορά τη δημιουργία υποβάθρων και την καταγραφή των χρήσεων γης και του ιδιοκτησιακού καθεστώτος των ακινήτων, όπως ίσχυε στις 10-03-82.

οι πολλαπλές ενστάσεις κύρια επί του ιδιοκτησιακού (75% των ενστάσεων) και λιγότερο επί της προτεινόμενης πολεοδομικής οργάνωσης (25% των ενστάσεων).

το αρνητικό ισοζύγιο γης στις περιοχές των επεκτάσεων (εισφορές σε γη χαμηλότερες περίπου κατά 15-20% των απαιτήσεων για τη δημιουργία κοινόχρηστων - κοινωφελών χώρων).

αδυναμία δέσμευσης προβλεπόμενων κοινόχρηστων / κοινωφελών χώρων στις περιοχές αναθεώρησης.

το υψηλό κόστος των τεχνικών και κοινωνικών υποδομών στις νεοεντασσόμενες περιοχές (οι εισφορές σε χρήμα σπάνια καλύπτουν το κόστος δημιουργίας των δρόμων με δίκτυα ύδρευσης - αποχέτευσης – ομβρίων και συνήθως υπολείπονται σημαντικά).

ο χαρακτηρισμός, κατά το στάδιο της Πολεοδομικής Μελέτης, ως δασικών σημαντικών τμημάτων ή και ολόκληρων Πολεοδομικών Ενοτήτων που χαρακτηρίστηκαν από τα οικεία Γενικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΓΠΣ) ως περιοχές προς πολεοδόμηση.

η συσσώρευση πληθώρας μελετών προς έγκριση στις κεντρικές υπηρεσίες του ΥΠΕΧΩΔΕ

13

2.2. Ο ν. 2508/1997 «Βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη των πόλεων και οικισμών της χώρας και άλλες διατάξεις»,

Α. Γενικά

Ο ν. 2508/1997 ψηφίσθηκε τον Ιούνιο του 1997 υπό τον φιλόδοξο τίτλο «Βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη των πόλεων και οικισμών της χώρας και άλλες διατάξεις», με σκοπό, όπως αναφέρει και η αιτιολογική του έκθεση, την ολοκλήρωση, βελτίωση και υπέρβαση του «μεταβατικού» χαρακτήρα του ν. 1337/1983 καθώς και την προσαρμογή του παραδοσιακού προτύπου πολεοδομικού σχεδιασμού στις απαιτήσεις της βιώσιμης ανάπτυξης.

Οι σημαντικότερες αλλαγές που επέφερε ο νέος νόμος στο προγενέστερο σύστημα πολεοδομικού σχεδιασμού, περιέχονται στο πρώτο κεφάλαιο. Με τις διατάξεις του κεφαλαίου αυτού καθιερώνονται : - Ρυθμιστικά Σχέδια και Προγράμματα Προστασίας του Περιβάλλοντος για όλα τα πολεοδομικά συγκροτήματα και τις ευρύτερες περιοχές τους που εμφανίζουν διεθνή, διαπεριφερειακή ή ειδική σημασία ( Πάτρα, Ηράκλειο, Λάρισα, Βόλος, Καβάλα κλπ).8 - Διευρυμένα Γενικά Πολεοδομικά Σχέδια που φιλοδοξούν να ρυθμίσουν πολεοδομικά ολόκληρο τον αστικό και περιαστικό χώρο των οικισμών με πληθυσμό πάνω από 2000 κατοίκους. Τα νέα ΓΠΣ αντιδιαστέλλονται προς τους προκατόχους τους του ν.1337/1983 τόσο ως προς τη χωρική έκταση που καταλαμβάνουν όσο και ως προς το περιεχόμενό τους. 9 - Σχέδια Χωρικής και Οικιστικής Οργάνωσης Ανοικτών Πόλεων (ΣΧΟΟΑΠ) για κάθε ομάδα γειτονικών οικισμών του μη αστικού (αγροτικού) χώρου, καθένας από τους οποίους έχει πληθυσμό μέχρι 2000 κατοίκους. Το περιεχόμενο των ΣΧΟΟΑΠ είναι ταυτόσημο με αυτό των ΓΠΣ.- Ειδικοί οργανισμοί για την παρακολούθηση της εφαρμογής των Ρυθμιστικών Σχεδίων, οι οποίοι ιδρύονται με τη μορφή νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου κατά το πρότυπο των ήδη λειτουργούντων Οργανισμών Αθήνας και Θεσσαλονίκης και τελούν υπό την εποπτεία του Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ.

8 Υπενθυμίζεται ότι σήμερα υφίστανται εγκεκριμένα Ρυθμιστικά Σχέδια μόνον για τις ευρύτερες περιοχές της Αθήνας και της Θεσσαλονίκης ( ν.1515 και 1561/1985)9 Το ΓΠΣ, κατά το ν. 2508/1997, συντάσσεται για την εδαφική περιφέρεια ενός τουλάχιστον καποδιστριακού ΟΤΑ, στον οποίο περιλαμβάνεται ένας τουλάχιστον οικισμός άνω των 2000 κατοίκων. Το ΓΠΣ περιλαμβάνει τις πολεοδομημένες ή προς πολεοδόμηση περιοχές, τις περιοχές γύρω από τις πόλεις και οικισμούς στις οποίες απαιτείται έλεγχος της οικιστικής εξάπλωσης, συμπεριλαμβανομένων και των περιοχών που καθορίσθηκαν ως ζώνες οικιστικού ελέγχου (ΖΟΕ), τα εγκεκριμένα κατά τη δημοσίευση του νέου νόμου ΓΠΣ, καθώς και περιοχές ειδικής προστασίας που δεν πρόκειται να πολεοδομηθούν .

14

- Ειδικά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου για την παρακολούθηση της εφαρμογής των ΓΠΣ και των ΣΧΟΟΑΠ σε κάθε νομαρχιακή αυτοδιοίκηση. Εναλλακτικά, για την εκπλήρωση του ιδίου σκοπού, αντί των παραπάνω ειδικών νομικών προσώπων, μπορούν να συνιστώνται με απόφαση του νομαρχιακού συμβουλίου ειδικές επιτροπές πολεοδομικού σχεδιασμού.- Ευρεία αποκέντρωση πολεοδομικών αρμοδιοτήτων προς την Περιφέρεια και τις νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις.

Β. ΓΠΣ & ΣΧΟΟΑΠ

Βασικός στόχος του ν. 2508/97 είναι ο εξοπλισμός των καποδιστριακών Δήμων με ολοκληρωμένα πολεοδομικά σχέδια που συνδυάζουν στοιχεία και τοπικού χωροταξικού σχεδιασμού. Το ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ, «το εδαφικό Σύνταγμα του Δήμου» κατά ορισμένους, συνιστά τον κομβικό σύνδεσμο μεταξύ του υπερτοπικού και του τοπικού χωρικού σχεδιασμού, δηλαδή μεταξύ του γενικού, των ειδικών και των περιφερειακών πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού αφενός και των πολεοδομικών μελετών αφετέρου.

Σε αντίθεση με τα ΓΠΣ του ν. 1337/83 που αφορούσαν μόνο τον αστικό χώρο, τα νέα ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ επεκτείνονται και στον περιαστικό και αγροτικό χώρο, με σκοπό να συνθέσουν ισότιμα τις αναπτυξιακές, κοινωνικές, περιβαλλοντικές και οικιστικές παραμέτρους της εδαφικής περιφέρειας των πρωτοβαθμίων ΟΤΑ. Κατά την έννοια αυτή, τα σχέδια αυτά φαίνεται να έχουν ολιστικό χαρακτήρα, ενώ από απόψεως δεσμευτικότητας περιέχουν τόσο ρυθμίσεις κατευθυντήριες και προγραμματικές όσο και ρυθμίσεις κανονιστικού χαρακτήρα.

Οι βασικές καινοτομίες των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ κατά τον ν. 2508/1997 είναι οι εξής: Αποκέντρωση των διαδικασιών κατάρτισης και έγκρισης, με ταυτόχρονη

ενδυνάμωση των διαδικασιών συμμετοχής των πολιτών και των τοπικών αρχών σε όλα τα στάδια της εκπόνησης των σχετικών σχεδίων. Με τον τρόπο αυτό, επιδιώκεται η καλύτερη διαμεσολάβηση των συμφερόντων στο επίπεδο της τοπικής κοινωνίας.

Στόχευση στη συνολική ρύθμιση του χώρου. Ο στόχος αυτός επιτυγχάνεται με τη συμπερίληψη στα ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ τόσο των ήδη πολεοδομημένων περιοχών, όσο και των προς πολεοδόμηση περιοχών, καθώς και των περιοχών που προορίζονται για την ανάπτυξη παραγωγικών δραστηριοτήτων και των περιοχών ειδικής προστασίας (συμπεριλαμβανομένων και των ΖΟΕ που είχαν εγκριθεί υπό το καθεστώς του ν. 1337/1983).

Ενσωμάτωση της αναπτυξιακής προοπτικής στον τοπικό σχεδιασμό ως παράγοντα διαμόρφωσης του πλέγματος των κανονιστικών όρων (στήριξη προβλέψεων προβολών) και ευρύτερα του τοπικού αναπτυξιακού προτύπου.

Ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης (φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον) στο σχεδιασμό και προσδιορισμός των ορίων της οικιστικής ανάπτυξης υπό το πρίσμα της αρχής της αειφορίας.

15

Τα νέα ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ αποτελούν σήμερα την αιχμή της πολεοδομικής σχεδιαστικής δραστηριότητας. Συγκεκριμένα, σήμερα εκπονούνται περί τα 252 νέα ΓΠΣ σε αντίστοιχους Δήμους της χώρας, με συνολική εκτιμώμενη χρηματοδότηση άνω των 15 εκατομμυρίων ευρώ. Όμως, σχεδόν 10 χρόνια μετά τη θεσμοθέτηση του ν. 2508/1997, καμία μελέτη δεν έχει εγκριθεί. Παρουσιάζονται μεγάλες καθυστερήσεις στην ολοκλήρωση και έγκριση των μελετών ΓΠΣ- ΣΧΟΟΑΠ, καθώς και προβλήματα θεσμικά, διοικητικά και λειτουργικά. Η καθυστέρηση της κατάρτισης και της έγκρισης των πιο πάνω σχεδίων έχει συχνά επιπτώσεις μη αναστρέψιμες για το χώρο, την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη και την προστασία του περιβάλλοντος. Η μη ολοκλήρωση, έγκριση και εφαρμογή των μελετών έχει επιπροσθέτως και οικονομικές επιπτώσεις, λόγω σπατάλης πόρων και ανθρώπινου δυναμικού, αλλά και αδυναμίας απορρόφησης κονδυλίων του Γ΄ ΚΠΣ, ενώ περαιτέρω υποσκάπτει και την προοπτική εξασφάλισης πόρων από το Δ΄ ΚΠΣ.

Ειδικότερα, οι δυσχέρειες που απαντώνται κατά τη διαδικασία κατάρτισης των ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ αφορούν και τους τέσσερις προαναφερόμενους τομείς θεώρησης, αναδεικνύουν προβλήματα θεσμικής, διοικητικής και οργανωτικής μορφής και καθιστούν αναγκαία τη λήψη αντίστοιχων μέτρων :

Αποκέντρωση: στο πεδίο αυτό το βασικό πρόβλημα εντοπίζεται στην ελλιπή στελέχωση και τεχνογνωσία των αρμοδίων υπηρεσιών των πρωτοβαθμίων ΟΤΑ και της Περιφέρειας που είναι κατά νόμο αρμόδιες για την κατάρτιση των ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ. Σήμερα, κατά κανόνα επιστρατεύονται τρεις κατηγορίες υπηρεσιών για την κατάρτιση των ΓΠΣ και ΣΧΟΑΑΠ: οι ΔΙΠΕΧΩ, οι ΤΥΔΚ και οι τεχνικές υπηρεσίες των Δήμων. Και οι τρεις αυτές κατηγορίες υπηρεσιών χαρακτηρίζονται από ένα κοινό γνώρισμα: την έλλειψη ανθρώπινου δυναμικού, οργανωτικής ετοιμότητας και πόρων για να ανταποκριθούν στο έργο ποσοτικά, καθώς και την έλλειψη τεχνογνωσίας ώστε να αντιμετωπίσουν με σύγχρονη αντίληψη τα θέματα χωροταξίας και πολεοδομίας10. Το πρόβλημα επιτείνεται από την έλλειψη επιτελικών κατευθύνσεων εκ μέρους της κεντρικής διοίκησης (ΥΠΕΧΩΔΕ), που θα μπορούσαν (τουλάχιστον κατά την πρώτη εφαρμογή του ν. 2508/1997) να λειτουργήσουν ως οιονεί συντονιστικός μηχανισμός για την κατάρτιση των ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ σε πανελλαδικό επίπεδο. Σημειώνεται επίσης η -σχεδόν καθολική- έλλειψη εξειδικευμένου προσωπικού στις Περιφέρειες για την αντιμετώπιση των νομικών προβλημάτων που ανακύπτουν κατά τη σύνταξη των πιο πάνω σχεδίων και τη νομική επεξεργασία των εγκριτικών πράξεων. Το γεγονός αυτό δυσχεραίνει ιδιαίτερα την πρόοδο των σχετικών διαδικασιών, ενώ επιπροσθέτως δημιουργεί ευνοϊκές προϋποθέσεις για τη δικαστική αμφισβήτηση

10 Ορισμένες ΔΙΠΕΧΩ έχουν διεκδικήσει ή προσφερθεί να αναλάβουν την επίβλεψη των ΓΠΣ – ΣΧΟΟΑΠ, ενώ άλλες έχουν αναθέσει το έργο αυτό στις κατά τόπους ΤΥΔΚ που άλλωστε είναι και ο φυσικός φορέας τεχνικής στήριξης των Δήμων που δεν διαθέτουν δική τους τεχνική υπηρεσία. Η ανάθεση πάντως της επίβλεψης σε τεχνικές υπηρεσίες Δήμων, ακόμη και στις λίγες περιπτώσεις που εφαρμόζεται, συνήθως ισοδυναμεί με τη λύση ΤΥΔΚ στο μέτρο που κατά κανόνα τροφοδοτείται με προσωπικό που μετακαλείται από τις ΤΥΔΚ.

16

των πιο πάνω σχεδίων (μετά την έγκρισή τους) και την ευδοκίμηση των σχετικών προσφυγών.

Συνολική ρύθμιση του χώρου: στο πεδίο αυτό διαπιστώνονται σύνθετα λειτουργικά προβλήματα που προκαλούν σοβαρές καθυστερήσεις στη σύνταξη των οικείων μελετών, ενώ παραλλήλως υπονομεύουν τη φιλοδοξία των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ να λειτουργήσουν ως ολοκληρωμένο σύστημα ρύθμισης του χώρου στο τοπικό επίπεδο. Τα προβλήματα αυτά αφορούν ιδίως : α) την αδυναμία των καθ΄ ύλην αρμοδίων φορέων να παράσχουν έγκαιρα και έγκυρα στοιχεία για τις περιοχές που υπάγονται σε ειδικό καθεστώς προστασίας, διοίκησης ή διαχείρισης (πχ. δάση και δασικές εκτάσεις, αρχαιολογικοί χώροι και ιστορικοί τόποι, γεωργικώς καλλιεργούμενες εκτάσεις, αιγιαλοί και παραλίες, περιοχές προστασίας της φύσης και του τοπίου κλπ.), β) την ανεπάρκεια και χαμηλή αξιοπιστία των προβλεπόμενων από τις προδιαγραφές ψηφιακών υποβάθρων και την ευρύτερη έλλειψη βάσεων αξιόπιστων γεωγραφικών πληροφοριών, γ) τις παρατηρούμενες ασάφειες και κενά ως προς το είδος και το περιεχόμενο των αναγκαίων κατά νόμο γενικών ή ειδικών υποστηρικτικών μελετών (πχ. γεωλογικών μελετών ή μελετών υδατορευμάτων), δ) την έλλειψη ενιαίων σχεδιαστικών προτύπων (συμβολισμός, ορολογία, τυπολογία περιοχών) που καθιστά τις μελέτες μη συγκρίσιμες και δυσχεραίνει την επικοινωνία με τις υπηρεσίες και τους πολίτες. Για την αντιμετώπιση των προβλημάτων –και ελλείψει ενιαίων κατευθύνσεων στο επίπεδο της κεντρικής διοίκησης (ΥΠΕΧΩΔΕ)- οι μελετητές και οι κατά περίπτωση αρμόδιες υπηρεσίες υιοθετούν επιμέρους πρακτικές αντιμετώπισης που, πάντως, παραμένουν οριακές και μη γενικεύσιμες.

Ανταπόκριση στην αναπτυξιακή προοπτική: στο πεδίο αυτό εντοπίζονται τα εξής προβλήματα : α) έλλειψη στοιχείων και επομένως και αναπτυξιακών δεικτών σε επίπεδο ΟΤΑ, β) αβεβαιότητες για τις μελλοντικές χωρικές επιπτώσεις, γ) αβεβαιότητες για τις εξελίξεις των παραγωγικών τομέων σε ένα μεταβαλλόμενο αναπτυξιακό πλαίσιο που δεν ελέγχεται τοπικά, αλλά και σε ορισμένες περιπτώσεις ούτε καν σε εθνικό επίπεδο . οι αβεβαιότητες αυτές μεταφράζονται και σε αβεβαιότητες για τις επιπτώσεις στο χώρο, δ) αβεβαιότητες ως προς την εμφάνιση συγκεκριμένων παραγωγικών επενδύσεων μεσαίας και μεγάλης επένδυσης κεφαλαίων ακόμη και στους τομείς αιχμής (πχ. ΑΠΕ, τουριστικές εγκαταστάσεις κλίμακας, οργανωμένη παραθεριστική κατοικία). Οι αβεβαιότητες αυτές αποτυπώνουν και τη σημαντική δυσχέρεια του σχεδιασμού να λειτουργήσει δυναμικά στην παρούσα κονωνικο-οικονομική συγκυρία που επιζητεί ολοένα και περισσότερο μεγαλύτερη ευελιξία, λιγότερους περιορισμούς και ταχύτητα στη λήψη αποφάσεων. Το πρόβλημα εντοπίζεται κυρίως κατά τον καθορισμό ζωνών οργανωμένης ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων (ΠΟΑΠΔ, ΠΟΤΑ, ΠΕΡΠΟ, ΒΕΠΕ κλπ.). Η δυσκολία οφείλεται κατά κύριο λόγο στο γεγονός ότι ο καθορισμός των πιο πάνω ζωνών προϋποθέτει την εκδήλωση ενδιαφέροντος από

17

την ιδιωτική πρωτοβουλία και κατά κανόνα και την απόκτηση της γης, προϋποθέσεις που δεν υφίστανται πάντοτε κατά το στάδιο κατάρτισης των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ. Έτσι, ο καθορισμός χρήσεων γης και η απλή υπόδειξη από το ΓΠΣ ή το ΣΧΟΟΑΠ τέτοιων περιοχών (αποκλειστικά με κριτήρια φυσικού σχεδιασμού), χωρίς να έχουν ερευνηθεί οι λοιπές ουσιαστικές προϋποθέσεις για τη δημιουργία τους (χρηματοοικονομικές, ιδιοκτησιακές, κλπ), κινδυνεύει να καταστήσει τις σχετικές προβλέψεις αναντίστοιχες προς το επενδυτικό ενδιαφέρον και περαιτέρω μη εφαρμόσιμες. Ανάλογα προβλήματα παρουσιάζονται και ως προς τα προτεινόμενα από τα ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ δημόσια έργα και έργα κοινής ωφέλειας, ιδίως στις περιπτώσεις όπου τα ΓΠΣ και των ΣΧΟΟΑΠ δεν περιορίζονται σε προγραμματικού χαρακτήρα προβλέψεις, αλλά επεκτείνονται και σε θέματα χωροθέτησης, δηλαδή ρύθμισης της θέσης, της όδευσης ή και του τρόπου κατασκευής των έργων. Οι ρυθμίσεις αυτές, οι οποίες συχνά προτείνονται χωρίς να έχουν προηγηθεί οι αναγκαίες τεχνικές μελέτες, κινδυνεύουν να δημιουργήσουν προβλήματα κατά το στάδιο της περιβαλλοντικής αδειοδότησης, όπου αποσαφηνίζεται η θέση, ο τρόπος κατασκευής και τα λοιπά τεχνικά χαρακτηριστικά του έργου, ενδεχομένως και κατά τρόπο διάφορο από τις προβλέψεις του ΓΠΣ. Για την αντιμετώπιση των προβλημάτων αυτών, πρέπει να επανεξετασθεί το είδος των ρυθμίσεων που μπορεί να περιλαμβάνονται στα ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ ως προς τα θέματα των ιδιωτικών επενδύσεων και των δημοσίων έργων και ο βαθμός δεσμευτικότητάς τους καθώς και η θέσπιση κανονιστικών κριτηρίων που μπορεί να επιτρέψουν θεμιτές παρεκκλίσεις.

Ανταπόκριση στην περιβαλλοντική διάσταση: στο πεδίο αυτό το βασικό πρόβλημα εντοπίζεται στο γεγονός ότι τα ΓΠΣ – ΣΧΟΟΑΠ επωμίζονται το δυσχερές έργο να αντιμετωπίσουν τρέχουσες και ατελείς διαδικασίες θεσμοθέτησης χώρων προστασίας. Επιπλέον, οι Περιοχές Ειδικής Προστασίας που προτείνονται από τα επιμέρους ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ περιορίζονται κατά κανόνα στην απλή καταγραφή των προστατευτέων περιοχών που καθιερώνονται από άλλα, ειδικά, νομικά καθεστώτα (άρθρα 18-21 ν. 1650/1986, άρθρο 91 ν. 1892/1990 κλπ.), χωρίς να παρέχεται οποιαδήποτε δυνατότητα σε αυτά να εξετάσουν -υπό προϋποθέσεις και στο πλαίσιο της ενότητας του σχεδιασμού- τα όρια ή το κατ’ ιδίαν περιεχόμενο των περιοχών αυτών. Το πρόβλημα επιτείνεται στις περιπτώσεις των ΖΟΕ που είχαν καταρτισθεί στο πλαίσιο του άρθρου 29 του ν. 1337/1983 και οι οποίες, σύμφωνα με τη διατύπωση του άρθρου 4 παρ. 4 του ν. 2508/1997, περιλαμβάνονται πλέον στα όρια του ΓΠΣ (ή αντιστοίχως του ΣΧΟΟΑΠ), δυνάμενες όμως να τροποποιηθούν (ως προς τα όρια και το περιεχόμενό τους) μόνο για μεγαλύτερη προστασία. Η διάταξη αυτή, η οποία καταλαμβάνει αδιαφοροποίητα τόσο τις περιαστικές ΖΟΕ όσο και τις ΖΟΕ προστασίας, δημιουργεί με την τρέχουσα διατύπωσή της, σοβαρές ακαμψίες κατά την κατάρτιση των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ, στο μέτρο που περιορίζει υπερβολικά τη δυνατότητα των πιο πάνω σχεδίων να προβλέψουν οικιστικές επεκτάσεις ή αναπτύξεις εντός των περιαστικών ΖΟΕ. Υπερβαίνει δε και τον αρχικό σκοπό της

18

ρύθμισης του νομοθέτη, όπως αυτός είχε αποτυπωθεί στο άρθρο 29 του ν. 1337/1983, που ήταν να αποτελέσει η ΖΟΕ ένα αναγκαίο παρακολούθημα του τότε ισχύοντος ΓΠΣ (η θεσμοθέτηση του οποίου κάλυπτε μόνο τις υφιστάμενες εντός σχεδίου περιοχές και τις προτεινόμενες από το ΓΠΣ μελλοντικές οικιστικές επεκτάσεις), με σκοπό τον έλεγχο της δόμησης και των χρήσεων γης στις περιαστικές περιοχές και την εξασφάλιση ικανού αποθέματος γης για μελλοντικές οικιστικές επεκτάσεις. Για το σκοπό αυτό, άλλωστε, το άρθρο 29 του ν. 1337/1983 προέβλεπε ρητά ότι η περιαστική ΖΟΕ επεκτείνεται υποχρεωτικά σε περίπτωση επέκτασης του οικείου ΓΠΣ. Για την αντιμετώπιση των ακαμψιών αυτών, απαιτείται να προωθηθεί νομοθετική ρύθμιση η οποία να παρέχει, υπό προϋποθέσεις, δυνατότητα στα ΓΠΣ και τα ΣΧΟΟΑΠ να τροποποιούν όρια και ρυθμίσεις εγκεκριμένων ΖΟΕ, με σκοπό την κάλυψη οικιστικών αναγκών στις προς πολεοδόμηση περιοχές που προορίζονται, σύμφωνα με τα πιο πάνω σχέδια, για κατοικία ή για την ανάπτυξη παραγωγικών δραστηριοτήτων (ΠΕΡΠΟ, ΠΟΑΠΔ, ΒΕΠΕ, ΠΟΤΑ, κλπ)

Διαδικασίες διαβούλευσης με το κοινό και τις αρχές: τα προβλήματα στο πεδίο αυτό αφορούν την αδυναμία των αρμοδίων υπηρεσιών (Δήμων και Περιφερειών) να διεξάγουν μια αξιόπιστη διαδικασία διαβούλευσης με το κοινό και τις αρμόδιες δημόσιες αρχές κατά το στάδιο κατάρτισης των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ. Η βελτίωση της κατάστασης προϋποθέτει επαρκείς πόρους, νέα και ευέλικτα οργανωτικά σχήματα και πρότυπα συμμετοχής, κατάλληλα εκπαιδευμένο ανθρώπινο δυναμικό, απλοποίηση των οικείων διοικητικών διαδικασιών και των προδιαγραφών εκπόνησης των σχετικών μελετών (και ιδίως των παραδοτέων της μελέτης που αποτελούν αντικείμενο δημοσιότητας).

Έλλειψη θεσμικής στήριξης και επαρκών κατευθύνσεων από τα υπερκείμενα επίπεδα σχεδιασμού (Γενικό, Ειδικά και Περιφερειακά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού, γενική νομοθεσία σε εθνικό επίπεδο). Το πρόβλημα αυτό εντοπίζεται -προς το παρόν- στο επίπεδο των Περιφερειακών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης (άρθρο 8 ν. 2742/1999) και αφορά την αδυναμία των τελευταίων να παράσχουν επαρκείς, σαφείς και λειτουργικά συνεκτικές κατευθύνσεις στα υποκείμενα ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ. Το πρόβλημα φαίνεται να συνδέεται περισσότερο με την ποιότητα των μελετών που εκπονήθηκαν κατά την περίοδο 1998-2001, την έλλειψη ενιαίων προδιαγραφών, κοινής ορολογίας και στόχευσης και λιγότερο με την πληρότητα των ορισμών της νομοθετικής εξουσιοδότησης του άρθρου 8 του ν. 2742/1999. Συγκεκριμένα, έχει διαπιστωθεί ότι η συντριπτική πλειονότητα των Περιφερειακών Πλαισίων που εγκρίθηκαν το 2003 με Υπουργικές αποφάσεις αδυνατεί να αποτελέσει την αναγκαία, κατά νόμο, βάση αναφοράς των πολιτικών, προγραμμάτων και επενδυτικών σχεδίων του ευρύτερου δημοσίου τομέα και των εν γένει παραγωγικών δραστηριοτήτων του ιδιωτικού τομέα. Τα εν λόγω Περιφερειακά Πλαίσια περιορίζονται κατά κανόνα σε γενικές προσεγγίσεις, τόσο ως προς την καταγραφή και αξιολόγηση των

19

παραγόντων που επηρεάζουν τη μακροπρόθεσμη διάρθρωση του χώρου σε επίπεδο περιφέρειας, όσο και ως προς τις στρατηγικές επιλογές και προτεραιότητες για την ανάπτυξη του περιφερειακού χώρου. Επιπλέον, δεν συνοδεύονται από πρόγραμμα δράσης, που να εξειδικεύει τις απαιτούμενες για την εφαρμογή τους ενέργειες, ρυθμίσεις, μέτρα και προγράμματα, το κόστος, τις πηγές χρηματοδότησης καθώς και τους φορείς εφαρμογής των προτεινομένων δράσεων. Εξαιρετικά περιορισμένος είναι και ο καθορισμός, μέσω των Περιφερειακών Πλαισίων, περιοχών ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων (ΠΟΑΠΔ). Οι υποδεικνυόμενες από τα Περιφερειακά Πλαίσια ΠΟΑΠΔ κατά κανόνα περιορίζονται στον τομέα του τουρισμού, ενώ συχνά διαπιστώνεται ότι δεν αποτελούν προϊόν βέλτιστων χωρικών επιλογών με τεχνικοεπιστημονικά κριτήρια, αλλά απλή αποτύπωση των διαθέσιμων εκτάσεων που φαίνεται να συγκεντρώνουν επιχειρηματικό ενδιαφέρον. Για τους λόγους αυτούς, τα ως άνω Περιφερειακά Πλαίσια αποδεικνύονται στην πράξη ανίκανα να παράσχουν, ως όφειλαν, σαφείς και ολοκληρωμένες κατευθύνσεις στο υποκείμενο επίπεδο σχεδιασμού των ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ και απαιτούν συνολική αναθεώρηση επ’ αφορμή και της καταρτίσεως του Γενικού και των Ειδικών Χωροταξικών Πλαισίων, ώστε να ανταποκριθούν στο συντονιστικό ρόλο τους και να νομιμοποιήσουν τη θέση τους στη λειτουργική ιεραρχία των επιπέδων του ελληνικού χωρικού σχεδιασμού.

Γ. Οι πολεοδομικές μελέτες

Περιεχόμενο:

Το ν.δ. της 17.7.1923 δεν προέβλεπε καμία μορφή σχεδιασμού ανωτέρου επιπέδου από αυτήν του «ρυμοτομικού σχεδίου» ή «σχεδίου πόλεως». Το σχέδιο αυτό, με τον οικείο κανονισμό δόμησης και τις διατάξεις πολεοδομικής υφής του τότε Γ.Ο.Κ. του 1929, ρύθμιζε τα της πολεοδομικής οργάνωσης του χώρου. Με βάση το ως άνω σύστημα, το οικοδομικό τετράγωνο (Ο.Τ.) κυριάρχησε στη διαμόρφωση των «εντός σχεδίου» περιοχών και αποτέλεσε πρόσφορο έδαφος για την ανάπτυξη του θεσμού της οριζόντιας ιδιοκτησίας, που εισήχθη το 1929, ευνοώντας την επωφελέστερη εκμετάλλευση των ιδιωτικών κλήρων, την κατάτμηση των μεγάλων ιδιοκτησιών και την εμπορευματοποίηση των κτηριακών κατασκευών.

Μετά το Σύνταγμα του 1975 και κατ’ επιταγή του άρθρου 24, η πολεοδομική νομοθεσία εκσυγχρονίστηκε (ν. 947/1979, ν. 1337/1983, ν. 2508/1997). Το σχέδιο πόλεως εμπλουτίστηκε με νέα στοιχεία, σε μια προσπάθεια προσαρμογής του στις σύγχρονες απαιτήσεις, και αντικαταστάθηκε από την «Πολεοδομική Μελέτη», που αποτελεί αναγκαίο κατά νόμο εργαλείο για την πολεοδόμηση μιας περιοχής. Με την ίδια νομοθεσία, καθιερώθηκε και ανώτερο επίπεδο πολεοδομικού σχεδιασμού (ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ, Ρυθμιστικό Σχέδιο), το οποίο καθορίζει τις γενικές αρχές, τις

20

κατευθύνσεις και τα προγραμματικά μεγέθη οργάνωσης, ανάπτυξης και αναβάθμισης του χώρου, προσδιορίζοντας στο πλαίσιο αυτό και τις προς πολεοδόμηση περιοχές. Σύμφωνα με τον ισχύοντα σήμερα ν. 2508/1997, η Πολεοδομική Μελέτη (ΠΜ) επέκτασης ή αναθεώρησης απαιτείται: α) για την πολεοδόμηση περιοχών α΄ ή β΄ κατοικίας, β) την πολεοδόμηση των περιοχών «ειδικά» ρυθμιζόμενης πολεοδόμησης (ΠΕΡΠΟ), γ) την πολεοδόμηση των περιοχών που έχουν ενταχθεί σε Ζώνες Ενεργού Πολεοδομίας (ΖΕΠ), δ) τις περιοχές ανάπλασης, ε) τις Ζώνες Ειδικής Ενίσχυσης (ΖΕΕ), και στ) την πολεοδόμηση των περιοχών ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων, όπως παραγωγικών πάρκων ή τουριστικών ζωνών. Υπόβαθρο των ΠΜ συνιστούν οι «Ειδικές Μελέτες» που αφορούν τα κτηματογραφικά και υψομετρικά δεδομένα, τη γεωλογική αναγνώριση των περιοχών και την οριοθέτηση ρεμάτων που ενδεχομένως τις διασχίζουν.

Στοχεύοντας στη διερεύνηση και επιλογή των προσφορότερων τρόπων λειτουργίας, παραγωγής, οργάνωσης και διαχείρισης του χώρου και την εξασφάλιση της αναγκαίας γης για τη βιώσιμη ανάπτυξη των περιοχών στις οποίες αναφέρεται, το θεσμικά προβλεπόμενο περιεχόμενο της ΠΜ είναι σαφώς ευρύτερο από το προϊόν που, κατά παράδοση, είθισται να εγκρίνεται. Περιλαμβάνει ιεράρχηση της εφαρμογής, οργανωτικά μέτρα, διερεύνηση του αρχιτεκτονικού σχεδιασμού του δημοσίου χώρου σε ογκομετρική ή πιο επεξεργασμένη μορφή, ή ακόμα, εφόσον απαιτείται, διαγράμματα κάλυψης και όγκου των προβλεπόμενων κατασκευών.

Διαδικασίες κατάρτισης και έγκρισης:

Παρά τις διαδοχικές προσπάθειες εκσυγχρονισμού του σχετικού θεσμικού πλαισίου, οι ΠΜ ακολουθούν και σήμερα παρωχημένες διαδικασίες και πρακτικές. Η μελέτη, αυτή καθαυτή, η δημοσιοποίηση, η έγκριση και η εφαρμογή της, αποτελούν διακριτά στάδια, που διαδέχονται χρονικά το ένα το άλλο, χωρίς να διασφαλίζεται σε ενιαίο διοικητικό επίπεδο η αναγκαία ευθύνη παρακολούθησης των σχετικών διοικητικών διαδικασιών.

Στην επιδείνωση της κατάστασης φαίνεται να συνετέλεσε και η διάσπαση των αρμοδιοτήτων έγκρισης των ΠΜ σε διάφορα όργανα της Διοίκησης (Υπουργό, Γεν. Γραμματέα Περιφέρειας, Νομάρχη), όπως διαμορφώθηκε με τις διατάξεις του ν. 3044/2002, και οι οποίες χρήζουν ήδη αναθεώρησης μετά τις πρόσφατες αποφάσεις της Ολομελείας του ΣτΕ (ΣτΕ Ολ.3661-3663/2005) που έκριναν ως αντισυνταγματική την ανάθεση πολεοδομικών αρμοδιοτήτων ρυθμιστικού χαρακτήρα σε άλλα όργανα της Διοίκησης, πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας. Για την πολυπλοκότητα και το χάος που ακολούθησε, δεν ευθύνεται τόσο η επιχειρηθείσα, με καλές προθέσεις και σε κάθε περίπτωση αναγκαία αποκέντρωση (ανεξαρτήτως του θέματος συνταγματικότητας που χρήζει ειδικότερη εξέταση), αλλά η μεθοδολογία ή μάλλον η έλλειψη μεθοδολογίας με την οποία επιχειρήθηκε η εφαρμογή της,

21

κατακερματίζοντας την ενότητα του σχεδιασμού σε όργανα με ελλιπή εμπειρία και στελέχωση, χωρίς πρόνοια για ενιαία διαχείριση, συντονισμό και κατευθύνσεις. Είναι χαρακτηριστικό ότι πολεοδομικές μελέτες του ν.1337/1983, που εκκρεμούσαν επί μακρόν στο ΥΠΕΧΩΔΕ, μετά τον ν. 3044/2002, διαβιβάστηκαν προς έγκριση στις Περιφέρειες, που ανέλαβαν το βάρος του εγχειρήματος, χωρίς καμία προηγούμενη γνώση της πορείας των μελετών, του τρόπου αντιμετώπισης των προβλημάτων, των ιδιαιτεροτήτων και των αναγκών των οικείων περιοχών.

Ένα άλλο σημαντικό ζήτημα που συνδέεται με τον χρόνο εκπόνησης των ΠΜ, είναι η εκλογίκευση της διαδικασίας δημοσιότητας των μελετών και υποβολής ενστάσεων εκ μέρους των θιγομένων ιδιοκτητών. Η ανάρτηση του σχεδίου, οι ενστάσεις που υποβάλλονται (τόσο πιο πολλές όσο περισσότερο κατακερματισμένη και αυθαίρετα δομημένη είναι η περιοχή), οι γνωμοδοτήσεις των οικείων Δημοτικών Συμβουλίων και η αποδοχή (μερική ή ολική) των ενστάσεων που κρίνονται νόμιμες, οδηγούν σε εκ νέου ανάρτηση. Ο κύκλος διαιωνίζεται, με απρόβλεπτο σε χρόνο τερματισμό, αφού οι τηρούμενες πρακτικές και τα συνταγματικά κατοχυρωμένα δικαιώματα της ιδιοκτησίας, δεν αφήνουν περιθώρια μη ενημέρωσης των άμεσα ενδιαφερομένων ως προς τις αλλαγές που επέρχονται στην πρόταση ρυμοτομίας. Αποτέλεσμα της ατέρμονης αυτής διαδικασίας είναι να διαμορφώνεται επί τα χείρω ο προτεινόμενος πολεοδομικός ιστός, με μείωση στο ελάχιστο των κοινοχρήστων χώρων, με ό,τι αυτό συνεπάγεται για την αξιοπιστία του σχεδιασμού και τη διασφάλιση της βιώσιμης ανάπτυξης του αστικού χώρου. Και ακόμα να εγείρονται σοβαρά ζητήματα επικαιροποίησης υποβάθρων, γιατί έχει πλέον παρέλθει μακρύ διάστημα από την σύνταξη τους και η «εκτός σχεδίου» δόμηση έχει οδηγήσει σε νέα δεδομένα.

Για την αντιμετώπιση της κατάστασης αυτής, απαιτείται μια δέσμη διοικητικών/οργανωτικών μέτρων που περιλαμβάνει κατάλληλη στελέχωση, μηχανοργάνωση και εξοπλισμό των υπηρεσιών της τοπικής αυτοδιοίκησης που είναι αρμόδιες για την τήρηση της διαδικασίας δημοσιότητας, απλούστευση των διαδικασιών κατάρτισης των ΠΜ καθώς και τυποποίηση των ενστάσεων σε κατηγορίες και παροχή υποδειγμάτων για την αντιμετώπισή τους. Τα μέτρα αυτά πρέπει να συνδυαστούν με τη θέσπιση δεσμευτικών χρονικών ορίων για την ολοκλήρωση της όλης διαδικασίας δημοσιότητας (ανάρτηση, υποβολή και εκδίκαση των ενστάσεων).

Κυρίως όμως απαιτείται η απλοποίηση του περιεχομένου των ΠΜ και η εισαγωγή «ρητρών» ευελιξίας στον πολεοδομικό σχεδιασμό. Στην κατεύθυνση αυτή μπορεί να εξεταστεί επί παραδείγματι η αναλογική εφαρμογή στα πολεοδομικώς ενδιαφέροντα σημεία των πόλεων των διατάξεων του άρθρου 19 του ν. 2508/1997 που προβλέπουν τη δυνατότητα τμηματικών πολεοδομικών ρυθμίσεων χωρίς λεπτομερή σχεδιασμό ή η εφαρμογή μηχανισμών ιδιωτικής πολεοδόμησης στις εντός σχεδίου πόλεων περιοχές, δηλαδή πολεοδόμησης που θα εκκινεί (θα επισπεύδεται) από την ιδιωτική πρωτοβουλία με βάση κριτήρια και διαδικασίες που θα προβλέπονται στο νόμο.

22

23

2.3. Η ενσωμάτωση της στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης στον πολεοδομικό σχεδιασμό

Α. Η στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση (ΣΠΕ) κατά την οδηγία 2001/42/ΕΚ και η σημασία της για τον πολεοδομικό σχεδιασμό

Η έννοια της στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης, δηλαδή της εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων, εισήχθη με την κοινοτική οδηγία 2001/42/ΕΚ (αποκαλούμενη και οδηγία ΣΠΕ). Με την οδηγία αυτή, που αποτελεί τη νομική συνέχεια της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ (οδηγίας ΕΠΕ), καθιερώνεται η υποχρέωση των κρατών-μελών να εκτιμούν τις επιπτώσεις στο περιβάλλον από σχέδια και προγράμματα που αποτελούν το «πλαίσιο» πραγματοποίησης επιμέρους έργων και δραστηριοτήτων.

Στόχοι της οδηγίας είναι :- Η διασφάλιση ότι ενδεχόμενες περιβαλλοντικές επιπτώσεις συνεκτιμώνται στο

στάδιο εκπόνησης σχεδίων και προγραμμάτων και πριν από την έγκριση τους.- H εξασφάλιση ασφαλούς πλαισίου ανάπτυξης επιχειρηματικών δραστηριοτήτων,

με τη συμπερίληψη των περιβαλλοντικών πληροφοριών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων.

- Η πρόβλεψη σειράς διαδικασιών, αναγκαίων για την εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας περιβάλλοντος.

Στο άρθρο 3 της οδηγίας (πεδίο εφαρμογής) καθορίζονται αφενός οι κατηγορίες σχεδίων και προγραμμάτων που υπόκεινται de facto (χωρίς περιθώριο εκτίμησης) σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων και αφετέρου οι κατηγορίες των σχεδίων και προγραμμάτων εκείνων για τις οποίες παρέχεται στα κράτη-μέλη διαδικασία επιλογής (screening). Ο χωροταξικός και πολεοδομικός σχεδιασμός υπάγονται στην πρώτη κατηγορία. (χωροταξία ή χρήση εδάφους).

Η οδηγία επιτρέπει στα κράτη-μέλη την ενσωμάτωση της ΣΠΕ σε υφιστάμενες διαδικασίες έγκρισης σχεδίων και προγραμμάτων (άρθρο 4), ενώ επιπροσθέτως ορίζει ότι τα κράτη-μέλη οφείλουν να μεριμνούν, κατά την ενσωμάτωση των απαιτήσεων της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, για την αποφυγή επαναλήψεων και αλληλεπικαλύψεων εκτιμήσεων, ιδίως στις περιπτώσεις που οι εκτιμήσεις αυτές πραγματοποιούνται σε διάφορα επίπεδα ενός ιεραρχημένου συνόλου σχεδίου και προγραμμάτων, όπως είναι το ισχύον στην Ελλάδα σύστημα χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού (ν. 2742/1999 και ν. 2508/1997).

Ιδιαίτερη βαρύτητα δίδεται στις διαδικασίες «διαβούλευσης» με το κοινό και τις αρμόδιες αρχές. Η διαβούλευση συνιστά αναπόσπαστο μέρος της εκτίμησης και τα αποτελέσματα της πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στη λήψη της απόφασης.

24

Σημειωτέον ότι, κατά το άρθρο 11 παρ.1 της οδηγίας, η στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση που εισάγεται με αυτήν δεν θίγει οποιεσδήποτε απαιτήσεις της 85/337. Οι δύο οδηγίες δεν αλληλεπικαλύπτονται, καθώς η οδηγία ΣΠΕ έχει εφαρμογή σε σχέδια και προγράμματα ενώ η οδηγία Ε.Π.Ε. σε έργα (projects). Επικαλύψεις μπορεί να υπάρξουν όταν σχέδια ή προγράμματα προβλέπουν έργα που υπάγονται στην οδηγία ΕΠΕ, οπότε η εφαρμογή είναι σωρευτική.

Η οδηγία ΣΠΕ επεκτείνει τα καθήκοντα των κρατών-μελών, πέραν της φάσης του σχεδιασμού, και στη φάση εφαρμογής, θεσπίζοντας την υποχρέωση παρακολούθησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων από την εφαρμογή των σχεδίων και προγραμμάτων(άρθρο 10), ώστε, εάν τυχόν εντοπισθούν απρόβλεπτες δυσμενείς επιπτώσεις, να αναληφθούν άμεσα επανορθωτικές δράσεις. Ως εφαρμογή νοείται όχι μόνον η πραγματοποίηση των προβλεπόμενων έργων, αλλά και άλλες πτυχές του προγράμματος, όπως τα σχήματα διαχείρισης.

Η μεταφορά της οδηγίας 2001/42 στην Ελλάδα και η ενσωμάτωση της ΣΠΕ θα μπορούσε να μεταβάλλει τόσο την ουσία όσο και τη διαδικασία του δημόσιου σχεδιασμού και προγραμματισμού. Σε ουσιαστικό επίπεδο, η μεταβολή αυτή συνδέεται με την ενσωμάτωση περιβαλλοντικών παραμέτρων στο δημόσιο σχεδιασμό και προγραμματισμό, με απώτερο στόχο την ενιαία χάραξη και έκφραση της αναπτυξιακής και περιβαλλοντικής πολιτικής. Αντίστοιχα, σε διαδικαστικό επίπεδο, η μεταβολή αυτή θα μπορούσε να συμβάλλει στην προώθηση και εμπέδωση ενός εξωστρεφούς προτύπου σχεδιασμού και προγραμματισμού, που μπορεί να ανταποκριθεί αποτελεσματικά στις απαιτήσεις της οδηγίας για διαφάνεια, αξιοπιστία και ποιότητα της διαδικασίας εκτίμησης.

Γενικότερα η ΣΠΕ, στοχεύοντας στην ενσωμάτωση του περιβάλλοντος στις άλλες πολιτικές και συνεπώς στην αειφόρο ανάπτυξη, μπορεί να συμβάλλει στην επανεξέταση και στον εκσυγχρονισμό θεσμοθετημένων διαδικασιών, με την αποσαφήνιση επί μέρους ζητημάτων, την κάλυψη κενών και αδυναμιών, την αποφυγή επικαλύψεων και αντιφάσεων, την ενδυνάμωση του συντονισμού και της συνεργασίας μεταξύ των διαφόρων υπηρεσιών (οριζόντια και κάθετα) καθώς και την αύξηση της αποτελεσματικότητας της διοικητικής δράσης.

Ειδικώς για τους τομείς της χωροταξίας και της πολεοδομίας, η ΣΠΕ μπορεί να συμβάλλει καθοριστικά όχι μόνον στη συστηματικότερη συνάρθρωση του χωρικού σχεδιασμού με την προστασία του περιβάλλοντος, αλλά και στη βελτίωση του ισχύοντος θεσμικού πλαισίου. Θα μπορούσε ακόμα –λόγω της διαδικασίας παρακολούθησης που απαιτεί – να αποτελέσει έναυσμα για την ενεργοποίηση των οργάνων και των διαδικασιών παρακολούθησης και αξιολόγησης των χωροταξικών και πολεοδομικών σχεδίων που προβλέπονται αντίστοιχα στους ν. 2742/1999 και 2508/1997 και που ουδέποτε, μέχρι σήμερα, λειτούργησαν. Παράλληλα, η υποχρέωση διαβούλευσης με τις αρμόδιες αρχές και το κοινό μπορεί να συμβάλλει

25

στη διαφάνεια της διοικητικής δράσης, στη βελτίωση της ποιότητας των σχετικών μελετών και στην πληρέστερη νομιμοποίηση –και κατ’ επέκταση αποτελεσματικότητα- των τελικώς εγκρινόμενων σχεδίων και προγραμμάτων.

Β. Η ενσωμάτωση στο ελληνικό δίκαιο

Δύο χρόνια και πλέον μετά τη λήξη της προθεσμίας, που είχε ορισθεί στην οδηγία ΣΠΕ για τη μεταφορά της στο εθνικό δίκαιο (21 Ιουλίου 2004), εκδόθηκε η υπ’ αρ. ΥΠΕΧΩΔΕ/ΕΥΠΕ/οικ.107017/28.08.2006 ΚΥΑ των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών, Περιβάλλοντος Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων και του Υφυπουργού Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης (ΦΕΚ 1225 Β΄/5.9.2006), με την οποία επιχειρείται η ενσωμάτωση της οδηγίας στο εσωτερικό μας δίκαιο.

Οι διατάξεις της ΚΥΑ δίδουν την εντύπωση μιας μη συστηματικής μεταφοράς της οδηγίας, που αναπόφευκτα θα προκαλέσει πολλά λειτουργικά προβλήματα κατά την εφαρμογή της από τη διοίκηση, ενώ παράλληλα ενδέχεται να δημιουργήσει ευνοϊκές προϋποθέσεις για τη δικαστική της αμφισβήτηση. Τα ζητήματα αυτά εστιάζονται κυρίως στα εξής:

- Μέρος των ορισμών που εισάγονται με την ΚΥΑ συνιστά απλή μετάφραση και μεταφορά στην ελληνική γλώσσα των αντίστοιχων όρων του κοινοτικού κειμένου, χωρίς εξειδίκευση και προσαρμογή στην ελληνική πραγματικότητα. Το πρόβλημα αυτό εντοπίζεται τόσο σε ότι αφορά τους όρους «χρήση μικρών περιοχών σε τοπικό επίπεδο» και «ήσσονος σημασίας τροποποιήσεις» που χρησιμοποιούνται στην οδηγία για να προσδιορίσουν το κυρίως πεδίο εφαρμογής της ΣΠΕ, όσο και σε ότι αφορά τον όρο «πρώτη τυπική προπαρασκευαστική πράξη» που χρησιμοποιείται στην οδηγία για να προσδιορίσει το πεδίο εφαρμογής των μεταβατικών διατάξεών της, δηλαδή το πώς εφαρμόζεται η ΣΠΕ επί εκκρεμών σχεδίων και προγραμμάτων. Η ασάφεια αυτή αναμένεται να δημιουργήσει πολλά ερμηνευτικά προβλήματα κατά την εφαρμογή της ΣΠΕ στην πράξη, με προφανείς επιπτώσεις στην αξιοπιστία του συστήματος, στην εμπιστοσύνη του επιχειρηματικού κόσμου και εν τέλει στην ίδια τη βιωσιμότητα της επιχειρηθείσας εναρμόνισης.

- Πρόσθετο πρόβλημα φαίνεται να δημιουργεί ο κίνδυνος επικαλύψεων και πολλαπλών εκτιμήσεων με ταυτόσημο ή παρεμφερές περιεχόμενο με ότι αυτό συνεπάγεται σε ενδεχόμενες επαναλήψεις, απώλεια χρόνου, κόστος σε ανθρώπινο δυναμικό και πόρους. Ο κίνδυνος αυτός δημιουργείται από το γεγονός ότι η ΣΠΕ δεν ενσωματώνεται στις υφιστάμενες διαδικασίες κατάρτισης και έγκρισης

26

σχεδίων και προγραμμάτων που υπάρχουν στην Ελλάδα11 αν και παρέχεται σχετική ευχέρεια για το σκοπό αυτό από την οδηγία.

- Ειδικώς, στους τομείς της χωροταξίας και της πολεοδομίας, η ενσωμάτωση αυτή θα ήταν πολύτιμη ώστε να αποφευχθούν χρονικές καθυστερήσεις, τριβές, αλληλοεπικαλύψεις, ασάφειες και σύγχυση, εις βάρος της -ήδη περιορισμένης-ευελιξίας του σχεδιασμού και της όλης αποτελεσματικότητας του.

- Σημειώνεται δε ιδίως το γεγονός ότι τα χωροταξικά, ρυθμιστικά και πολεοδομικά σχέδια που προβλέπονται από την ισχύουσα νομοθεσία εμπεριέχουν ήδη, στη συντριπτική τους πλειονότητα, ευρύτερη διαδικασία εκτίμησης επιπτώσεων (χωρικών, οικονομικών, κοινωνικών και περιβαλλοντικών), με την οποία μπορούσε να είχε συναρθρωθεί η προβλεπόμενη από την οδηγία 2001/42 διαδικασία ΣΠΕ.

- Η συνάρθρωση αυτή θα οδηγούσε στην εξοικονόμηση χρόνου, διαδικασιών, πόρων και ανθρώπινου δυναμικού, αλλά και στην πληρέστερη ανταπόκριση στους σκοπούς της οδηγίας και στην ουσιαστική ενσωμάτωση της ΣΠΕ στο χωρικό σχεδιασμό.

11 Το άρθρο 7 παρ. 6 της ΚΥΑ με το οποίο, προκειμένου για σχέδια και προγράμματα αρμοδιότητας του ΥΠΕΧΩΔΕ, παρέχεται καταρχήν η δυνατότητα να ενσωματώνεται η διαδικασία διαβούλευσης σε υφιστάμενες διαδικασίες για την έγκριση των σχεδίων και προγραμμάτων, δεν απαντά στην ανάγκη αυτή. Και τούτο διότι, πέραν του γεγονότος ότι περιορίζει την ευχέρεια ενσωμάτωσης αποκλειστικά και μόνο στις διαδικασίες διαβούλευσης χωρίς να εκτείνεται στο σύνολο της διαδικασίας ΣΠΕ, εξαρτά περαιτέρω τη σχετική δυνατότητα από τον όρο κάλυψης των απαιτήσεων της οδηγίας, χωρίς όμως να προσδιορίζει τα όργανα ή τα κριτήρια με βάση τα οποία θα αξιολογείται η πλήρωση του όρου αυτού. Είναι προφανές ότι πρόκειται για «εξουσιοδότηση» γενική και μη πλήρως ορισμένη, η οποία είτε θα ατονήσει στην πράξη, λόγω της προφανούς ασάφειάς της, ή, αν εφαρμοστεί, θα δημιουργήσει πολλαπλά ερμηνευτικά προβλήματα καθώς και έδαφος για δικαστικές αμφισβητήσεις.

27

3. Η ΕΦΑΡΜΟΓΉ ΤΟΥ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟΎ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΎ

3.1. Το σύστημα των πράξεων ρυμοτομίας, προσκύρωσης, αναλογισμού και τακτοποίησης του ν.δ. 17.7.1923

Όπως είναι γνωστό, η εφαρμογή των ρυμοτομικών σχεδίων, κατά το ν.δ. της 17.7.1923, εξελίχθηκε ιστορικά σε μια επίπονη διαδικασία σύνταξης πράξεων ρυμοτομίας, προσκύρωσης, αναλογισμού και τακτοποίησης οικοπέδων, καθώς και σε πεδίο συνεχών τριβών και αντιπαραθέσεων μεταξύ των θιγομένων ιδιοκτητών και της διοίκησης, αναδεικνύοντας την ανεπάρκεια και αδυναμία της Πολιτείας να ασκήσει το χρέος της για τη διασφάλιση της ορθής λειτουργίας και οργάνωσης των οικιστικών συνόλων και την ποιότητα ζωής των οικιστών τους. Το βασικό πρόβλημα που ανεφύη στις περιπτώσεις αυτές, ήταν οι σοβαρές καθυστερήσεις κατά την εφαρμογή των σχεδίων πόλεων, η τμηματική και αποσπασματική εφαρμογή των σχεδίων και η επί μακρόν και χωρίς αποζημίωση δέσμευση των βεβαρημένων λόγω ρυμοτομίας ή για τη δημιουργία κοινωφελών χώρων ακινήτων.

3.2. Το σύστημα των Πράξεων Εφαρμογής του ν. 1337/1983

Αντίστοιχα προβλήματα παρατηρούνται σήμερα και κατά την κατάρτιση των Πράξεων Εφαρμογής (ΠΕ), που εισήχθησαν με τον ν. 1337/1983, προκειμένου να υλοποιήσουν τη συνταγματική επιταγή για συμμετοχή των ιδιοκτησιών που εντάσσονται στο σχέδιο πόλεως, μέσω εισφοράς σε γη και σε χρήμα, στη δημιουργία των κοινοχρήστων και κοινωφελών χώρων, καθώς και των βασικών έργων υποδομής. Τα προβλήματα αυτά μπορούν να συνοψισθούν ως εξής :

- Όπως και στις περιπτώσεις των πράξεων ρυμοτομίας, προσκύρωσης, αναλογισμού και τακτοποίησης που καταρτίζονται σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στο ν.δ. του 1923, έτσι και στις περιπτώσεις των πράξεων εφαρμογής το βασικό διοικητικό-οργανωτικό πρόβλημα που αναδεικνύεται είναι η απουσία χρονικού και οικονομικού προγραμματισμού εκ μέρους των αρμοδίων φορέων. Το πρόβλημα επιτείνεται και από την πολυπλοκότητα και τις ελλείψεις του ισχύοντος νομικού πλαισίου. Ειδικότερα, η μελέτη των σχετικών νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων και η αξιολόγησή τους υπό το πρίσμα της σχετικής νομολογίας και της διοικητικής εμπειρίας αποδεικνύει ότι η ισχύουσα πολεοδομική νομοθεσία δεν διασφαλίζει αποτελεσματικά την προστασία της ιδιοκτησίας. Η νομοθεσία αυτή, όπως και ο Κώδικας Αναγκαστικών Απαλλοτριώσεων Ακινήτων (ΚΑΑΑ), καταλείπουν ευρύτατα περιθώρια στη διοίκηση ως προς τον χρόνο εφαρμογής των σχεδίων πόλεων, με άμεση συνέπεια την παγίωση διοικητικών νοοτροπιών και πρακτικών που συχνά δημιουργούν τριβές προς το άρθρο 17 του Συντάγματος12. Η έλλειψη χρονικών περιορισμών για

12 Αναφέρεται έτσι ενδεικτικώς η περίπτωση της ανακλήσεως αναγκαστικής απαλλοτρίωσης, για την οποία εισάγεται στον ΚΑΑΑ (άρθρο 11 παρ.2) ρητή εξαίρεση υπέρ των ρυμοτομικών και αρχαιολογικών απαλλοτριώσεων από τον γενικό κανόνα που καθιερώνεται στον ίδιο

28

τη συντέλεση της ρυμοτομικής απαλλοτριώσεως επί κοινοχρήστων χώρων και για την κήρυξη της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης επί κοινωφελών χώρων αναδεικνύονται ως οι δύο μείζονες όψεις παθογένειας του ισχύοντος νομικού πλαισίου. Τα αναφυόμενα προβλήματα διοικητικής δράσης αφορούν είτε την επί μακρόν διατήρηση των ρυμοτομικών δεσμεύσεων επί των ακινήτων που αφορίζονται από το σχέδιο ως κοινόχρηστοι χώροι χωρίς οιαδήποτε αποζημίωση των θιγομένων για το διάστημα που η ιδιοκτησία παραμένει ανενεργή, είτε την πέραν του ευλόγου χρόνου διατήρηση των δεσμεύσεων ακινήτων για κοινωφελείς σκοπούς, χωρίς κήρυξη αναγκαστικής απαλλοτρίωσης και καταβολή της νόμιμης αποζημίωσης.

- Επιπροσθέτως, η κλιμάκωση των εισφορών σε γη αποδεικνύεται, παρά τον καταρχήν «φιλολαϊκό» χαρακτήρα της, ένα μέτρο εξόχως προβληματικό από πολεοδομικής απόψεως. Η συνολική επιφάνεια γης που αποδίδουν οι εισφορές είναι αντιστρόφως ανάλογη των αναγκών των εντασσόμενων περιοχών. Συγκεκριμένα, η εισφορά σε γη περιορίζεται υπέρμετρα στις πυκνοδομημένες ή αυθαίρετα διαμορφωμένες και με μικρό κλήρο περιοχές, ενώ αντιθέτως αυξάνεται όσο λιγότερα είναι τα προβλήματα αυθαίρετης δόμησης και κατάτμησης γης. Έτσι, στις υποβαθμισμένες περιοχές που χρήζουν εξυγίανσης δεν εξασφαλίζονται επαρκείς εισφορές σε γη για αναβάθμιση, με αποτέλεσμα οι πολεοδομικές συνθήκες να παραμένουν δυσμενείς και να συντηρείται η εικόνα κοινωνικών διακρίσεων του χώρου. Περαιτέρω, η κλιμάκωση της εισφοράς σε γη ανάλογα με το μέγεθος του ακινήτου έχει και άλλες αρνητικές επιπτώσεις, στο μέτρο που ενισχύει την κατάτμηση των μεγάλων ιδιοκτησιών στις εκτός σχεδίου περιοχές με σκοπό την αποφυγή της μεγάλης εισφοράς σε γη σε περίπτωση εντάξεώς τους σε πολεοδομικό σχέδιο. Εξάλλου, η ρύθμιση αυτή ούτε ως μέτρο ουσιαστικής κοινωνικής δικαιοσύνης μπορεί να θεωρηθεί στο βαθμό που δεν διασφαλίζει με αντικειμενικό τρόπο την κλιμάκωση της επιβάρυνσης των ιδιοκτητών με βάση τη συνολική ακίνητη ιδιοκτησία τους, αλλά μόνο αποσπασματικά και τυχαία με βάση το άθροισμα των ακινήτων του ιδίου ιδιοκτήτη εντός της περιοχής για την οποία συντάσσεται η συγκεκριμένη πράξη εφαρμογής.

νόμο και ο οποίος προβλέπει την υποχρεωτική ανάκληση της απαλλοτρίωσης εάν μέσα σε τέσσερα έτη από την κήρυξή της δεν ασκηθεί αίτηση για τον δικαστικό καθορισμό της αποζημίωσης ή δεν καθοριστεί αυτή εξωδίκως. Αντιστοίχως, για την επανεπιβολή της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης, ενώ στην παρ. 6 του άρθρου 11 του ΚΑΑΑ ορίζεται ότι : «Πριν περάσει ένα έτος από την ανάκληση ή την άρση της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης δεν επιτρέπεται, χωρίς συναίνεση του ιδιοκτήτη, κήρυξη νέας απαλλοτρίωσης του ίδιου ακινήτου για τον ίδιο σκοπό. Εάν η ανάκληση ή άρση επαναληφθεί, η προθεσμία αυτή διπλασιάζεται… », στο τρίτο εδάφιο της ιδίας παραγράφου θεμελιώνεται εξαίρεση για τις πολεοδομικές απαλλοτριώσεις, σύμφωνα με την οποία : «Η κατά τα προηγούμενα εδάφια της παρούσας παραγράφου προθεσμίες για την κήρυξη νέας απαλλοτρίωσης δεν ισχύουν : α) προκειμένου περί απαλλοτριώσεων προς εφαρμογή σχεδίων πόλεων και ανάπτυξη οικιστικών περιοχών, β) προκειμένου περί απαλλοτριώσεων για ανέγερση νοσοκομείων και σχολικών κτιρίων και για ανοικοδόμηση οικισμών που έχουν πληγεί από θεομηνίες… στις περιπτώσεις όμως α και β του εδαφίου αυτού πρέπει να βεβαιώνεται στο προοίμιο της πράξης κήρυξης της νέας απαλλοτρίωσης η πρόβλεψη της απαιτούμενης γι’ αυτήν δαπάνης».

29

- Επίσης, σημαντικός ανασταλτικός παράγοντας του μηχανισμού της ΠΕ είναι η υποχρέωση υπολογισμού της εισφοράς σε γη κάθε ιδιοκτησίας με βάση το ιδιοκτησιακό καθεστώς της 10.03.1982. Οι διαδικασίες ολοκλήρωσης και κύρωσης της ΠΕ καταλήγουν να είναι ιδιαίτερα χρονοβόρες, αφού πέρα από τις αναζητήσεις τίτλων ιδιοκτησίας και τις ενστάσεις, ο λογιστικός δαίδαλος και η αναζήτηση του προ της 10.03.1982 ιδιοκτησιακού καθεστώτος οδηγούν σε συνεχείς τροποποιήσεις της μελέτης, λόγω συνεχών αλλαγών των εισφορών και του κτηματολογικού υποβάθρου. Δικαστικές αποφάσεις που επικυρώνουν κατατμήσεις σε χρόνους προ της 10.03.1982, στηρίζουν το δικαίωμα των ιδιοκτητών να ζητούν τροποποιήσεις και να μετέχουν στο σχεδιασμό με καταβολή μικρότερης εισφοράς. Οι συνέπειες είναι αναπόφευκτες: ανατροπή του, συχνά ήδη ανεπαρκούς, ισοζυγίου των εισφορών γης, με ό,τι αυτό συνεπάγεται για την εκπλήρωση των στόχων του σχεδιασμού και την εν γένει αποτελεσματικότητα του.

- Τέλος, η αποδέσμευση της έκδοσης οικοδομικής άδειας από την κύρωση της ΠΕ 13 και οι δυνατότητες τοπικής, αποσπασματικής, εφαρμογής, δίνουν διέξοδο στις κοινωνικές πιέσεις, χωρίς ωστόσο να αποτελούν λύση στο πρόβλημα, στο βαθμό που διαιωνίζουν τον επί δεκαετίες εθισμό σε ατυχείς πρακτικές και φαινόμενα του παρελθόντος. Αλλά και όταν η ΠΕ κυρωθεί και μεταγραφεί, φέρει αρκετό αριθμό ιδιοκτησιών με ελλιπή στοιχεία ή ως «αγνώστου» ταυτότητας.

13 Σημειώνεται ότι στις πυκνοδομημένες περιοχές επετράπη, κατ΄εξαίρεση, η έγκριση της πολεοδομικής μελέτης προ της έγκρισης του Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου και η έκδοση άδειας δόμησης προ της κύρωσης της ΠΕ.

30

4. ΤΟ ΖΉΤΗΜΑ ΤΩΝ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΏΝ ΑΝΑΠΛΆΣΕΩΝ ΚΑΙ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΆΤΩΝ ΑΣΤΙΚΉΣ ΑΝΆΠΤΥΞΗΣ

4.1. Η βασική νομοθεσία περί αναπλάσεων και προγραμμάτων αστικής ανάπτυξης

Α. Τα άρθρα 8 - 17 του ν. 2508/1997

Ο ν. 2508/1997 «Βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη των πόλεων και οικισμών της χώρας και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ 124 Α΄/13.6.1997) εισήγαγε στο Κεφάλαιο Β΄ (άρθρα 8 -17) το πρώτο συγκροτημένο σώμα διατάξεων για τις αστικές αναπλάσεις και τις περιοχές υποδοχής τους. Έως το 1997 οι νομοθετικές διατάξεις για σχετικά προγράμματα ευρύτερων πολεοδομικών παρεμβάσεων και αναπτύξεων χαρακτηρίζονταν από αποσπασματικότητα και έλλειψη μεθοδολογικής και ουσιαστικής συνοχής.

Ο βαθμός επάρκειας του ισχύοντος νομοθετικού πλαισίου που περιγράφει ο ν. 2508/1997 μπορεί να αξιολογηθεί κατ’ αρχήν μέσα από την αποτύπωση των βασικών του ρυθμίσεων και συγκεκριμένα:

- από τον ορισμό των αναπλάσεων: Είναι το σύνολο των κατευθύνσεων, μέτρων, παρεμβάσεων και διαδικασιών πολεοδομικού, κοινωνικού, οικονομικού, οικιστικού και ειδικού αρχιτεκτονικού χαρακτήρα, που προκύπτουν από σχετική μελέτη και που αποσκοπούν κυρίως στη βελτίωση των όρων διαβίωσης των κατοίκων, τη βελτίωση του δομημένου περιβάλλοντος, την προστασία και ανάδειξη των πολιτιστικών, ιστορικών, μορφολογικών και αισθητικών στοιχείων και χαρακτηριστικών της περιοχής.

- από τον ορισμό των περιοχών ανάπλασης: Είναι οι περιοχές των εγκεκριμένων σχεδίων πόλεων ή οριοθετημένων οικισμών, στις οποίες διαπιστώνονται προβλήματα υποβάθμισης ή αλλοίωσης του οικιστικού περιβάλλοντος που δεν μπορούν να αντιμετωπισθούν μόνο με τις συνήθεις πολεοδομικές διαδικασίες της αναθεώρησης του σχεδίου πόλεως και των όρων και περιορισμών δόμησης.

- από τις διαδικασίες και τις προϋποθέσεις που προβλέπονται για την υλοποίηση των αναπλάσεων: Οι περιοχές ανάπλασης καθορίζονται με απόφαση του Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ, εφόσον η ανάπλαση εναρμονίζεται με τις βασικές κατευθύνσεις του ΓΠΣ, ΣΧΟΟΑΠ ή του Ρυθμιστικού Σχεδίου. Για να χαρακτηρισθεί μια περιοχή ως περιοχή ανάπλασης θα πρέπει να συντρέχουν μια σειρά προϋποθέσεων, όπως μεγάλες κτιριακές πυκνότητες ή μεγάλες ελλείψεις κοινόχρηστων χώρων κλπ, συγκρούσεις χρήσεων γης ή ανάγκη ριζικής αναδιάρθρωσης των χρήσεων γης, έλλειψη προστασίας και ανάδειξης των πολιτιστικών και αρχαιολογικών στοιχείων, υποβαθμισμένη αισθητική του

31

δομημένου περιβάλλοντος ή/και σοβαρά προβλήματα στο απόθεμα των κατοικιών. Τέλος, για την ανάπλαση μιας περιοχής απαιτείται α) προκαταρκτική μελέτη ανάπλασης, η οποία τεκμηριώνει τη σκοπιμότητα, τα χρηματοοικονομικά στοιχεία, τους τρόπους και τα προκαταρκτικά σχέδια του προγράμματος ανάπλασης, β) πρόγραμμα ανάπλασης, στο οποίο συστηματοποιούνται το χρονοδιάγραμμα, ο προϋπολογισμός και όλες οι τεχνικές, πολεοδομικές και ιδιοκτησιακές λεπτομέρειες και ανάγκες του προγράμματος και γ) πολεοδομική μελέτη ανάπλασης, την οποία αποτελούν η οικονομοτεχνική και αρχιτεκτονική μελέτη, καθώς και οι κτιριακές μελέτες.

- από τον ορισμό των φορέων ανάπλασης ή των οργάνων από τα οποία ξεκινά η διαδικασία ανάπλασης: Η διαδικασία ανάπλασης γίνεται με πρωτοβουλία των οικείων ΟΤΑ α΄ ή β΄ βαθμού, του ΥΠΕΧΩΔΕ, της ΔΕΠΟΣ ή του οικοδομικού συνεταιρισμού (προκειμένου για την έκτασή του), ενώ ως φορείς ανάπλασης ορίζονται κατεξοχήν οι οικείοι δήμοι ή κοινότητες ή οι επιχειρήσεις των οικείων ΟΤΑ α΄ και β΄ βαθμού.

Β. Τα Σχέδια Ολοκληρωμένων Αστικών Παρεμβάσεων (ΣΟΑΠ) του άρθρου 12 του ν. 2742/1999

Με τις διατάξεις του άρθρου 12 του ως άνω νόμου εισάγεται ο θεσμός των Σχεδίων Ολοκληρωμένων Αστικών Παρεμβάσεων ως ένα ακόμη εργαλείο «παράπλευρης» πολεοδομικής σημασίας και «παράλληλης» πολεοδομικής παρέμβασης. Πρόκειται για ένα θεσμικό σύστημα αστικού σχεδιασμού σε πόλεις ή τμήματά τους, καθώς και σε ευρύτερες αστικές περιοχές που παρουσιάζουν όμως όχι προβλήματα πολεοδομικού χαρακτήρα αλλά κυρίως προβλήματα αναπτυξιακής υστέρησης και κοινωνικής και οικονομικής συνοχής. Οι στόχοι που ο νομοθέτης προσέδωσε στα Σχέδια Ολοκληρωμένων Αστικών Παρεμβάσεων, είναι:

- η βελτίωση των υποδομών και των βασικών κοινωνικών εξυπηρετήσεων- η αντιμετώπιση της ανεργίας και η δημιουργία επαρκών ευκαιριών

απασχόλησης- η ενσωμάτωση των λειτουργιών και των κοινωνικών ομάδων στον αστικό ιστό

και η καταπολέμηση του κοινωνικού διαχωρισμού- η αρμονική διάρθρωση των χρήσεων γης και η διαχείριση του αστικού

οικοσυστήματος- η αξιοποίηση των νέων τεχνολογιών και η ανάπτυξη μέσων πρόσβασης και

διακίνησης ανθρώπων και αγαθών φιλικών προς το περιβάλλον- η διατήρηση και ανάδειξη της αστικής πολιτιστικής κληρονομιάς- η κοινωνική, οικονομική, περιβαλλοντική και πολιτισμική αναζωογόνηση - η διευκόλυνση της συμμετοχής των πόλεων και αστικών περιοχών σε

προγράμματα και δίκτυα διαπεριφερειακής και διευρωπαϊκής συνεργασίας, με τα οποία προωθείται η αντιμετώπιση κοινών προβλημάτων, η ανταλλαγή της

32

σχετικής εμπειρίας και η ανάπτυξη κοινών μεθόδων και μέσων για την αστική αναγέννηση και την αειφόρο αστική ανάπτυξη.

Η διαδικασία κατάρτισης των Σχεδίων Ολοκληρωμένων Αστικών Παρεμβάσεων κινείται είτε από το Υπουργείο Περιβάλλοντος Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων είτε από την Περιφέρεια, και σε κάθε περίπτωση περιλαμβάνει την υποχρέωση γνωμοδοτήσεων από διάφορους δημόσιους φορείς όπως τους οικείους ΟΤΑ α’ και β’ βαθμού, οργανισμούς κοινής ωφέλειας ή άλλους ενδιαφερόμενους φορείς του ευρύτερου δημόσιου τομέα, η δραστηριότητα των οποίων εκτείνεται στην περιοχή παρέμβασης. Μάλιστα, ειδικά για την σύνταξη των ΣΟΑΠ στις Περιφέρειες Αττικής και Κεντρικής Μακεδονίας, απαιτείται επιπλέον η γνώμη της Εκτελεστικής Επιτροπής των Οργανισμών Αθήνας και Θεσσαλονίκης, αντίστοιχα. Μπορεί ακόμη να κινηθεί η διαδικασία κατάρτισης Σχεδίων Ολοκληρωμένων Αστικών Παρεμβάσεων από τους ίδιους τους ΟΤΑ α’ και β’ βαθμού με τήρηση διατυπώσεων της ευρύτερης δυνατής δημοσιότητας (συμμετοχικές διαδικασίες πολιτών, μη κυβερνητικών οργανώσεων, καταγραφή απόψεων κλπ).

Τα ΣΟΑΠ εγκρίνονται με Υπουργικές Αποφάσεις (ΠΕΧΩΔΕ, Οικονομικών και των κατά περίπτωση αρμοδίων), ενώ η αξιολόγηση και η παρακολούθηση της εφαρμογής τους γίνεται από τους οικείους ΟΤΑ α’ ή β’ βαθμού.

Η σχέση των ΣΟΑΠ με τον γενικό πολεοδομικό σχεδιασμό ρυθμίζεται στο νόμο, ο οποίος ορίζει ότι τα εγκεκριμένα ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ πρέπει να τροποποιούνται και να αναθεωρούνται προκειμένου να εναρμονισθούν προς τις κατευθύνσεις και τις ρυθμίσεις των ΣΟΑΠ.

4.2. Διαπιστώσεις από την καταγραφή της βασικής νομοθεσίας

Α. Το σύστημα των αστικών αναπλάσεων κατά τον ν. 2508/1997

- Το σύστημα ρυθμίσεων που εισάγει ο ν. 2508/1997 αποτυπώνει μια πολιτική αναπλάσεων, τύπου φυσικού σχεδιασμού, που βασίζεται προεχόντως σε πολεοδομικά κριτήρια (βελτίωση όρων διαβίωσης των κατοίκων και δομημένου περιβάλλοντος, προστασία και ανάδειξη των πολιτιστικών, ιστορικών, μορφολογικών και αισθητικών στοιχείων και χαρακτηριστικών της περιοχής ανάπλασης).

- Τα προγράμματα ανάπλασης περιορίζονται μόνο σε περιοχές των εγκεκριμένων σχεδίων πόλεων ή οριοθετημένων οικισμών.

- Ο χαρακτηρισμός μιας περιοχής ως περιοχής ανάπλασης βασίζεται κυρίως σε πραγματικές διαπιστώσεις για την ποιότητα και την αισθητική του περιβάλλοντος (φυσικού και οικιστικού) ή για τις ανάγκες εξεύρεσης κατοικίας.

- Σε κάθε περίπτωση, η ανάπλαση πρέπει να εναρμονίζεται με τις βασικές κατευθύνσεις των εγκεκριμένων ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ ή των Ρυθμιστικών Σχεδίων,

33

χωρίς να μπορεί να αποκλίνει από αυτές ακόμη και όταν διαπιστώνονται λόγοι δημοσίου συμφέροντος που δεν είχαν ληφθεί υπόψη κατά την κατάρτιση των οικείων ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ.

- Η αρμοδιότητα της κίνησης της διαδικασίας ανάπλασης επιφυλάσσεται αποκλειστικά σε φορείς του δημόσιου τομέα όπως οι ΟΤΑ, ενώ οι αρμοδιότητες του φορέα ανάπλασης (όπως η εκπόνηση των αναγκαίων μελετών, η εκτέλεση των προβλεπόμενων έργων, η εξασφάλιση των απαιτούμενων πόρων κλπ) επιφυλάσσονται αντιστοίχως σε φορείς του δημόσιου ή του ευρύτερου δημόσιου τομέα, όπως οι ΟΤΑ ή οι επιχειρήσεις τους.

Το σύστημα που εισήγαγε ο ν. 2508/1997 δεν έχει τύχει μέχρι σήμερα εφαρμογής, καθώς δεν έχουν εκδοθεί οι περισσότερες από τις κανονιστικές πράξεις που προβλέπονται από τις αντίστοιχες εξουσιοδοτήσεις του νόμου.

Β. Το σύστημα των ΣΟΑΠ κατά τον ν. 2742/1999

- Το σύστημα των ΣΟΑΠ, όπως διαγράφεται στο άρθρο 12 του ν. 2742/1999, αποτελεί έκφανση μιας χωροταξικής πολιτικής για τον αστικό χώρο που βασίζεται λιγότερο σε πολεοδομικού τύπου κριτήρια και περισσότερο σε κοινωνικο-οικονομικές παραμέτρους, όπως η πληθυσμιακή και παραγωγική εγκατάλειψη, η έλλειψη ή η ακαταλληλότητα βασικών αστικών υποδομών και υπηρεσιών, ο κοινωνικός διαχωρισμός, η περιβαλλοντική υποβάθμιση και η επιδείνωση των συνθηκών και της ποιότητας ζωής σε πόλεις ή τμήματά τους.

- Με βάση τα προέχοντα χαρακτηριστικά τους, τα ΣΟΑΠ ανταποκρίνονται περισσότερο στην έννοια των προγραμμάτων αστικής αναβάθμισης, όπως αυτά που χρηματοδοτήθηκαν κατά το παρελθόν από την Κοινοτική Πρωτοβουλία URBAN, και λιγότερο στην έννοια πολεοδομικών σχεδίων με κανονιστικό περιεχόμενο. Η ιδιαίτερη αυτή προγραμματική φύση τους εξηγεί και το πλήθος των δημοσίων φορέων που εμπλέκονται στη διαδικασία κατάρτισης και εφαρμογής τους (στο πλαίσιο της αρχής της εταιρικής σχέσης) αλλά και το γεγονός ότι, σε αντίθεση με τα σχέδια ανάπλασης του ν. 2508/1997, συνοδεύονται από προγράμματα δράσης, στα οποία εξειδικεύονται οι απαιτούμενες για την εφαρμογή τους κανονιστικές, χρηματοδοτικές και διαχειριστικές ρυθμίσεις, μέτρα και προγράμματα, κατά φάσεις και φορείς εκτέλεσης και χρηματοδότησης, καθώς και συμπληρωματικές δράσεις πληροφόρησης, κατάρτισης, εκπαίδευσης και κοινωνικής και οικονομικής επανένταξης του πληθυσμού των περιοχών αυτών.

- Εν όψει του χαρακτήρα τους, τα ΣΟΑΠ δεν περιορίζονται γεωγραφικά μόνο σε περιοχές των εγκεκριμένων σχεδίων πόλεων ή οριοθετημένων οικισμών, αλλά μπορούν να εκτείνονται και στις εκτός σχεδίου και εκτός ορίων οικισμών περιοχές ενός ή περισσοτέρων ΟΤΑ που συγκροτούν μιας ευρύτερη «αστική περιοχή» που πληροί τα κριτήρια του άρθρου 12 του ν. 2742/1999.

- Η πρωτοβουλία κίνησης της διαδικασίας σύνταξης των ΣΟΑΠ ανήκει είτε στο κράτος (ΥΠΕΧΩΔΕ ή οικεία Περιφέρεια) είτε στους οικείους ΟΤΑ πρώτου ή

34

δεύτερου βαθμού, ενώ κατά τη διαδικασία κατάρτισής τους προβλέπεται ευρύτατη διαδικασία δημοσιότητας. Και στην περίπτωση αυτή, παρατηρείται δισταγμός του νομοθέτη να αναφερθεί στη συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα για την επίτευξη των στόχων του σχεδίου.

- Εν κατακλείδι, πρέπει να διαπιστωθεί ότι, εν όψει της φύσεώς τους αλλά και των διαδικασιών κατάρτισης, έγκρισης και εφαρμογής τους, τα ΣΟΑΠ φαίνεται να προσομοιάζουν περισσότερο με τα προγράμματα του ΚΠΣ ή άλλα προγράμματα που χρηματοδοτούνται από κοινοτικούς ή εθνικούς πόρους παρά με χωροταξικά ή πολεοδομικά σχέδια με την κλασική έννοια του όρου. Για το λόγο αυτό, τα ΣΟΑΠ μπορεί να δράσουν συμπληρωματικά προς τις πολεοδομικές μελέτες και τα προγράμματα ανάπλασης που προβλέπονται στον ν. 2508/1997.

Όπως και το σύστημα αναπλάσεων του ν. 2508/1997, έτσι και το σύστημα των ΣΟΑΠ του ν. 2742/1999, δεν έχει τύχει μέχρι σήμερα εφαρμογής στην πράξη.

4.3. Συνοπτικοί προβληματισμοί – συμπεράσματα

Όπως προκύπτει από την ανάλυση που προηγήθηκε, το σύστημα αστικών αναπλάσεων που εισάγεται με τον ν. 2508/1997 είναι σχεδόν αποκλειστικά προσανατολισμένο σε προγράμματα «αποκαταστατικού» χαρακτήρα που αποβλέπουν εν όψει της φύσης και της λειτουργίας τους στη θεραπεία γενικότερων πολεοδομικών αναγκών σε υποβαθμισμένες και προβληματικές περιοχές εντός εγκεκριμένων σχεδίων πόλεων (ιδίως περιοχές με ελλείψεις κοινοχρήστων χώρων ή με μεγάλη κτιριακή πυκνότητα).

Η σχετική νομοθεσία, εκτός από την εξαιρετική πολυπλοκότητα των διαδικασιών που καθιερώνει, αποδεικνύεται ιδιαιτέρως άκαμπτη ιδίως ως προς τη συγκρότηση και λειτουργία του φορέα ανάπλασης (βλ. άρθρο 10 ν. 2508/1997).

Περαιτέρω, βασικό πρόβλημα της όλης σύλληψης του ν. 2508/1997 είναι ο τρόπος χρηματοδότησης των προγραμμάτων ανάπλασης, ο οποίος στηρίζεται σχεδόν αποκλειστικά σε δημόσιους πόρους (που είναι αμφίβολο αν μπορεί να διατεθούν), ενώ απουσιάζει παντελώς η δυνατότητα συνεργασίας με τον ιδιωτικό τομέα που θα μπορούσε να αναλάβει, μέσω σύμπραξης, τη χρηματοδότηση μέρους ή και του συνόλου του προγράμματος ανάπλασης.

Οι ρυθμίσεις αυτές δεν μπορούν να ανταποκριθούν αποτελεσματικά σε σύνθετα οργανωμένα προγράμματα ανάπλασης, ανάδειξης και ανάπτυξης περιοχών υπερτοπικής σημασίας, όπως συμβαίνει με τις παρεμβάσεις που διαγράφουν τα Ρυθμιστικά Σχέδια Αθήνας και Θεσσαλονίκης και οι οποίες αφορούν κατά κανόνα περιοχές με μεγάλα δημόσια ή ιδιωτικά ακίνητα που συγκεντρώνουν υψηλό επενδυτικό ενδιαφέρον και μπορεί να λειτουργήσουν ως πόλοι υπερτοπικών

35

λειτουργιών και κοινωνικών εξυπηρετήσεων (όπως επί παραδείγματι οι περιοχές της Δραπετσώνας-Κερατσινίου, του Ελληνικού ή του Βοτανικού – Λεωφ. Αλεξάνδρας).

Το πρόβλημα αυτό έχει ήδη καταγραφεί από τον Οργανισμό Ρυθμιστικού Σχεδίου Αθήνας του ΥΠΕΧΩΔΕ, ο οποίος και προσανατολίζεται στη θεσμοθέτηση ειδικής διαδικασίας για την πραγματοποίηση προγραμμάτων μεγάλων μητροπολιτικών παρεμβάσεων, με σκοπό τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας και της διεθνούς εμβέλειας της Μητρόπολης, την αναβάθμιση της λειτουργίας και της αισθητικής της πόλης της Αθήνας και τη βελτίωση της ποιότητας ζωής των κατοίκων της. Για την ευέλικτη, ταχεία και εύρυθμη εφαρμογή των μητροπολιτικών παρεμβάσεων εξετάζεται η δυνατότητα σύναψης συμβάσεων μεταξύ των εμπλεκομένων δημόσιων, δημοτικών και ιδιωτικών φορέων, με τις οποίες θα προσδιορίζονται η κατανομή των υποχρεώσεων με την ανάληψη έργων και δράσεων αναβάθμισης, προστασίας και συντήρησης του φυσικού και αστικού περιβάλλοντος στις περιοχές παρέμβασης.

Περαιτέρω, εύλογα ερωτήματα προκαλεί η συμπερίληψη των ΣΟΑΠ στο ν. 2742/1999. Και τούτο διότι, όπως προεκτέθηκε, ενώ τα ΣΟΑΠ συνιστούν κατ’ ουσίαν δράσεις προγραμματικού χαρακτήρα κατά το πρότυπο αντίστοιχων ευρωπαϊκών προγραμμάτων, έχουν επενδυθεί με οιονεί ρυθμιστικό περιεχόμενο και έχουν υπαχθεί σε συγκεκριμένους διαδικαστικούς και ουσιαστικούς τύπους, που όμως ουδέποτε έως σήμερα εφαρμόστηκαν από τη Διοίκηση. Η ανάπτυξη δράσεων και η υλοποίηση προγραμμάτων περιβαλλοντικών, πολεοδομικών και κυρίως κοινωνικοοικονομικών μέτρων και ρυθμίσεων με στόχο την ένταξη μειονεκτικών περιοχών σε διαπεριφερειακά ή υπερεθνικά δίκτυα συνεργασίας θα μπορούσε να λάβει χώρα με πρωτοβουλία και αυτενέργεια της Διοίκησης, άνευ υποχρέωσης τήρησης συγκεκριμένης διοικητικής διαδικασίας και στα πλαίσια ορισμένης εκ των προτέρων νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως.

Σε κάθε όμως περίπτωση η «λογική» που υιοθετήθηκε από το νομοθέτη του ν. 2742/1999 για τις αστικές παρεμβάσεις αποτελεί μια χρήσιμη λογική, η οποία μάλιστα προσεγγίζει τα αντίστοιχα σύγχρονα ευρωπαϊκά πρότυπα αστικών παρεμβάσεων που βασίζονται περισσότερο σε κριτήρια αστικής διακυβέρνησης (urban governance) και λιγότερο σε κριτήρια φυσικού σχεδιασμού (physical planning). Τα ΣΟΑΠ του ν. 2742/1999 αξιώνουν ευρύτερους των πολεοδομικών παρεμβάσεων ή αναπλάσεων στόχους, καθώς δεν εμπίπτουν ούτε περιορίζονται από τα όρια του ΓΠΣ. Υιοθετούν, σε επίπεδο στρατηγικής, τη δυναμική των προγραμμάτων αναπλάσεων του ν. 2508/1997 αλλά με ευρύτερες από αυτά προδιαγραφές και πεδίο εφαρμογής απέχοντας παράλληλα όμως από τη χωροταξική μεθοδολογία του zoning και του φυσικού σχεδιασμού.

36

ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ: ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ

1. Ο ΑΝΑΓΚΑΊΟΣ ΕΚΣΥΓΧΡΟΝΙΣΜΌΣ ΤΟΥ ΣΥΣΤΉΜΑΤΟΣ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟΎ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΎ ΣΤΗΝ ΕΛΛΆΔΑ: ΟΙ ΆΞΟΝΕΣ ΤΗΣ ΜΕΤΑΡΡΎΘΜΙΣΗΣ

Από όσα έχουν ήδη καταγραφεί στο πρώτο μέρος της παρούσας Έκθεσης, προκύπτει ότι οι διαδοχικές προσπάθειες μεταρρύθμισης της πολεοδομικής πολιτικής, που έγιναν από το 1975 μέχρι σήμερα κατ’ επιταγήν των νέων Συνταγματικών θεσμών, δεν απέδωσαν τα αναμενόμενα αποτελέσματα.

Φαινόμενα όπως η έκδηλη εσωστρέφεια της πολεοδομικής διοίκησης, ο πληθωρισμός διατάξεων και η έλλειψη συνοχής και ποιότητας της πολεοδομικής νομοθεσίας, ο στατικός χαρακτήρας και η αδυναμία των εγκεκριμένων πολεοδομικών σχεδίων να ανταποκριθούν στις συνεχώς μεταβαλλόμενες ανάγκες και δεδομένα, η υπέρμετρη βραδύτητα των σχετικών διοικητικών διαδικασιών, η αναποτελεσματικότητα των μηχανισμών εφαρμογής του πολεοδομικού σχεδιασμού, η διάχυτη ανασφάλεια δικαίου και η αδυναμία των υφισταμένων πολεοδομικών θεσμών να εγγυηθούν την προστασία της ιδιοκτησίας καθώς και την προώθηση της επιχειρηματικής δραστηριότητας αναδεικνύονται ως ορισμένες από τις πιο σημαντικές παθογένειες του ελληνικού συστήματος πολεοδομικού σχεδιασμού, που έχουν παγιωθεί την τελευταία δεκαπενταετία.

Μέσα από τα φαινόμενα αυτά προβάλλει ευρύτερα η εικόνα ενός πολεοδομικού σχεδιασμού που όχι μόνον αδυνατεί να συγχρονίσει το βηματισμό του με τις ανάγκες των σύγχρονων ελληνικών πόλεων και οικισμών της χώρας, αλλά που επιπλέον απορυθμίζεται σιωπηρά και απαξιώνεται συνεχώς από τη γενικευμένη μη εφαρμογή του. Υπό το πρίσμα των παρατηρήσεων αυτών, δεν θα πρέπει να ξενίζει η διαπίστωση ότι τα παραδοσιακά πρότυπα χωρικής οργάνωσης και ανάπτυξης, όπως η αυθαίρετη δόμηση και η εκτός σχεδίου διάσπαρτη χωροθέτηση οικιστικών δραστηριοτήτων, διαιωνίζονται απρόσκοπτα μέχρι σήμερα αλλά ούτε το γεγονός ότι όλα τα μεγάλα επενδυτικά σχέδια του δημόσιου ή ιδιωτικού τομέα που προωθήθηκαν την τελευταία δεκαετία (όπως τα Ολυμπιακά έργα) ή βρίσκονται σήμερα σε διαδικασία προώθησης (πχ. πρόγραμμα διπλής ανάπλασης Λ. Αλεξάνδρας - Βοτανικού) υποχρεώθηκαν να καταφύγουν για την υλοποίησή τους σε ειδικές (ad hoc) νομοθετικές ρυθμίσεις, έξω από τη φιλοσοφία και τις διαδικασίες του γενικού πολεοδομικού σχεδιασμού.

Έτσι, παρά τις διαδοχικές μεταρρυθμιστικές προσπάθειες, τα παραδοσιακά πρότυπα οικιστικής ανάπτυξης παραμένουν ακλόνητα: είτε γιατί οι νέοι θεσμοί παραμένουν κατά βάση προσκολλημένοι σε παλαιές

λογικές και τα επιμέρους νεωτερικά στοιχεία τους, λόγω της πολυπλοκότητας και

37

της μη ολοκλήρωσης του θεσμικού πλαισίου, εξακολουθούν να είναι ανεφάρμοστα και συνεπώς ατελέσφορα,

είτε αντίστοιχα διότι πολλές καινοτόμες ιδέες και θεσμοί που αντλήθηκαν κυρίως από την ξένη εμπειρία (όπως η μεταφορά δικαιωμάτων δόμησης, ο αστικός αναδασμός ή η ιδιωτική πολεοδόμηση) μεταφέρθηκαν στην ελληνική πολεοδομική νομοθεσία αποσπασματικά και μηχανιστικά, με αποτέλεσμα είτε να περιπέσουν σε αδράνεια και να μην εφαρμοστούν (όπως επί παραδείγματι οι θεσμοί της ενεργού πολεοδομίας και του αστικού αναδασμού), είτε να αποκλίνουν από τους αρχικούς τους στόχους και να δημιουργήσουν νέα προβλήματα και πολεοδομικές δυσλειτουργίες (όπως ιδίως ο θεσμός της μεταφοράς του συντελεστή δόμησης).

Υπό το πρίσμα των παραπάνω συμπερασμάτων τίθεται εύλογα το ερώτημα αν η αναζήτηση διεξόδου θα μπορούσε να εκκινήσει από την αναγνώριση της αποτυχίας του κανονιστικού πλαισίου σχεδιασμού ως βάσης για την παραγωγή του αστικού χώρου και την αντικατάστασή του με συστήματα που βασίζονται σε μηχανισμούς της αγοράς, όπως αυτά που εφαρμόζονται με επιτυχία σε αγγλοσαξονικές ιδίως χώρες (development led vs plan led). Ωστόσο, τόσο οι επιταγές του ισχύοντος Συντάγματος όσο και η έλλειψη αξιόπιστων θεσμικών διαδικασιών και πείρας14 καθώς και η ανυπαρξία των πολιτισμικών εκείνων προϋποθέσεων που είναι απαραίτητες για να στηρίξουν διαδικασίες αποφάσεων που στηρίζονται στη διαβούλευση, στη διαπραγμάτευση και στη συναίνεση καθιστούν μια τέτοια προοπτική -προς το παρόν τουλάχιστον- ιδιαιτέρως δυσχερή αν όχι και ανέφικτη.

Η αναζήτηση λύσεων για τον απεγκλωβισμό από τα σημερινά αδιέξοδα θα πρέπει επομένως να κινηθεί σε ρεαλιστικά και εφικτά πλαίσια. Οι λύσεις όμως δεν θα είναι αποτελεσματικές αν δεν ληφθούν υπόψη τα ακόλουθα κρίσιμα ζητήματα :

− Η αποτελεσματικότητα της ίδιας της διαδικασίας σχεδιασμού, δηλαδή η παραγωγή, θεσμοθέτηση και εφαρμογή πολεοδομικών σχεδίων, σε εύλογο χρόνο και με εύλογο κόστος, καθώς και η έγκαιρη αναθεώρηση και προσαρμογή τους.

− Η ευελιξία του σχεδιασμού, τόσο ως προς τις διαδικασίες αναθεώρησης όσο -και κυρίως- ως προς το περιεχόμενο, δηλαδή η δυνατότητα ανταπόκρισης και προσαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων στις συνεχώς μεταβαλλόμενες ανάγκες και δεδομένα χωρίς την ανάγκη προσφυγής στις παραδοσιακές και δοκιμασμένες πρακτικές ή σε ad hoc ρυθμίσεις.

− Ο κατάλληλος, σύμφωνα με τα παραπάνω, περιορισμός της πληθώρας των επιπέδων σχεδιασμού, η ισορροπημένη και σαφής αποτύπωση της

14 Σημειώνεται ιδίως η έλλειψη οποιωνδήποτε πιλοτικών εφαρμογών στο πεδίο αυτό (πχ. negotiated side-agreements) που θα μπορούσαν να χρησιμεύσουν για την άντληση συμπερασμάτων και ορθών πρακτικών.

38

δεσμευτικότητας του κάθε επιπέδου, η απλοποίηση του περιεχομένου μελετών και διαδικασιών καθώς και η τεχνική τους στήριξη με τα κατάλληλα υπόβαθρα και στοιχεία.

− Η κατάλληλη κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ κράτους -κεντρικού και αποκεντρωμένου- και τοπικής αυτοδιοίκησης βάσει των αρχών της επικουρικότητας, της εγγύτητας και της καταλληλότητας των μέσων, καθώς και η καθιέρωση αποτελεσματικών μηχανισμών ελέγχου της νομιμότητας, της ποιότητας και της επάρκειας των επιμέρους σχεδίων όταν η αρμοδιότητα κατάρτισης και έγκρισής τους ανατίθεται σε αποκεντρωμένα όργανα του κράτους ή σε οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης.

− Η συμπόρευση του σχεδιασμού με τη δυναμική της κοινωνικο-οικονομικής πραγματικότητας. Για το σκοπό αυτό, πρέπει να εφαρμοσθούν διαδικασίες συνεχούς παρακολούθησης και αξιολόγησης των πολεοδομικών σχεδίων, που να επιτρέπουν αφενός τον αξιόπιστο έλεγχο της εφαρμογής των ρυθμίσεών τους και αφετέρου την τροποποίησή τους όταν αυτές καθίστανται αναντίστοιχες προς τις ανάγκες και την εξέλιξη της πολεοδομικής πραγματικότητας.

− Η εξωστρέφεια του συστήματος σχεδιασμού με διαδικασίες και σαφείς κανόνες που θα ενισχύουν τη διαφάνεια, την προβλεψιμότητα, την αξιοπιστία και τη λογοδοσία των αρμοδίων αρχών. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να εκσυγχρονιστούν και να συστηματοποιηθούν οι υφιστάμενες διαδικασίες διαβούλευσης με τους ενδιαφερόμενους έτσι ώστε αφενός να εξασφαλίζεται η συμμετοχή της τοπικής κοινωνίας και η ευρύτερη δυνατή αποδοχή του σχεδιασμού και αφετέρου να ενδυναμώνεται η αξιοπιστία του περιεχομένου των επιμέρους σχεδίων, η διαφάνεια και η αποτελεσματικότητα. Παράλληλα, πρέπει να ενισχυθούν οι υφιστάμενοι θεσμοί και μηχανισμοί ελέγχου, με την τυποποίηση των σχετικών διαδικασιών, την αντικειμενικοποίηση των κριτηρίων, την καθιέρωση ετησίων δειγματοληπτικών ελέγχων σε στατιστικώς αντιπροσωπευτικό δείγμα των περιπτώσεων και την ευρεία δημοσιοποίηση των σχετικών αποτελεσμάτων.

− Η ανάδειξη των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης ως αδιαπραγμάτευτων κανόνων του σχεδιασμού. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει ιδίως να εξεταστεί η καθιέρωση δίκαιης αποζημίωσης υπέρ των θιγομένων ιδιοκτητών όταν ακυρώνονται δικαστικώς ατομικές διοικητικές πράξεις που στηρίζονται σε παράνομες (προεχόντως αντισυνταγματικές) νομοθετικές ή κανονιστικές πολεοδομικές ρυθμίσεις.

− Η διασφάλιση εύλογης ισορροπίας μεταξύ των σκοπών δημοσίου συμφέροντος που υπηρετεί ο πολεοδομικός σχεδιασμός και των ατομικών δικαιωμάτων των πολιτών που θίγονται από τις ρυθμίσεις του (ιδίως των δικαιωμάτων της ιδιοκτησίας και της οικονομικής ελευθερίας). Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει επί

39

παραδείγματι να εξεταστεί η θέσπιση πιο ενεργητικών μηχανισμών προστασίας για τους ιδιοκτήτες τα ακίνητα των οποίων δεσμεύονται από τα πολεοδομικά σχέδια για κοινόχρηστους ή κοινωφελείς σκοπούς επί μακρόν και πάντως πέραν του ευλόγου χρόνου που είναι ανεκτός κατά το Σύνταγμα.

− Ο εμπλουτισμός των μηχανισμών και εργαλείων εφαρμογής του πολεοδομικού σχεδιασμού έτσι ώστε αφενός να διασφαλισθεί ο αναλογικός επιμερισμός του σχετικού κόστους μεταξύ των ωφελουμένων ιδιοκτητών και αφετέρου να απεξαρτηθεί το σύστημα εφαρμογής των σχεδίων από την παρεμβατική λογική της κάλυψης των ελλειμμάτων από δημοσιονομικές πηγές.

Αν ικανοποιηθούν οι παραπάνω προϋποθέσεις μπορεί να υπάρξει σημαντική βελτίωση στο σύστημα σχεδιασμού, με παράλληλη μείωση της δημοσιονομικής εξάρτησης. Ωστόσο παραμένει ανοικτό το ζήτημα των επενδυτικών δραστηριοτήτων και των πολεοδομικών παρεμβάσεων μεγάλης κλίμακας. Επαρκεί το βελτιωμένο σύστημα με τη συμπλήρωση και των σχετικών εξουσιοδοτικών διατάξεων που ελλείπουν ή απαιτείται ειδικό πλαίσιο; Όσο και αν βελτιωθεί το σύστημα σχεδιασμού, οι προβλέψεις του δεν μπορούν να προεξοφλούν και να προκαταλαμβάνουν με ακρίβεια τις δυνάμεις της αγοράς και τις επενδυτικές ευκαιρίες και δυνατότητες που παρουσιάζονται αλλά και που μεταβάλλονται με ταχείς ρυθμούς. Ούτε, στο πλαίσιο συμπράξεων δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, να προκαταλαμβάνουν το επιχειρηματικό σχήμα και το μίγμα χρήσεων και λειτουργιών που μπορεί να καταστήσει εφικτές παρόμοιες συνεργασίες. Επομένως, κρίνεται απαραίτητη η διαμόρφωση ενός πλαισίου που θα επιτρέψει την υλοποίηση επενδυτικών σχεδίων κάτω από ορισμένους όρους, διαδικασίες και προϋποθέσεις. Έτσι, οι προτάσεις συμπληρώνονται με την περιγραφή μιας ειδικής ρύθμισης που αναφέρεται σε ειδικά σχέδια επενδύσεων που θα έχουν τη δυνατότητα να υλοποιηθούν κάτω από ορισμένες συνθήκες, παρεμβαίνοντας σε όλα τα επίπεδα σχεδιασμού με αιτιολογημένη έκθεση «χωρικών επιπτώσεων» για κάθε επίπεδο και σχετική του τροποποίηση.

40

2. ΕΙΔΙΚΌΤΕΡΕΣ ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ

2.1. Προτάσεις για τα ΓΠΣ και τα ΣΧΟΟΑΠ

A. Ρυθμιστικό περιεχόμενο

Όπως επισημάνθηκε και στο πρώτο μέρος της Έκθεσης, τα ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ αποτελούν συνδετήριο κρίκο μεταξύ των υπερκείμενων επιπέδων χωροταξικού σχεδιασμού και των υποκείμενων επιπέδων πολεοδομικού σχεδιασμού.

Ειδικά στη νέα τους μορφή (ν. 2508), τα ΓΠΣ (και αντιστοίχως τα ΣΧΟΟΑΠ) αποτελούν κομβικό στοιχείο σχεδιασμού κατά την εξής έννοια :

− Αποτελούν προϋπόθεση για τα περαιτέρω στάδια πολεοδομικού σχεδιασμού και ιδίως για την πολεοδόμηση περιοχών πρώτης ή δεύτερης κατοικίας καθώς και για την πολεοδόμηση περιοχών ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων, δεδομένου ότι το κύριο περιεχόμενό τους είναι ο εντοπισμός των οικιστικών αναγκών και των περιοχών που προσφέρονται για το σκοπό αυτό.

− Τα σχέδια αυτά είναι τα μόνα απ’ όλη την ιεραρχία σχεδιασμού που καταρτίζονται σε κλίμακα κατάλληλη για την υπόδειξη όχι μόνο γενικών κατευθύνσεων αλλά και κανονιστικών όρων και χρήσεων γης. Το γεγονός αυτό τα διαφοροποιεί από τον στρατηγικό χαρακτήρα των υπερκείμενων επιπέδων (Γενικό, Περιφερειακά, Ειδικά Χωροταξικά).

Μέχρι την εισαγωγή των ρυθμίσεων του ν. 2508/1997, τα διαθέσιμα εργαλεία για την ρύθμιση του περιαστικού και εξωαστικού χώρου ήταν κατά πρώτο λόγο οι ΖΟΕ (Ζώνες Οικιστικού Ελέγχου) και κατά δεύτερο λόγο τα λεγόμενα ειδικά νομικά καθεστώτα, όπως οι ρυθμίσεις των άρθρων 18-21 του ν. 1650/1986 για τις περιοχές προστασίας της φύσης, οι ρυθμίσεις του ν. 998/1979 για τα δάση και τις δασικές περιοχές ή οι ρυθμίσεις για τους αρχαιολογικούς χώρους, τους ιστορικούς τόπους και τα μνημεία (Κ.Ν. 5351/1932). Με βάση τις ειδικές αυτές διατάξεις, καθορίστηκαν περιπτωσιακά σε ορισμένες περιοχές της Ελλάδας περιοχές προστασίας, ενώ ταυτόχρονα άλλες ρυθμίσεις, ιδιαίτερα σε ορισμένα νησιά του Αιγαίου, θεσμοθετήθηκαν με τροποποίηση της εκτός σχεδίου δόμησης.

Σε αντιδιαστολή με το σχεδιασμό του παρελθόντος, τα νέα ΓΠΣ (και αντιστοίχως και τα ΣΧΟΟΑΠ) επιτρέπουν τον καθολικό σχεδιασμό (comprehensive planning) περιοχών συνδυάζοντας αναπτυξιακά, περιβαλλοντικά και κοινωνικά κριτήρια και προτείνουν κανονιστικές ρυθμίσεις για το σύνολο του χώρου η ένταση και η πυκνότητα των οποίων διαφέρει ανάλογα με την περιοχή. Σε κάθε περίπτωση, τα ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ δεν διαθέτουν δυνατότητα τροποποίησης των ειδικών νομικών καθεστώτων που ρυθμίζουν ειδικώς προστατευτέα αντικείμενα (δάση, αρχαιολογικούς χώρους και μνημεία κοκ.).

41

Έτσι, με τα νέα ΓΠΣ επιβάλλεται ένα σύστημα καθολικού σχεδιασμού που αφενός είναι θεσμικά απαραίτητο για την ανάπτυξη των οικισμών αλλά ταυτόχρονα καλείται να επιβάλλει κανονιστικές ρυθμίσεις στο σύνολο του χώρου.

Όμως, όπως αναφέρθηκε στο πρώτο μέρος της Έκθεσης, από το σύνολο των 250 περίπου μελετών ΓΠΣ που βρίσκονται σε εξέλιξη στο διάστημα της τελευταίας δεκαετίας καμία δεν έχει εγκριθεί και θεσμοθετηθεί, πλην ορισμένων που εντάσσονται σε ένα ειδικότερο πλαίσιο, αρμοδιότητας των Οργανισμών Ρυθμιστικού Σχεδίου Αθήνας και Θεσσαλονίκης15. Επομένως, ο ρυθμιστικός χαρακτήρας και η εφαρμογή κανονιστικών διατάξεων μέσω συνολικού σχεδιασμού δεν έχουν δοκιμαστεί στην πράξη. Αυτό είναι αποτέλεσμα τεχνικής και διοικητικής αδυναμίας αλλά και, κυρίως, αυτού που συνηθίζεται να αναφέρεται ως «έλλειψη πολιτικής βούλησης» που δεν είναι τελικά άλλο από την αμηχανία του διοικητικού μηχανισμού να ολοκληρώσει και να θεσμοθετήσει τις μελέτες δεδομένου ότι με την έγκρισή τους θα πρέπει να επιβληθούν για πρώτη φορά σε μαζική κλίμακα έστω και στοιχειώδεις περιορισμοί στο σύνολο των περιοχών που καλύπτονται από τον σχεδιασμό. Είναι προφανές πως, ανάλογα με το εύρος και την έκταση των κανονιστικών ρυθμίσεων, οι αντιδράσεις σε ένα σύστημα που χαρακτηρίζεται από κατακερματισμένη, μικρή και ευρύτατα διαδεδομένη λαϊκή ιδιοκτησία μπορεί να είναι σημαντικές.

Τη στιγμή αυτή της αλήθειας είναι κρίσιμο να εξεταστούν τα πιθανότερα σενάρια:

− Ο σχεδιασμός σε επίπεδο ΓΠΣ να περιοριστεί στο παλαιό και ήδη εφαρμοσμένο πρότυπο, δηλαδή τον προσδιορισμό των επεκτάσεων των σχεδίων και των γενικών κατευθύνσεων για την πολεοδόμησή τους (των γενικών χρήσεων γης, του ανώτατου συντελεστή δόμησης κλπ.) καθώς και στον ενδεικτικό προσδιορισμό εκτάσεων κατάλληλων για άλλες χρήσεις, όπως ΠΟΤΑ, ΠΕΡΠΟ, ΒΕΠΕ. Στην περίπτωση αυτή, η ρύθμιση του λοιπού εξωαστικού χώρου θα αφεθεί στην υφιστάμενη τομεακή νομοθεσία (ν. 1650/1986, δασική νομοθεσία, αρχαιολογική νομοθεσία, κλπ.) και στις ρυθμίσεις της εκτός σχεδίου δόμησης.

− Να εφαρμοστεί ο ολοκληρωμένος σχεδιασμός που προβλέπεται από τον ν. 2508, με κατάλληλο εξορθολογισμό και συστηματοποίηση του περιεχομένου και των προδιαγραφών σύνταξης των ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ. Τα σχέδια αυτά καλύπτουν, από πλευράς μελετών, ένα ευρύτατο φάσμα θεμάτων από τα οποία ένα μικρό μέρος μόνο οδηγείται σε εφαρμόσιμες προτάσεις. Το πληθωρικό αυτό περιεχόμενο των σχετικών μελετών επηρεάζει αρνητικά το κόστος και το χρόνο εκπόνησής τους και επιμηκύνει αναιτιολόγητα τις διαδικασίες κατάρτισης και έγκρισης των σχεδίων. Σύμφωνα λοιπόν με το σενάριο αυτό, το περιεχόμενο των

15 Σημειώνεται ότι τα ΓΠΣ χρηματοδοτούνται από το 3ο ΚΠΣ. Αν δεν ολοκληρωθούν και παραληφθούν οι μελέτες μέχρι το τέλος της περιόδου (περίπου στα μέσα 2007) υπάρχει ο κίνδυνος άρσης της Κοινοτικής επιδότησης του Προγράμματος και επιβάρυνσης του εθνικού σκέλους με το σύνολο του προϋπολογισμού τους.

42

ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ και ιδίως οι προδιαγραφές των σχετικών μελετών πρέπει να περιοριστούν σε λιγότερες και πιο εφαρμόσιμες προτάσεις.

Αν υιοθετηθεί το πρώτο σενάριο (δηλαδή επιστροφή στο σύστημα του ν. 1337/1983) είναι προφανές ότι τα σχέδια θα είναι ελλιπή και θα διαιωνίζονται τα προβλήματα που εμφανίζονται στον εξωαστικό χώρο16. Επιπρόσθετα, η προσφυγή στην αντιμετώπιση των ρυθμίσεων του χώρου με την μονομερή εφαρμογή της τομεακής νομοθεσίας για την προστασία του περιβάλλοντος, χωρίς την συνεκτίμηση αναπτυξιακών και κοινωνικών παραμέτρων, θα οδηγήσει σε στρεβλώσεις και αγκυλώσεις του συστήματος. Επίσης, ο σχεδιασμός μέσω των ΓΠΣ είναι ο μόνος τρόπος να προστατευτούν περιοχές που δεν εμπίπτουν σε καμία από τις παραπάνω περιπτώσεις, όπως είναι οι παράκτιες περιοχές και τα τοπία.

Για τους λόγους αυτούς, πρέπει να προκριθεί το δεύτερο σενάριο, το οποίο προϋποθέτει εξορθολογισμό και απλοποίηση του περιεχομένου των ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ (ιδίως απαλλαγή των σχετικών μελετών από περιττές λεπτομέρειες και αναλύσεις που δεν προσιδιάζουν στη νομική τους φύση και την κλίμακα του σχεδιασμού που προωθούν) αλλά και επιμέρους τροποποιήσεις των διατάξεων του ν. 2508/1997 που θα καταστήσουν πιο ευέλικτη την κατάρτιση και έγκρισή τους. Στην κατεύθυνση αυτή, προτείνεται ειδικότερα το περιεχόμενο των ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ να διακριθεί σαφώς σε κανονιστικό-δεσμευτικό και αντίστοιχα προγραμματικό-ενδεικτικό για τις τρεις βασικές κατηγορίες περιοχών που ορίζονται και από στον ν. 2508/1997:

Οικιστικές περιοχές : η κατηγορία αυτή περιλαμβάνει τα υφιστάμενα σχέδια, τους οριοθετημένους οικισμούς και τις μελλοντικές επεκτάσεις καθώς και εκτάσεις κατάλληλες για ειδική πολεοδόμηση (ΠΕΡΠΟ, ΒΕΠΕ κλπ.). Οι προτάσεις των σχετικών μελετών γι’ αυτή την ομάδα ρυθμίσεων θα πρέπει να είναι ιδιαίτερα σαφείς ώστε να δεσμεύουν τον υποκείμενο πολεοδομικό σχεδιασμό (με βάση τη σχέση γενικού προς ειδικό) και να καθιστούν έτσι δυνατή την ανάθεση της αρμοδιότητας έγκρισης των ΠΜ στους ΟΤΑ. Αντίθετα, τα ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ δεν θα πρέπει να επεκτείνονται σε ζητήματα που μπορεί να αντιμετωπιστούν μόνο στην λεπτομερή κλίμακα σχεδιασμού των ΠΜ ή στο πλαίσιο ειδικών σχεδίων, όπως είναι οι χωροθετήσεις έργων κοινωνικής ή τεχνικής υποδομής που στο επίπεδο των ΓΠΣ πρέπει να είναι καθαρά ενδεικτικές.

16 Σε κάθε περίπτωση είναι ιδιαίτερα σημαντικό να καταργηθούν οι πιο ακραίες μορφές της «εκτός σχεδίου» δόμησης όπως είναι οι παρεκκλίσεις και οι «στάσιμοι» οικισμοί κάτω των 2000 κατοίκων που επιβαρύνουν όχι μόνο το περιβάλλον αλλά και την μελλοντική εξέλιξη των οικισμών και διακυβεύουν την αναπτυξιακή προοπτική του έγγειου παράγοντα (βλ. σχετικά και Έρευνα για την Πολιτική Γης στην Ελλάδα). Μια τέτοια ρύθμιση θα αμβλύνει σημαντικά και τις αντιδράσεις στα ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ δεδομένου ότι ένα μεγάλο μέρος των περιορισμών θα έχει καλυφθεί από γενικές διατάξεις.

43

Περιοχές ελεγχόμενης ανάπτυξης και αρχή του πολεοδομικού κεκτημένου : η κατηγορία των περιοχών αυτών περιλαμβάνει τις περιαστικές και εξω-αστικές περιοχές, στις οποίες επιβάλλονται ειδικοί περιορισμοί στη δόμηση και τις χρήσεις γης, κατά το πρότυπο των ΖΟΕ, προκειμένου να αποφευχθεί η αλόγιστη εκτός σχεδίου επέκταση πόλεων και οικισμών. Η δυνατότητα θεσμοθέτησης αντίστοιχων περιορισμών είναι ουσιαστική και θα πρέπει να παραμείνει στα ΓΠΣ. Όμως, όπως υποδείχθηκε και στο πρώτο μέρος της Έκθεσης, η επιβολή των όρων και περιορισμών αυτών δεν μπορεί να είναι στατική και ανεπίδεκτη μεταγενέστερων μεταβολών, αλλά οφείλει να υπακούει σε μια δυναμική διαδικασία, σύμφυτη άλλωστε με τη φύση του σχεδιασμού.

Στο πλαίσιο αυτό επιβάλλεται η επανεξέταση της αρχής του «πολεοδομικού κεκτημένου»17, την οποία φαίνεται να έχει ενστερνισθεί, χωρίς διακρίσεις, το άρθρο 4 παρ. 4 του ν. 2508/1997 που προβλέπει περιοριστικά τη δυνατότητα τροποποίησης της ΖΟΕ μόνο για μεγαλύτερη προστασία. Η εφαρμογή της αρχής αυτής σε όλες τις ΖΟΕ, χωρίς διάκριση ανάμεσα στις περιαστικές ΖΟΕ και τις ΖΟΕ προστασίας, αντιστρατεύεται τον δυναμικό χαρακτήρα που οφείλει να έχει ο σχεδιασμός του χώρου, προκειμένου να εμπεδώσει την αξιοπιστία του και να μπορέσει να ανταποκριθεί στις συνεχώς μεταβαλλόμενες ανάγκες και δεδομένα. Τούτο απαιτεί την κατά περίπτωση επανεξέταση των ρυθμίσεων των εγκεκριμένων ΖΟΕ, επί τη βάσει των επιστημονικών κριτηρίων και παραδοχών που επιβάλλει ο ολοκληρωμένος σχεδιασμός χρήσεων γης που γίνεται στο επίπεδο των ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ18.

17 Σύμφωνα με την αρχή αυτή, που έχει νομολογιακό έρεισμα, θεωρείται ως αντισυνταγματική κάθε νομοθετική ή κανονιστική μεταβολή των γενικών ή ειδικών όρων και περιορισμών δόμησης και χρήσεων που μπορεί να οδηγήσει σε επιδείνωση των όρων διαβιώσεως σε σχέση με το προηγούμενο πολεοδομικό καθεστώς. Η πιο χαρακτηριστική εφαρμογή της αρχής αυτής έγινε κατά τον έλεγχο της συνταγματικότητας του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού (ΓΟΚ) από την Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ Ολ. 10/1988). Σημειώνεται πάντως ότι, σε πρόσφατες αποφάσεις του (ΣτΕ Ολ. 1528/2003, ΣτΕ Ολ 3114/2004), το ΣτΕ φαίνεται να λαμβάνει κάποιες αποστάσεις από τη μονοδιάστατη εφαρμογή της αρχής αυτής, δεχόμενο την επίκληση ειδικού πολεοδομικού λόγου από τη Διοίκηση που θα καθιστούσε, σε συνδυασμό και με στάθμιση άλλων μη αμιγώς πολεοδομικών αναγκών, επιτρεπτές συνταγματικά τις συγκεκριμένες δυσμενείς καταρχήν για το περιβάλλον μεταβολές.18 Υπενθυμίζεται άλλωστε ότι η συντριπτική πλειονότητα των εγκεκριμένων ΖΟΕ καταρτίσθηκε κατά τη δεκαετία του 1980 και στις αρχές της δεκαετίας του 1990, χωρίς έκτοτε να έχει υποστεί αξιολόγηση και αναγκαία αναθεώρηση με βάση επιστημονικές παραδοχές και τρέχουσες ανάγκες. Είναι προφανές ότι κατά την εκπόνηση των νέων ΓΠΣ καθώς και των ΣΧΟΟΑΠ, είναι δυνατό, και ενδεχομένως και πιθανό, να ανακύψουν νέα δεδομένα που δεν υπήρχαν ή δεν είχαν ληφθεί υπόψη κατά τον παλαιότερο σχεδιασμό της υφιστάμενης ΖΟΕ, λόγω πχ. νέων αναγκών ή ακόμα και νεώτερων απόψεων για την πολεοδομική και χωρική οργάνωση, όπως η αντίληψη της βιώσιμης ανάπτυξης. Επιπλέον, τα ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ του ν. 2508 ρυθμίζουν, κατ’ αρχήν, το σύνολο του εκτός σχεδίου χώρου του ΟΤΑ (κάτι που συχνά δεν συμβαίνει στις υφιστάμενες ΖΟΕ, γιατί δεν υπήρχε ανάλογη απαίτηση στο ν. 1337). Ως συνέπεια, η οργάνωση των διαφόρων κατηγοριών χρήσεων στον εκτός σχεδίου χώρο (για λόγους προστασίας, ανάπτυξης ή / και χωροθέτησης υποδομών) γίνεται πλέον σε ευρύτερο χωρικό πλαίσιο, που είναι πιθανό ότι θα απαιτήσει μια επανεξέταση της υφιστάμενης ΖΟΕ, όταν αυτή καλύπτει μικρότερη έκταση.

44

Για όλους τους παραπάνω λόγους, επιβάλλεται η τροποποίηση του άρθρου 4 παρ. 4 του ν. 2508/1997, ώστε να παρασχεθεί η δυνατότητα στα ΓΠΣ (και αντιστοίχως τα ΣΧΟΟΑΠ) να τροποποιούν τα όρια και τις ρυθμίσεις των εγκεκριμένων ΖΟΕ, όταν τούτο επιβάλλεται για πολεοδομικούς λόγους και εν όψει της ενότητας του σχεδιασμού.

Περιοχές Ειδικής Προστασίας (ΠΕΠ) : στην κατηγορία αυτή υπάγονται, κατά τον ν. 2508/1997, οι περιοχές που όχι μόνο είναι ανεπίδεκτες πολεοδόμησης αλλά χρήζουν περαιτέρω προστασίας είτε λόγω του ειδικού νομικού καθεστώτος που τις διέπει (πχ. δάση και δασικές περιοχές, αρχαιολογικοί χώροι, βιότοποι, υγρότοποι κλπ), είτε με βάση αυτοτελή κριτήρια που θέτει το ΓΠΣ ή το ΣΧΟΟΑΠ (πχ. παράκτιες περιοχές). Ως προς την πρώτη κατηγορία περιοχών, τα ΓΠΣ και τα ΣΧΟΟΑΠ οφείλουν να περιορίζονται στην αποτύπωση των περιοχών αυτών (όταν είναι γνωστές και χαρακτηρισμένες) και των ειδικών ρυθμίσεων που τις διέπουν με βάση το οικείο κατά περίπτωση κανονιστικό τους καθεστώς. Πρόβλημα ανακύπτει στις περιπτώσεις εκείνες που οι ως άνω περιοχές δεν είναι γνωστές και δεν έχουν χαρακτηρισθεί και οριοθετηθεί κατά τις οικείες διατάξεις. Στις περιπτώσεις αυτές πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι πιο πάνω περιοχές εντάσσονται στις ΠΕΠ με βάση τα διαθέσιμα κατά περίπτωση επιστημονικά στοιχεία και δεδομένα και τις αναγκαίες πιθανολογήσεις ή προσωρινές οριοθετήσεις τους. Ήδη σχετική υποχρέωση για την προσωρινή οριοθέτηση των αρχαιολογικών χώρων κατά το στάδιο κατάρτισης των ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ εμπεριέχεται στον ν. 3028/2002 (άρθρο 12). Ανάλογη ρύθμιση θα μπορούσε να προβλεφθεί νομοθετικά και για άλλες προστατευτέες περιοχές ή αντικείμενα, όπως τα δάση και οι δασικές εκτάσεις και οι περιοχές προστασίας της φύσης. Ειδικώς στην περίπτωση των δασών και δασικών εκτάσεων, οι δασικοί χάρτες19 που προτείνεται να καταρτισθούν σύμφωνα με τα ανωτέρω, θα πρέπει να έχουν ενδεικτικό χαρακτήρα, ώστε να μην συνδεθούν με τη διεκδίκηση εμπραγμάτων δικαιωμάτων.

Δυο ακόμα επισημάνσεις είναι ιδιαίτερα κρίσιμες όσον αφορά το ρυθμιστικό περιεχόμενο των ΓΠΣ:

- Τα ΓΠΣ και τα ΣΧΟΟΑΠ εκπονούνται σήμερα σε επίπεδο μεμονωμένου δήμου. Ωστόσο, για να αποκτήσουν συνοχή και συνέπεια με τις αντίστοιχες μελέτες όμορων δήμων, θα πρέπει να παρασχεθεί νομοθετικά η δυνατότητα να

19 Η κατάρτιση δασικών χαρτών πρέπει να γίνει με αντικειμενικά και ενιαία κριτήρια για το σύνολο της χώρας, με προτεραιότητα ενδεχομένως στις περιοχές που αντιμετωπίζουν τις μεγαλύτερες πιέσεις. Με τα τεχνικά μέσα που διατίθενται σήμερα το έργο αυτό είναι απλό. Η προσφυγή σε διοικητικές διαδικασίες για τον περιπτωσιολογικό προσδιορισμό του δασικού ή μη χαρακτήρα εκτάσεων, εκτός από την εκτενή διάρκεια, ελέγχεται ως προς τη διαφάνειά της.

45

εκπονούνται για περισσότερους του ενός ΟΤΑ. Με αυτό τον τρόπο θα εξασφαλιστεί πληρέστερα η συνοχή και η λειτουργική ολοκλήρωση του πολεοδομικού σχεδιασμού σε ομάδες ομόρων ΟΤΑ, ενώ αφετέρου θα επιτευχθούν οικονομίες κλίμακας με σύμπτυξη διαδικασιών ανάθεσης, έγκρισης, παρακολούθησης και διαβούλευσης και τελική μείωση χρόνου και κόστους.

- Προκειμένου να εξασφαλιστεί η ευελιξία και προσαρμοστικότητα των ανωτέρω σχεδίων σε μη προβλέψιμες εξελίξεις θα πρέπει να επινοηθούν απλές διαδικασίες τροποποίησης του ΓΠΣ - ΣΧΟΟΑΠ κυρίως τοπικά/σημειακά με σαφή κριτήρια και ανάλογες διαδικασίες τεκμηρίωσης. Αυτό απαιτεί κατάλληλη τροποποίηση του ν. 2508/1997, ώστε να καθοριστούν τα κριτήρια και οι λοιπές προϋποθέσεις για την κίνηση της διαδικασίας, η απαιτούμενη στις περιπτώσεις αυτές διαδικασία δημοσιότητας και ο τρόπος εκτίμησης των χωρικών επιπτώσεων της επιδιωκόμενης τροποποίησης. Αντίστοιχα, θα απαιτηθεί τροποποίηση της διάταξης του άρθρου 4 παρ. 7 του ν. 2508/1997 προκειμένου να διευρυνθούν οι περιπτώσεις στις οποίες επιτρέπεται τροποποίηση των ΓΠΣ πριν από την πάροδο πενταετίας από την προηγούμενη έγκριση.

Β. Επιχειρησιακή διάσταση

Όπως επισημάνθηκε στο πρώτο μέρος της Έκθεσης, όλο το επιχειρησιακό σύστημα που έχει επωμισθεί κατά νόμο την ευθύνη κατάρτισης, έγκρισης, παρακολούθησης και αξιολόγησης των ΓΠΣ – ΣΧΟΟΑΠ είναι χαοτικό και ανεπαρκές σε κάθε επίπεδο.

Συνοπτικά η εικόνα έχει ως εξής: το ΥΠΕΧΩΔΕ έχει την επιτελική αρμοδιότητα, οι ΟΤΑ είναι οι επισπεύδοντες τη διαδικασία και κατά κανόνα αρμόδιοι για την προκήρυξη και ανάθεση των σχετικών μελετών, ενώ η επίβλεψη των μελετών διενεργείται είτε από τις ΤΥΔΚ, είτε από τους ΟΤΑ, είτε από τις Διευθύνσεις Περιβάλλοντος και Χωροταξίας (ΔΙΠΕΧΩ) της Περιφέρειας και τέλος η έγκριση γίνεται από τον Γενικό Γραμματέα Περιφέρειας. Οι πρωτοβάθμιοι ΟΤΑ, μαζί με τους μελετητές, οργανώνουν τις διαδικασίες δημοσιότητας, συμμετοχής και διαβούλευσης, ενώ οι Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις έχουν κατά νόμο την ευθύνη παρακολούθησης των εγκεκριμένων ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ, ιδρύοντας για το σκοπό αυτό ειδικούς οργανισμούς με τη μορφή νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου.

Κανένα από τα παραπάνω συστήματα δεν λειτουργεί με επάρκεια. Το ΥΠΕΧΩΔΕ έχει αποφύγει να ασκήσει τον επιτελικό του ρόλο, ενώ οι υπηρεσίες της αποκεντρωμένης διοίκησης και της τοπικής αυτοδιοίκησης είναι κατά κανόνα υποστελεχωμένες και χωρίς εξειδικευμένο προσωπικό. Μόνο μια Νομαρχία έχει ιδρύσει οργανισμό παρακολούθησης ενώ οι λοιπές δημόσιες υπηρεσίες (Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης και Πολιτισμού), που οφείλουν να συνεπικουρούν την όλη προσπάθεια με την παροχή των απαραίτητων στοιχείων, συχνά ολιγωρούν ή παρέχουν ελλιπή και μη αξιόπιστα στοιχεία.

46

Για την αντιμετώπιση των προβλημάτων αυτών έχουν κατά καιρούς προταθεί λύσεις από ορισμένους επιστημονικούς και επαγγελματικούς φορείς. Οι περισσότερες προτάσεις επισημαίνουν την ανάγκη βελτίωσης της αποδοτικότητας της δημόσιας διοίκησης σε όλα τα επίπεδα, με κατάλληλη στελέχωση των υπηρεσιών, προσλήψεις επιστημονικού προσωπικού, εκπαίδευση και επιμόρφωση υπαλλήλων, την ανάγκη ενεργοποίησης των προβλεπόμενων από τον νόμο φορέων και την ανάγκη δημιουργίας διυπουργικών οργάνων ή μηχανισμών για το συντονισμό της όλης προσπάθειας. Οι προτάσεις όμως αυτές διακρίνονται, στη συντριπτική τους πλειονότητα, από έναν διάχυτο μαξιμαλισμό στο μέτρο που είναι κατά κανόνα εξαρτημένες από ευρύτερες διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις στη Διοίκηση. Οι μεταρρυθμίσεις αυτές, ακόμη και αν προωθηθούν σε εύθετο χρόνο, δεν μπορούν να αποδώσουν άμεσα αποτελέσματα ενώ απαιτούν επιπλέον και σημαντικούς δημόσιους πόρους που είναι αμφίβολο αν μπορούν να δεσμευθούν στην κατεύθυνση αυτή.

Γι’ αυτό θεωρείται σκόπιμο να αναζητηθούν λύσεις σε ad hoc επιχειρησιακές δράσεις, με φορείς και σχήματα που βρίσκονται εκτός των παραδοσιακών δομών της Διοίκησης και οι οποίοι διαθέτουν για το λόγο αυτό πιο επιχειρησιακή αντίληψη των πραγμάτων, μεγαλύτερη ευελιξία και δυνατότητα αλλά συνεργάζονται στενά με αυτή δεδομένου ότι δεν μπορούν να την υποκαταστήσουν στις θεσμικές της αρμοδιότητες. Παρόμοια εγχειρήματα έχουν δοκιμαστεί στο παρελθόν και σε άλλες περιπτώσεις με ικανοποιητικά αποτελέσματα.

Τα βασικά ζητούμενα20 είναι:

− Η επιτελική παρακολούθηση της πορείας των μελετών ΓΠΣ – ΣΧΟΟΑΠ και ο συντονισμός του όλου προγράμματος, η διασφάλιση της ενιαίας αντιμετώπισης θεμάτων και η εισήγηση προς το ΥΠΕΧΩΔΕ και τις Περιφέρειες για την λήψη διορθωτικών μέτρων.

− Η τεχνική υποστήριξη των υπηρεσιών της Περιφέρειας και των πρωτοβαθμίων ΟΤΑ για τη συστηματική και αποτελεσματική επίβλεψη των μελετών και ενδεχομένως η επιμόρφωση των στελεχών τους.

− Η παρέμβαση προς τρίτους κεντρικούς φορείς προκειμένου να ανταποκριθούν στις απαιτήσεις των διαφόρων σταδίων των μελετών.

− Η εισήγηση προς τις Περιφέρειες και το ΥΠΕΧΩΔΕ για την ιεράρχηση και τον προγραμματισμό των αναθέσεων μελετών.

− Η υποβολή προτάσεων για την τροποποίηση και την απλοποίηση των προδιαγραφών σύνταξης των σχετικών μελετών με καθορισμό τυπολογίας περιοχών (πχ. αστικές, αγροτικές, τουριστικές κοκ.) και γενικών και ειδικών κριτηρίων και σχεδιαστικών προτύπων.

20 Βλέπε σχετικά: Πορίσματα Ημερίδας για τα ΓΠΣ /ΣΧΟΟΑΠ, ΣΕΠΟΧ, 03.07.2006.

47

− Η πρόταση εξειδίκευσης του περιεχομένου και του είδους των ρυθμίσεων που προτείνονται για τις περιοχές προστασίας και τις περιοχές οικιστικού ελέγχου με ενιαία κριτήρια, ώστε να εξασφαλίζεται η συμβατότητα και συνέπεια των ρυθμίσεων μεταξύ διαφορετικών μελετών.

− Η εισήγηση για ενδεχόμενες βελτιώσεις του θεσμικού πλαισίου.

− Η τυποποίηση και συστηματοποίηση των διαδικασιών ενημέρωσης και διαβούλευσης σε ενιαία βάση για όλες τις μελέτες, καθώς και η παραγωγή υποδειγμάτων για τις εγκριτικές πράξεις των ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ.

− Η τυποποίηση της διαδικασίας παρακολούθησης και αξιολόγησης των εγκεκριμένων ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ και ιδίως η επεξεργασία δεικτών και προτύπων αξιολόγησης.

Το ρόλο αυτό μπορεί να διεκδικήσει η τοπική αυτοδιοίκηση σε συλλογικό επίπεδο μέσω της ΚΕΔΚΕ. Είναι αξιόπιστος συνομιλητής της κρατικής διοίκησης, διαθέτει τον απαραίτητο δυναμισμό και το κύρος για να εξασφαλίσει αναγκαίες ισότιμες συνεργασίες με άλλους φορείς και έγκριτους συμβούλους, αλλά ιδίως είναι ο βασικός αποδέκτης της τύχης του όλου εγχειρήματος. Η συμβολή της ΚΕΔΚΕ μπορεί να σχεδιαστεί ως πρόγραμμα και να ενταχθεί στις χρηματοδοτήσεις του 4ου ΚΠΣ.

Γ. Τεχνικά ζητήματα

Τα βασικά τεχνικά ζητήματα είναι:

- Η απλούστευση και ο εξορθολογισμός των προδιαγραφών με εξειδίκευση σε τέσσερις βασικούς τύπους σχεδίων (ΣΧΟΟΑΠ, ΓΠΣ αγροτικού χώρου, ΓΠΣ αστικών περιοχών και ΓΠΣ μητροπολιτικών περιοχών). Επίσης, από τις προδιαγραφές θα πρέπει να απαλειφθούν στοιχεία τα οποία είναι άσκοπες ασκήσεις επί χάρτου (όπως προϋπολογισμός και πρόγραμμα δράσης).

- Η εξασφάλιση των κατάλληλων στατιστικών και χαρτογραφικών υποβάθρων για την υποστήριξη των μελετών. Σημειώνεται ιδίως το γεγονός ότι τα διατιθέμενα από την ΕΣΥΕ στοιχεία σε επίπεδο Δήμων δεν απεικονίζουν την τοπική αναπτυξιακή κατάσταση και τις τάσεις. Για το λόγο αυτό, πρέπει να διενεργείται τοπική πρωτογενής έρευνα με ερωτηματολόγιο σε επίπεδο Δ.Δ. ώστε να αποκτάται η απαραίτητη γνώση των συνθηκών της μικροπεριοχής και να διορθώνονται και εξειδικεύονται τα ευρήματα από τα επίσημα στοιχεία της δεκαετούς απογραφής ΕΣΥΕ.

- Ανάλογες απαιτήσεις υπάρχουν και για τα φυσικά υπόβαθρα των μελετών, για τα οποία πρέπει να παρασχεθούν επίκαιρες δορυφορικές εικόνες μιας και οι

48

διατιθέμενοι ορθοφωτοχάρτες έχουν πλέον για πολλές περιοχές (αστικές-παραλιακές) χρονικά απαξιωθεί ως απεικονίσεις της υφιστάμενης κατάστασης.

2.2. Προτάσεις για τις Πολεοδομικές Μελέτες και τις Πράξεις Εφαρμογής

Στο πεδίο του πολεοδομικού σχεδιασμού και της εφαρμογής του, τα βασικά προβλήματα που χρήζουν άμεσης αντιμετώπισης είναι η επιτάχυνση και απλοποίηση των σχετικών διαδικασιών, η εξασφάλιση ικανού αποθέματος εισφορών σε γη και χρήμα που να καλύπτει τις ανάγκες δημιουργίας των κοινοχρήστων και κοινωφελών χώρων και των έργων υποδομής, η πληρέστερη προστασία των δικαιωμάτων των θιγομένων ιδιοκτητών σε περίπτωση δεσμεύσεων της ιδιοκτησίας που υπερβαίνουν τον εύλογο χρόνο και τέλος η χρήση νέων εργαλείων απόκτησης γης για κοινοχρήστους ή κοινωφελείς σκοπούς ή για την εκτέλεση βασικών κοινοχρήστων έργων της περιοχής, πέραν των κλασικών μηχανισμών της εισφοράς σε γη και χρήμα ή της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης με αποζημίωση σε χρήμα. Για το σκοπό αυτό προτείνονται :

Α. Επανεξέταση του ισχύοντος συστήματος εισφορών σε γη και σε χρήμα

Όπως αναφέρθηκε στο πρώτο μέρος της έκθεσης, ο κρισιμότερος ανασταλτικός παράγοντας στην υλοποίηση του πολεοδομικού σχεδιασμού είναι η κλιμάκωση της εισφοράς σε γη και χρήμα ανάλογα με το μέγεθος που οι ιδιοκτησίες είχαν το 1982. Τα πολλαπλά προβλήματα που έχει αναδείξει στην πράξη το σύστημα αυτό και τα οποία έχουν αναμφίβολα πλήξει την αξιοπιστία και την αποτελεσματικότητα των πράξεων εφαρμογής, έχουν καταστήσει αναγκαία την επανεξέτασή του.

Μία λύση, που ίσως ακούγεται ριζοσπαστική εκ πρώτης όψεως, είναι η αντικατάσταση του συστήματος αυτού με σύστημα ενιαίων εισφορών, κατά το πρότυπο που είχε επιχειρήσει να εισαγάγει ο ν. 947/1979 και το οποίο δεν έγινε αποδεκτό στις τότε κρατούσες κοινωνικο-οικονομικές συνθήκες.

Η καθιέρωση ενιαίων εισφορών σε γη και χρήμα (δηλαδή ανεξαρτήτως του μεγέθους της ιδιοκτησίας) θα μπορούσε, σύμφωνα και με τα διδάγματα της κοινής πείρας, να διευκολύνει την εξασφάλιση των εκτάσεων κοινοχρήστων χώρων και κοινωφελών χώρων που είναι στοιχειωδώς αναγκαίες ώστε κατά την πολεοδόμηση των οικισμών να διαμορφώνονται συνθήκες ικανοποιητικές για τη διαβίωση των κατοίκων. Ταυτόχρονα, θα υπηρετούσε πληρέστερα τους σκοπούς των άρθρων 4, 17 παρ. 1 και 2 και 24 παρ. 3 και 5 Συντ., εισάγοντας σύστημα αντικειμενικών και πλήρως αδιαμφισβήτητων κριτηρίων συμμετοχής των ιδιοκτητών στις δαπάνες ενεργοποίησης περιοχής που χαρακτηρίζεται ως οικιστική.

49

Επιπροσθέτως, μια τέτοια ρύθμιση θα συντελούσε τα μέγιστα στην επιτάχυνση και απλοποίηση της σύνταξης των πολεοδομικών μελετών καθώς και των πράξεων εφαρμογής και στην ευρύτερη αποδοτικότητα του όλου συστήματος. Στα πλεονεκτήματά της συγκαταλέγονται αναμφίβολα ο περιορισμός των τεχνικών δυσκολιών και των ατέρμονων διαδικασιών καταγραφής των κτηματολογικών στοιχείων όπως ίσχυαν κατά το 1982 (και με όσες δικαιοπραξίες έχουν εν τω μεταξύ κριθεί έγκυρες) και η δραστική μείωση του χρόνου κατάρτισης των πράξεων εφαρμογής.

Το ενιαίο ποσοστό εισφοράς μπορεί να καθοριστεί μετά από ειδική μελέτη που θα αξιολογεί τη μέχρι σήμερα εμπειρία αλλά θα πρέπει να ανταποκρίνεται και στην υπεραξία που αποκτούν οι ιδιοκτησίες κατά την ένταξή τους στο σχέδιο. Το ποσοστό εισφοράς μπορεί να διαφοροποιείται σε κατηγορίες, ανάλογα με τον τύπο και τα χαρακτηριστικά κάθε περιοχής. Ειδικές ρυθμίσεις θα πρέπει να προβλεφθούν για τις περιπτώσεις που η εισφορά είναι ιδιαίτερα επαχθής και ουσιαστικά ακυρώνει τη μικρή ιδιοκτησία.

Η προτεινόμενη ρύθμιση είναι προφανές ότι θα καταλάβει τις ΠΕ που θα συνταχθούν εφεξής, ενώ πρέπει να παρασχεθεί δυνατότητα στις ήδη εκκρεμείς ΠΕ να ολοκληρωθούν, εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος, με βάση το νυν ισχύον σύστημα της κλιμακωτής εισφοράς.

Η κατάργηση της κλιμακωτής εισφοράς συνεπάγεται και την κατάργηση της σύνδεσης του συστήματος εισφορών σε γη και χρήμα με το ιδιοκτησιακό καθεστώς που είχε δημιουργηθεί στις 10.3.1982. Η ρύθμιση αυτή είχε καθοριστεί από τον νομοθέτη του ν. 1337/1983 προκειμένου να διευκολύνει την εφαρμογή του συστήματος της κλιμακωτής εισφοράς και κατά την έννοια αυτή είχε παραπληρωματικό χαρακτήρα. Κατά συνέπεια, αν καταργηθεί το ισχύον σύστημα της κλιμακούμενης εισφοράς και αντικατασταθεί, σύμφωνα με τα προαναφερόμενα, με σύστημα ενιαίας εισφοράς, δεν έχει πλέον λόγο διατήρησης.

Εναλλακτικά, πάντως, και σε περίπτωση που η πρόταση για αντικατάσταση του ισχύοντος συστήματος της κλιμακωτής εισφοράς με σύστημα ενιαίων εισφορών δεν θεωρηθεί επαρκώς ώριμη για προώθηση, πρέπει να εξετασθεί η αναπροσαρμογή της ισχύουσας κλιμάκωσης των εισφορών και η διαφοροποίησή της ανά κατηγορία περιοχής (πυκνοδομημένες, αραιοδομημένες και αδόμητες) ώστε ο θεσμός να καταστεί πιο αποδοτικός ανάλογα με τη φύση των σκοπών που καλείται κάθε φορά να επιτελέσει.

50

Β. Ενοποίηση πολεοδομικής μελέτης και πράξης εφαρμογής

Εφόσον η πρόταση για καθιέρωση ενιαίας εισφοράς σε γη και χρήμα γίνει αποδεκτή, μπορεί κατ’ επέκταση να εξετασθεί η σύνταξη της ΠΕ να γίνεται ενιαία με αυτήν της πολεοδομικής μελέτης και όχι εκ των υστέρων (μετά την έγκριση της πολεοδομικής μελέτης), ώστε να λαμβάνονται έγκαιρα υπόψη στο σχεδιασμό τα κτηματολογικά δεδομένα της περιοχής. Με τον τρόπο αυτό, μπορεί να ενισχυθεί η αξιοπιστία των προβλέψεων της Πολεοδομικής Μελέτης σε ότι αφορά τη δυνατότητα κάλυψης της δαπάνης για τη δημιουργία των κοινοχρήστων και κοινωφελών χώρων, ενώ ταυτόχρονα θα εξοικονομείται σημαντικός χρόνος και πόροι από τη σύντμηση των διαδικασιών ανάθεσης και παρακολούθησης.

Γ. Καταβολή αποζημίωσης για μακροχρόνιες δεσμεύσεις της ιδιοκτησίας

Σε κάθε περίπτωση, ιδιαίτερη μέριμνα πρέπει να ληφθεί για την προστασία των δικαιωμάτων των ιδιοκτητών τα ακίνητα των οποίων δεσμεύονται επί μακρόν (και πάντως πέραν του ευλόγου χρόνου που είναι ανεκτός κατά το Σύνταγμα) λόγω ρυμοτομίας ή ως χώροι προοριζόμενοι για κοινωφελείς χρήσεις. Στις περιπτώσεις αυτές, πέραν του δικαιώματος του ιδιοκτήτη να ακυρώσει δικαστικώς την άρνηση της Διοίκησης να άρει τη ρυμοτομική απαλλοτρίωση ή το βάρος της ιδιοκτησίας που υπερβαίνει τον εύλογο χρόνο, πρέπει να θεσπιστεί ανώτατο χρονικό όριο δέσμευσης της ιδιοκτησίας, επιπροσθέτως δε και υποχρέωση αποζημίωσης των θιγομένων ιδιοκτητών μετά την υπέρβαση του χρονικού αυτού ορίου (ενδεχομένως και κλιμακούμενης αυξητικώς για κάθε επιπλέον έτος υπαίτιας εκ μέρους της Διοίκησης διατήρησης του ρυμοτομικού βάρους πέραν του ως άνω χρονικού ορίου).

Δ. Διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής του θεσμού του κοινωνικού συντελεστή

Σε κάθε περίπτωση, πλην των ανωτέρω μέτρων, πρέπει να εξευρεθούν νέοι τρόποι για την απόκτηση των ακινήτων που είναι απαραίτητα για τη δημιουργία ή την επαύξηση των κοινοχρήστων και κοινωφελών χώρων καθώς και νέοι τρόποι χρηματοδότησης της κατασκευής και συντήρησης των βασικών κοινοχρήστων έργων και έργων υποδομής, σε συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα. Η αναγκαστική απαλλοτρίωση συνεπάγεται δημοσιονομική επιβάρυνση και δεν είναι πάντα το προσφορότερο μέσο απόκτησης αναγκαίων εκτάσεων. Εξ άλλου, πολλές φορές εφαρμόζεται καταχρηστικά, δεσμεύοντας υπέρμετρα την ιδιοκτησία, ιδίως όταν δεν μπορεί να συντελεσθεί λόγω έλλειψης των αναγκαίων πόρων.

Για το σκοπό αυτό, πρέπει να διευρυνθεί νομοθετικά το πεδίο εφαρμογής του θεσμού του «κοινωνικού συντελεστή»21 ώστε να καταλαμβάνει και περιοχές όπου

21 Άρθρο 18 παρ.4 του ν. 2508/1997. Ο «κοινωνικός συντελεστής» (όρος που δεν υπάρχει στο νόμο, αλλά έχει καθιερωθεί στη διοικητική ορολογία λόγω του εξυπηρετούμενου σκοπού) είναι δεύτερος αυξημένος σ.δ. σε περιοχές που προορίζονται για στεγαστικά προγράμματα ή χώρους κοινής ωφέλειας, όπου μέρος της καρπούμενης από τούς ιδιοκτήτες γης ωφέλειας

51

εκτελούνται μεγάλα προγράμματα οικιστικής ανάπτυξης ή ανάπλασης από την ιδιωτική πρωτοβουλία ή από μικτά σχήματα συμπράξεων δημοσίου-ιδιωτικού τομέα. Η ρύθμιση αυτή, μαζί με τη διευρυμένη χρήση του θεσμού της μεταφοράς του συντελεστή δόμησης (εφόσον βέβαια ολοκληρωθεί και παγιωθεί το σχετικό θεσμικό πλαίσιο), αναμένεται να διευκολύνουν πολλαπλά, ιδίως στα κέντρα πόλεων αλλά και γενικότερα, σε υφιστάμενους οικισμούς, την απόκτηση γης για κοινόχρηστους ή κοινωφελείς σκοπούς καθώς και την εξοικονόμηση πόρων από τις αναγκαστικές απαλλοτριώσεις για την εκτέλεση των βασικών κοινοχρήστων έργων και έργων υποδομής.

Ε. Συστηματοποίηση των διαδικασιών δημοσιότητας των μελετών και εκδίκασης των ενστάσεων

Όπως προεκτέθηκε, η τρέχουσα πρακτική των συμμετοχικών διαδικασιών κατά την κατάρτιση της Πολεοδομικής Μελέτης και της Πράξης Εφαρμογής χαρακτηρίζεται από αλλεπάλληλες αναρτήσεις των σχετικών μελετών και διαδοχική υποβολή ενστάσεων εκ μέρους των θιγομένων ιδιοκτητών.

Εν όψει της διαπίστωσης αυτής, είναι αναγκαίο να επιχειρηθεί η τυποποίηση της διαδικασίας εκδίκασης των ενστάσεων και ιδίως των λόγων αποδοχής και απόρριψής τους, τόσο από πλευράς παραδεκτού όσο και από πλευράς ουσίας. Για το σκοπό αυτό, πρέπει να καταρτισθεί εγχειρίδιο (manual) με το οποίο θα παρέχονται προς τις αρμόδιες υπηρεσίες αναλυτικές οδηγίες, υποδείγματα εγγράφων, σχετική νομοθεσία και νομολογία καθώς και κάθε άλλη πληροφορία που μπορεί να συστηματοποιήσει και να επιταχύνει την όλη διαδικασία. Στο ίδιο εγχειρίδιο πρέπει επίσης να περιέχονται οδηγίες για τις αναρτήσεις των σχετικών μελετών και ιδίως σε ποιές περιπτώσεις απαιτείται, μετά την αποδοχή ενστάσεων, η εκ νέου ανάρτησή τους (επί παραδείγματι μπορεί να διευκρινισθεί ότι δεν απαιτείται διαδικασία επαναληπτικής ανάρτησης εφόσον, με τις αλλαγές που έγιναν κατόπιν κρίσεως ενστάσεων κατά την προηγηθείσα ανάρτηση, καμία ιδιοκτησία δεν ρυμοτομείται πέραν της οφειλόμενης εισφοράς γης).

Σε κάθε περίπτωση, ο εξορθολογισμός των πιο πάνω διαδικασιών προϋποθέτει έναν ευρύτερο μηχανισμό στήριξης των πρωτοβαθμίων ΟΤΑ που είναι κατά νόμο αρμόδιοι για την τήρηση της διαδικασίας δημοσιότητας και την εκδίκαση των σχετικών ενστάσεων τόσο στο πλαίσιο της ΠΜ όσο και της πράξεως εφαρμογής. Για το σκοπό αυτό, σε πρώτη φάση, θα μπορούσε να δημιουργηθεί στο ΙΤΑ μία επιχειρησιακή μονάδα πληροφόρησης και τυποποίησης των σχετικών διαδικασιών, που θα παρέχει σχετικές συμβουλές και υποδείγματα στους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ.

από τον αυξημένο σ.δ. παραχωρείται στο Δημόσιο ή τους Ο.Τ.Α.

52

ΣΤ. Νέα ταξινόμηση των χρήσεων γης

Η ισχύουσα σήμερα ταξινόμηση των χρήσεων γης χρονολογείται από το 1987 (π.δ. 23.2/6.3.1987, ΦΕΚ 166 Δ΄) και είναι εν πολλοίς παρωχημένη, στο μέτρο που απεικονίζει μια κατάσταση των πολεοδομικών λειτουργιών με βάση τα δεδομένα των αρχών της δεκαετίας του ’80.

Απαιτείται λοιπόν αναθεώρηση του σχετικού κανονιστικού πλαισίου ώστε να επιτευχθεί μια νέα ταξινόμηση των χρήσεων γης που να ανταποκρίνεται στις σύγχρονες λειτουργικές ανάγκες των πόλεων και των ευρύτερων αστικών περιοχών .

Ζ. Οι πολεοδομικές αρμοδιότητες και εκκρεμότητες μετά τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ. 3661-3663/2005

Τα αδιέξοδα αλλά και η διατάραξη της ασφάλειας δικαίου που έχουν επέλθει με τις παραπάνω αποφάσεις του ΣτΕ δεν αποτέλεσαν αντικείμενο ανάλυσης της παρούσας έκθεσης δεδομένου ότι συζητήθηκαν εκτενώς στη σχετική ημερίδα που οργάνωσε το ΙΤΑ, η ΚΕΔΚΕ και το ΤΕΕ 22. Εξάλλου, όπως αναφέρεται και στον πρόλογο της παρούσας έκθεσης, το μείζον ζήτημα που αναδείχθηκε κατά τη σχετική συζήτηση στην ως άνω ημερίδα, είναι οτι το πρόβλημα του σχεδιασμού δεν περιορίζεται στην κατανομή των αρμοδιοτήτων αλλά ανάγεται στην ίδια τη «φιλοσοφία» του σχεδιασμού στην Ελλάδα και σε ευρύτερες παθογένειες τις οποίες επιχειρεί να αναλύσει και να αντιμετωπίσει η έκθεση αυτή. Ωστόσο, για την ολοκλήρωση των προτάσεων κρίθηκε σκόπιμο να συμπεριληφθεί η προβληματική της κατανομής των αρμοδιοτήτων και, κυρίως, της αποσυμφόρησης των υποθέσεων που συσσωρεύονται στο ΥΠΕΧΩΔΕ προκειμένου να θεσμοθετηθούν οι εκκρεμείς μελέτες μετά τις αποφάσεις του ΣτΕ.

Ο προβληματισμός αυτός έχει δυο σκέλη: η επιθυμητή τελική ρύθμιση για τις αρμοδιότητες προϋπόθεση της οποίας είναι η αναθεώρηση του Συντάγματος και η άμεση αντιμετώπιση των προβλημάτων που δημιουργήθηκαν από τις αποφάσεις του ΣτΕ.

Όσον αφορά το πρώτο σκέλος, χωρίς να απαιτείται να υπεισέλθει κανείς στην προβληματική του αν οι πολεοδομικές ρυθμίσεις αποτελούν ή όχι τοπική υπόθεση, είναι ευρύτατα αποδεκτό ότι και μόνο για λόγους πρακτικούς, δεν είναι δυνατή η υλοποίηση του σχεδιασμού χωρίς την ουσιαστική αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων στην τοπική αυτοδιοίκηση. Η συνεχής συσσώρευση χιλιάδων πολεοδομικών μελετών και πράξεων εφαρμογής που πρέπει να τροποποιούνται ανάλογα με τις τοπικές

22 ΚΕΔΚΕ - ΤΕΕ - ΙΤΑ (2006), Πολεοδομικές αρμοδιότητες και Σύνταγμα, Απομαγνητοφωνημένα Πρακτικά Ημερίδας, Αθήνα, 7 Μαρτίου 2006, http://www.ita.org.gr/Contents.aspx?Action=ShowSingle&lang=gr&ContId=28&CatId=39&View=6

53

απαιτήσεις και εξελίξεις αλλά και να επικαιροποιούνται σε τακτά χρονικά διαστήματα καθιστά πρακτικά αδύνατη τη διεκπεραίωσή τους αποκλειστικά, ή έστω κυρίως, από την κεντρική διοίκηση. Η πρακτική αδυναμία να συμβεί κάτι τέτοιο είναι μια από τις αιτίες των γνωστών εξαιρετικά μεγάλων καθυστερήσεων στην έγκριση των διαφόρων πολεοδομικών σχεδίων, που συχνά ακυρώνουν κάθε ορθολογισμό των όποιων επιλογών τους, παρεμποδίζουν τη χωρική ανάπτυξη και νομιμοποιούν την αυθαιρεσία.

Προκειμένου να υλοποιηθεί από νομική άποψη η αποκέντρωση απαιτείται η κατάλληλη συνταγματική αναθεώρηση. Προς την κατεύθυνση αυτή το ΙΤΑ έχει ήδη υποβάλλει τις σχετικές προτάσεις του.23 Προκειμένου όμως να υπάρξει ουσιαστική και αποτελεσματική αποκέντρωση με αξιόπιστα αποτελέσματα και να ξεπεραστούν τα προβλήματα αυθαιρεσίας και τοπικισμού που παρατηρήθηκαν κατά το παρελθόν, θα πρέπει αυτή να συνοδεύεται από κατάλληλες ασφαλιστικές δικλείδες σε θεσμικό όσο και σε τεχνικό επίπεδο. Οι προτάσεις του παρόντος κεφαλαίου σχετικά με τη δεσμευτικότητα των επιπέδων σχεδιασμού και την καθιέρωση σταθεροτύπων και οδηγιών για την εξασφάλιση της συνέπειας των ρυθμίσεων μεταξύ διαφορετικών μελετών μπορεί να αποτελέσουν ικανή συνθήκη για το σκοπό αυτό. Παράλληλα για τη δημιουργία ελεγκτικών μηχανισμών, η ΚΕΔΚΕ μπορεί να θέσει σε κίνηση μηχανισμούς εσωτερικού ελέγχου και αξιολόγησης της ποιότητας και της πληρότητας της δράσης των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ στο πεδίο του πολεοδομικού σχεδιασμού και της εφαρμογής του. Θα μπορούσε να λειτουργήσει έτσι ως ένας μηχανισμός εκ των έσω αξιολόγησης και ελέγχου του συστήματος (peer review) που θα συναντούσε πολύ μεγαλύτερη νομιμοποίηση και αποδοχή εκ μέρους των ιδίων των ΟΤΑ και επομένως μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα.

Όσον αφορά το δεύτερο σκέλος του προβλήματος, δηλαδή την αντιμετώπιση των ζητημάτων που έχουν δημιουργηθεί από την απόφαση του ΣτΕ, αυτό έχει δύο επιμέρους πλευρές: αφενός, την αντιμετώπιση της ανασφάλειας δικαίου που έχει δημιουργηθεί για πλήθος πολιτών λόγω της έκδοσης πράξεων από όργανα της διοίκησης που κρίθηκαν συνταγματικά αναρμόδια από το ΣτΕ (δηλαδή όσες πολεοδομικές πράξεις είχαν θεσμοθετηθεί με βάση την διάταξη του άρθρου 10 παρ. 1 του ν. 3044/2002 και είτε έχουν ήδη ακυρωθεί λόγω αναρμοδιότητας, είτε έχουν προσβληθεί με αιτήσεις ακυρώσεως και αναμένεται να ακυρωθούν για τον ίδιο λόγο) και, αφετέρου, τον απεγκλωβισμό και την αποσυμφόρηση της κεντρικής διοίκησης (ΥΠΕΧΩΔΕ) από τις συσσωρευμένες εκκρεμότητες και την προώθηση προς θεσμοθέτηση των σχετικών μελετών.

23 Βλ. την πρόταση του Επιστημονικού Συμβουλίου του ΙΤΑ την οποία επεξεργάστηκε επιστημονική επιτροπή υπό τον Αν. Καθηγητή του Πανεπιστημίου Αθηνών Γ. Σωτηρέλη και την οποία ομόφωνα αποδέχθηκε το Δ.Σ. της ΚΕΔΚΕ: http://www.ita.org.gr/library/Downloads/docs/Πρόταση%20της%20ΚΕΔΚΕ%20για%20τη%20Συνταγματική%20Αναθεώρηση.doc και τη σχετική συνέντευξη τύπου στο: http://www.ita.org.gr/Contents.aspx?lang=gr&Action=ShowSingle&contid=33

54

Το πρώτο ζήτημα μπορεί να αντιμετωπισθεί με την εισαγωγή νομοθετικής ρύθμισης με την οποία θα παρέχεται εξουσιοδότηση για την επανέκδοση των σχετικών πράξεων με προεδρικό διάταγμα ύστερα από πρόταση του Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ, σύμφωνα και με το σκεπτικό των αποφάσεων της Ολομελείας του ΣτΕ 24.

Το δεύτερο ζήτημα μπορεί να αντιμετωπισθεί άμεσα μόνο με την κεντρική επεξεργασία όλων των εκκρεμών πράξεων και την προώθησή τους για θεσμοθέτηση με προεδρικά διατάγματα. Αυτό βέβαια προϋποθέτει την κινητοποίηση διοικητικών μηχανισμών, στο επίπεδο του ΥΠΕΧΩΔΕ, που είναι αμφίβολο αν είναι διαθέσιμοι αλλά και ανάλογη πολιτική βούληση που δεν φαίνεται να υπάρχει αν κρίνει κανείς και από την έκδοση της υπ’ αρ. 6/5.5.2006 εγκυκλίου του ΥΠΕΧΩΔΕ με την οποία ουσιαστικά «αναστέλλεται» επ’ αόριστον η προώθηση του πολεοδομικού σχεδιασμού για το σύνολο της χώρας. Στο πλαίσιο αυτό, κρίσιμες είναι οι πρωτοβουλίες που μπορεί να αναλάβει η ΚΕΔΚΕ όχι μόνο για την προώθηση του σχετικού αιτήματος προς το ΥΠΕΧΩΔΕ αλλά και με την ουσιαστική τεχνική και διοικητική υποστήριξη προς τις αρμόδιες υπηρεσίες που δεν διαθέτουν την ετοιμότητα για να αναλάβουν μια τέτοια επιχείρηση.

2.3. Προτάσεις για την πληρέστερη ενσωμάτωση της Στρατηγικής Περιβαλλοντικής Εκτίμησης στον πολεοδομικό σχεδιασμό

Όπως προεκτέθηκε, σκοπός της οδηγίας ΣΠΕ, είναι μεταξύ άλλων να παράσχει ένα σαφέστερο πλαίσιο για την άσκηση των επιχειρηματικών δραστηριοτήτων. Για το σκοπό αυτό, πρέπει να γίνει προσπάθεια ώστε να αντιμετωπισθούν τα λειτουργικά προβλήματα που επισημάνθηκαν στο πρώτο μέρος της Έκθεσης και να αποκτήσει η όλη διαδικασία της ΣΠΕ επιχειρησιακό χαρακτήρα και αποτελεσματικότητα. Για το σκοπό αυτό και σε ό,τι αφορά ειδικότερα τον πολεοδομικό και χωροταξικό σχεδιασμό, θα μπορούσαν να ληφθούν ιδίως υπόψη τα εξής :

− Στο πλαίσιο της οριοθέτησης του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας, ιδιαίτερη μέριμνα πρέπει να ληφθεί για τον προσδιορισμό των αόριστων εννοιών που έχουν μεταφερθεί αυτούσιες από το κοινοτικό κείμενο (όπως «ήσσονες τροποποιήσεις» σχεδίων και «χρήση μικρής περιοχής σε τοπικό επίπεδο»), ώστε να μην δημιουργηθούν ερμηνευτικά ζητήματα κατά την εφαρμογή.

− Εν όψει του γεγονότος ότι τα χωροταξικά και πολεοδομικά σχέδια που προβλέπονται στους ν. 2742/1999 και 2508/1997 τελούν σε μια απόλυτα ιεραρχική σχέση μεταξύ τους, ιδιαίτερη μέριμνα πρέπει να ληφθεί για την προσαρμογή του περιεχομένου της στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης ανάλογα με το περιεχόμενο και το επίπεδο λεπτομερειών των επιμέρους σχεδίων,

24 Ερευνητέο παραμένει στην περίπτωση αυτή, το ζήτημα της αναδρομικής ισχύος των πολεοδομικών πράξεων ρυθμιστικού χαρακτήρα που προτείνεται να επανεκδοθούν κατά τα ανωτέρω.

55

το στάδιο στο οποίο λαμβάνονται οι αποφάσεις και τον βαθμό στον οποίο ορισμένα θέματα αξιολογούνται καλύτερα σε διαφορετικά επίπεδα του εν λόγω ιεραρχημένου συνόλου, ώστε αφενός να αποφεύγεται η επανάληψη της εκτίμησης και αφετέρου να αξιοποιούνται ορθά οι πληροφορίες όσον αφορά τις επιπτώσεις στο περιβάλλον που παρέχονται από τα υπερκείμενα επίπεδα σχεδιασμού στα αμέσως υποκείμενα.

− Η περιβαλλοντική µελέτη (έκθεση) που προβλέπεται στο άρθρο 5 της οδηγίας αποτελεί συνεκτικό κείμενο που περιέχει τις πληροφορίες που απαιτούνται βάσει του άρθρου αυτού και του Παραρτήματος Ι της οδηγίας και μπορεί να ενσωματωθεί στο περιεχόμενο των αντιστοίχων χωροταξικών και πολεοδομικών μελετών, υπό την προϋπόθεση ότι θα είναι ευχερώς διακριτή ως θεματική ενότητα, ώστε να μπορεί να εξυπηρετήσει τις ανάγκες των διαβουλεύσεων με τις αρχές και το κοινό που ορίζονται στα άρθρα 6 και 7 της οδηγίας.

− Εξάλλου, και η διεξαγωγή διαβουλεύσεων με τις αρμόδιες αρχές και το κοινό (άρθρα 6 και 7 της οδηγίας) μπορεί να ενσωματωθεί στις κατά περίπτωση προβλεπόμενες διαδικασίες δημοσιότητας των χωροταξικών και πολεοδομικών σχεδίων, με τις κατάλληλες συμπληρώσεις και τροποποιήσεις των σχετικών διατάξεων όπου αυτό παρίσταται αναγκαίο.

− Επίσης, και η παρακολούθηση των σημαντικών επιπτώσεων της εφαρμογής του σχεδίου ή προγράµµατος, σύμφωνα με το άρθρο 10 της οδηγίας, μπορεί να ενσωματωθεί αντιστοίχως στις υπάρχουσες διαδικασίες παρακολούθησης και αξιολόγησης των χωροταξικών και πολεοδομικών σχεδίων, εφόσον, όπως ορίζει και το άρθρο 10 της οδηγίας, για τον σκοπό της παρακολούθησης μπορεί να χρησιμοποιούνται τα υφιστάμενα κατά το εσωτερικό δίκαιο μέτρα ελέγχου µε στόχο την αποφυγή διπλού ελέγχου.

− Τέλος, είναι απαραίτητο να οριοθετηθεί με σαφήνεια το πεδίο εφαρμογής της ΣΠΕ στις περιπτώσεις χωροταξικών και πολεοδομικών σχεδίων που βρίσκονται ήδη σε διαδικασία κατάρτισης (μεταβατικές διατάξεις) και ιδίως η κρίσιμη έννοια της «πρώτης τυπικής προπαρασκευαστικής πράξης» που αποτελεί κατά την οδηγία αφετηρία για την υπαγωγή των εκκρεμών σχεδίων σε ΣΠΕ.

56

3. Η ΑΝΑΓΚΗ ΕΙΣΑΓΩΓΉΣ «ΠΑΡΆΛΛΗΛΟΥ» ΣΥΣΤΉΜΑΤΟΣ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΎ ΓΙΑ ΕΠΕΝΔΎΣΕΙΣ ΚΑΙ ΠΡΟΓΡΆΜΜΑΤΑ ΑΝΆΠΤΥΞΗΣ

3.1. Σκοπός

Όπως προεκτέθηκε, το ισχύον σύστημα πολεοδομικού σχεδιασμού δεν μπορεί να προσφέρει επαρκή διέξοδο στις επενδυτικές πρωτοβουλίες του ιδιωτικού και του δημοσίου τομέα, ενώ συχνά λειτουργεί και ως τροχοπέδη αναπτυξιακών προσπαθειών. Το βασικό πρόβλημα που εντοπίζεται στις περιπτώσεις αυτές είναι η αδυναμία να προσδιορισθούν περιοχές, όπου μπορούν να αναληφθούν συγκεκριμένες πρωτοβουλίες ανάπτυξης γης, από δημόσιους ή/ και ιδιωτικούς φορείς, χωριστά ή σε συνεργασία, χωρίς την αβεβαιότητα και την ακαμψία που περιβάλλει συνήθως το πολεοδομικό τους καθεστώς. Το πρόβλημα δεν εξαντλείται στον απλό καθορισμό και την οριοθέτηση της περιοχής, αλλά επεκτείνεται και στις συνθήκες και στους όρους ανάπτυξής της.

Το πρόβλημα αυτό δεν μπορεί να αντιμετωπισθεί με τις προτάσεις που διατυπώθηκαν στις προηγούμενες ενότητες της έκθεσης αυτής και οι οποίες στοχεύουν στη βελτίωση του περιεχομένου και των διαδικασιών κατάρτισης, έγκρισης και εφαρμογής του γενικού πολεοδομικού σχεδιασμού.

Πέραν των προτάσεων αυτών, οι οποίες, εφόσον υιοθετηθούν, αναμένεται να βελτιώσουν αισθητά την ποιότητα και την αποτελεσματικότητα του γενικού σχεδιασμού, απαιτείται παράλληλα να ληφθεί μέριμνα και για την εισαγωγή ενός ειδικού συστήματος σχεδιασμού που προορίζεται για τις επενδυτικές πρωτοβουλίες και τα προγράμματα ανάπτυξης του ιδιωτικού και του δημοσίου τομέα.

Η εισαγωγή του συστήματος αυτού αποβλέπει :

− Στην ανταπόκριση του πολεοδομικού και ευρύτερα χωροταξικού σχεδιασμού στις αναπτυξιακές προτεραιότητες της χώρας και ιδίως στην τρέχουσα πραγματικότητα των συμπράξεων του δημοσίου και ιδιωτικού τομέα.

− Στην προώθηση των ιδιωτικών και δημοσίων επενδυτικών πρωτοβουλιών με ταχύτητα και ασφάλεια δικαίου και στη δημιουργία συνθηκών βιώσιμης ανάπτυξης της γης από δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς.

− Στην ενίσχυση της διαφάνειας της διοικητικής δράσης στο πεδίο του σχεδιασμού, με την καθιέρωση εκ των προτέρων γνωστών κριτηρίων, προϋποθέσεων και διαδικασιών για την προώθηση των δημοσίων, ιδιωτικών ή μικτού τύπου επενδύσεων.

57

− Στην εξασφάλιση συνθηκών εναλλακτικής χωροταξικής και πολεοδομικής πολιτικής (contingency plans) στις περιπτώσεις που ήδη προγραμματισμένες επενδύσεις ή σχεδιασμένα προγράμματα ανάπτυξης προσκρούουν, λόγω του υφιστάμενου πολεοδομικού καθεστώτος, σε προβλήματα εφαρμογής που μπορεί να επηρεάσουν ουσιαστικά το χρονοδιάγραμμα, τη χρηματοδότηση και εν γένει τη βιωσιμότητα και την πραγματοποίησή τους.

− Στην αποφυγή της ad hoc αντιμετώπισης μεμονωμένων επενδυτικών προτάσεων και προγραμμάτων, η προώθηση των οποίων απαιτεί την ψήφιση ειδικών και αποσπασματικών νομοθετικών ρυθμίσεων «μίας χρήσεως».

3.2. Πεδίο εφαρμογής

Το προτεινόμενο σύστημα σχεδιασμού μπορεί να αφορά :

− Όλες τις επενδυτικές πρωτοβουλίες ανάπτυξης και αξιοποίησης της γης που αναλαμβάνονται από δημόσιους ή/ και ιδιωτικούς φορείς, αυτοτελώς ή σε συνεργασία μεταξύ τους και οι οποίες χαρακτηρίζονται ως μείζονος σημασίας με βάση κριτήρια που θα προδιαγραφούν στο νόμο.

− Τα προς ανάπτυξη ακίνητα μπορεί να βρίσκονται σε περιοχές είτε εκτός εγκεκριμένων σχεδίων πόλεων και ορίων οικισμών περιοχές, είτε εντός, χωρίς να αποκλείονται και οι περιπτώσεις ενιαίων ή συνεχόμενων ακινήτων που εμπίπτουν εν μέρει σε περιοχές εντός σχεδίου πόλεως ή εντός ορίων οικισμών και εν μέρει εκτός.

− Η επιδιωκόμενη οικιστική ανάπτυξη μπορεί να αφορά την πραγματοποίηση οιασδήποτε επιχειρηματικής δραστηριότητας του πρωτογενούς, δευτερογενούς ή τριτογενούς τομέα (αυτοτελώς ή σε συνδυασμό μεταξύ τους), οικιστικών προγραμμάτων πρώτης ή δεύτερης κατοικίας, καθώς και την εκτέλεση έργων κοινωφελούς χαρακτήρα με τη μέθοδο ΣΔΙΤ.

− Τα προς ανάπτυξη ή αξιοποίηση ακίνητα πρέπει να έχουν σαφές ιδιοκτησιακό καθεστώς και να έχουν περιέλθει στον επισπεύδοντα την ανάπτυξη φορέα κατά πλήρη κυριότητα, παραχώρηση ή μακροχρόνια μίσθωση πριν από την έκδοση της εγκριτικής πράξεως για τον χαρακτηρισμό και την οριοθέτηση της έκτασης (σε ορισμένες περιπτώσεις και σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που θα ορίσει ο νόμος μπορεί να αρκεί και η ύπαρξη προσυμφώνου).

3.3. Ουσιαστικές και διαδικαστικές προϋποθέσεις

− Πρόκειται για διαδικασία χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού ειδικού χαρακτήρα.

58

− Η ενεργοποίηση της διαδικασίας γίνεται ύστερα από τον καθορισμό ειδικών χωροταξικών, πολεοδομικών, αναπτυξιακών, οικονομικών και κοινωνικών κριτηρίων και προϋποθέσεων, τα οποία πρέπει να πληρούν τα υπό ένταξη προγράμματα ή επενδύσεις. Μεταξύ των προϋποθέσεων αυτών μπορεί να είναι και η πρόβλεψη σχετικών ζωνών ή περιοχών σε εγκεκριμένα χωροταξικά και ρυθμιστικά σχέδια ή σε αναπτυξιακά προγράμματα.

− Αφορά επενδύσεις και αναπτυξιακά προγράμματα που χαρακτηρίζονται ως μείζονος σημασίας, με βάση τα ως άνω κριτήρια.

− Η διαδικασία μπορεί να κινείται είτε αυτεπαγγέλτως από δημόσιους φορείς είτε ύστερα από πρωτοβουλία των ιδιωτών.

− Η διαδικασία αυτή δεν εφαρμόζεται σε περιοχές που εμπίπτουν σε ειδικά νομικά καθεστώτα, όπως περιοχές αρχαιολογικού ενδιαφέροντος, δασικού χαρακτήρα, προστασίας της φύσης κλπ.

− Η αρμοδιότητα και ο έλεγχος της ένταξης και εφαρμογής των προγραμμάτων στο σύστημα αυτό πρέπει να ανήκει στην κεντρική διοίκηση (ΥΠΕΧΩΔΕ).

− Ο σχεδιασμός, η προώθηση, υλοποίηση και διαχείριση του «παράλληλου» συστήματος σχεδιασμού για επενδύσεις και προγράμματα ανάπτυξης πρέπει να ανατεθεί σε επιτελικό επίπεδο σε ειδική υπηρεσία, η οποία θα επιφορτισθεί με το καθήκον επεξεργασίας προτάσεων, εισηγήσεων, ερευνών και μέτρων για την επιτυχή υλοποίηση του θεσμού, καθώς και με την προκαταρκτική αξιολόγηση των υποψήφιων προγραμμάτων.

− Τα κριτήρια, οι στόχοι, οι αρχές και οι προδιαγραφές που πρέπει να πληρεί κάθε υποψήφιο πρόγραμμα, θα περιγράφονται και στοιχειοθετούνται σε ειδικές επιστημονικές μελέτες τεκμηρίωσης χωροταξικού, πολεοδομικού, περιβαλλοντικού, οικονομικού, τεχνικού κλπ περιεχομένου. Για το σκοπό αυτό, πρέπει να εξεταστεί η εισαγωγή της έννοιας της Μελέτης Χωρικών Επιπτώσεων, στην οποία θα ενσωματώνεται και η τυχόν απαιτούμενη ΣΠΕ ή ΜΠΕ, και η οποία θα εκτιμά συνδυασμένα τις επιπτώσεις του προτεινόμενου σχεδιασμού στο χώρο, στο περιβάλλον και στην εν γένει οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη της ευρύτερης περιοχής.

− Η σχετική εγκριτική πράξη πρέπει να περιβάλλεται το νομικό τύπο του Προεδρικού Διατάγματος, ώστε να εξασφαλίζεται ο προληπτικός έλεγχος νομιμότητας από το Συμβούλιο της Επικρατείας και να ενισχύεται η ασφάλεια δικαίου της επιδιωκόμενης επένδυσης.

59

− Η έγκριση του ειδικού σχεδίου θα συνεπάγεται αυτοδικαίως την τροποποίηση (ή τη μη εφαρμογή) κάθε αντίθετης ή διαφορετικής ρύθμισης του γενικού πολεοδομικού σχεδιασμού (ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ, ΖΟΕ)25. Ειδικώς, για τις περιπτώσεις των επενδύσεων που βρίσκονται σε περιοχές εντός εγκεκριμένων σχεδίων πόλεων, η εγκριτική πράξη θα συνιστά και τροποποίηση του ρυμοτομικού σχεδίου ή της Πολεοδομικής Μελέτης, εφόσον παρίσταται δικαιολογημένη προς τούτο ανάγκη.

− Τα κριτήρια επιλογής της επένδυσης ή της ανάπτυξης, τα κριτήρια χαρακτηρισμού τους ως εθνικής σημασίας, η εφαρμοστέα διαδικασία επιλογής, προώθησης, εφαρμογής και υλοποίησης, η σύσταση και οι αρμοδιότητες της αρμόδιας επιτελικής ειδικής υπηρεσίας χειρισμού των προγραμμάτων αυτών, το είδος, ο αριθμός και το περιεχόμενο των επιστημονικών μελετών τεκμηρίωσης, οι περιοχές και τα κριτήρια αυτών που δεν εμπίπτουν στην εφαρμογή του παράλληλου συστήματος σχεδιασμού, ως περιοχές ειδικού νομικού και πολεοδομικού καθεστώτος, αποτελούν αντικείμενο γενικής νομοθετικής ρύθμισης.

− Τα θέματα χρηματοδοτήσεων των προγραμμάτων αυτών, οι διαδικασίες υλοποίησής τους μέσω άλλων θεσμικών εργαλείων, όπως των Συμπράξεων Δημοσίου και Ιδιωτικού Δικαίου ή των θεσμών της αυτοχρηματοδότησης κλπ, καθώς και η φορολογική, δανειακή κλπ μεταχείρισή τους από πλευράς δημοσίου ή ιδιωτικού τομέα, αποτελούν αντικείμενο ξεχωριστής αντιμετώπισης, η οποία δεν εμπίπτει στο αντικείμενο προτάσεων της παρούσας Έκθεσης.

25 Σημειώνεται ότι αντίστοιχη δυνατότητα παρέχεται ήδη στις ΠΟΑΠΔ του άρθρου 10 του ν. 2742/1999, η οποία αφορά τη δυνατότητα των εγκριτικών αποφάσεων ΠΟΑΠΔ να τροποποιούν όρια και ρυθμίσεις εγκεκριμένων ΖΟΕ, με εξαίρεση τις περιοχές που προστατεύονται με τις ρυθμίσεις της ΖΟΕ, λόγω του ειδικού χαρακτήρα τους, όπως είναι ιδίως χώροι αρχαιολογικού, αρχιτεκτονικού, ιστορικού ή λαογραφικού ενδιαφέροντος, παραθαλάσσιες ή παραποτάμιες ζώνες, βιότοποι και τόποι ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους, δάση και δασικές εκτάσεις.

60

4. ΣΥΝΟΨΗ ΤΩΝ ΠΡΟΤΑΣΕΩΝ

4.1. Μέτρα νομοθετικού χαρακτήρα

Α. ΓΠΣ- ΣΧΟΟΑΠ :

- Εξορθολογισμός και απλοποίηση του περιεχομένου των ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ (ιδίως απαλλαγή των σχετικών μελετών από περιττές λεπτομέρειες και αναλύσεις που δεν προσιδιάζουν στη νομική τους φύση και την κλίμακα του σχεδιασμού που προωθούν, όπως επί παραδείγματι οι χωροθετήσεις έργων κοινωνικής ή τεχνικής υποδομής που στο επίπεδο των ΓΠΣ-ΣΧΟΟΠΑ πρέπει να είναι καθαρά ενδεικτικές).

- Ενίσχυση του κανονιστικού χαρακτήρα των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ ως προς τις προβλέψεις εκείνες που αφορούν τις ήδη πολεοδομημένες και προς πολεοδόμηση περιοχές. Οι προτάσεις των σχετικών μελετών γι’ αυτή την ομάδα ρυθμίσεων πρέπει να είναι ιδιαίτερα σαφείς ώστε να δεσμεύουν τον υποκείμενο πολεοδομικό σχεδιασμό (με βάση τη σχέση γενικού προς ειδικό) και να καθιστούν έτσι δυνατή, ακόμη και στο πλαίσιο του ισχύοντος Συντάγματος, την ανάθεση της αρμοδιότητας έγκρισης των ΠΜ στους ΟΤΑ.

- Τροποποίηση του τελευταίου εδαφίου της παραγράφου 4 του άρθρου 4 του ν. 2508/1997, ώστε να παρασχεθεί στο Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο (και αντιστοίχως στο ΣΧΟΟΑΠ) η δυνατότητα να τροποποιεί, υπό προϋποθέσεις, όρια και ρυθμίσεις εγκεκριμένων ΖΟΕ, με σκοπό την κάλυψη οικιστικών αναγκών στις προς πολεοδόμηση περιοχές που προορίζονται, σύμφωνα με το σχέδιο, για κατοικία ή για ανάπτυξη παραγωγικών δραστηριοτήτων (ΠΕΡΠΟ, ΠΟΑΠΔ, ΒΕΠΕ, ΠΟΤΑ, κλπ).

- Εισαγωγή νομοθετικής ρύθμισης, κατά το πρότυπο του άρθρου 12 του ν. 3028/2002, με την οποία να καθιερώνεται η υποχρέωση προσωρινής οριοθέτησης δασών, δασικών εκτάσεων και άλλων προστατευτέων αντικειμένων κατά το στάδιο σύνταξης των ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ, ώστε να μην εμποδίζεται ή καθυστερεί υπέρμετρα η διαδικασία κατάρτισης των πιο πάνω σχεδίων.

- Τροποποίηση του από 23.2/6.3.1987 π.δ. (ΦΕΚ 166 Δ΄) με σκοπό την αναμόρφωση των κατηγοριών των γενικών και ειδικών χρήσεων γης ώστε να ανταποκρίνονται στις σύγχρονες λειτουργικές ανάγκες των πόλεων, της υπαίθρου και των ευρύτερων αστικών περιοχών.

- Θεσμοθέτηση της δυνατότητας κατάρτισης και έγκρισης (με την ίδια πράξη) ΓΠΣ (και αντιστοίχως ΣΧΟΟΑΠ) για περισσότερους του ενός ΟΤΑ, με σκοπό τη λειτουργική ολοκλήρωση του πολεοδομικού σχεδιασμού σε ομάδες όμορων ΟΤΑ,

61

την επίτευξη οικονομιών κλίμακας με τη συγχώνευση και σύμπτυξη των διαδικασιών ανάθεσης, έγκρισης, παρακολούθησης και διαβούλευσης και την τελική μείωση του χρόνου και του κόστους εκπόνησης των σχετικών μελετών.

Β. Πολεοδομικές Μελέτες – Πράξεις εφαρμογής :

- Επανεξέταση του ισχύοντος συστήματος κλιμακωτής εισφοράς σε γη και χρήμα ή /και καθιέρωση ενιαίων εισφορών.

- Ενοποίηση διαδικασίας σύνταξης πολεοδομικής μελέτης και πράξης εφαρμογής.

- Θέσπιση ανωτάτου χρονικού ορίου για τη διατήρηση των ρυμοτομικών απαλλοτριώσεων και των πολεοδομικών βαρών (κατά το πρότυπο των κοινών απαλλοτριώσεων), με ταυτόχρονη πρόβλεψη αποζημίωσης υπέρ των θιγομένων ιδιοκτητών μετά την υπέρβαση του χρονικού ορίου.

- Τροποποίηση του άρθρου 18 παρ. 4 του ν. 2508/1997 με σκοπό τη διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής του θεσμού του κοινωνικού συντελεστή.

- Προώθηση νομοθετικής ρύθμισης για την αντιμετώπιση των ζητημάτων που ανακύπτουν μετά την ΣτΕ Ολ. 3661/2005 στο πεδίο της άσκησης πολεοδομικών αρμοδιοτήτων ρυθμιστικού χαρακτήρα. Με τη ρύθμιση αυτή, πρέπει να αντιμετωπισθεί αφενός το ζήτημα των πράξεων που θα εκδοθούν εφεξής και οι οποίες πρέπει να περιβληθούν τον τύπο του προεδρικού διατάγματος και αφετέρου το ζήτημα της επανέκδοσης με προεδρικό διάταγμα των πράξεων πολεοδομικού σχεδιασμού που είτε έχουν ήδη ακυρωθεί λόγω αναρμοδιότητας, είτε έχουν προσβληθεί με αιτήσεις ακυρώσεως και αναμένεται να ακυρωθούν για τον ίδιο λόγο.

Γ. Στρατηγική εκτίμηση επιπτώσεων :

- Σαφής οριοθέτηση του πεδίου εφαρμογής της ΣΠΕ στον πολεοδομικό και χωροταξικό σχεδιασμό, ιδίως στις περιπτώσεις των εκκρεμών πολεοδομικών σχεδίων .

- Αποσαφήνιση κρίσιμων εννοιών που έχουν μεταφερθεί στην ελληνική νομοθεσία αυτούσιες από την οδηγία (όπως «ήσσονες τροποποιήσεις» σχεδίων, «χρήση μικρής περιοχής σε τοπικό επίπεδο», «πρώτη τυπική προπαρασκευαστική πράξη»), ώστε να μην δημιουργηθούν ερμηνευτικά ζητήματα κατά την εφαρμογή.

- Εξειδίκευση και προσαρμογή του περιεχομένου και της διαδικασίας της ΣΠΕ ανάλογα με το επίπεδο των επιμέρους χωροταξικών και πολεοδομικών σχεδίων, ώστε αφενός να αποφεύγεται η επανάληψη της εκτίμησης και αφετέρου να

62

αξιοποιούνται ορθά οι πληροφορίες όσον αφορά τις επιπτώσεις στο περιβάλλον που παρέχονται από τα υπερκείμενα επίπεδα σχεδιασμού στα αμέσως υποκείμενα.

- Ενσωμάτωση της διαδικασίας διαβούλευσης με τις αρμόδιες αρχές και το κοινό (άρθρα 6 και 7 της οδηγίας) στις κατά περίπτωση προβλεπόμενες διαδικασίες δημοσιότητας των χωροταξικών και πολεοδομικών σχεδίων, με τις κατάλληλες συμπληρώσεις και τροποποιήσεις των σχετικών διατάξεων όπου αυτό παρίσταται αναγκαίο.

- Ενσωμάτωση της διαδικασίας παρακολούθησης των σημαντικών επιπτώσεων της εφαρμογής του σχεδίου ή προγράµµατος, σύμφωνα με το άρθρο 10 της οδηγίας, στις υπάρχουσες διαδικασίες παρακολούθησης και αξιολόγησης των χωροταξικών και πολεοδομικών σχεδίων, με σκοπό την εξοικονόμηση χρόνου και διαδικασιών και την αποφυγή διπλού ελέγχου.

Δ. Παράλληλο (ειδικό) σύστημα σχεδιασμού για επενδύσεις και προγράμματα ανάπτυξης :

- Εισαγωγή ενός ειδικού συστήματος σχεδιασμού για τις επενδυτικές πρωτοβουλίες και τα προγράμματα ανάπτυξης του ιδιωτικού και του δημοσίου τομέα, που χαρακτηρίζονται ως μείζονος σημασίας με βάση κριτήρια και προϋποθέσεις που θα προδιαγραφούν στο νόμο.

4.2. Μέτρα διοικητικού – οργανωτικού χαρακτήρα

Α. Δημιουργία μονάδας πληροφόρησης και τυποποίησης των διαδικασιών:

- Ανάληψη πρωτοβουλίας από ΚΕΔΚΕ/ΙΤΑ για τη δημιουργία μονάδας πληροφόρησης και συστηματοποίησης των διαδικασιών κατάρτισης και παρακολούθησης των διαφόρων τύπων πολεοδομικών σχεδίων σε συνεργασία με τις αρμόδιες υπηρεσίες του ΥΠΕΧΩΔΕ.

- Η ένταξη και χρηματοδότηση της παραπάνω μονάδας από το 4ο ΚΠΣ.

Β. Βασικές Δράσεις:

- Παροχή πληροφοριών στους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ για ζητήματα πολεοδομικού σχεδιασμού και εφαρμογών.

- Εισήγηση προς τις Περιφέρειες και το ΥΠΕΧΩΔΕ για την ιεράρχηση και τον προγραμματισμό των αναθέσεων μελετών.

- Τυποποίηση και συστηματοποίηση των διαδικασιών ενημέρωσης και διαβούλευσης, σε ενιαία βάση, για όλες τις μελέτες.

63

- Εξειδίκευση του περιεχομένου και του είδους των ρυθμίσεων που προτείνονται για τις περιοχές προστασίας και τις περιοχές οικιστικού ελέγχου με ενιαία κριτήρια, ώστε να εξασφαλίζεται η συμβατότητα και συνέπεια των ρυθμίσεων μεταξύ διαφορετικών μελετών.

- Επεξεργασία υποδειγμάτων για τις εγκριτικές πράξεις των ΓΠΣ – ΣΧΟΟΑΠ και των Πολεοδομικών Μελετών.

- Τεχνική υποστήριξη ΔΙΠΕΧΩ και Νομαρχιών και κατάρτιση στελεχών τους.

- Επεξεργασία δεικτών και προτύπων για την παρακολούθηση και αξιολόγηση των εγκεκριμένων ΓΠΣ - ΣΧΟΟΑΠ και των Πολεοδομικών Μελετών.

- Σύνταξη εγχειριδίων και οδηγών (manuals - handbooks) για τα πιο πάνω ζητήματα.

- Επικουρία του ΥΠΕΧΩΔΕ κατά την κατάρτιση και προώθηση προς έκδοση των π.δ. που απαιτούνται αφενός για την επανέκδοση των ήδη εγκεκριμένων από αναρμόδια όργανα πράξεων και αφετέρου για την έγκριση των εκκρεμών Πολεοδομικών Μελετών (και λοιπών ρυθμίσεων) μετά την κήρυξη ως αντισυνταγματικών των διατάξεων του άρθρου 10 παρ. 1 του ν. 3044/2002 (ΣτΕ Ολ. 3661/2005).

64

ΒΑΣΙΚΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

- Αραβαντινός, Α. (1997), Πολεοδομικός σχεδιασμός. Για μια βιώσιμη ανάπτυξη του χώρου, Εκδόσεις Συμμετρία.

- Commission of the European Communities (2000), The EU compendium of spatial planning systems and policies. Greece, Regional development studies, 28 G, Luxembourg: CEC.

- Γιαννακούρου, Γ. (2007) «Η οδηγία 2001/42/ΕΚ και η μεταφορά της στην ελληνική έννομη τάξη» εις : Γ. Γιαννακούρου - Γ. Κρεμλής - Γλ. Σιούτη (επιμ.), Η εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου περιβάλλοντος στην Ελλάδα. 1981-2006, Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, σ. 139-160.

- Γιαννακούρου, Γ. (1999), «Το θεσμικό πλαίσιο σχεδιασμού των πόλεων στην Ελλάδα» εις: Δ. Οικονόμου και Γ. Πετράκος (επιμ.), Η ανάπτυξη των ελληνικών πόλεων, Πανεπιστημιακές Εκδόσεις Θεσσαλίας-Gutenberg, σ. 457- 480.

- Ευστρατίου, Π-Μ. (Σεπτέμβριος 2003) «Η αναίρεση του σχεδίου πόλεως στην ελληνική διοικητική πρακτική», Νόμος και Φύση, www . nomosphysis . org . gr

- International Society of City and Regional Planners (ISOCARP) (2002), Special Bulletin 2002: Planning in Greece, Athens.

- Καραδήμου - Γερολύμπου, Α. (1987) «Μεταρρυθμιστικές αντιλήψεις στην

οργάνωση των αστικών χώρων.1917-1920», Σύγχρονα Θέματα, Τεύχος 39, σ. 55-60.

- ΚΕΔΚΕ (2005), Πόλις: ο νέος ρόλος των ΟΤΑ μέσα από τα ΓΠΣ και τις ολοκληρωμένες παρεμβάσεις, Πρακτικά Διημερίδας, Θεσσαλονίκη, 25-26 Νοεμβρίου 2005 http :// www . kedke . gr / horos / KEDKE - POLIS 05-0. pdf

- ΚΕΔΚΕ – ΤΕΕ (2005), Κοινό κείμενο προτάσεων ΚΕΔΚΕ-ΤΕΕ για θέματα χωροταξίας – πολεοδομίας, http://www.kedke.gr/horos/KEDKE-TEE-Positions.pdf

- ΚΕΔΚΕ - ΤΕΕ - ΙΤΑ (2006), Πολεοδομικές αρμοδιότητες και Σύνταγμα, Απομαγνητοφωνημένα Πρακτικά Ημερίδας, Αθήνα, 7 Μαρτίου 2006, http://www.ita.org.gr/Contents.aspx?Action=ShowSingle&lang=gr&ContId=28&CatId=39&View=6

- Koutoupa – Rengakos, E. (2004) «L’évolution du droit de l’urbanisme en Grèce de 1999 à 2004 » in GRIDAUH, Droit de l aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat, Ed. du Moniteur, σ. 717-727.

65

- Μαντουβάλου, Μ. και Μπαλλά, Ε. (Σεπτέμβριος 2003), «Ο (μη;) σχεδιασμός του χώρου στην Ελλάδα: κοινωνικοί προσδιορισμοί και πολιτικές διαστάσεις», Νόμος και Φύση, www . nomosphysis . org . gr

- National Technical University of Athens – Laboratory for Spatial Planning and Urban Development (2005), Greece: National Overview, Study elaborated for the ESPON Project 2.3.2.: Governance of territorial and urban policies from EU to local level, Project co-ordinator for Greece: Pr. Louis Wassenhoven http://www.espon.eu/mmp/online/website/content/projects/243/374/file_2186/draft_fr-2.3.2-full.pdf

- Οικονόμου, Δ. και Πετράκος, Γ. (επιμ.) (1999), Η ανάπτυξη των ελληνικών πόλεων, Πανεπιστημιακές Εκδόσεις Θεσσαλίας – Gutenberg.

- Πυργιώτης, Γ., Γιαννακούρου, Γ., Οικονόμου, Δ. κ.ά., Πολιτική γης στην Ελλάδα, Τελική έκθεση ερευνητικού προγράμματος ΥΠΕΧΩΔΕ, Πανεπιστήμιο Θεσσαλίας, 2000.

- Ρίζος, Σ. (2006) «Το πολεοδομικό δίκαιο της Βενιζελικής περιόδου και η σύγχρονη μετάλλαξή του», Περιβάλλον και Δίκαιο, 2/2006, σ. 198-199.

- Σκουρής, Β. (1991), Χωροταξικό και Πολεοδομικό Δίκαιο, Σάκκουλας, Θεσσαλονίκη, β΄ έκδοση.

- Σύλλογος Ελλήνων Πολεοδόμων και Χωροτακτών – Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδας (2006), Χωρικός σχεδιασμός και αναπτυξιακός προγραμματισμός των ΟΤΑ : ο ρόλος των ΓΠΣ - ΣΧΟΟΑΠ, Πορίσματα Ημερίδας, Αθήνα, 31.05.2006

- Συνήγορος του Πολίτη (2005), Απαλλοτρίωση, στέρηση και περιορισμοί της ιδιοκτησίας & αποζημίωση, Ειδική Έκθεση, Απρίλιος 2005, http://www.synigoros.gr/reports/apalotriosi.pdf

- Τάτσης, Λ. (Σεπτέμβριος 2006), Στρατηγική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων και χωρικός σχεδιασμός, Νόμος και Φύση, http://www.nomosphysis.org.gr/

- Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδας (2005), Μελέτη επιπέδων σχεδιασμού του χώρου και σχετικών διαδικασιών θεσμοθέτησης στην Ελλάδα, Έκθεση ομάδας εργασίας .

- Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδας (2005), Δομή και λειτουργία της Τοπικής

Αυτοδιοίκησης. Αρμοδιότητες και συμμετοχή στο σχεδιασμό του χώρου, Έκθεση ομάδας εργασίας.

- Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδας (2005), Μελέτη συστημάτων και επιπέδων

σχεδιασμού σε χώρες της Ευρώπης, Έκθεση ομάδας εργασίας.

66

- Τζίκα-Χατζοπούλου, Α. (2003), Πολεοδομικό Δίκαιο, Πανεπιστημιακές Εκδόσεις ΕΜΠ.

- Χορομίδης, Κ. (2002), Το δίκαιο της ρυμοτομίας και του πολεοδομικού σχεδιασμού (Σχέδια πόλεων-Οικιστική νομοθεσία- Νομολογία), Θεσσαλονίκη.

- Χριστοφιλόπουλος, Δ. (2002), Πολιτιστικό περιβάλλον- Χωρικός Σχεδιασμός και Βιώσιμη Ανάπτυξη, Π.Ν. Σάκκουλας.

67