การศึกษาลักษณะ รูปแบบ และความเสี่ยงต่อการทุจริตในองค์กรเอกชนกึ่งสาธารณะ

รายงานการวจย

เรอง

การศกษาลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรต ในองคกรเอกชนกงสาธารณะ

Patterns and Risks of Corruption: a Study of Quasi - Governmental Organizations

โดย

คณะผวจย

พรรณราย ขนธกจ หวหนาโครงการ

วชรา ไชยสาร นกวจยหลก นกล สญฐตเสร นกวจย

ทศพนธ นรทศน นกวจย

ศนยวจยเพอตอตานการทจรต ปวย องภากรณ

น าเสนอตอ

ศนยวจยเพอตอตานการทจรต ปวย องภากรณ ส านกงาน ป.ป.ช. เลขท 361 ถ. นนทบร - สนามบนน า ต าบลทาทราย อ าเออเมอง จงหวดนนทบร 11000 หรอ ต ปณ. 100 เขตดสต กทม. 10300 โทรศพท 0 2281 7126

คณะผวจย ทปรกษาโครงการ พรรณราย ขนธกจ หวหนาโครงการ สมชย ศรสทธยากร วชรา ไชยสาร นกวจยหลก พรพล ศรสงห นกล สญฐตเสร นกวจย ทศพนธ นรทศน นกวจย

ขอมลทางบรรณานกรม พรรณราย ขนธกจ และคณะ

การศกษาลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ Patterns and Risks of Corruption: a Study of Quasi - Governmental Organizations.--- กรงเทพฯ: ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ส านกงาน ป.ป.ช.) 2555. 263 หนา. 1. องคกรเอกชนกงสาธารณะ. – ความเสยงตอการทจรต. I. ชอเรอง. 2. พมพครงท 1 จ านวน 100 เลม กนยายน 2555

พมพท ดบเบลควซ 76/4 หม 3 ซอยแจงวฒนะ 5 ถนนแจงวฒนะ แขวงทงสองหอง เขตหลกส กรงเทพฯ 10210 โทร. 0-2984-6033

ความคดเหนในสงตพมพฉบบนเปนของคณะผวจย และไมจ าเปนตองสะทอนถงความคดเหนของส านกงาน ป.ป.ช.

หรอหนวยงานสงกดของคณะวจย ส านกงาน ป.ป.ช. ไมตองรบผดชอบตอความสญเสย ความเสยหาย

หรอสงใดๆ อนเปนผลจากขอมลหรอความคดเหนจากสงตพมพฉบบน และส านกงาน ป.ป.ช. ไมตองรบผดชอบตอความผดพลาด

หรอผลทตามมาทเกดจากการใชขอมลทปรากฏอยในรายงานฉบบน

“การศกษาลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ”

พรรณราย ขนธกจ และคณะผวจย (I)

บทสรปส ำหรบผบรหำร

“องคกรเอกชนกงสาธารณะ” (Quasi-Governmental Organizations: QuaGOs) จดตงขน โดยรฐรเรมกอตง หรอทกอตงโดยคณะบคคล และไดรบงบประมาณ และ/หรอไดรบการสนบสนนในรปแบบอนจากองคกรของรฐ โดยมการบรหารจดการแบบเอกชนทการด าเนนงานทงหมดหรอบางสวนไมอยภายใตระเบยบของทางราชการโดยตรง และไมมฐานะเปนสวนราชการ หรอรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวยวธการงบประมาณ ซงเปนโครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบทมความคลองตว สามารถตอบสนองความตองการของประชาชนไดอยางมประสทธภาพ เพอยกระดบคณภาพบรการสาธารณะ

สบเนองจากความจ าเปนทจะตองยกระดบการบรการสาธารณะใหสามารถสนองตอบตอความตองการของประชาชนไดอยางมประสทธภาพ จงท าใหมการบรหารจดการในรปขององคกรเอกชนกงสาธารณะซงมจดเดนในเรองของความคลองตวและประสทธภาพในการใหบรการสาธารณะ รวมทงยงสามารถจดตงและยบเลกไดงายกวาสวนราชการปกต ซงปจจบน (ธนวาคม 2553) มองคกรเอกชนกงสาธารณะในรปแบบกองทน/ทนหมนเวยน 104 กองทน ซงมความส าคญมากขน และมแนวโนมวาจะม “กองทน” และ “องคกรพฒนาเอกชนภาครฐ” เกดขนอกจ านวนมาก

แตการบรหารจดการ การก ากบดแล และตรวจสอบ ทก าหนดไวหลวม ๆ ไดแก (1) ก าหนดระเบยบ อนมตประมาณการรายจายประจ าป และท าความตกลงกรณนอกเหนอระเบยบโดยกระทรวง การคลง (2) ตรวจสอบงบการเงนโดยส านกงานการตรวจเงนแผนดน (3) การตดตามประเมนผลโดยกรมบญชกลาง กระทรวงการคลง และบางกองทนอาจจะมการตรวจสอบโดยรฐสภา และ/หรอการมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสย และ (4) การตรวจสอบงบดลโดยผสอบบญชรบอนญาต (กรณองคกรเอกชนกงสาธารณะในรปแบบสมาคม/มลนธ) เปนตน ซงลกษณะดงกลาวนน เปนเพยงการถวงดลทมกลไกการก ากบดแลและการตรวจสอบคอนขางนอยมาก หรออาจจะปลอดจากการก ากบดแลและการตรวจสอบ จงท าใหองคกรเหลานมความเสยงตอการทจรตในรปแบบทแตกตางจากสวนราชการปกต

ทงน การศกษานเลอกศกษาองคกรทมฐานะทางกฎหมายและวตถประสงคขององคกรตางกน สรปลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในแตละองคกรไดดงน

กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ หรอ กบข. มฐานะเปนนตบคคล จดตงขนตามพระราชบญญตกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ พ.ศ. 2539 มวตถประสงคเพอเปนหลกประกนการจายบ าเหนจบ านาญ สงเสรมการออมทรพย และจดสวสดการและสทธประโยชนอนใหแกสมาชก โดยบงคบทขาราชการ


(II) บทสรปส าหรบผบรหาร

เปนสมาชก กบข. โดยใหผบรหาร กบข. ใชดลพนจในการน าเงนกองทนไปลงทนในหลกทรพยทมความเสยงไดถงรอยละสสบ แมจะมการก าหนดมาตรการก ากบดแลและตรวจสอบทงภายในและภายนอก รวมทงการมสวนรวมของสมาชกอยบางแลว แตยงไมมประสทธภาพเพยงพอ ท าใหอาจมการตดสนใจน าเงนไปลงทนทเสยงตอการเกดขอผดพลาด มการแสวงหาประโยชนจากการบรหารจดการการลงทน ทมความเสยงตอการทจรตในเชงบรหารทมการทบซอนของผลประโยชน หรอการขดกนระหวางผลประโยชนสาธารณะและผลประโยชนสวนบคคล ประกอบดวย การกระท าความผดในหลาย ๆ ลกษณะ นบตงแตการบรหารจดการทไมโปรงใส มการเปดเผยขอมลเฉพาะผลการลงทนทมผลก าไร แตปกปดผลการลงทนทขาดทน และไมใหความชดเจนกบสมาชก ไมใหความส าคญตอการมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสย จนถงกบเกดกรณการกระท าความผดตอจรรยาบรรณของเลขาธการและของพนกงาน การกระท าความผดตามพระราชบญญตหลกทรพยและตลาดหลกทรพย พ.ศ. 2535 และระเบยบคณะกรรมการกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการวาดวยการซอขายหลกทรพยเพอบญชของพนกงาน พ.ศ. 2546 รวมทงการปฏบตในบางเรองยงไมครบถวนตามพระราชบญญตวาดวยการกระท าผดเกยวกบคอมพวเตอร พ.ศ. 2550 และประกาศกระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร เรอง หลกเกณฑการเกบรกษาขอมลจราจรทางคอมพวเตอรของผใหบรการ พ.ศ. 2550 และการไมปฏบตตามระเบยบคณะกรรมการบ าเหนจบ านาญขาราชการวาดวยการซอขายหลกทรพย ซงเปนความเสยงตอการทจรตอนเนองจากการใชขอมลภายใน (Insider trading) ในการซอขายหนในตลาดหลกทรพย

กองทนเงนใหกยมเพอการศกษา หรอ กยศ. มฐานะเปนนตบคคล เรมด าเนนการตามมตคณะรฐมนตรตงแตป พ.ศ. 2539 ตอมาไดมการประกาศใชพระราชบญญตกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2541 การด าเนนการภายใต กยศ. มความเสยงตอการทจรตหลายลกษณะดวยกน และ ทผานมามการทจรตเกดขนในหลาย ๆ กรณ ทงทเปนการกระท าของผบรหารสถานศกษา และเจาหนาททไดรบมอบหมายจากสถานศกษาใหรบผดชอบการกยมเงน รวมทงนกเรยนนกศกษาผกเงน โดยมลกษณะการกระท าความผด นบต งแตการน าเงน กยศ. ไปใชผดวตถประสงค การด าเนนการบางอยางทไมเปนตามหลกเกณฑ เนองจากนกศกษาผกในสถานศกษาบางแหงมจ านวนมากผดปกต มการใหกยมเงนเพอการศกษาทมความซ าซอน การจายเงนใหกบนกเรยนนกศกษาทไมไดลงทะเบยนเรยนตอ การสวมสทธหรอการใชขอมลของนกเรยนนกศกษาเพอขอกยมเงน และมการน าเงนกองทนไปใชแสวงหาประโยชนสวนตว ซงเปนการยกยอกทรพย ทงน การกระท าความผดดงกลาว สวนหนงเกดจากการทสถานศกษาดงกลาวไมไดออกระเบยบเพอรองรบการบรหารจดการเงน กยศ.

ปจจยทเปนสาเหตของการทจรตเบองตนเกดการใชดลพนจทมากเกนควรโดยเฉพาะในระดบผบรหารสถานศกษาและเจาหนาททไดรบมอบหมาย มการก าหนดวธการด าเนนงานทไมรดกม และการไมแบงแยกหนาทในการด าเนนงานใหชดเจน โดยสถานศกษาบางแหงไดมอบหมายใหบคคลคนเดยว


พรรณราย ขนธกจ และคณะวจย (III)

ท าหนาทแบบเบดเสรจ และมการไมปฏบตตามกฎ ระเบยบ หรอแนวทางท กยศ. ก าหนด และพฤตกรรมสวนตวของเจาหนาทและนกเรยนนกศกษาผกเงน เชน ความตองการทเกนก าลงความสามารถ รวมถงความโลภ เปนตน ลกษณะเหลานลวนเปนความเสยงตอการทจรต โดยทกลไกการตรวจสอบและการถวงดลยงไมเพยงพอ รวมทงยงขาดระบบการตดตามและประเมนผล การก ากบดแล และการตรวจสอบทมประสทธภาพ จงมความเสยงตอการทจรตและเกดการทจรตขนตงแตระดบนกเรยนนกศกษาซงเปนผกยม ไปจนถงผบรหารสถานศกษาและเจาหนาททไดรบมอบหมาย

มลนธภมพลงชมชนไทย หรอ มภท. เปนองคกรพฒนาเอกชนภาครฐทมฐานะเปนนตบคคล ไดรบการสนบสนนงบประมาณของส านกงาน ป.ป.ส. แตมรปแบบการบรหารบคคล การงบประมาณ และการด าเนนงานอนทแยกสวนจากส านกงาน ป.ป.ส. ซงโดยทว ๆ ไปอาจไมตองปฏบตตามกฎ และระเบยบของทางราชการ มบทบาทส าคญในการแกไขปญหายาเสพตดทลงลกถงระดบรากเหงาของปญหา ซงตองอาศยการด าเนนการรวมกนระหวางภาครฐกบภาคประชาชน

มภท. มคณะกรรมการบรหารมลนธซงมผบรหารหรอผแทนจากส านกงาน ป.ป.ส. รวมเปนคณะกรรมการดวย มระเบยบและขอบงคบในการด าเนนงาน การก ากบดแล และการตรวจสอบการด าเนนงานคอนขางรดกมมาก แตการตรวจสอบโดยภาครฐและภาคประชาชนยงคอนขางนอย การบรหารงานยงขาดการถวงดลทมประสทธภาพ จงมความเสยงตอการทจรต อนเนองจากการบรหารงาน และการจดสรรงบประมาณในการด าเนนงานโครงการ/กจกรรมตาง ๆ ของ มภท. อาจถกแทรกแซงได และอาจเปนแหลงใชจายเงนงบประมาณของส านกงาน ป.ป.ส. ทไมจ าเปนตองปฏบตตามกฎ หรอระเบยบของทางราชการ นอกจากน การใชดลพนจในการจดสรรเงนของคณะกรรมการบรหารมลนธ ยอมกอใหเกดความเสยงตอการทจรตได เนองจาก มภท. ใชระบบการตรวจสอบและการควบคมภายในเปนหลก โดยไมมระบบการตรวจสอบจากภายนอก แตจากการศกษาไมพบวา มการทจรตเกดขนจรง

กองทนผสงอายจดตงขนตามพระราชบญญตผสงอาย พ.ศ. 2546 ไมมฐานะเปนนตบคคล อยในสงกดส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการ และผสงอาย กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย ในอนาคตมแนวโนมวา กองทนนจะไดรบงบประมาณเพ มมากขน โดยทการบรหารกองทนยงคงมลกษณะททบซอนกบภารกจปกตของ สวนราชการทก ากบดแลกองทน จากการศกษาพบความเสยงตอการทจรตและกรณการทจรตทเกดขน เนองจากการบรหารจดการมความทบซอนกบการใชอ านาจของผบรหารสวนราชการทกองทนแฝงอย ปญหาในทางปฏบตเกยวกบการใหกยมเงนหรอสนบสนนโครงการ ซงไมตรงตามวตถประสงคของกองทน ผกไมมความพรอมหรอความตองการทแทจรง จงน าเงนไปใหลกหลานใช ไปใหก และไปเฉลยแบงกน มการน าเสนอขอมลประกอบค าขอกเปนเทจ และมการเรยกรบผลประโยชนทงโดยเจาหนาท และ/หรอเครอขายผสงอาย และทส าคญ คอ ส านกงานพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยจงหวด (พมจ.) ไม


(IV) บทสรปส าหรบผบรหาร

ด าเนนการใหถกตองตามระเบยบของทางราชการ การใหเจาหนาทหรอผเกยวของใชดลพนจในการพจารณาสนบสนนหรอการใหกยมเงนกองทนไดมาก และเจาหนาททเกยวของ เครอขายผสงอาย และผสงอาย ขาดคณธรรมและจรยธรรม เหลานลวนเปนเหตปจจยทมความเสยงตอการทจรต

กองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน หรอ กปถ. จดตงตามพระราชบญญตรถยนต (ฉบบท 12) พ.ศ. 2546 ไมมฐานะเปนนตบคคล อยในสงกดกรมการขนสงทางบก กระทรวงคมนาคม มวตถประสงคเพอใหมการน าหมายเลขทะเบยนรถทเปนทนยมของประชาชนตามทก าหนดไวในกฎกระทรวงออกมาประมลเปนการทวไป และใหน าเงนรายไดจากการประมลทงหมดเขา กปถ. เพอเปนทนสนบสนนและสงเสรมดานความปลอดภยในดานการใชรถใชถนนและใหความชวยเหลอผประสบภยอนเกดจากการใชรถใชถนน ในระยะเรมแรก การด าเนนการของกองทนมรายไดสทธสงมาก แตในระยะตอมารายไดและรายจายมความผดปกต โดยมรายจายสงมากขน ท าใหมขอสงเกตทนาสนใจ ไดแก กรณการประมลหมายเลขทะเบยนรถยนตทมเจาหนาททเกยวของกบการประมลเขารวมประมลดวยอาจเปนการด าเนนการทมผลประโยชนทบซอน กรณการไมจดประมลในบางหมายเลขทะเบยน กรณความผดปกตของรายไดและรายจายทเพมขนหรอต าลงโดยไมสามารถอธบายหรอชแจงสาเหตไดอยางชดเจน กรณการแสวงหาประโยชนจากการขอหมายเลขทะเบยนรถยนตพเศษ และกรณการประกอบธรกจจ าหนายหมายเลขทะเบยนรถยนตสวย ซงไมเปนไปตามวตถประสงคของกองทน กรณความเสยงทกลาวแลวนน มทงการกระท าความผดทงระดบนโยบาย ระดบบรหาร ระดบเจาหนาท และประชาชนผเขารวมการประมล ซงอาจมสาเหตจากการใชดลพนจของเจาหนาทของรฐ หรอผทมสวนเกยวของมากเกนควร โดยทระบบการถวงดลหรอตรวจสอบจากภายนอกยงไมเพยงพอ

ทงน ลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตทพบเหมอนกนทกองคกร คอ การใชดลพนจซงกฎหมายเปดชองใหคณะกรรมการบรหารกองทน หรอผบรหาร หรอผจดการกองทน น าเงนกองทนไปใชผดวตถประสงค องคประกอบของคณะกรรมการบรหารสวนใหญมาจากภาครฐ ขาดผแทนผมสวนไดสวนเสยหรอภาคประชาสงคมในสดสวนทเหมาะสม ท าใหขาดระบบการตรวจสอบและถวงดลตามหลก ธรรมาภบาล แตองคกรเอกชนกงสาธารณะในรปแบบของกองทนอยภายใตกฎระเบยบของทางราชการทรดกมมากกวาองคกรพฒนาเอกชนภาครฐ (มลนธ หรอสมาคม) ซงยงไมมกฎหรอระเบยบในการด าเนนการทชดเจน แมจะมการน าระเบยบของทางราชการมาบงคบใชโดยอนโลม แตจะตองไมสรางภาระถงกบท าใหองคกรขาดความคลองตว โดยอาจพจารณาระดบความเขมของการก ากบดแล และตรวจสอบ เพอลดความเสยงตอการทจรต

ส าหรบความเสยงตอการทจรตและ/หรอการทจรตทเกดขนในแตละองคกรกรณศกษานน โดยสวนใหญมสาเหตจากระดบของการใชดลพนจของคณะกรรมการหรอผบรหารซงมความสอดคลองกบลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรต โดย กยศ. มการกระจายอ านาจใหผบรหารสถานศกษามอ านาจ


พรรณราย ขนธกจ และคณะวจย (V)

ในการใชดลพนจมาก แตระบบการตรวจสอบการใชอ านาจยงคอนขางนอย ท าใหมความเสยงตอการทจรตคอนขางสง และ กปถ. ยงมเงนหมนเวยนจ านวนมาก ภายใตการบรหารจดการของสวนราชการซงกระบวนการมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสยคอนขางนอยมาก ท าใหมโอกาสทจะมการน าเงนกองทนไปใชเพอประโยชนอน นอกเหนอจากการด าเนนการตามวตถประสงคของกองทน

ดงนน จ าเปนตองมกลไกการปองกนและปราบปรามการทจรต มกฎหมาย นโยบาย โครงสรางการบรหาร การงบประมาณ การก ากบดแล และการตดตามและประเมนผล รวมถงการตรวจสอบทมประสทธภาพ โปรงใส และเหมาะสม รวมทงสามารถถวงดลการใชอ านาจของแตละฝายไดอยางเหมาะสม ซงการศกษานไดมขอเสนอแนะเพอลดความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ ดงน

(1) ขอเสนอแนะเชงนโยบาย

1) องคกรเอกชนกงสาธารณะควรมหลกเกณฑและวธการทโปรงใสและตรวจสอบได แตตองค านงถงความคลองตวขององคกรเหลานดวย รวมทงสรางความรความเขาใจในกฎหมาย กฎ ระเบยบ และวธปฏบต ตลอดจนขนตอนการด าเนนการทถกตองโดยใชเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสารเปนเครองมอส าคญในการสรางความโปรงใสและการตรวจสอบได

2) คณะกรรมการกลนกรองการจดตงทนหมนเวยน ควรมผแทนจากองคกรภาคเอกชน ภาคประชาชน และองคกรทมหนาทปองกนและปราบปรามการทจรตรวมเปนกรรมการอยดวย และใหมอ านาจหนาทก ากบดแลการก าหนดอตราเงนเดอน คาตอบแทน หรอสทธประโยชนใด ๆ ของกรรมการ อนกรรมการ ผบรหาร และบคลากร การจดท าแผนแมบทหรอแผนการด าเนนงาน ตดตาม ประเมนผล และตรวจสอบ วเคราะหความคมคาและความเสยง ผานกระบวนการมสวนรวมของภาคสวนทเกยวของ รายงานผลการด าเนนงานควบคกบรายงานของผสอบบญชและงบการเงนในแตละป ตอคณะรฐมนตรและรฐสภาเพอทราบ และ/หรอประกาศในราชกจจานเบกษาตามความเหมาะสม รวมทงสรางแบบแผนของการบรหารองคกรทด (best practice) เพอเปนมาตรฐานการบรหารจดการองคกรเหลาน

3) ควรก าหนดกรอบการใชดลพนจในระดบตาง ๆ ใหชดเจน พรอมก าหนดกลไกการตรวจสอบใหมประสทธภาพและลดความเสยงตอการทจรต เชน การมผแทนจากองคกรหรอผมสวนไดสวนเสยเขาเปนกรรมการหรออนกรรมการในคณะกรรมการหรอคณะอนกรรมการในสดสวนทเหมาะสม หรอมจ านวนทใกลเคยงกน โดยเฉพาะองคประกอบของคณะกรรมการ กบข. คณะกรรมการ กยศ. และคณะกรรมการ กปถ. ซงไมมผแทนองคกรภาคเอกชนทมสวนไดสวนเสยรวมอยดวย

4) ควรมมาตรการการปองกนการกระท าทมลกษณะเปนผลประโยชนทบซอน และเพมเตมประมวลจรยธรรมของผด ารงต าแหนงทางการเมองและเจาหนาทของรฐใหครอบคลมถงองคกรเอกชนกง


(VI) บทสรปส าหรบผบรหาร

สาธารณะทงในระดบนโยบาย ระดบบรหาร และระดบปฏบตการ รวมถงบคคลภายนอกทกระท าการทจรต และก าหนดบทลงโทษทชดเจนและเหมาะสมยงขน

5) ควรสงเสรมใหมการสรางเครอขายของกลมผมสวนไดสวนเสยทหลากหลาย ทงในระดบชมชน/ทองถน และระดบประเทศ เพอใหเกดฐานอ านาจของผมสวนไดสวนเสยทมากพอ โดยไมยดตดกบองคกรหรอกลมผมสวนไดสวนเสยกลมใดกลมหนงทอาจถกครอบง า หรอถกควบคมก ากบโดยองคกรเอกชนกงสาธารณะ เพอเปนกลไกในการปองกนและตรวจสอบการทจรต

(2) ขอเสนอแนะเชงบรหาร

1) ควรมระบบฐานขอมลการด าเนนงานและการตรวจสอบทสามารถเชอมโยง แลกเปลยนขอมล หรออางองขอมล กฎ ระเบยบตาง ๆ แบบออนไลนระหวางองคกรเอกชนกงสาธารณะไดตลอดเวลา

2) ควรมการรณรงคสงเสรมใหใชกลไกเชงบวกเพอปองกนการทจรตใหเหมาะสมกบภารกจและกลมเปาหมายขององคกรเอกชนกงสาธารณะอยางตอเนองทกป เชน การรวมมอกนกบองคกรทเกยวของจดใหมโครงการองคกรเอกชนกงสาธารณะทมการบรหารจดการทดประจ าป เปนตน

3) ควรก าหนดมาตรการสรางความโปรงใสในองคกรเอกชนกงสาธารณะ ซงประกอบดวย 5 มตหลก กลาวคอ มตท 1 ดานนโยบาย/ผบรหาร และความพยายาม/รเรมของหนวยงานในการสรางความโปรงใส มตท 2 ดานความเปดเผย การมระบบตรวจสอบภายในองคกร และการมสวนรวม มตท 3 ดานการใชดลพนจ มตท 4 ดานการมระบบ/กลไกจดการรบเรองรองเรยน และมตท 5 ดานการใหบรการ ไดแก การก าหนดมาตรฐานการใหบรการและผรบผดชอบในแตละขนตอนอยางชดเจน และการจดท าคมอมาตรฐานการใหบรการประชาชนใหเปนปจจบน

4) ควรจดกจกรรมเพอสรางจตส านกใหผมสวนไดสวนเสยและผทเกยวของกบการด าเนนงานขององคกรเอกชนกงสาธารณะใหมความรความเขาใจเกยวกบการด าเนนงานขององคกรเหลานน และมคณธรรมจรยธรรม ซอสตยสจรตตอตนเอง ตอผอน และตอหนาทความรบผดชอบของตน

5) ควรมมาตรการการลงโทษทเหมาะสมกบการกระท าการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ พรอมทงแจงใหบคลากร และองคกรทเกยวของ รวมทงบคคลภายนอกทราบ เพอปองกนและปราบปรามการทจรต อนจะกอใหเกดความเสยหายตอองคกรแบบซ า ๆ กนอก

6) ส านกงาน ป.ป.ช. ส านกงาน ป.ป.ท. และ สตง. ควรมหนวยงานและบคลากรทมความเชยวชาญเฉพาะดานรบผดชอบในการก ากบดแลและตรวจสอบองคกรเอกชนกงสาธารณะเปนการเฉพาะ เพอท าหนาทตดตาม และประเมนผล รวมทงตรวจสอบการด าเนนงานขององคกรเอกชนกงสาธารณะ ตามขอบเขตอ านาจหนาทขององคกรนน ๆ


พรรณราย ขนธกจ และคณะวจย (VII)

(3) ขอเสนอแนะเชงกฎหมาย

1) ควรทบทวนบทบญญตของกฎหมาย กฎ หรอระเบยบตาง ๆ ทใหอ านาจในการใชดลพนจและ/หรอการผกขาดจนอาจท าใหมความเสยงตอการทจรต เชน กรณ กปถ. ควรแกไขกฎกระทรวงก าหนดหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขการด ารงต าแหนงและการปฏบตหนาทกรรมการการบรหารกองทนและการใชจายเงนกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน พ.ศ. 2547 ขอ 16 (1) ซงก าหนดใหการจดสรรเงนชวยเหลอ เงนอดหนน หรอคาใชจายเพอการลดอบตเหตเฉพาะโครงการหรอแผนงานของกรมการขนสงทางบก และควรแกไขกฎกระทรวงก าหนดหมายเลขทะเบยนซงเปนทตองการหรอเปนทนยมเพอน าออกเปดประมลเปนการทวไป พ.ศ. 2546 โดยเพมเตมหมายเลขทะเบยนรถทเปนทนยม แตไมไดอยใน 301 เลขหมาย ออกมาจ าหนายเพมเตม เปนตน

2) ควรก าหนดใหผบรหารและ/หรอกรรมการในองคกรเอกชนกงสาธารณะตองยนบญชแสดงรายการหนสนและทรพยสนตอคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในฐานะเจาหนาทของรฐตามมาตรา 42 แหงพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต พ.ศ. 2542

ส าหรบองคกรกรณศกษานน คณะผวจยมขอเสนอแนะทส าคญ ๆ ดงน

(1) กรณ กบข. ควรปฏบตตามระเบยบวาดวยการปองกนขอขดแยงทางผลประโยชนดานการลงทน และระเบยบ กบข. วาดวยการซอขายหลกทรพยของพนกงานใหรดกมยงขน ทบทวนนโยบายและแนวทางการบรหารจดการการลงทน ปรบปรงระเบยบทเกยวของ จรรยาบรรณของพนกงาน และความรบผด หรอมาตรการลงโทษใหมความเหมาะสมยงขน ด าเนนการบรหารจดการกองทนใหสอดคลองกบหลกเกณฑและขอก าหนดของส านกงาน ก.ล.ต. ตามแนวทางการก ากบดแลทด ก าหนดหลกเกณฑและวธการในการพจารณาใหสตยาบนกรณทเลขาธการ กบข. กระท านตกรรมโดยฝาฝนขอบงคบ

(2) กรณ กยศ. ควรจดเจาหนาทใหเพยงพอ ไมควรมอบหมายใหบคคลใดบคคลหนงปฏบตงานแบบเบดเสรจ และสถานศกษาควรจดใหมการควบคมดแลใหการปฏบตงานเปนไปตามหลกเกณฑและวตถประสงคของ กยศ. การบนทกบญชตามระบบบญชทด การเบกจายทรดกม และระบบการตดตามและประเมนผลทมประสทธภาพ เรงรดจดท าแนวปฏบตและ/หรอคมอการปฏบตงานเกยวกบวธการน าเงนสงคน กยศ. ทชดเจน จดใหมการแจงขอมลเกยวกบการกยมเงนตอสาธารณะและแจงใหผกและผปกครองของผกเปนประจ าทกภาคการศกษา และควรมระบบสอบยน หรอสอบทานยอดลกหนทกป สรางระบบการก ากบและตรวจสอบในการจดสรรเงนกยมทมประสทธภาพในทกกระบวนการ ก าหนดกฎระเบยบตาง ๆ ในการจดสรรเงนกของสถานศกษาใหชดเจน พรอมกบออกกฎหมายให กยศ. สงเจาหนาทเขาไปตรวจสอบเอกสารทเกยวของ รวมทงควรก าหนดมาตรการลงโทษ โดยเฉพาะผบรหารสถานศกษาทไมปฏบตตามกฎระเบยบ และททจรตตอ กยศ. หรอน าเงนกองทนไปใชผดวตถประสงคอยางจรงจง


(VIII) บทสรปส าหรบผบรหาร

(3) กรณ มภท. ควรก าหนดมาตรการสรางความโปรงใส การก ากบดแล และการตรวจสอบ ในระดบใกลเคยงกบองคกรเอกชนกงสาธารณะในรปของกองทน และควรมบทบญญตของกฎหมายเพอก ากบการด าเนนงานเชนเดยวกบกองทนทสงกดในสวนราชการ โดยอาจเพมการตรวจสอบจากภายนอก เพอใหเกดความโปรงใสและไดรบการยอมรบจากสาธารณะมากขน

(4) กรณกองทนผสงอายควรแยกการบรหารจดการออกจากส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการ และผสงอาย กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย เพอใหการบรหารจดการ การก ากบดแล และการตรวจสอบทมประสทธภาพยงขน ควรมกระบวนการตรวจสอบ กลนกรอง ค าขอก ขอมลประกอบค าขอกใหตรงกบขอเทจจรง ควรปรบปรงระเบยบ ขอก าหนด หรอแนวทางปฏบตทใหเจาหนาทหรอผเกยวของใชดลพนจในการพจารณาสนบสนนหรอการใหกยม โดยใหมระบบการตรวจสอบและถวงดลซงกนและกน รวมทงมมาตรการสรางความโปรงใส การตดตามและตรวจสอบใหการด าเนนการเปนไปตามวตถประสงคของกองทน

(5) กรณ กปถ. ควรน าหมายเลขทะเบยนรถ 301 เลขหมาย ในหมวดอกษรทไดเคยจดทะเบยนใหแกรถยนตไปกอนทกฎหมายมผลใชบงคบ และเลขสวยในหมวดตาง ๆ เหลานน ไดกลบมาเปนหมายเลขวางในภายหลง น ามาเปนหมายเลขทะเบยนทจะตองน ามาประมลตามกฎหมายตอไป ควรก าหนดหลกเกณฑ วธการ ระยะเวลาและเงอนไขในการประมลหมายเลขทะเบยนพเศษ และก าหนดระเบยบอน ๆ ใหมความโปรงใส ชดเจนและเปนธรรม ควรก าหนดระเบยบภายในเพมเตมกระบวนการในการขอหมายเลขทะเบยนทจะก าหนดเพมขน เชน ก าหนดเพดานเงนทจะตองจายเพมสงขน ก าหนดระยะเวลาและวธการในการขอ ควรมมาตรการปองกนผประกอบธรกจจ าหนายรถยนตเขามาประมลหมายเลขทะเบยนรถยนตเพอจดบรการใหลกคา หรอขายตอ ซงมความเสยงตอการฮวกน และอาจมการเออประโยชนใหกบผประกอบธรกจได และควรสรางมาตรการความโปรงใสโดยเฉพาะในการประมลหมายเลขทะเบยนรถยนตและการใชจายเงน กปถ. ควรก าหนดกรอบการใชดลพนจแกเจาหนาทของรฐ หรอผทมสวนเกยวของตงแตระดบนโยบายจนถงระดบปฏบต และจดใหมระบบการตรวจสอบและถวงดลจากภาคประชาชนทมประสทธภาพ นอกจากนน ยงควรพจารณาปรบโครงสรางการบรหาร กปถ. เพอเพมประสทธภาพ และสรางความโปรงใสในการด าเนนการ และสดทายควรใหองคกรอนทมหนาทรบผดชอบเกยวกบความปลอดภยในการใชรถใชถนนไดรบการสนบสนนจาก กปถ. ดวย.


พรรณราย ขนธกจ และคณะผวจย (I)

กตตกรรมประกาศ

การศกษาวจย เรอง “การศกษาลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ” บรรลผลส าเรจได ดวยการสนบสนนจากบคลากรของส านกงาน ป.ป.ช. และคณะอนกรรมการฝายวจย รวมทงผบรหารและเจาหนาทขององคกรเอกชนกงสาธารณะ ซงคณะผวจยเลอกเปนองคกรกรณศกษา ไดแก กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ (กบข.) กองทนเงนใหกยมเพอการศกษา (กยศ.) มลนธภมพลงชมชนไทย (มภท.) กองทนผสงอาย และกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน (กปถ.)

คณะผวจ ยขอขอบคณ ผ น าหรอผแทนองคกรภาครฐ ภาคเอกชน ภาคประชาสงคม และสอมวลชน รวมทงบคลากรผปฏบตงานในองคกรกรณศกษาดงกลาวขางตน และบคลากรขององคกรก ากบดแล ตดตาม ประเมนผล และตรวจสอบ ไดแก กรมบญชกลาง ส านกงานตรวจเงนแผนดน ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร และส านกงาน ป.ป.ช. รวมทงผทรงคณวฒทเกยวของซงมไดประสงคใหเอยนาม ทไดกรณาใหขอมล สวนรวมแสดงความคดเหนท งในการประชมกลมยอย ทง 2 ครง และเขารวมประชมวพากษผลการศกษา ท าใหไดขอมลทเปนประโยชนท าใหการศกษาวจยบรรลวตถประสงคและมเนอหาในเชงประจกษมากยงขน และสดทายขอขอบคณ ส านกงาน ก.ก.ต. ทอนญาตใหใชสถานทจดประชมอยางตอเนอง

อนง ความเสยงตอการทจรตในลกษณะและรปแบบทกลาวถงในรายงานการวจยฉบบน เปนการประมวล วเคราะห สงเคราะหจากเอกสารทางวชาการ การสมภาษณ การประชมกลมยอย รวมทงเอกสารหรอขอมลขาวสารตางๆ ทเกยวของ ซงปรากฏทางเวบไซต หรอสอมวลชน ซงหลาย ๆ กรณมไดหมายความวามการทจรตเกดขนในองคกรนนๆ แตอยางใด เปนเพยงการศกษาวเคราะหพฤตการณทมความเสยงตอการทจรตในทกมตตาง ๆ ส าหรบกรณการทจรตทเกดขนจรงนน คณะผวจยจะอางองทมาของขอมลนนอยางชดเจน

คณะผวจยหวงเปนอยางยงวา รายงานการศกษาวจยน ซงประกอบดวย รายงานการศกษาวจยฉบบสมบรณ และสรปผลการวจย จะเปนประโยชนตอการพฒนาทางวชาการและการพฒนามาตรการการปองกนการทจรตใหครอบคลมถงองคกรเอกชนกงสาธารณะ เพอใหการบรหารจดการองคกรเหลานมประสทธภาพและลดความเสยงตอการทจรตใหไดมากทสด.

พรรณราย ขนธกจ และคณะผวจย มนาคม 2554


พรรณราย ขนธกจ และคณะวจย (ก)

สารบญ

หนา

บทสรปส าหรบผบรหาร (I)

กตตกรรมประกาศ (i)

สารบญ (ก)

สารบญตาราง (ฌ)

สารบญภาพ (ญ)

ความหมายของค ายอ (ฎ)

บทท 1 บทน า 1

1. ความเปนมาและความส าคญของปญหา 1

2. วตถประสงคของการศกษาวจย 4

3. ขอบเขตการศกษาวจย 4

4. การด าเนนการศกษาวจย 6

5. นยามศพท 7

6. การน าเสนอผลการศกษาวจย 9

บทท 2 องคความรทเกยวของกบองคกรเอกชนกงสาธารณะและการทจรต 11 1. แนวคดเกยวกบการจดรปแบบการบรหารจดการภาครฐทมใชกระทรวง ทบวง กรม 11

1.1 ลกษณะและรปแบบการบรหารจดการภาครฐทมใชกระทรวง ทบวง กรม 12

1.1.1 องคกรพฒนาเอกชนภาครฐ 12 1.1.2 การบรหารจดการภาครฐในรปของกองทน 12 1.1.3 การบรหารจดการภาครฐในรปของรฐวสาหกจ 12 1.1.4 การบรหารจดการภาครฐในรปขององคกรทเปนอสระจากระบบราชการ 12 1.1.5 การบรหารจดการภาครฐในรปขององคกรอสระตามรฐธรรมนญ 13 1.1.6 การจดการภาครฐในรปของหนวยบรการรปแบบพเศษ 13 (Service Delivery Unit: SDU)

1.2 แนวคดพนฐานของการบรหารจดการภาครฐแนวใหม 14


(ข) สารบญ

สารบญ (ตอ)

หนา

2 ความสมพนธของการบรหารจดการภาครฐกบการบรหารจดการภาคเอกชน 18

2.1 ความแตกตางของการบรหารจดการภาครฐกบการบรหารจดการภาคเอกชน 18

2.2 การพฒนาความสมพนธระหวางการบรหารจดการภาครฐกบ 22 การบรหารจดการภาคเอกชน

2.3 การเปลยนแปลงฐานะและความสมพนธของการบรหารจดการภาครฐ 24 และการบรหารจดการภาคเอกชน

2.4 การประยกตใชเครองมอทางการบรหารจดการภาครฐและภาคเอกชน 25 2.4.1 ปจจยก าหนดบทบาททางการบรหาร 25 2.4.2 การใชวธการแปรสภาพการบรหารจดการภาครฐ 26

3. ความหมายและความเปนมาขององคกรเอกชนกงสาธารณะ 27

3.1 ความหมายขององคกรเอกชนกงสาธารณะ 27

3.1.1 ความหมายขององคกรเอกชนกงสาธารณะในตางประเทศ 28

3.1.2 ความหมายขององคกรเอกชนกงสาธารณะในประเทศไทย 29

3.2 ความเปนมาขององคกรเอกชนกงสาธารณะ 33

3.2.1 ความเปนมาขององคกรเอกชนกงสาธารณะในตางประเทศ 33

3.2.2 ความเปนมาขององคกรเอกชนกงสาธารณะในประเทศไทย 36

4. ลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะ 38

4.1 ความสมพนธระหวางองคกรเอกชนกงสาธารณะกบองคกรภาครฐ 38

4.1.1 ความสมพนธในมตของการจดตงหรอการรเรมกอตงและการด ารงอย 38

4.1.2 ความสมพนธในมตของการไดรบการสนบสนนจากภาครฐ 41

4.1.3 การสนบสนนทางการบรหารจดการ การก ากบดแล และการตรวจสอบ 41

4.2 การด าเนนการทมวตถประสงคเพอสาธารณะประโยชนไมแสวงหาก าไร 42

4.2.1 องคกรเอกชนกงสาธารณะในมตของการไมแสวงหาก าไร 42

4.2.2 องคกรเอกชนกงสาธารณะในมตของความจ าเปนในการจดตงกองทน 43


พรรณราย ขนธกจ และคณะวจย (ค)


หนา

4.3 รปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะ 43

4.3.1 องคกรเอกชนกงสาธารณะในมตทางกฎหมาย 43

4.3.2 องคกรเอกชนกงสาธารณะในมตทางภารกจขององคกร 44

4.3.3 องคกรเอกชนกงสาธารณะในมตทางการบรหาร การก ากบดแล 45 และการตรวจสอบ

5. ความเปนไปไดและแนวโนมของลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะ 48

6. ธรรมาภบาล การทจรต และความเสยงตอการทจรต 52

6.1 ธรรมาภบาล 52

6.1.1 ความหมายของค าวา “ธรรมาภบาล” 52

6.1.2 ความเปนมาของธรรมาภบาลในองคกร 54

6.1.3 องคประกอบของธรรมาภบาลในองคกร 55

6.2 การทจรตและความเสยงตอการทจรต 56

6.2.1 ปจจยส าคญทจะท าใหเกดการทจรต 56

6.2.2 การจดแบงประเภทของการทจรต 58

6.2.3 การบรหารความเสยงเพอปองกนการทจรต 61

7. การศกษาความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ 62

8. งานวจยทเกยวของ 64

8.1 งานวจยทเกยวของกบการทจรต 64

8.2 งานวจยทเกยวของกบการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ 68

บทท 3 วธการศกษา 71

1. กรอบแนวคดในการศกษาวจย 71

2. การด าเนนการศกษาวจย 75

2.1 วธการเกบรวบรวมขอมล 75

2.2 ขอมลและแหลงขอมลทใชในการศกษา 75

3. การคดเลอกองคกรเอกชนกงสาธารณะกรณศกษา 76


(ง) สารบญ


หนา

3.1 องคกรเอกชนกงสาธารณะในรปของ”กองทน” 76

3.2 องคกรเอกชนกงสาธารณะในรปของ”องคกรพฒนาเอกชนภาครฐ” 82

3.3 หลกเกณฑในการพจารณาคดเลอกองคกรกรณศกษา 82

4. เครองมอทใชในการศกษาวจย 85

4.1 การวจยเชงคณภาพ 85

4.2 การวจยแบบมสวนรวม 86

5. แนวทางการศกษาวเคราะหทใชในการศกษาวจย 87

5.1 แนวทางการศกษาปจจยทเปนสาเหตของความเสยงตอการทจรต 87

5.2 แนวทางการศกษาลกษณะและรปแบบของการทจรต 89

5.2.1 รปแบบของการทจรต 89

5.2.2 ลกษณะของการทจรต 90

บทท 4 กรณศกษา: องคกรเอกชนกงสาธารณะทมฐานะเปนนตบคคล 91

1. กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ (กบข.) 91

1.1 ลกษณะและรปแบบขององคกร 91

1.1.1 สถานะขององคกร 91 1.1.2 วตถประสงคและลกษณะการด าเนนการ 91

1.1.3 ทมาของเงนทนและทรพยสน และหลกเกณฑการใชจายเงน 92

1.1.4 การบรหาร 92

1.1.5 การก ากบดแล 94

1.1.6 การตรวจสอบ 95

1.2 ความเสยงตอการทจรต 98

1.2.1 ระดบของการผกขาดอ านาจ 98

1.2.2 ระดบของการใชดลพนจ 101

1.2.3 ระดบของความรบผดชอบและตรวจสอบได 104


พรรณราย ขนธกจ และคณะวจย (จ)


หนา 2. กองทนเงนใหกยมเพอการศกษา (กยศ.) 108


2.1.1 สถานะขององคกร 108

2.1.2 วตถประสงคและลกษณะการด าเนนการ 109









3. มลนธภมพลงชมชนไทย 130













(ฉ) สารบญ


หนา บทท 5 กรณศกษา: องคกรเอกชนกงสาธารณะทไมมฐานะเปนนตบคคล 145

1. กองทนผสงอาย 145





1.1.4 การบรหาร 150 1.1.5 การก ากบดแล 152






2. กองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน (กปถ.) 162













พรรณราย ขนธกจ และคณะวจย (ช)


หนา บทท 6 การศกษาเปรยบเทยบ ลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรต 175 ในองคกรเอกชนกงสาธารณะ เฉพาะกรณศกษา

1. การศกษาเปรยบเทยบลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะ 175 เฉพาะกรณศกษา

1.1 ลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะกรณศกษา 175

1.1.1 ฐานะทางกฎหมายและผมอ านาจในการก ากบดแล 175

1.1.2 วตถประสงคขององคกร 176

1.1.3 ความเปนอสสระในการด าเนนงาน 176

1.1.4 โครงสรางการบรหารและก ากบดแล 177

1.1.5 ระบบการตรวจสอบและการถวงดล 180

1.2 การสงเคราะหลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะ 182 เฉพาะกรณศกษา

2. การศกษาเปรยบเทยบความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ 183 เฉพาะกรณศกษา

2.1 ปจจยทเปนสาเหตของความเสยงตอการทจรต 183




2.2 การสงเคราะหความเสยงตอการทจรต 190




3 การสงเคราะหลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรต 194 ในองคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะกรณศกษา


(ซ) สารบญ


หนา 3.1 ลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตใน 194 กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ

3.1.1 การใชขอมลภายใน (Insider trading) ในการซอขายหนในตลาดหลกทรพย 194

3.2 ลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรต 198 ในกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา

3.2.1 การยกยอกเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา 198

3.2.2 สถานศกษาใหกเงนซ าซอน และการไมสงเงนคนกองทน 210

3.3 ลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในมลนธภมพลงชมชนไทย 213

3.4 ลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในกองทนผสงอาย 213

3.4.1 เครอขายดานผสงอายน าเสนอขอมลเทจและเรยกรบประโยชน 213

3.4.2 ส านกงานพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยประจ าจงหวด 214 ไมด าเนนการใหถกตองตามระเบยบของทางราชการ และอาจมการกระท าทมความเสยงตอการทจรต

3.4.3 ผกยมเงนไมไดน าเงนไปใชตามวตถประสงคของกองทน 214 และมความเสยงตอการทจรต

3.5 ลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในกองทนเพอความปลอดภย 217 ในการใชรถใชถนน

3.5.1 พนกงานเจาหนาทมผลประโยชนทบซอนในการประมล 217 หมายเลขทะเบยนรถยนต

3.5.2 พนกงานเจาหนาทไมจดประมลหมายเลขทะเบยนรถยนตหมวด 218 ษก ษข และ ษค

3.5.3 ความผดปกตของรายไดและรายจายของ กปถ 219

3.5.4 การแสวงหาประโยชนจากการขอหมายเลขทะเบยนรถยนตพเศษ 221

3.5.5 การประกอบธรกจจ าหนายหมายเลขทะเบยนรถยนต 224 ทไดจากการประมล


พรรณราย ขนธกจ และคณะวจย (ฌ)


หนา

บทท 7 สรปและขอเสนอแนะ 229

1. สรป 229 2. ขอเสนอแนะ 237

2.1 ขอเสนอแนะในภาพรวม 237

2.1.1 ขอเสนอแนะเชงนโยบาย 237

2.1.2 ขอเสนอแนะเชงบรหาร 238

2.1.3 ขอเสนอแนะเชงกฎหมาย 239

2.2 ขอเสนอแนะส าหรบองคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะกรณศกษา 240

2.2.1 ขอเสนอแนะกรณกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ 240

2.2.2 ขอเสนอแนะกรณกองทนเงนกยมเพอการศกษา 241

2.2.3 ขอเสนอแนะกรณมลนธภมพลงชมชนไทย 242

2.2.4 ขอเสนอแนะกรณกองทนผสงอาย 242

2.2.5 ขอเสนอแนะกรณกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน 243

เอกสารอางอง 245

ประวตคณะผวจย 259

สารบญตาราง

หนา

ตารางท 1 เปรยบเทยบระบบราชการตามแนวคดการบรหารจดการภาครฐแนวใหม 17 กบระบบราชการแบบเกา

ตารางท 2 ความแตกตางของการบรหารจดการภาครฐกบการบรหารจดการภาคเอกชน 20

ตารางท 3 องคกรเอกชนกงสาธารณะในรปแบบกองทน (ขอมล ณ ธนวาคม 2553) 76

ตารางท 4 รายไดจากการประมลหมายเลขทะเบยนรถยนตของ กปถ. 224

ตารางท 5 เปรยบเทยบลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรกรณศกษา 231

ตารางท 6 ความเสยงตอการทจรตหรอการทจรตทเกดขนในองคกรกรณศกษา 235


(ญ) สารบญ

สารบญภาพ

หนา

ภาพท 1 ปจจยผลกดนใหเกดการบรหารจดการภาครฐแนวใหม 15 ภาพท 2 ต าแหนงขององคกรเอกชนกงสาธารณะ 49 ภาพท 3 ความเสยงตอการทจรตในมตความสมพนธระหวางความคลองตว 72 ในการใหบรการสาธารณะและจ านวนเงนททนหมนเวยนในองคกร กบระดบความเขมในการก ากบดแลและตรวจสอบ ภาพท 4 กรอบแนวคดในการศกษาวจย 74 ภาพท 5 ความสมพนธระหวางความคลองตวดานการบรหารจดการ/ การบรหารบคคล/ 88 การงบประมาณ กบความเสยงตอการทจรต ภาพท 6 โครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบของ กบข. 97 ภาพท 7 โครงสรางและกระบวนการตดสนใจลงทน กบข. 101 ภาพท 8 โครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบของ กยศ. 117 ภาพท 9 โครงสรางการบรหารของมลนธภมพลงชมชนไทย 132 ภาพท 10 บทบาทการด าเนนการตรวจสอบภายในของมลนธภมพลงชมชนไทย 137 ภาพท 11 โครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบของมลนธภมพลงชมชนไทย 139 ภาพท 12 ขนตอนการขอรบการสนบสนนเงนทนประกอบอาชพรายบคคล และรายกลม 148 ภาพท 13 ขนตอนการสนบสนนอดหนนโครงการ กองทนผสงอาย 149 ภาพท 14 โครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบของกองทนผสงอาย 156 ภาพท 15 โครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบของ กปถ. 167 ภาพท 16 ปจจยบางประการทเปนสาเหตของความเสยงตอการทจรต จ าแนกตาม 192 ระดบการผกขาด ระดบการใชดลพนจ และระดบความรบผดชอบและ การตรวจสอบได

ภาพท 17 ความสมพนธระหวางลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะ 193 กบระดบความเขมในการก ากบดแลและการตรวจสอบทควรจะเปน ภาพท 18 ขนตอนการกยมเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา 202 ภาพท 19 กระบวนการและขนตอนการใหกยมเงนของ กยศ. ทมความเสยงตอการทจรต 204 ภาพท 20 การมอบอ านาจใหสถานศกษาเปนผพจารณาใหกยมเงนเพอการศกษาของ กยศ. 205 ภาพท 21 ขนตอนการตรวจสอบของ กยศ. 206


พรรณราย ขนธกจ และคณะผวจย (ฎ)

ความหมายของค ายอ

ก.ก.ต. หมายถง คณะกรรมการการเลอกตง

กบข. หมายถง กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ

ก.ล.ต. หมายถง ส านกงานคณะกรรมการก ากบหลกทรพยและตลาดหลกทรพย

กยศ. หมายถง กองทนเงนใหกยมเพอการศกษา

กปถ. หมายถง กองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน

กวพ. หมายถง คณะกรรมการวาดวยการพสด

ก.พ. หมายถง คณะกรรมการขาราชการพลเรอน

พ.ม. หมายถง กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย

พมจ. หมายถง ส านกงานพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยจงหวด

ป.ป.ช. หมายถง คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต

ป.ป.ท. หมายถง คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตในภาครฐ

ป.ป.ส. หมายถง คณะกรรมการปองกนและปราบปรามยาเสพตด

มภท. หมายถง มลนธภมพลงชมชนไทย

รมว.กค. หมายถง รฐมนตรวาการกระทรวงการคลง

รมว.คค. หมายถง รฐมนตรวาการกระทรวงคมนาคม

รมว.พม. หมายถง รฐมนตรวาการกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย

สกอ. หมายถง ส านกงานคณะกรรมการการอดมศกษา

สตง. หมายถง ส านกงานตรวจเงนแผนดน

สท. หมายถง ส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส และผสงอาย

สทส. หมายถง ส านกสงเสรมและพทกษผสงอาย

สศช. หมายถง ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

http://www.google.co.th/url?sa=t&rct=j&q=%E0%B8%81%E0%B8%A5%E0%B8%95.&source=web&cd=8&ved=0CIABEBYwBw&url=http%3A%2F%2Fth.wikipedia.org%2Fwiki%2F%25E0%25B8%25AA%25E0%25B8%25B3%25E0%25B8%2599%25E0%25B8%25B1%25E0%25B8%2581%25E0%25B8%2587%25E0%25B8%25B2%25E0%25B8%2599%25E0%25B8%2584%25E0%25B8%2593%25E0%25B8%25B0%25E0%25B8%2581%25E0%25B8%25A3%25E0%25B8%25A3%25E0%25B8%25A1%25E0%25B8%2581%25E0%25B8%25B2%25E0%25B8%25A3%25E0%25B8%2581%25E0%25B8%25B3%25E0%25B8%2581%25E0%25B8%25B1%25E0%25B8%259A%25E0%25B8%25AB%25E0%25B8%25A5%25E0%25B8%25B1%25E0%25B8%2581%25E0%25B8%2597%25E0%25B8%25A3%25E0%25B8%25B1%25E0%25B8%259E%25E0%25B8%25A2%25E0%25B9%258C%25E0%25B9%2581%25E0%25B8%25A5%25E0%25B8%25B0%25E0%25B8%2595%25E0%25B8%25A5%25E0%25B8%25B2%25E0%25B8%2594%25E0%25B8%25AB%25E0%25B8%25A5%25E0%25B8%25B1%25E0%25B8%2581%25E0%25B8%2597%25E0%25B8%25A3%25E0%25B8%25B1%25E0%25B8%259E%25E0%25B8%25A2%25E0%25B9%258C&ei=iwPeT9jwEdHLrQft6vHRDQ&usg=AFQjCNH5kMduy7avV2E-ql6hFuE5AJztTA


พรรณราย ขนธกจ และคณะผวจย 1

บทท 1

บทน ำ

1. ควำมเปนมำและควำมส ำคญของปญหำ

การบรหารจดการภาครฐในปจจบนพฒนามาจากการปฏรปการบรหารราชการแผนดนครงใหญในสมยรชกาลท 5 โดยการจดโครงสรางการบรหารตามหนาทในรปของกระทรวง ทบวง กรม แทน การจดตามพนท ถอเปนการวางรากฐานส าคญของการจดระเบยบการบรหารราชการ ตอมาไดมการเปลยนแปลงการปกครอง เมอป พ.ศ. 2475 และไดมการประกาศใชพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2495 ซงแบงการบรหารราชการเปน 3 สวน คอ สวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน และนอกจากการบรหารจดการภาครฐในรปของกระทรวง ทบวง กรม แลว ยงมการจดตงองคกรภาครฐในลกษณะและรปแบบอน ๆ เพอใหสอดคลองกบสถานการณและใหสามารถตอบสนองความตองการของประชาชนไดอยางมประสทธภาพ ซงมลกษณะและรปแบบขององคกรทส าคญ ๆ ไดแก กองทน รฐวสาหกจ องคกรทเปนอสระจากระบบราชการ องคกรอสระตามรฐธรรมนญ และหนวยบรการรปแบบพเศษ (Service Delivery Unit: SDU)

นอกจากการบรหารจดการภาครฐในรปแบบดงกลาวแลว ยงมองคกรอกประเภทหนงทเกดขนจากความจ าเปนทรฐตองยกระดบคณภาพการใหบรการสาธารณะ จงปรบองคกรหรอกระบวนการท างานใหมลกษณะและรปแบบผสมระหวำงภำครฐกบภำคเอกชน (Hybrid Organizations) หรอระหวำงควำมเปนสำธำรณะกบควำมเปนเอกชน ซงกำรศกษำน เรยกวำ “องคกรเอกชนกงสำธำรณะ” มาจดตงองคกรจ านวนมาก โดยบางองคกรยงคงแฝงอยในสวนราชการ รฐวสาหกจ หนวยงานในก ากบของรฐ และองคกรมหาชน และบางองคกรจดตงเปนมลนธหรอสมาคม

การจดตงองคกรดงกลาว มวตถประสงคเพอลดขอจ ากดและเงอนไขอนเนองจากระเบยบของราชการ แตกยงคงมความสมพนธเชอมโยงกบรฐในลกษณะของหนสวนหรอเปนสวนหนงของภาครฐ โดยองคกรเหลานจะไดรบงบประมาณสนบสนนจากรฐ และ/หรอไดรบการสนบสนนจากรฐในรปแบบอน ซงจากการตรวจสอบพบวา กอนการเปลยนแปลงการปกครอง เมอป พ.ศ. 2475 ประเทศไทยมการจดตงองคกรเอกชนกงสาธารณะแลว


2 บทท 1 บทน า

ส าหรบการบรหารจดการภาครฐในรปของ “กองทน” ดงทกลาวขางตน ถอเปนองคกรเอกชนกงสาธารณะ ซงเกดจากความไมคลองตวของการรบและการจายเงนของรฐบาล กองทนหรอเงนทนหมนเวยนจงเปนเงนทจายใหสวนราชการเปนทนเพอด าเนนกจการอยางใดอยางหนง ทยอมใหสวนราชการนน ๆ สมทบทนไวใชจายได โดยไมตองน าสงคนคลงเปนเงนรายไดแผนดน เงนกองทนหรอเงนหมนเวยนดงกลาว จงเปนเงนนอกงบประมาณประเภทหนง การใชจายเงนดงกลาวจงตองเปนไปตามวตถประสงคในการจดตงกองทน แตสามารถก าหนดวธปฏบตทคลองตวกวากระบวนการงบประมาณปกตได

นอกจากองคกรประเภท “กองทน” แลว ยงมองคกรสาธารณะประโยชนทไมไดมงการคาหรอแสวงหาก าไร ซงจดตงโดยรฐหรอรเรมโดยรฐ และมความสมพนธเชอมโยงกบรฐ โดยรฐใหการสนบสนนงบประมาณ และ/หรอใหการสนบสนนอยางใดอยางหนง ซงในการศกษาน เรยกวา “องคกรพฒนำเอกชนภำครฐ” (Government Organized NGOs: GONGOs) เปนรปแบบหนงขององคกรเอกชนกงสาธารณะ

ในขณะท “องคกรพฒนำเอกชน” (Non-Government Organizations: NGOs) ซงเปนองคการสาธารณะประโยชนภาคเอกชน หรอ “องคกรเอกชน” หรอทนยมเรยกกนวา “เอนจโอ” เปนองคกรนอกระบบราชการทจดต งโดยคณะบคคลจ านวนหนง ทสรางสมพนธในเชงประสานความรวมมอและประสานประโยชน โดยสามารถเขาถงและใชประโยชนจากงบประมาณของรฐได ซงอาจเรยกวา “องคกรเครอขาย” หรอ “สถาบนเครอขาย” ในรปแบบของ “องคกรพฒนำเอกชนภำครฐ” อกลกษณะหนงทรบงานขององคกรภาครฐไปด าเนนการ และ/หรอรบการสนบสนนดานงบประมาณหรอดานใดดานหนงจากรฐ อาจจะในรปของการจดสรรเงนจากองคกรภาครฐทเปนเจาของงานนน หรอในรปของการสนบสนนบคลากรของรฐ ซงสวนมากผด ารงต าแหนงสง ๆ จะเขามาสวมหมวกอกใบ เชน เปนประธานมลนธ เปนนายกสมาคม เปนประธานคณะกรรมการบรหารกองทน และเลขานการ เปนตน

นอกจากน ยงมการจดต งองคกรในรปแบบของสถาบนหรอศนยภายในสวนราชการหรอรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวยวธการงบประมาณ ทเปนกลไกแฝงอยในองคกร เพอใหสามารถด าเนนการไดโดยคลองตว ไมยดตดอยกบระบบราชการ แตมความสมพนธเชอมโยงหรอความรวมมอกนกบสวนราชการหรอหนวยงานของรฐ และไดรบการสนบสนนในการด าเนนการโดยรฐ เชน สถาบนวจยและใหค าปรกษาแหงมหาวทยาลยธรรมศาสตร และศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย เปนตน

จะเหนไดวา สวนราชการตาง ๆ มขอจ ากดทตองด าเนนงานภายใตระเบยบของทางราชการ ท าใหขาดความคลองตว ไมสามารถตอบสนองความตองการของประชาชนได ดวยเหตน จงจ าเปนตองมองคกรเอกชนกงสาธารณะซงไดรบงบประมาณ และ/หรอไดรบการสนบสนนในรปแบบอนจากองคกรของรฐ แตมการบรหารจดการแบบเอกชนทการด าเนนงานทงหมดหรอบางสวนไมอยภายใตระเบยบของทางราชการโดยตรง เพอยกระดบคณภาพบรการสาธารณะใหมประสทธภาพ ประสทธผล และมความคลองตว



กำรศกษำนจะท ำกำรศกษำองคกรทรฐรเรมกอตงหรอองคกรทกอตงโดยคณะบคคลและไดรบงบประมำณสนบสนนจำกรฐ แตไมมฐำนะเปนสวนรำชกำร หรอรฐวสำหกจตำมกฎหมำยวำดวยวธกำรงบประมำณ กำรด ำเนนงำนทงหมดหรอบำงสวน จงไมอยภำยใตระเบยบของทำงรำชกำรเชนสวนรำชกำรปกต และ/หรอองคกรพฒนำเอกชนทไดรบกำรสนบสนนจำกรฐในรปแบบตำงๆ ทงน เพอยกระดบคณภำพบรกำรสำธำรณะใหมประสทธภำพ ประสทธผล และควำมคลองตว ซงนกวชำกำรบำงทำนเรยกวำ “องคกรกงรฐ” (Semi-Governmental Organizations: SGOs)1 แตในกำรศกษำนเรยกวำ “องคกรเอกชนกงสำธำรณะ” (Quasi-Governmental Organizations: QuaGOs)

การทองคกรเอกชนกงสาธารณะมลกษณะและรปแบบผสมผสานดงกลาวนน อาจกลาวไดวา เปนองคกรท “บรหำรงำนแบบเอกชน” แมจะมเครองมอหรอกลไกในการก ากบดแล การตรวจสอบการด าเนนงานและการใชจายงบประมาณขององคกรเหลานนในระดบหนง เชน กฎหมายและระเบยบ กลไกการตรวจสอบภายในและภายนอก หลกธรรมาภบาล กรอบมาตรฐานจรยธรรม คณธรรม หรอจรรยาบรรณของเจาหนาทของรฐ แตไมเปนมาตรฐานเดยวกนและขาดหนวยงานหลกในการตรวจสอบ แตเพอยกระดบคณภาพการใหบรการสาธารณะซงเปนภารกจทมความหลากหลาย จงท าใหมความเสยงตอการทจรตในรปแบบทแตกตางจากสวนราชการปกตและยากแกการจดระบบการก ากบดแลและตรวจสอบทมประสทธภาพ

ปจจบนสวนราชการตาง ๆ มระบบการบรหาร ก ากบดแล และตรวจสอบอยางเขมขน แตกยงมลกษณะและรปแบบของการทจรตเกดขนมากมาย แลวองคกรเอกชนกงสาธารณะซงมการบรหารงานแบบเอกชนดงทกลาวแลว กยอมจะมความเสยงตอการทจรตไดมากยงขน และการทองคกรเหลานมลกษณะและรปแบบการบรหารทมความหลากหลาย และมแนวโนมวาจะมการจดตงองคกรเอกชนกงสาธารณะมากขน ชองทางและโอกาสทจะเกดการทจรตในองคกรดงกลาวจงเกดไดงาย หากไมมระบบการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบ ทมประสทธภาพและมความเหมาะสมเพยงพอกจะมความเสยงตอการทจรตในหลาย ๆ รปแบบ และเปนแหลงแสวงหาประโยชนทจะกอใหเกดความเสยหายตอการด าเนนกจการเพอประโยชนสาธารณะ

ดงนน จงจ าเปนทจะตองมการศกษาวจยเพอแสวงหาแนวทางการบรหารจดการ การก ากบดแล และการตรวจสอบการด าเนนงานและการใชจายงบประมาณขององคกรเอกชนกงสาธารณะ เพอเปนแนวทางการพฒนากลไกและบคลากรของส านกงาน ป.ป.ช. และหนวยงานทเกยวของ ใหมสมรรถภาพ เพมสงขนในการปองกนและปราบปรามการทจรตคอรรปชนในองคกรเอกชนกงสาธารณะ

1 สมชาย ปรชาศลปะกล. ความเปนพลเมองแบบลนไหลในยคโลกาภวตน. แปลจาก Flexible Citizenship for a

Global Society เขยนโดย Bruno S. Frey ในวารสาร Politics, Philosophy and Economics 2003, 2: 93.



2. วตถประสงคของกำรศกษำวจย

การศกษาวจยนมวตถประสงคส าคญ ๆ 5 ประการ ดงน

2.1 เพอศกษาและเปรยบเทยบลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะและกลไกการบรหารใหม ๆ ทน าไปสโอกาสและประโยชนทพงไดจากการบรหารงานขององคกรเอกชนกงสาธารณะ โดยมงหาค าตอบเกยวกบความส าเรจและปญหาทเกดขนในการประยกตใชหลกการและกลไกใหม ๆ เหลาน

2.2 เพอศกษาถงชองทางความเสยงตอการทจรต ความเปนไปได และแนวโนมของรปแบบและลกษณะของการทจรตคอรรปชนทเกดขนในองคกรเอกชนกงสาธารณะ

2.3 เพอศกษาลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะองคกรกรณศกษา ตลอดจนแนวทางการด าเนนงานเพอสรางกลไก ชองทาง กระบวนการใหประชาชนไดเขามามสวนรวมในการปองกนการทจรตคอรรปชนในรปแบบและในลกษณะใหม

2.4 เพอจดท าขอเสนอแนะในเชงนโยบาย ขอเสนอแนะดานกฎหมาย เพอก ากบดแล ตลอดจนแนวทางการพฒนากลไกและบคลากรของส านกงาน ป.ป.ช. และหนวยงานทเกยวของ เพอมสมรรถภาพเพมสงขนในการปองกนและปราบปรามการทจรตคอรรปชนทมการเปลยนแปลงรปแบบไป

2.5 เพอเสนอแนวทางในการปรบปรงกฎหมายทเกยวของ และสรางกลไก ชองทาง กระบวนการใหภาคประชาชนไดมสวนรวมในการปองกนและปราบปรามการทจรตคอรรปชนในรปแบบและลกษณะใหม

3. ขอบเขตกำรศกษำวจย

การศกษาวจยน มงเนนการวจยเชงคณภาพ โดยการวจยเอกสาร การสมภาษณ รวมกบการวจยแบบมสวนรวม เพอน าไปสการศกษาลกษณะ รปแบบ และการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะซงในการศกษานเลอกกรณศกษา 5 องคกร ดงตอไปน

3.1 แนวทำงกำรศกษำวจย

3.1.1 การศกษาวเคราะหในมตดานการบรหารจดการองคกร โดยศกษาลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะในภาพรวม รวมทงศกษาความแตกตางของลกษณะและรปแบบการบรหารงานบคคล การงบประมาณ และการด าเนนการอนขององคกรเอกชนกงสาธารณะแตละประเภท

3.1.2 การศกษาวเคราะหลกษณะและรปแบบซงเปนสถานะเบองตนขององคกรเอกชน กงสาธารณะเฉพาะองคกรกรณศกษา โดยวเคราะหโครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบ รวมทงการบรหารงานบคคล การงบประมาณ และการด าเนนการอนตามทกฎหมายก าหนด



3.1.3 การศกษาวเคราะหความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะองคกรกรณศกษา ตามแนวคดทใชในการศกษา และการศกษาความเสยงตอการทจรตหรอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะทเกดขนจรง

3.2 กำรศกษำองคกรเฉพำะกรณ

คณะผวจยแบงองคกรเอกชนกงสาธารณะออกเปน 2 ประเภท และเลอกศกษาเฉพาะองคกรกรณศกษา 5 องคกร ดงตอไปน

ประเภททหนง องคกรเอกชนกงสำธำรณะทมฐำนะเปนนตบคคล ไดแก

- กองทนทมฐำนะเปนนตบคคล จดตงโดยกฎหมายเฉพาะใหด าเนนกจกรรมของรฐทมผลกระทบตอประชาชนในวงกวาง คณะผวจยไดเลอกศกษา 2 องคกร ดงน

(1) กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ (กบข.)

(2) กองทนเงนใหกยมเพอการศกษา (กยศ.)

- องคกำรพฒนำเอกชนภำครฐ ทมฐานะเปนนตบคคลโดยการจดทะเบยนตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ซงจดตงขนเพอเปนกลไกในการด าเนนงานขององคกรภาครฐทไมอาจด าเนนการไดในกลไกปกต หรอเพอความคลองตว โดยไดรบงบประมาณสนบสนนจากรฐ และ/หรอไดรบการสนบสนนจากรฐในรปแบบอน คณะผวจยไดเลอกศกษา 1 องคกร ดงน

(3) มลนธภมพลงชมชนไทย (มภท.)

ประเภททสอง องคกรเอกชนกงสำธำรณะทไมมฐำนะเปนนตบคคล ไดแก กองทนทจดตงตามมาตรา 12 ของพระราชบญญตเงนคงคลง พ.ศ. 2491 ซงจดตงโดยก าหนดไวเปนรายการหนงในเอกสารงบประมาณประจ าป คณะผวจยไดเลอกศกษา 2 องคกร ดงน

(4) กองทนผสงอาย

(5) กองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน (กปถ.)

อนง คณะผวจยไดด าเนนการศกษาตามขอบเขตการศกษาวจยขางตน โดยในสวนขององคกรกรณศกษาไดค านงถงความหลากหลายขององคกร เพอใหเหนถงความแตกตางของแตละองคกร ซงบางองคกรเขาถงขอมลเชงลกคอนขางยาก โดยเฉพาะขอมลเกยวกบกรณการทจรตหรอทเสยงตอการทจรตทเกดขนจรง แตคณะผวจยไดใชวธการศกษาวจยแบบผสมผสาน ท าใหไดขอมลเชงลกจากผทเชอถอไดแตไมประสงคทจะใหเอยนาม ซงท าใหการศกษาพอมน าหนกและมความนาเชอถอมากขน



4. กำรด ำเนนกำรศกษำวจย

การศกษาวจยน คณะผวจยไดส ารวจเอกสาร (Descriptive research) และท าการสมภาษณ (Interview) รวมกบการวจยแบบมสวนรวม (Participatory Action Research) ดงน

4.1 กำรส ำรวจเอกสำร (Documentary Research) โดยเรมจากการศกษาแนวคด ทฤษฎ และงานวจยทเกยวของ รวมทงการก ากบดแล และการตรวจสอบ ทงในมตดานการบรหารจดการและดานกฎหมาย ซงจ าเปนตองศกษากฎหมาย กฎ และระเบยบทางการบรหารงานบคคล งบประมาณ และการด าเนนการอน (ดภาคผนวก ข) ทเกยวของ รวมทงแนวคดในตางประเทศดวย

4.2 กำรสมภำษณ (Interview) โดยการสมภาษณผบรหาร ผทรงคณวฒ และผปฏบตงานในองคกรกรณศกษา จ านวน 8 คน และสมภาษณผทเกยวของกบการบรหารจดการ การก ากบดแล และการตรวจสอบ จ านวน 3 คน แตเนองจากมประเดนเกยวกบความเสยงตอการทจรตหรอการทจรตทเกดขนจรงดวย ผใหสมภาษณสวนใหญจงไมประสงคใหเปดเผยชอ

4.3 กำรจดประชมสมมนำกลมยอย (Focus Group) คณะผวจยน าวธการวจยแบบมสวนรวม (Participatory Action Research) มาใชเพอใหไดขอมลทมความหลากหลาย โดยไดจดประชมกลมยอย จ านวน 2 ครง มกลมเปาหมาย ประกอบดวย ผแทนองคกรตาง ๆ ไดแก การบรหารงบประมาณ การเงน การคลง การบคคลและการพฒนาระบบราชการ ดานการตรวจสอบ เอกชนกงสาธารณะ ภาคประชาสงคม และส านกงาน ป.ป.ช. ดงน

4.3.1 การประชมกลมยอย ครงท 1 เมอวนท 22 ธนวาคม 2552 ณ หองประชม 202 ส านกงานคณะกรรมการการเลอกตง ชน 2 อาคารรฐประศาสนภกด ศนยราชการเฉลมพระเกยรต 80 พรรษา 5 ธนวาคม 2550 ด าเนนรายการโดย รศ. สมชย ศรสทธยากร ทปรกษาโครงการวจย น าเสนอประเดนโดยอาจารยพรพล ศรสงห ทปรกษาโครงการวจย นางสาวพรรณราย ขนธกจ หวหนาคณะผวจย และนางสาววชรา ไชยสาร นกวจย โดยมผเขารวมประชม รวมจ านวน 27 คน (ดภาคผนวก ก - 1)

4.3.2 การประชมกลมยอย ครงท 2 เมอวนท 31 สงหาคม 2553 ณ สถานทเดยวกนกบการประชมกลมยอย ครงท 1 ด าเนนรายการโดยอาจารยพรพล ศรสงห ทปรกษาโครงการวจย น าเสนอประเดนโดยนางสาวพรรณราย ขนธกจ หวหนาคณะผวจย และนางสาววชรา ไชยสาร นกวจย โดยมผเขารวมประชม รวมจ านวน 25 คน (ดภาคผนวก ก - 2)

ทงน การประชมกลมยอย ครงท 1 - 2 ไดมการแลกเปลยนความคดเหนทเปนประโยชน ตอการศกษา ซงคณะผวจยไดประมวลความคดเหนดงกลาวแลวน ามาก าหนดประเดนเพอสมภาษณ เชงลกดงทกลาวแลว ท าใหสามารถเขาถงแหลงขอมลและขอมลทเปนประโยชนตอการศกษาในเชงลก



ไดมากขน และเมอวนท 25 พฤษภาคม 2555 คณะผวจยยงไดจดประชมวพากษผลการศกษา ซงด าเนนรายการโดยอาจารยพรพล ศรสงห ทปรกษาโครงการวจย น าเสนอผลการศกษาโดยนางสาวพรรณราย ขนธกจ หวหนาคณะผวจย และนางสาววชรา ไชยสาร นกวจย โดยมผเขารวมวพากษผลการศกษา รวมจ านวน 35 คน และไดน าขอคดเหนทไดจากการวพากษผลการศกษามาปรบผลการศกษาและขอเสนอแนะบางสวนใหสมบรณยงขน (ดภาคผนวก ก - 3)

5. นยำมศพท

“กองทน” หมายถง ระบบและวธการจดการดานทรพยากรการเงนทมการก าหนดวตถประสงคไวอยางชดเจน ในดานชนดและประเภทของกองทน ซงอาจแยกเปนกองทนทมฐานะเปนนตบคคลโดยการจดทะเบยนเปนนตบคคลทางกฎหมาย และกองทนทไมมฐานะเปนนตบคคล

“กำรทจรตคอรรปชน” (Corruption) หมายถง การกระท าทไมชอบดวยกฎหมาย อนเปนการกระท าโดยเจตนาทจะหลกเลยงกฎหมาย หรอการฉอโกง รวมทงการกระท าทขดตอต าแหนงหนาทและสทธของผอน นอกจากน ยงหมายรวมถงการทบคคลใดบคคลหนง ซงประชาชนไววางใจกระท าผดตอต าแหนงหนาทราชการ โดยการรบหรอยอมรบประโยชนส าหรบตนเองหรอผอน

“ควำมรบผดชอบและตรวจสอบได” (Accountability) หมายถง ความพรอมทจะใหตรวจสอบ ความรบผดชอบตองาน โดยมกระบวนการตรวจสอบซงเปนกลไกใหมผรบผดชอบตระหนกในหนาท ความส านกในความรบผดชอบตอสงคม หรอความพรอมทจะรบทงผดและชอบ

“ควำมเสยงตอกำรทจรต” (Corruption Risk) หมายถง ชองทางหรอโอกาสทจะเกดหรอกอให เกดการทจรต อนสงผลตอบคคลและองคกร ทงดานชอเสยงและการสญเสยทรพยสน รวมถงความเสยงอนเกดขนไดจากชองโหวของกฎหมาย หรอกฎระเบยบตาง ๆ การบรหารจดการ และสภาพแวดลอมทไมเหมาะสม

“มลนธ” หมายถง องคกรเอกชนทท ากจกรรมใดกตามเพอประโยชนสาธารณะ เปนองคกรทไมแสวงหาก าไร หรอหาก าไรเพอพออยได เพยงพอทจะท ากจกรรมอนเปนประโยชนแกสวนรวม

“องคกรพฒนำเอกชน” (Non-Governmental Organizations: NGOs) หมายถง องคกรนอกระบบราชการทตงขนและด าเนนการโดยกลมบคคลทมวตถประสงคเพอด าเนนงานพฒนาสงคม เปนองคการสาธารณะประโยชน ไมแสวงหาก าไร หรอผลประโยชนใด (Non-Profit Organization: NPO) ทด าเนนงานโดยอสระ มการจดองคกรเปนคณะบคคลขนมาดแลรบผดชอบ ในการด าเนนกจการตอเนองและมระเบยบแบบแผนตามสมควร ทงน นยมเรยกกนในชออน ๆ ดวย เชน “องคกรเอกชน” และ “องคการเอกชนเพอการพฒนา”



“องคกรพฒนำเอกชนภำครฐ” (Government Organized NGOs: GONGOs) หมายถง องคกรพฒนาเอกชนทรฐจดตงขน และ/หรอองคกรพฒนาเอกชนทจดตงโดยคณะบคคลจ านวนหนง ทรบการสนบสนนดานงบประมาณหรอดานใดดานหนงจากรฐ และ/หรอทรบงานขององคกรภาครฐไปด าเนนการ โดยไดรบการสนบสนนดานใดดานหนงจากองคกรภาครฐทเปนเจาของงานนน

“องคกรสำธำรณะ” (Publicly Organized) หมายถง หนวยงานของรฐทด าเนนการเพอประโยชนของประชาชนโดยรวมทกประเภท โดยไดรบการสนบสนนงบประมาณแผนดน ไดแก สวนราชการในก ากบของราชการฝายบรหาร ทงในระดบกระทรวง ทบวง กรม รฐวสาหกจ และองคการมหาชน รวมทงหนวยงานอสระทไมสงกดกระทรวง ทบวง กรม องคกรปกครองสวนทองถนทกระดบ หนวยงานของรฐในก ากบของราชการฝายนตบญญตและฝายตลาการ รวมทงองคกรอสระตามรฐธรรมนญ ทงน นยมเรยกกนในชออน ๆ ดวย เชน “องคกรภาครฐ” “องคกรราชการ” และ “หนวยงานราชการ”

“องคกรเอกชนกงสำธำรณะ” (Quasi-Governmental Organizations: QuaGOs) หมายถง องคกรทรฐรเรมกอตง หรอองคกรทกอตงโดยคณะบคคล เพอยกระดบคณภาพการใหบรการสาธารณะ ไมมฐานะเปนสวนราชการ หรอรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวยวธการงบประมาณ แตไดรบงบประมาณสนบสนนจากรฐ และ/หรอไดรบการสนบสนนจากรฐในรปแบบอน ซงการด าเนนงานทงหมดหรอบางสวนไมอยภายใตกฎระเบยบของทางราชการเชนเดยวกบสวนราชการปกต

“องคกรอสระกงรำชกำร” (Quasi Non-Governmental Organizations: QuaNGOs) หมายถง องคกรทรฐจดตงและใหการสนบสนนงบประมาณ จงตองรบผดชอบโดยตรงตอรฐ แตการด าเนนงานจะอยนอกเหนอระบบราชการและมความเปนอสระในการบรหารงาน ซงโดยทวไปจะด าเนนงานในลกษณะเดยวกนกบหนวยงานทก ากบดแล หรอด าเนนงานในเชงพาณชย หรอกงพาณชย

“อ ำนำจดลพนจ” (Discretionary Power) หมายถง การใชอ านาจของเจาหนาทตามทกฎหมายบญญตเพอใหมทางเลอกในการตดสนใจกระท าการใดหรอไมกระท าการใด เพอปรบใชกฎหมายใหมความสอดคลองเหมาะสมกบขอเทจจรงตามยคตามสมย เพอใหบรรลเจตนารมณตามกฎหมาย ทงน การใชอ านาจดลพนจตองเปนไปอยางอสระปราศจากการแทรกแซงใดๆ มความเปนกลาง โปรงใส เปนธรรม รวมทงมเหตผลในการใชอ านาจดลพนจทเหมาะสม และตรวจสอบได

“อ ำนำจผกขำด” (Monopoly Power) หมายถง การรวมอ านาจ หรอความสามารถในการควบคม หรออทธพล หรอการบรหารจดการไวทแหลงเดยว



6. กำรน ำเสนอผลกำรศกษำวจย

การน าเสนอล าดบแรก คณะผวจยไดศกษาแนวคดและทฤษฎทน าไปสการจดตงองคกรเอกชน กงสาธารณะ ซงจะอยในบทท 2 ประกอบดวย

(1) การศกษาแนวคดและทฤษฎทน าไปสการจดตงองคกรเอกชนกงสาธารณะ ไดแก ววฒนาการของระบบราชการไทย การบรหารจดการภาครฐแนวใหม และความสมพนธของการบรหารจดการภาครฐและการบรหารภาคเอกชน ซงจะท าใหเขาใจถงววฒนาการของระบบราชการ และความจ าเปนของการจดตงองคกรเอกชนกงสาธารณะ เพอเปนพนฐานในการศกษาวจย

(2) การศกษาความหมาย ความเปนมา ลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ ประกอบดวย 1) ความหมายและความเปนมาทงในประเทศไทยและในตางประเทศ 2) ลกษณะและรปแบบ 3) การจดตง การบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบ 4) ความเปนไปได และแนวโนมในอนาคต 5) ธรรมาภบาล การทจรต และความเสยงตอการทจรต 6) การศกษาความเสยงตอการทจรต และ 7) แนวทางการศกษาลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรต

ล าดบตอมาคณะผวจยไดน าเสนอวธการศกษาทไดด าเนนการกอนทจะน าไปสการสงเคราะห ผลการศกษา ประกอบดวย กรอบแนวคดในการวจย การด าเนนการศกษาวจย การคดเลอกองคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะกรณศกษา เครองมอทใชในการศกษา และแนวทางในการศกษาวเคราะห ซงจะอยในบทท 3

จากนน คณะผวจยไดน าเสนอผลการศกษาองคกรเอกชนกงสาธารณะทมฐานะเปนนตบคคลเฉพาะกรณศกษา ไดแก กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ กองทนเงนใหกย มเพอการศกษา และมลนธภมพลงชมชนไทย โดยศกษาวเคราะหลกษณะและรปแบบขององคกรและความเสยงตอการทจรตองคกรเอกชนกงสาธารณะทมฐานะเปนนตบคคลเฉพาะองคกรกรณศกษา ซงจะอยในบทท 4

ล าดบถดไป คณะผวจยไดน าเสนอผลการศกษาองคกรเอกชนกงสาธารณะทไมมฐานะเปน นตบคคลเฉพาะกรณศกษา ไดแก กองทนผสงอาย และกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน โดยศกษาวเคราะหลกษณะและรปแบบขององคกร และความเสยงตอการทจรต ซงจะอยในบทท 5

ส าหรบการศกษาเปรยบเทยบ ลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชน กงสาธารณะเฉพาะกรณศกษา ในแตละดาน ประกอบดวย ฐานะทางกฎหมายและผมอ านาจในการก ากบดแล วตถประสงคขององคกร ความเปนอสระในการด าเนนงาน โครงสรางการบรหารและก ากบดแล ระบบการตรวจสอบและการถวงดล และสงเคราะหลกษณะและรปแบบขององคกร จากนนเปนการน าเสนอการศกษาเปรยบเทยบความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะกรณศกษา



ประกอบดวย ปจจยทเปนสาเหตของความเสยงตอการทจรต พรอมกบสงเคราะหความเสยงตอการทจรต 3 ประการ ไดแก 1) ระดบของการผกขาดอ านาจ 2) ระดบของการใชดลพนจ และ 3) ระดบของความรบผดชอบและตรวจสอบได ซงไดมการสงเคราะหความเสยงตอการทจรต นอกจากนน ไดสงเคราะหลกษณะและรปแบบของการทจรตเฉพาะกรณศกษาทง 5 องคกร ซงคณะผวจยน าเสนอไวในบทท 6

สดทาย สรป อภปรายผล และขอเสนอแนะไดท าการสรปลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ พรอมขอเสนอแนะส าหรบองคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะกรณศกษา และขอเสนอแนะในภาพรวม ประกอบดวย ขอเสนอแนะเชงนโยบาย ขอเสนอแนะเชงบรหาร ขอเสนอแนะเชงกฎหมาย ซงจะอยในบทท 7.



บทท 2

องคความรทเกยวของกบองคกรเอกชนกงสาธารณะและการทจรต

คณะผวจยจะกลาวถงแนวคดเกยวกบการจดรปแบบการบรหารจดการภาครฐทมใชกระทรวง ทบวง กรม ในสวนทสอดคลองกบวตถประสงคในการจดตง “องคกรเอกชนกงสาธารณะ” ความสมพนธของการบรหารจดการภาครฐกบภาคเอกชน จากนนจะกลาวถงลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะ ความเปนมา ทงในประเทศไทยและในตางประเทศ รวมทงอธบายถงการทจรต และความเสยงตอการทจรต และงานวจยทเกยวของ เพออธบายถงลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ อนเปนองคความรพนฐานทจะน าไปสการสงเคราะหงานวจยในบทตอไป

1. แนวคดเกยวกบการจดรปแบบการบรหารจดการภาครฐทมใชกระทรวง ทบวง กรม

ววฒนาการระบบราชการไทย นบตงแตกอนการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 และหลงการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ซงศกษาตามล าดบการพฒนาตามกฎหมายตาง ๆ ไดแก พระราชบญญตวาดวยระเบยบราชการบรหารแหงราชอาณาจกรสยาม พ.ศ. 2476 พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2495 ประกาศคณะปฏวตฉบบท 218 ลงวนท 29 กนยายน 2515 พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534 และรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 ถงปจจบน คณะผวจยพบวา ระบบราชการไทยยงคงรปแบบของกระทรวง ทบวง กรม ซงเปนระบบราชการแบบเดมทปรบปรงรปแบบและอ านาจหนาทใหเหมาะสมยงขน แตบทบาทในการก าหนดนโยบายสาธารณะและการตรวจสอบ ยงคงอยในกลมขนนางนกวชาการ หรอกลมเทคโนแครต จนกระทงมการประกาศใชรฐธรรมนญฯ 2540 และเกดวกฤตเศรษฐกจอยางรนแรง ซงในชวงป พ.ศ. 2540 - 2543 บทบาทของกลมขนนางนกวชาการลดลงอยางมาก โดยทนกการเมองอาชพซงมนกธรกจสนบสนนอยเบองหลงไดเขาท าหนาทบรหารประเทศโดยตรง และนบจากป พ.ศ. 2544 - 2549 ถอเปนจดเปลยนส าคญ เพราะนกธรกจไดเขามาเลนการเมองเอง กลมขนนางนกวชาการแทบจะไมมบทบาทเลย สวนนกการเมองอาชพกถกกนไปเปนฝายคานทไมมเสยงในสภามากพอ จงไมสามารถตรวจสอบรฐบาลได ในขณะทเครอขายทนยงหางชนกบกลมธรกจการเมอง

การบรหารราชการในรปของสวนราชการ กระทรวง ทบวง กรม เปนการบรหารขนาดใหญ มระเบยบทเครงครด มขนตอนการด าเนนการมาก ท าใหขาดความคลองตว ดงนน เพอใหการบรการสาธารณะม


12 บทท 2 องคความรทเกยวของกบองคกรเอกชนกงสาธารณะและการทจรต

ประสทธภาพมากขน จงมการบรหารจดการภาครฐในรปอน ๆ เชน กองทนและรฐวสาหกจ เปนตน และในชวงหลงการประกาศใชรฐธรรมนญฯ 2540 ยงมการบรหารจดการภาครฐในรปแบบอน ๆ ตามแนวคดพนฐานของการบรหารจดการภาครฐแนวใหม ทน าการบรหารจดการแบบเอกชนมาผสมผสานในลกษณะตาง ๆ เพอยกระดบคณภาพการใหบรการสาธารณะ สรปไดดงน

1.1 ลกษณะและรปแบบการบรหารจดการภาครฐทมใชกระทรวง ทบวง กรม

1.1.1 องคกรพฒนาเอกชนภาครฐ กอนการเปลยนแปลงการเมองการปกครองไทย พ.ศ. 2475 ไดมการกอตงองคการสาธารณประโยชนทรเรมโดยสถาบนกษตรยและบรรดาเชอพระวงศ ซงพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวฯ ทรงพระกรณาโปรดเกลาฯ พระราชทานพระบรมราชานญาตใหจดตง “สภาอณาโลมแดง” (พ.ศ. 2436) 2 ตอมาไดมพระราชบญญตวาดวยสภากาชาดสยาม พระพทธศกราช 2461 โดยพระราชประสงคของพระบาทสมเดจพระมงกฎเจาอยหวฯ พรอมดวยพระราชวงศานวงศและประชาชน เพอจดสถานทถาวรส าหรบรกษาพยาบาลผปวย จดการเรยนการสอนพยาบาล สะสมบคลากรทางการแพทยและพยาบาล บ ารงกจการทางแพทยศาสตรใหเจรญยงขนและชวยกองทพบกกองทพเรอในทางพยาบาล ทงในเวลาสงครามและยามสงบศก โดย “สภากาชาดไทย” ไดรบงบประมาณสนบสนนจากรฐตงแตเรมกอตงจนถงปจจบน และปจจบนประเทศไทยมองคกรพฒนาเอกชนภาครฐจ านวนมาก

1.1.2 การบรหารจดการภาครฐในรปของกองทน โดยมาตรา 12 ของพระราชบญญตเงนคงคลง พ.ศ. 2491 ก าหนดไววาการจายเงนเปนทนหรอเปนทนหมนเวยนเพอการใด ๆ ใหกระท าไดแตโดยกฎหมาย ซงการตงกองทนหมนเวยนโดยกฎหมาย อาจแยกการจดตงกองทนหรอเงนทนหมนเวยนเปน 2 ลกษณะ คอ (1) การจดตงโดยก าหนดไวเปนรายการหนงในเอกสารงบประมาณประจ าป และ (2) การจดตงโดยมกฎหมายพเศษเฉพาะใหด าเนนกจกรรมของรฐ ซงมผลกระทบตอประชาชนในวงกวาง เชน กองทนประกนสงคม เปนตน ทงน กองทนทจดตงขนอาจมฐานะเปนนตบคคลหรอไมกได ขนอยกบลกษณะของการด าเนนงานหรอวตถประสงคในการจดตงกองทนหรอเงนทนหมนเวยนนน ๆ

1.1.3 การบรหารจดการภาครฐในรปของรฐวสาหกจ ซงมฐานะเปนนตบคคล เพอด าเนนกจการอนเปนสาธารณประโยชน หรอเพอประโยชนทางเศรษฐกจ หรอชวยเหลอในการครองชพ หรออ านวยบรการแกประชาชน จดตงโดยพระราชบญญตจดต งองคการของรฐ พ.ศ. 2496 และพระราชบญญตสภาพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต พ.ศ. 2502 ไดเกดค าวา “รฐวสาหกจ” เปนทางการครงแรก

1.1.4 การบรหารจดการภาครฐในรปขององคกรทเปนอสระจากระบบราชการ

(1) การบรหารจดการภาครฐทมใชสวนราชการและรฐวสาหกจ แตเปนหนวยงานในก ากบของรฐ ทมสถานะเชนเดยวกบองคการมหาชน เพยงแตเกดขนกอนทจะมพระราชบญญตองคการ

2 http://www.redcross.or.th/history/index.php4, เขาถงขอมล เมอวนท 20 พฤษภาคม 2552.

http://www.redcross.or.th/history/index.php4



มหาชน พ.ศ. 2542 หนวยงานในก ากบของรฐจงจดตงตามพระราชบญญตเฉพาะของหนวยงานแตละแหง ซงมความเปนอสระในการบรหารจดการมากกวาองคการมหาชน แมจะตองอยภายใตการก ากบของรฐมนตรเจาสงกดเชนเดยวกบองคการมหาชน แตอ านาจในการบรหารจดการเปนของคณะกรรมการโดยไมถกก ากบตามหลกเกณฑทคณะรฐมนตรก าหนด3 นอกจากนน หนวยงานในก ากบของรฐยงมลกษณะภารกจทตองมอ านาจตามกฎหมายจดตงเปนการเฉพาะ เพอใหเจาหนาทขององคการหรอตวองคการมอ านาจในการก ากบตรวจสอบ หรอแทรกแซงกจการอน ทอาจเปนกจการของรฐหรอเอกชน รวมทงประชาชนผรบบรการ เชน ส านกงานหลกประกนสขภาพแหงชาต และส านกงานกองทนสนบสนนการวจย (ส.ก.ว.) เปนตน

(2) การบรหารจดการภาครฐในรปขององคการมหาชน (Public Organization) เปนองคกรทมฐานะเปนนตบคคล จดต งขนตามพระราชบญญตองคการมหาชน พ.ศ. 2542 และ พระราชกฤษฎกาจดตงหนวยงาน เพอรบผดชอบใหบรการสาธารณะหรอด าเนนกจกรรมเฉพาะดานทภาครฐยงจ าเปนตองด าเนนการและจดใหม หรอภาครฐตองมบทบาทใหการสนบสนนในเรองงบประมาณ การแทรกแซงตลาด หรอบรการทภาคเอกชนยงไมสนใจหรอมศกยภาพพอทจะด าเนนการเพอใหบรการสาธารณะทกฎหมายก าหนดใหเปนหนาทของรฐทตองการประสทธภาพสง โดยมไดคาก าไรมวฒนธรรมองคกรแบบภาคธรกจ ทสามารถใชประโยชนจากทรพยากรใหมประสทธภาพสงสด ซงมอาจด าเนนการไดในสวนราชการ ซงมวฒนธรรมองคกรแบบราชการ เชน ส านกงานบรหารการแปลงสนทรพยเปนทน และส านกงานพฒนาเศรษฐกจจากฐานชวภาพ เปนตน4

1.1.5 การบรหารจดการภาครฐในรปขององคกรอสระตามรฐธรรมนญ เกดขนครงแรกตามบทบญญตแหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 เพอท าหนาทควบคมตรวจสอบการท าหนาทของฝายการเมอง และฝายราชการ รวมทงคมครองสทธเสรภาพของประชาชนอนเปนภารกจตามทรฐธรรมนญและกฎหมายประกอบรฐธรรมนญบญญตไว ท าใหจ าเปนตองมสถานะพเศษ โดยมหลกประกนใหปฏบตภารกจทอสระปลอดจากการแทรกแซง โดยรฐตองสนบสนนงบประมาณอยางเพยงพอ เชน ส านกงาน ก.ก.ต. และส านกงาน ป.ป.ช. เปนตน

1.1.6 การจดการภาครฐในรปของหนวยบรการรปแบบพเศษ (Service Delivery Unit: SDU) เกดจากการประกาศใชกฎหมาย 2 ฉบบ ไดแก (1) พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท 5) พ.ศ. 2545 และ (2) พระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 เพอจดระบบการบรหารราชการแนวใหมและจดกระทรวง ทบวง กรมใหม มงใหภาครฐมประสทธภาพ ตอบสนองความตองการ

3 ชาญชย แสวงศกด. องคการมหาชน. กรงเทพฯ: ส านกพมพนตธรรม, 2542. 4 เพงอาง.



ของประชาชน โดยปรบสวนราชการ ลดความซ าซอน ปรบระบบงานใหเปนกลมภารกจ นบเปนจดเรมตนของการพฒนาระบบราชการใหสอดคลองกบสภาพการณและเจตนารมณแหงรฐธรรมนญฯ5

ตอมาไดมการประกาศใชระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารงานของหนวยบรการรปแบบพเศษ พ.ศ. 25486 เพอจดต งหนวยบรการรปแบบพเศษ ทมลกษณะกงอสระหรอ มอสระ แตไมมฐานะเปนนตบคคล และยงคงเปนสวนหนงของกระทรวง หรอกรม ทอยภายใตการ บงคบบญชาของปลดกระทรวงหรออธบดแลวแตกรณ มเปาหมายในการใหบรการหนวยงานภายใน ซงเปนหนวยงานแมเปนอนดบแรก และหากมก าลงการผลตสวนเกนจะใหบรการหนวยงานอนดวย ในการสงมอบผลผลตตองมระบบการประกนคณภาพ7 ตามแนวคดและหลกการของหนวยบรการรปแบบพเศษ8

สรปไดวา การบรหารจดการภาครฐไดจดรปแบบองคกรทมงเพมประสทธภาพในการด าเนนงานของรฐและการใหบรการสาธารณะ โดยเฉพาะในสวนขององคกรพฒนาเอกชนภาครฐและกองทน ซงในการศกษาน เรยกวา “องคกรเอกชนกงสาธารณะ” จดตงขนเพอใหการปฏบตหนาทมความยดหยนมากกวาสวนราชการ หรอรฐวสาหกจ สามารถยกระดบคณภาพการบรการสาธารณะใหสอดคลองกบสถานการณ จงจ าเปนตองมลกษณะและรปแบบพเศษทท าใหมความคลองตว ซงอาจเปนสาเหตหนงของความเสยงตอการทจรตและเปนเหตใหเกดการทจรตขนได ซงจะกลาวตอไป

1.2 แนวคดพนฐานของการบรหารจดการภาครฐแนวใหม

การบรหารจดการภาครฐในรปแบบขององคกรพฒนาเอกชนภาครฐและกองทนเกดขน มานานแลวกตาม แตมแนวคดพนฐานทสอดคลองกบการบรหารจดการภาครฐแนวใหม (New Public

5 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 มาตรา 75 ไดก าหนดใหรฐตองดแลใหมการปฏบตตาม

กฎหมายคมครองสทธและเสรภาพของบคคล จดระบบงานของกระบวนการยตธรรมใหมประสทธภาพ และอ านวยความยตธรรมแกประชาชนอยางรวดเรวและเทาเทยมกน รวมทงจดระบบงานราชการและงานของรฐอยางอนใหมประสทธภาพ เพอตอบสนองความตองการของประชาชน

6 ตอมาถกยกเลกโดยระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารงานของหนวยบรการรปแบบพเศษ พ.ศ. 2550 ลงวนท 3 ธนวาคม 2550

7 สรปความจากส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ. คมอค าอธบายกฎหมายการบรหารราชการแผนดน. กรงเทพฯ: ส านกพมพคณะรฐมนตรและราชกจจานเบกษา, 2551, หนา 87 - 108.

8 มการจดตงหนวยงานบรการรปแบบพเศษ 4 หนวยงาน ไดแก สถาบนนโยบายสาธารณะ ในส านกนายกรฐมนตร สถานวทยกระจายเสยงแหงประเทศไทย และสถานโทรทศนแหงประเทศไทย (ชอง 11) กรมประชาสมพนธ ส านกพมพคณะรฐมนตรและราชกจจานเบกษา ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร สถาบนสงเสรมการบรหารกจการบานเมองทด ส านกงาน ก.พ.ร. และส านกงานก ากบระบบการบรหารการเงนการคลงภาครฐแบบอเลกทรอนกส (GFMIS)



Management: NPM) หรอ “การบรหารราชการยคหลงระบบราชการ” (Post - Bureaucratic Paradigm)9 ซง เปนกระบวนทศนระบบราชการแบบใหมทเกดขนอนเนองจากกระแสโลกาภวตน แนวโนมการเปด เสรในดานตาง ๆ เศรษฐกจไรพรมแดน การแขงขนในเวทโลกรนแรงมากขน เศรษฐกจและสงคมเขาส ยคแหงการเรยนร และกระแสสงคมเขาสยคประชาธปไตย สงผลใหสภาพแวดลอมทงภายในและภายนอกประเทศเปลยนแปลงอยางรวดเรว จงจ าเปนทองคกรท งภาครฐและเอกชนตองยกระดบคณภาพการใหบรการ โดยทองคกรภาคเอกชนสามารถพฒนาไดดพอสมควร แตองคกรภาครฐมขอจ ากด เนองจากความเสอมถอยของระบบราชการ และการขาดธรรมาภบาล ถาภาครฐไมพฒนาการบรหารจดการไปสองคกรสมยใหม โดยยดหลกธรรมาภบาล กจะบนทอนความสามารถในการแขงขน ทงยงเปนอปสรรคตอการพฒนาเศรษฐกจและสงคมในอนาคต การบรหารจดการภาครฐแนวใหมจงตองปรบเปลยนระบบการบรหาร โดยการปรบวธการบรหารงานใหมประสทธภาพและเนนผลงาน ปรบการบรหารงานใหเปนธรรม โปรงใส ตรวจสอบได และปรบบทบาทภารกจและกลยทธ โดยใหเอกชนและชมชนมสวนรวมดวย

ภาพท 1 ปจจยผลกดนใหเกดการบรหารจดการภาครฐแนวใหม

ทมา: เรองวทย เกษสวรรณ. การปฏรประบบราชการภายใตกระแสการจดการภาครฐใหมและขอวพากษ.

กรงเทพฯ: ซเอดยเคชน, 2545.

การบรหารจดการภาครฐแนวใหม ยดหลกประชาชนเปนศนยกลาง (Citizen Center) โดยมแนวคดพนฐาน 7 แนวทาง ดงน

(1) การใหบรการทมคณภาพแกประชาชน

9 คณาจารยภาควชาการบรหารรฐกจ. การบรหารรฐกจเบองตน. กรงเทพฯ: ส านกพมพมหาวทยาลยรามค าแหง, 2542.

โลกยคโลกาภวตน

เศรษฐกจ สงคมเขาส ยคแหงการเรยนร

ใครเรยนรไมทนกจะเปนปญหา

รฐตองเลกลง ลดคน ลดอ ำนำจ

ตองเปดใหมสวนรวม ตองโปรงใสตรวจสอบได

เศรษฐกจไรพรมแดน การแขงขนในเวทโลก

กระแสสงคม ประชาธปไตย ธรรมาภบาล



(2) ค านงถงความตองการของประชาชนเปนหลก

(3) ภาครฐจะตองลดบทบาทลง ควรท าเฉพาะทรฐท าไดดเทานน และบางเรองอาจจางภาคเอกชนด าเนนการแทน (Out Sourcing) ซงจะชวยใหการขาดดลการคลงลดลง

(4) ลดการควบคมจากสวนกลางและเพมอสระแกหนวยงาน (Empowerment) ซงเปนการกระจายอ านาจ (Decentralization) ท าใหระบบราชการมความยดหยนมากขน

(5) ระบบการบรหารงานทมงผลสมฤทธ (Key Performance: KPI) ซงการท างานของระบบราชการใหม จะเปลยนไปอยภายใตสญญา ทมการบรหารแบบมออาชพ ซงจะตองสามารถวดผลงานได สวนความรบผดชอบกตองระบไวอยางชดเจนและเปนทเขาใจตรงกนทงองคกร

(6) มระบบสนบสนนดานบคลากรและเทคโนโลย เพอใหหนวยงานสามารถท างานบรรลวตถประสงค โดยมการสรรหาผบรหารทมสมรรถนะสงจากบคคลนอกระบบ (Performance Appraisal)

(7) เนนการแขงขน โดยการเปดกวางตอแนวคดการแขงขนทงระหวางหนวยงานของรฐดวยกนเอง และระหวางหนวยงานของรฐกบหนวยงานของภาคเอกชน ซงภาครฐตองใชกลไกตลาดและทบทวนวา สงใดควรท า และสงใดควรปลอยใหเอกชนท า

จากแนวทางพนฐานดงกลาว ภาครฐจ าเปนตองเรงพฒนาองคกรทงดานโครงสรางวฒนธรรม และคานยมขององคกร ผบรหารจะตองถวงดลระหวางโครงสราง รปแบบ และกระบวนการบรหารจดการ ระบบขอมลสารสนเทศ การบรหารทรพยากรมนษย และการวางแผนกลยทธ ซงรปแบบขององคกรในอนาคตจะมลกษณะเปนแบบราบ มการท างานเปนทม และการเชอมโยงแบบเครอขาย ทไมคงทตายตว แตจะตองมความยดหยนเตรยมพรอมรบกบการเปลยนแปลงโดยเฉพาะการแขงขนทรนแรงในปจจบน และการคนหากลยทธใหม ๆ ทมการพฒนาใหเกดขนอยตลอดเวลา ดงนน การบรหารจดการภาครฐแนวใหม จงสะทอนถงการมงเนน “การปฏรป” การบรหารงานในภาครฐ เพอแกไขปญหาของระบบราชการแบบดงเดม ทมอาจใหบรการประชาชนไดอยางมประสทธภาพและประสทธผล10

ทงน สามารถเปรยบเทยบระบบราชการตามแนวคดการบรหารจดการภาครฐแนวใหมกบระบบราชการแบบเกา ดงตารางตอไปน 11

10 วสนต เหลองประภสร. การศกษาแนวทางการด าเนนงานรวมกนเพอการจดบรการสาธารณะขององคกรปกครอง

สวนทองถนในตางประเทศ: รายงานการวจย. นนทบร: วทยาลยพฒนาการปกครองทองถน สถาบนพระปกเกลา, 2549. 11 ทวศกด สทกวาทน. รวมบทความวชาการ การบรหาร (ฉบบปรบปรงเพมเตม). มปท.: 2550, 9 – 11.

http://library.swu.ac.th/ipac20/ipac.jsp?session=1V5Y7159C4907.16789&profile=swu&uri=search=AL@!%E0%B8%A7%E0%B8%AA%E0%B8%B1%E0%B8%99%E0%B8%95%E0%B9%8C%20%E0%B9%80%E0%B8%AB%E0%B8%A5%E0%B8%B7%E0%B8%AD%E0%B8%87%E0%B8%9B%E0%B8%A3%E0%B8%B0%E0%B8%A0%E0%B8%B1%E0%B8%AA%E0%B8%A3%E0%B9%8C.&ri=2&aspect=basic_search&menu=search&source=10.1.117.3@!hzndb

http://library.swu.ac.th/ipac20/ipac.jsp?session=1V5Y7159C4907.16789&profile=swu&uri=search=TL@!%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0%B8%A3%E0%B8%A8%E0%B8%B6%E0%B8%81%E0%B8%A9%E0%B8%B2%E0%B9%81%E0%B8%99%E0%B8%A7%E0%B8%97%E0%B8%B2%E0%B8%87%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0%B8%A3%E0%B8%94%E0%B8%B3%E0%B9%80%E0%B8%99%E0%B8%B4%E0%B8%99%E0%B8%87%E0%B8%B2%E0%B8%99%E0%B8%A3%E0%B9%88%E0%B8%A7%E0%B8%A1%E0%B8%81%E0%B8%B1%E0%B8%99%E0%B9%80%E0%B8%9E%E0%B8%B7%E0%B9%88%E0%B8%AD%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0%B8%A3%E0%B8%88%E0%B8%B1%E0%B8%94%E0%B8%9A%E0%B8%A3%E0%B8%B4%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0%B8%A3%E0%B8%AA%E0%B8%B2%E0%B8%98%E0%B8%B2%E0%B8%A3%E0%B8%93%E0%B8%B0%E0%B8%82%E0%B8%AD%E0%B8%87%E0%B8%AD%E0%B8%87%E0%B8%84%E0%B9%8C%E0%B8%81%E0%B8%A3%20%E0%B8%9B%E0%B8%81%E0%B8%84%E0%B8%A3%E0%B8%AD%E0%B8%87%E0%B8%AA%E0%B9%88%E0%B8%A7%E0%B8%99%E0%B8%97%E0%B9%89%E0%B8%AD&term=&aspect=basic_search&menu=search&source=10.1.117.3@!hzndb

http://library.swu.ac.th/ipac20/ipac.jsp?session=1V5Y7159C4907.16789&profile=swu&uri=search=TL@!%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0%B8%A3%E0%B8%A8%E0%B8%B6%E0%B8%81%E0%B8%A9%E0%B8%B2%E0%B9%81%E0%B8%99%E0%B8%A7%E0%B8%97%E0%B8%B2%E0%B8%87%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0%B8%A3%E0%B8%94%E0%B8%B3%E0%B9%80%E0%B8%99%E0%B8%B4%E0%B8%99%E0%B8%87%E0%B8%B2%E0%B8%99%E0%B8%A3%E0%B9%88%E0%B8%A7%E0%B8%A1%E0%B8%81%E0%B8%B1%E0%B8%99%E0%B9%80%E0%B8%9E%E0%B8%B7%E0%B9%88%E0%B8%AD%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0%B8%A3%E0%B8%88%E0%B8%B1%E0%B8%94%E0%B8%9A%E0%B8%A3%E0%B8%B4%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0%B8%A3%E0%B8%AA%E0%B8%B2%E0%B8%98%E0%B8%B2%E0%B8%A3%E0%B8%93%E0%B8%B0%E0%B8%82%E0%B8%AD%E0%B8%87%E0%B8%AD%E0%B8%87%E0%B8%84%E0%B9%8C%E0%B8%81%E0%B8%A3%20%E0%B8%9B%E0%B8%81%E0%B8%84%E0%B8%A3%E0%B8%AD%E0%B8%87%E0%B8%AA%E0%B9%88%E0%B8%A7%E0%B8%99%E0%B8%97%E0%B9%89%E0%B8%AD&term=&aspect=basic_search&menu=search&source=10.1.117.3@!hzndb



ตารางท 1 เปรยบเทยบระบบราชการตามแนวคดการบรหารจดการภาครฐแนวใหมกบระบบราชการแบบเกา

ระบบราชการแบบเกา ระบบราชการแบบใหม 1. เนนความเปนเอกภาพ โดยการท าทกอยางใน

ระบบราชการใหเปนแบบเดยวกนทงหมด 1. ใหความส าคญกบความหลากหลาย แตยดถอ

คานยมหลกเดยวกน

2. ระบบคณธรรม – เนนการรกษาสทธประโยชนตอบแทนใหกบขาราชการทขดความสามารถแตกตางกน

2. ระบบคณธรรม - เนนใหการท างานของขาราชการมประสทธผลสงขน และยอมรบความแตกตางทเกดขนจากการมขดความสามารถทไมเทาเทยมกน

3. เนนการท างานตามกฎระเบยบตามกระบวนการและขนตอนการท างานทก าหนดไว

3. มงเนนสมฤทธผลของการปฏบตงาน โดยมตวชวดผลทชดเจน

4. เนนใหขาราชการมความรความสามารถทางเทคนคทตรงกบต าแหนงงานเปนส าคญ

4. เนนการแสวงหาผ ทมขดความสามารถสงและสงเสรมใหมความกาวหนาโดยเปดโอกาสใหไดท างานทมความทาทาย

5. ขาราชการเปนสวนหนงของปจจยการผลต รายจายตาง ๆ เกยวกบขาราชการ จงถอวาเปนคาใชจายทสนเปลองของระบบราชการ

5. ขาราชการทมขดความสามารถเปนสนทรพยหรอเปนทนมนษยทมคาขององคการ จงใหความส าคญตอการพฒนาขาราชการ

6. การจางงานแบบเดยว คอ ขาราชการทจางจนเกษยณอาย แมจะมลกษณะการจางงานทหลากหลาย แตทกกลมตองยดถอคานยมหลกของระบบราชการแบบเดยวกน

6. การจางงานมรปแบบอนดวย เชน พนกงานราชการหรอพนกงานของรฐ ภายใตรปแบบการจางงานตามสญญาจางทมก าหนดระยะเวลาจาง และกลมทจางเหมาแรงงานมาจากเอกชน เปนตน

7. ลกษณะการจางงานเนนความมนคงเปนหลกทส าคญ การจางงานของภาครฐแบบเดมจงมลกษณะเปนการใหสงคมสงเคราะห

7. ลกษณะการจางงานไมเนนทความมนคง แตเนนทผลการปฏบตงาน ถาผลการปฏบตงานอยในระดบทไมนาพอใจ กสามารถยกเลกการจางได

8. การการประเมนตามกจกรรมการท างานของขาราชการแตละคน

8. การประเมนผลการปฏบตงานของขาราชการมสวนตอความส าเรจของเปาหมายขององคการ

9. ความสมพนธระหวางขาราชการกบฝายบรหารเปนไปตามสายการบงคบบญชา กฎระเบยบ และระบบงาน ทมกกอใหเกดความขดแยง เชน ขาราชการมเปาหมายทไมสอดคลองกบองคการ ท าใหตองแสวงหาแนวทางการแกไข เปนตน

9. ความสมพนธระหวางขาราชการกบฝายบรหารอยบนพนฐานความรวมมอกนผลกดนใหองคการบรรลเปาหมาย ในขณะเดยวกนองคการกใสใจในความพงพอใจในการท างานของขาราชการ รวมทงเปดโอกาสใหมสวนรวมในกระบวนการท างาน

10. การสงวนอ านาจหนาทงานดานการบรหารงานบคคล เพอด าเนนการเองเปนสวนใหญ

10. การบรหารงานบคคลแบบกระจายอ านาจใหหวหนาสวนราชการตาง ๆ มอ านาจหนาทบรหาร งานบคคลไดอยางเตมท



นอกจากน “การบรหารจดการภาครฐแนวใหม” ยงเกยวเนองโดยตรงกบธรรมาภบาลทตองมกลไกการมสวนรวมของประชาชนในรปของการประชาพจารณ การกระจายอ านาจการตดสนใจใหประชาชน จงท าใหมการสนบสนน “องคกรประชาชน” ทมอยเดม ใหเขามสวนรวมทน าไปสความเปน “ประชาสงคม” มากขน ท าให “องคกรทางสงคมทไมใชรฐ” (NGOs) ไดรบการสนบสนนมากขน12 เนองจากองคกรเหลานมสวนสนบสนนใหองคกรประชาชนซงเปนทนทางสงคมมความเขมแขงขน

จะเหนไดวา แนวคดและทฤษฎเกยวกบการบรหารจดการภาครฐแนวใหม เปนสวนหนงทน ามาสการลดขนาดของระบบราชการใหเลกลง การใหความส าคญกบการมสวนรวมของประชาชนและประชาสงคมในการบรหารจดการภาครฐ การแปรสภาพหนวยราชการเปนองคกรอสระรปแบบใหม เชน องคการมหาชน หนวยบรการรปแบบพเศษ รวมถงองคกรเอกชนกงสาธารณะ ซงองคกรเหลานจะเนนทพนธกจของการด าเนนงานตามหลกเหตผลและความโปรงใส รวมถงการมอบภารกจบางอยางใหกบเอกชนด าเนนการ แตดวยรปแบบการบรหารองคกรอสระรปแบบใหมเหลาน เนนความคลองตว ท าใหกลไก ระเบยบการตรวจสอบมความยดหยนมากกวาระบบราชการปกต จงมความเสยงตอการทจรตมากขน ตามไปดวย ดงนน การน าแนวคดและทฤษฎเกยวกบการบรหารจดการภาครฐแนวใหมมาประยกตใช ในการด าเนนงานขององคกรเอกชนกงสาธารณะ ภายใตก าหนดกฎระเบยบในการบรหารและควบคม ความเสยงทเหมาะสม จงเปนสงทตองด าเนนการควบคกนไปดวย

2. ความสมพนธของการบรหารจดการภาครฐกบการบรหารจดการภาคเอกชน

จากทกลาวมานน จะเหนไดวา การบรหารราชการภาครฐแนวใหมซงมแนวคดพนฐานหลายประการน าไปสความสมพนธหรอความใกลชดกบการบรหารจดการภาคเอกชนมากขน และในสวนของการบรหารงานขององคกรพฒนาเอกชนภาครฐ และกองทน ซงเปนองคกรเอกชนกงสาธารณะกเปนการบรหารจดการแบบผสมผสานระหวางภาครฐกบภาคเอกชน คณะผวจยจงศกษาความแตกตางและความสมพนธระหวางการบรหารจดการภาครฐกบภาคเอกชน เพอสงเคราะหผลการศกษาวจยตอไป

2.1 ความแตกตางของการบรหารจดการภาครฐกบการบรหารจดการภาคเอกชน

การบรหารภาคเอกชนหรอการบรหารธรกจ (Business Administration) มวตถประสงคหลกในการจดตงเพอการแสวงหาก าไร ส าหรบผลประโยชนทจะตกแกสาธารณะถอเปนวตถประสงครองหรอเปนผลพลอยได (By product) ดงนน จงแตกตางจากวตถประสงคในการจดตงหนวยงานภาครฐ แตปจจบนทงองคกรภาครฐและเอกชนตองเผชญกบปญหาและความทาทายคลาย ๆ กน ท าใหบทบาท

12 จมพล หนมพานช. การบรหารจดการภาครฐใหม: หลกการ แนวคด และกรณตวอยางของไทย. นนทบร: มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, 2548 หนา 232 และ 243.



หนาทและความรบผดชอบ ไมคอยแตกตางกนมากเหมอนในอดต และท าใหการบรหารภาครฐมความเกยวของกบภาคธรกจมากขน เชน ภาครฐจดตงหนวยงานบรการรปแบบพเศษ การจางภาคเอกชนด าเนนการแทน หรอการจางเหมาบรการ เปนตน นอกจากนน การทภาครฐไดเปดโอกาสใหภาคเอกชนเขามารบสมปทานจากภาครฐ เชน ใหสมปทานโทรศพทมอถอ และการขนสง เปนตน ซงองคกรของรฐกตองค านงถงตนทนพรอม ๆ กบการรกษามาตรฐานการใหบรการสาธารณะทตองทวถงและเปนธรรม ในขณะทภาคเอกชนตองหนมาใหความส าคญตอการท ากจกรรมเพอสงคม (Corporate Social Responsibility (CSR)) หรอกจการเพอสงคม (Social Enterprise (SE))13 และบรรษทภบาล เชน จดโครงการคนก าไรใหสงคมดวยการลดราคาสนคา หรอการบรจาคเงนชวยเหลอสงคม เปนตน

จากการศกษางานวจยตาง ๆ คณะผวจยพบวา องคกรของรฐและองคกรเอกชนยงคงมความ แตกตางกนในหลายประเดน ความแตกตางทคอนขางชดเจน ดงน

(1) เปาหมายองคกร (Organizational Goals) ซงภาคเอกชนมงแสวงหาผลก าไร แตในขณะทภาครฐมเปาหมายองคกรทหลากหลายและซบซอนบนพนฐานของการจดสรรประโยชนสาธารณะอยางเสมอภาค ภาครฐจงใหความส าคญกบการสรางความอยดกนด การรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจ การดแลรกษาสงแวดลอมและความมนคงในสงคม รวมทงการบรหารจดการทโปรงใสตรวจสอบได

(2) ความรบผดชอบตอผมสวนได - สวนเสย (Stakeholder Accountability) ซงภาคเอกชน จะใหความส าคญกบผถอหนเปนหลก แตในขณะทองคกรภาครฐ มหนาทตองดแลสงคม สงแวดลอม ความเสมอภาคและเสรภาพ รวมทงตองรกษาประโยชนของประชาชน โดยการตรวจสอบของประชาชน องคกรตาง ๆ และสออยตลอดเวลา

(3) หนาทการบรหารจดการ (Managerial Functions) โดยภาคเอกชนสามารถประเมนตนทน ไดงายกวาภาครฐ การบรหารจดการจงมงเนนในเรองประสทธภาพและการสรางความสามารถในการแขงขนมากกวาการปฏบตใหตรงตามขนตอนเหมอนกบองคกรในภาครฐ

(4) กระบวนการการตดสนใจ (Decision Making Process) การตดสนใจของภาครฐยงตองค านงถงผลกระทบตอกลมตาง ๆ ทงภายในและระหวางประเทศ ท าใหกระบวนการการตดสนใจม ลกษณะรวมศนย ตองอาศยหลกปฏบตทชดเจน ท าใหบางครงขาดความรวดเรว ไมยดหยน และไมสนองตอการเปลยนแปลง นอกจากนนกระบวนการการตดสนใจยงกถกแทรกแซงไดงาย

(5) โครงสรางผลตอบแทนเพอสรางแรงจงใจ (Incentive Structure) องคกรเอกชนจะเนนทตวเงนเดอนหรอผลประโยชนพเศษ เนองจากภาคเอกชนสามารถสรรหาบคลากรไดคลองตวกวา

13 จระประภา อครบวร และประยร อครบวร. ความรบผดชอบตอสงคม CSR Corporate Social Responsibility.

กรงเทพฯ: ส านกงาน ก.พ.ร., 2552.



และสามารถเสนอผลตอบแทนทเหมาะสมกบศกยภาพของบคลากรและตรงกบความตองการของตลาดแรงงานทแทจรงได สวนภาครฐจะใหแรงจงใจในเรองขอบเขตอ านาจและความรบผดชอบเปนส าคญ สามารถใชดลพนจใหคณใหโทษได ความมนคงในงาน รวมถงการมโอกาสรวมในพธการทส าคญ แตททงภาครฐและเอกชนใหความส าคญเหมอนกน คอ การสรางโอกาสใหมการเลอนขนเลอนต าแหนงตามระดบความสามารถและประสบการณ รวมทงการพฒนาบคลากรอยางตอเนอง

จะเหนไดวา การบรหารภาครฐยงอยภายใตกรอบของกฎหมายและระเบยบตาง ๆ มากมาย ซงจ าเปนตองปรบเปลยนรปแบบจากการปฏบตตามกฎระเบยบอยางเครงครด รวมทงการวางบทบาทตนเองในฐานะผควบคมมาเปนการยดหลกการบรหารงานทเนนการก ากบดแลทด (Good Governance) และก าหนดบทบาทใหมในลกษณะของการเปนหนสวนทางสงคม หรอพนธมตรทางธรกจ (Partnerships) มากกวาบทบาทการเปนผควบคม และตองเปดกวางยอมรบแนวคดและวธการบรหารจดการของภาคเอกชนใหมากขน ซงการรวมงานระหวางภาครฐและเอกชนจะประสบผลส าเรจไดนนทงสองฝายจ าเปนทจะตองเขาใจเงอนไข ขอจ ากด สงแวดลอมและวฒนธรรมองคกร ทท าใหเกดความแตกตาง การเพมชองทางการสอสารระหวางกน ทงระหวางบคลากรและองคกรโดยรวมจะสรางความเขาใจในการท างานของแตละฝายใหมากขน และยงเสรมสรางทศนคตทดตอกน แมวาความแตกตางยงคงมอย ดงนน ทงภาครฐและเอกชน จงจ าเปนตองเรยนรทจะปรบตวเขาหากน ซงจะท าใหการรวมงานของทงสองฝายประสบผลส าเรจ14

การบรหารจดการภาครฐกบการบรหารภาคเอกชนมความแตกตางกนในมตตาง ๆ ดงตารางท 2 ซงจะเหนไดวา ทงการบรหารจดการภาครฐและการบรหารภาคเอกชนตางกมจดออน - จดแขงแตกตางกนไป หากมการพจารณาน าจดแขงของหลกการบรหารภาคเอกชนมาเพมจดแขงใหกบการบรหารจดการภาครฐกจะกอใหเกดประโยชนสงสดแกการบรการสาธารณะ

ตารางท 2 ความแตกตางของการบรหารจดการภาครฐกบการบรหารจดการภาคเอกชน

มต การบรหารจดการภาครฐ การบรหารจดการภาคเอกชน 1. ภาพลกษณ - ลาชา และมกระบวนการขนตอนมาก - รวดเรว และมขนตอนทไมยงยาก

2. วตถประสงค - มงในการจดท าบรการสาธารณะ โดยมง ผลประโยชนและความพอใจของประชาชน เปนหลก

- มงเนนทผลก าไร ดงนน จงตองก าหนด ราคาสนคาและบรการใหสงพอทจะใหมก าไรเหลออย

14 ณฐวฒ พงศสร. ประชาชาตธรกจ. ฉบบวนท 19 - 21 พ.ค. 2551. ออนไลน http://www.matichon.co.th/ prachachart, เขาถงขอมล เมอวนท 15 มนาคม 2553.

http://www.matichon.co.th/%0bprachachart

http://www.matichon.co.th/%0bprachachart



ตารางท 2 (ตอ)

มต การบรหารจดการภาครฐ การบรหารจดการภาคเอกชน 3. ความรบผดชอบ - รบผดชอบตอประชาชน ซงตองสนองความ

ตองการทหลากหลาย มเปาหมายทขดกน หรอขาดความชดเจน ดงนน จงมขอบขาย ผลกระทบ และลกษณะการตดสนใจทกวางขวาง

- รบผดชอบตอผ ถอหนหรอเจาของ กจการ

4. ทน - ไดรบงบประมาณซงมาจากภาษอากรของประชาชน ประชาชนจงคาดหวงในความซอสตยสจรต มคณธรรม และกอประโยชนสาธารณะจากการบรหารจดการภาครฐเปนส าคญ

- ไดทนส าหรบการด าเนนงานจากเงนลงทนของเอกชนผเปนเจาของหรอ ผถอหน

5. นโยบาย ความ เปนอสระ และ ความสมพนธ กบการเมอง

- มความสมพนธกบการเมองอยางใกลชด เนองจากตองน านโยบายไปปฏบต จงตองเป ลยนแปลงไปตามนโยบายของฝายการเมอง มสายการบงคบบญชาและการก ากบดแล รวมถงมการตรวจสอบอยางเปนขนตอนมาก

- ขนอยกบนโยบายของเจาของกจการหรอผบรหาร นโยบายทางการเมองอาจมผลกระทบบางแตไมมากนก

6. การตรวจสอบ ของประชาชน

- ถกตรวจสอบโดยกลไกทหลากหลาย จงตองมความโปรงใส เพราะถกเพงเลงจากภายนอกมาก และตองค านงถงมตมหาชน (public opinion)

- การด าเนนการโดยเจาของกจการ ประชาชนมบทบาทในการตรวจสอบนอย แ ตการควบคมการบรหารจดกา รภาค เอกชนจะ มน า หนกมากกว าการควบคมการบรหารภาครฐ

7. ลกษณะการใช กฎหมายและ ความสมพนธ กบหนวยงาน ตาง ๆ

- ใชอ านาจตามกฎหมายหลายลกษณะ มกจะมความสลบซบซอนในการตความและด าเนนงานมากกวาการบรหารภาคเอกชน ซงการมขอบขายทกวางขวาง มกฎระเบยบหลายฉบบ ท าใหการด าเนนงานไมคลองตว ปรบตวไดยากและตองใชเวลาปรบตวนาน เ น อ ง จ า ก ตอ ง ค า น ง ถ ง ผ ล ก ร ะทบ ทหลากหลายและมหลายหนวยงานเขามาเกยวของ

- การด าเนนกจการมไดเกยวของกบกฎหมายในหลายลกษณะ ความสลบซบซอนในการตความและด า เ นนงาน รวมถงขอบขายและหนวยงานทเกยวของนอยกวาการบรหารภาครฐ ท าใหมความคลองตว ปรบตวไดงาย



แตอยางไรกตาม การบรหารจดการภาครฐกบเอกชนกมความเหมอนกนหลายมตดวยกน กลาวคอ (1) เปนการบรหารในลกษณะทเปนกระบวนการปฏบตงาน (2) แมวตถประสงคจดมงหมายจะ แตกตาง แตกมลกษณะเปนพลงความรวมมอรวมแรงรวมใจปฏบตของกลม (3) ตองมลกษณะการปฏบตงานตามสภาพแวดลอมของแตละองคกร (4) ประเภทกจกรรมไมสามารถขดเสนแบงไดชดเจน ราชการอาจมสวนดวย เชน ธรกจ และโทรคมนาคม เปนตน และ (5) ประเภทของทกษะ เทคนค กระบวนการท างาน และความช านาญของบคลากรทคลายกน

2.2 การพฒนาความสมพนธระหวางการบรหารจดการภาครฐกบการบรหารจดการภาคเอกชน

คณะผวจยพบวา นอกจากการมอบหมายใหภาคเอกชนปฏบตงานบางอยางแทนภาครฐใน รปของ “การท าสญญาวาจางเอกชน” (Government by Contract) เพอลดปญหาความลาชา และเพมประสทธภาพแลว ปจจบนยงน าเทคนคการบรหารภาคเอกชนมาประยกตมากขน เชน หลกการวางแผนเชงกลยทธ การบรหารงานเชงคณภาพ TQM รวมทงการทคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) น าหลกการประเมนผล Balance Scorecard มาใชประเมนผลของภาคราชการ การลดขนตอนการปฏบตราชการ และการจงใจดวยการใหรางวลตอบแทน เปนตน ในขณะทภาคเอกชนบางสวนกไดมการปฏบตงานเพอสงคมโดยมไดหวงผลก าไร ในรปแบบตาง ๆ จนน าไปสสงท Harland Cleveland15 เรยกวา พนทสเทา (Grey Area) ทเปนปรากฏการณไรพรมแดนระหวางการบรหารรฐกจกบการบรหารธรกจ ซงสอดคลองกบท Edward H. Litchfield16 กลาววา การบรหารไมวาจะเปนการบรหารจดการภาครฐหรอการบรหารธรกจหรออะไรกตาม มความคลายกนทเปนกระบวนการอยางหนง มการแบงหนาทความรบผดชอบ และมเทคนคทคลายคลงกน แตวตถประสงคอาจแตกตางกน17 การบรหารจดการภาครฐกบการบรหารจดการภาคเอกชนจงมความคลายคลงกนในเรองทไมส าคญ โดยงานระดบต าซงเปนงานประจ าทปฏบตตามค าสงไมแตกตางกน แตงานระดบสงทมความรบผดชอบและหนาททแตกตางกน ซงนกบรหารในภาครฐจะตองปฏบตงานภายใตขอจ ากดของการเมองและกฎหมายทก าหนดจากทอน ซงเปนภารกจทเกดขนนอกองคการและควบคมไดยาก สวนงานเอกชนจะมงภายในองคกร และมการควบคมจากภายนอกมนอยกวา18

15 อางใน อทย เลาหวเชยร. รฐประศาสนศาสตรในความหมายใหม: ภมหลง แนวคด และความสมพนธ

กบสาขาอนๆ ของรฐประศาสนศาสตร. พมพครงท 3. สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร, 2520. หนา 48. 16 เพงอาง. 17 Edward H. Litchfield. “Notes on a General Theory of Administration.” Administrative Science Quarterly.

(June 1956), pp. 7 – 9. 18 อางใน Graham T. Allison, 1979: 396.



นอกจากนน ผลกระทบจากการตดสนใจของภาครฐจะกวางขวางกวาภาคเอกชนโดยการบรหารจดการภาครฐมผลกระทบตอประชาชนโดยทวไป ซงกฎหมาย ระเบยบ กฎเกณฑ ขอบงคบทภาครฐก าหนดออกมายอมเกยวพนกบประชาชนทงประเทศ แมวาการบรหารธรกจบางองคการจะมขอบขายทวประเทศเชนเดยวกน แตเมอเปรยบเทยบกบภาครฐแลว การตดสนใจการออกกฎ ระเบยบ ตาง ๆ ถอวามผลกระทบนอยกวาภาครฐมาก

การทบรหารภาครฐมเปาหมายเพอธ ารงรกษาและพฒนาเศรษฐกจและสงคมดวยความ เสมอภาคและเปนธรรม จงตองด าเนนการตามความตองการของสาธารณะและสามารถวดผลทความพอใจของประชาชน19 ซงตองด าเนนการอยางตอเนองและใชเวลาคอนขางนาน โดยอาศยความรวมมอจากหลายหนวยงาน และไมอาจมอบหมายใหเอกชนรบไปด าเนนการได เชน การปองกนประเทศ การรกษาความสงบเรยบรอยของประเทศทตองใหบรการแกประชาชนอยางเสมอภาคและเทาเทยมกน หากภาครฐด าเนนการแบบมงผลก าไรกจะเปนการกดกนผดอยโอกาสในการรบบรการจากรฐ อนขดกบหลกการ ของรฐทตองค านงถงประโยชนสขของประชาชน ซงจะมผลตอภาพลกษณของรฐ ความรบผดชอบ ตอสาธารณชน (Public Accountability) จงเปนภารกจหลกของการบรหารจดการภาครฐ ทอยภายใตการควบคมของประชาชน และการตรวจสอบจากสาธารณะ ซงประชาชนผเสยภาษเปนเจาของประเทศ จงเปนผมสวนไดสวนเสยจากการท างานของหนวยงานรฐ และมความชอบธรรมในการมสวนรวม และมสทธทจะขอทราบผลงาน ขนตอน และการด าเนนงานของรฐได ดงนน ประชาชนและสอมวลชน จงสามารถทจะวพากษวจารณและตรวจสอบการบรหารงานของภาครฐได ในขณะทวตถประสงคของการบรหารธรกจ คอ การแสวงหาก าไร20 ทประชาชนทวไปจะเขาไปแทรกแซง ควบคมหรอตรวจสอบการท างานนนเปนไปไดนอยกวา โดยเฉพาะถาไมใชเจาของกจการหรอไมไดเปนผถอหน

แตหากการบรหารภาครฐน าหลกความเปนอสระภายในของภาคเอกชนเขามาปรบใชโดยปราศจากการควบคม และตรวจสอบจากสาธารณะแลว อาจจะยงสงผลใหการทจรตคอรรปชน และการใชอ านาจหนาทอยางไมถกตองเพมสงขนได เชน การแตงตงพวกพองเขาสต าแหนงส าคญทางการบรหาร โดยปราศจากความรความสามารถ การออกกฎหมายทเออใหกบธรกจครอบครว เปนตน ทงน ประชาชนมความคาดหวงตอความซอสตยสจรตของภาครฐทสงกวาภาคเอกชน

นอกจากนน การบรหารภาครฐยงมสวนเกยวของกบการเมอง ทงในการก าหนดนโยบายและการน านโยบายไปปฏบต รวมถงการตรวจสอบ เพอใหเกดการถวงดลระหวางอ านาจ ซงเปนหลกประกนสทธเสรภาพของประชาชน และความเกยวของกบการเมองของการบรหารภาครฐยงสะทอน

19 John T. Dunlop, 1979. 20 Richard E. Neustadt ใน Allison, 1979: 402.



ใหเหนจากการท างานทตองค านงถงกระแสทางการเมอง การเรยกรองและความตองการของประชาชน การตอรองระหวางกลมอทธพลและกลมผลประโยชนในสงคม แตกตางจากการบรหารธรกจมรปแบบทหลากหลายกวา และแมจะมความเกยวเนองกบกฎหมายและการเมองอยบาง แตกนอยกวามาก

แมวาการบรหารของภาครฐในปจจบนไดน าหลกการและเทคนคตาง ๆ ของภาคธรกจมาปรบใชมากขน ดวยเหตผลเชงประสทธภาพและการท างานทมงเนนผลลพธ แตสวนใหญเปนเพยงการด าเนนงานในระดบปฏบตการหรองานประจ า จงมไดหมายความวา การบรหารธรกจจะสามารถแทนทการบรหารภาครฐไดทงหมด เนองจากภาครฐมภาพลกษณ พนธกจ และความคาดหวงของประชาชนทแตกตางจากภาคเอกชน ทงในเรองขอบขายการท างาน และผลกระทบทกวางขวางของภาครฐ ทเปนเสมอนกลไกส าคญในการธ ารงรกษาและพฒนาประเทศใหกาวหนาอยางรอบดาน อกทงความเกยวของ กบการเมอง และทส าคญทสด คอ ความรบผดชอบตอประชาชน และการตรวจสอบจากสาธารณชนนน เปนสงทแสดงถงอตตลกษณของการบรหารภาครฐทแตกตางกบภาคธรกจอยางชดเจน

2.3 การเปลยนแปลงฐานะและความสมพนธของการบรหารจดการภาครฐและการบรหารจดการภาคเอกชน

คณะผวจยพบวา การเปลยนแปลงสภาพการบรหารจดการภาครฐและภาคเอกชนเกดจากการทภาครฐตองประสบปญหารายจายทเพมมากขน และไมสามารถปรบระบบการบรหารใหสามารถสนองตอบในภาวะทมการแขงขนและโลกาภวตนได ในขณะทประชาชนตองการบรการสาธารณะทมคณภาพมากขน ซงการยตลงของภาวะสงครามเยนระหวางกลมประเทศเสรประชาธปไตยกบกลมประเทศสงคมนยมและคอมมวนสต เปนสถานการณส าคญทมผลตอการปรบเปลยนแนวคดในการบรหารจดการภาครฐไปสการบรหารจดการแบบเอกชน กลาวคอ เมอภาวะสงครามเยนยตลง รฐตาง ๆ กไมจ าเปนทจะ ตองทมเททรพยากรตาง ๆ ไปเสรมสรางอ านาจรฐใหมความมนคงเชนในอดต แตจะตองจดระบบกลไกของรฐใหสามารถรองรบภาวะการคาเสร ทเนนการแขงขนและการลงทนอยางกวางขวาง ครอบคลมทงภาครฐและภาคเอกชน นอกจากนน ภาวะการคาเสรซงมผลตอการลงทนขามชาตและการแขงขนดานตาง ๆ ท าใหเกดกฎเกณฑกตกาความสมพนธระหวางรฐแบบใหม ๆ ขน ท าใหงานของรฐทเกยวของตองก าหนดยทธศาสตรการปรบตวของภาครฐเองและเสรมสรางสมรรถนะใหทดเทยมกบภาคเอกชนดวยการใชความรและเทคโนโลยททดเทยมกน เพอใหสามารถด าเนนการตามภารกจของรฐไดอยางมประสทธภาพ เงอนไขเหลานเปนรากฐานทท าใหกจการภาครฐตองเรยนรและอาศยแนวคด เทคนค และวธการจากภาคเอกชนมาชวยเสรมสรางศกยภาพ21

21 พพฒน ไทยอาร. แนวคดการบรหารภาครฐและภาคเอกชนยคใหม. [ออนไลน] http://202.29.22.164/e-

learning/cd-1503/SOC16/tp1/linkfile/print5.htm เขาถงขอมลเมอวนท 19 กรกฎาคม 2552. ดเพมเตม วระศกด

http://202.29.22.164/e-learning/cd-1503/SOC16/tp1/linkfile/print5.htm%20เขาถงขอมลเมอวนท%2019%20กรกฎาคม%202552

http://202.29.22.164/e-learning/cd-1503/SOC16/tp1/linkfile/print5.htm%20เขาถงขอมลเมอวนท%2019%20กรกฎาคม%202552



การเปลยนแปลงขอบขายการบรหารภาครฐและภาคเอกชนดงกลาว ท าใหรฐตองแสวงหาวธการสรางระบบการบรหารจดการใหมประสทธผลยงขน ลดบทบาทในการด าเนนงานของกจการภาครฐบางประเภท ทภาคเอกชนสามารถด าเนนงานไดดกวา จนถงกบเปดโอกาสใหภาคเอกชนเขามาบรหารกจการภาครฐบางประการ และตองใหความส าคญตอการปรบสมรรถนะของผปฏบตงานใหมศกยภาพสงขน และปรบแนวคดและพฤตกรรม ใหเหมาะกบสภาพการเปลยนแปลง และลดคาใชจายทกดาน โดยน าแนวคดเชงการตลาดมาพจารณาประยกตใชกบการบรหารภาครฐดวย ซงภาพรวมของมตดานการตลาดทมความสมพนธกบภาครฐ จะมผลท าใหรฐแสวงหาวธการทถอปฏบตและประสบความส าเรจในภาคเอกชนมาพจารณาประยกตใชอยางกวางขวางมากขน22

2.4 การประยกตใชเครองมอทางการบรหารจดการภาครฐและภาคเอกชน

คณะผวจยพบวา เครองมอ กลไก และวธการทรฐประยกตใชในการบรหารจดการ มดงน

2.4.1 ปจจยก าหนดบทบาททางการบรหาร

การบรหารภาครฐจ าเปนตองมกฎหมายก าหนด ดงนน การศกษาดานการบรหารกจการภาครฐจงไมอาจหลกเลยงทจะตองศกษารฐธรรมนญและกฎหมายของรฐนน ๆ เปนหลก ในอดตรฐบางรฐอาจมไดบงบอกถงรปแบบการกอตงองคกรรภาครฐไวในรฐธรรมนญอยางชดเจน แตโดยหลกการทวไปถอวา รฐธรรมนญเปนกฎหมายสงสดทก าหนดกรอบภาระหนาทและแนวทางทรฐมงหวงเพอความผาสกของประชาชน ซงรฐบาลสามารถเลอกรปแบบของการจดตงองคกรได 2 รปแบบ คอ

(1) การจดตงโดยพระราชบญญต รฐบาลจะตองขออ านาจจากปวงชน (ผานสภาผแทนราษฎรและรฐสภา) เพอจดตงองคกรใหท าหนาทบรหารจดการทรพยากรของรฐเพอสนองความตองการของประชาชน และเพอใหใชอ านาจรฐในการบรหารจดการ โดยบคลากรทมฐานะเปนเจาหนาทของรฐ ซงองคกรเหลานนอกจากจะเปนกระทรวง ทบวง กรมแลว กอาจจะเปนรฐวสาหกจทจดตงโดยพระราชบญญต ทงน รปแบบการจดต าแหนงการบรหารองคกรเหลาน เรยกวา “โครงสรางราชการ” ซงมการจดต าแหนงงานเปนปลดกระทรวง อธบด และผอ านวยการกอง สวนรฐวสาหกจ กจะมคณะกรรมการ และมผบรหารระดบสง เรยกวา ผวาการ หรอผอ านวยการ แลวแตกรณ และเมอเปนองคกรของรฐ ดงนน จงจ าเปนตองปฏบตตามกฎระเบยบตาง ๆ ทงในดานภาระงาน และการบรหารงานบคลากร รวมทงยงเปดโอกาสใหมการน าแนวคดและเทคนคทางการบรหารตาง ๆ ทงทเกยวของกบการปฏบตงานโดยตรง และวธการบรหารดานการจงใจในการท างานของบคลากร

เครอเทพ และคณะ. นานาทรรศนะวาดวยรฐประศาสนศาสตร: รวมบทความวชาการดานการบรหารงานคลงสาธารณะ และการเมองการปกครองทองถน. กรงเทพฯ: ภาควชารฐประศาสนศาสตร คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2548.

22 เพงอาง.



(2) การจดตงโดยพระราชกฤษฎกา ในการบรหารประเทศ รฐบาลอาจมนโยบายและความจ าเปนเรงดวนทจะใชอ านาจจดตงหนวยงานขนรบผดชอบงานตามแนวนโยบายของรฐบาล ซงจ าเปนตองมพระราชบญญตมอบอ านาจใหสามารถจดตงองคกรได และเมอรฐบาลมความจ าเปนกจะอาศยอ านาจตามพระราชบญญตดงกลาวออกพระราชกฤษฎกาจดตงองคการตาง ๆ เชน องคการอตสาหกรรม ปาไม และองคการขนสงมวลชนแหงประเทศไทย เปนตน โดยไมจ าเปนตองน ากฎหมายจดตงเสนอตอรฐสภาอก เพยงแตน าเสนอรางกฎหมายตอคณะรฐมนตรเพอผานความเหนชอบแลวทลเกลาฯ ถวายเพอลงพระปรมาภไธย เปนอนเสรจสนกระบวนการ แตฐานะของหนวยงานทกอตงดวยวธการนจะไมมอ านาจทจะกระท าการลวงสทธของประชาชน เชน การปรบหรอเวนคนทดน เปนตน

ลกษณะของรปแบบองคกรเหลาน จะขนอยกบกฎหมายแม คอ พระราชบญญต ทก าหนดใหมการตราพระราชกฤษฎกาจดตงองคกรนน เชน ถาเปนองคกรหรอหนวยงานทจดตงขนตามพระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม ลกษณะและรปแบบขององคกรเหลานกจะเชนเดยวกบสวนราชการ แตหากเปนองคกรทจดตงขนตามพระราชบญญตการจดตงองคการของรฐ พ.ศ. 2494 กจะมไดมฐานะเปนสวนราชการ แตเปนองคการของรฐ ซงฐานะของผปฏบตงานนจะเปนไปตามขอก าหนดในพระราชกฤษฎกาและอ านาจตามทพระราชกฤษฎกาก าหนดไว

ปจจบนไดมการจดตงองคการมหาชนตามพระราชบญญตการจดตงองคการมหาชน พ.ศ. 2542 จ านวนมาก มลกษณะการบรหารแบบคณะกรรมการ มงานบรการทรบผดชอบการด าเนนงาน สวนฐานะของผปฏบตงานกจะมฐานะเปนพนกงาน หรอลกจางมไดเปนขาราชการ แตในดานวธการบรหารจดการ จะตองรบผดชอบตอหลกการและแนวนโยบายของรฐเชนกน และมการก าหนดแนวการปฏบตทงดานการงานและแนวการบรหารงานบคลากรทองการบรหารงานแบบราชการเปนหลก แตภายใตโครงสรางและระบบงานขององคกรเหลาน กสามารถทจะน าแนวคด เทคนคและวธการทมการพฒนาขนมาประยกตใช ทงดานการงานและวธการบรหารงานบคคลดวย

2.4.2 การใชวธการแปรสภาพการบรหารจดการภาครฐ

การจดตงองคกรภาครฐตามทกลาวไวขางตน ปรากฏวา กจการภาครฐหลายแหงตางประสบสภาวะปญหาทางการบรหารจดการหลายประการ ดงนน จงไดมความพยายามทจะแสวงหาแนวทางทจะขจด หรอลดสภาวะอนเปนขอจ ากดเหลาน ดวยการใชวธการแปรสภาพกจการภาครฐ ดงน

(1) การเปลยนสถานะขององคการภาครฐ ใหเปนองคการภาคเอกชน วธการนจะใชกบกจการทสามารถพจารณาสถานะขององคการในเชงธรกจได เชน การมทนด าเนนการ และปรบโครงสรางทนเพอใหเอกชนมโอกาสเขารวมทนดวย โดยคาดหวงวาเมอภาคเอกชนไดเขามารวมทนด าเนนการแลว ภาคเอกชนกจะน าเทคนค วธการ และมาตรการในการบรหารจดการมาใชในกจการเหลาน



(2) การวาจางผบรหารจากภายนอกระบบงานภาครฐ หรอหนวยงานนน ๆ มาบรหารจดการ เพอทจะไดเปนการกระตนใหเกดความกระตอรอรนและมแนวคดใหม ๆ มาด าเนนการ

(3) การท าสญญาวาจางหนวยงานภายนอกมาท าการบรหารจดการตามระยะเวลา ซงวธการนคาดวาจะเปนการท าใหรฐไมตองด าเนนกจกรรมบางอยางทภาคเอกชนท าไดดกวา

การแปรสภาพดงกลาว ท าใหการบรหารจดการภาครฐและภาคเอกชนมความใกลชดกนมากขน มการถายทอดทงเทคนคการบรหารและประสบการณกนมากขน และยงท าใหภาครฐมโครงสรางและกฎเกณฑทหลากหลายและเปดรบวธการบรหารจดการทประสบความส าเรจในภาคเอกชนมาประยกตใช นบตงแตป พ.ศ. 2527 เชน การน าเทคนควธการวางแผนเชงกลยทธมาถอปฏบต ดวยการกระตนใหหนวยงานตาง ๆ ทงระดบกระทรวง และระดบกรม รวมถงกจการรฐวสาหกจจดท าแผนยทธศาสตรขององคการ การน าระบบการประเมนผลงานการด าเนนงานของหนวยงานตาง ๆ มาถอปฏบต อนเปนผลใหเกดการสรางมลคางาน การก าหนดตวชวดผลส าเรจ และเกณฑการประเมนผล การน าความรประสบการณจากภาคเอกชนมาประยกต โดยการลดขนตอนการด าเนนงาน การลดขนาดองคการ (Down Sizing) และการยกเครองการบรหาร (Reengineering) มการคดแบบมวสยทศน (Vision) และการจดใหมการวางแนวการพจารณาแบบ Balance Score Card และการพฒนาการบรหารจดการภาครฐรวมกบภาคเอกชน โดยการน าแนวคดผบรหารแบบบรณาการ (Chief Executive Officer: CEO) มาเปนแนวทางการถายโอนบคลากรระดบบรหารระหวางภาครฐและภาคเอกชนตอไปในอนาคต

จะเหนไดวา การบรหารจดการภาครฐแนวใหมมความสมพนธกบการบรหารภาคเอกชน โดยน าเทคนค รปแบบ วธการทใชในภาคเอกชนมาประยกตใช ท าใหเกดองคกรเอกชนกงสาธารณะมากขน ทท าใหกจการภาครฐซงเคยเปนกจการทมกรอบและความเขมงวดในการบรหารจดการตามระเบยบกฎเกณฑ ปรบเปลยนเปนการบรหารทมงสนองความตองการของประชาชนและสามารถปรบวธการบรหารใหทน กบเหตการณและสถานการณไดดยงขน อนจะเปนการสนองบทบาทใหมของภาครฐซงมมตดานการ ตลาดเขมขนขน แตการลดความเขมงวดดงกลาว ท าใหมความเสยงตอการทจรตสงตามไปดวย ดงนน จงจ าเปนทจะตองก าหนดมาตรการ หรอกลไกในการลดความเสยงใหมความเหมาะสมและไมสรางภาระ ทเกนความจ าเปนจนขาดความคลองตวในการด าเนนงานขององคกร

3. ความหมายและความเปนมาขององคกรเอกชนกงสาธารณะ

3.1 ความหมายขององคกรเอกชนกงสาธารณะ

จากการศกษาความหมายขององคกรเอกชนกงสาธารณะในตางประเทศ จาก The Quasi-Government: Hybrid Organizations with Both Government and Private Sector Legal Characteristics



ของ Kevin R. Kosar Analyst in American National Government (2007 และ 2011) ในการศกษานคณะผวจยไดใหนยามความหมายและแนวคดทเกยวของกบ “องคกรเอกชนกงสาธารณะ” (Quasi-Governmental Organizations: QuaGOs) ดงตอไปน

3.1.1 ความหมายขององคกรเอกชนกงสาธารณะในตางประเทศ

คณะผวจยพบวา องคกรเอกชนกงสาธารณะในตางประเทศ หมายถง องคกรทมลกษณะผสมผสานกบความเปนองคกรภาครฐและองคกรภาคเอกชน ซงม 7 รปแบบดวยกน23 ไดแก

(1) องคกรเอกชนกงสาธารณะของทางการ (Quasi-Official Agencies) ไดแก หนวยงานทใหบรการทางดานกฎหมาย สถาบนการเรยนร สถาบนยตธรรมของรฐ สถาบนสนตภาพแหงสหรฐอเมรกา องคกรเหลานมความเกยวของกบทงภาครฐและภาคเอกชน และสามารถอางสทธเพอไดรบประโยชนในฐานะหนวยงานภาครฐ (การรบงานจากองคกรของรฐ) นอกจากน องคกรเอกชนกงสาธารณะในรปแบบนจะมความเกยวของกบทางการเมองสง และอาจถกกดดนจากทางการเมองดวย

(2) วสาหกจทรฐใหการสนบสนน (Government-Sponsored Enterprises: GSEs) เปนรฐวสาหกจทรฐจดตงขนตามกฎหมาย เชน Omnibus Reconciliation Act of 1990 ทงน สภาคองเกรส ไดก าหนดคณลกษณะเบองตนของวสาหกจทรฐใหการสนบสนนไว 4 ประการ คอ 1) เอกชนเปนเจาของ 2) รฐบาลกลางใหการรบรองอยางชดแจง 3) กจกรรม หรอการด าเนนงานเปนไปตามขอบเขตทก าหนดไวในกฎบตรของสภาคองเกรส และ 4) จ ากดการแขงขน องคกรในรปแบบ GSEs ไดกลายเปนสถาบนการเงนทใหญทสดในสหรฐอเมรกา ใน ค.ศ. 2005 จากรายงานของ Freddie Mac พบวา หนคางช าระขององคกรเหลานในภาพรวมมประมาณ 749 พนลานเหรยญสหรฐอเมรกา ซงสวนใหญเปนหนจากการใหความชวยเหลอแกผกยมเพอการเคหะ การศกษา และการเกษตร ดวยวตถประสงคดงกลาวท าให GSEs สามารถกยมเงนจากสถาบนการเงนภาครฐไดในอตราดอกเบยทต ากวาองคกรคแขง ซงการด าเนนงานของ GSEs น าไปสขอกงวลของสภาคองเกรส และส านกงานเคหะแหงชาต สหรฐอเมรกา (Office of the Federal Housing Enterprise Oversight: OFHEO) เกยวกบขนาดขององคกรทขยายตวมากขน ความเสยงตอระบบการเงนของประเทศ และการปฏบตทางการบญชขององคกร

23 For a brief history of FFRDCs, consult: James S. Hostetler, Federally Funded Research and Development

Centers: A Proper Role in the 1990s (Vienna, VA: Professional Services Council, 1990) และ Kevin R. Kosar Analyst in American National Government. The Quasi-Government: Hybrid Organizations with Both Government and Private Sector Legal Characteristics Updated February 13, 2007 และ June 22, 2011.



(3) กองทนกลางสนบสนนศนยการวจยและพฒนา (Federally Funded Research and Development Centers: FFRDCs) เปนรปแบบหนงขององคกรเอกชนกงสาธารณะทมขนาดใหญและเปนทรจกภายหลงสงครามโลกครงทสอง ซงจะน าเสนอในรายละเอยดตอไป

(4) ส านกความสมพนธระหวางองคกรไมแสวงหาก าไร (Agency - Related Nonprofit Organizations) เปนองคกรทมความสมพนธกบกระทรวง หรอส านกงานของรฐบาลกลาง สหรฐอเมรกาตามทกฎหมายบญญต ซงมลกษณะและรปแบบทแตกตางกนไปในแตละองคกร โดยสามารถแบงองคกรในลกษณะนได 3 ประเภท คอ 1) องคกรสนบสนนการปฏบตงานภายใตการควบคมของกระทรวง หรอส านกงาน 2) องคกรอสระแตขนอยกบกระทรวง หรอส านกงาน และ 3) องคกรสาธารณะประโยชน ไมแสวงหาก าไรทด าเนนงานกบกระทรวง หรอส านกงาน

(5) กองทนรวมลงทน (Venture Capital Funds) เปนองคกรเอกชนกงสาธารณะทจดตงโดยสภาคองเกรส มขอบเขตการด าเนนงานทงภายในและภายนอกสหรฐอเมรกา ซงยงเปนทถกเถยงกนวา รฐควรมบทบาทโดยตรงในองคกรดงกลาวหรอไม เนองจากกองทนตองการใหรฐบาลเขารวมในตลาดหนเอกชน แตรฐไมควรมบทบาทในการแสวงหาก าไรในลกษณะดงกลาว

(6) องคกรไมแสวงหาก าไรทจดตงขนตามกฎบตรของสภาคองเกรส (Congressionally Chartered Nonprofit Organizations) เปนไปตาม “มาตรา 36 Corporations” ซงเปนองคกรเอกชนทจดตงขนเพอประโยชนสาธารณะของชาต การกศล ประวตศาสตร และการศกษา โดยเฉพาะในชวงศตวรรษท 20 มองคกรตามอนมาตรา 2 (Subtitle II: Patriotic and National Organizations) จ านวน 92 องคกร ตวอยาง องคกรตนแบบ ไดแก Agricultural Hall of Fame, Big Brothers and Sisters of America และ American Legion

(7) องคกรในรปแบบอน (Instrumentalities of Indeterminate Character) เปนองคกรเอกชนกงสาธารณะรปแบบอนซงไมสามารถจดเขาหมวดหมตามขอ (1) - (6) เชน สถาบนอเมรกน ณ ไตหวน ส านกงานสงเสรมประชาธปไตยแหงชาตของสหรฐอเมรกา และหนวยสบสวน สหรฐอเมรกา

จะเหนไดวา รฐวสาหกจและองคการมหาชนถอเปนองคกรเอกชนกงสาธารณะในตางประเทศดวย ซงแตกตางจากองคกรเอกชนกงสาธารณะในการศกษาน ซงจะกลาวตอไป

3.1.2 ความหมายขององคกรเอกชนกงสาธารณะในประเทศไทย

คณะผวจยขออธบายถงความหมายของค าวา “องคกร” และ “องคกรสาธารณะ” เพอจะไดอธบายความหมายขององคกรเอกชนกงสาธารณะ เปนล าดบตอไป กลาวคอ

พจนานกรม ฉบบราชบณฑตยสถาน พ.ศ. 2525 ไดใหค านยามของค าวา “องคกร” ไววา “น. สวนประกอบยอยของหนวยใหญ ท าหนาทสมพนธกนหรอขนตอกนและกน.” สวนค าวา “องคการ” ซง



ตรงกบภาษาองกฤษวา “Organization” นน ไดใหบทนยามไววา “น. ศนยกลางของกจการทรวมประกอบกนขนเปนหนวย.” ซงเมอหลาย ๆ “องคกร” รวมกนกกลายเปน “องคการ” ซงพจนานกรมศพทสงคมวทยาของราชบณฑตยสถาน ไดใหความหมายไว 2 ความหมาย คอ “(1) การจดระเบยบ กระบวนการทจ าแนกความแตกตางของสวนหนงออกจากอกสวนหนง โดยใหแตละสวนกระท าหนาทแตกตางกน และในขณะเดยวกน กสรางความสมพนธระหวางสวนตาง ๆ ภายในสวนรวมทงหมดนนใหกระท าหนาทประสานกน และ (2) องคการ หนวยงานทมการจดระเบยบงานตามกระบวนการตาม ขอ (1)”24

ดงนน การทบคคลตาง ๆ มารวมกนเปนกลมเทานน จงยงไมถอวาเปน “องคกร” “องคกร” จะตองเปนสวนยอยของ “องคการ” และมหนาทเฉพาะของตน สวน “องคการ” นนมหนาทเอา “องคกร” ตาง ๆ ซงกระท าหนาทแตกตางกนนนมารวมเขาดวยกน และพรอมกนนนกสรางความสมพนธระหวางองคกรตาง ๆ ใหท าหนาทประสานกนอยางเปนระเบยบ คลาย ๆ กบเครองจกรนาฬกาแตละชน ซงมหนาทตาง ๆ กนเปน “องคกร” เมอน าเอาเครองจกรแตละชนมาประกอบกน และท าใหมนเดนไดอยางมระเบยบเปน “องคการ” หนวยงานทจะถอวาเปน “องคการ” ได จะตองมการจดระเบยบงานถกตองตามกระบวนการดงกลาวมาแลวเทานน25

สรปไดวา ค าวา “องคการ” เดมเปนศพทบญญตมาจากค าภาษาองกฤษ organization หมายถง ศนยกลางของกจการทรวมประกอบกนขนเปนหนวย ซงบคคลตงแต 2 คนขนไป มารวมตวกนท างานภายใตระบบ กระบวนการ และโครงสรางทจะท าใหสามารถด าเนนการบรรลจดมงหมายรวมกน ในขณะทค าวา “องคกร” เปนศพทบญญตมาจากค าวา organ โดยทค าวา “องคกร” หมายถง หนวยยอยขององคการ แตในปจจบนใชในความหมายเดยวกน ดงทกลาวไวแลวขางตน

จากความหมายของค าวา “องคการ” หรอ”องคกร” ดงกลาวนน องคกรจ าเปนตองมองคประกอบส าคญ ๆ ดงน 1) คน ตงแต 2 คน ขนไป 2) เทคนค หรอเทคโนโลย 3) ความรขอมลขาวสาร หรอ “สารสนเทศ” 4) โครงสรางขององคการ และ 5) จดมงหมาย หรอเปาหมาย หรอวตถประสงคขององคการ26 ซงหากมองคประกอบไมครบกจะไมมความเปนองคการ ทงน หากองคกรพฒนาระบบการท างานและไดรบการยอมรบจากสงคมมากขน กจะมสถานะ “เปนทางการ” แตหากองคกรใดไมมระบบการท างาน กจะมสถานะ “ไมเปนทางการ” ซงอาจซอนอยในองคการแบบเปนทางการอยแลวดวย

24 ราชบณฑตยสถาน. พจนานกรมศพทสงคมวทยา องกฤษ-ไทย ฉบบราชบณฑตยสถาน. กรงเทพฯ:

ราชบณฑตยสถาน, 2549. 25 ศ. จ านงค ทองประเสรฐ ราชบณฑต ส านกศลปกรรม. ภาษาไทยไขขาน. กรงเทพฯ: ส านกพมพแพรพทยา.

2528. หนา 339 – 380. 26 วรช สงวนวงศวาน. องคการและการจดการ. กรงเทพ: ส านกพมพแมส พบลชชง, 2541 หนา 20.

http://search.library.nsru.ac.th/ipac20/ipac.jsp?session=125M6U31H1296.90686&profile=rins&uri=search=TL@!%E0%B8%9E%E0%B8%88%E0%B8%99%E0%B8%B2%E0%B8%99%E0%B8%B8%E0%B8%81%E0%B8%A3%E0%B8%A1%E0%B8%A8%E0%B8%B1%E0%B8%9E%E0%B8%97%E0%B9%8C%E0%B8%AA%E0%B8%B1%E0%B8%87%E0%B8%84%E0%B8%A1%E0%B8%A7%E0%B8%B4%E0%B8%97%E0%B8%A2%E0%B8%B2%20%E0%B8%AD%E0%B8%B1%E0%B8%87%E0%B8%81%E0%B8%A4%E0%B8%A9-%E0%B9%84%E0%B8%97%E0%B8%A2%20%E0%B8%89%E0%B8%9A%E0%B8%B1%E0%B8%9A%E0%B8%A3%E0%B8%B2%E0%B8%8A%E0%B8%9A%E0%B8%B1%E0%B8%93%E0%B8%91%E0%B8%B4%E0%B8%95%E0%B8%A2%E0%B8%AA%E0%B8%96%E0%B8%B2%E0%B8%99%20/&term=&aspect=basic_search&menu=search&source=10.112.1.1@!hzndb



ค าวา “องคกรสาธารณะ” (Government Organized หรอ Public Organized) หมายถง หนวยงานของรฐบาลทด าเนนการเพอประโยชนของประชาชนโดยรวมทกประเภท โดยไดรบการสนบสนนงบประมาณแผนดน ไดแก สวนราชการในก ากบของราชการฝายบรหาร ทงในระดบกระทรวง ทบวง กรม รฐวสาหกจ และองคการมหาชน รวมทงหนวยงานอสระทไมสงกดกระทรวง ทบวง กรม องคกรปกครองสวนทองถนทกระดบ หนวยงานของรฐในก ากบของราชการฝายนตบญญตและฝายตลาการ รวมทงองคกรอสระตามรฐธรรมนญ ทงน นยมเรยกกนในชออน ๆ ดวย เชน “องคกรภาครฐ” “องคกรราชการ” และ “หนวยงานราชการ”

ส าหรบค าวา “องคกรเอกชนกงสาธารณะ” (QuaGOs) นน ตองพจารณาความหมายของค าวา “องคกรเอกชน” กอน ซงตามความหมายทวไป “องคกรเอกชน” หมายถง องคกรทไมใชองคกรของรฐ และไมใชองคกรธรกจในรปของบรษทหางราน แตหมายถงองคกรสาธารณประโยชนทท างานเพอพฒนาสงคม ทเนนการพฒนาคนและการมสวนรวมของประชาชน ซงมทงองคกรตางประเทศทเขามาด าเนนงานในประเทศไทย องคกรเอกชนไทยทมสถานะเปนนตบคคลตามกฎหมาย องคกรอสระตาง ๆ ทยงไมไดเปนนตบคคลตามกฎหมาย โดยองคกรเหลานไดด าเนนงานเกยวของกบการพฒนาคณภาพสงแวดลอมในดานตาง ๆ ทมรปแบบการด าเนนงานทชดเจนและตอเนอง โดยมไดแสวงหาผลก าไร

สวนความหมายของค าวา “องคกรเอกชน” หรอ “องคกรพฒนาเอกชน” หรอ อพช. (NGOs) มความแตกตางกนบางประการ แลวแตวตถประสงคของการใหความหมายในแตละกรณ ไดแก

- ความหมายของค าวา “องคกรพฒนาเอกชน” ประกอบดวย 3 ประการ คอ (1) องคการทมวตถประสงค เพอด าเนนงานพฒนาสงคม โดยเนนการพฒนาคนและการมสวนรวมของประชาชน (2) เปนองคการทจดทะเบยนเปนนตบคคลหรอไมจดทะเบยนกได และในกรณทไมไดจดทะเบยนเปน นตบคคล จะตองมการจดองคกรเปนคณะบคคลขนมาดแลรบผดชอบ ในการด าเนนกจการอยางมระเบยบแบบแผนตามสมควร และ (3) เปนองคการทด าเนนงานโดยอสระ มกจกรรมตอเนองและไมแสวงหาผลประโยชน หรอคาก าไร27

- “องคกรพฒนาเอกชน” หมายถง องคกรหรอมลนธ หรอสมาคมหรอ หนวยงานทมชอเรยกเปนอยางอน ซงมลกษณะเปนสถาบนนอกระบบราชการ รวมตวกนขนตามกลมวชาชพ กลมศกษา กลมสนใจ หรอกลมทมเปาหมายรวมกน ทงน เพอทจะด าเนนบทบาทในการชวยเหลอและชวยคลคลายปญหาในสงคม การบรการสงคม รวมทงการพฒนาสงคม โดยมไดแสวงหาก าไรหรอผลประโยชนใด28

27 มตการประชมระหวางองคกรพฒนาเอกชน ทท างานพฒนาดานตาง ๆ 37 องคกร เมอวนท 4 พฤษภาคม

พ.ศ. 2526 ณ หองประชมคณะสงคมสงเคราะหมหาวทยาลยธรรมศาสตร. 28 ภมธรรม เวชยชย. พฒนาสงคม: รวมบทความดานการพฒนาสงคมขององคกรพฒนาเอกชน, มปท.: 2527.



- องคกรเอกชน หมายถง ชมรม กลม สหภาพ สมาคม มลนธ หรอหนวยงานทเรยกชออยางอน ซงมวตถประสงคทมใชเปนการแสวงหาผลก าไร และไดด าเนนกจกรรมดานหนงดานใดดงตอไปนมาไมนอยกวาหนงป คอ (ก) งานดานเดกหรอเยาวชน (ข) งานดานสตร (ค) งานดานผสงอาย (ง) งานดานคนพการหรอผปวยจตเวช (จ) งานดานผตดเชอเอชไอวหรอผปวยเรอรง (ช) งานดานผใชแรงงาน (ซ) งานดานชมชนแออด (ฌ) งานดานเกษตรกร และ (ญ) งานดานชนกลมนอย29

- องคกรเอกชน หมายถง สมาคม มลนธหรอองคกรทเรยกชออยางอน ซงจดทะเบยน เปนนตบคคล และมวตถประสงคเพอปฏบตกจกรรมทเปนประโยชนทางการศกษา โดยด าเนนงานอยางตอเนองเปนระยะเวลาไมนอยกวาสองป30

จะเหนไดวา “องคกรเอกชน” หรอ“องคกรพฒนาเอกชน” (NGOs) หมายถง องคกรนอกระบบราชการทตงขนและด าเนนการโดยกลมบคคลทมวตถประสงคเพอด าเนนงานพฒนาสงคมเปนองคการสาธารณประโยชน ไมแสวงหาก าไร หรอผลประโยชนใด (Non-Profit Organization: NPO) ทด าเนนงานโดยอสระ มการจดองคกรเปนคณะบคคลขนมาดแลรบผดชอบ ในการด าเนนกจการตอเนองและมระเบยบแบบแผนตามสมควร ทงน นยมเรยกกนในชออน ๆ ดวย เชน “องคกรเอกชน” และ “องคการเอกชนเพอการพฒนา”

สวนค าวา “สาธารณะ” (public) เปนค าทนาจะท าความเขาใจภาษาองกฤษไดงายกวาภาษาไทย ซงภาษาไทยมค าวา “สาธารณะ” “สวนรวม” “มหาชน” “ราช” “ราชการ” “รฐ” “รฐบาล” “เมอง” “บานเมอง” “แผนดน” “ประชาคม” “ประชาชน” ทเปนภาษาพด เชน “หลวง” หรอภาษาตางประเทศ เชน “กงส” ค าวา “สาธารณะ” จงเปนเรองสวนรวม ซงตรงกนขามกบสวนตว เอกชน หรอปจเจกชน

ดงนน ค าวา “องคกรเอกชนกงสาธารณะ” (QuaGOs) จงหมายถง องคกรทรฐรเรมกอตงหรอองคกรทกอตงโดยคณะบคคลและไดรบงบประมาณสนบสนนจากรฐ แตไมมฐานะเปนสวนราชการ หรอรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวยวธการงบประมาณ การด าเนนงานทงหมดหรอบางสวน จงไมอยภายใตระเบยบของทางราชการเชนสวนราชการปกต และ/หรอองคกรพฒนาเอกชนทไดรบการสนบสนนจากรฐในรปแบบตางๆ เพอยกระดบคณภาพบรการสาธารณะ

29 ประกาศกระทรวงสาธารณสข เรอง หลกเกณฑและวธการคดเลอกกรรมการซงเปนผแทนองคกรปกครอง

สวนทองถน หรอผแทนองคกรเอกชน และการสรรหาและพจารณาคดเลอกกรรมการผทรงคณวฒในคณะกรรมการ หลกประกนสขภาพแหงชาต ลงวนท 13 กมภาพนธ พ.ศ. 2546.

30 ประกาศส านกงานเลขาธการสภาการศกษา เรอง การสรรหา และเลอกกรรมการสภาการศกษา ลงวนท 7 สงหาคม พ.ศ. 2550.



3.2 ความเปนมาขององคกรเอกชนกงสาธารณะ

3.2.1 ความเปนมาขององคกรเอกชนกงสาธารณะในตางประเทศ

คณะผวจยพบวา รปแบบองคกรเอกชนกงสาธารณะในตางประเทศ ตามแนวคดของ Kevin R. Kosar (2008: 14 - 16) มความสอดคลองกบองคกรเอกชนกงสาธารณะในการศกษาน กลาวคอ กองทนกลางสนบสนนศนยการวจยและพฒนา (Federally Funded Research and Development Centers: FFRDCs) ซงเปนหนงในองคกรกงรฐ (Quasi-government หรอ Hybrid organization) ทมขนาดใหญมาก เกดขนมาตงแตสมยสงครามโลก ครงท 2 และเปนทรจกกนอยางแพรหลายภายหลงสงคราม31 จดตงขนเพอสนองตอบความตองการของภาครฐผานระบบการบรหารจดการแบบเอกชน เนองจากในชวงสงครามโลกครงท 2 มความตองการเรงดวนในหลาย ๆ ดานของประเทศ ซงจ าเปนตองใชความรทางดานวทยาศาสตรและวศวกรรมศาสตรทผสมผสานเขาดวยกน เพอการด าเนนงานหองปฏบตการแหงชาต เชน Oak Ridge และ Los Alamos ถกกอตงขนโดยรฐเปนเจาของ แตด าเนนงานโดยองคกร ทไมใชของรฐบาลกลาง ซงไมอยภายใตกฎระเบยบการปฏบตงานของรฐ หรอกฎหมายดานการบรหารงานโดยทวไป

องคกร FFRDC แหงแรกทจดตงขน คอ RAND กอตงโดยกองทพอากาศทแคลฟอรเนย สหรฐอเมรกา ในป ค.ศ. 194732 การด าเนนงานไดมตอเนองมาเปนเวลาหลายป ซงจะรจกกนดในนาม “Mitre Corporation, Aerospace, and the Institute for Defense Analyses” ในป ค.ศ. 2006 ม FFRDC จ านวน 37 แหง (ลดลงจาก 41 ในป ค.ศ. 1988) สวนใหญจดตงขนในทศวรรษ 1950 และ 196033

ตอมาหลายองคกรกถกยกเลกไป บางองคกรกแปรรปเปนองคกรเอกชน แตกยงมองคกร FFRDC ทถกตงขนใหมโดย Internal Revenue Service และสภาคองเกรสไดเหนชอบให Department of Homeland Security จดตง FFRDC (ตาม P.L. 107-396,Title III)34 สวน Department of Defense and Energy กไดมการเพมบญชของ FFRDCs และยงมหนวยงานอน ๆ ของรฐบาลกลางทมการจดตงกองทน FFRDC ไดแก National Science Foundation และ Federal Aviation Administration

31 อางแลว (23). 32Bruce L.R. Smith, The RAND Corporation: A Case Study of a Nonprofit Advisor Corporation

(Cambridge, MA: Harvard University Press, 1966). 33 A list of FFRDCs may be found in Ronald L. Meeks, Master Government List of Federally Funded R&D Centers

(Washington: National Science Foundation, 2006), available at [http://www.nsf.gov/statistics/nsf06316/]. 34 Mitre IRS FFRDC website, available at [http://www.mitre.org/about/ffrdcs/cem/about/overview.html];

and CRS Report RS21542,Department of Homeland Security: Issues Concerning the Establishment of Federally Funded Research and Development Centers (FFRDCs), by Michael E. Davey.



ท าใหในแตละปรฐบาลกลางมพนธะทตองใหการสนบสนน FFRDCs ประมาณ 7 - 8 พนลานเหรยญสหรฐอเมรกา ในแตละปงบประมาณตงแตป 2003 - 200535

ทงน มผวจารณวา FFRDCs ไดใชจายทนในการด าเนนกจกรรมทไมเหมาะสมในสวนของเงนทเปนของรฐและสวนทเปนของเอกชน ตวอยางทเหนไดชดเจน คอ การท FFRDCs ไดรบงานซงเปนโครงการขนาดใหญโดยไมตองผานกระบวนการประมล และผลประโยชนทบซอนดานบคลากรซงเปนเจาหนาทของรฐ เจาหนาท FFRDCs และเจาหนาทบรษททมาปฏบตงานใน FFRDCs แมวาทางฝายสนบสนนจะกลาววา FFRDCs นน มงหวงใหเปนองคกรทมความเชยวชาญและมความโปรงใสในการใชเงนทนของรฐเพอวตถประสงคในการสรางความกาวหนาชนสงใหกบภาครฐ

แมจะมการระบถงจดแขงขององคกรทจดตงในลกษณะ FFRDCs แตนกวจารณกกลาววา สงเหลานนลวนโกหก ไมวาจะเปนเรองของความคลองตวในการจดทมงานขนมาด าเนนโครงการซงประกอบดวยผเชยวชาญจากทงภาครฐและภาคเอกชน การถายทอดเทคโนโลยระหวางภาครฐและภาคเอกชน องคความรทเกดขนจากการวจยและรบการถายทอดมาสามารถเปนฐานในการตอยอดเชงพาณชยได ซงจะชวยเพมขดความสามารถในการแขงขนของประเทศในการสงผลตภณฑไปวางจ าหนายในตลาดโลก36 FFRDCs มแนวโนมทจะสงเสรมและอ านวยความสะดวกในการถายทอดความรและกระบวนการพฒนาในงานท FFRDCs นนด าเนนการศกษาวจยอย

สภาคองเกรสไดใหความสนใจตอการด าเนนงานขององคกรประเภท FFRDCs ตงแตเรมการกอตง สมาชกสภาคองเกรสบางคนเหนวาการกอตง FFRDCs ขนนน เปนวธหนงทพยายามจะหลกเลยงการจางงานและคาจางเงนเดอนทจ ากดตามระเบยบของภาครฐ ในขณะท FFRDCs ด าเนนงานโดยไมแสวงหาก าไร แต FFRDCs กสามารถมรายไดจ านวนมากจากสมาคม องคกรและคสญญาท FFRDCs รบงานมาด าเนนการ สงเหลานถอเปนประเดนดานปญหาผลประโยชนทบซอน37 บอยครงทความพรอมในการตรวจสอบ (Accountable) การด าเนนงานของ FFRDCs กเปนไปดวยความยงยาก รวมถงการท FFRDCs มความไดเปรยบในการแขงขนกบธรกจภาคเอกชนในการทจะไดรบงาน เชน การถกมองวาเปนองคกร

35 National Science Foundation, Division of Science Resources Statistics, Federal Funds for Research and

Development: Fiscal Year 2003-05, NSF 06-313, Project Officer, Ronald L. Meeks (Arlington, VA:NSF, 2006), Tables 11-13, available at [http://www.nsf.gov/statistics/nsf06313/tables.htm#group1].

36 CSR Report RL33527, Technology Transfer: Use of Federally Funded Research and Development, by Wendy H. Schacht; and Michael M Crow, Mark A. Emmert, and Carol I. Jacobson, “Government-Supported Industrial Research Institutes in the United States,” Policy Studies Journal, vol.19, Fall 1999, pp.59-74.

37 E.g., interlocking directorships and the co-mingling of FFRDC and contractor interests in ways that compromise the FFRDC’s objectivity in overseeing the contractor work.



ทไมแสวงหาก าไร การไดรบยกเวนภาษ การไดรบสงเอออ านวย วสดอปกรณ เครองมอ หรอไดรบการอดหนนทางการเงนในสดสวนทสงจากรฐบาลกลาง และไดรบคาธรรมเนยมเพอเปนคาใชจายในการด าเนนงาน จงไมตองกงวลในเรองความเสยงจากการด าเนนงาน หรอการแขงขนดานตนทนทจะเกดขนจากการรบงานของรฐบาลกลาง

ค าถามตาง ๆ ของสภาคองเกรสตอการด าเนนงานของ FFRDCs น าไปสการเปดรบฟงความคดเหน (Hearing) การแจงเตอน (Warning) และการแกไขเพมเตมในบทบญญตทางกฎหมายทเกยวของ (เชน Competition in Contracting Act of 1984; 98 Stat.1175) เพอลดขอบเขตของสญญาทท ากบ FFRDCs เปดโอกาสใหบรษทภายนอกสามารถแขงขนได รวมทงสภาคองเกรสยงไดจ ากดอ านาจในการจดตง FFRDCs ขนภายในหนวยงานของรฐมนตรวาการกระทรวงกลาโหม ผบญชาการกองทพบก กองทพเรอ กองทพอากาศ และผบรหารของบางหนวยงาน (10 U.S.C.2367)

องคกรกลางบรหารงาน FFRDCs ของรฐบาลกลาง (Federal Management of FFRDCs) ซงเปนองคกรตามระเบยบ Federal Acquisition Regulation (FAR, 35.017) ไดบญญตแนวทางในการกอตง (Establishing) การจดโครงสรางองคกร (Organizing) การบรหารงาน (Managing) องคกรทเปน FFRDCs และการจ ากดไมใหหนวยงาน FFRDCs ใชทรพยากรของหนวยงานหรอบรษทคสญญาในการด าเนนงานโครงการศกษาวจยหรอพฒนาระยะยาวทไมสามารถบรรลประสทธผล

สวนประเดนทเสยงตอการทจรตขององคกรทเปน FFRDCs คอ ประเดนผลประโยชนทบซอน ทงในสวนของการใชจายเงนกองทน การปฏบตงานรวมกบบรษทเอกชน หรอการไดรบสทธในการเขาถงสารสนเทศ แผนงาน ขอมลภาครฐ ขอมลพนกงาน และสงอ านวยความสะดวกตาง ๆ ของภาครฐ

ส าหรบองคกรสาธารณะเสมอนองคกรพฒนาเอกชน หรอองคกรอสระกงราชการ(Quasi Non-Governmental Organizations: QuaNGOs) หรอบางครงจะเรยกองคกรเหลานวา “องคกรกง รฐทมรปแบบการด าเนนงานเปนของตนเอง” (Quasi-Autonomous National Government Organization) ผทบญญตศพทดงกลาว คอ Alan Pifer เมอ ค.ศ. 1967 เปนองคกรทรฐจดตงและใหการสนบสนนงบประมาณ ดงนน องคกรเหลานจะมความรบผดชอบโดยตรงตอรฐ แตการด าเนนงานจะอยนอกเหนอระบบราชการและมรปแบบการบรหารงานทเปนอสระ ซงโดยทวไปจะด าเนนงานในลกษณะเดยวกบหนวยงานก ากบดแล หรอหนวยงานเฝาระวง ตรวจสอบ หรอด าเนนงานในเชงพาณชย หรอกงพาณชย เชน บรรษทการกระจายเสยงและแพรภาพแหงบรเตน (British Broadcasting Corporation: BBC) ซงไดเงนอดหนนสวนใหญมาจากแหลงสาธารณะ ส าหรบการบรการ Home Services นน กฎหมายอนญาตใหเกบคาธรรมเนยมได ซงสามารถท ารายไดใหแกกลม Home Services ไดถงรอยละ 82 (ในป ค.ศ. 1999 การเกบคาธรรมเนยมนท ารายไดถง 2.2 ลานปอนด) รอยละ 17 ของรายไดมาจากการโฆษณา ซงเตบโตอยางชดเจนในชวงสองสามปหลงน และยงมแหลงรายไดอน ๆ บาง แตเพยงประมาณรอยละ 1 เทานน ในแตละป กลม World

http://www.businessdictionary.com/definition/British-Broadcasting-Corporation-BBC.html



Services จะไดรบงบประมาณจากรฐสภา ประมาณรอยละ 89 ซงเงนจ านวนนนน กวารอยละ 62 จะน าไปใชในกจการวทยโทรทศน รอยละ 21 จะใชในกจการวทยกระจายเสยง และรอยละ 17 จะถกใชส าหรบการเกบคาธรรมเนยมและคาใชจายอนๆ38 และในสหราชอาณาจกร ธนาคารกลาง สหรฐอเมรกา (Federal Reserve Bank: The Fed) ซงกอตงเมอ ค.ศ. 1907 มวตถประสงคหลกเพอก ากบดแลระบบเงนทนส ารองของรฐบาลกลาง เนองจากระบบธนาคารพาณชยเปนระบบธนาคารเดยว แตละรฐมอ านาจในการปกครองตนเอง และมความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจพอทจะตงธนาคารในทองถนตนเองได ดงนน ธนาคารพาณชย จงมมากมาย และควบคมระบบการเงนและธนาคารพาณชย จงไมใชธนาคารกลางเพยงแหงเดยว แตเปนระบบเงนทนส ารอง เพราะเหตน ธนาคารกลางของสหรฐอเมรกาจะใชค าวา Reserve เปน Federal Reserve Bank ซงธนาคารกลางผมบทบาทส าคญในการควบคมกลไกทนในระบบเศรษฐกจของสหรฐอเมรกา และสงผลกระทบตอระบบเศรษฐกจของโลกดวย39

แสดงใหเหนวา องคกรเอกชนกงสาธารณะ (QuaGOs) และองคกรสาธารณะเสมอนองคกรพฒนาเอกชน (QuaNGOs) นน มลกษณะและรปแบบทเหมอนกน คอ เปนองคกรท ไดรบงบประมาณสนบสนนจากภาครฐ แตการด าเนนงานขององคกรเอกชนกงสาธารณะ จะมระดบความเขมของการก ากบดแล หรอความเปนอสระของการบรหารจากระบบราชการแตกตางกนไปตามประเภทขององคกรเอกชนกงสาธารณะนน ๆ ในขณะทองคกรสาธารณะเสมอนองคกรพฒนาเอกชน จะมลกษณะและรปแบบการด าเนนงานอยนอกเหนอระบบราชการ และมความเปนอสระ ดงนน องคกรสาธารณะเสมอนองคกรพฒนาเอกชน จงหมายถงองคกรพฒนาเอกชนภาครฐ

3.2.2 ความเปนมาขององคกรเอกชนกงสาธารณะในประเทศไทย

ส าหรบความเปนมาขององคกรเอกชนกงสาธารณะในประเทศไทยนน การศกษานจะกลาวถงความเปนมาขององคกรพฒนาเอกชนภาครฐ และกองทน

(1) ความเปนมาของการบรหารจดการในรปของ “องคกรพฒนาเอกชนภาครฐ”

องคกรพฒนาเอกชนทไดรบงบประมาณสนบสนนจากรฐเพอท าหนาทแกไขปญหาสงคมในประเทศไทยเกดขนครงแรกเมอใดไมปรากฏชดเจน แตในสมยรชกาลท 5 สมเดจพระศรพชรนทราบรมราชนไดทรงสถาปนาและกอตง “สภาอณาโลมแดง” หรอ “สภากาชาดไทย” (พ.ศ. 2436) เพอใหด าเนนการกศลชวยเหลอพวกทหารทไดรบบาดเจบจากสงคราม โดยมภรรยาขาราชการและกลสตร

38 ผศ. พ.ต.ท. หญง ดร. ศรวรรณ อนนตโท. ววฒนาการของวทยโทรทศนเพอการศกษาและสาธารณะใน

ประเทศตางๆ. http:// siriwan.info/PBS1.doc เขาถงขอมล เมอวนท 12 กมภาพนธ 2554. 39 Federal Reserve Bank. ออนไลน. http:// http://en.wikipedia.org/wiki/Federal_Reserve_Bank, Retrieved 12

February, เขาถงขอมล เมอวนท 25 มนาคม 2011.

http://www.investorwords.com/1909/Federal_Reserve_Bank.html

http://www.investorwords.com/1909/Federal_Reserve_Bank.html

http://www.investorwords.com/1892/Fed.html



สมยนนสมครเปนอาสาสมครออกปฏบตงาน ซง “สภากาชาดไทย” ยงคงไดรบงบประมาณสนบสนนจากรฐจนถงปจจบน ถอเปนตนแบบขององคกรพฒนาเอกชนภาครฐ

นอกจากน ยงมองคกรพฒนาเอกชนภาครฐอกหลายองคกร ตวอยางเชน

- มลนธองคกรกลางเพอประชาธปไตย พฒนามาจาก “องคกรกลางการเลอกตง” จดตงขนตามค าสงส านกนายกรฐมนตร 3/253540 แตงตงคณะกรรมการตดตามและสอดสองดแลการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรใหเปนไปโดยสจรตและยตธรรม ตอมาจดทะเบยนเปนมลนธองคกรกลางเพอประชาธปไตย ในระยะเรมแรกไดรบงบประมาณจากรฐผานส านกนายกรฐมนตร และส านกงาน ก.ก.ต. ปจจบน (กรกฎาคม 2553) ยงคงใชบานมนงคศลา ถนนหลานหลวง ซงเปนสถานทของรฐเปนทท าการ

- มลนธชยพฒนา พระบาทสมเดจพระเจาอยหวฯ ทรงพระราชทานพระราชด ารใหจดตงขน เพอสนบสนนชวยเหลอประชาชนเพอการพฒนาดานตาง ๆ ในกรณทตองถกจ ากดดวยเงอนไขของกฎเกณฑ ระเบยบ หรองบประมาณทระบบราชการไมสามารถด าเนนการในภารกจจ าเปนเรงดวนทจะตองกระท าโดยเรว41 ทงน มลนธชยพฒนาไดรบการสนบสนนจากรฐในรปแบบตาง ๆ เชน การไดรบบคลากรจากภาครฐสนบสนนการปฏบตงาน และการใชสถานทของรฐเปนทท าการ เปนตน

- มลนธพฒนาไท กอตงขนตามมตคณะรฐมนตร เมอวนท 23 กรกฎาคม 2539 ตามขอเสนอของส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.) เพอเปนกลไกขบเคลอนการพฒนาประเทศคขนานกบสภาพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต โดยไดรบงบอดหนนจากรฐโดยผาน สศช. และยงไดรบการสนบสนนจากรฐในรปแบบอน ๆ เชน การสนบสนนการปฏบตงาน การใชสถานท และการเชอมโยงระบบอนเทอรเนต42

จะเหนไดวา “องคกรพฒนาเอกชนภาครฐ” เปนองคกรพฒนาเอกชนทมลกษณะพง ซงเปนลกษณะขององคกรพฒนาเอกชนทไดรบการสนบสนนดานงบประมาณ หรอทนในการด าเนนการจากรฐ43 และ/หรอองคกรพฒนาเอกชนทท ากจกรรมสาธารณะเพอประโยชนแกสวนรวม โดยไมแสวงหาก าไร โดยไดรบงบประมาณสนบสนนหรอไดรบการสนบสนนในรปแบบอนจากรฐ และ/หรอทรบงานขององคกรภาครฐไปด าเนนการ โดยไดรบการจดสรรงบประมาณหรอไดรบการ

40 ค าสงส านกนายกรฐมนตร 3/2535 ลงวนท 8 มกราคม พ.ศ. 2535. 41 พระราชด ารสพระบาทสมเดจพระเจาอยหว เมอวนท 11 กรกฎาคม 2539. 42 http://pattanathai.nesdb.go.th, เขาถงขอมลเมอวนท 10 เมษายน 2552. 43 คณะกรรมาธการวสามญศกษาบทบาทและการด าเนนการกจกรรมขององคกรพฒนาเอกชน วฒสภา.

รายงานการศกษาเรองการด าเนนกจกรรมขององคกรพฒนาเอกชน, 2547.



สนบสนนในรปแบบอนจากองคกรของรฐทเปนเจาของงานนน โดยการบรหารจดการแบบเอกชน ท าใหเกดความคลองตวในการบรหารจดการและคณภาพของการใหบรการสาธารณะ

(2) ความเปนมาของการบรหารจดการในรปของ “กองทน”

มาตรา 12 ของพระราชบญญตเงนคงคลง พ.ศ. 2491 ก าหนดใหการจายเงนเปนทนหรอเปนทนหมนเวยนเพอการใด ๆ ใหกระท าไดแตโดยกฎหมาย ซงการตงกองทนหมนเวยนหรอเงนทนหมนเวยนตามกฎหมายดงกลาว อาจแยกการจดตงกองทนเปน 2 ลกษณะ คอ 1) เอกสารงบประมาณประจ าปในพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปก าหนดไวเปนรายการหนง และ 2) กฎหมายพเศษ (พระราชบญญตเฉพาะ) ก าหนดใหด าเนนกจกรรมของรฐ ซงมผลกระทบตอประชาชนในวงกวาง เชน กองทนประกนสงคม และกองทนผสงอาย เปนตน

ดงนน การเปน “องคกรเอกชนกงสาธารณะ” จงตองมลกษณะและรปแบบ 4 ประการ กลาวคอ ประการแรก ตองไมมฐานะเปนสวนราชการ หรอรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวยวธการงบประมาณ แตอาจจะแฝงอยในองคกรภาครฐ ประการทสอง ไดรบงบประมาณของรฐ และ/หรอไดรบ การสนบสนนในรปแบบอนจากรฐ โดยทรายไดขององคกรไมตองน าสงเปนรายไดแผนดน ประการทสาม การบรหารงานแบบองคกรเอกชน มประสทธภาพ ยดหยน และคลองตว และประการทส การด าเนนการทมวตถประสงคเพอสาธารณะประโยชน ไมแสวงหาก าไร

4. ลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะ

คณะผว จยไดศกษาลกษณะขององคกรเอกชนกงสาธารณะในมตของความสมพนธกบรฐ ซงเปนลกษณะความสมพนธนบตงแตการจดตง การบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบ ซงเปนความสมพนธและการใหการสนบสนนในรปแบบตาง ๆ ซงองคกรเอกชนกงสาธารณะตองมความ สมพนธกบภาครฐดงตอไปน

4.1 ความสมพนธระหวางองคกรเอกชนกงสาธารณะกบองคกรภาครฐ

4.1.1 ความสมพนธในมตของการจดตงหรอการรเรมกอตงและการด ารงอย

องคกรเอกชนกงสาธารณะสวนใหญจดตงหรอรเรมจดตงโดยภาครฐ แตกมบางองคกรทรเรมกอตงโดยคณะบคคลภาคเอกชน แตตอมาไดรบการสนบสนนจากรฐในรปแบบอน เชน กองทนยตธรรม กองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน มลนธองคกรกลางเพอประชาธปไตย มลนธเมาไมขบ และมลนธสถาบนวจยนโยบายเศรษฐกจการคลง เปนตน ทงน หากภาครฐไมใหการสนบสนนในรปแบบใดรปแบบหนง หรอหมดความจ าเปนทรฐจะใหการสนบสนนแลว องคกรเหลาน



โดยสวนใหญกจะเปนอนยกเลกไป เชน เงนทนหมนเวยนผลตปายจราจร และกองทนเพอลดผลกระทบจากนโยบายสราเสรของรฐ เปนตน หรอกอาจจะมกจกรรมนอยลง เนองจากขอจ ากดเรองงบประมาณ

ส าหรบการจดตงองคกรเอกชนกงสาธารณะในรปของกองทนตองด าเนนการ ดงน

(1) หลกการในการจดตงทนหมนเวยน

การจดตงทนหมนเวยนจะกระท าไดเฉพาะกรณทเปนกจกรรมทสวนราชการ/หนวยงานของรฐ ตองปฏบตตามหนาทเพอสาธารณประโยชน หรอเพอประโยชนทางเศรษฐกจหรอเพอชวยเหลอในการครองชพ หรออ านวยบรการแกประชาชน และเปนกรณทไมสามารถใชวธการด าเนนการตามระเบยบของทางราชการได ทงน กจกรรมดงกลาวตองก าหนดวตถประสงคทชดเจนและตองกอใหเกดรายไดทเกดจากการด าเนนงาน มใชมาจากเงนงบประมาณแผนดนแตเพยงอยางเดยว โดยอนญาตใหน าเงนรายรบนนมาสมทบไวใชจายไดโดยไมตองน าสงคลง

(2) คณะกรรมการกลนกรองการจดตงทนหมนเวยน

คณะกรรมการกลนกรองการจดตงทนหมนเวยน ประกอบดวย ปลดกระทรวง การคลง เปนประธานกรรมการ ผอ านวยการส านกงบประมาณ เลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกา และผทรงคณวฒทเปนผเชยวชาญดานกฎหมาย ดานการเงนและ/หรอการคลงทเปนบคคลภายนอก จ านวนไมเกน 3 คน โดยปลดกระทรวงการคลงแตงตงเปนกรรมการ และอธบดกรมบญชกลาง เปนกรรมการและเลขานการ ทงน คณะกรรมการฯ มอ านาจหนาทในการพจารณากลนกรองการขอจดตงทนหมนเวยนภายใตหลกเกณฑทคณะรฐมนตรเหนชอบ ซงรวมถงทนหมนเวยนทจดตงขนโดยบทบญญตของกฎหมายเฉพาะเพอการนนดวย และพจารณาใหความเหนส าหรบการขยายระยะเวลาการด าเนนงานของทนหมนเวยนทครบก าหนดระยะเวลาด าเนนการตามขอเสนอในการจดตงทนหมนเวยนทผานความเหนชอบในหลกการจากคณะกรรมการฯ แลว และใหสวนราชการ/หนวยงานของรฐน าความเหนดงกลาวเสนอตอคณะรฐมนตรเพอพจารณาใหความเหนชอบอกครง

(3) แนวปฏบตในการจดตงทนหมนเวยน

1) ใหสวนราชการ/หนวยงานของรฐทประสงคจะขอจดตงทนหมนเวยน ตองเสนอเรองใหคณะกรรมการพจารณากอนทจะเสนอเรองใหคณะรฐมนตรพจารณาอนมตและเสนอค าขอตงงบประมาณรายจายประจ าป โดยใหจดท ารายละเอยดในการเสนอจดตงเพอประกอบการพจารณา ดงน

- หลกการและเหตผล ความจ าเปนทตองด าเนนการจดตงทนหมนเวยน

- วตถประสงค เปาหมาย ระยะเวลาด าเนนงาน แผนการด าเนนงานแผนการเงน วธด าเนนงาน เงนทนทตองใช แหลงเงนทนและกระบวนการตดตามประเมนผลการด าเนนงาน ตลอดจนผลประโยชนทคาดวาจะไดรบ



- โครงสรางการบรหารจดการ อตราก าลงของบคลากรทรบผดชอบอยางชดเจนเพอใหการด าเนนงานเปนไปอยางมประสทธภาพ

- รายงานการศกษาวเคราะหสภาวะแวดลอม (SWOT Analysis) และวเคราะหความเปนไปไดในการด าเนนงาน ความคมคาและผลกระทบทจะไดรบในเชงเศรษฐกจและสงคม ตลอดจนภาระดานงบประมาณและความอยรอดของทนหมนเวยนในอนาคต

2) ลกษณะการด าเนนงานตองไมซ าซอนกบทนหมนเวยนทไดด าเนนการอยแลวหรอไมซ าซอนกบหนาทหลกของหนวยงานภาครฐอน หรอมการด าเนนงานในลกษณะเดยวกบการปฏบตงานตามภารกจปกตของสวนราชการ

3) ตองเปนการด าเนนงานทไมแขงขนกบภาคเอกชน/รฐวสาหกจ หรอกจกรรมทเอกชน/รฐวสาหกจสามารถด าเนนการได

4) ทนหมนเวยนทจดตงตองไมมลกษณะทก าหนดใหใชจายเฉพาะดอกผลโดยขอรบการจดสรรเงนงบประมาณเปนทนประเดมและเงนสมทบ เพอน าไปฝากสถาบนการเงนเพอใหไดดอกผลมาเปนคาใชจายในการด าเนนงานของทนหมนเวยน

5) ทนหมนเวยนทจดตงตามนโยบายของรฐบาล เพอประโยชนในการด าเนนกจการใดกจการหนงทจ าเปน และมความส าคญในชวงระยะเวลาใดเวลาหนง ตองก าหนดระยะเวลาการด าเนนงาน และวงเงนในการด าเนนการไวใหชดเจน

(4) กระบวนการในการขอจดตงทนหมนเวยน

1) ใหสวนราชการ/หนวยงานของรฐทจะจดตงทนหมนเวยนตองด าเนนการ ตามขอ (3)

2) เสนอคณะกรรมการพจารณาใหความเหนชอบในหลกการจดตงหรอขยายระยะเวลาการด าเนนงานทนหมนเวยนแลวใหสวนราชการ/หนวยงานของรฐน าเรองเสนอคณะรฐมนตรเพอพจารณาใหความเหนชอบตอไป ทงน การน าเสนอคณะรฐมนตรเพอพจารณาใหสวนราชการ/หนวยงานของรฐนนน าความเหนของคณะกรรมการประกอบการน าเสนอคณะรฐมนตรดวย

(5) การประเมน/ผลการยบเลก/ยบรวม

1) ทนหมนเวยนทจดต งขนแลว ตองเขาสระบบการประเมนผลงานตามทกระทรวงการคลงก าหนด

2) หากปรากฏวา ทนหมนเวยนนนหมดความจ าเปนตามวตถประสงคหรอหยดด าเนนการอนไมมเหตอนสมควรและไมปฏบตตามระเบยบทก าหนด กระทรวงการคลงจะด าเนนการ



ยบเลกทนหมนเวยนหรอรวมทนหมนเวยนตามพระราชบญญตใหอ านาจกระทรวงการคลงรวมหรอ ยบเลกทนหมนเวยน พ.ศ. 2543 ในกรณทมวตถประสงคเดยวกนหรอสามารถด าเนนการรวมกนได

4.1.2 ความสมพนธในมตของการไดรบการสนบสนนจากภาครฐ

องคกรเอกชนกงสาธารณะมกจะไดรบการสนบสนนจากภาครฐในรปแบบตาง ๆ ดงน

(1) การไดรบการสนบสนนงบประมาณจากรฐ ประกอบดวย 2 ลกษณะ ดงน

1) การจดสรรงบประมาณแผนดนใหโดยตรง ซงในปงบประมาณ 2554 กองทนและเงนทนหมนเวยนไดรบงบประมาณ รวมทงสน 127,853,543,000 บาท ตวอยางการไดรบงบประมาณ เชน กองทนผสงอายไดรบ 100,000,000 บาท กองทนเงนใหกยมเพอการศกษาไดรบ 18,000,000,000 บาท และกองทนเศรษฐกจสรางสรรคไดรบ 300,000,000 บาท เปนตน ส าหรบสภากาชาดไทย ซงเปนองคกรพฒนาเอกชนภาครฐ ไดรบงบประมาณ 3,637,321,700 บาท

2) การจดสรรงบประมาณแผนดนจากหมวดเงนอดหนนขององคกรภาครฐ เชน กองทนพฒนาการกฬาแหงชาต และกองทนผสงอาย เปนตน และองคกรพฒนาเอกชนภาครฐ ซงไดรบงบประมาณสนบสนนจากองคกรภาครฐ เชน มลนธสถาบนประสทธภาพพลงงาน (ประเทศไทย) ด าเนนงานโดยการเสนอโครงการประหยดพลงงานเพอขอรบเงนทนสนบสนนตอกองทนเพอสงเสรมการอนรกษพลงงาน ส านกงานนโยบายและแผนพลงงาน และมลนธปองกนและปราบปรามยาเสพตด ซงไดรบการสนบสนนจากส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามยาเสพตด เปนตน

(2) การไดรบการสนบสนนบคลากรจากรฐ เชน กองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน กองทนพฒนาสหกรณ มลนธภมพลงชมชนไทย และมลนธประเทศไทยใสสะอาด เปนตน

(3) การไดรบการสนบสนนสถานทท าการจากรฐ เชน กองทนภมปญญาการแพทยแผนไทย กองทนสงเสรมการจดสวสดการสงคม มลนธองคกรกลางเพอประชาธปไตย มลนธราชการ ใสสะอาด มลนธภมพลงชมชนไทย และมลนธปองกนและปราบปรามยาเสพตด เปนตน

(4) การไดรบการสนบสนนในรปแบบอนจากรฐ เชน การรบงานจากภาครฐ และรบงบประมาณส าหรบการด าเนนงาน เชน สถาบนพฒนาทองถนไทย (LDI) มลนธเมาไมขบ มลนธสาธารณสขแหงชาต (มสช.) และมลนธสถาบนวจยและพฒนาผสงอายไทย เปนตน

4.1.3 การสนบสนนทางการบรหารจดการ การก ากบดแล และการตรวจสอบ

องคกรเอกชนกงสาธารณะมวตถประสงคเพอยกระดบคณภาพการบรการสาธารณะ ซงหากยดตดกบรปแบบราชการแบบเดม ๆ กมกจะด าเนนการอยางชา ๆ จ ากดดวยเงอนไขของกฎเกณฑ ระเบยบ ขนตอน หรองบประมาณทระบบราชการไมสามารถด าเนนการไดทนท มแบบแผนทยงยาก



จนเปนเหตใหการแกไขปญหาไมสอดคลองกบสถานการณทจ าเปนเรงดวน จงออกแบบองคกรใหผสมผสานระหวางภาครฐและภาคเอกชน แตจ าเปนตองมความสมพนธกบภาครฐในมตทางการบรหารจดการ การก ากบดแล และการตรวจสอบ เชน กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ (กบข.) ซงพระราชบญญตกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ พ.ศ. 2539 มาตรา 21- 22 ใหปลดกระทรวงการคลง เปนประธานกรรมการ กบข. มอ านาจท าสญญาในนามของกองทน และมาตรา 75 ใหกองทนยนรายงานแสดงการจดการกองทนตอรฐมนตรวาการกระทรวงการคลง มาตรา 81 วรรคสอง ใหอ านาจ รมว.กค. ก าหนดหลกเกณฑและวธการเลอกผแทนสมาชกเปนกรรมการ กบข. และมาตรา 78 ใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนเปนผสอบบญชท าการตรวจสอบรบรองบญชทกประเภทของกองทนทกป

จะเหนไดวา องคกรเหลานจะคอนขางมอสระ สามารถออกระเบยบ หลกเกณฑและวธการตาง ๆ ไดเอง แตยงคงมความสมพนธยดโยงกบองคกรภาครฐอาจจะเปนมตทางการจดตงและการด ารงอย มตบรหารองคกร การงบประมาณ การบรหารงานบคคล และการด าเนนการอนอยบาง โดยการบรหารจดการ การก ากบดแล และตรวจสอบองคกรเหลานจะก าหนดไวหลวม ๆ ท าใหการก ากบดแลและการตรวจสอบคอนขางนอยมาก หรออาจจะปลอดจากการก ากบดแลและการตรวจสอบ ซงอาจเปนเหตปจจยทมความเสยงตอการทจรตได

4.2 การด าเนนการทมวตถประสงคเพอสาธารณประโยชน ไมแสวงหาก าไร

องคกรเอกชนกงสาธารณะมวตถประสงคเพอสาธารณประโยชน ไมแสวงหาก าไร จ าเปน ตองด าเนนการไดทนท ไมมระเบยบและขนตอนทยงยาก จนท าใหไมบรรลวตถประสงค ดงจะกลาวตอไป

4.2.1 องคกรเอกชนกงสาธารณะในมตของการไมแสวงหาก าไรและอ านาจหนาท

วตถประสงคหลก ๆ ขององคกรเอกชนกงสาธารณะในมตของการไมแสวงหาก าไรและอ านาจหนาท ม 5 วตถประสงค ดงน

(1) การกยม เชน กองทนเพอรบงานไปท าทบาน กองทนพฒนาสหกรณ กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน และกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา เปนตน

(2) การผลตและจ าหนาย เชน เงนทนหมนเวยนด าเนนการโครงการผลตถานหน เปนพลงงานทดแทน เงนทนหมนเวยนการพมพหนงสอพจนานกรมและเอกสารทางวชาการ เงนทนหมนเวยนเพอผลตรปถายทางอากาศ และเงนทนหมนเวยนการแสดงเหรยญกษาปณและเงนตราไทย เปนตน

(3) การบรการ เชน กองทนสงแวดลอม เงนทนหมนเวยนกรมการขนสงทางอากาศ และกองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม เปนตน

(4) การสนบสนนสงเสรม เชน กองทนน ามนเชอเพลง กองทนพฒนาการกฬาแหงประเทศไทย กองทนยตธรรม กองทนสงเสรมและพฒนาคณภาพชวตคนพการ และกองทนผสงอาย เปนตน



(5) การสงเคราะหและสวสดการ เชน กองทนเพอชวยเหลอคนหางานไปท างาน ในตางประเทศ กองทนทดแทนผประสบภย และกองทนคมครองเดก เปนตน

4.2.2 องคกรเอกชนกงสาธารณะในมตของความจ าเปนในการจดตงกองทน

การจดตงกองทนหรอเงนทนหมนเวยนมวตถประสงคหรอความจ าเปนหลก 5 ประการ ดงน

(1) เพอผอนคลายการควบคม โดยทวไปเงนทสวนราชการไดรบตองน าสงคลงเปนรายไดแผนดนและใชจายจากเงนงบประมาณประจ าป ซงผานกระบวนการทางรฐสภา แตการใชจายเงนของทนหมนเวยนเปนอ านาจของคณะรฐมนตร

(2) เพอการกระจายอ านาจใหสวนราชการสามารถเบกจายเงนไดตามวตถประสงค และตามระเบยบทกระทรวงการคลงก าหนด

(3) เพอความสะดวกคลองตวในการเบกจาย ในกรณทมความจ าเปนผบรหารทนหมนเวยนสามารถขอตกลงกระทรวงการคลงน าเงนไปฝากธนาคารพาณชยได

(4) เพอใหสามารถบรหารงานส าเรจและรวดเรว ในกรณทมงานเรงดวนทนอกเหนอ จากแผนงานประจ าป สามารถขอท าความตกลงกบกระทรวงการคลงด าเนนการได

(5) เพอเปนสวนเสรมภารกจเงนงบประมาณ ในกรณทเงนงบประมาณทไดรบการจดสรรไมเพยงพอ สามารถใชเงนของทนหมนเวยนด าเนนการได ทงน จะตองเปนไปตามวตถประสงคและระเบยบของเงนทนหมนเวยนนน ๆ

4.3 รปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะ

ส าหรบรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะนน สามารถศกษาวเคราะหในมตตาง ๆ ดงน

4.3.1 องคกรเอกชนกงสาธารณะในมตทางกฎหมาย

(1) องคกรเอกชนกงสาธารณะทมฐานะเปนนตบคคล จ าแนกไดเปน 2 ประเภท ดงน

ประเภทท 1 องคกรเอกชนกงสาธารณะทมฐานะเปนนตบคคลตามทกฎหมาย จดตงก าหนด มวตถประสงคเพอประกอบกจกรรมสาธารณประโยชน หรอสงเสรมการศกษาวจยและกจกรรมเพอสงคม อนเปนประโยชนตอการพฒนาประเทศ การสาธารณสข การพฒนาคณภาพชวตและความปลอดภยในชวตและทรพยสนของประชาชน โดยไดรบงบประมาณสนบสนนจากรฐ และ/หรอไดรบการสนบสนนจากรฐในรปแบบอน เชน สภากาชาดไทย กองทนเงนใหกยมเพอการศกษา และกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ และสภาวชาชพตาง ๆ เชน แพทยสภา และสภาการพยาบาล เปนตน



ประเภทท 2 องคกรเอกชนกงสาธารณะทมฐานะเปนนตบคคลโดยการ จดทะเบยนตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ในรปของมลนธหรอสมาคม ซงการศกษาน เรยกวา “องคกรพฒนาเอกชนภาครฐ” (GoNGOs) เกดขนโดยการรเรมของสวนราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ องคการมหาชน หรอองคกรเอกชนกงสาธารณะ ซงอาจจะเปนการด าเนนการตามทกฎหมายก าหนด หรอตามมตคณะรฐมนตร หรอนโยบายรฐบาลหรอนโยบายขององคกรกได โดยมวตถประสงคเพอสนบสนนการด าเนนการตามภารกจของรฐ โดยไดรบงบประมาณแผนดน และ/หรอไดรบสนบสนนจากรฐในรปแบบอน ๆ แตมลกษณะการท างานเปนแบบองคกรพฒนาเอกชน

(2) องคกรเอกชนกงสาธารณะทไมมฐานะเปนนตบคคล

องคกรทจดตงขนภายในสวนราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ องคการมหาชน หรอองคกรเอกชนกงสาธารณะ เพอสนบสนนการด าเนนการขององคกรทรเรมกอตง ไมมฐานะเปน นตบคคล แตอาจเปนการจดตงตามทกฎหมายก าหนด หรอมตคณะรฐมนตร หรอนโยบายรฐบาลหรอนโยบายขององคกร ภายหลงการจดตงแลวยงคงด าเนนการแฝงอยในองคกรทรเรมกอตงขน สวนใหญจะมวตถประสงคเพอการพฒนาทรพยากรมนษย พฒนาคณภาพชวต และพฒนาการเมองหรอการพฒนาทางวชาการและการศกษาวจย ซงสวนใหญจะอยในรปของกองทน เชน กองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน ตามมาตรา 10/2 แหงพระราชบญญตรถยนต พ.ศ. 2522 และกองทนผสงอาย กระทรวงพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย ตามพระราชบญญตผสงอาย พ.ศ. 2546 มาตรา 13 เปนตน

ทงน เฉพาะสวนของกองทนนน กฎหมายวาดวยการจดตงกองทนหรอทนหมนเวยน โดยมาตรา 12 ของพระราชบญญตเงนคงคลง พ.ศ. 2491 ก าหนดไววาการจายเงนเปนทนหรอเปนทนหมนเวยนเพอการใด ๆ ใหกระท าไดแตโดยกฎหมาย ซงม 2 ลกษณะ คอ (1) เอกสารงบประมาณประจ าปในพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปก าหนดไวเปนรายการหนง และ (2) กฎหมายพเศษ (พระราชบญญตเฉพาะ) ก าหนดใหด าเนนกจกรรมของรฐ ซงมผลกระทบตอประชาชนในวงกวาง

4.3.2 องคกรเอกชนกงสาธารณะในมตทางภารกจขององคกร

องคกรเอกชนกงสาธารณะมความหลากหลายในเชงภารกจมาก ตวอยางเชน

- ดานการพฒนาเศรษฐกจและสงคม รวมทงพฒนาทรพยากรมนษย เชน กองทนสงแวดลอม (กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม) มลนธภมพลงชมชนไทย (ส านกงาน ป.ป.ส.) และมลนธพฒนาทรพยากรมนษยระหวางประเทศ (ส านกงานสภาความมนคงแหงชาต และกระทรวงการตางประเทศ) เปนตน

- ดานสขภาพและการสาธารณสข เชน กองทนภมปญญาการแพทยแผนไทย (กระทรวงสาธารณสข) และมลนธรามาธบด โรงพยาบาลรามาธบด (กระทรวงศกษาธการ) เปนตน



- ดานการศกษา เชน มลนธสถาบนวจยนโยบายเศรษฐกจการคลง (กระทรวงการคลง) และมลนธสถาบนวจยและพฒนาผสงอาย (ใชงบประมาณของกองทนผสงอาย และรบงานจากกองทนผสงอาย) และกองทนเพอโครงการอาหารกลางวนในโรงเรยนประถมศกษา (กระทรวงศกษาธการ) เปนตน

4.3.3 องคกรเอกชนกงสาธารณะในมตทางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบ

การบรหารจดการภาครฐในรปแบบ “กองทน” ทไดรบงบประมาณสนบสนนจากรฐ ทสวนใหญเปนงบประมาณในหมวดงบเงนอดหนน44 โดยเฉพาะเงนทนหมนเวยน ทตงขนเพอกจการซงอนญาตใหน ารายรบสมทบทนไวใชจายได จงเปนเงนนอกงบประมาณประเภทหนง เกดขนจากความไมคลองตวของการรบและการจายเงนของรฐ เงนกองทนหรอเงนทนหมนเวยนจงเปนเงนทจายให สวนราชการ หรอรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวยวธการงบประมาณ เปนทนเพอด าเนนกจการอยางใด อยางหนงโดยยอมใหสวนราชการนน ๆ สมทบทนไวใชจายได โดยไมตองน าสงคลงเปนเงนรายไดแผนดน45

44 งบเงนอดหนน หมายความวา รายจายทก าหนดใหจายเปนคาบ ารงหรอเพอชวยเหลอ สนบสนนการด าเนนงาน

ของหนวยงานอสระตามรฐธรรมนญหรอหนวยงานของรฐ ซงมใชราชการสวนกลางตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน สภาต าบล องคการระหวางประเทศ นตบคคล เอกชนหรอกจการอนเปนสาธารณประโยชน รวมถงเงนอดหนน งบพระมหากษตรย เงนอดหนนการศาสนา และรายจายทส านกงบประมาณก าหนดใหใชจายในงบรายจายน

งบเงนอดหนนม 2 ประเภท ไดแก (1) เงนอดหนนทวไป หมายความวา เงนก าหนดใหจายตามวตถประสงคของรายการ เชน คาบ ารง

สมาชกองคการการอตนยมวทยาโลก คาบ ารงสมาชกสหภาพวทยกระจายเสยงแหงเอเชย เงนอดหนนเพอแกไขปญหายาเสพตด เงนอดหนนเพอบรณะทองถน เปนตน

(2) เงนอดหนนเฉพาะกจ หมายความวา เงนทก าหนดใหจายตามวตถประสงคของรายการและตามรายละเอยดทส านกงบประมาณก าหนด เชน รายการคาครภณฑ หรอคาสงกอสราง เปนตน

ทงน รายจายงบเงนอดหนนรายการใดจะเปนรายจายประเภทเงนอดหนนทวไป หรอเงนอดหนนเฉพาะกจ ใหเปนไปตามทส านกงบประมาณก าหนด

45 ทนหมนเวยน หมายถง ทนทตงขนเพอกจการซงอนญาตใหน ารายรบสมทบทนไวใชจายได ซงการตงเปนทนหมนเวยนเพอการใดใหกระท าไดแตโดยกฎหมาย ตามนยมาตรา 12 แหงพระราชบญญตเงนคงคลง พ.ศ. 2491 และทแกไขเพมเตม

เงนนอกงบประมาณ หมายถง เงนทงปวงทอยในความรบผดชอบของสวนราชการทไดไวเปนกรรมสทธนอกจากเงนงบประมาณรายจาย เงนรายไดแผนดน เงนเบกเกนสงคน และเงนเหลอจายปเกาสงคน ในทนอาจจะหมายถง เงนทดรองราชการ เงนบ ารง เงนรบฝาก เงนทน เงนทนหมนเวยน ฯลฯ

เงนรายไดแผนดน หมายถง เงนท งปวงทสวนราชการจดเกบหรอไดรบไวเปนกรรมสทธตามกฎหมาย ระเบยบ ขอบงคบ หรอจากนตกรรม หรอนตเหตและกฎหมายวาดวยเงนคงคลงและกฎหมายดวยวธการงบประมาณบญญตไมใหสวนราชการนน ๆ น าไปใชจาย หรอหกไวเพอการใด ๆ



การใชจายเงนดงกลาวจะตองเปนไปตามวตถประสงคในการจดตงกองทน แตสามารถก าหนดวธปฏบต ทคลองตวกวากระบวนการงบประมาณปกตได

ทงน การบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบกองทนหรอทนหมนเวยน ดงน46

(1) การบรหาร

กฎหมายจดตงจะก าหนดใหมคณะกรรมการกองทนหรอเงนทนหมนเวยนเปนผบรหารเงนกองทน หรอทนหมนเวยน กองทนหรอเงนทนหมนเวยนเหลานมฐานะเปนนตบคคลหรอไม กได ขนอยกบลกษณะของการด าเนนงานหรอวตถประสงคในการจดตง กองทนหรอเงนทนหมนเวยน ประกอบดวย เงนทเปนรายรบรายจายของกองทน หรอเงนทนหมนเวยนรายรบ นอกจากรายรบมาจากการด าเนนงานแลว ยงไดจากวงเงนงบประมาณรายจายประจ าป สวนรายจายของเงนกองทนหรอเงนทนหมนเวยน จะเปนไปตามระเบยบทก าหนดตามงบประมาณรายจายประจ าปทกระทรวงการคลงอนมตไว และการใชจายเงนกองทน หรอเงนทนหมนเวยนเพอการใดกขนอยกบวตถประสงคของกองทนนน แตหากพจารณากองทนในเชงการบรหารจดการ แบงกองทนเปน 2 ชนด คอ 1) กองทนคงยอดเงนตน (endowment fund) เปนกองทนทไมน าเงนตนมาใช แตใชเฉพาะดอกผลเทานน และ 2) กองทนหมนเวยน (revolving fund) ซงเปนกองทนทอาจน าทงเงนตน และดอกผลมาใชจายตามวตถประสงคได

(2) การก ากบดแล

ทนหมนเวยนแตละทนมวตถประสงคทแตกตางกน และมกลมเปาหมายของการด าเนนงานกระจายอยทกพนททวประเทศ ดงนน ภารกจทส าคญประการหนงของกรมบญชกลาง ซงมหนาทรบผดชอบในการก ากบดแลทนหมนเวยน จงตองตดตามประเมนผลการด าเนนงาน เพอใหมการบรหารงานทมประสทธภาพและบรรลวตถประสงค ซงกรมบญชกลางไดขอความรวมมอใหสวนราชการจดท ารายงานตาง ๆ เปนรายเดอนเพอน ามาวเคราะห และจดท ารายงานทางการเงน รวมทงการใหเจาหนาทผปฏบตงานและผบรหารตดตามผลการด าเนนงานของทนหมนเวยนนน ๆ เพอใหรบทราบถงสภาพปญหาและอปสรรคตาง ๆ ทเกดจากการด าเนนงาน ซงเปนประโยชนในการพจารณาอนมตงบประมาณ ปรบปรงการด าเนนงานใหมประสทธภาพยงขน และการน าเงนคงเหลอเกนความจ าเปนทจะใชจายในการด าเนนงานน าสงเปนรายไดแผนดน โดยกระทรวงการคลงมอ านาจเรยกใหสวนราชการ/หนวยงานของรฐน าเงนทนหมนเวยนทฝากไวกบสถาบนการเงน เขามาฝากไวกบกระทรวงการคลง หรอใหน าเงนสงคลงเปนรายไดแผนดน หากทนหมนเวยนนน มเงนคงเหลอเกนความจ าเปน และไดน าระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานมาใช เพอเพมประสทธภาพการใชจายเงน

46 หนงสอกรมบญชกลางท กค 0427/ว366 ลงวนท 20 ตลาคม 2551 เรอง แนวทางการจดตงทนหมนเวยน.



เงนนอกงบประมาณนบเปนเครองมอและกลไกของรฐอกประเภทหนงทรฐบาลน ามาใชในการบรหารการเงนการคลงและการจดสรรทรพยากรทมอยอยางจ ากด เพอสรางความเสมอภาคและเทาเทยมกน ในการจดการบรการสาธารณะของภาครฐและเพอใหเกดประโยชนสงสดในการผลกดนใหการบรหารงานของประเทศบรรลเปาหมายทวางไว เงนนอกงบประมาณจงเปนชองทางหนงในการบรหารและพฒนาประเทศทนบวนจะมวงเงนในการด าเนนการสงขนเรอย ๆ จงท าใหการก ากบดแลและตดตามการด าเนนงานของเงนนอกงบประมาณมความส าคญเพมขน

ปจจบนกรมบญชกลาง โดยกลมพฒนาเงนนอกงบประมาณไดก ากบดแลเพยง 2 ประเภท คอ ประเภททนหมนเวยนและประเภทเงนฝาก เนองจากมวงเงนคอนขางสง โดยใหสวนราชการตาง ๆ บรหารงานแบบมงเนนผลงานและใหความส าคญกบเปาหมาย ผลผลตและผลลพธเปนหลก ซงคณะรฐมนตรไดมมตใหหนวยงานตาง ๆ ทมเงนนอกงบประมาณจดใหมการก าหนดระบบการตดตามประเมนผลทเปนมาตรฐานสากล มระบบทชดเจน โปรงใส และตรวจสอบได ตามกรอบหลกเกณฑการวดผลการด าเนนงาน (KPI) ในภาพรวม ทพฒนาขนตามหลก Balanced Scorecard ซงมเกณฑวด 4 ดาน คอ 1) ดานการเงน 2) ดานการปฏบตการ 3) ดานการสนองประโยชนตอผมสวนไดสวนเสย และ 4) ดานการบรหารพฒนาทนหมนเวยน47 ซงน าเกณฑชวดดงกลาวมาประเมนผลในเชงลกเปนรายทนหมนเวยน เพอใหไดตวชวดทเหมาะสม แลวจดท าบนทกขอตกลงประเมนผลการด าเนนงานในแตละปบญช รวมกนระหวางกรมบญชกลาง และหนวยงานตนสงกดของทนหมนเวยนตอไป ซงกรมบญชกลางไดน าระบบประเมนผลดงกลาวมาใชกบการประเมนผลแลว ตงแตปบญช 2547 โดยจะท าตอเนองไปทกป ท าใหทนหมนเวยนตาง ๆ มการก าหนดเปาหมายการท างานทชดเจนขน ปรบปรงระบบการท างานใหมประสทธภาพและลดขนตอนการท างานทไมจ าเปน ผลกดนใหทนหมนเวยนสามารถด าเนนงานไดอยางมประสทธภาพและสมฤทธผลยงขน

(3) การตรวจสอบ

แตละกองทนจะมระดบการตรวจสอบทแตกตางกน ทงน เปนไปตามทกฎหมายจดตงองคกรก าหนด โดยสวนใหญจะเปนการตรวจสอบโดยโดยฝายบรหาร (รฐมนตรทก ากบดแล หรอคณะรฐมนตร) และการตรวจสอบงบการเงนโดยส านกงานการตรวจเงนแผนดน นอกจากนน บางองคกรกฎหมายยงก าหนดใหมกลไกการตรวจสอบโดยรฐสภา ซงเปนกลไกทกอใหเกดการถวงดลระหวางอ านาจบรหารกบอ านาจนตบญญต ท าใหการตรวจสอบมความสมบรณยงขน

สรปไดวา การจดตงกองทนหรอทนหมนเวยนอยในอ านาจหนาทของฝายบรหารโดยคณะรฐมนตรหรอรฐมนตรทรบผดชอบภารกจนน ๆ แตการก ากบดแลและการตรวจสอบนน แตละ

47 กลมงานพฒนาเงนนอกงบประมาณ กรมบญชกลาง. เอกสารเผยแพร “เงนนอกงบประมาณ”



กองทนจะมความแตกตางกน โดยมชองทางดงน 1) ก าหนดระเบยบ อนมตประมาณการรายจายประจ าป และท าความตกลงกรณนอกเหนอระเบยบ โดยกระทรวงการคลง 2) ตรวจสอบงบการเงนโดยองคกรอสระ คอ ส านกงานการตรวจเงนแผนดน และ 3) การตดตามประเมนผล โดยกรมบญชกลาง กระทรวงการคลง ทงน บางกองทนอาจจะมการตรวจสอบโดยรฐสภา และ/หรอการมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสย

5. ความเปนไปได และแนวโนมของลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะ

ในชวงทศวรรษทผานมา การเปลยนแปลงตามกระแสโลกาภวตน ท าใหประชาชนมความตองการทหลากหลายและซบซอน บรการสาธารณะของรฐจงตองพฒนาใหสอดคลองกนดวย กอให เกดแนวคดและวธการบรหารจดการภาครฐแนวใหม โดยเฉพาะการปรบรอระบบบรหารราชการ ซงภาครฐจ าเปนตองปรบเปลยนวธการใหบรการสาธารณะใหมรปแบบทหลากหลาย รวมถงเปลยนแปลงโครงสรางอ านาจ รปแบบและลกษณะการบรหารจดการ ซงตองปรบเปลยนลกษณะของความสมพนธและความรวมมอระหวางประชาชน ภาคเอกชน และภาคประชาสงคม โดยใหความส าคญตอการมสวนรวมมากขน ขณะเดยวกนภาคประชาชนกมความกระตอรอรนทจะมสวนรวมในการบรหารจดการภาครฐมากขน

ภาครฐจงจ าเปนตองปรบตวในการบรหารจดการ การบรหารงานบคคล การงบประมาณ และการด าเนนการอน เพอใหบรการแกประชาชนไดอยางมประสทธภาพและประสทธผล ซงน าไปสการเปลยนแปลงอน ๆ ดวย เชน มการตรากฎหมาย หรอกฎระเบยบตาง ๆ มการจดตงหนวยงานใหม ๆ และมการบรหารภาครฐแบบใหมเกดขน ในลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชน โดยอาศยจากแนวคดเรององคกรภาคประชาสงคม องคกรการกศล องคกรเครอขาย รวมทงแนวคดเรองความเปนหนสวนระหวางภาครฐกบเอกชน48 นอกจากนน ยงสงผลท าใหองคกรเอกชนในประเทศไทยจ านวนหนงพฒนาระบบการท างานในลกษณะทเปนประโยชนสาธารณะใหมประสทธภาพมากขน และท าใหองคกรเอกชนจ านวนหนงพฒนารปแบบและลกษณะการท างานเพอน าไปสปฏบตงานรวมกบองคกรภาครฐ

องคกรเหลานมภารกจทมความเกยวของกบผลประโยชนสาธารณะจงไดรบการสนบสนนจากภาครฐ โดยบางองคกรไดรบการสนบสนนงบประมาณหรอรบโครงการจากภาครฐ มการท างานในรปแบบการกศล และด าเนนการกจกรรมในแบบประชาสงคม นอกจากนน บางองคกรยงใชบคลากรของรฐเปนเจาหนาทปฏบตงาน และบางองคกรมทท าการอยในพนทของหนวยงานภาครฐดวย แตการปฏบตงานของ

48 อรพนท สพโชคชย. เอกสารประกอบการสมมนา ประจ าป 2539 เรอง ปฏรปภาคราชการเพออนาคตของไทย

ภาคการประชมท 3 “ภาคราชการไทยและหนสวนใหมในการพฒนา” งานวจยภายใตโครงการปรบภาคราชการเขาส ยคโลกาภวตน ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.) ดวยการสนบสนนจากส านกงานกองทนสนบสนนการวจย, กรงเทพฯ: มลนธชยพฒนา และมลนธสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย, 2539.



องคกรเหลานไมอยภายใตกฎระเบยบของทางราชการโดยตรง เพอใหการบรหารองคกรเหลานมความยดหยนและคลองตวมากกวาการบรหารงานภาครฐ แตองคกรเหลานตางกมวตถประสงค ลกษณะ รปแบบ ระบบการบรหารจดการ และความสมพนธกบภาครฐทแตกตางกน ถอเปนแนวโนมทจะเกดองคกรเอกชนกงสาธารณะทมลกษณะและรปแบบตาง ๆ มากขน

ภาพท 2 ต าแหนงขององคกรเอกชนกงสาธารณะ

Gos QuaGOs หรอ GoNGOs NGOs Private

ทมา: คณะผวจย

ปจจบนองคกรเอกชนกงสาธารณะโดยเฉพาะในรปของกองทนมมากถง 104 องคกร (กมภาพนธ 2554) และยงมองคกรพฒนาเอกชนภาครฐทยงไมสามารถรวบรวมขอมลไดทงหมดอกจ านวนมาก องคกรเหลานมบทบาทส าคญเพมมากขนทงในเชงการบรหาร เชงวชาการ การพฒนาเศรษฐกจ สงคม คณภาพชวต ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม รวมทงการเมอง ซงองคกรเหลานขยายตวอยางรวดเรว นอกจากจะบรหารจดการทแตกตางจากองคกรภาคราชการทวไปแลว ยงมลกษณะและรปแบบในรายละเอยดของแตละองคกรแตกตางกนดวย แตทกองคกรจะใหความส าคญกบความยดหยนและคลองตว ทงน ระดบความแตกตางจะขนอยกบลกษณะและรปแบบขององคกร ซงมตงแตทยงแฝงอยในระบบราชการทปฏบตงานเชนเดยวกบสวนราชการปกต และทแตกตางจากระบบราชการโดยสนเชง

การมสภาพคลองทางการเงนและการบรหารงานบคคลสง โดยเฉพาะกองทนทมกฎหมายจดตงเปนการเฉพาะซงเปนนตบคคล แตไมเปนสวนราชการหรอรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวยวธการงบประมาณ และรายรบหรอรายไดของกองทนไมตองน าสงเปนรายไดแผนดน นอกจากนน กจการของกองทนกไมอยในบงคบแหงกฎหมายวาดวยการคมครองแรงงาน กฎหมายวาดวยแรงงานสมพนธ กฎหมายวาดวยพนกงานรฐวสาหกจสมพนธ และกฎหมายวาดวยประกนสงคม โดยมคณะกรรมการบรหารกองทนซงมอ านาจหนาททงในการออกกฎระเบยบ ประกาศ และค าสงในการบรหารกจการกองทน ก าหนดคาใชจายในการด าเนนงานและคาใชจายอนทเกยวกบกจการของกองทน ก าหนดหลกเกณฑและวธการในการรบเกบรกษา และจายเงนของกองทน ออกระเบยบ ขอบงคบ และค าสงเกยวกบการบรหารงานบคคลดวย

ส าหรบกองทนทกฎหมายจดตงขนในสวนราชการ ซงไมมฐานะเปนนตบคคล จะก าหนดใหมคณะกรรมการบรหารท าหนาทบรหารกองทน จดหาผลประโยชนและการจดการกองทนใหเปนไปตามวตถประสงคของกองทน โดยทการรบเงน การจายเงน และการเกบรกษาเงนกองทน ใหเปนไปตามระเบยบทคณะกรรมการก าหนด ทงน จะมการก าหนดมาตรการในก ากบดแลและการตรวจสอบไวบางเชน รฐมนตรวาการกระทรวงการคลงมหนาทพจารณาใหความเหนชอบในการก าหนดระเบยบวาดวยการ



บรหาร การจดหาผลประโยชน และการจดการกองทน ใหคณะกรรมการบรหารกองทนจดท างบดลและบญชท าการสงผสอบบญชตรวจสอบและใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนเปนผสอบบญชของกองทนทกรอบป แลวท ารายงานผลการสอบบญชของกองทนเสนอตอคณะกรรมการ หรออาจจะก าหนดใหท าบนทกรายงานผลเสนอคณะรฐมนตรและรฐสภา และประกาศในราชกจจานเบกษาอกชนหนงดวย

สรปไดวา กองทน ม 2 รปแบบใหญ ๆ คอ รปแบบทหนง คอ รปแบบการบรหารกองทนทมฐานะเปนนตบคคล และรปแบบทสอง คอ รปแบบการบรหารกองทนทไมมฐานะเปนนตบคคล

ทงน ในป 2552 กรมบญชกลางก ากบดแลกองทนตามรปแบบดงกลาว จ านวน 107 กองทน แตเมอวนท 12 มกราคม 2553 คณะรฐมนตรไดมมตใหยบเลกทนหมนเวยนจ านวน 4 ทน ไดแก 49

(1) เงนทนหมนเวยนผลตปายจราจร ยบเลก เนองจากไดมการถายโอนภารกจดานการซอมและสรางถนนไปใหองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) ซงสามารถจดซอจดจางจากเอกชนไดแลว ท าใหการผลตปายจราจรของเงนทนลดลง และกรมทางหลวงชนบทมนโยบายผลตปายจราจร จ าหนายใหหนวยงานในสงกดกรมทางหลวงชนบท หรอผลตเพอใชทดแทนปายเดม โดยใชเงนงบประมาณปกต

(2) เงนทนหมนเวยนฝกอาชพเดกและเยาวชนในสถานพนจและคมครอง เดกและเยาวชน ยบเลก เนองจากทผานมา เงนทนประสบปญหาในการด าเนนงาน ท าใหไมคมคาในการลงทน ซงกรมพนจและคมครองเดกและเยาวชนจะขอใชเงนงบประมาณปกตในการด าเนนการแทนเงนทนฯ

(3) กองทนเพอลดผลกระทบจากนโยบายสราเสรของรฐ ยบเลก เนองจากลกษณะการด าเนนงาน ทผานมาไมสอดคลองกบความหมายของทนหมนเวยนตามมาตรา 3 แหงพระราชบญญตเงนคงคลง พ.ศ. 2491 และทแกไขเพมเตม โดยการใชจายเงนเปนลกษณะจายขาดและไมมรายไดกลบเขามาสมทบในกองทน มเพยงเงนอดหนนจากงบประมาณเทานน ประกอบกบมหนวยราชการอนทด าเนนงานดานการวจยโดยเฉพาะ เชน กองทนสนบสนนการวจย เปนตน

(4) เงนทนหมนเวยนเพอซอขายอาวธปนผอนสงแกขาราชการกรมต ารวจ ยบเลก เนองจากการด าเนนงานจดซออาวธปนของเงนทน มหลายขนตอน และใชเวลาในการด าเนนการเปนเวลานานมาก จงขาดความคลองตว ประกอบกบส านกงานต ารวจแหงชาต สามารถพจารณาหาชองทางอนในการจดซออาวธปนใหแกขาราชการต ารวจได โดยจดสวสดการหรอเขารวมกบโครงการตาง ๆ ทภาคเอกชนหรอหนวยราชการอนจดขน ซงมราคาใกลเคยงกน จงหมดความจ าเปนทจะมเงนทนนตอไป

ดงนน จงเหลอ 103 ทนหมนเวยน และเมอวนท 26 กมภาพนธ 2553 คณะกรรมการนโยบาย เศรษฐกจสรางสรรคแหงชาต ไดมมตใหจดตงกองทนเศรษฐกจสรางสรรคใน สศช. ดงนน ณ ธนวาคม 2553 จงมกองทนทกรมบญชกลางก ากบดแล รวม 104 กองทน (รายละเอยดดบทท 3)

49 มตคณะรฐมนตร วนท 12 มกราคม 2553.



นอกจากนน เมอวนท 12 มกราคม 2553 คณะรฐมนตรยงไดมมตเกยวกบกองทนอน50 ดงน

(1) ใหกรมการจดหางาน ด าเนนงานกองทนเพอผรบงานไปท าทบานตอไป โดยใหน าเงนกองทนสงคลงเปนรายไดแผนดน จ านวน 100 ลานบาท และใหคงเหลอไวเฉพาะเทาทจ าเปนส าหรบการด าเนนงานตามแผนปฏบตงานทก าหนดไว

(2) ใหกรมบญชกลางเรงจดท าการตรวจสอบและประเมนกองทนและทนหมนเวยนทอย ในก ากบดแล เพอเพมประสทธภาพการด าเนนงาน หากมกองทนใดทหมดความจ าเปนหรอด าเนนงานไมเปนไปตามวตถประสงคของการจดตงขนกขอใหเรงเสนอยบกองทนเพอน าเงนสงคนแผนดน

อนง คณะผวจยพบวา การบรหารเงนทนหมนเวยน ณ ธนวาคม 2552 รวมจ านวนเงนประมาณ 2.56 ลานลานบาท คดเปนรอยละ 28.21 ของ GDP ดงนน การบรหารจดการทนไดอยางมประสทธภาพจะเปนเครองมอในการพฒนาประเทศดวย ซงกรมบญชกลางมหนาทในการก ากบดแลและประเมนผลการด าเนนงานของแตละกองทน โดยมระบบประเมนผลทเปนทนหมนเวยนเปนไปอยางมประสทธภาพ เพอสนบสนนกรอบแนวทางการด าเนนงานของทนหมนเวยนใหเปนระบบ มมาตรฐาน และเปนมออาชพยงขน และสรางขวญก าลงใจแกผปฏบตงาน ซงจะท าใหเกดการใชจายเงนทเปนประโยชนในการพฒนาประเทศ และสามารถตอบสนองตอการด าเนนนโยบายเรงดวนของรฐบาลอยางเปนรปธรรม

ทงน กรมบญชกลางตองพจารณาเพอเตรยมการในการรบมออยหลายดาน ดงน

(1) ความเปลยนแปลงในเรองโครงสรางของการบรหารจดการภาครฐ จากเดมทอาศยหนวยงานทอยในรปของหนวยงานราชการ คอ กระทรวง ทบวง กรม เปนหลก ปจจบนหนวยงานภาครฐกจะมความหลากหลายมากขน และงานหลายดานไดเปลยนรปแบบมาเปนการจางเหมาบรการ และงานหลายดานกด าเนนการอยในรปของรฐวสาหกจ องคการมหาชนหรอหนวยงานรปแบบพเศษ และองคกรอสระตามรฐธรรมนญทมความเปนอสระในการบรหารจดการงบประมาณ

(2) รฐจ าเปนทจะตองเขามาดแลงานทเกยวของกบงานสวสดการสงคมมากขน การใชจายทจะเปนรายการส าคญในงบประมาณทจะเพมขน คอ บรรดาสวสดการตาง ๆ ทงเรองการดแลผสงอาย ผทเจบปวยหรอนโยบายสงเสรมสทธขนพนฐานของประชาชน จะตองทบทวนในเรองของแนวปฏบตทคดวาจะเกดประสทธภาพสงสดในการบรหารจดการ เชน การจายเงนใหแกผสงอายซงตองด าเนนการผานองคกรปกครองสวนทองถนกยงประสบกบปญหาอยมาก ทงน เปนตวบงชส าคญหรอการน ารองไปสการทจะจายเงนในลกษณะทเปนเรองของสทธของประชาชน ทนบวนจะมมากขนในอนาคต

(3) ปญหาสวสดการการรกษาพยาบาลของขาราชการ ซงเปนรายการคาใชจายงบประมาณทมขนาดใหญและเตบโตอยางรวดเรว ทผานมาจะมปญหาอยเปนระยะ ๆ และมความพยายามควบคมคาใชจาย

50 กลมงานประชาสมพนธ ส านกงานปลดกระทรวงการคลง วนท 13 กนยายน 2553.

http://www.ryt9.com/tag/%E0%B8%81%E0%B8%A3%E0%B8%A1%E0%B8%9A%E0%B8%B1%E0%B8%8D%E0%B8%8A%E0%B8%B5%E0%B8%81%E0%B8%A5%E0%B8%B2%E0%B8%87/



ซงไมไดเกดขนเฉพาะกบระบบของไทย แตในตางประเทศการควบคมคาใชจาย ส าหรบสวสดการการรกษาพยาบาลกเปนปญหาใหญ ซงกรมบญชกลางและผทเกยวของตองพจารณาแนวทางการปองกน ดวยประสบการณ ดวยคณภาพของบคลากรและศกยภาพขององคกรทจะเผชญกบสงทาทายตาง ๆ โดยมเทคโนโลยเปนตวชวย รวมถงการปรบเปลยนทศนคตและบทบาทของภาครฐไปสการเปนผอ านวยความสะดวก บทบาทของการสงเสรมและมการคลายกฎระเบยบ ขอบงคบตาง ๆ กจะท าใหสามารถเผชญกบสงทาทายและน าไปสการปฏบตงานทโปรงใส คลองตว รวดเรว และมประสทธภาพได51

จากทกลาวมาแลว จะเหนถงความส าคญขององคกรเอกชนกงสาธารณะ และมแนวโนมทจะเกดองคกรเอกชนกงสาธารณะท งในรปแบบของ “กองทน” และ “องคกรพฒนาเอกชนภาครฐ” มากขน นอกจากนน ยงมการน าแนวคดเกยวกบ “กจการเพอสงคม” หรอ “วสาหกจเพอสงคม” มาใชเพอสรางระบบการพฒนาเศรษฐกจ สงคม และทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมอยางย งยน มความคลองตวในการท างานในลกษณะขององคกรเอกชน แตยงคงมความสมพนธกบรฐ จงมแนวโนมวาองคกรเหลานจะเปนทางออกในการเพมประสทธภาพในการใหบรการสาธารณะ และจะเกดขนจ านวนมาก ในขณะเดยวกนกจะมความเสยงตอการทจรตมากขน ดงนน จงจ าเปนตองมกฎหมาย นโยบาย โครงสรางการบรหาร การงบประมาณ การก ากบดแล และการตดตามและประเมนผล รวมถงการตรวจสอบทมคณภาพ เหมาะสม ชดเจน และรดกม

6. ธรรมาภบาล การทจรต และความเสยงตอการทจรต

6.1 ธรรมาภบาล

6.1.1 ความหมายของค าวา “ธรรมาภบาล”

คณะผวจยพบวา ธรรมาภบาลเปนหลกการบรหารแนวใหม หากน ามาใชบรหารงานแลว เชอมนไดวาจะน ามาซงผลลพธทดทสด คอ ความเปนธรรม ความสจรต ความมประสทธภาพและประสทธผล โดยวธด าเนนการเพอใหเกดธรรมาภบาล คอ การเสรมสรางการมสวนรวมของประชาชน มความโปรงใส มจตส านกในความรบผดชอบ และสงทจะเออใหเกดการด าเนนการดงกลาวได คอ การมกฎระเบยบ มแนวปฏบตทรองรบการด าเนนการ ซงใหความส าคญตอกระบวนการตดสนใจทอาจถกอทธพลครอบง าและน าไปสการคอรรปชน การทจรตเชงนโยบาย (Policy Corruption) หรอการมผลประโยชนทบซอน (Conflict of Interests) หากกระบวนการตดสนใจขาดหลกธรรมาภบาล (Good Governance)

ความหมายของค าวา “ธรรมาภบาล” หรอ “ธรรมรฐ” ดงน




อานนท ปนยารชน (2541) ใหความหมายวา ธรรมรฐ คอ ผลลพธของการจดการกจกรรม ซงบคคลและสถาบนทงในภาครฐและเอกชนมผลประโยชนรวมกนได กระท าลงในหลายทางมลกษณะเปนกระบวนการทเกดขนอยางตอเนอง ซงอาจน าไปสการผสมผสานผลประโยชนทหลากหลายและขดแยงกนได โดยสาระ “ธรรมรฐ” คอ องคประกอบทท าใหเกดการจดการอยางมประสทธภาพ เพอใหแนใจวานโยบายทก าหนดไวจะไดผล หมายถง การมบรรทดฐานเพอใหมความแนใจวารฐบาลจะสามารถสรางผลงานตามทสญญาไวกบประชาชน52 ซงประเวศ วะส (2541) ไดกลาวถงองคประกอบของ “ธรรมรฐ” วา ประกอบดวย ภาครฐ ภาคธรกจ และภาคสงคมทมความถกตอง เปนธรรม โดยรฐและธรกจตองมความโปรงใส มความรบผดชอบทถกตรวจสอบได และภาคสงคมเขมแขง และธรยทธ บญม (2541) ไดขยายความหมายของค าวา “ธรรมรฐ” ใหครอบคลมในอกหลายมต กลาวคอ “ธรรมรฐ” หมายถง กระบวนความสมพนธ (Interactive Relation) ระหวางภาครฐ ภาคสงคม ภาคเอกชน และประชาชนทวไป ในการทจะท าใหการบรหารราชการแผนดนด าเนนไปอยางมประสทธภาพ มคณธรรม โปรงใส ยตธรรม และตรวจสอบได การบรหารประเทศทดควรเปนความรวมมอแบบสอสารสองทาง ระหวางรฐบาลประชาธปไตย และฝายสงคม เอกชน องคการทไมใชหนวยงานรฐ (NGO) โดยเนนการมสวนรวม ความโปรงใส และตรวจสอบได การรวมกนก าหนดนโยบาย และการจดการตนเองของภาคสงคมเพมมากขน เพอน าไปสการพฒนาทย งยนและเปนธรรมมากขน

กลาณรงค จนทก (2541) ใหความหมายวา “ธรรมรฐ” หมายถง การท าใหระบบการบรหารการจดการทดทงภาครฐและเอกชน และตองเกดจากส านกความรสกของภาคนน ๆ เพอประโยชนของการอยรวมกน โดยไมใชอ านาจรฐไปท าใหเกดขน การสรางธรรมรฐ จงขนอยกบขาราชการและนกการเมอง ทง 2 ฝายตองเปนคนดมความโปรงใสโดยเฉพาะนกการเมองตองโปรงใสในดานการแกปญหาคอรรปชน ประชาชนตองรวมมอกนตอสกบความไมเปนธรรม53 แตสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (TDRI) (2541) เนนวา ธรรมาภบาล คอ การจดการบรหารประเทศทดในทก ๆ ดานและทก ๆ ระดบทงในระบบองคกรและกลไกของภาครฐทส าคญทสด คอ คณะรฐมนตร ลงมาถงสวนราชการตาง ๆ ของรฐ รวมถงองคกรทไมใชสวนราชการ (Private Sector Organizations) องคกรภาคเอกชนทเปนองคกรทแสวงหาก าไร และไมแสวงหาก าไร รวมถงสมาคมตาง ๆ และภาคประชาสงคม (Civil Society)54

52 อานนท ปนยารชน. ปาฐกถา “ธรรมรฐกบอนาคตประเทศไทย”. กรงเทพธรกจ, (25 มนาคม 2541): หนา 20. 53 จตมงคล โสณกล. “ธรรมรฐภาคราชการ”. วฎจกร, (6 พฤษภาคม 2541). 54 สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (TDRI). “จากวกฤตสการพฒนาทยงยน ธรรมาภบาลเพอการพฒนา

ทยงยน. การสมมนาวชาการ TDRI : ม.ป.พ., 2541. และดเพมเตมใน อรพนท สพโชคชย. “สงคมเสถยรภาพและกลไกประชารฐทด (Good Governance).” รายงานทดอารไอ ฉบบท 20 เดอนธนวาคม 2541.



6.1.2 ความเปนมาของธรรมาภบาลในองคกร

คณะผวจยพบวา การบรหารจดการภาครฐและภาคเอกชนไดใหความส าคญกบระบบคณธรรม และจรยธรรม เนองจากประสบกบปญหาการทจรต ความไมรบผดชอบตอสงคม ค านงแตประโยชนของตนเองและพวกพอง อนเปนการบรหารจดการทขาดคณธรรมและจรยธรรม ทระบาดอยางรวดเรว และวกฤตเศรษฐกจและสงคมอนเกดจากความบกพรอง ความออนแอและหยอนประสทธภาพของกลไกดานการบรหารจดการในระดบชาต และระดบองคกร ทงในภาครฐ และเอกชน รวมถงการทจรต และการกระท าผดจรยธรรมในวชาชพ ไดสงผลกระทบตอสงคมทกภาคสวน ซงแยกพจารณาได ดงน

(1) การขาดกลไกและกฎเกณฑทดพอในการบรหารกจการบานเมองและสงคม

(2) ขณะทกลไกทมอยบกพรอง ไมสามารถเตอนภยทเคลอนตวเขามากระทบระบบเศรษฐกจและการเงนอยางรวดเรวได รวมทงเมอถกกระทบแลวยงไมสามารถปรบเปลยนกลไก และฟนเฟองการบรหารจดการตาง ๆ ของภาครฐและภาคเอกชนใหทนตอสถานการณได

(3) ความออนดอยและถดถอยของกลมขาราชการ นกวชาการ หรอเทคโนแครต(Technocrats) ซงตองใหขอเสนอแนะนโยบายและแกไขขอบกพรองทจ าเปนในการบรหารประเทศ

(4) ระบบการตดสนใจและการบรหารจดการทงของภาครฐและภาคธรกจเอกชนมลกษณะทขาดความโปรงใสบรสทธและยตธรรม สงผลใหตวระบบไมมประสทธภาพ ขณะเดยวกนกเปดโอกาสหรอชองทางใหเกดความฉอฉลผดจรยธรรมในวชาชพขนได

(5) ประชาชนขาดขอมลขาวสาร ขาดความรความเขาใจเกยวกบสถานการณบานเมองอยางชดเจน จงท าใหไมมโอกาสในการรวมตดสนใจและรวมแกไขปญหา

(6) ปญหาการทจรตประพฤตมชอบ ซงเกดขนอยางกวางขวางและมการรวมกนกระท าการทจรตอยางเปนกระบวนการ หากไมไดรบการจดการแกไขและปองกนโดยเรงดวนแลว โอกาสฟนตวจากวกฤตเศรษฐกจของไทย อาจตองใชเวลานานกวาทควรจะเปน ดงนน การแกไขปญหาอยางย งยน คอ การขจดสาเหตของปญหาดงกลาว และสรางธรรมาภบาล (Good Governance) เพอการบรหารกจการบานเมองและสงคมทด ใหปรากฏเปนจรงในภาครฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน

ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด พ.ศ. 2542 ไดใหนยาม “ธรรมาภบาล” วา หมายถง การบรหารกจการบานเมองและสงคมทดเปนแนวทางส าคญในการจดระเบยบใหสงคมทงภาครฐ ภาคธรกจ และภาคประชาชน ซงครอบคลมถงฝายวชาการ ฝายปฏบตการ ฝายราชการ และฝายธรกจ สามารถอยรวมกนอยางสงบสขมความรรกสามคคและรวมกนเปนพลงกอใหเกดการพฒนาอยางย งยน และเปนสวนเสรมความเขมแขงหรอสรางภมคมกนแกประเทศ เพอบรรเทาปองกน หรอแกไขเยยวยาภาวะวกฤตทหากจะมในอนาคต



สวนค าวา “บรรษทภบาล” (Corporate Governance) ในภาคเอกชน คอ แกนหลกส าหรบการบรหารงาน ซงในชวงทศวรรษทผานมา ธรรมาภบาลและบรรษทภบาลมความส าคญมากขน จนกลายเปนปจจยหลกในการพจารณาการลงทนทงภายในและภายนอกประเทศ ภาวะวกฤตทางเศรษฐกจทเกดขนในประเทศไทย เมอป พ.ศ. 2540 สาเหตส าคญมาจากการขาดธรรมาภบาลและบรรษทภบาลโดยทวกฤตทางการเงนทเกดขนเปนเพยงปลายเหต ไดแผขยายไปอกหลายประเทศในเอเชยนน ดงนน ธนาคารโลกจงไดพจารณาวา ตวชวดทส าคญทแสดงถงการฟนตวของเศรษฐกจจากวกฤตเอเชยหาใชเพยงตวเลขการเตบโตทางเศรษฐกจทดขนแตอยางเดยว แตอยทการพฒนาบรรษทภบาลดวย

ผลการด าเนนงานของภาคเอกชนไมนอยทขาดรากฐานทด ขาดบรรษทภบาลทคอยค าจนการเตบโตใหมนคงและย งยน ขาดความสจรตตอผถอหน ตอภาครฐและตอสาธารณชนค านงถงวธการปฏบตเพยงแตมงเนนใหเกดก าไรระยะสน ขาดความรอบคอบโดยไมค านงถงกลไกการบรหารบรษท ดงนน ปญหาการขาดความเขาใจในหลกบรรษทภบาลทแทจรง และการขาดความเชอมโยงทจะแสดงใหเหนถงประโยชนอยางเปนรปธรรมของการปฏบตตามหลกบรรษทภบาล จงนาจะเปนหวใจส าคญของการน าระบบบรรษทภบาลมาใชในประเทศไทยใหเกดประสทธภาพและประสทธผลในทสด

6.1.3 องคประกอบของธรรมาภบาลในองคกร

ธรรมาภบาลประกอบดวยหลกการส าคญ ๆ 6 หลกการ ดงน55

(1) หลกนตธรรม (Rule of Law) ไดแก การตรากฎหมาย กฎ ขอบงคบตาง ๆ ใหทนสมยและเปนธรรม เปนทยอมรบของสงคม และสงคมยนยอมพรอมใจปฏบตตามกฎหมาย กฎ ขอบงคบเหลานน โดยถอวาเปนการปกครองภายใตกฎหมายมใชตามอ าเภอใจหรออ านาจของบคคล

(2) หลกคณธรรม (Ethics) ไดแก การยดมนในความถกตองดงาม โดยรณรงคใหเจาหนาทของรฐยดถอหลกนในการปฏบตหนาทใหเปนตวอยางแกสงคม และสงเสรมสนบสนนใหประชาชนพฒนาตนเองไปพรอมกน เพอใหคนไทยมความซอสตย จรงใจ ขยน อดทน มระเบยบวนย ประกอบอาชพสจรตจนเปนนสยประจ าชาต

(3) หลกความโปรงใส (Transparency) ไดแก การสรางความไววางใจซงกนและกนของคนในชาต โดยปรบปรงกลไกการท างานขององคกรทกวงการใหมความโปรงใส มการเปดเผยขอมลขาวสารทเปนประโยชนอยางตรงไปตรงมาดวยภาษาทเขาใจงาย ประชาชนเขาถงขอมลขาวสารไดสะดวก และมกระบวนการใหประชาชนตรวจสอบความถกตองชดเจนได

55 ดระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด พ.ศ. 2542 ขอ 4



(4) หลกความมสวนรวม (Participation) ไดแก การเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวม รบร และเสนอความเหนในการตดสนใจปญหาส าคญของประเทศ ไมวาดวยการแจงความเหนการไตสวนสาธารณะ การประชาพจารณ การแสดงประชามต หรออน ๆ

(5) หลกความรบผดชอบ (Accountability) ไดแก การตระหนกในสทธหนาทความส านกในความรบผดชอบตอสงคม การใสใจปญหาสาธารณะของบานเมอง และกระตอรอรนในการแกปญหา ตลอดจนการเคารพในความคดเหนทแตกตาง และความกลาทจะยอมรบผลจากการกระท าของตน

(6) หลกความคมคา (Value for money) ไดแก การบรหารจดการและใชทรพยากรทมจ ากดเพอใหเกดประโยชนสงสดแกสวนรวม โดยรณรงคใหคนไทยมความประหยด ใชของอยางคมคาสรางสรรคสนคาและบรการทมคณภาพสามารถแขงขนไดในเวทโลก และรกษาพฒนาทรพยากร ธรรมชาตใหสมบรณย งยน

จะเหนไดวา ปจจบนธรรมาภบาลเปนกรอบการปฏบตของแตละองคกร สงผลใหเกดการเปลยนแปลงบทบาทความสมพนธระหวางรฐกบประชาชน จากเดมทความสมพนธของรฐกบประชาชนเปนแบบผปกครองกบผใตปกครอง มาเนนทธรรมาภบาล ท าใหบทบาทของภาคเอกชนและประชาชนมความส าคญมากขน ซงการน าหลกธรรมาภบาลมาใชเปนแนวทางในการบรหารกจการบานเมองทด นาจะท าใหเกดผลส าเรจและสรางความพงพอใจใหกบทกฝาย แตหากขาดหลกการใดหลกการหนง หรอเนนเพยงเรองใดเรองหนง ยอมน ามาซงการบรหารกจการบานเมองทลมเหลว ส าหรบองคกรเอกชนกงสาธารณะกเชนเดยวกนทหากน าหลกธรรมาภบาล หรอธรรมรฐ หรอบรรษทภบาลประยกตมาใชอยางครบถวนและเหมาะสมกจะกอใหเกดประสทธภาพและลดความเสยงตอการทจรตได

6.2 การทจรตและความเสยงตอการทจรต

6.2.1 ปจจยส าคญทจะท าใหเกดการทจรต

Klitgaard (1995) ใน ผาสก พงษไพจตร และคณะ (2546) ไดระบถงปจจยทเปนสาเหตส าคญทจะท าใหเกดการทจรตโดยขาราชการขนไดไว 3 ประการ คอ56

(1) การมอ านาจผกขาดของหนวยงานราชการ (monopoly power of officials) เกดจากการใชกฎหมายเปนเครองมอ โดยกฎหมายดงกลาวไดระบใหหนวยงานหนงมอ านาจหนาทผกขาด ในบางกรณอ านาจผกขาดสามารถเกดขนไดจากความขาดแคลน (shortage) ของสงตาง ๆ ซงมา

56 ดเพมเตม Klitgaard, Robert. “Institutional Adjustment and Adjusting to Institution”. World Bank

Discussion Paper. No.303, 1995.



จากกฎขอบงคบของรฐบาลทมผลตอราคา หรอการผลตสนคานน ๆ หรอหนวยงานของรฐกอาจเปนผสรางความขาดแคลนใหเกดขน เพอใชเปนโอกาสในการเรยกรบเงนใตโตะหรอสนบนตอไป

(2) ระดบของการมวจารณญาณของหนวยงานราชการตาง ๆ ทไดรบอนญาตใหด าเนนการ (The degree of discretion that officials are permitted to exercise) อาจกลาวไดวาการทหนวยงานตาง ๆ สามารถเรยกรบเงนหรอสนบนไดนน ไมเพยงแตจะขนอยกบอ านาจการผกขาดของหนวยงานเทานน แตยงขนอยกบกฎระเบยบและขอบงคบตาง ๆ ทจะใชเปนเครองมอในการสงมอบสนคาหรอบรการของรฐใหแกผหนงผใดไดอกดวย การใชวจารณญาณของหนวยงานรฐเปนการเปดโอกาสใหแกขาราชการทจะตความกฎระเบยบไปในทางทเออประโยชนตอการเรยกรบเงนใตโตะจากผมาตดตอเพอขอรบหรอซอสนคาและบรการจากหนวยงานของรฐเหลานน

(3) ระดบของการมระบบความรบผดชอบและความโปรงใสในหนวยงานของรฐ (The degree to which there are systems of accountability and transparency in an institution) ซงเกดจากความไมเทาเทยมกนในโอกาสทจะเขาถงขอมลขาวสาร สงผลใหการตรวจสอบการด าเนนงานของขาราชการหรอหนวยงานตาง ๆ กระท าไดยาก ซงวธการหลกเลยงการตรวจสอบทนยมกระท า คอ การกลาวอางวา ตองมการเพมการควบคมทางล าดบชนในการบงคบบญชาผานหนวยงานของรฐใหมากขน

จากปจจยทท าใหเกดการทจรตดงกลาวนน อาจกลาวไดวา การทจรตคอรรปชนเกดจากสาเหต 3 ประการ คอ (1) การผกขาดหรอการรวมอ านาจ (Monopoly) (2) การใชดลยพนจ (Discretion) และ (3) การขาดความพรอมรบผด (Accountability)

ส าหรบแนวทางการศกษาการทจรตคอรรปชนนนประกอบดวย 4 แนวทาง คอ

(1) แนวทางดานองคการ (Organization Approach) หรอการจดองคการบรหารราชการ ท าใหงานลาชา มลกษณะเปน Bureaucracy อยมาก มความสลบซบซอน เปนแบบพธการมากเกนไป

(2) แนวทางดานกฎหมาย (Legal Approach) ทผานมากฎหมายไทยยงไมใหอ านาจการปราบปรามคอรรปชนอยางเพยงพอ กฎหมายอาญาและวธพจารณาความอาญามชองโหว ไมเอออ านวยในการปองกนและปราบปรามการคอรรปชนอยหลายอยาง เชน การรบสนบนจะตองมพยานหลกฐานแนนอน จะตองมการรบและการใหในขณะนน จะหาหลกฐานอนไปยนยนไมได ตองใชประจกษพยานโดยตรง จงยากทจะเอาผดผใหและผรบสนบนไดโดยงาย

(3) แนวทางดานพฤตกรรม (Behavioral Approach) คนไทยไมรงเกยจในการรบสนบนผทมฐานะดขนเพราะการกนสนบนกไมมใครตงขอรงเกยจมากมายนก ผใหสนบนคนอนกไมเสยศกดศรแตอยางใด พฤตกรรมดงกลาวจงเปนชองทางใหมการคอรรปชนกนอยางกวางขวาง



(4) แนวทางดานปรชญา (Philosophical Approach) หมายถง รฐบาลหรอสงคมมความจรงจงในการปราบปรามคอรรปชนมากนอยแคไหน เรองนกลาวไดวารฐบาลและสงคมไทยกไมเอาจรงเอาจงเทาทควร เมอมการทจรตตอหนาทขนในหนวยงานใดกมกจะชวยกนปกปดเสยแทนทจะด าเนนคดใหเสรจเดดขาดไป จงนบวาเปนการเปดชองทางใหมการคอรรปชนกนไดเปนอยางด

ทงน วรรณกรรมดานความเสยงนน ไดมการน าเสนอการบรหารความเสยง ซงมวตถประสงคในการปองกนหรอลดระดบความรนแรงของความเสยหายอนเนองจากการคอรรปชน โดยใชการบรหารความเสยง (Risk Management) เพอปองกนการทจรต

6.2.2 การจดแบงประเภทของการทจรต

ค าวา “การทจรต” มความหมายเดยวกบการฉอราษฎรบงหลวง หรออาจเรยก งาย ๆ วา “คอรรปชน” รปแบบของคอรรปชนไดพฒนาอยางรวดเรว ตามกระแสทนนยมและโลกาภวตน และทส าคญประชาชนตามไมทน เพราะขาดความร ความเขาใจ และยงกวานน นกการเมองทเขามาบรหารประเทศกมไดจรงใจทจะปราบปรามการทจรตใหหมดไป กลบท าเพยงรปแบบ และสรางภาพ หรอท ากบประชาชน หรอคแขงทางการเมองเทานน ในขณะเดยวกนกมการเสนอรปแบบการคอรรปชนเชงซอน คอรรปชนเชงนโยบายทมขนาดใหญ ไดเงนหรอผลประโยชนกอนใหญ อกทงใชกระบอกเสยงของรฐบาลหรอสอเอกชนทสามารถควบคมไดสรางภาพใหตนเอง และบดเบอนขอเทจจรง57

การทจรตคอรรปชนมหลายรปแบบ ดงน58

(1) การยกยอก (Embezzlement) ไดแก การแอบเอางบประมาณหรอทรพยสนของรฐไปเปนของตน

(2) การทเจาหนาทรฐเรยกรองเงนจากธรกจเอกชน (Extortion) หรอการทธรกจเอกชนใหสนบน (bribery) หรอผลประโยชนภายหลง (Kickback) แกเจาหนาทรฐ ใหตดสนใจท าหรอไมท าอะไรบางอยางทท าใหผใหสนบนไดรบผลประโยชนเหนอคแขงรายอน

(3) การเลอกจางหรอแตงตงญาตและพรรคพวกตน (Nepotism)

(4) การท าสญญาจางหรอใหสมปทานเฉพาะพรรคพวกผสนบสนนตน (Cronyism)

(5) การใชขอมลภายใน เพอซอหรอขายหนในตลาดหลกทรพย (Insider trading) ซงนาจะหมายรวมถงการใชขอมลภายใน เพอซอขายเงนตราตางประเทศดวย เชน กรณเจาหนาทของรฐ

57 ผาสก พงษไพจตร, “คอรรปชนสองรปแบบ” ใน ชยวฒน สรวชย. (บรรณาธการ). ธรรมาภบาลกบคอรรปชน

ในสงคมไทย. กรงเทพฯ: สถาบนวถทรรศน, 2546, 13-15. 58 วทยากร เชยงกล. แนวทางปราบคอรรปชนอยางไดผล. กรงเทพฯ: สายธาร, 2549, 26-27.



ระดบสงรลวงหนาวา รฐบาลจะตดสนใจประกาศลดคาเงน และมการบอกขอมลนใหนกธรกจและนกลงทน สงซอขายเงนตราตางประเทศ เพอท าก าไรภายหลงจากทมการประกาศขาวตอสาธารณะ

(6) การฟอกเงน (Money laundering) ไดแก การโยกยายถายเทเงนทไดจากการทจรตฉอฉล หรอไดมาโดยผดกฎหมายหรอศลธรรม เชน การพนน การขายของเถอน กจการโสเภณ การเปนนายหนาคาแรงงาน ฯลฯ ไปเขาธนาคาร สถาบนการเงน หรอธรกจทถกกฎหมาย เพอลบรองรอยแหลงทมาทไมถกตองของเงน มทงการโยกยายไปตางประเทศและภายในประเทศ

(7) การใชต าแหนงหนาทของเจาหนาทรฐเออประโยชนใหบรษทตนเองและพรรคพวกซงอาจเรยกวาเปนผลประโยชนขดแยงหรอผลประโยชนทบซอน (Conflict of Interest)

(8) การเออประโยชน (Trading Influence) ไดแก การทบรษทใหสญญาจะใหผลประโยชนแกเจาหนาทรฐในทางออม เชน ใหต าแหนงในบรษท เมอเจาหนาทรฐผนนปลดเกษยณ หรอพนจากต าแหนง ใหต าแหนงงานแกญาต หรอใหผลประโยชนทางออมอน ๆ แกเจาหนาทรฐ เพอแลกกบการทเจาหนาทรฐเออประโยชนใหกบบรษทธรกจ

การคอรรปชนมหลายรปแบบ แตทส าคญ ๆ มอย 2 ประเภท 59

ประเภทแรก คอ ภาษคอรรปชน ทนกการเมองและขาราชการเกบจากพอคา นกธรกจ และประชาชน ในรปของคาคอมมชชน และสวยตาง ๆ นอกจากน ยงมการรวไหลของเงนงบประมาณแบบอน ๆ

ประเภททสอง มความซบซอนมากกวาประเภทแรก เพราะเปนการคอรรปชนทเกดจากการทบซอนของผลประโยชน (Conflict of Interest) หรอการขดกนระหวางผลประโยชนสาธารณะ และผลประโยชนสวนบคคล ทเหนกนเสมอ ๆ คอ รายไดซงนกการเมองและพรรคพวกเพอนพอง ไดรบจากการตงราคาสนคา หรอบรการซงท าการผลตอยในราคาสง เนองจากเปนธรกจผกขาดหรอกงผกขาด

ส าหรบผลประโยชนทบซอน หมายถง การทบซอนของผลประโยชนของบคคลทม 2 สถานะ หรอมากกวาในเวลาเดยวกน คอ ต าแหนงสาธารณะ (นายกรฐมนตร รฐมนตร และอธบด ฯลฯ) และต าแหนงในบรษทเอกชน ซงบคคลดงกลาวอาจมความโนมเอยงใชอ านาจและต าแหนงสาธารณะหาผลประโยชนสวนตว หรอแสวงหาประโยชนใหแกกลมพวกพองทงทางตรงและทางออมไดโดยงาย เชน กรณของนายกรฐมนตร หรอรฐมนตรมหน หรอครอบครวใกลชดเปนเจาของกจการ ซงไดรบสมปทานหรออยในฐานะทจะไดรบสมปทานธรกจจากรฐ ขณะเดยวกนกอยในต าแหนงสาธารณะทมอ านาจอนมตการใหสมปทานธรกจดงกลาว ท าใหมการคอรรปชนในโครงการขนาดใหญ ภาครฐจงกลายเปนแหลงหารายไดจากการคอรรปชนทส าคญของนกการเมอง และขาราชการทเกยวของ

59 เพงอาง หนา 161-162.



นอกจากนน ผลประโยชนทบซอนยงเกดขนได ในกรณทขาราชการทเคยด ารงต าแหนงส าคญลาออกไปท างานใหกบบรษท ซงมสญญาท าธรกจกบรฐ หรออยในฐานะจดท าสญญา หรอมสวนไดสวนเสยในโครงการกบภาครฐ ผลประโยชนทบซอนแมจะไมเปนการกระท าความผดกฎหมายโดยตรง แตถอเปนการทจรตคอรรปชนอยางหนง ซงรจกกนทวไปวา “คอรรปชนเชงนโยบาย”

การทจรตคอรรปชนในหลายกรณ ผทจรตคอรรปชนอาจจะใชวธการโกงหลายรปแบบพรอม ๆ กนอยางสลบซบซอนได การจ าแนกการทจรตคอรรปชนออกเปนรปแบบตาง ๆ ขางตน เพยงเพอชวยอธบายใหเหนถงปญหาไดอยางกวางขวางและชดเจนขน ไมใชเรองทเกดขนแบบแยกจากกนโดยสนเชง ประกอบดวย การฉอราษฎรบงหลวง การเอาพรรคพวกเขาสวมงานต าแหนงตาง ๆ การเลนพวกสรางกลมอทธพล และการเลอกปฏบต ซงมความสมพนธกน ดงน

การเอาพรรคพวกเขาสวมต าแหนงการงาน (Nepotism) หรอทเรยกวา เดกฝาก ไดแก ผมอ านาจและอทธพลน าคนทดอยความสามารถเขารบต าแหนง แทนทจะพจารณาบคคลเขาสต าแหนงตามความสามารถและความเหมาะสม ซงเมอบคคลผรบผดชอบดอยความสามารถ การงานนน ๆ กถดถอย ประกอบกบการฉอราษฎรบงหลวง ประสทธภาพของงานกลดนอยลง เชน ระบบโควตารฐมนตร ทเปนเหตท าใหเกดปญหาในการพฒนาประเทศและการคอรรปชน

การเลนพวกสรางกลมอทธพลใชอ านาจบาตรใหญ ไมเกรงกลวตอกฎหมายหรอกลไกสงคม การเอาบคคลเขาสวมต าแหนงตาง ๆ และท าการทจรต การรวมตวเปนกลม ใชอทธพลในกจการตาง ๆ (Cronyism) การกดขขมเหงผนอย การรกษากฎหมายออนแอ เพราะผรกษากฎหมายเขาไปอยในกลมอทธพล แมแตการออกกฎหมายกอาจมอทธพลเขาไปก ากบในรายละเอยด เพอไมใหตนเสยประโยชน และในบางกรณกใชอ านาจมด กระท าการอกอาจขมขผอนดวย

การเลอกปฏบต (Favoritism) เปนการชวยเหลอพรรคพวกใหไดรบประโยชนหรอไมถกลงโทษ เปนรปแบบตอเนองมาจาก Nepotism และ Cronyism ผทมหนาทแทนทจะกระท าตามหนาทอยางตรงไปตรงมากบบคคลและประชาชนโดยเสมอหนากน อาจเลอกกระท าเพอใหเกดประโยชนแกพรรคพวกของตน เลอกใชกฎหมายเฉพาะการลงโทษผทไมใชพรรคพวกของตนหากเปนพรรคพวกของตนกระท าผดกฎหมาย กหาทางกลบเกลอนหรอปดบงเสย การหวงผลประโยชนนอาจเปนการไดรบประโยชนโดยตรงในขณะนนเลย หรอเปนผลประโยชนโดยออมในระยะเวลาตอไปดวย

พฤตกรรมดงกลาวนน ประกอบกนเปนการปกครองทเกดขนไดทงระดบชาต ระดบทองถน และระดบองคกร ซงเปนโรครายทกดกรอนสงคมและเศรษฐกจไทยใหออนแอลง และเมอสถานการณรนแรงมากขน กยากทจะเยยวยารกษา ซงอาจตองแกไขดวยการปฏรปการเมอง และปฏรประบบราชการ พรอมกบการขบเคลอนสงคมในมตตาง ๆ ไปพรอม ๆ กนดวย



6.2.3 การบรหารความเสยงเพอปองกนการทจรต

คณะผวจยพบวา การบรหารความเสยงตอการทจรตสามารถแบงเปน 3 ดาน คอ

(1) การเฝาระวง

การเฝาระวงมวตถประสงคเพอสรางสภาพแวดลอมการท างานใหสามารถปฏบตงานดวยความโปรงใส มคานยมซอสตยสจรต มแนวทาง ดงน

1. มการบรหารงานทรพยากรบคคลดวยความโปรงใส เปนธรรม โดยสงเสรมใหเจาหนาทปฏบตตนภายใตหลกจรรยาบรรณวชาชพ และ/หรอมาตรฐานทางคณธรรมและจรยธรรมของหนวยงานอยางเครงครด ปลกฝงจตส านกคานยมซอสตย สจรต ซอตรง โดยน ามาใชเปนเกณฑการบรหารงานบคคลในทกระดบ และจดใหมระบบความพรอมรบผดในการปฏบตงานอยางจรงจง

2. มมาตรการเบองตน เพอปองกนการทจรต โดยก าหนดเรองการปองกน ตอตานการทจรต และสงเสรมคานยมซอสตย สจรต ไวในวสยทศนและพนธกจของหนวยงานอยางชดเจน ตลอดจนประกาศใหทราบทวกน เสรมสรางจตส านกแกเจาหนาทใหปฏบตตามวสยทศนและพนธกจดงกลาวของหนวยงาน ประหนงเปนวถด าเนนชวต และจดใหมชองทางใหค าปรกษาและความรทสะดวก เขาถงงาย เกยวกบการปองกนการทจรตการมคณธรรม จรยธรรม แกเจาหนาทของหนวยงาน

3. จดใหมระบบจงใจ เพอสงเสรมการปฏบตตามคณธรรมและจรยธรรม และไมทจรต เชน การจดระบบใหลกคา/ผมารบบรการตดตอกบผใหบรการโดยตรง บนฐานคานยมไมรบไมใหสนบน สงเสรมใหผบรหารเปนตนแบบเรองความซอสตย รวมทงจดชองทาง/ระบบการท างานใหมความสมพนธรวมกนระหวางผบรหารและผปฏบตงาน ใชวธก าหนดวตถประสงคการท างานรวมกนระหวางผบรหารของหนวยงานและผปฏบตงาน เพอสรางบรรยากาศการท างานแบบมสวนรวม และมการสอสารอยางตอเนองภายในหนวยงาน โดยเฉพาะเมอมการเปลยนแปลงใด ๆ ในหนวยงาน เปนตน

4. วธการคดสรรเพอรบสมาชกใหม เขาท างานในหนวยงาน อาจเลอกใชแนวทาง เชน มการทดสอบทกษะทตองการของงาน โดยใหเปนสวนหนงของกระบวนการสรรหา ใชการสมภาษณ โดยชแจงใหผรบการสมภาษณทราบเกยวกบลกษณะงานของหนวยงานและทผนนจะรบผดชอบ และอธบายใหทราบถงกฎ ระเบยบตาง ๆ ของหนวยงาน รวมทงวธการมอบอ านาจ เปนตน

5. สรางเกราะปองกนเพอลด/ปดโอกาสการทจรต เชน สรางความมนใจแกผปฏบตงานวาจะไดรบการดแล เมอปฏบตงานดวยความซอสตยสจรต ตามหลกจรรยาวชาชพหรอมาตรฐานทางคณธรรมและจรยธรรม จดระบบการท างานใหสามารถตรวจสอบการท างานซงกนและกน (Check and balance) โดยแยกความรบผดชอบ โดยเฉพาะในงานทมการใชดลพนจ/ผกขาดอ านาจ และลดกระบวนงานและขนตอนทซบซอน รวมทงจดใหมคมอการปฏบตงาน เพอใหเปนมาตรฐานเดยวกน เปนตน



6. จดใหวธตรวจสอบ เพอใหเกดความรอบคอบและปองกนการรวไหลดานการเงน และควบคมคณภาพการใหบรการของหนวยงาน โดยอาจใชแนวทาง เชน มทมตรวจสอบการ ใชจายและความคมคาในการลงทนของหนวยงาน ใชการสมตรวจสอบหรอการตรวจสอบตามจดตาง ๆ และมการสอบสวนเมอพบความลาชา ในการใหบรการของหนวยงาน

(2) การด าเนนการเมอเกดการทจรต

วตถประสงคเพอแกปญหาของหนวยงานเมอพบวามการทจรตคอรรปชนเกดขน โดยจดท าเปนแผนฉกเฉน (Contingency Plan)

(3) การบรหารความเสยงเพอลดโอกาสทจรต

การบรหารความเสยงเพอลดโอกาสทจรต ประกอบดวย 2 ประการ คอ

1. การสอบสวน เพอตรวจสอบเบองตนเกยวกบขอเทจจรง

2. การเปดเผยกรณทจรต ซงก าหนดชองทางใหรายงานเมอพบวา มการบรหารงานผดพลาด หรอพบขอสงสยวาอาจมการทจรต และใหความคมครองแกผเปดเผยขอมล/ ผรองเรยนกรณทจรต โดยใหเปนพยานมสทธไดรบคมครองในฐานะพยาน และใหถอวาการเปดเผย ขอมลดวยความรบผดชอบเปนสงทมประโยชน

จากการทจรตและความเสยงตอการทจรตขางตน เปนกรอบแนวคดทน าไปสการก าหนดมต หรอปจจยในการวเคราะหความเสยงตอการทจรตในองคกร ซงอาจน ามาพจารณาเปนกลไกในการลดความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะตามแตกรณได

7. การศกษาความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ

ดวยเหตทองคกรเอกชนกงสาธารณะมรปแบบและลกษณะการบรหารจดการทมความคลองตว โดยอาจจะมระดบความคลองตวสงกวาราชการ ไปจนถงมความคลองตวสงกวาราชการมากจนเปนการบรหารจดการแบบเอกชน โดยพจารณาไดจากมาตรการในการบรหารจดการ การก ากบดแล และการตรวจสอบ ซงหากมาตรการเหลานนอยลงไปเทาไร กอาจเปนทเหตแหงความเสยงตอการทจรตสงมากขนเทานน และหากเปนองคกรทมบทบาทหนาทส าคญทมผลกระทบตอประชาชนจ านวนมาก ไดรบการจดสรรงบประมาณจ านวนมาก หรอมเงนทมไดสงคนคลงหมนเวยนอยในกองทนจ านวนมาก กจะท าใหองคกรเอกชนกงสาธารณะเหลานมความเสยงตอการทจรตสงมากยงขน อาจกลายเปนชองทางและ/หรอโอกาสซงเปนความเสยงตอการทจรต รวมถงอ านาจในการตดสนใจของผบรหาร เชน การบรหารจดการองคกรทมชองทางให ผแสวงหาประโยชน สามารถแทรกแซงการด าเนนงานไดมากกวาระบบราชการแบบเดม ๆ และการสรางเงอนไขเพอใหเกดสภาพคลองทางการบรหาร ไดกอใหเกดความเสยงตอการทจรตไดโดยงาย โดยเฉพาะการ



บรหารองคกรในลกษณะกองทนซงปรากฏผลของการใชอ านาจในการตดสนใจของผบรหาร ท าใหเกดความเสยงทมผลสการทจรต อนกอใหเกดความเสยหายตอองคกรและผทเกยวของจ านวนมาก

หากมชองทางหรอความเสยงตอการทจรต และในทสดไดน าไปสทจรตคอรรปชนในการด าเนนกจกรรมเพอประโยชนแกสาธารณะตาง ๆ จะกอใหเกดผลเสยอยางมาก เนองจากงบประมาณขององคกรเอกชนกงสาธารณะเหลานน สวนหนงไดรบการสนบสนนงบประมาณจากรฐบาล และโดยสวนใหญองคกรเหลานเปนองคกรสาธารณะประโยชนทไมแสวงหาก าไร หากประชาชนไมเชอถอศรทธา ไมยอมรบ และไมใหความรวมมอกบองคกรเอกชนกงสาธารณะนน ๆ กไมสามารถด าเนนการตอไปได

จากการทจรตทผานมาพบวา เกดจากเจาหนาทของรฐ และนกการเมอง จนกลาวไดวาเปนผลมาจากวฒนธรรมของสงคม โครงสรางทางสงคม ความทนสมย และผลจากระบบของการบรหารงานภาครฐและการบรหารงานสาธารณะทมชองโหว มกฎเกณฑทไมเหมาะสม รวมทงมชองทางทเอออ านวยใหเกดการทจรตในรปแบบตาง ๆ ทงโดยความตงใจ และโดยความพลงเผลอ แมจะมการปรบโครงสรางขององคกรทเกดขนในรปแบบใหม ๆ โดยเฉพาะองคกรเอกชนกงสาธารณะซงเปนองคกรทด าเนนกจกรรมเพอประโยชนสาธารณะ โดยเงนสนบสนนจากรฐ จะตองมความโปรงใสและปลอดจากการทจรต แตผปฏบตงานยงคงด าเนนการแบบเดม ๆ ทปรากฏถงความไมโปรงใสกจะกอใหเกดผลเสยตอการพฒนาประเทศโดยรวม ซงปจจบนยงไมมกลไก หรอกระบวนการใด ๆ ทจะเขาไปตรวจสอบและวางมาตรการในการปองกนการทจรต

ดงนน จงจ าเปนตองศกษา เพอหาแนวทางการปองกนการทจรต ทงในรปแบบเดม ๆ และทปรบเปลยนไป แตเนองจากยงไมเคยมการศกษาถงลกษณะ รปแบบ และความเสยงของการเกดทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ การศกษากจกรรมขององคกรเอกชนกงสาธารณะจงมความส าคญและมความจ าเปนเรงดวน เนองจากองคกรเอกชนกงสาธารณะมการขยายตวอยางรวดเรว แมวาการบรหารจดการองคกรเอกชนกงสาธารณะจะประสบความส าเรจสามารถด าเนนการไดอยางมประสทธภาพ ประสทธผล และมระบบการบรหารงานทเปนไปตามหลกธรรมาภบาล ตอบสนองตอความตองการของประชาชนไดอยางเหมาะสม รวมทงมความเหมาะสมในดานตนทนการผลตหรอการใหบรการ แตองคกรเอกชนกงสาธารณะหลายองคกรถกวพากษวจารณเกยวกบความเสยงตอการทจรต

ทงน คณะผว จยพบวา สงทขาดหายไป คอ ระบบการตรวจสอบ ถวงดล ความรและความเขาใจเกยวกบการบรหารองคกร และการน าระบบธรรมาภบาลมาประยกตใชอยางเหมาะสม ท าใหเกดความเสยหาย ทมผลกระทบตอประชาชนจ านวนมาก และอาจน าไปสความเสยงตอการทจรตอยางรนแรง ดงกรณกองทนเงนใหกย มเพ อการศกษา กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ และสมาคมรฐธรรมนญเพอประชาชน ซงไดรบงบประมาณสนบสนนจากส านกงานสลากกนแบงรฐบาล เปนตน

ปจจบน (กมภาพนธ 2554) ระดบการทจรตมความรนแรงทงในเชงกวางและลก ดงนนหากองคกรเอกชนกงสาธารณะซงเปนองคการสาธารณะประโยชน ไมแสวงหาก าไร แตมการทจรตคอรรปชน



โดยทยงไมมกลไกการปองกนและปราบปรามการทจรตส าหรบองคกรเอกชนกงสาธารณะจ าเปนตองมกลไกการปองกนและปราบปรามการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ รวมถงการตรวจสอบการด าเนนงาน ซงองคกรใดองคกรหนงจะด าเนนการโดยปราศจากความรวมมอจากภาคประชาชนกอาจจะไมสมฤทธผลเทาทควร ดงนน จงควรสรางกระบวนการมสวนรวมของประชาชน รวมทงสรางเครอขายตอตานการทจรตเพอสรางความโปรงใสและการถวงดล

จากการทองคกรเอกชนกงสาธารณะเปนรปแบบการบรหารจดการภาครฐแนวใหม ท มความสมพนธและความรวมมอกนกบหนวยงานภาครฐ ซงการบรหารองคกรมความหลากหลายและแตละองคกรกมรายละเอยดทแตกตางกน ซงบางองคกรยงไดรบเงนอดหนนจากงบประมาณแผนดน บางองคกรไดรบเงนบรจาค และบางองคกรไดรบเงนสนบสนนจากตางประเทศ โดยทยงไมมกลไกและองคกรทมหนาทก ากบดแลโดยเฉพาะทชดเจนและองคกรทมหนาทก ากบดแล และตรวจสอบ กยงไมมประสบการณอยางจรงจง จงมมมมองในการก ากบและตรวจสอบทแตกตางกนไป นอกจากนน องคความรทเกยวของกยงกระจดกระจายและขาดความชดเจน ผลการตรวจสอบทผานมา จงพบวา มทงรายงานทสะทอนความไมเขาใจกลไกภายในและภายนอก รวมทงการระบถงปญหาทงในเชงการบรหารทอาจจะมการแสวงหาประโยชน และการทจรตคอรรปชนในองคกรเอกชนกงสาธารณะ

จะเหนไดวา ลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะจะมความเสยงตอการทจรตสงกวาสวนราชการปกต เนองจากองคกรเอกชนกงสาธารณะมระบบการบรหารแบบเอกชน มเงนทไมตองสงคนคลงเปนรายไดแผนดน บางองคกรมเงนหมนเวยนเปนสนทรพยขององคกรจ านวนมาก ในขณะทการก ากบดแลและการตรวจสอบไมไดเครงครดมากเทากบสวนราชการปกต การทจรตจงอาจเกดไดหลายชองทาง ซงหลายองคกรไดมการทจรตเกดขนจรงปรากฏตอสาธารณะ แตกระบวนการปองกนและปราบปรามการทจรตในองคกรเหลานโดยองคกรตรวจสอบการทจรตยงมองคความรหรอ ยงเขาถงขอมลตาง ๆ ไดนอยกวาสวนราชการปกต ซงการศกษานจะไดน าเสนอการสงเคราะหความเสยงตอการทจรตและการทจรตทเกดขนจรงในองคกรกรณศกษาโดยละเอยดตอไป

8. งานวจยทเกยวของ

8.1 งานวจยทเกยวของกบการทจรต

(1) ผาสก พงษไพจตร และคณะ (2546) ศกษาวจย เรอง “การทจรต” พบวา เกดการรวมมอกนระหวางเจาหนาทรฐกบนกธรกจ หรอระหวางเจาหนาทรฐ - นกธรกจ - นกการเมองระดบรฐมนตร สนบสนนใหเกดการคอรรปชน สงผลกระทบทางลบตอสงคม และยงเปนตนเหตของความลาชาของโครงการ การรวมมอกนดงกลาวมหลายรปแบบ รวมถงการลงขนซอต าแหนงอธบดกรมส าคญ ๆ ทม



โครงการขนาดใหญมาก แลวผอนสงจายคาต าแหนงจากเงนคอรรปชนโครงการ นอกจากน ยงมการสมยอมน าไปสการด าเนนงานทหละหลวมทกขนตอน เปดโอกาสใหท าการคอรรปชนไดงาย60

งานวจยน จงไดน าเสนอวา ประเทศไทยควรมหนวยงานกลางทดแลการประมลการจดซอจดจาง เพอท าการประมลใหกบทกหนวยงาน หรอควบคมการจดซอจดจางของแตละหนวยงานยอยอกทหนง มการตงกฎเกณฑตดสทธผเขาประมล หากท าผดกฎ เชน เปนหนคางจายภาษ แจงขอมลเทจ ฯลฯ การใหความส าคญกบการปองกนผลประโยชนทบซอน (Conflict of Interest) ของผด ารงต าแหนงทางการเมองเพอลดปญหาการทจรตเชงโครงสราง (Structural Corruption) และการศกษาประสบการณตางประเทศ ท าใหเหนชองทางปรบมาตรการใหมทมประสทธภาพมาใชกบเมองไทย

(2) ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.) (2550) ไดจด “โครงการรณรงคเผยแพรคานยมรกความซอสตยสจรตเพอจดท าคมอขาราชการและเจาหนาทของรฐ” ผลการศกษาพบวา พฤตกรรมการปฏบตงานของขาราชการและเจาหนาทของรฐ 2 ประการ คอ 1) พฤตกรรมการท างานตามบทบาทหนาท และ 2) พฤตกรรมการเปนสมาชกทดขององคการและสงคม

หากขาราชการและเจาหนาทของรฐมพฤตกรรมการท างานตามบทบาทหนาทไมถกตองตามกฎหมายและระเบยบราชการแลว แสดงวาบคคลนนก าลงอยในภาวะทเสยงตอการทจรตหรอมพฤตกรรมการทจรต อนเปนพฤตกรรมทไมพงประสงค ในขณะทพฤตกรรมการเปนสมาชกทดขององคการและสงคมเปนพฤตกรรมทปฏบตตามจรรยาบรรณของขาราชการพลเรอน คานยมสรางสรรค สมรรถนะการงาน และมาตรฐานทางคณธรรมและจรยธรรม หากไดปฏบตไดตามหลกประพฤตน แสดงวาเปนบคคลทมคานยมรกความซอสตยสจรต อนเปนพฤตกรรมทพงประสงค

ทงน เกณฑมาตรฐานกลางทขาราชการและเจาหนาทของรฐพงยดถอปฏบตเพอหลกเลยงความเสยงตอการทจรต 5 ประการ คอ 1) ปฏบตตามระเบยบวนยของขาราชการ 2) มความประพฤตตามจรรยาบรรณของขาราชการ 3) มความประพฤตตามคานยมสรางสรรคของเจาหนาทของรฐ 4) มความประพฤตตามสมรรถนะของขาราชการพลเรอน และ 5) มความประพฤตตามมาตรฐานทางคณธรรมและจรยธรรมของหนวยงาน ซงขอบเขตของพฤตกรรมเสยงตอการทจรต มกรอบการสงเคราะหทประกอบดวย พฤตกรรมทเกดจากตวบคคลเอง การมปฏสมพนธกบบคคลอน และการท าตามบทบาทหนาทและวนย

นอกจากนน ยงไดจ าแนกตามลกษณะของสถานการณทตองเผชญใน 3 สถานการณ ดงน

ก. สถานการณปกต เปนสถานการณเกยวกบการด าเนนชวตทวไป ซงขาราชการและเจาหนาทของรฐไมมผลประโยชนสวนตว หรออาจมเพยงเลกนอย ซงประชาชนทวไปไมไดให

60 อางแลว (57).



ความส าคญ แตถาขาราชการและเจาหนาทของรฐมพฤตกรรมบางประการทไมเหมาะสม กจะน าไปสการมพฤตกรรมทจรต หรอเสยงตอการทจรตได ประกอบดวย กลมพฤตกรรมเสยงตอการทจรต 3 กลม คอ 1) การมความประพฤตทสงผลกระทบตอภาพลกษณขององคการและสงคมไทย 2) การมความประพฤตสวนตวไมเหมาะสม และ 3) การขาดความมงมนในการปฏบตงาน

ข. สถานการณเสยง เปนสถานการณในการปฏบตราชการเปนปกตประจ าวน ขาราชการและเจาหนาทของรฐอาจไดผลประโยชนสวนตว ในฐานะของผใหบรการและมดลยพนจในการตดสนใจตาง ๆ ทเกยวกบการใหบรการสาธารณะ ซงประชาชนเตมใจทจะใหเพอแลกกบความสะดวก หรอเปนการอ านวยความสะดวกใหกบพวกพอง ประกอบดวยกลมพฤตกรรมเสยงตอการทจรต 5 กลม คอ 1) การใชหรอเบยดบงทรพยากรของรฐไปใชเพอประโยชนสวนตว 2) การขาดจตส านกในการบรการสาธารณะมการใชดลพนจทไมคงเสนคงวา เชน การรบเงนใตโตะ 3) การละเวนหรอปฏบตไมถกตองตามกฎหมาย กฎระเบยบของทางราชการ และมาตรฐานวชาชพ เชน การรบสนบน 4) การใชอ านาจหนาททางราชการ เพออ านวยประโยชนตอพวกพองและการใชสทธพเศษ เชน การลดคว และ 5) การรบของก านลและผลประโยชน เชน การรบสนน าใจ

ค. สถานการณผลประโยชนขดแยง (เนนผลประโยชนเกยวกบเงน) ขาราชการและเจาหนาทของรฐมการแสวงหาประโยชนอนมชอบ จากการรขอมลภายในและการใชอ านาจหนาท ความสมพนธสวนตว โดยมงเนนและใหความส าคญกบประโยชนสวนตวมากกวาสวนรวม ประกอบดวยกลมพฤตกรรมเสยงตอการทจรต 5 กลม คอ 1) การไมรกษาความลบทางราชการ และการปกปดขอมลทควรเปดเผยตอสาธารณะ 2) การเกยวของกบธรกจเอกชน 3) การท าธรกจกบตวเองและพวกพอง 4) การท างานพเศษ และ 5) การท างานหลงเกษยณในระยะไมเกน 2 ป

(3) วทยากร เชยงกล ไดท าการศกษาวจย เรอง “การทจรตและผลประโยชนทบซอนในประเทศไทย” (2552)61 ผลการศกษา พบวา การทจรตคอรรปชนในประเทศไทยขยายตว ตามล าดบ โดยเฉพาะเมอสภาพการเมองตองตกอยภายใตการปกครองแบบเผดจการ เนองจากชนชนน าและผบรหารมอ านาจมาก ท าใหมชองวางทางอ านาจและความร ขอมลขาวสาร สงผลใหประชาชนแทบจะไมมขอมลขาวสารในการตรวจสอบ และท าอะไรไมไดมาก เพราะไมมกลมองคกร กลไกการตรวจสอบ ท าใหผทมอ านาจมต าแหนงหนาทระดบสง โดยไมมการถวงดลและตรวจสอบคานอ านาจกน หนงสอพมพและองคกรประชาชนไมคอยมเสรภาพ นกการเมองยงมโอกาสทจรตไดมาก62 ดงเชนในยครฐบาลเผดจการ ซงมกจะ

61 วทยากร เชยงกล. นโยบายรฐบาลดานเศรษฐกจ: การทบซอนของผลประโยชนทางธรกจ (Conflict of

Interest). นนทบร: สถาบนพระปกเกลา, 2549. 62 วทยากร เชยงกล. ศกษาบทบาทและความคด อาจารยปวย องภากรณ. กรงเทพฯ: มงมตร, 2531.



เปนการทจรตจากงบประมาณของกระทรวงและรฐวสาหกจตาง ๆ โดยเฉพาะงบราชการลบ และการเบยดบงจากรฐวสาหกจทมก าไรสง นอกจากนน กเปนการทจรตแบบหาผลประโยชนคาหวควและหนลมจากโครงการสมปทานแกบรษทเอกชน ทรบเหมากอสรางหรอขายสนคาและบรการใหภาครฐ ในยครฐบาลทมาจากการเลอกตงกยงคงมการทจรตคอรรปชนดวยเชนกน เนองจากนกการเมองและขาราชการมอ านาจมากกวาภาคประชาชน และระบบตรวจสอบในมตตาง ๆ ยงไมเขมแขงมากนก

นอกจากน ยงมการรองเรยนนกการเมองและเจาหนาทรฐทจรตคอรรปชนไดเปนบางเรอง สวนใหญจะเปนแคระดบผมต าแหนงรอง ๆ ลงมา เพราะมการวงเตนชวยเหลอ และมการตดตอนไมใหสาวไปถงคนระดบสง เชน กรณโครงการกอสรางบ าบดน าเสยทคลองดานทเรมมาตงแตป พ.ศ. 2538 และมการฟองรองกนอยางตอเนองหลายรฐบาล เปนการทจรตทมมลคาสงจนไดชอวาเปน “การคอรรปชนแบบบรณาการ” และมการยนฟองกลมผรบเหมาเพอเรยกทรพยสนคน การโยกยายอธบด และลงโทษขาราชการจ านวนหนง ซงหลกฐานชดเจนท าใหมระดบรฐมนตรถงขนถกจ าคกหรอยดทรพย

การปราบปรามการทจรตคอรรปชนของนกการเมองและเจาหนาทรฐเทาทผานมา เปนเรองเฉพาะบคคลมากกวาจะมการวางมาตรการปองกนและปราบปรามการทจรตคอรรปชนอยางเปนระบบ แมจะมการตงส านกงานการตรวจเงนแผนดน (สตง.) และส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตประพฤตมชอบในวงราชการ (ป.ป.ป.) แตเปนหนวยงานทอยภายใตระบบราชการและอทธพลของนกการเมอง จงท างานอยางไมคอยไดผลมากนก

ในสมยรฐบาล นายอานนท ปนยารชน ไดปรบปรงระเบยบการจดซอจดจาง เพอปดชองโหวทจะท าใหเกดการทจรตขน ดงน

1. ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ. 2535 มสาระส าคญ เชน โครงการมลคามากกวา 1,000 ลานบาท ตองใชวธประมล หากเหลอผประมลรายเดยวตองยกเลกการประกวดราคา การซอหรอการจางแบบเหมารวม (Turnkey) ใหขอมตคณะรฐมนตรจงด าเนนการได

2. พระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรอด าเนนในกจการของรฐ พ.ศ. 2535 มสาระส าคญ คอ การใหสมปทานหรอใหสทธแกเอกชนลงทนหรอรวมลงทนระหวางรฐและเอกชน การด าเนนงานการก ากบดแล และตดตาม ตองอยภายใตคณะกรรมการทมาจากผแทนหนวยงานทเกยวของหลายฝาย โดยเฉพาะ สศช. และกระทรวงการคลง ตองศกษาวเคราะหโครงการกอนเสนอตอคณะรฐมนตร และหลงจากทเหนชอบแลว ยงตองผานการพจารณารวมกนของคณะกรรมการจาก สศช. และกระทรวง การคลง เรองรางประกาศเชญชวน รางขอบเขตของโครงการและเงอนไขส าคญในสญญา ก าหนดหลกประกนซองและหลกประกนสญญา พจารณาเลอกเอกชนเขารวมงานโดยวธประมล หรอวธอน ๆ ท 2 หนวยงานเหนพองตองกน แตหามมใหโครงการทมผเสนอเพยงรายเดยวไดรบการคดเลอก และรางสญญาจะตองสง



ใหส านกงานอยการสงสดพจารณากอนลงนาม ซงหลงจากทพระราชบญญตฉบบนบงคบใช ท าใหรฐมนตรคนใดคนหนงไมสามารถควบคมการพจารณาโครงการโดยล าพงได การใหสมปทานในลกษณะจางเหมารวม (Build – Transfer - Operate: BTO) แบบเดมลดลงไปมาก เนองจากมกฎระเบยบทชดเจน และขนตอนการด าเนนงานทรดกม แตเมอเวลาผานไป นกการเมองกหาวธการหลกเลยงกฎหมาย เชน ก าหนดใหเปนโครงการยอยไมเกน 1 พนลานบาท การจางเหมากอสรางแทนการใหสมปทานแบบ BTO โดยไมตองผานคณะรฐมนตร การตความวา โครงการใหมเปนสวนหนงของสญญาเกาทท ากบเอกชน ซงเจาของโครงการอนมตแบบตอเนองได การอางความเรงดวนในการอนมตโครงการการน าหนวยงานไปบรหารในรปแบบเอกชน โดยอางเพอความคลองตว แมวารฐธรรมนญฯ 2540 ไดจดตงคณะกรรมการ ป.ป.ช. เปนองคกรอสระ แตพบวา รฐบาลซงมาจากพรรคการเมองของนกธรกจขนาดใหญ มทงอ านาจเงนทนและความรความ สามารถ ไดเปลยนแปลงวธหาผลประโยชนรปแบบเกา ซงประชาชนอาจตรวจสอบไดงาย เปนการด าเนนนโยบายและโครงการเศรษฐกจขนาดใหญและการออกกฎหมายตาง ๆ ทเออประโยชนกบธรกจของตน

จะเหนไดวา นกการเมองยคใหมมวธการหาผลประโยชนในรปแบบทซบซอนและซอนเรนมากขนจนยากทจะตามทน หรอทเรยกวา การคอรรปชนเชงนโยบายหรอผลประโยชนทบซอน เปนรปแบบใหมโดยเฉพาะ แตกเกดขนควบคกบการทจรตคอรรปชนรปแบบตาง ๆ

8.2 งานวจยทเกยวของกบการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ

(1) สมชย ฤชพนธ และชลธาร วศรตวงศ (2544) ไดท าการศกษา เรอง “แนวทางการบรหารจดการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา” ซงไดวเคราะหการบรหารกองทน 3 ประเดน ดงน63

1. การเขาถงกลมเปาหมาย พบวา กยศ. สามารถใหก ยมแกนกเรยนนกศกษาเปนจ านวนมาก แตไมสามารถพสจนไดวา กยศ. ประสบความส าเรจในการใหกยมแกนกเรยนนกศกษาทยากจน และจ าเปนตองไดรบเงนกยมอยางแทจรงได ปญหาของการเขาถงกลมเปาหมายของ กยศ. สวนหนงเกดขนจากเกณฑคณสมบตผมสทธไดรบเงนกของ กยศ. ทพจารณาจากรายไดของครอบครวผกไมเกน 150,000 บาทตอป ไมสามารถสมพนธกบความยากจน และความจ าเปนทางการเงนของนกเรยน นกศกษาไดโดยตรง กระบวนการคดเลอกผกไมรดกม อกทงระบบการก ากบ ดแล และตรวจสอบของ กยศ. เพอใหเกดการใหเงนกยมถงกลมเปาหมายเปนไปอยางลาชา และไมทวถง

2. ความเทาเทยมกนของการไดรบเงนกยม พบวา ขนาดวงเงนกยมทผกไดรบนนมความไมเทาเทยมกน 2 กรณ คอ กรณแรก วงเงนกยมทผกไดรบโดยเฉลยสงกวาวงเงนกของผกรายใหม

63 สมชย ฤชพนธ และคณะ. แนวทางการบรหารจดการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา. กรงเทพฯ: ส านกงาน คณะกรรมการการศกษาแหงชาต, 2544.



แมวาผกท งสองรายจะศกษาในสถานศกษาเดยวกน วชาชพเดยวกนกตาม และ กรณทสอง ขนาดวงเงนกไมเทาเทยมกนแมวาผก จะศกษาวชาเดยวกน เพยงเพราะสถานศกษาสงกดตางกระทรวง (กระทรวง ศกษาธการหรอทบวงมหาวทยาลย)

ทงน เนองจากการจดสรรงบประมาณของ กยศ. เนนใหตามสงกดสถานศกษามากกวาตวนกเรยน นกศกษา โดย กยศ. เพยงก าหนดเงอนไขการใหกยมอยางกวาง ๆ และมอบอ านาจใหคณะอนกรรมการบญชจายทหนง และคณะอนกรรมการบญชจายทสองก าหนดขนาดวงเงนกไดเอง รวมทงมอบอ านาจใหสถานศกษาก าหนดรายละเอยดเงอนไขการใหก ขนาดวงเงนก (ภายใตเพดานทก าหนด) และกลไกการคดเลอกผกไดเองอยางอสระ การด าเนนงานเชนน ท าให กยศ. มลกษณะทมงชวยเหลอสถานศกษามากกวามงชวยเหลอนกศกษาอนเปนหลกการทส าคญของการจดตง กยศ.

3. การด ารงอยดานการเงนของ กยศ. (Sustainability) เนองจาก กยศ. มวตถประสงค เพอประโยชนทางสงคม ซงจะตองหมนเวยนหรอด ารงสถานะทางการเงนไดดวยตวเอง การวเคราะห ผลการด าเนนงานของ กยศ. ในประเดนนดวย พบวา เงอนไขการช าระหน ผอนปรนมาก อกทงระบบการตดตามและบงคบการช าระหนไมเขมงวด ท าใหรายไดจากดอกเบยเงนกยมไมพอทจะครอบคลมตนทนการบรหารจดการได ท าใหเงนใหกยมของ กยศ. มลกษณะคลายเงนอดหนนใหเปลามากกวา แมวาในปจจบน กยศ. จะยงไมสามารถค านวณตนทนทแทจรงในการบรหารและจดการไดกตาม จงมแนวโนมสงทรฐจ าเปนตองใหการสนบสนนดานการเงนตอ กยศ. ตอไปเรอย ๆ

ระบบการบรหารจดการ กยศ. ในปจจบน (ป พ.ศ. 2544) มปญหาและเมอพจารณาการเปลยนแปลงทจะเกดขนจากการบงคบใชพระราชบญญตการศกษาแหงชาต พ.ศ. 2542 แลว เหนวา การบรหารจดการ กยศ. จ าเปนตองปรบเปลยนเพอใหสอดคลองกบเงอนไข และสงแวดลอมใหม

งานวจยนยงไดออกแบบวางระบบกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาตามแนวทางของหลกการขางตน และไดใชแบบจ าลองทางการเงนเพอทดสอบเงอนไขการใหเงนกยมรปแบบตาง ๆ เพอใหสอดคลองกบหลกการดงกลาว สรปขอเสนอทเกยวของกบการศกษาน ไดแก

1. กยศ. มการบรหารอยางมออาชพ แตยงคงตองอาศยสถานศกษา และธนาคาร กรงไทย จ ากด ในการประชาสมพนธ การคดเลอกผก การจดสรรเงนก การท าสญญาเงนก การสงมอบเงนก ฯลฯ โดยส านกงาน กยศ. จะตองเนนการประสานงาน การวางนโยบาย การบรหารจดการ การก ากบและตรวจสอบและประเมนผลงานอยางตอเนองและรดกม ซงระยะหนง กยศ. จะสามารถด ารงอยไดอยางย งยน โดยมกระแสเงนช าระคนสง มากเพยงพอกบกระแสเงนไหลออกเพอใหกยมในแตละป

2. การตดตามการช าระหนของ กยศ. จะอาศยกรมสรรพากร กระทรวงการคลงด าเนนการ แทน เพอใหเกดการช าระหนทรดกมและเขมงวดและเพอไมใหเปนภาระกบกรมสรรพากรมากจนเกนไป



ก าหนดใหผกจะถกหกรายไดช าระหน กตอเมอผกมเงนไดสงมากพอทจะช าระภาษเงนไดบคคลธรรมดา ดงนน หากผกหลกเลยงไมช าระหน จะเทากบหนการช าระภาษเงนไดฯ ดวย โทษการไมช าระหน จงถกผกกบการช าระภาษเงนไดบคคลธรรมดา

3. เงอนไขการใหยมจะเขมงวดกวาเดมเพอใหรายไดของ กยศ. พอครอบคลมตนทนการบรหารจดการ แตมไดมงเพอหาก าไร ผล คอ อตราดอกเบยจะสงขน แตต ากวาอตราดอกเบยในตลาดการเงน อตราการช าระคนจะขนกบความสามารถในการหารายไดของผกเปนส าคญ ในลกษณะอตรากาวหนา แตเมอผกช าระหนอยางเตมความสามารถเปนเวลา 25 ป แลว แมวาหนเงนกยงไมหมดผกจะไดรบการยกหน ทงน เพอจงใจใหผกช าระหนเรวขน ถาผกสามารถเลอกช าระหนเงนตนหมดสนเรวขน อตราดอกเบยทค านวณจะลดลง ตามระยะเวลาทช าระเรวขน

(2) สมเกยรต ตงกจวานชย และอารยา มนสบญเพมผล (2549) 64 ไดท าการศกษา เรอง “การประเมนนโยบายกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา” ผลการศกษาทเกยวของ สรปไดดงน

1. กยศ. ขาดกลไกในการตรวจสอบการจดสรรเงนกยมท าใหเกดการรวไหลมาก

2. กยศ. ขาดกลไกการตดตามการช าระหนคนทมประสทธภาพ ท าใหเกดความสญเสยตอรฐและผเสยภาษ โดยจะเหนไดวา อตราการคางช าระหนอยในระดบสง สะทอนใหเหนถงความไมมประสทธภาพในการตดตามทวงหน ทท าใหเกดปญหาตอความย งยน ซง กยศ. มอตราการคนทนในระดบต าอยทประมาณรอยละ 33 ของเงนทปลอยกท งหมด (อตราหนสญรอยละ 10) จงเปนไปไดยากท กยศ. จะด ารงอยไดในลกษณะกองทนหมนเวยนโดยไมพงพางบประมาณระดบสงจากรฐบาล

3. กยศ. ขาดกลไกในการตดตามและประเมนผลท าใหการด าเนนงาน กยศ. ผดพลาดตอเนองมาเปนเวลานาน โดยไมไดรบการแกไขอยางทควรจะเปน และไมสามารถประเมนผลการด าเนนงานไดอยางตรงเปาหมาย

จากการศกษางานวจยทเกยวของดงกลาว สามารถน าไปศกษา หรอบรณาการในการศกษาลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ ซงจะกลาวในล าดบตอไป.

64 สมเกยรต ตงกจวานชย และอารยา มนสบญเพมผล. การประเมนนโยบายกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา

(โครงการวจยการประเมนนโยบายสาธารณะดานสงคมทมความส าคญ) . กรงเทพฯ: มลนธสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (ทดอารไอ), 2549.



บทท 3

วธการศกษา

ในบทน คณะผวจยจะกลาวถงวธการศกษา ซงไดด าเนนการศกษาวจยในแตละขนตอนเพอใหบรรลวตถประสงคของการศกษา ดงตอไปน

1. กรอบแนวคดในการศกษาวจย

องคกรเอกชนกงสาธารณะ เปนองคกรทจดตงขนเพอยกระดบคณภาพบรการสาธารณะ เนองจากรฐมความจ าเปนทจะตองใหบรการสาธารณะบางประเภท เชน กองทนทดแทนผประสบภย กองทนคมครองเดก เพอการสงเคราะหและสวสดการ และกองทนสงแวดลอม เพอสนบสนนการแกไขปญหาสงแวดลอม กองทนพฒนาการกฬาแหงประเทศไทย และกองทนผสงอาย เพอสนบสนนสงเสรม กองทนเงนใหกยมเพอการศกษา และกองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน เพอการกยม เปนตน ทงน เพอใหการบรการดงกลาวเปนไปดวยความคลองตว รวดเรว และมประสทธภาพ สอดคลองกบความตองการของประชาชน และทนตอการพฒนาเศรษฐกจ สงคม และเทคโนโลย ตลอดจนสภาพการณ ตาง ๆ ในสงคมปจจบน ท าใหรฐจ าเปนตองยกระดบคณภาพการใหบรการสาธารณะ ใหตอบสนองความตองการของประชาชนและสอดคลองกบสภาพการณดงกลาวขางตน

ดวยเหตดงกลาว ท าใหมองคกรเอกชนกงสาธารณะซงไดรบงบประมาณสนบสนนจากรฐ หรอไดรบการสนบสนนในรปแบบอนใด แตไมตองด าเนนการภายใตระเบยบของทางราชการเชนเดยวกบสวนราชการปกต มการก ากบดแลและการตรวจสอบจากทงภายในและภายนอกในลกษณะทผอนคลายจากการควบคม ซงโดยทวไปเงนทสวนราชการไดรบตองน าสงคลงเปนรายไดแผนดน และการใชจายจากเงนงบประมาณประจ าปตองผานกระบวนการทางรฐสภา แตการใชจายเงนของกองทนหรอทนหมนเวยนเปนอ านาจของคณะรฐมนตร ซงเปนการกระจายอ านาจใหสามารถเบกจายเงนไดตามวตถประสงคและตามระเบยบทกระทรวงการคลงก าหนด ท าใหเกดความคลองตวในการเบกจาย ทหากมความจ าเปนผบรหารสามารถขอตกลงกระทรวงการคลงน าเงนไปฝากธนาคารพาณชยได เพอใหสามารถบรหารงานส าเรจและรวดเรว และในกรณทมงานเรงดวนทนอกเหนอจากแผนงานประจ าป สามารถขอท าความตกลงกบกระทรวง การคลงด าเนนการได องคกรเอกชนกงสาธารณะจงเปนการจดรปแบบองคกรเพอใหรฐสามารถใหบรการสาธารณะหรอด าเนนกจการเพอสาธารณประโยชนทลดขอจ ากดทสวนราชการปกตไมสามารถด าเนนการได


72 บทท 3 วธการศกษา

การศกษาน คณะผวจยมสมมตฐานวา ลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะทแตกตางจากสวนราชการปกต โดยเฉพาะการผอนคลายการก ากบดแลและการตรวจสอบ ดงทกลาวแลวนน ท าใหองคกรเอกชนกงสาธารณะมความเสยงการทจรตในรปแบบทแตกตางกบสวนราชการปกต โดยองคกรเอกชนกงสาธารณะทมความคลองตวดานการบรหาร/การเงน/การบรหารงานบคคลสง กจะมความเสยงตอการทจรตสง ในขณะทองคกรเอกชนกงสาธารณะทมความคลองตวดานการบรหาร/การเงน/การบรหารงานบคคลต า กจะมความเสยงตอการทจรตต า และหากองคกรใดมเงนหมนเวยนอยในองคกรมากเทาไร กจะมความเสยงตอการทจรตมากขนดวย และนอกจากนน ลกษณะภารกจขององคกรและจ านวนเงนทหมนเวยนอยในองคกร กเปนอกปจจยหนงทมความเสยงตอการทจรต

ภาพท 3 ความเสยงตอการทจรตในมตความสมพนธระหวางความคลองตวในการใหบรการสาธารณะและจ านวนเงนททนหมนเวยนในองคกรกบระดบความเขมในการก ากบดแลและตรวจสอบ

ทมา : คณะผวจย

ภาพขางตนแสดงใหเหนวา ระดบของความคลองตวในการใหบรการสาธารณะ และจ านวนเงนทนในองคกรเอกชนกงสาธารณะ และระดบความเขมในการก ากบดแล และการตรวจสอบมความสมพนธกน หากองคกรใดมเงนทนจ านวนมาก และมความคลองตวในการใหบรการสาธารณะสง แตระดบความเขม หรอขนตอนในการอนมต การก ากบดแล กฎ ระเบยบ การตรวจสอบนอย หรอต า ยอมมความเสยงในการทจรตสงกวาองคกรทมเงนทนจ านวนนอยและมความคลองตวในการใหบรการสาธารณะต า ซงมระดบความเขม หรอขนตอนในการอนมต การก ากบดแล กฎ ระเบยบ การตรวจสอบมาก หรอสง ยอมมความเสยงในการทจรตต า

ต า ระดบความเขมในการก ากบดแล สง และการตรวจสอบ

สง

ต า

ความเสยง ตอการทจรต

ลกษณะและรปแบบ ขององคกรเอกชนกงสาธารณะ ซงพจารณาจากกฎ ระเบยบ มาตรการในการก ากบดแล ตรวจสอบ และการปองกน ความเสยงตอการทจรตของ องคกรเอกชนกงสาธารณะ

ระดบของความคลองตวในการใหบรการสาธารณะ และจ านวนเงนทน ทหมนเวยนอยใน องคกรเอกชน กงสาธารณะ

จดสมดล



จากทกลาวแลวนน มไดหมายความวา ความคลองตวเปนเหตปจจยของความเสยงตอการทจรต แตเมอออกแบบใหองคกรมความคลองตวสง กควรจะก าหนดระดบความเขมในการก ากบดแลและการตรวจสอบใหเหมาะสม ดงนน การสรางความสมดลระหวางความคลองตวในการด าเนนงานขององคกรเอกชนกงสาธารณะกบความเขมในการก ากบดแลและการตรวจสอบ จงเปนแนวทางในการลดความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะทมประสทธภาพ

คณะผวจยแบงองคกรเอกชนกงสาธารณะออกเปน 2 ประเภท กลาวคอ ประเภทแรก คอ องคกรเอกชนกงสาธารณะทมฐานะเปนนตบคคล ประกอบดวย กองทนทมฐานะเปนนตบคคล จดต ง โดยกฎหมายเฉพาะมวตถประสงคเพอประกอบกจกรรมสาธารณประโยชน ทมผลกระทบตอประชาชนในวงกวาง โดยไดรบงบประมาณสนบสนนจากรฐ และ/หรอไดรบการสนบสนนจากรฐในรปแบบอน และองคการพฒนาเอกชนภาครฐมฐานะเปนนตบคคล โดยการจดทะเบยนตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ในรปของมลนธ หรอสมาคม ซงเกดขนโดยการรเรมของสวนราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ องคการมหาชน หรอองคกรเอกชนกงสาธารณะ ซงอาจจะเปนการด าเนนการตามทกฎหมายก าหนด หรอตามมตคณะรฐมนตร หรอนโยบายรฐบาลหรอนโยบายขององคกรกได แตมวตถประสงคเพอสนบสนนการด าเนนการตามภารกจขององคกรทรเรมกอตง โดยไดรบการสนบสนนจากรฐ และ/หรอไดรบสนบสนนจากรฐในรปแบบอน ๆ ใด แตมลกษณะการท างานเปนแบบองคกรพฒนาเอกชน และประเภททสอง คอ องคกรเอกชนกงสาธารณะทไมมฐานะเปนนตบคคล ไดแก กองทน ซงจดตงตามมาตรา 12 ของพระราชบญญตเงนคงคลง พ.ศ. 2491 โดยก าหนดไวเปนรายการหนงในเอกสารงบประมาณประจ าป โดยอาจจดตงตามทกฎหมายก าหนด หรอมตคณะรฐมนตร หรอนโยบายรฐบาลหรอนโยบายขององคกร ภายหลงการจดตงแลวยงคงด าเนนการแฝงอยภายในสวนราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ องคการมหาชน หรอองคกรเอกชนกงสาธารณะทจดตง เพอสนบสนนการด าเนนการขององคกรนน ๆ

ทงน การแบงองคกรเอกชนกงสาธารณะออกเปน 2 ประเภทดงกลาวนน เนองจากลกษณะและรปแบบขององคกร โดยเฉพาะการจดโครงสรางการบรหารจดการ การก ากบดแล และการตรวจสอบ ตลอดจนลกษณะของภารกจขององคกร เปนปจจยทมผลตอความเสยงตอการทจรต นอกจากนน การแบงประเภทขององคกรเอกชนกงสาธารณะดงกลาว ยงน าไปสการคดเลอกองคกรกรณศกษาทจะท าใหไดองคกรทมลกษณะและรปแบบทแตกตางกน ซงจะท าใหการศกษาและเปรยบเทยบลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะซงเปนองคกรกรณศกษามความแตกตางกน อนจะท าใหไดผลการศกษาทครอบคลมทกประเภทขององคกรเอกชนกงสาธารณะ



ภาพท 4 กรอบแนวคดในการศกษาวจย


กรอบแนวคดในการวจยล กษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชน กงสาธารณะ โดยคณะผวจยไดจ าแนกองคกรเอกชนกงสาธารณะออกเปน 2 ประเภทหลก คอ องคกรทมฐานะเปนนตบคคล (จดตงตามกฎหมายจดตงองคกร และจดตงตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชย) กบองคกรทมฐานะไมเปนนตบคคล มวตถประสงคการจดตงเพอสาธารณประโยชนไมแสวงหาก าไร ไดรบการสนบสนนจากภาครฐดานงบประมาณ (การเงน) และ/หรอสถานท บคลากร ตลอดจนการสนบสนนในรปแบบอนใด โดยองคกรเหลาน จะมระดบความสมพนธกบภาครฐในรปแบบการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบจากภาครฐ รวมถงระดบการบรหารงานทคลองตว ไมอยภายใตระเบยบของทางราชการแตกตางกนไป จงมความเสยงตอการทจรตทแตกตางกนในแตละองคกร ซงการศกษา ครงน จะไดผลลพธส าคญ คอ (1) องคความรเกยวกบรปแบบ ลกษณะ และความเสยงตอการทจรต ในองคกรเอกชนกงสาธารณะ (2) แนวทางในการปรบปรงกฎหมายทเกยวของและสรางกลไกการม สวนรวมของภาคประชาชนในการปองกนการทจรต และ (3) ขอเสนอแนะเชงนโยบาย ดานกฎหมาย แนวทางการพฒนากลไกและบคลากร ส านกงาน ป.ป.ช. และหนวยงานทเกยวของ


มวตถประสงคการจดตงเพอสาธารณประโยชนไมแสวงหาก าไร

1. องคความรเกยวกบรปแบบ ลกษณะ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ 2. แนวทางในการปรบปรงกฎหมายทเกยวของและสรางกลไกการมสวนรวมของภาคประชาชนในการปองกนการทจรต 3. ขอเสนอแนะเชงนโยบาย ดานกฎหมาย แนวทางการพฒนากลไกและบคลากร ส านกงาน ป.ป.ช. และหนวยงานทเกยวของ

สถานท

บคลากร

การเงน

รบการสนบสนน รปแบบอน

องคกรเอกชนกงสาธารณะ

2. มฐานะไมเปนนตบคคล

1. มฐานะเปนนตบคคล

1.1 ตงตามกฎหมาย จดตงองคกร

1.2 ตงตามประมวล แพงและพาณชย

ผลลพธ



2. การด าเนนการศกษาวจย

คณะผวจยไดด าเนนการเพอใหบรรลวตถประสงคของการศกษาวจย ดงน

2.1 วธการเกบรวบรวมขอมล

คณะผวจยศกษาคนควาขอเทจจรง และการปฏบตตามกฎหมาย ระเบยบ และขนตอนตาง ๆ รวมถงปญหาและอปสรรคจากการปฏบตตามกฎหมาย และระเบยบตาง ๆ โดยด าเนนการดงน

2.1.1 การส ารวจเอกสาร (Documentary Research) ซงคณะผวจยจะท าการศกษาวจยเชงส ารวจเอกสารกอน เรมจากการศกษาแนวคดในการจดตงองคกรเอกชนกงสาธารณะ กฎหมายและระเบยบตาง ๆ ทเกยวของ รวมทงแนวคดในตางประเทศ นอกจากนแลวเอกสารทจะละเวนจากการศกษาในครงนไมได คอ แนวทางการด าเนนการ กฎหมาย กฎ และระเบยบการบรหารงานบคคล งบประมาณ และการด าเนนการอน ซงหากเปนแนวทางทท าใหเกดการบรหารจดการทคลองตว และมความแตกตางจากองคกรภาครฐ กควรมการวางมาตรการการตรวจสอบ เพอปองกนความเสยงตอการทจรตได

2.1.2 การวจยเชงคณภาพ (Qualitative Research) และการศกษาเฉพาะกรณ (Case Study) ใหไดผลส าเรจไมนอยกวา 5 องคกร โดยมงคนควาหาขอเทจจรง และศกษาขอมลดานตาง ๆ มาบรรยายถงความสมพนธของเงอนไขทเกดขนกบสภาพแวดลอมทเปนอย ซงพยายามศกษาคนควาในแนวลก

2.1.3 การรวบรวมขอมลจากการสงเกตแบบมสวนรวมโดยการประชมสมมนากลมยอย หรอการสมภาษณแบบไมเปนทางการ แลวน าขอมลทไดมาสงเคราะหผลการศกษา

ทงน การวเคราะหขอมล จะใชวธการสรปบรรยายทฤษฎและแนวคดตาง ๆ ในการอธบายและวเคราะหเหตการณตาง ๆ เพอน าผลการวจยไปประยกตใชในการแกปญหา เพอปรบปรงงานดานการบรหารของหนวยงานหรอสถาบนทเกยวของ

2.2 ขอมลและแหลงขอมลทใชในการศกษา

2.2.1 ขอมลทางวชาการเกยวกบแนวคด ลกษณะ และรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะ

2.2.2 กฎหมาย ระเบยบ หลกเกณฑ และวธการ รวมถงขนตอนการด าเนนงานขององคกรเอกชนกงสาธารณะ

2.2.3 ขอมลเกยวกบการบรหารงานบคคล การงบประมาณ และการด าเนนการอน ผลการด าเนนงาน รวมทงปญหาและอปสรรคตาง ๆ ขององคกรเอกชนกงสาธารณะ



2.2.4 รายงานการตรวจสอบด าเนนงานและการใชจายงบประมาณขององคกรทมหนาทใน การก ากบดแลและตรวจสอบองคกรเอกชนกงสาธารณะ ไดแก กรมบญชกลาง ส านกงานตรวจเงนแผนดน ส านกงาน ป.ป.ช. ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร และส านกงานเลขาธการวฒสภา

2.2.5 รายงานการศกษาวจยทเกยวของกบองคกรเอกชนกงสาธารณะและการทจรต

2.2.6 แหลงขอมลซงเปนนกกฎหมาย ผ เชยวชาญ และผทรงคณวฒ รวมถงผบรหารและผปฏบตงานในองคกรเหลาน และผปฏบตงานในองคกรทมหนาทก ากบดแลและตรวจสอบองคกรเอกชนกงสาธารณะดงทกลาวแลวขางตน รวมถงบคคลในภาคประชาสงคมดานการตอตานการทจรต

ในการศกษาวจยนไดสบคนและประมวลขอมลทเกยวของกบการศกษา ไดแก กฎหมาย ทเกยวของ รายงานผลการด าเนนงานจากหอสมดตาง ๆ สถาบนวทยบรการ เวบไซตและเอกสารเผยแพร ขององคกรเอกชนกงสาธารณะ องคกรทเกยวของกบการก ากบดแลองคกรเอกชนกงสาธารณะ รวมทงสถานศกษา องคกรภาคประชาสงคม และแหลงขอมลซงเปนบคคลทมหนาทเกยวของ หรอมประสบการณเกยวของ

3. การคดเลอกองคกรเอกชนกงสาธารณะกรณศกษา

คณะผวจยไดรวบรวมองคกรเอกชนกงสาธารณะในรปของกองทน และองคกรพฒนาเอกชนภาครฐ แลวศกษาลกษณะและรปแบบขององคกร เพอพจารณาหลกเกณฑในการคดเลอกองคกรกรณศกษา ตอไป

3.1 องคกรเอกชนกงสาธารณะในรปของ “กองทน”

คณะผวจยไดศกษาองคกรเอกชนกงสาธารณะทงในรปของ “กองทน” และ “องคกรพฒนาเอกชนภาครฐ” พบวา ประเภทกองทนมจ านวน 104 กองทน ดงตารางท 3

ตารางท 3 องคกรเอกชนกงสาธารณะในรปแบบกองทน

ล าดบ ชอทนหมนเวยน หนวยงานเจาสงกด

กระทรวงกลาโหม 1

เงนทนหมนเวยนโรงงานแบตเตอรทหาร

กรมการอตสาหกรรมทหาร ศนยการอตสาหกรรมปองกนประเทศและพลงงานทหาร

2 เงนทนหมนเวยนเพอการบรหารทาเรอพาณชยสตหบ-กองทพเรอ

กองทพเรอ

3 เงนทนหมนเวยนโรงงานฟอกหนง กองทพบก กรมพลาธการทหารบก 4 เงนทนหมนเวยนเพอผลตรปถายทางอากาศ กองบญชาการทหารสงสด

กรมแผนททหาร




ล าดบ ชอทนหมนเวยน หนวยงานเจาสงกด 5 เงนทนหมนเวยนโรงงานเภสชกรรมทหาร ส านกงานปลดกระทรวงกลาโหม 6 เงนทนหมนเวยนอตสาหกรรมปองกนประเทศ 7 เงนทนหมนเวยนโรงงานผลตวตถระเบดทหาร 8 เงนทนหมนเวยนศนยอ านวยการสรางอาวธ

กระทรวงการคลง 9 เงนทนหมนเวยนการแสดงเหรยญกษาปณและเงนตราไทย กรมธนารกษ

10 เงนทนหมนเวยนการผลตเหรยญกษาปณและการท าของ 11 กองทนสงเคราะหเกษตรกร กรมบญชกลาง 12 กองทนรวมเพอชวยเหลอเกษตรกร 13 กองทนทดแทนผประสบภย ส านกงานคณะกรรมการก ากบและ

สงเสรมการประกอบธรกจประกนภย (คปภ.)

14 กองทนประกนชวต 15 กองทนประกนวนาศภย 16 กองทนเพอการช าระคนตนเงนกชดใชความเสยหายของ

กองทนเพอการฟนฟและพฒนาระบบสถาบนการเงน ส านกงานบรหารหนสาธารณะ

17 กองทนบรหารเงนกเพอการปรบโครงสรางหนสาธารณะและพฒนาตลาดตราสารหนในประเทศ

18 กองทนส าหรบพนกงานทไดรบผลกระทบจากการ แปรรปรฐวสาหกจ

ส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ

19 กองทนใหความชวยเหลอพฒนาเศรษฐกจแกประเทศเพอนบาน

ส านกงานเศรษฐกจการคลง

20 กองทนเงนใหกยมเพอการศกษา ส านกงานปลดกระทรวงการคลง 21

กองทนเงนกยมเพอการศกษาทผกกบรายไดในอนาคต (ICL)

กระทรวงการทองเทยวและกฬา 22 กองทนพฒนาการกฬาแหงชาต การกฬาแหงประเทศไทย

23 กองทนกฬามวย 24 กองทนสงเสรมกฬาอาชพ 25 กองทนคมครองธรกจน าเทยว ส านกงานพฒนาการทองเทยว



ตารางท 3 องคกรเอกชนกงสาธารณะในรปแบบกองทน (ขอมล ณ ธนวาคม 2553)

ล าดบ ชอทนหมนเวยน หนวยงานเจาสงกด 26

กองทนเพอสงเสรมการทองเทยวไทย ส านกงานปลดกระทรวง

การทองเทยวและกฬา กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย

27 เงนทนหมนเวยนโรงงานในอารกษ กรมพฒนาสงคมและสวสดการ 28 กองทนสงเสรมและพฒนาคณภาพชวตคนพการ ส านกงานสงเสรมและพฒนาคณภาพ

ชวตคนพการแหงชาต 29 กองทนสงเสรมการจดสวสดการสงคม ส านกงานปลดกระทรวงการพฒนา

สงคมและความมนคงของมนษย 30 กองทนคมครองเดก 31 กองทนผสงอาย 32 กองทนเพอการปองกนและปราบปรามการคามนษย

กระทรวงเกษตรและสหกรณ 33 เงนทนหมนเวยนเพอผลตและขยายพนธพช กรมการขาว 34 เงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน กรมชลประทาน

35 กองทนจดรปทดน 36 เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา พนธกง และ

พนธสตวน าอน ๆ กรมประมง

37 เงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ าหนาย กรมปศสตว 38 เงนทนหมนเวยนยางพารา กรมวชาการการเกษตร

39 เงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยม 40 กองทนคมครองพนธพช 41 กองทนพฒนาสหกรณ (กพส.) กรมสงเสรมสหกรณ 42 กองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรเพอเพมขด

ความสามารถการแขงขนของประเทศ ส านกงานเศรษฐกจการเกษตร 43 กองทนฟนฟและพฒนาเกษตรกร

44 กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม

ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม

45 กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน ส านกงานปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ





กระทรวงคมนาคม 46 เงนทนหมนเวยนเพอจดท าแผนปายทะเบยนรถ กรมการขนสงทางบก 47 กองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน 48 เงนทนหมนเวยนกรมการขนสงทางอากาศ กรมการขนสงทางอากาศ 49 เงนทนคาธรรมเนยมผานทาง กรมทางหลวง 50 เงนทนหมนเวยนคาเครองจกรกลของกรมทางหลวง

กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม 51 เงนทนหมนเวยนสถานแสดงพนธสตวน า จงหวดภเกต กรมทรพยากรทางทะเลและชายฝง 52 กองทนจดการซากดกด าบรรพ กรมทรพยากรธรณ 53 กองทนพฒนาน าบาดาล กรมทรพยากรน าบาดาล 54

กองทนสงแวดลอม

ส านกงานนโยบายและแผนทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม

กระทรวงพลงงาน 55 เงนทนหมนเวยนด าเนนการโครงการผลตถานหนเปน

พลงงานทดแทน กรมพฒนาพลงงานทดแทนและอนรกษพลงงาน

56 กองทนน ามนเชอเพลง สถาบนบรหารกองทนพลงงาน 57 กองทนเพอสงเสรมการอนรกษพลงงาน ส านกงานนโยบายและแผนพลงงาน

กระทรวงพาณชย 58 เงนทนหมนเวยนขาวสารการพาณชย กรมสงเสรมการสงออก 59 กองทนสงเสรมการคาระหวางประเทศ

กระทรวงมหาดไทย 60 กองทนจดรปทดนเพอพฒนาพนท กรมโยธาธการและผงเมอง

กระทรวงยตธรรม 61 กองทนปองกนและปราบปรามยาเสพตด ส านกงาน ป.ป.ส. 62 กองทนยตธรรม ส านกงานปลดกระทรวงยตธรรม





กระทรวงแรงงาน

63 กองทนประกนสงคม ส านกงานประกนสงคม 64 กองทนเงนทดแทน 65 กองทนเพอชวยเหลอคนหางานไปท างานในตางประเทศ กรมการจดหางาน

66 กองทนเพอผรบงานไปท าทบาน 67

กองทนเพอการสงคนตางดาวกลบออกไปนอกราชอาณาจกร

68 กองทนพฒนาฝมอแรงงาน กรมพฒนาฝมอแรงงาน 69 กองทนเพอผใชแรงงาน กรมสวสดการและคมครองแรงงาน

70 กองทนสงเคราะหลกจาง กระทรวงวฒนธรรม

71 กองทนส าหรบผเดนทางไปประกอบพธฮจญ กรมการศาสนา 72 กองทนสงเสรมการเผยแพรพระพทธศาสนาเฉลม

พระเกยรต 80 พรรษา 73 เงนทนหมนเวยนการสงคต กรมศลปากร 74 กองทนสงเสรมงานวฒนธรรม ส านกงานคณะกรรมการ

วฒนธรรมแหงชาต 75 กองทนสงเสรมงานวฒนธรรมจงหวด 76 กองทนสงเสรมศลปะรวมสมย ส านกงานศลปวฒนธรรมรวมสมย

กระทรวงวทยาศาสตรและเทคโนโลย 77 กองทนเพอการพฒนาระบบมาตรวทยา สถาบนมาตรวทยาแหงชาต 78

กองทนเพอการพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลย ส านกงานพฒนาวทยาศาสตรและ

เทคโนโลยแหงชาต 79 เงนทนหมนเวยนเพอการวจยและพฒนาเทคโนโลย ส านกงานปลดกระทรวง

วทยาศาสตรและเทคโนโลย





กระทรวงศกษาธการ 80

กองทนสงเสรมและพฒนาการศกษาส าหรบคนพการ ส านกงานคณะกรรมการการศกษา

ขนพนฐาน 81 เงนทนหมนเวยนเพอพฒนาสถาบนอดมศกษาเอกชน ส านกงานคณะกรรมการการอดมศกษา 82 กองทนสงเคราะห ส านกงานปลดกระทรวง

ศกษาธการ 83 กองทนเพอโครงการอาหารกลางวนในโรงเรยนประถมศกษา 84 เงนทนหมนเวยนเพอแกไขปญหาหนสนขาราชการคร 85 กองทนสงเสรมโรงเรยนในระบบ

กระทรวงสาธารณสข 86

กองทนภมปญญาการแพทยแผนไทย กรมพฒนาการแพทยแผนไทยและ

การแพทยทางเลอก 87 กองทนการแพทยฉกเฉน สถาบนการแพทยฉกเฉนแหงชาต 88 กองทนเพอพฒนาระบบสาธารณสข สถาบนวจยระบบสาธารณสข 89 กองทนหลกประกนสขภาพแหงชาต ส านกงานหลกประกนสขภาพแหงชาต 90 เงนทนหมนเวยนยาเสพตด ส านกงานคณะกรรมการอาหารและยา

กระทรวงอตสาหกรรม 91

เงนทนหมนเวยนเพอการสงเสรมอาชพอตสาหกรรมในครอบครวและหตถกรรมไทย

กรมสงเสรมอตสาหกรรม

92

กองทนออยและน าตาลทราย

ส านกงานคณะกรรมการออยและน าตาลทราย

93

กองทนสงเสรมวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม ส านกงานสงเสรมวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม

ส านกนายกรฐมนตร 94 เงนทนหมนเวยนส านกพมพคณะรฐมนตรและราชกจจานเบกษา ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร 95 กองทนหมบานและชมชนเมองแหงชาต ส านกเลขาธการนายกรฐมนตร 96 กองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพ 97 เงนทนหมนเวยนเพอพฒนากฎหมาย



ตารางท 3 (ตอ) ล าดบ ชอทนหมนเวยน หนวยงานเจาสงกด

สวนราชการไมสงกดส านกนายกรฐมนตร กระทรวง ทบวง กรม 98

เงนทนหมนเวยนการพมพหนงสอพจนานกรมและเอกสารทางวชาการ

ราชบณฑตยสถาน

99 กองทนเพอการสบสวนและสอบสวนคดอาญา ส านกงานต ารวจแหงชาต 100 กองทนเศรษฐกจสรางสรรค สศช. 101

เงนทนหมนเวยนเพอใหขาราชการส านกเลขาธการสภาผแทนราษฎรกยมเพอช าระหนสน

ส านกเลขาธการสภาผแทนราษฎร

องคกรอสระตามรฐธรรมนญ และหนวยงานของรฐ 102 กองทนเพอการพฒนาพรรคการเมอง ส านกงาน ก.ก.ต. 103 กองทนเพอการพฒนาและเผยแพรประชาธปไตย สถาบนพระปกเกลา 104 กองทนพฒนาการเมองภาคพลเมอง

หมายเหต ปรบปรงจากขอมลของกรมบญชกลาง ณ ธนวาคม 2553 ล าดบท 100 จดตงตามมตคณะรฐมนตร เมอวนท 21 กนยายน 2553

3.2 องคกรเอกชนกงสาธารณะในรปของ “องคกรพฒนาเอกชนภาครฐ”

ส าหรบองคกรพฒนาเอกชนภาครฐซงมจ านวนและความหลากหลายมาก นอกจากนน ยงกระจดกระจายกนอยในรปของสมาคม มลนธ หรอสถาบนทแยกจากสวนราชการ รฐวสาหกจ องคการมหาชน และองคกรเอกชนพฒนาเอกชนภาครฐตาง ๆ มากมาย คณะผวจยไมพบวา มองคกรใดท าการรวบรวมไว และในการศกษานไมสามารถรวบรวมไวใหครบถวนสมบรณได

3.3 หลกเกณฑในการพจารณาคดเลอกองคกรกรณศกษา

คณะผวจยไดเลอกศกษาองคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะองคกร โดยองคกรทมลกษณะและรปแบบทแตกตางกน ซงจะท าใหผลการศกษาสามารถน าไปอธบายและศกษาเปรยบเทยบสถานะเบองตนและความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะทมลกษณะและรปแบบทคลายคลงกนได คณะผวจยจงคดเลอกองคกรใหไดองคกรทมฐานะทางกฎหมายขององคกร และวตถประสงคขององคกร (ตามทไดจ าแนกไวในบทท 2 ขอ 4.2 ประกอบดวย วตถประสงคเพอการกยม การผลต และจ าหนาย การบรการ การสนบสนนสงเสรม และการสงเคราะหและสวสดการ) ทแตกตางกน เพอจะไดองคกรกรณศกษาทเปนตวแทนองคกรแตละประเภท และนอกจากนน คณะผวจยยงพจารณาคดเลอกองคกรทมภารกจทมบทบาทส าคญในการจดบรการสาธารณะแกประชาชนในวงกวางเปนส าคญ



ก. องคกรเอกชนกงสาธารณะทมฐานะเปนนตบคคล

1) กองทนทมฐานะเปนนตบคคล

คณะผวจยไดพจารณาเลอกองคกรเอกชนกงสาธารณะในรปของ “กองทน” ทมฐานะเปนนตบคคล เพอเปนกรณศกษา 2 องคกร ไดแก

1.1) กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ หรอ กบข. (Government Pension Fund) เปนกองทนทมวตถประสงคเพอการสนบสนนสงเสรมใหมการออม โดยทบงคบใหขาราชการ ทวประเทศเปนสมาชก ณ วนท 31 ธนวาคม 2553 กบข. มสมาชกรวม 1,156,264 คน และมสนทรพยสทธ 482,897.13 ลานบาท65 ดงนน การด าเนนงานของ กบข. จงเกยวของกบเงนและผลประโยชนของขาราชการจ านวนมาก แตการบรหารจดการ กบข. นบตงแตโครงสรางการบรหารจดการกองทน องคประกอบและบทบาทหนาทของคณะกรรมการ กบข. โดยเฉพาะการทกฎหมายก าหนดใหคณะกรรมการ กบข. น าเงนกองทนไปลงทนเพอประโยชนตอบแทนแกกองทนและสมาชกได การด าเนนการดงกลาว อาจเปนโอกาสหรอชองทางทเสยงตอการทจรตและน าไปสความเสยหายได ดงทมการวพากษวจารณในชวงป 2552 เกยวกบพฤตการณของผบรหาร กบข. ในกรณการน าเงนไปลงทนในกจการทมความเสยงตอการลงทน แลวกอใหเกดการขาดทน มผลใหสมาชกเสยประโยชน

1.2) กองทนเงนใหกยมเพอการศกษา หรอ กยศ. (Student Loan Fund) เปนกองทนทมวตถประสงคเพอการกยม เรมด าเนนการโดยมตคณะรฐมนตรตงแตป พ.ศ. 2539 แลวตอมา จงมกฎหมายจดตงเปนการเฉพาะ นบตงแตป 2539 - 2554 กยศ. ไดรบงบประมาณรวม 339,036,000,000 บาท มผกยมถงเดอนตลาคม 2553 รวมทงสน 3,475,458 ราย และในปงบประมาณ พ.ศ. 2554 ไดรบงบประมาณ 18,000,000,000 บาท แตนบจากป 2550 เปนตนมา มแนวโนมวา จะไดรบงบประมาณลดลง ท าใหตองน าเงนรบช าระหนมาสมทบเพมขน ทผานมา พบวา กยศ. มความเสยงตอการทจรตและการทจรตทเกดขนในรปแบบตาง ๆ ทงทเกดจากขาราชการระดบปฏบตการทมหนาทในการด าเนนการ ระดบผบรหารสถานศกษา และนกการเมอง ครงแลวครงเลา กยศ. จงเปนกองทนทควรจะน ามาศกษาถงลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรต เพอประโยชนตอการปองกนและปราบปรามการทจรตตอไป

2) องคกรพฒนาเอกชนภาครฐทมฐานะเปนนตบคคล

คณะผวจยไดเลอกองคกรเอกชนกงสาธารณะในรปของ “องคกรพฒนาเอกชนภาครฐ” ทมฐานะเปนนตบคคล เพอเปนกรณศกษา 1 องคกร ไดแก

65 รายงานประจ าป 2552 กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ. ม.ป.ท., ม.ป.พ.



มลนธภมพลงชมชนไทย เปนองคกรพฒนาเอกชนภาครฐทมบทบาทส าคญในการแกไขปญหายาเสพตดทลงลกถงระดบรากเหงาของปญหา ซงตองอาศยการด าเนนการรวมกนระหวางภาครฐกบภาคประชาชน ในระยะแรกรฐไดใหการสนบสนนการด าเนนงานของภาคประชาชนเพมขน จากประมาณปละ 5 - 20 ลานบาทในชวง 2540 - 2544 เปนปละประมาณ 200 ลานบาท ในป 2545 - 2552 โดยมส านกงานประสานและสนบสนนภาคประชาชน ป.ป.ส. ซงตอมาไดกลายเปนมลนธภมพลงชมชนไทยท าหนาทประสานและสนบสนนองคกรประชาชนและเครอขาย ตลอดจนการประสานภาคความรวมมอทงภาครฐและเอกชน เพอสนบสนนการด าเนนงานของชมชน ภายใตการสนบสนนงบประมาณของส านกงานปองกนและปราบปรามยาเสพตด (ป.ป.ส.) มรปแบบการบรหารงานบคคล การงบประมาณ และการด าเนนงานอนทแยกสวนจากส านกงาน ป.ป.ส. ดงนน การศกษาลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตจงเลอกศกษามลนธภมพลงชมชนไทย เพอเปนแนวทางทจะเปนประโยชนตอการบรหารจดการภาครฐตอไป

ข. องคกรเอกชนกงสาธารณะทไมมฐานะเปนนตบคคล

1) กองทนผสงอาย (Fund of the elderly) เปนกองทนทมวตถประสงคเพอการสงเคราะหและสวสดการ จดตงขนตามพระราชบญญตผสงอาย พ.ศ. 2546 ซงก าหนดใหอยในสงกดส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาสคนพการ และผสงอาย กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย ไดรบงบประมาณตงแตปงบประมาณ 2548 - 2554 รวมเปนเงน 320,000,000 บาท โดยในปงบประมาณ 2554 ไดรบงบประมาณ จ านวน 100,000,000 บาท และมแนวโนมวากองทนนจะไดรบงบประมาณสนบสนนเพมมากขน เนองจากสงคมไดกาวเขาสสงคมผสงอายแลว การด าเนนงานทผานมา กองทนผสงอายมโครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบ ตลอดจนการมสวนรวมทคอนขางด66 ดงนน จงควรท าการศกษาวา กองทนนมโอกาสหรอชองทางทเสยงตอการทจรตหรอไม

2) กองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน หรอ กปถ. (Funds allocated for the safety of the car on the road) เปนกองทนทมวตถประสงคเพอการสงเสรมและสนบสนน จดตงตามพระราชบญญตรถยนต (ฉบบท 12) พ.ศ. 2546 ซงก าหนดใหมการน าหมายเลขทะเบยนรถทเปนทนยมของประชาชนตามทก าหนดไวในกฎกระทรวงออกมาประมลเปนการทวไป และใหน าเงนรายไดจากการประมลทงหมดเขากองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน เพอเปนทนสนบสนนและสงเสรมดานความปลอดภยในดานการใชรถใชถนนและใหความชวยเหลอผประสบภยอนเกดจากการใชรถใชถนน ในปงบประมาณ 2553 รวมเงนทไดจากการประมลหมายเลขทะเบยนรถ รวมเกอบ 859 ลานบาท และพบวา กองทนมสนทรพยสทธ1,413,002,709.76 บาท มรายไดรวม 623,776,296.48 บาท และมคาใชจาย

66 อญชลย ชตระกล. รายงานฐานะการเงนของกองทนและเงนทนหมนเวยนประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2554.



ในการด าเนนงาน รวม 535,453,861.26 บาท กปถ. จงมรายไดสงกวาคาใชจายสทธ 88,322,435.22 บาท67 แมเงนกองทนจะไมไดมาจากงบประมาณของรฐ แตกเปนเงนทไดมาจากประมลปายรถยนตซงเปนบรการสาธารณะทเปนภารกจของรฐ จงจ าเปนทจะตองจดระบบการบรหารกองทนทมประสทธภาพ และมความโปรงใส เพอกอใหเกดประโยชนตอสาธารณะอยางแทจรง

จากทกลาวมาแลว จะเหนไดวา องคกรเอกชนกงสาธารณะทง 5 องคกร เปนองคกรกรณศกษาทมลกษณะและรปแบบทงในสวนของโครงสรางการบรหาร การด าเนนการ อ านาจหนาทการบรหารและก ากบดแล และการตรวจสอบทงจากภายในและภายนอกทแตกตางกน ตลอดจนกระบวนการมสวนรวมในมต ตาง ๆ คณะผวจยจงเลอกศกษาองคกรดงกลาว ซงจะน าเสนอโดยละเอยดในล าดบตอไป

4. เครองมอทใชในการศกษาวจย

การศกษาวจยน เปนการวจยเชงคณภาพ (Qualitative Research) ดวยการส ารวจเอกสาร (Descriptive research) และการสมภาษณ (Interview) รวมกบการวจยแบบมสวนรวม (Participatory Action Research) ดงน

4.1 การวจยเชงคณภาพ (Qualitative Research)

4.1.1 การส ารวจเอกสาร (Documentary Research) คณะผวจ ยจะท าการศกษาวจยเชงส ารวจเอกสารกอน เรมจากการศกษาแนวคด ทฤษฎ และงานวจยทเกยวของกบการด าเนนงานขององคกรเอกชนกงสาธารณะ รวมทงการก ากบดแล และการตรวจสอบ ทงในมตดานการบรหารจดการและดานกฎหมาย ซงจ าเปนตองศกษากฎหมาย กฎ และระเบยบทางการบรหารงานบคคล งบประมาณ และการด าเนนการอน (ดภาคผนวก ข) ทเกยวของ รวมทงแนวคดในตางประเทศดวย

4.1.2 การสมภาษณ (Interview) คณะผว จยจะท าการสมภาษณผบรหาร ผทรงคณวฒเชยวชาญ และผปฏบตงานในองคกรเอกชนกงสาธารณะ รวมทงผทเกยวของทงในเชงการบรหารจดการการก ากบดแล และการตรวจสอบ ทงน การสมภาษณเชงลก (In - depth Interview) เนนเพอศกษาเฉพาะกรณ 5 องคกร เพอใหไดขอมลเชงลกทเปนประโยชน สามารถน ามาประมวลและสงเคราะหเปน ผลการศกษาในมตตาง ๆ โดยคณะผวจยไดท าการสมภาษณผบรหาร ผทรงคณวฒเชยวชาญ และผปฏบตงานในองคกรเอกชนกงสาธารณะ อยางนอยองคกรละ 1 คน รวม 8 คน นอกจากนน ยงไดสมภาษณผทเกยวของทงในเชงการบรหารจดการ การก ากบดแล และการตรวจสอบ อกจ านวน 3 คน แตเนองจากการสมภาษณเกยวของกบประเดนกรณการทจรตหรอทสอไปในทางทจรตทเกดขนจรงดวย ผใหสมภาษณสวนใหญจงไมประสงคใหเปดเผยชอ

67 รายงานผลการสอบบญชของส านกงานการตรวจเงนแผนดนและงบการเงนกองทนเพอความปลอดภยใน

การใชรถใชถนน ส าหรบปสนสดวนท 30 กนยายน 2551 และ 2550.



4.2 การวจยแบบมสวนรวม (Participatory Action Research)

คณะผวจยน าวธการวจยแบบมสวนรวมมาใชในการศกษาวจยนเพอใหไดขอมลทมความหลากหลาย โดยการจดประชมกลมยอย (Focus Group) จ านวน 2 ครง และการประชมวพากษผลการศกษา ซงมกลมเปาหมาย ประกอบดวย ผแทนองคกรภาครฐดานการบรหารงบประมาณ การเงน การคลง ผแทนองคกรภาครฐดานการบรหารงานบคคลและการพฒนาระบบราชการ ผแทนองคกรภาครฐดานการตรวจสอบ ผแทนองคกรเอกชนกงสาธารณะ ผแทนองคกรภาคประชาสงคม และผแทนส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต จ านวนไมนอยกวา 20 คน ดงน

4.2.1 การประชมกลมยอย ครงท 1 เมอวนท 22 ธนวาคม 2552 เวลา 13.00 - 16.30 น. ณ หองประชม 202 ส านกงาน ก.ก.ต. ชน 2 อาคารรฐประศาสนภกด ศนยราชการเฉลมพระเกยรต 80 พรรษา 5 ธนวาคม 2550 ด าเนนรายการโดย รศ. สมชย ศรสทธยากร ทปรกษาโครงการวจย น าเสนอประเดนโดยอาจารยพรพล ศรสงห ทปรกษาโครงการวจย นางสาวพรรณราย ขนธกจ หวหนาโครงการวจย และนางสาววชรา ไชยสาร นกวจย โดยมผเขารวมประชมสมมนา รวมจ านวน 27 คน (ดภาคผนวก ก - 1)

4.2.2 การประชมกลมยอย ครงท 2 เมอวนท 31 สงหาคม 2553 เวลา 13.00 - 16.30 น. ณ สถานทเดยวกนกบการประชมกลมยอย ครงท 1 ด าเนนรายการโดยอาจารยพรพล ศรสงห ทปรกษาโครงการวจย น าเสนอประเดนโดยนางสาวพรรณราย ขนธกจ หวหนาคณะผวจย และนางสาววชรา ไชยสาร นกวจย โดยมผเขารวมประชม รวมจ านวน 25 คน (ดภาคผนวก ก - 2)

4.2.3 การประชมวพากษผลการศกษา เมอวนท 25 พฤษภาคม 2555 เวลา 13.00 - 16.30 น. ณ สถานทเดยวกนกบการประชมสมมนากลมยอย ครงท 1 ด าเนนรายการโดยอาจารยพรพล ศรสงห ทปรกษาโครงการวจย น าเสนอผลการศกษาโดยนางสาวพรรณราย ขนธกจ หวหนาคณะผวจย และนางสาววชรา ไชยสาร นกวจย โดยมผเขารวมประชมวพากษผลการศกษา รวมจ านวน 35 คน (ดภาคผนวก ก - 3)

การประชมดงกลาวขางตนไดมการแลกเปลยนความคดเหนทเปนประโยชนตอการศกษาลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะ และกลไกการบรหารใหม ๆ ทน าไปสโอกาสและประโยชนทพงไดจากการบรหารองคกรเอกชนกงสาธารณะ ศกษาถงชองทางความเสยงตอการทจรต ความเปนไปได และแนวโนมของรปแบบและลกษณะของการทจรตคอรรปชนทเกดขน ศกษาแนวทางการด าเนนงานเพอสรางกลไก ชองทาง กระบวนการใหประชาชนไดเขามามสวนรวมในการปองกนการทจรตคอรรปชนในรปแบบและในลกษณะใหม ซงคณะผวจยไดประมวลความคดเหนจากทประชมแลวน ามาใชประโยชนในการก าหนดประเดนเพอการสมภาษณในเชงลกดงทกลาวแลว และไดท าใหคณะผวจยมชองทางในการเขาถงขอมลและแหลงขอมลทเปนประโยชนตอการศกษานเปนอยางมาก นอกจากนน ยงไดน ามาสงเคราะหและปรบปรงผลการศกษาวจยนใหบรรลวตถประสงค



5. แนวทางการศกษาวเคราะหทใชในการศกษาวจย

จากการทบทวนวรรณกรรมทเกยวของดงกลาว จะไดเหนถงพฒนาการบรหารจดการภาครฐ เพอใหภาครฐสามารถยกระดบการใหบรการสาธารณะไดอยางมประสทธภาพและประสทธผล ท าใหเกดการบรหารจดการภาครฐในรปขององคกรเอกชนกงสาธารณะ ซงมความสมพนธกบการบรหารจดการภาคเอกชน โดยการน าวธการบางประการของการบรหารจดการภาคเอกชนมาใชในการบรหารจดการภาครฐ เพอใหเกดความคลองตวในการปฏบตงาน แตเมอมความคลองตวในการปฏบตงานสง กจะท าใหกฎระเบยบตาง ๆ องคกรเหลานมความยดหยนมากกวาสวนราชการปกต โดยทวไปแลว การทจรตในสวนราชการซงกฎระเบยบตาง ๆ ทเครงครด มกระบวนการขนตอนตาง ๆ เพอใหการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบการด าเนนงานเปนไปโดยรอบคอบ ยงพบวา มการทจรตเกดขนมากมาย แลวกรณ “องคกรเอกชนกงสาธารณะ” ทมการบรหารทคลองตวกวา ยอมจะมโอกาสทจะเกดการทจรตไดมากกวา ซงคณะผวจยไดพจารณาแนวทางการศกษา ทจะใชเปนแนวทางการศกษาวเคราะหลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ (เฉพาะองคกรกรณศกษา) ดงน

5.1 แนวทางการศกษาปจจยทเปนสาเหตของความเสยงตอการทจรต

จากวรรณกรรมเกยวกบความเสยงตอการทจรต ตามแนวคดของ Klitgaard (1995)68 ทไดอธบายถงปจจยส าคญทเปนสาเหตทจะท าใหเกดการทจรต คอ (1) การผกขาดอ านาจในการด าเนนการอยางใดอยางหนงไวทบคคลหนงคนใดแตเพยงผเดยว (2) การใชดลพนจของตนโดยพลการทขาดการควบคมก ากบจากผอน ท าการนนเพอเกดผลประโยชนตอตวเองและพวกพอง และ (3) การขาดความรบผดชอบในสงทกระท านนวาจะเกดการสญเสยหรอเสยหายแกผอน

ในการศกษาวจยนไดน ามาประยกตใชรวมกบหลกการมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสย ดงน

(1) ระดบของการผกขาดอ านาจ (The degree of monopoly power) หมายถง ระดบของการใชกฎหมาย กฎ ระเบยบ ขอบงคบ หรอหลกเกณฑตาง ๆ เปนเครองมอ ในลกษณะทผกขาด หรอเปนการรวมอ านาจไวทแหลงเดยวประกอบกบการตดสนใจทขนอยกบการใชดลพนจของผมอ านาจผกขาดนนเปนส าคญ ในบางกรณการผกขาดอ านาจเกดจากความขาดแคลน (Shortage) และการก าหนดลกษณะและรปแบบ หรอขอจ ากด หรอจ ากดเฉพาะบางสวน ท าใหเกดภาวะการผกขาดแตเพยงผเดยว ซงหากการบรหารจดการมระดบการผกขาดอ านาจสง กจะมความเสยงตอการทจรตไดมาก

(2) ระดบของอ านาจในการใชดลพนจ (Degree of discretion power) หมายถง ระดบของการใชอ านาจของเจาหนาทในการเลอกทจะตดสนใจกระท าการใดหรอไมกระท าการใด ตามทกฎหมาย

68 ดเพมเตม Klitgaard, Robert. “Institutional Adjustment and Adjusting to Institution”. World Bank Discussion Paper. No.303, 1995.



บญญต เพอปรบใชกฎหมายใหมความสอดคลองเหมาะสมกบขอเทจจรงตามยคตามสมย เพอใหบรรลเจตนารมณตามกฎหมาย ทงน หากการใชอ านาจดลพนจถกแทรกแซงจากประโยชนสวนตนหรอพวกพอง หากการบรหารจดการมระดบของการใชดลพนจสง กจะมความเสยงตอการทจรตมาก

(3) ระดบของความรบผดชอบและตรวจสอบได (Degree of accountability) หมายถง ระดบของความพรอมทจะใหตรวจสอบ ความรบผดชอบตองานโดยมกระบวนการตรวจสอบการปฏบตงานอกชนหนง อนเปนการสรางกลไกใหมผรบผดชอบ ตระหนกในหนาท ความส านกในความรบผดชอบตอสงคม หรอความพรอมทจะรบทงผดและทงชอบ ซงหากการบรหารจดการมลกษณะทแสดงใหเหนถงความรบผดชอบและตรวจสอบไดสง กจะมความเสยงตอการทจรตนอย

ภาพท 5 ความสมพนธระหวางความคลองตว ดานการบรหารจดการ/การบรหารบคคล / การงบประมาณ กบความเสยงตอการทจรต


จากภาพแสดงใหเหนวา ระดบของความคลองตวดานการบรหารจดการ/การบรหารบคคล/การงบประมาณในองคกรเอกชนกงสาธารณะ และระดบความเสยงตอการทจรตมความสมพนธกน โดยหากองคกรในลกษณะกองทนหมนเวยนโดยกฎหมาย จะมเงนทนจ านวนมาก และ/หรอมความคลองตวในการบรหารสง ยอมมความเสยงในการทจรตสง (พจารณาในมตจ านวนเงนทเสยงตอการถกทจรต) กวาองคกรเอกชนกงสาธารณะทเปนสมาคม/มลนธ ซงมเงนทนจ านวนนอยกวา และ/หรอมความ

ความคลองตวดานการบรหารจดการ/การบรหารบคคล/ การงบประมาณ

สง

ต า

ความเสยงตอ การทจรต

สง

ต า

กองทน เกดขนครงแรกเมอ พ.ศ. 2491 ตาม พ.ร.บ. เงนคงคลง พ.ศ. 2491

กองทนหมนเวยนโดยกฎหมาย (ตามมาตรา 12) 1. การจดตงโดยก าหนดไวเปนรายการหนงในเอกสารงบประมาณประจ าป

2. การจดตงโดยมกฎหมายพเศษเฉพาะใหด าเนนกจกรรมของรฐ ซงมผลกระทบตอประชาชนในวงกวาง

สมาคม/มลนธ ซงไดรบงบประมาณสนบสนนจากรฐ และ/หรอไดรบการสนบสนนจากรฐในรปแบบอน เชน สถานทปฏบตงาน

รปแบบและลกษณะองคกรเอกชนกงสาธารณะ



คลองตวในการบรหารจดการต า ยอมมความเสยงในการทจรตต า (พจารณาในมตของจ านวนเงนทเสยงตอการทจรต)

อนง ระดบของความรบผดชอบและตรวจสอบไดในการศกษานจะรวมถงกลไกทเออตอการตรวจสอบดวย ไดแก (1) ระดบของความโปรงใส (Degree of transparency) ซงแสดงใหเหนถงความเทาเทยมกนในโอกาสทจะเขาถงขอมลขาวสาร อนจะสงผลตอประสทธภาพในการก ากบดแลและตรวจสอบการด าเนนงานของเจาหนาทและผทเกยวของ และ (2) ระดบของการมสวนรวม (Degree of participation) ทแสดงใหเหนถงกระบวนการมสวนรวมของผมสวนเกยวของ หรอผมสวนไดสวนเสย มโอกาสไดแสดงความคดเหนและเขารวมในการตดสนใจในกจการทมผลกระทบตอผมสวนไดสวนเสย เชน การเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมรบร รวมคด รวมเสนอความคดเหน และรวมตรวจสอบ ซงหากการบรหารจดการมระดบของกลไกทงสองสง กจะมความเสยงตอการทจรตนอย

โดยสามารถเขยนเปนสตรความสมพนธของ Klitgaard ได69 ดงน

C = M + D - A (Corruption) = (Monopoly) + (Discretion) - (Accountability)

หรอ

การคอรรปชน = การผกขาด + การใชดลพนจ – ความรบผดชอบ และตรวจสอบได

5.2 แนวทางการศกษาลกษณะและรปแบบของการทจรต

5.2.1 รปแบบของการทจรต

การศกษานจะน าเสนอรปแบบของการทจรตตามแนวคดของวทยากร เชยงกล70 ดงทไดกลาวแลวในบทท 2 ประกอบดวย 8 รปแบบ กลาวคอ (1) การยกยอก (2) การทเจาหนาทรฐเรยกรองเงนจากธรกจเอกชน หรอการทธรกจเอกชนใหสนบน หรอผลประโยชนภายหลง (3) การเลอกจางหรอแตงตงญาตและพรรคพวกตน (4) การท าสญญาจางหรอใหสมปทานเฉพาะพรรคพวกผสนบสนนตน (5) การใชขอมลภายใน เพอซอหรอขายหนในตลาดหลกทรพย รวมถงการใชขอมลภายในเพอซอขายเงนตราตางประเทศดวย (6) การฟอกเงน ไดแก การโยกยายถายเทเงนทไดจากการทจรตฉอฉล หรอไดมาโดยผดกฎหมายหรอศลธรรม (7) การใชต าแหนงหนาทของเจาหนาทรฐเออประโยชนใหบรษทตนเองและพรรคพวก

69 เพงอาง. 70 วทยากร เชยงกล. แนวทางปราบคอรรปชนอยางไดผล. กรงเทพฯ : สายธาร, 2549, 26-27.



ซงอาจเรยกวาเปนผลประโยชนขดแยงหรอผลประโยชนทบซอน และ (8) การเออประโยชน ไดแก การทบรษทใหสญญาจะใหผลประโยชนแกเจาหนาทรฐในทางออม

5.2.2 ลกษณะของการทจรต

ส าหรบลกษณะของการทจรตนน อาจจะเปนการฝาฝน หลกเลยง หรอไมปฏบตตามกฎระเบยบของทางราชการ หรอจงใจ เรยกรอง บงคบ ขมข หนวงเหนยว กลนแกลง หรอหาประโยชนสวนตนหรอพวกพอง การสมยอม รเหนเปนใจ เพกเฉย ละเวนการกระท าในการทตองปฏบตหรอรบผดชอบตามหนาท ยกยอก เบยดบงซงทรพยสนของราชการ ปลอมแปลง/กระท าใด ๆ อนเปนเทจ มผลประโยชนรวมในกจการบางประเภททสามารถใชอ านาจหนาทของตนแสวงหาประโยชนได ทงในเชงการทจรตเชงนโยบาย หรอการทจรตในเชงบรหาร หรออาจเปนการด าเนนการไมเปนไปตามวตถประสงคขององคกร หรออาจเปนการด าเนนการไมคมคากบงบประมาณทรฐตองจาย ทงน ความเสยงตอการทจรตดงกลาว อาจจะมลกษณะอาจเปน Petty Corruption หรอคอรรปชนเพยงเลกนอย และ Grand Corruption หรอ คอรรปชนใหญทมมลคามหาศาล

ส าหรบมลเหตของการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ ซงมเหตปจจยส าคญมาจากความไมสมดลของการผกขาดอ านาจ การใชดลพนจ และความรบผดชอบและตรวจสอบได อาจมมลเหตหลายประการ เชน เจาหนาทขาดคณธรรมและจรยธรรม ขาดกลไกในการลงโทษและการบงคบใชกฎหมาย ขาดการตรวจสอบ และการควบคม ก ากบดแล เจาหนาทไดรบคาตอบแทน/เงนเดอนไมเพยงพอกบการครองชพ และมปญหาทางเศรษฐกจ หรออบายมข รวมทงสภาพการท างานเปดโอกาส เอออ านวยตอการกระท าทจรต กระบวนการปฏบตงานมชองโหว เปนตน.



บทท 4

กรณศกษา: องคกรเอกชนกงสาธารณะทมฐานะเปนนตบคคล

ในบทน คณะผวจยไดศกษาวเคราะหองคกรเอกชนกงสาธารณะทมฐานะเปนนตบคคลเฉพาะองคกรกรณศกษา โดยศกษาวเคราะห 2 สวนใหญ ๆ กลาวคอ สวนท 1 ลกษณะและรปแบบขององคกร และสวนท 2 ความเสยงตอการทจรต ดงตอไปน

1. กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ (กบข.)

1.1 ลกษณะและรปแบบขององคกร

1.1.1 สถานะขององคกร

กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ เปนกองทนเพอการเกษยณ (Pension Fund) จดตงขนตามพระราชบญญตกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ พ.ศ. 2539 ซงมาตรา 5 และมาตรา 11 ก าหนดใหเปนองคกรทมฐานะเปนนตบคคล แตไมมสถานะเปนสวนราชการหรอรฐวสาหกจ ตามกฎหมายวาดวย วธการงบประมาณ หรอรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวยวธการงบประมาณและรายไดของกองทนไมตองน าสงเปนรายไดแผนดน และมาตรา 7 ก าหนดใหกจการของ กบข. ไมอยในบงคบแหงกฎหมายการคมครองแรงงาน กฎหมายวาดวยแรงงานสมพนธ กฎหมายวาดวยพนกงานรฐวสาหกจสมพนธ และกฎหมายวาดวยประกนสงคม ซงท าใหสถานะของบคลากรของ กบข. แตกตางกบขาราชการ และพนกงานรฐวสาหกจ

1.1.2 วตถประสงคและลกษณะการด าเนนการ

มาตรา 5 ก าหนดให กบข. มวตถประสงคหลก 3 ประการ คอ (1) เพอเปนหลกประกนการจายบ าเหนจบ านาญใหแกขาราชการ (2) สงเสรมการออมทรพย และ (3) จดสวสดการและสทธประโยชนอนใหสมาชก โดยไดรบงบประมาณสนบสนนจากรฐ และมาตรา 9 ก าหนดให กบข. มอ านาจกระท ากจการตาง ๆ ภายในขอบแหงวตถประสงคดงกลาวใหรวมถง (1) ถอกรรมสทธ มสทธครอบครอง และมทรพยสทธตาง ๆ (2) กอตงสทธหรอกระท านตกรรมใด ๆ ทงในและนอกราชอาณาจกร (3) ใหสมาชกกยมเงน (4) ลงทน หาผลประโยชนจากทรพยสนของกองทน และ (5) กระท าการอยางอนบรรดาทเกยวกบหรอเกยวเนองในการจดใหส าเรจตามวตถประสงคของกองทน


92 บทท 4 กรณศกษา: องคกรเอกชนกงสาธารณะทมฐานะเปนนตบคคล

1.1.3 ทมาของเงนทนและทรพยสน และหลกเกณฑการใชจายเงน

มาตรา 6 ก าหนดให กบข. ประกอบดวยทรพยสนดงตอไปน (1) เงนสะสม เงนสมทบ เงนประเดม และเงนชดเชย (2) เงนทไดรบจดสรรตามมาตรา 72 (3) ทรพยสนทมผบรจาคให (4) เงนทรฐบาล จดสรรใหตามความจ าเปนเพอด าเนนการตามวตถประสงคของกองทน (5) รายไดอน และ (6) ดอกผลของเงนหรอทรพยสนของกองทน ทงน มาตรา 70 ใหเงนของกองทนลงทนไดตามหลกเกณฑทก าหนดในกฎกระทรวง ซงอยางนอยตองก าหนดใหลงทนในหลกทรพยทมความมนคงสงไมต ากวารอยละหกสบ ยกเวนเงนส ารอง ตามมาตรา 72 ตองน าไปลงทนในตราสารแสดงสทธในหนของรฐหรอรฐวสาหกจกอน71

1.1.4 การบรหาร

โครงสรางการบรหาร กบข. ประกอบดวยกลไก ดงน

(1) คณะกรรมการ กบข. ตามมาตรา 12 ประกอบดวย ปลดกระทรวงการคลง เปนประธานกรรมการ ผอ านวยการส านกงบประมาณ เลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกา เลขาธการ ก.พ. เลขาธการคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ผอ านวยการส านกงานเศรษฐกจการคลง อธบดกรมบญชกลาง ผวาการธนาคารแหงประเทศไทย เลขาธการส านกงานคณะกรรมการก ากบหลกทรพยและตลาดหลกทรพย ผแทนสมาชกซงเปนขาราชการประเภทละหนงคนซงไดรบเลอกตามทกฎหมายก าหนด และผทรงคณวฒจ านวนสามคนซงไดรบเลอกตามทกฎหมายก าหนด เปนกรรมการ โดยเลขาธการ กบข. เปนกรรมการและเลขานการคณะกรรมการ

มาตรา 26 ก าหนดใหคณะกรรมการ กบข. ก ากบดแลการจดการกองทน ดงน

1) ก าหนดนโยบาย และออกระเบยบ ขอบงคบ ประกาศ และค าสงในการบรหารกจการของกองทน รวมทงก าหนดนโยบายการลงทนของกองทน และออกขอบงคบวาดวยการปฏบตงานของเลขาธการ และการมอบอ านาจใหผอนปฏบตงานแทนเลขาธการ

71 ณ เดอน พ.ย. 2553 สมาชก กบข. จ านวน 1,156,492 คน ประกอบดวย ขาราชการคร มากทสด คดเปนรอยละ

37.85 รองลงมา คอ ขาราชการพลเรอน ขาราชการต ารวจ และขาราชการทหาร คดเปนรอยละ 28.69, 15.11 และ 14.31 ตามล าดบ โดยมอายระหวาง 40 - 50 ป มากทสด คดเปนรอยละ 32 รองลงมา คอ อาย 50 - 60 ป และอาย 30 - 40 ป คดเปน รอยละ 31 และ 27 ตามล าดบ โดยสวนใหญเงนเดอนระหวาง 10,000 - 30,000 บาท มากทสด คดเปนสดสวนรอยละ 60 ทงน กบข. ตองค านงถงการสรางสมดลระหวางความปลอดภยของเงนตนและผลตอบแทนจากการลงทนมากทสด โดยตองลงทนในสนทรพยมนคงไมนอยกวารอยละ 60 ซง กบข. จางกองทนภายนอกบรหารรอยละ 25 และบรหารเองรอยละ 75 โดยลงทนในสนทรพย 6 ประเภท ไดแก (1) ตราสารหนในประเทศ (2) ตราสารทนในประเทศ (3) ตราสารตางประเทศ (4) กองทนอสงหารมทรพย (5) ลงทนทางเลอก และ (6) ตราสารหนไทยระยะสน คดเปนรอยละ 66.4, 11.1, 15.4, 3.6, 2.7 และ 0.8 ตามล าดบ (โสภาวด เลศมนสชย เลขาธการคณะกรรมการ กบข., กรงเทพธรกจ ฉบบวนท 6 ธนวาคม 2553)

http://www.bangkokbiznews.com/home/search/?cx=009233870810540600983%3Ahkyg0dlysoo&cof=FORID%3A9&ie=windows-874&q=กบข.





2) ก าหนดคาใชจายในการด าเนนงานของส านกงาน และคาใชจายอนทเกยวกบกจการของกองทน รวมทงก าหนดหลกเกณฑและวธการในการรบ เกบรกษา และจายเงนของกองทน

3) ออกระเบยบ ขอบงคบ และค าสงเกยวกบการบรหารงานบคคลฯ

4) พจารณามอบหมายใหสถาบนการเงนจดการเงนของกองทน

5) แตงตงคณะอนกรรมการ เพอปฏบตการตามทคณะกรรมการมอบหมาย และแตงตงผแทนเขาประชมและออกเสยงลงคะแนนในการประชมผถอหนของบรษทหรอหนวยงาน อนใดทกองทนถอหน

(2) คณะอนกรรมการจดการลงทน ตามมาตรา 30 ประกอบดวย ผอ านวยการส านกงานเศรษฐกจการคลงเปนประธานอนกรรมการ ผแทนธนาคารแหงประเทศไทย และผทรงคณวฒจ านวนสคน ซงคณะกรรมการแตงตงเปนอนกรรมการ และเลขาธการ กบข. เปนอนกรรมการและเลขานการ และมาตรา 31 ก าหนดใหมอ านาจหนาทใหค าแนะน าปรกษาดานการลงทนและดานการก าหนดหลกเกณฑการคดเลอกสถาบนการเงนทจะมอบหมายใหจดการเงนของกองทนตอคณะกรรมการ ตดตามดแลการด าเนนงานของสถาบนการเงนทไดรบมอบหมายใหจดการเงนของกองทน และรายงานผลการด าเนนการดานการลงทนและเสนอความเหนตอคณะกรรมการ

(3) คณะอนกรรมการสมาชกสมพนธ ตามมาตรา 32 ประกอบดวย เลขาธการ ก.พ. เปนประธานอนกรรมการ โดยมผแทนกรมบญชกลาง ผแทนกรมประชาสมพนธ และผแทนสมาชกจ านวนหาคน เปนอนกรรมการ และเลขาธการเปนอนกรรมการและเลขานการ และมาตรา 33 ใหมอ านาจหนาทในการเปนสอกลางระหวางกองทนกบสมาชก ตลอดจนเสรมสรางความรความเขาใจแกสมาชก เผยแพรขอมล ขาวสาร และรายงานความคบหนาของการจดการกองทน รบฟงความคดเหนและปญหาตาง ๆ จากสมาชก และพจารณาเสนอแนะตอคณะกรรมการเกยวกบการจดสวสดการและสทธประโยชนอนใหแกสมาชก

(4) ส านกงาน กบข. มาตรา 8 - 9 ใหมส านกงาน กบข. มอ านาจกระท ากจการตาง ๆ ภายในขอบแหงวตถประสงคของกองทนและใหรวมถง (1) ถอกรรมสทธ มสทธครอบครอง และมทรพยสทธตาง ๆ (2) กอตงสทธหรอกระท านตกรรมใด ๆ ทงในและนอกราชอาณาจกร (3) ใหสมาชกกยมเงน (4) ลงทนหาผลประโยชนจากทรพยสนของกองทน และ (5) กระท าการอยางอนบรรดาทเกยวกบหรอเกยวเนองในการจดใหส าเรจตามวตถประสงค และมาตรา 21 - 25 ใหมเลขาธการคณะกรรมการ กบข. ซงมาจากการแตงตงของประธานกรรมการและกรรมการ เปนผบงคบบญชาพนกงานและลกจาง รบผดชอบในการบรหารกจการของกองทน โดยเลขาธการตองรบผดชอบตอคณะกรรมการ ทงน ในกจการของกองทนทเกยวกบบคคลภายนอกใหเลขาธการเปนผแทนของกองทน การปฏบตงานของเลขาธการและการมอบอ านาจใหผอนปฏบตงานแทนใหเปนไปตามขอบงคบ โดยทนตกรรมทกระท าโดยฝาฝนขอบงคบ ยอมไมผกพนกองทน เวนแตคณะกรรมการจะใหสตยาบน



1.1.5 การก ากบดแล

โครงสรางการก ากบดแล กบข. ประกอบดวยกลไก ดงน

(1) การก ากบดแลการจดการกองทนโดยส านกงาน กบข.

ส านกงาน กบข. ก าหนดกลไกการก ากบดแลการบรหารกองทน ดงน

1) มฝายบรหารความเสยง ซงมหนาทเกยวกบการบรหารความเสยงการลงทน ความเสยงองคกร และก ากบกจกรรมองคกร

2) มฝายธรรมาภบาล ซงขนตรงตอเลขาธการ

3) มการจางผเชยวชาญจากภายนอกเพอเขามาตรวจประเมนการก ากบดแลการบรหารงาน และตรวจสอบของ กบข.

(2) การก ากบดแลการจดการกองทนโดยคณะกรรมการ กบข.

มาตรา 26 (3) ก าหนดใหคณะกรรมการ กบข. มอ านาจหนาทก ากบดแลจดการกองทน มการด าเนนการ ไดแก แตงตงคณะอนกรรมการบรหารความเสยง และแตงตงคณะอนกรรมการธรรมาภบาล

(3) การก ากบดแลโดยรฐมนตรวาการกระทรวงการคลง

มาตรา 4 ก าหนดให รมว.กค. เปนผรกษาการและมอ านาจหนาทส าคญ ๆ เชน

1) ก ากบและดแลโดยทวไปซงการจดการกองทน เพอประโยชนในการนจะสงแตงตงพนกงานเจาหนาท เพอสอบสวนขอเทจจรงเกยวกบการจดการกองทนกได และใหรฐมนตรแจงใหคณะกรรมการตรวจสอบขอเทจจรงและรายงานใหรฐมนตรทราบดวย (มาตรา 84 วรรคหนง)

2) ในกรณท รมว.กค. เหนวา ผไดรบมอบหมายใหด าเนนการจดการกองทนในลกษณะทอาจเปนเหตใหเกดความเสยหายแกกองทน รมว.กค. อาจขอใหคณะกรรมการพจารณา ตามมาตรา 83 วรรคสอง72 (มาตรา 84 วรรคสอง)

3) ประกาศหลกเกณฑและวธการทเลอกกรรมการผแทนสมาชกแตละประเภท

4) ใหความเหนชอบในการก าหนดประโยชนตอบแทนใหกรรมการและอนกรรมการ (มาตรา 29)

5) ก าหนดหลกเกณฑและวธการใหกองทนยนรายงานแสดงการจดการกองทนตอ รมว.กค. อยางนอยเดอนละหนงครง (มาตรา 75)

72 มาตรา 83 ใหคณะกรรมการมอ านาจสงใหผไดรบมอบหมายใหด าเนนการจดการกองทนกรรมการ ผจดการ หรอผรบผดชอบในการด าเนนงานของผไดรบมอบหมายใหด าเนนการจดการกองทนชแจงขอเทจจรงเกยวกบการจดการกองทนภายในระยะเวลาทก าหนด



(4) การก ากบดแลโดยคณะรฐมนตรและการเปดเผยขอมลขาวสารตอสาธารณะ

1) ใหความเหนตอการก าหนดประโยชนตอบแทนใหกรรมการและอนกรรมการของ รมว.กค. (มาตรา 29)

2) ประกาศรายงานการสอบบญชในราชกจจานเบกษา ซงคณะกรรมการท ารายงานการสอบบญช พรอมทงขอคดเหนและขอเสนอแนะจากทประชมใหญผแทนสมาชกตอรฐมนตรเพอน าเสนอคณะรฐมนตรและประกาศในราชกจจานเบกษาตอไป (มาตรา 82)

1.1.6 การตรวจสอบ

การตรวจสอบการด าเนนงานของ กบข. ด าเนนการดงน

(1) การตรวจสอบภายใน

1) ส านกงาน กบข. มฝายตรวจสอบภายใน ขนตรงกบเลขาธการ กบข. ซงกรมบญชกลางไดก าหนดใหผตรวจสอบภายใน ตดตามการด าเนนงานของหนวยงานทเกยวของกบการเปนสมาชกและการน าสงเงนและขอมลของสมาชกใหกบ กบข. อยางสม าเสมอโดยใหอยในแผนการตรวจสอบประจ าปตงแตป 2541 เปนตนไป73

2) ส านกงาน กบข. ไดจดวางระบบควบคมภายในตามแนวทางทคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนก าหนดและจดสงการด าเนนงานตามแนวทางดงกลาว ให สตง. เปนประจ า เพอใหเปนไปตามระเบยบคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนวาดวยการก าหนดมาตรฐานการควบคมภายใน พ.ศ. 2544 และมการประเมนผลตอเนองมาโดยตลอด74

3) คณะกรรมการ กบข. แตงตงคณะอนกรรมการตรวจสอบ75 ตามมาตรา 26 (9) โดยอธบดกรมบญชกลางเปนประธานอนกรรมการ มหนาทและรบผดชอบสอบทานความถกตองและเชอถอไดของรายงานทางการเงน สอบทานความมประสทธผลของระบบการควบคมภายในและการจดการความเสยง ความถกตองครบถวนในการปฏบตตามกฎหมายและระเบยบทเกยวของและก ากบดแลการปฏบตงานของฝายตรวจสอบใหมคณภาพตามมาตรฐานการตรวจสอบ เพอให กบข. มการก ากบดแลกจการทด

73 หนงสอกรมบญชกลาง ดวนมากท กค 0526.3/ว.122 ลงวนท 4 ธนวาคม 2540 เรอง การตรวจสอบการ

ด าเนนการเกยวกบ กบข. 74 รายงานสรปผลการประชมสมมนากลมยอยเพอระดมความคดเหน โครงการศกษาวจย เรอง “ลกษณะ

รปแบบและความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ” ครงท 1 เมอวนท 22 ธนวาคม 2552 และรายงาน ประจ าป 2552 กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ หนา 71.

75 รายงานประจ าป 2552 กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ หนา 12 - 13.



(2) การตรวจสอบโดยรฐมนตรวาการกระทรวงการคลง

1) ใหกองทนยนรายงานแสดงการจดการกองทนตอรฐมนตรอยางนอย เดอนละหนงครง ตามหลกเกณฑและวธการทรฐมนตรก าหนด (มาตรา 75)

2) กองทนตองวางและถอไวซงระบบการบญชทเหมาะสมแกกจการแยก ตามประเภทงานสวนทส าคญ มสมดบญชลงรายการรบและจายเงนสนทรพยและหนสนทแสดงกจการ ทเปนอยตามความจรงและตามทควร ตามประเภทงานพรอมดวยขอความอนเปนทมาของรายการนน ๆ และใหมการตรวจสอบบญชภายในเปนประจ า (มาตรา 76)

3) เมอ กบข. ไดรบขอคดเหนและขอเสนอแนะเกยวกบการด าเนนงานจาก ทประชมใหญผแทนสมาชกแลว ให กบข. รายงานการสอบบญชพรอมทงขอคดเหนและขอเสนอแนะตอรฐมนตรเพอน าเสนอคณะรฐมนตรและประกาศรายงานการสอบบญชในราชกจจานเบกษาตอไป (มาตรา 82)

(3) การตรวจสอบจากภายนอกโดยองคกรอสระ

1) กองทนตองจดท างบการเงน งบดล บญชท าการ และบญชก าไรขาดทนสงผสอบบญชตรวจสอบภายในหนงรอยยสบวนนบแตวนสนสดบญชทกป (มาตรา 77) โดย สตง. เปนผสอบบญชท าการตรวจสอบรบรองบญชทกประเภทของ กบข. ทกป (มาตรา 78)

2) ใหผสอบบญชมอ านาจตรวจสอบสรรพสมด บญช และเอกสารหลกฐานของกองทน เพอการนใหมอ านาจสอบถามประธานกรรมการ กรรมการพนกงานและลกจางได (มาตรา 79) และตองรายงานผลการสอบบญชของกองทนเสนอตอทประชมใหญผแทนสมาชก ภายในหนงรอยหาสบวน นบแตวนสนปบญช เพอน าเสนอตอคณะกรรมการ (มาตรา 80)

(4) การมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสยและการเปดเผยขอมลขาวสารตอสาธารณะ

1) ใหกองทนแจงยอดเงนสะสม เงนสมทบ เงนประเดมและเงนชดเชย พรอมทงผลประโยชนตอบแทนดงกลาว ใหสมาชกแตละคนทราบอยางนอยปละหนงครง (มาตรา 74)

2) กองทนตองจดใหมการประชมใหญผแทนสมาชกอยางนอยปละหนงครง เพอพจารณารายงานผลการด าเนนงาน ฐานะการเงนและการรบจายเงนของกองทน ซงการประชมใหญ จะมการเลอกผแทนสมาชก พรอมกบใหสมาชกไดแสดงขอคดเหนและขอเสนอแนะตอคณะกรรมการ (มาตรา 81) และใหคณะกรรมการท ารายงานการสอบบญช พรอมทงขอคดเหนและขอเสนอแนะตอรฐมนตรเพอน าเสนอคณะรฐมนตรและประกาศในราชกจจานเบกษาตอไป (มาตรา 82)

ทงน โครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบของ กบข. ดงภาพท 6



ภาพท 6 โครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบของ กบข.

_____ : สายบงคบบญชา --------: สายก ากบดแล/ตรวจสอบ/ประสานงาน/รายงานเพอทราบ


กลมงานเทคโนโลยสารสนเทศ

รฐมนตรวาการกระทรวงการคลง

คณะอนกรรมการสมาชกสมพนธ

คณะอนกรรมการจดการลงทน

คณะอนกรรมการพจารณาโครงสรางและคาตอบแทน

คณะอนกรรมการพจารณางบประมาณ

คณะอนกรรมการกฎหมาย

คณะอนกรรมการบรหารความเสยง

คณะอนกรรมการธรรมาภบาล

คณะอนกรรมการตรวจสอบ

เลขาธการ กบข.

คณะอนกรรมการพจารณางบประมาณ

กลมงานบรหารเงนกองทน

กลมงานสมาชกสมพนธ

กลมงานปฏบตการ

กลมงานบรหาร

กลมงานบรหารความเสยง ฝายบรหารความเสยงการลงทน ฝายบรหารความเสยงองคกร ฝายก ากบกจกรรมองคกร

กลมงานกจกรรมองคกร ฝายกลยทธองคกรและพฒนาธรกจ ฝายธรรมาภบาล ฝายเลขานการองคกร

ฝายตรวจสอบภายใน

สมงสาวเลาสกวา ตอน ทไวไลท “นวมน” บวงสรวงเปดกลอง ณ

บานนวลจนทร(ตอนจบ)

ส านกงานการตรวจเงนแผนดน (ตรวจสอบการด าเนนงาน)

()

สมงสาวเลาสกวา ตอน ทไวไลท “นวมน” บวงสรวงเปดกลอง ณ บาน

นวลจนทร(ตอนจบ)

คณะรฐมนตร รบทราบและประกาศรายงานการสอบบญชของกองทนฯ ในราชกจจานเบกษา ใหความเหนตอการก าหนดประโยชนตอบแทนใหกรรมการและอนกรรมการ

การมสวนรวมและการตรวจสอบ โดยสมาชกกองทนผมสวนไดสวนเสย

()


นวลจนทร(ตอนจบ)

คณะกรรมการกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ

http://www.tmmsociety.net/index.php?topic=53314.0



http://www.tmmsociety.net/index.php?topic=53314.msg0#new











สรปไดวา กบข. เปนกองทนทมฐานะเปนนตบคคล มลกษณะและรปแบบทก าหนดไวเปน การเฉพาะ ไมอยในขายทจะตองปฏบตตามกฎ ระเบยบ หรอวธปฏบตทใชกบสวนราชการหรอรฐวสาหกจโดยทวไป มอ านาจในการกระท ากจการตาง ๆ ภายใตขอบเขตแหงวตถประสงคของกองทนคอนขางมาก เชน การกอตงสทธหรอกระท านตกรรมใด ๆ ทงในและนอกราชอาณาจกร การใหสมาชกกยมเงน และ การลงทนหาผลประโยชนจากทรพยสนของกองทน เปนตน ซงอาจกอใหเกดความเสยงตอการทจรตได โดยเฉพาะการน าเงน กบข. ซงเปนกองทนขนาดใหญมหลกทรพยจ านวนมาก เมอมการน าเงนไป ลงทนในกจการใดกจการหนงยอมกอใหเกดประโยชนตอฝายหนงฝายใดไดมาก จงเปนความเสยงตอการทจรตทกอใหเกดความเสยหายตอสมาชกจ านวนมากได

1.2 ความเสยงตอการทจรต

1.2.1 ระดบของการผกขาดอ านาจ (Degree of monopoly power)

(1) อ านาจของรฐมนตรวาการกระทรวงการคลง

คณะผวจยพบวา รมว.กค. มอ านาจทงในทางนตบญญต บรหาร และก ากบดแลกงตรวจสอบ เชน อ านาจในการแตงตงพนกงานเจาหนาทกบออกกฎกระทรวงเพอปฏบตการตามพระราชบญญตกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ พ.ศ. 2539 (มาตรา 4) ก าหนดประโยชนตอบแทนส าหรบกรรมการและอนกรรมการโดยความเหนชอบของคณะรฐมนตร (มาตรา 29) ก ากบดแลการจดการกองทน สงแตงตงพนกงานเจาหนาทเพอสอบสวนขอเทจจรงเกยวกบการจดการกองทนกได และรายงานใหรฐมนตรทราบดวย (มาตรา 84) ก าหนดหลกเกณฑและวธการเลอกกรรมการ ซงเปนผแทนสมาชก (มาตรา 13 และมาตรา 81 วรรคสอง) ก าหนดหลกเกณฑและวธการใหกองทนยนรายงานแสดงการจดการกองทนตอรฐมนตร (มาตรา 75) และเมอไดรบขอคดเหนและขอเสนอแนะจากทประชมใหญผแทนสมาชกแลว ใหคณะกรรมการท ารายงานการสอบบญช พรอมทงขอคดเหนและขอเสนอแนะตอรฐมนตรเพอน าเสนอคณะรฐมนตรและประกาศในราชกจจานเบกษาตอไป (มาตรา 82) เปนตน

(2) องคประกอบและอ านาจของคณะกรรมการ กบข.

คณะผวจยพบวา คณะกรรมการ กบข. มองคประกอบและอ านาจหนาททมลกษณะแบบผกขาดในหลายๆ ลกษณะ ดงน

1) องคประกอบของคณะกรรมการ กบข.

องคประกอบของคณะกรรมการ กบข. สวนใหญมาจากผบรหารในภาคราชการ ซงมภาระงานมากอยแลว อาจจะไมมเวลาทเพยงพอส าหรบภาระหนาทและความรบผดชอบ มผลตอประสทธภาพในการบรหารกองทน และผแทนสมาชกซงเปนขาราชการประเภทละหนงคน โดย



รมว.กค. เปนผก าหนดหลกเกณฑและวธการเลอก และส าหรบผทรงคณวฒจ านวนสามคนซงไดรบเลอกจากการประชมรวมกนของประธานกรรมการ กรรมการโดยต าแหนง และกรรมการผแทนสมาชก เพอเลอกกรรมการผทรงคณวฒ (มาตรา 14) นน ซงการเลอกกรรมการผทรงคณวฒดงกลาวมโอกาสทจะมการลอบบหรอบลอกโหวตกนมา หรอถกแทรกแซงจากนกการเมองไดโดยงาย และน าไปสความเสยงตอการทจรตเชงนโยบาย (Policy Corruption) ได

2) อ านาจของคณะกรรมการ กบข.

1. อ านาจนตบญญต ทส าคญ ๆ เชน การก าหนดหลกเกณฑและวธการใชจายในการด าเนนงานของกองทน (มาตรา 10) และก าหนดนโยบาย และออกระเบยบ ขอบงคบ ประกาศ และค าสงในการบรหารกจการของกองทน (มาตรา 26 (1)) เปนตน

2. อ านาจบรหาร ประกอบดวย การบรหารกองทน การบรหารงานบคคล การงบประมาณ และการลงทน ดงน

2.1 การบรหารกองทน ทส าคญ ๆ เชน การก าหนดหลกเกณฑอนเปนนโยบายการลงทนของกองทน (มาตรา 26 (2)) การใหสตยาบนในนตกรรมทเลขาธการ หรอผปฏบตงานแทนเลขาธการกระท าโดยฝาฝนขอบงคบทคณะกรรมการก าหนด (มาตรา 25) และการสงใหผไดรบมอบหมายใหด าเนนการจดการกองทน กรรมการ ผจดการ หรอผรบผดชอบในการด าเนนงานของผได รบมอบหมายชแจงขอเทจจรงเกยวกบการจดการกองทน (มาตรา 83) เปนตน

2.2 การบรหารงานบคคล ทส าคญ ๆ เชน มอ านาจในการออกระเบยบ ขอบงคบ และค าสงเกยวกบการบรหารงานบคคล รวมถงวนยของพนกงานและลกจาง (ซงเปนอ านาจกงตลาการ) ตลอดจนการก าหนดเงนเดอนและเงนอน รวมถงการสงเคราะหและสวสดการ (มาตรา 26 (7)) และการแตงตงและจดจางเลขาธการ รวมทงการใหเลขาธการพนจากต าแหนง (มาตรา 21, มาตรา 22 และมาตรา 23 (4)) ในขณะทเลขาธการเปนผบงคบบญชาพนกงานและลกจาง และรบผดชอบ ในการบรหารกจการของกองทน ซงตองรบผดชอบตอคณะกรรมการ กบข. (มาตรา 24) เปนตน

2.3 การงบประมาณและการลงทน ทส าคญ ๆ เชน การก าหนดคาใชจายในการด าเนนงาน และคาใชจายอน (มาตรา 26 (5)) ก าหนดหลกเกณฑและวธการในการรบเกบรกษา และจายเงนของกองทน(มาตรา 26 (6)) พจารณามอบหมายใหสถาบนการเงนจดการเงนของกองทน (มาตรา 26 (8)) ก าหนดใหสมาชกมสทธไดรบสวสดการและสทธประโยชนอน (มาตรา 42) และก าหนดสทธในการไดรบเงนสะสม เงนสมทบ เงนประเดม เงนชดเชย และผลประโยชนตอบแทนของสมาชกผยนค าขอ (มาตรา 67) รวมทงก าหนดหลกเกณฑและวธการหาประโยชนของกองทน (มาตรา 69) เปนตน



3. อ านาจก ากบดแล ทส าคญ ๆ เชน การก ากบดแลการจดการกองทน (มาตรา 26 (3)) เปนตน

4. อ านาจตรวจสอบ ทส าคญ ๆ เชน การทผสอบบญชตองท ารายงานผลการสอบบญชของกองทนเสนอตอทประชมใหญผแทนสมาชก ภายในหนงรอยหาสบวน นบแตวนสนปบญช เพอน าเสนอตอคณะกรรมการ (มาตรา 80) และใหคณะกรรมการ กบข. มอ านาจเปรยบเทยบปรบได (มาตรา 92) เปนตน

(3) องคประกอบและอ านาจของคณะอนกรรมการ

คณะผวจยพบวา องคประกอบและอ านาจหนาทของคณะอนกรรมการมลกษณะ ทผกขาดในหลาย ๆ ลกษณะ ดงน

1) การแตงตงคณะอนกรรมการโดยคณะกรรมการ กบข.

คณะอนกรรมการจดการลงทนมองคประกอบ 7 คน โดยมผทรงคณวฒทแตงตงจากคณะกรรมการ กบข. จ านวนสคน (มาตรา 30) ซงเกนกวากงหนง และมอ านาจหนาทใหค าแนะน าปรกษาดานการลงทนและการก าหนดหลกเกณฑการคดเลอกสถาบนการเงนทจะมอบหมายใหจดการเงนของกองทนตอคณะกรรมการ ตดตามดแลการด าเนนงานของสถาบนการเงนทไดรบมอบหมายใหจดการเงนของกองทน และรายงานผลการด าเนนการดานการลงทนและเสนอความเหนตอคณะกรรมการ (มาตรา 31) การด าเนนงานโดยคณะกรรมการ กบข. และคณะอนกรรมการสมาชกสมพนธจงคอนขางจะจ ากดเฉพาะภาคราชการ

(4) การเปนกองทนแบบบงคบ

กบข. เปนกองทนระบบบงคบ (2nd Pillar: Public mandated, Privately managed, Defined contribution system) 76 โดยใหขาราชการทกคนทบรรจหลงวนทพระราชบญญตกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ พ.ศ. 2539 มผลใชบงคบ (วนท 27 มนาคม 2540) ตองเปนสมาชก กบข. ถอเปนการด าเนนงานแบบบงคบและผกขาด นอกจากนน มาตรา 35 - 36 รวมทงประกาศกระทรวงการคลง เรอง หลกเกณฑและวธการสมครเปนสมาชก กบข. ฉบบวนท 20 ธนวาคม 2539 ยงไดก าหนดใหเมอขาราชการสมครเปนสมาชกแลว จะลาออกจากการเปนสมาชกไมได เวนแตจะสนสดความเปนขาราชการแลวเทานน เมอมลกษณะแบบบงคบและผกขาดเชนน ยอมจะมผลกระทบตอคณภาพการใหบรการ และอาจเปนเหตปจจยทท าใหเกดการทจรตได

76 “ทฤษฎเสาหลก 3 ตน (Three Pillars) ของธนาคารโลก. ออนไลน http://www.thaipvd.com/thaipvd_v3/

knowhow/another.shtml, เขาถงขอมล เมอกนยายน 2553.

http://www.thaipvd.com/thaipvd_v3/%0bknowhow/another.shtml

http://www.thaipvd.com/thaipvd_v3/%0bknowhow/another.shtml



1.2.2 ระดบของการใชดลพนจ (Degree of discretion)

(1) การบรหารจดการการลงทนและการบรหารนอกงบประมาณ

กบข. ไมตองสงเงนคนคลง ท าใหผบรหาร กบข. มอ านาจในการใชดลพนจในการบรหารงบประมาณสง ถอเปนความเสยงตอการทจรต หากเงนหมนเวยนจ านวนมาก และระบบการก ากบดแล การถวงดล และการตรวจสอบไมดพอ อาจเกดการทจรตทมความซบซอนไดมาก โดยอาจมการน าเงนดงกลาวไปใชในโครงการอนทไมไดอยในแผนการด าเนนงานทก าหนดไว หรอทไมตรงกบวตถประสงคของกองทน หรอน าไปใชประโยชนสวนตวหรอพวกพอง โดยไมตองผานการอนมตจากคณะรฐมนตรหรอรฐสภา โดยจะเหนไดจากชองโหวทเสยงตอการทจรต ดงตอไปน

ภาพท 7 โครงสรางและกระบวนการตดสนใจลงทนกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ

ทมเจาหนาท

คณะจดการกลยทธ ดานการลงทน

คณะอนกรรมการจดการลงทน

ร บ กบข

คณะกรรมการ

วางวต ประสงค หลกเกณ และวธจดการเงนกองทน

อนมตนโยบาย อนมตการด าเนนงานลงทน ระดบนโยบายตดตามผลการด าเนนงาน

กลนกรอง ใหค าแนะน าตอคณะกรรมการ อนมตการลงทนตามทไดรบมอบหมาย

เสนอนโยบายกลยทธ ปรบเปลยนใหเหมาะสมกบส านการณ

คดเล อก ด าเนนการลงทนใหไดเง อนไขดทสด

ทมา : http://www.gpf.or.th/web/GPF_RiskManage.asp, เขาถงขอมล เมอวนท 10 มกราคม 2554.

1) การบรหารจดการการลงทน ซงคณะกรรมการ กบข. คณะอนกรรมการจดการลงทน และเลขาธการมอ านาจในการจดการการลงทนคอนขางมาก โดยสามารถน าเงนไปลงทนในหลกทรพยทมความเสยงไดถงรอยละสสบ ในขณะทระบบการก ากบดแลและการตรวจสอบ รวมถงการมสวนรวมของขาราชการซงเปนสมาชกผมสวนไดเสย ยงคอนขางนอย และสมาชกผมสวนได สวนเสย ไมสามารถเขาถงขอมลตาง ๆ ไดโดยงาย77

77 กรกฎาคม 2553 กบข. ไดเรมจดแผนการลงทนใหสมาชกเลอก ตามประกาศ 2 ฉบบ คอ (1) ประกาศคณะกรรมการ กบข. เรอง หลกเกณฑและวธการจดใหมแผนการลงทน การเลอกแผนการลงทน การใหขอมลประกอบ การพจารณาเลอกแผนการลงทน และการเปลยนแปลงแผนการลงทน พ.ศ. 2553 และ (2) ประกาศคณะกรรมการ กบข. เรอง การคดมลคาสนทรพยสทธเปนจ านวนหนวยและมลคาตอหนวย (Unitization) การจดสรรผลประโยชนสทธของแผนการลงทน และการบนทกบญชเงนรายบคคลตามแผนการลงทน พ.ศ. 2553

อนมตนโยบาย อนมตการด าเนนงานลงทน ระดบนโยบาย ตดตามผลการด าเนนงาน กลนกรอง/ใหค าแนะน าตอคณะกรรมการ อนมตการลงทน

ตามทไดรบมอบหมาย

http://www.gpf.or.th/web/GPF_RiskManage.asp



2) การจดซอจดจางตามระเบยบคณะกรรมการกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการวาดวยการพสด พ.ศ. 255078 มความคลองตว มความยดหยน ทงในสวนของกระบวนการขนตอนทไมยากนก ท าใหการเปลยนแปลงการใชจายงบประมาณกระท าไดโดยไมตองผานการพจารณาจากคณะกรรมการวาดวยการพสด (กวพ.) หรอคณะรฐมนตร หรอรฐสภา ซงมความเสยงตอการทจรต หรอความไมคมคา มากกวาการจดซอจดจางตามระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ. 2535 และทแกไขเพมเตม โดยอาจมชองทางหรอกระบวนการทมความเสยงตอการทจรต ไดแก

- วธการจดหา หรอจดจางทปรกษา และวงเงนในการจดหา หรอจดจาง ทปรกษา ตามระเบยบคณะกรรมการ กบข. วาดวยการพสดฯ ก าหนดใหวธการจดหาแบบตกลงราคาและแบบวธพเศษสามารถกระท าไดในวงเงนไมเกนสองแสนบาท แตระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสดฯ ก าหนดวงเงนไวไมเกนหนงแสนบาท และส าหรบการจางทปรกษาแบบตกลงราคาตามระเบยบคณะกรรมการ กบข. วาดวยการพสดฯ ก าหนดวงเงนไวถงหาแสนบาท ในขณะทระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสดฯ ก าหนดวงเงนไวไมเกนหนงแสนบาทเทานน

- ผมอ านาจอนมตสงจดหาหรอจางทปรกษา ซงระเบยบคณะกรรมการกบข. วาดวยการพสดฯ นอกจากก าหนดใหเลขาธการมอ านาจอนมตในวงเงนไมเกนสามสบลานบาทแลว ยงใหคณะกรรมการ กบข. มอ านาจอนมตสงจดหาภายในวงเงนเกนกวาสามสบลานบาทดวย แตระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสดฯ ก าหนดใหหวหนาสวนราชการ ปลดกระทรวง และรฐมนตรเจาสงกด อ านาจในการสงซอและสงจาง ซงการจดจางแตละวธจะจ ากดวงเงนไวแตกตางกน ยกเวนวธกรณพเศษก าหนดใหหวหนาสวนราชการมอ านาจสงซอสงจาง โดยไมจ ากดวงเงน

- การก าหนดแบบและวธปฏบต และวนจฉยปญหาเกยวกบการปฏบตตามระเบยบคณะกรรมการ กบข. วาดวยการพสดฯ ก าหนดใหเปนหนาทของเลขาธการ ส าหรบกรณทเปนการอนมตยกเวนหรอผอนผนการไมปฏบตตามระเบยบใหเปนอ านาจของคณะกรรมการ กบข. ในขณะทระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสดฯ ก าหนดใหมคณะกรรมการวาดวยการพสด (กวพ.) ประกอบดวย ปลดกระทรวงการคลง เปนประธาน และกรรมการจากหนวยงานทเกยวของ ท าหนาทตความและวนจฉยปญหา และพจารณาอนมตยกเวน หรอผอนผนการไมปฏบตตามระเบยบดงกลาว

(2) การก าหนดประโยชนตอบแทนแกกรรมการและอนกรรมการโดย รมว.กค.

การให รมว.กค. มอ านาจในการก าหนดประโยชนตอบแทนแกกรรมการและอนกรรมการ โดยความเหนชอบของคณะรฐมนตร ซงไมตองผานการพจารณาของคณะกรรมการ

78 ภาคผนวก ระเบยบคณะกรรมการกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการวาดวยการพสด พ.ศ. 2550



พจารณาเงนเดอนแหงชาต (กงช.) ทมหนาทในการพจารณาความเหมาะสมของคาตอบแทนเงนเดอน คาจาง เงนประจ าต าแหนง สวสดการ และประโยชนเกอกลอนของขาราชการ และลกจางของสวนราชการ ทงระบบ อาจมการก าหนดเงนเดอนหรอคาตอบแทนทเออประโยชนสวนตวและพวกพอง มากกวาความเหมาะสม ความเปนธรรม และความคมคาของงาน โดยเฉพาะสทธประโยชนของสมาชกอยางแทจรง79 ท าใหกรรมการและอนกรรมการซงสวนใหญเปนเจาหนาทของรฐทมเงนเดอนสงอยแลวไดรบเงนเดอนและผลประโยชนตอบแทนเพมขน และยงอาจมโอกาสทจะก าหนดจ านวนต าแหนงทเกนความจ าเปน หรอไมสอดคลองกบปรมาณงาน

แตจากการตรวจสอบขอมล คณะผวจยพบวา ในปงบประมาณ 2552 กบข. ไดจายคาตอบแทนกรรมการและอนกรรมการ ตามหลกเกณฑทก าหนดในประกาศกระทรวงการคลงตามความเหนชอบของคณะรฐมนตร โดยจะจายคาตอบแทนการเขาประชม เปนการเหมาจายเฉพาะเดอนทเขาประชม หากเดอนใดไมมการประชม หรอมการประชมแตไมเขารวมประชม จะไมไดรบคาตอบแทน โดยประธานกรรมการเดอนละ 10,000 บาท กรรมการเดอนละ 8,000 บาท ประธานอนกรรมการเดอนละ 5,000 บาท และอนกรรมการเดอนละ 4,000 บาท ซงในปงบประมาณ 2552 คาใชจายส าหรบคาตอบแทนกรรมการและอนกรรมการ รวมจ านวน 3,266,000 บาท80

(3) การบรหารงานบคคลโดยคณะกรรมการ กบข.

1) การออกระเบยบ ขอบงคบ และค าสงเกยวกบการบรหารงานบคคล ซงการบรรจแตงตง ถอดถอน และวนยของพนกงานและลกจาง ตลอดจนการก าหนดเงนเดอน และ/หรอประโยชนตอบแทนของกรรมการ อนกรรมการ เลขาธการ และพนกงานเจาหนาททสงเกนกวาทควรจะไดรบ (รวมถงคาใชจายในเรองสถานทท าการ กบข.) และเงนอน รวมถงการสงเคราะหและสวสดการ ทผานมามอตราทสง ซงจากการประชมใหญผแทนสมาชก ป 2552 เมอวนท 29 มถนายน 2552 ไดใหขอคดเหนและขอเสนอแนะให กบข. ปรบลดคาใชจายตาง ๆ ในการบรหารและการประชาสมพนธ81 ดงนน การบรหารทคลองตวกวาสวนราชการปกต อาจมการกระท าทเออประโยชนใหตนเอง และ/หรอพวกพอง ในลกษณะตาง ๆ ได

79 รายงานสรปผลการประชมสมมนากลมยอยเพอระดมความคดเหน โครงการศกษาวจย เรอง “ลกษณะ

รปแบบและความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ” ครงท 1 เมอวนท 22 ธนวาคม 2552 และรายงาน ประจ าป 2552 กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ หนา 71.

80 รายงานประจ าป 2552 กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ หนา 43 - 45. 81 เพงอาง หนา 63 - 64.



2) การใหอ านาจคณะกรรมการ กบข. เกยวกบสญญาจางเลขาธการ โดยคณะกรรมการ กบข. มอ านาจเกยวกบการจางเลขาธการนบตงแตก าหนดอายสญญาจาง และการตออายสญญาจาง และการแตงตงหรอเลกจาง ดวยการออกเสยงลงมตแตงตงหรอเลกจางเลขาธการตองมคะแนนเสยงไมนอยกวากงหนงของจ านวนกรรมการทงหมดทอยในต าแหนง ตามมาตรา 22 นน อาจมความเสยงตอคณภาพในการปฏบตหนาทและอาจมความเสยงตอการทจรตได หากมการลอบบ หรอบลอกโหวต อนจะน าไปสการแสวงหาผลประโยชนตอไป

(4) การใหเลขาธการมอ านาจในการกระท าการฝาฝนขอบงคบ

เลขาธการเปนผแทนของกองทนในกจการของกองทนทเกยวกบบคคลภายนอก การปฏบตงานของเลขาธการและการมอบอ านาจใหผอนปฏบตงานแทนเลขาธการใหเปนไปตามขอบงคบทคณะกรรมการก าหนด ทงน นตกรรมทกระท าโดยฝาฝนขอบงคบดงกลาว ยอมไมผกพนกองทน เวนแตคณะกรรมการจะใหสตยาบน ตามมาตรา 25 ซงการใหสตยาบนดงกลาว ถอเปนการสรางระบบการถวงดลการใชอ านาจของคณะกรรมการ กบข. กบเลขาธการ แตในทางปฏบตอาจเปนไปไดวาคณะกรรมการ กบข. กบเลขาธการรวมกนด าเนนการ เนองจากการแตงตง จดจางเลขาธการ รวมทงใหเลขาธการพนจากต าแหนง (มาตรา 21, มาตรา 22 และมาตรา 23 (4)) เปนอ านาจของคณะกรรมการ กบข. ดงนน เลขาธการจงตองรบผดชอบตอคณะกรรมการในการบรหารกจการของกองทน (มาตรา 24)

1.2.3 ระดบของความรบผดชอบและตรวจสอบได (Degree of accountability)

(1) ผมสวนไดสวนเสยไมมสวนรวมในการบรหารจดการการลงทน

การมสวนรวมของสมาชกซงเปนผมสวนไดสวนเสยตอการบรหารจดการกองทนโดยตรง นบตงแตการมผแทนสมาชกเขารวมเปนกรรมการอยดวย มการเปดเผยยอดเงนสะสม เงนสมทบ เงนประเดมและเงนชดเชย พรอมทงผลประโยชนตอบแทนใหสมาชกแตละคนทราบ และมการประชมใหญผแทนสมาชกอยางนอยปละหนงครง เพอพจารณารายงานผลการด าเนนงาน ฐานะการเงนและการรบจายเงนของกองทน พรอมกบใหสมาชกไดแสดงขอคดเหนและขอเสนอแนะเกยวกบการด าเนนงานของกองทนตอคณะกรรมการ และใหคณะกรรมการ กบข. ท ารายงานการสอบบญชพรอมทงขอคดเหนและขอเสนอแนะตอรฐมนตรเพอน าเสนอคณะรฐมนตรและประกาศรายงานการสอบบญชในราชกจจานเบกษาตอไป ถอเปนการมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสยทท าใหเกดความโปรงใส

ทผานมานน ผบรหาร กบข. มอ านาจใชดลพนจน าเงนไปลงทนในกจการทเสยงไดถงรอยละสสบ แตไมปรากฏวา กบข. จดใหสมาชกไดมสวนรวมรบรเกยวกบการบรหารจดการการลงทน หรอเปดใหมการศกษาวเคราะหเพอเปนขอมลประกอบการตดสนใจของสมาชก และรวมตดสนใจกอนน าเงนไปลงทน หรอสามารถตดสนใจเลอกทจะไมน าเงนกองทนในสวนของตนไปลงทน



ลกษณะดงกลาวมความเสยงตอการทจรต ซงจะกอใหเกดความเสยหายไดมาก82 ทงน หลงจากทเกดกรณการน าเงนกองทนไปลงทนแลวประสบภาวะขาดทน กบข. กไดใหสมาชกมโอกาสเลอก (แสดงความจ านง) ทจะน าเงนของตนไปลงทนในกจการทมความเสยงหรอไม หรอเลอกระดบความเสยงทจะน าเงนของตนไปลงทน ซงกจะไดรบประโยชนตามทตนเองเลอก83

(2) การบรหารงานบคคลยงไมเปนไปตามระบบคณธรรมอยางแทจรง

ดงทกลาวแลวขางตน คณะกรรมการ กบข. มอ านาจในการออกขอบงคบวาดวยการพนกงานเจาหนาท และมค าสงเกยวกบการบรหารงานบคคล การบรรจแตงตง ถอดถอน และวนยของพนกงานและลกจาง (ซงเปนอ านาจกงตลาการ) ตลอดจนการก าหนดเงนเดอนและเงนอนรวมถงการสงเคราะหและสวสดการ และการแตงตง และจดจาง รวมถงใหเลขาธการพนจากต าแหนง ในขณะทเลขาธการเปนผบงคบบญชาพนกงานและลกจาง และรบผดชอบในการบรหารกจการของกองทน โดยเลขาธการตองรบผดชอบตอคณะกรรมการ กบข. ซงเปนการรวมอ านาจนตบญญต อ านาจบรหาร และอ านาจตลาการไวทคณะกรรมการ กบข.

82 อางแลว (80). 83 เมอเดอนกรกฎาคม 2553 กบข. ไดเปดใหสมาชกเลอกแผนการลงทนเปนครงแรก โดยใหสามารถเลอก

แผนการลงทนทลงตวกบจงหวะชวตตามโครงการ “My Choice ... My Chance” 4 ทางเลอก คอ (1) แผนผสมหนทว ลงทนตราสารทน (หน) รอยละ 35 ตราสารหนรอยละ 57.5 และอสงหารมทรพย 7.5

เหมาะส าหรบสมาชกทมอายนอย มระยะเวลาการออมนาน (2) แผนหลก ลงทนตราสารทน (หน) รอยละ 22 ตราสารหนรอยละ 70.5 และอสงหารมทรพยรอยละ 7.5

เหมาะส าหรบสมาชกทมระยะเวลาในการลงทนทนานพอสมควร และยอมรบความเสยงไดในระดบปานกลาง (3) แผนตราสารหน ลงทนตราสารหน (สน - ยาว) รอยละ 100 เนนเสยงนอย คอย ๆ ออม มโอกาสไดรบ

ผลตอบแทนและความเสยงในระดบจ ากด (4) แผนตลาดเงน ลงทนตราสารหนระยะสนรอยละ 100 มความเสยงต าทสดเมอเทยบกบแผนการลงทน

อนทกแผน แตมโอกาสไดรบผลตอบแทนต าสดเชนกน ในระยะยาวการลงทนในหนจะใหผลตอบแทนดทสด ซงในระยะสนอาจจะเสยงมาก แตระยะยาวพสจน

แลววา แทบไมเสยง ปจจบนสมาชก กบข. ประมาณรอยละ 95 อยใน “แผนหลก” (ลงทนหนรอยละ 22) ถาไมเลอกเองกจะถกใหอยใน “แผนหลก” ทงหมด (โสภาวด เลศมนสชย เลขาธการคณะกรรมการ กบข., กรงเทพธรกจ ฉบบวนท 6 ธนวาคม 2553)

ถาสมาชกใกลเกษยณมอายประมาณ 55 ปขนไป กอาจจะเลอก “แผนตลาดเงน” เนนความปลอดภยของเงนตนไวกอน แตถาเปนชวง “วยกลางคน” 40 - 50 ป กอาจจะเลอก "แผนหลก" (ลงทนหนรอยละ 22) แตถาอายนอยชวง 20 - 40 ป ควรจะเลอก “แผนผสมหนทว” (ลงทนหนรอยละ 35) เพราะยงเหลออายราชการอกนาน (ดร. แมน ชตชเดช ผอ านวยการอาวโส ฝายบรหารความเสยงการลงทน, กรงเทพธรกจ ฉบบวนท 6 ธนวาคม 2553).





(3) การก ากบดแลและการตรวจสอบยงขาดระบบการถวงดลทมประสทธภาพ

แมวา กบข. จะไดสรางระบบการก ากบดแลและการตรวจสอบทงภายในและภายนอกทคอนขางจะมประสทธภาพ มระบบควบคมภายในตามแนวทางทคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนก าหนด และมการประเมนผลตอเนองมาโดยตลอด มระบบการถวงดลการใชอ านาจโดยระหวางคณะรฐมนตร รมว.กค. คณะกรรมการ กบข. คณะอนกรรมการ และเลขาธการ อยบาง โดยแตละฝายจะตองมความรบผดชอบตอกน เชน เลขาธการจะตองรบผดชอบตอคณะกรรมการ กบข. มความพรอมทจะใหตรวจสอบ เชน ใหกองทนยนรายงานแสดงการจดการกองทนตอรฐมนตร ตามมาตรา 75 กองทนตองวางและถอไวซงระบบการบญชทเหมาะสม และใหมการตรวจสอบบญชภายในเปนประจ า ตามมาตรา 76 และกองทนตองจดท างบการเงน สงผสอบบญชตรวจสอบภายในหนงรอยยสบวน นบแตวนสนสดบญชทกป ตามมาตรา 82 เปนตน และในขณะเดยวกนผสอบบญชตองท ารายงานผลการสอบบญชของกองทนเสนอตอทประชมใหญผแทนสมาชก ตามมาตรา 80 นอกจากนน กองทนยงตองยนรายงานแสดงการจดการกองทนตอ รมว.กค. ซงมอ านาจหนาทก ากบและดแลโดยทวไปซงการจดการกองทน สงแตงตงพนกงานเจาหนาทเพอสอบสวนขอเทจจรงเกยวกบการจดการกองทนกไดและใหรฐมนตรแจงใหคณะกรรมการตรวจสอบขอเทจจรงและรายงานใหรฐมนตรทราบ ตามมาตรา 75 และมาตรา 84

(4) อ านาจเปรยบเทยบปรบ

ส าหรบความพรอมรบผดนน กฎหมายไดก าหนดบทลงโทษส าหรบผทกระท าหรอละเวนการกระท าไวหลายมาตรา เชน กรรมการ ผจดการ หรอผรบผดชอบในการด าเนนงานของผไดรบมอบหมายใหด าเนนการจดการกองทนรายใดแสดงขอความอนเปนเทจหรอปกปดขอความจรง ซงควรบอกใหแจงในสาระส าคญเกยวกบการจดการกองทนตอคณะกรรมการตองระวางโทษจ าคกไมเกนหาป หรอปรบไมเกนสองลานหาแสนบาท หรอทงจ าท งปรบ เปนตน แตกรณทการกระท าผดเกดจากกรรมการ กบข. อนกรรมการ เลขาธการ หรอพนกงานเจาหนาท คณะกรรมการ กบข. ซงมอ านาจเปรยบเทยบตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความอาญาได และถาผต องหาไมยนยอมตามทเปรยบเทยบ หรอเมอยนยอมแลว ไมช าระเงนคาปรบภายในระยะเวลาทก าหนดใหด าเนนคดตอไป ตามมาตรา 92

(5) อ านาจในการสอบสวนขอเทจจรง

การทมาตรา 84 ใหรฐมนตรมอ านาจหนาทก ากบและดแลโดยทวไปซงการจดการกองทน มอ านาจสงแตงตงพนกงานเจาหนาทเพอสอบสวนขอเทจจรงเกยวกบการจดการกองทนโดยมาตรา 86 ก าหนดใหพนกงานเจาหนาท มอ านาจดงตอไปน (1) เขาไปในสถานทประกอบธรกจหรอสถานทตงของผไดรบมอบหมายใหด าเนนการจดการกองทนในระหวางเวลาพระอาทตยขนถงพระอาทตยตก หรอในเวลาท าการของสถานทนน เพอตรวจสอบสมดบญชหรอเอกสารหลกฐานเกยวกบการจดการ



กองทน (2) ยดหรออายดเอกสารหรอหลกฐานทเกยวของกบการกระท าความผดเพอประโยชนในการสอบสวนขอเทจจรงหรอด าเนนคด และ (3) สงใหกรรมการ ผจดการ พนกงาน หรอลกจางของกองทน ผไดรบมอบหมายใหด าเนนการจดการกองทนมาใหถอยค าหรอสงส าเนาหรอแสดงสมดบญช หรอเอกสารหลกฐานเกยวกบการจดการกองทน ทงน มาตรา 88 ก าหนดใหพนกงานเจาหนาทเปนเจาพนกงานตามประมวลกฎหมายอาญาดวย

สรปไดวา การบรหารจดการ กบข. มความเสยงตอการทจรตทงอนเนองจากระดบของการผกขาดอ านาจ ระดบของการใชดลพนจ และระดบของความรบผดชอบและการตรวจสอบไดโดย รมว.กค. มอ านาจทงดานนตบญญต บรหาร ก ากบดแล และตรวจสอบ (ภายใน) คอนขางมาก แตการถวงดลการใชอ านาจยงคอนขางนอย อาจท าใหระดบความเขมขนของระดบความรบผดชอบและตรวจสอบไดลดนอยลง อาจจะเกดความไมเปนธรรม และน าไปสความเสยงตอการทจรต อนเนองจากการแตงตงกรรมการ อนกรรมการ และเลขาธการ รวมถงการแตงตงเลขาธการและพนกงานเจาหนาท ทมาจากพวกพอง (Nepotism) โดยไมเปดโอกาสใหผทมคณสมบตเหมาะสมจากภายนอกเขามาแขงขนกนอยางเปนธรรม ซงไมเปนไปตามระบบคณธรรมและหลกธรรมาภบาล

ส าหรบกรรมการ กบข. ทเกอบทงหมดมาจากภาคราชการ และยงมอ านาจเบดเสรจทงในดานนตบญญต และดานบรหาร รวมทงกงตรวจสอบ กงตลาการ ทระบบถวงดลการใชอ านาจยงไมมอสระในการท าหนาท จงอาจมการเออประโยชนตอฝายใดฝายหนงได รวมทงการก าหนดใหส านกงาน กบข. ซงมเลขาธการมาจากการแตงตงของประธานกรรมการ มอ านาจกระท ากจการตาง ๆ ภายใตขอบเขตแหงวตถประสงคของกองทน โครงสรางการบรหารและการก ากบดแลจงยงอยภายใตนโยบายทางการเมองและภาคราชการ ซงระบบการตรวจสอบในปจจบนเปนการมงเนนทการตรวจสอบภายในโดย ฝายบรหาร แมวา กบข. จะมระบบการตรวจสอบและการถวงดล พรอมทจะใหตรวจสอบ แตยงเปนการด าเนนการโดยฝายบรหาร (รฐบาล) ไมมการตรวจสอบและถวงดลโดยระบบรฐสภา เวนแตจะมเหตผดปกตทกลไกรฐบาลหยบยกขนมาพจารณา และยงขาดกระบวนการมสวนรวมและการตรวจสอบจากภายนอก ทส าคญ คอ การตรวจสอบโดยสมาชก และองคกรภาคประชาชนทมสวนไดสวนเสยอยางแทจรง

นอกจากนน การใหคณะกรรมการ กบข. มอ านาจสงใหผไดรบมอบหมายใหด าเนนการจดการกองทน กรรมการ ผจดการ หรอผรบผดชอบด าเนนการจดการกองทน ชแจงขอเทจจรงเกยวกบการจดการกองทน และใหด าเนนการจดการกองทนแกไขหรอระงบการกระท านน หรอสงยกเลกการมอบหมายได และการใหคณะกรรมการ กบข. ซงมอ านาจเปรยบเทยบตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความอาญาได ถอเปนการใชอ านาจกงตลาการ หากกรณทการกระท าผดเกดจากกรรมการ กบข. อนกรรมการ เลขาธการ หรอพนกงานเจาหนาท ซงอาจเกดการด าเนนการทขาดความเปนกลาง และเกดความไมเปนธรรมขนได และคณะกรรมการ กบข. ยงมอ านาจในการใหสตยาบนในกรณทเลขาธการได



กระท านตกรรมทฝาฝนขอบงคบ ซงเปนการสรางระบบการถวงดลการใชอ านาจของคณะกรรมการ กบข. กบเลขาธการ แตในทางปฏบตอาจเปนไปไดวาคณะกรรมการ กบข. กบเลขาธการรวมกนด าเนนการ เนองจากการแตงตง จดจางเลขาธการ รวมทงใหเลขาธการพนจากต าแหนง เปนอ านาจของคณะกรรมการ กบข. ซงเลขาธการตองรบผดชอบตอคณะกรรมการ ลกษณะดงกลาวจงไมกอใหเกดระบบการถวงดลทมประสทธภาพ และอาจมความเปนไปไดวา การใชดลพนจทไมชอบของเลขาธการจะไดรบการรบรองใหเปนการกระท าทชอบโดยคณะกรรมการ กบข. ได

และทส าคญ คอ การใหคณะกรรมการ กบข. และเลขาธการ มอ านาจใชดลพนจน าเงนกองทนไปลงทนในกจการทเสยงไดถงรอยละสสบ โดยทสมาชกผมสวนไดสวนเสยไมไดมสวนรวมรบรเกยวกบการบรหารจดการการลงทน หรอเปดใหมการศกษาวเคราะหเพอเปนขอมลประกอบการตดสนใจของสมาชก และรวมตดสนใจกอนน าเงนไปลงทน หรอสามารถตดสนใจเลอกทจะไมน าเงนกองทนในสวนของตนไปลงทน ลกษณะดงกลาวมความเสยงตอการทจรต ท าใหอาจมการไมเสนอขาวสารซงเปนขอเทจจรง ทอาจมผลกระทบตอสมาชก หรออาจประวงเวลาการเสนอขาวสาร อนเปนความเสยงตอการทจรตไดในหลายลกษณะ นบตงแตการเออประโยชน หรอทเรยกวา การทจรตเชงนโยบาย (Policy Corruption) และ/หรอการมผลประโยชนทบซอน (Conflict of Interests) รวมถงการน าเงน กบข. ไปลงทนในตลาดหลกทรพยหรอตราสารของบรษททเปนพวกพองของตนเอง (Trading Influence)84 หรอมการใชขอมลภายใน (Insider Trading) กจะกอใหเกดผลเสยหายไดมาก ซงจะกลาวตอไปในบทท 6

2. กองทนเงนใหกยมเพอการศกษา (กยศ.)



กองทนเงนใหกยมเพอการศกษาจดตงขนตามมตคณะรฐมนตรเมอวนท 16 มกราคม 2539 อาศยอ านาจตามความในมาตรา 12 แหงพระราชบญญตเงนคงคลง พ.ศ. 2491 โดยรฐบาลจดสรรงบประมาณใหกระทรวงการคลงด าเนนการในลกษณะเงนทนหมนเวยน และในป พ.ศ. 2541 พระราชบญญตกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2541 มผลบงคบใช ซงมาตรา 5 ก าหนดให กยศ. มฐานะเปนนตบคคล โดยมาตรา 13 ก าหนดให กยศ. ไมมสถานะเปนสวนราชการหรอรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวยวธการงบประมาณ และมาตรา 9 ก าหนดใหกจการของกองทน ไมอยในบงคบแหงกฎหมายวาดวยการคมครองแรงงาน กฎหมายวาดวยแรงงานสมพนธ กฎหมายวาดวยพนกงานรฐวสาหกจสมพนธ กฎหมายวาดวย

84 รายงานสรปผลการประชมสมมนากลมยอยเพอระดมความคดเหน โครงการศกษาวจย เรอง “ลกษณะ รปแบบและความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ” ครงท 1 เมอวนท 22 ธนวาคม 2552.



ประกนสงคมและไมอยในบงคบแหงกฎหมายวาดวยเงนทดแทนดวย ซงท าใหสถานะของบคลากรของ กยศ. แตกตางกบขาราชการและพนกงานรฐวสาหกจ


มาตรา 5 ก าหนดให กยศ. มวตถประสงคเพอใหกยมเงนแกนกเรยนหรอนกศกษาทขาดแคลนทนทรพย ตงแตระดบมธยมศกษาตอนปลายทงสายสามญ และสายอาชพจนถงระดบปรญญาตร เพอเปนคาเลาเรยน คาใชจายทเกยวเนองกบการศกษา และคาใชจายทจ าเปนในการครองชพระหวางศกษา และมาตรา 7 ก าหนดให กยศ. ถอกรรมสทธ มสทธครอบครอง และมทรพยสทธตาง ๆ กอตงสทธหรอท านตกรรมใด ๆ เกยวกบทรพยสน ใหนกเรยนหรอนกศกษากยมเงน จดท าระบบขอมลสารสนเทศ เกบรกษาหลกฐานและเอกสารเกยวกบการใหกยมเงน และกระท าการอยางอนบรรดาทเกยวกบหรอเกยวเนองในการจดใหส าเรจตามวตถประสงคของกองทน85


มาตรา 8 ก าหนดใหเงนทนและทรพยสน กยศ. ประกอบดวย (1) เงนอดหนนทไดรบจากรฐบาลหรอเงนทไดรบจากงบประมาณรายจายประจ าป (2) เงนหรอทรพยสนทไดรบจากการด าเนนการของกองทน (3) เงนหรอทรพยสนทมผบรจาคหรอมอบใหแกกองทน (4) ดอกผลของเงนหรอทรพยสนของกองทน และ (5) เงนหรอทรพยสนอนใดนอกจาก (1) ถง (4) ทกองทนไดรบไมวาในกรณใด

ทงน มาตรา 11 ก าหนดใหใชจายเงนกองทน เพอ (1) ใหทนการศกษาแบบตองใชคนแกนสตหรอนกศกษาตามระเบยบน (2) ใหทนการศกษาแบบไมตองใชคนแกนกเรยนหรอนกศกษาทยากจน (3) ใหเงนชดเชยเปนคาสวนลดคาเลาเรยนตามทคณะกรรมการการอดมศกษาก าหนด (4) เปนคาใชจายในการด าเนนการของกองทน และ (5) เปนคาใชจายในการบรหารกองทน และคาใชจายอนทเกยวกบ หรอเกยวเนองกบการจดกจการของกองทนตามทคณะกรรมการก าหนด86


โครงสรางการบรหาร กยศ. ประกอบดวยกลไก ดงตอไปน87

85 ระเบยบกระทรวงการคลงวาดวยการบรหารกองทนเพอการศกษา พ.ศ. 2549 ขอ 10 และระเบยบกระทรวง

การคลงวาดวยการบรหารกองทนเพอการศกษา (ฉบบท 2) พ.ศ. 2549 ขอ 7 และ 10. 86 พระราชบญญตกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2541 มาตรา 8 และ 11 และระเบยบกระทรวงการคลง

วาดวยการบรหารกองทนเพอการศกษา พ.ศ. 2549 ขอ 10 แกไขเพมเตมโดยระเบยบกระทรวงการคลงวาดวยการบรหารกองทนเพอการศกษา (ฉบบท 2) พ.ศ. 2549 และ (ฉบบท 3) พ.ศ. 2550.

87 พระราชบญญตกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2541 มาตรา 14, 15, 16, 17, 18, 19, และ 20.



(1) คณะกรรมการกองทนเ งนใหก ยม เพอการศกษา มาตรา 14 ก าหนดใหคณะกรรมการ กยศ. ประกอบดวย ปลดกระทรวงการคลง เปนประธานกรรมการ ปลดกระทรวงศกษาธการ ปลดทบวงมหาวทยาลย เปนรองประธานกรรมการ ผอ านวยการส านกงบประมาณ เลขาธการคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต เลขาธการคณะกรรมการการศกษาแหงชาต อธบดกรมสรรพากร ผอ านวยการส านกงานเศรษฐกจการคลง นายกสมาคมสถาบนอดมศกษาเอกชนแหงประเทศไทย นายกสมาคมสมาพนธการศกษาเอกชนแหงประเทศไทย กรรมการอกไมเกนหาคนซงรฐมนตรแตงตงโดยในจ านวนน อยางนอยตองเปนผทรงคณวฒดานเทคโนโลยสารสนเทศ การเงน หรอการบญช หรอกฎหมาย ดานละหนงคน ใหอธบดกรมบญชกลาง เปนกรรมการและเลขานการ และผจดการเปนกรรมการและผชวยเลขานการ

ทงน มาตรา 18 ไดก าหนดใหคณะกรรมการ กยศ. มอ านาจหนาท ดงน

1) ก าหนดนโยบาย และควบคมดแลกจการของกองทนตามวตถประสงค

2) ตดตามประเมนผลการด าเนนกจการ และจดท ารายงานประจ าป

3) ศกษาวเคราะหและประเมนความตองการการกยมเงนของนกเรยนหรอนกศกษาทงในปจจบนและอนาคต และเสนอแนะตอรฐมนตรเพอด าเนนการจดตงงบประมาณสมทบกองทน ตามมาตรา 6 วรรคสอง

4) พจารณาจดสรรเงนเพอโอนเขาบญชจายทหนง บญชจายทสอง และบญชจาย ตามมาตรา 34

5) พจารณางบประมาณรายจายประจ าปส าหรบด าเนนการและบรหารกองทน

6) ก าหนดขอบงคบเกยวกบการบรหารงานบคคล การเงนการพสด การบญช การตรวจสอบ และสอบบญชภายใน และขอบงคบอนทจ าเปนในการด าเนนการและบรหารงานของกองทน

7) ก าหนดระเบยบ หลกเกณฑ และเงอนไข เกยวกบการใหนกเรยนหรอนกศกษากยมเงนและการช าระคนเงนกยม

8) ใหนกเรยนหรอนกศกษากยมเงนเพอการศกษาจากกองทน

9) ประชาสมพนธใหประชาชนเขาใจถงวตถประสงคและคณคาของกองทน

10) ด าเนนการคดเลอกและท าสญญาจางหรอมมตเลกจางผ จ ดการและผบรหารและจดการเงนใหกยม

(2) คณะอนกรรมการบญชจายทหนง มาตรา 30 ก าหนดใหคณะอนกรรมการ บญชจายทหนง ประกอบดวย ปลดกระทรวงศกษาธการเปนประธานอนกรรมการ อธบดกรมสามญศกษา อธบดกรมอาชวศกษา เลขาธการสภาสถาบนราชภฏ เลขาธการคณะกรรมการศกษาเอกชน เลขาธการคณะกรรมการการประถมศกษาแหงชาต อธการบดสถาบนเทคโนโลยราชมงคล ผแทนกรมบญชกลาง



ผจดการเลขานการคณะอนกรรมการบญชจายทสองและบคคลอนซงคณะกรรมการแตงตงอกไมเกนหาคน เปนอนกรรมการ และใหผชวยปลดกระทรวงศกษาธการซงปลดกระทรวงศกษาธการมอบหมายคนหนง เปนอนกรรมการและเลขานการ และผอ านวยการส านกนโยบายและแผนการศ กษา ศาสนา และวฒนธรรม ส านกงานปลดกระทรวง กระทรวงศกษาธการ เปนอนกรรมการและผชวยเลขานการ

ทงน มาตรา 31 ก าหนดใหคณะอนกรรมการบญชจายทหนงมหนาทเสนอแนะและใหค าปรกษาแกคณะกรรมการในการปฏบตหนาทตามมาตรา 18 รวมทงก ากบดแลการใหกยมเงนแกนกเรยนหรอนกศกษาในสถานศกษาทอยในสงกด ควบคม หรอก ากบดแลของกระทรวงศกษาธการ หรอของกระทรวง หรอสวนราชการอนทไมใชทบวงมหาวทยาลย และก ากบดแลและตดตามการปฏบตงานของผบรหารและจดการเงนใหกยมเฉพาะในสวนทเกยวกบบญชจายทหนง

(3) คณะอนกรรมการบญชจายทสอง มาตรา 32 ใหคณะอนกรรมการบญชจาย ทสอง ประกอบดวย ปลดทบวงมหาวทยาลยเปนประธานอนกรรมการ ผแทนจากโรงเรยน สถานศกษาหรอสถานศกษาททบวงมหาวทยาลยแตงตงจ านวนสคน ผแทนกรมบญชกลาง ผจดการ เลขานการคณะอนกรรมการบญชจายทหนง และบคคลอนซงคณะกรรมการแตงต งอกไมเกนหาคน เปนอนกรรมการ และใหผชวยปลดทบวงมหาวทยาลยซงปลดทบวงมหาวทยาลยมอบหมายคนหนง เปนอนกรรมการและเลขานการ และผอ านวยการกองบรการการศกษา ส านกงานปลดทบวง ทบวงมหาวทยาลย เปนอนกรรมการและผชวยเลขานการ

อนง มาตรา 33 ใหคณะอนกรรมการบญชจายทสอง มหนาทเสนอแนะและใหค าปรกษาแกคณะกรรมการในการปฏบตหนาทตามมาตรา 18 (2) รวมทงก ากบดแลการใหกยมเงนแกนกเรยนหรอนกศกษาในสถานศกษาทอยในสงกด ควบคม หรอก ากบดแลของทบวงมหาวทยาลย และก ากบดแลและตดตามการปฏบตงานของผบรหารและจดการเงนใหกยม เฉพาะในสวนทเกยวกบบญชจายทสอง

(4) ส านกงานกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา มาตรา 21 ก าหนดให กยศ. จางผจดการคนหนง รบผดชอบงานธรการของ กยศ. ตดตอประสานงานระหวางคณะกรรมการและผบรหารและจดการเงนใหกยม ตดตามดแลการปฏบตงานของผบรหารและจดการเงนใหกยมเพอรายงานใหคณะกรรมการทราบ ควบคมและก ากบดแลการปฏบตของพนกงานและลกจางของกองทน และปฏบตหนาทอนใดตามทคณะกรรมการหรอประธานกรรมการมอบหมาย หรอตามทก าหนดไวในสญญาจาง88

(5) สถานศกษา มาตรา 47 ก าหนดใหคณะกรรมการ กยศ. จะมอบอ านาจใหบคคลซงรบผดชอบหรอเปนผแทนโรงเรยน สถานศกษา หรอสถาบนการศกษาเปนผอนมตการใหกยมเงนและลงนามในสญญากยมเงนแทนคณะกรรมการกได และจะเพกถอนการมอบอ านาจนนเมอใดกได แตการ

88 พระราชบญญตกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2541 มาตรา 21, 22, 23 และ 24



เพกถอนดงกลาวไมมผลกระทบตอค าอนมตหรอสญญาทผรบมอบอ านาจไดท าไปแลว เวนแตเปนกรณทกระท าโดยฝาฝนระเบยบหรอขอบงคบของคณะกรรมการ และมาตรา 46 นกเรยนหรอนกศกษาผใดประสงคจะกยมเงนเพอการศกษา ใหยนค าขอตอผซงไดรบมอบหมายจากคณะกรรมการ ณ สถานศกษาทตนก าลงศกษาอยหรอทประสงคจะเขาศกษา แลวแตกรณ89

สถานศกษาทด าเนนงานกองทนตองไดรบอนญาตใหจดตงและไดรบความเหนชอบใหเปดด าเนนการจดการเรยนการสอนตามหลกสตรในแตละสาขาวชาจากกระทรวงศกษาธการ ทบวงมหาวทยาลยหรอหนวยงานอน ทสถานศกษานนสงกด ซงกอนด าเนนงานกองทนตองไดรบความเหนชอบจากคณะอนกรรมการบญชจายทหนงหรอคณะอนกรรมการบญชจายทสอง แลวแตกรณ โดยใหผบรหารสถานศกษาแตงตงคณะกรรมการพจารณาการใหกยมเงนประจ าสถานศกษา (ขอ 17) เพอใหคณะกรรมการพจารณาการใหกยมเงนประจ าสถานศกษาพจารณาคดเลอกนกเรยน นกศกษาทขอกยมเงนเพอเสนอใหผบรหารสถานศกษาพจารณาอนมต (ขอ 18)90

ทงน ผบรหารสถานศกษาตองจดใหมการตรวจสอบสญญากยมและเอกสารประกอบใหถกตองครบถวนกอนน าสงใหผบรหารและจดการเงนใหกยม (ธนาคารกรงไทย จ ากด (มหาชน))ตองลงลายมอชอในใบน าสงสญญากยมดวยทกครง (ขอ 31) และตองสงสญญากยมใหผบรหารและจดการเงนใหกยมดงกลาว ตามสาขาทสถานศกษาเปดบญชไวจ านวนหนงฉบบและใหผขอกยมเงนหนงฉบบ พรอมทงส าเนาสญญากยมโดยรบรองส าเนาสงใหผค าประกนหนงฉบบ พรอมเอกสารทตองน าสงพรอมสญญา (ขอ 32) โดยใหสถานศกษาโดยผบรหารสถานศกษาเปดบญชประเภทออมทรพยของผบรหารและจดการเงนใหกยมดงกลาว โดยใชชอวา “บญชกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาของ (ระบชอสถานศกษา...)” และแจงเลขทบญชใหกองทนทราบ (ขอ 33)

(6) ผบรหารและจดการเงนกยม มาตรา 37 ก าหนดใหคณะกรรมการ กยศ. จางบคคลเพอท าหนาทเปนผบรหารและจดการเงนใหกย ม ซงไดมการจาง “ผบรหารและจดการเงนให

89 ระเบยบคณะกรรมการกองทนฉบบท 1 ระเบยบคณะกรรมการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาวาดวย การ

ด าเนนงาน หลกเกณฑ และวธการกยมเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2546 ไดนยามความหมายของค าวา “สถานศกษา” หมายถง โรงเรยน สถานศกษา หรอสถาบนการศกษาของทางราชการหรอ โรงเรยนตามกฎหมายวาดวยโรงเรยน เอกชน สถาบนอดมศกษาเอกชนตามกฎหมายหมายวาดวยสถาบนอดมศกษาเอกชน หรอโรงเรยน สถานศกษา หรอสถาบนการศกษาทมกฎหมายตงขนโดยเฉพาะ หรอโรงเรยน สถานศกษา หรอสถาบนการศกษาอนทก าหนดโดยกฎกระทรวง และ “ผบรหารสถานศกษา” หมายถง ผบรหารของสถานศกษาทไดรบมอบอ านาจจากคณะกรรมการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา ในการด าเนนงานกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา

90 เพงอาง ขอ 15 - 18 และขอ 31 – 33.



กยม คอ (ธนาคารกรงไทย จ ากด (มหาชน))”91 ทงน มาตรา 38 ก าหนดใหผบรหารและจดการเงนใหกยมมหนาทรบผดชอบส าคญ ๆ เชน ประชาสมพนธใหประชาชนไดทราบถงนโยบาย ระเบยบวธการในการกยมเงน แนะน า และอ านวยความสะดวกแกนกเรยนหรอนกศกษาและสถานศกษาทเกยวของ เบกจายเงนกและด าเนนการจดสงเงนใหแกผกยม รวมตลอดทงเกบรกษาเอกสารหลกฐานทเกยวของ แจงจ านวนหนและสถานะของหนใหผทเกยวของทราบ รบช าระหนเงนก ตดตามทวงถามและด าเนนคดเพอบงคบช าระหนเงนก รวมทงจดท ารายงานการด าเนนการใหกยมเงนเสนอตอคณะกรรมการ กยศ. เปนตน โดยเมอผบรหารสถานศกษาไดอนมตการกยมเงนแลว ใหประกาศรายชอผขอกยมเงนทไดรบอนมตโดยเปดเผย ณ สถานศกษา รายงานผลการคดเลอกใหส านกงานกองทน และผบรหารและจดการเงนใหกยม (ธนาคารกรงไทย จ ากด (มหาชน)) สาขาทเปดบญชทราบ (ขอ 27) และเมอนกเรยน นกศกษาทไดรบอนมตใหกยมเงนตองเปดบญชเงนฝากกบผบรหารและจดการเงนใหกยมดงกลาว พรอมทงหนงสอแจงผลการอนมตจากสถานศกษาเพอประกอบการขอเปดบญชดวย (ขอ 13)92


(1) การก ากบดแลโดยรฐมนตรวาการกระทรวงการคลง

มาตรา 4 ก าหนดให รมว.กค. เปนผรกษาการตามพระราชบญญตน และมาตรา 6 ก าหนดใหกองทนอยในก ากบดแลของกระทรวงการคลง โดย รมว.กค. มหนาทก ากบดแล ดงน93

1) ด าเนนการจดตงงบประมาณเพอสมทบกองทนเปนรายปตามความจ าเปน

2) ออกกฎกระทรวงเพอปฏบตการตามพระราชบญญตน

3) ออกระเบยบตามมาตรา 28 ซงก าหนดใหเงนทงปวงทกองทนไดรบ ใหสงเขาบญชรบ โดยไมหกไวเพอการใด ๆ ทงสน และออกระเบยบตามทก าหนดใหประธานกรรมการ กรรมการ และผชวยเลขานการของคณะกรรมการ ประธานอนกรรมการ อนกรรมการ และผชวยเลขานการของคณะอนกรรมการซงแตงตงตามพระราชบญญตน ไดรบเบยประชมและประโยชนตอบแทนอน

4) ใหความเหนชอบประกาศก าหนดขอบเขตการใหกยมเงนเพอการศกษา รวมตลอดทงประเภทวชา และโรงเรยน สถานศกษา หรอสถานศกษาระดบชน การศกษาและหลกสตร ทจะใหนกเรยนหรอนกศกษากยมเงนเพอการศกษากอนสนปการศกษาของแตละป ตามมาตรา 44 และ ใหความเหนชอบหลกเกณฑผขาดแคลนทนทรพยและคณสมบตอน ตามมาตรา 45

91 ระเบยบคณะกรรมการกองทนฉบบท 1 ระเบยบคณะกรรมการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาวาดวยการ

ด าเนนงาน หลกเกณฑ และวธการกยมเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2546 ขอ 4 92 เพงอาง ขอ 4, 13 และ 27. 93 พระราชบญญตกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2541 มาตรา 21, 22, 23 และ 24.



(2) การก ากบผกยมเงนและผบรหารสถานศกษา

มาตรการก ากบผกยมเงนและผบรหารสถานศกษา ดงน

1) หามมใหผบรหารสถานศกษาหรอบคคลใด กระท าการใด ๆ ในลกษณะน ากองทนไปโษษณาประชาสมพนธใหบคคลอนเขามาศกษาในสถานศกษาของตน นอกจากขอความทส านกงานกองทนก าหนด (ขอ 43)

2) ผบรหารสถานศกษาตองสงคนเงนกย มของผกย มเงนทมไดใชตามทก าหนดไวในสญญากยมใหแกกองทน กอนสนแตละภาคการศกษาของสถานศกษา (ขอ 43/1)

3) ผบรหารสถานศกษา และ/หรอ เจาหนาทของสถานศกษาทรบผดชอบ การด าเนนงานกองทนตองใหความรวมมอในการชแจงและจดเตรยมเอกสารทเกยวของ เมอไดรบการรองขอจากกรรมการ อนกรรมการหรอผจดการกองทน แลวแตกรณ (ขอ 44)

4) ในกรณผกย มเงนไมปฏบตตามพระราชบญญตและระเบยบขอบงคบ ประกาศ หลกเกณฑ และวธการของคณะกรรมการ ส านกงานกองทนจะด าเนนการตกเตอนและใหผกยมเงน ปรบปรงแกไข หากไมด าเนนการปรบปรงแกไข จะมผลตอการพจารณาใหกยมเงนของผกยมรายนนในปตอไปตามควรแกกรณ หรอเพกถอนการใหกยมเงน (ขอ 45)

5) ในกรณผบรหารสถานศกษา และ/หรอ เจาหนาทของสถานศกษาไมด าเนนงานกองทนใหเปนไปตามพระราชบญญต พรอมทงระเบยบ ขอบงคบ ประกาศ หลกเกณฑ และวธการของคณะกรรมการ ใหส านกงานกองทนด าเนนการอยางใดอยางหนงหรอหลายอยาง (ขอ 46) ดงน

- กรณสถาบนการศกษาของรฐ ไดแก เตอนเปนหนงสอใหปรบปรงแกไข แจงตนสงกดใหด าเนนการลงโทษทางวนยของขาราชการ และด าเนนคดตามกฎหมายทเกยวของ

- กรณสถานศกษาของเอกชน ไดแก เตอนเปนหนงสอใหปรบปรงแกไข ก ากบและควบคมการด าเนนงานกองทนของสถานศกษานน ระงบการด าเนนการใหกย มในคณะ/สาขาวชาทมการจดการการเรยนการสอนไมเปนไปตามมาตรฐาน เพกถอนการมอบอ านาจการด าเนนการตามพระราชบญญตกองทนเงนใหกย มเพอการศกษา พ.ศ. 2541 เพกถอนการใหความเหนชอบการด าเนนงานกองทน ตามขอ 16 และด าเนนคดตามกฎหมายทเกยวของ

(3) การก ากบและสงเสรมผกยมเงนระหวางศกษา

1) ผบรหารสถานศกษาตองจดใหมการก ากบและสงเสรมผ กยมเงนในระหวางก าลงศกษา (ขอ 36) เชน ก าหนดมาตรการตรวจสอบคณสมบตผยมเงน ตดตามผลการศกษาของ ผกยมเงนอยางตอเนอง มอบหมายใหอาจารยทปรกษาท าหนาทใหค าแนะน าดานการกยมเงนกองทน และจดใหมกจกรรมเพอปลกจตส านกผกยมเงนในการช าระหนคน เปนตน



2) ผบรหารสถานศกษาตองรายงานผลการศกษาของผกยมเงนทก าลงศกษาใหผบรหารและจดการเงนใหกยม (ธนาคารกรงไทย จ ากด (มหาชน)) ทราบ (ขอ 37)

3) ผบรหารสถานศกษาตองตรวจสอบวาผกยมเงนลงทะเบยนหรอไม หากผกยมเงนไมลงทะเบยน ตองแจงใหผบรหารและจดการเงนใหกยมทราบภายในสบหาวน นบแตวนสนสดการลงทะเบยนในแตละภาคการศกษา และใหผบรหารและจดการเงนใหกยมระงบการโอนเงนใหผกยมเงนไวกอน (ขอ 38)

4) ผบรหารสถานศกษาตองแจงการพนสภาพการเปนนกเรยนนกศกษาไมวาดวยเหตใดๆ ของผกยมเงนใหผบรหารและจดการเงนใหกยมทราบภายในสบหาวนนบแตวนทพนสภาพ (ขอ 39) และตองแจงการเสยชวตของผกยมเงนทนทททราบใหผบรหารและจดการเงนใหกยมดงกลาว และใหสงหลกฐานประกอบใหผบรหารและจดการเงนใหกยมภายในเจดวนนบแตวนทแจง (ขอ 40)

(4) การตดตามผกยมเงนเมอส าเรจการศกษาหรอเลกการศกษา

1) ใหผบรหารศกษาท าทะเบยน และส ารวจขอมลทอยของผก เงนทส าเรจการศกษา เลกศกษา และพนสภาพการเปนนกเรยน นกศกษาในแตละปการศกษา และส าเนาสงใหผบรหารและจดการเงนใหกยม (ธนาคารกรงไทย จ ากด (มหาชน)) (ขอ 41)

2) ใหผบรหารสถานศกษาใหความรวมมอในการส ารวจ ตดตาม และใหขอมลของผกยมเงนตามทส านกงานกองทนรองขอ (ขอ 42)


การตรวจสอบการด าเนนงานของ กยศ. ด าเนนการดงน


1) ส านกงาน กยศ. มฝายตรวจสอบภายใน อยภายใตการก ากบดแลของผจดการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา

2) ส านกงาน กยศ. ไดจดวางระบบควบคมภายในตามแนวทางทคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนก าหนดและจดสงการด าเนนงานดงกลาว ให สตง. เปนประจ า เพอใหเปนไปตามระเบยบคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนวาดวยการก าหนดมาตรฐานการควบคมภายใน พ.ศ. 2544 และ มการประเมนผลตอเนองมาโดยตลอด94


รปแบบและความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ” ครงท 1 เมอวนท 22 ธนวาคม 2552 และครงท 2 เมอวนท 31 สงหาคม 2553 และรายงานประจ าป 2552 กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ หนา 71.



3) คณะกรรมการ กยศ. แตงต งคณะอนกรรมการตรวจสอบเพอใหท าหนาทตรวจสอบการด าเนนงานกองทน ตามมาตรา 20

4) ใหกองทนจดท างบการเงน สงผสอบบญชตรวจสอบ ตามมาตรา 58 ทกป

(2) การตรวจสอบโดยรฐมนตรวาการกระทรวงการคลง

1) ใหกองทนยนรายงานแสดงผลการด าเนนการตอรฐมนตรเปนรายไตรมาสภายในหนงเดอนนบแตวนสนสดแตละไตรมาส ตามมาตรา 57

(3) การตรวจสอบจากภายนอกโดยองคกรอสระและการเปดเผยขอมลขาวสารตอสาธารณะ

1) ให สตง. เปนผสอบบญชของกองทน ท าการตรวจสอบรบรองบญชและการเงน แลวท ารายงานผลเสนอตอรฐมนตร ตามมาตรา 58 วรรคสาม

2) ใหกองทนโษษณารายงานประจ าปทสนไป โดยแสดงงบการเงนทผสอบบญชรบรองวาถกตองแลว รวมทงรายงานสรปผลงานในปทลวงมาในราชกจจานเบกษา ตามมาตรา 58 วรรคส

(4) การตรวจสอบโดยกระบวนการของสถาบนการศกษา

1) ผบรหารสถานศกษาตองจดท าสญญากยมเงนกบผขอกยมเงนทไดรบอนมตและใหสถานศกษาใชแบบสญญากยมตามทคณะกรรมการ กยศ. ก าหนด (ขอ 28)

2) ผบรหารสถานศกษาตองจดใหมการพมพหรอเขยนขอความในสญญากยมกอนผใหกยม ผกยมเงน ผค าประกนและผรบรอง ลายมอชอผค าประกนลงลายมอชอ การลงลายมอของบคคลดงกลาว ตองลงลายมอชอดวยตนเอง (ขอ 29) และกรณผค าประกนไมสามารถมาลงลายมอชอในสญญากยมตอหนาเจาหนาทหรอผบรหารสถานศกษา ตองมลายชอของนายทะเบยนทองท หรอทองถน ณ ภมล าเนาตามทะเบยนบาน หรอภมล าเนาทประกอบอาชพของผค าประกนรบรองดวย (ขอ 30)

ทงน โครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบของ กยศ. ดงภาพท 8

สรปไดวา กยศ. มฐานะเปนนตบคคล ทไมอยในขายจะทตองปฏบตตามกฎ ระเบยบ หรอวธปฏบตทใชกบสวนราชการหรอรฐวสาหกจ มวตถประสงคเพอใหกยมเงนแกนกเรยนหรอนกศกษา รวมทงสามารถถอกรรมสทธ มสทธครอบครองและมทรพยสทธตาง ๆ กอตงสทธหรอท านตกรรมใดๆ เกยวกบทรพยสน นอกจากน โครงสรางการบรหาร ซงมหนวยงานทรบผดชอบรวมกน2 หนวยงานหลก เชอมประสานกน คอ กระทรวงการคลงและกระทรวงศกษาธการ ท าหนาทก ากบดแลการด าเนนงาน ใหเกดอปสรรคและปญหาใหนอยทสด แตหากไมมระบบการบรหารทมประสทธภาพแลว ปญหาทเกดขนจะกอใหเกดผลเสยตอการพฒนาการศกษาไทยไดในทสด



ภาพท 8 โครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบของ กยศ.



ฝายอ านวยการ

คณะกรรมการกองทนเงนใหกย มเ อการศกษา ปลดกระทรวงการคลง (เปนประธาน)

คณะอนกรรมการตรวจสอบ

คณะอนกรรมการบญชจายทสอง คณะอนกรรมการบญชจายทหนง

ผจดการกองทนเงนใหกย มเ อการศกษา

ผชวยผจดการฝายปฏบตงาน ผชวยผจดการฝายบรหาร

ฝายการเงนและบญช

ฝายกฎหมายและตดตามหน

ฝายประชาสมพนธ

ฝายวางแผนและพฒนา

ฝายเทคโนโลยสารสนเทศ

ฝายประสานกจการ

ฝายตรวจสอบภายใน

รฐมนตรวาการกระทรวงการคลง

ส านกงานการตรวจเงนแผนดน (ผสอบบญชของกองทน ท าการตรวจสอบรบรองบญชและการเงนทก

ประเภทของกองทน)

รายงานผลการสอบบญชเสนอตอรฐมนตร

กองทนโฆษณารายงานประจ าป + รายงานสรป ผลงานในปทลวงมาใน ราชกจจานเบกษา

ผบรหารสถานศกษา

ผบรหารและจดการเงนใหกยม (ธนาคากรงไทย จ ากด

(มหาชน))





(1) องคประกอบของคณะกรรมการ กยศ. และคณะอนกรรมการ

คณะผวจยพบวา การด าเนนงานของ กยศ. ยงคงมวฒนธรรมแบบราชการ กลาวคอ เปนการใชอ านาจแบบเบดเสรจโดยภาคราชการ ซงถกแทรกแซงไดโดยงาย หากนกการเมองมความประสงคจะน าเงนกองทนไปใชเพอประโยชนทางการเมอง การสรางคะแนนนยมใหกบพรรคการเมองและตนเอง ซงเปนชองทางทเสยงตอการทจรตเชงนโยบาย โดยเฉพาะการให รมว.กค. มอ านาจในการแตงตงกรรมการผทรงคณวฒไดถงหาคนนน อาจเปนชองทางในการหาต าแหนงใหพวกพอง เพอตอบแทนกน หรอเพอประโยชนอน ๆ ได

นอกจากนน องคประกอบของคณะกรรมการ กยศ. คณะอนกรรมการบญชจายทหนง และคณะอนกรรมการบญชจาย ยงขาดผแทนจากภาคประชาชนทมสวนไดเสยตอการบรหารจดการ กยศ. เชน เครอขายพอแมผปกครอง องคกรนกเรยนนกศกษา และองคกรประชาสงคมดานการศกษาทมใชองคกรอาชพหรอธรกจการศกษา เปนตน

(2) การขาดระบบการถวงดลในคณะกรรมการ กยศ.

1) องคประกอบของคณะกรรมการ กยศ.

องคประกอบของคณะกรรมการ กยศ. สวนใหญมาจากผบรหารในภาคราชการ และยงมกรรมการซงรฐมนตรแตงตงอกไมเกนหาคน ท าใหมโอกาสทจะไดพรรคพวกของฝายการเมอง หรอกลมขาราชการทมภาระงานมากอยแลว ลอบบหรอบลอกโหวตกนมา

2) อ านาจของคณะกรรมการ กยศ.

คณะกรรมการ กยศ. มอ านาจนตบญญต โดยการก าหนดระเบยบ หลกเกณฑ และเงอนไข เกยวกบการใหนกเรยนหรอนกศกษากยมเงนและการช าระคนเงนกยมและการก าหนดขอบงคบเกยวกบการบรหารงานบคคล การเงนการพสด การบญช การตรวจสอบ และสอบบญชภายใน และขอบงคบอนทจ าเปนในการด าเนนการและบรหารงานของกองทน และส าหรบอ านาจบรหารนน คณะกรรมการ กยศ. มอ านาจทงในการบรหารจดการ บรหารงานบคคล และบรหารงบประมาณ นบตงแตการก าหนดนโยบาย และควบคมดแลกจการของกองทน ตดตามประเมนผลศกษาวเคราะหและประเมนความตองการการกยมเงนเพอการศกษาทงในปจจบนและอนาคต และเสนอแนะตอรฐมนตรเพอจดตงงบประมาณเพอสมทบกองทน พจารณาจดสรรเงนเพอโอนเขาบญชจายทหนง บญชจายทสอง และบญชจายตามทกฎหมายก าหนด ซงอ านาจดงกลาวนนเปนลกษณะของการผกขาดการใชอ านาจ




(1) การบรหารเงนนอกงบประมาณ

กฎหมายก าหนดให กยศ. ไมตองสงเงนคนคลงเปนรายไดแผนดน หากม เงนหมนเวยนจ านวนมาก และระบบการก ากบดแล การถวงดล และตรวจสอบไมมประสทธภาพเพยงพอคณะกรรมการ กยศ. ผบรหารสถานศกษา เจาหนาททรบผดชอบทางการเงนของสถานศกษา หรอผทเกยวของ จงอาจมโอกาสทจะน าเงนดงกลาวไปใชในการด าเนนโครงการ/กจกรรมอนทไมไดอยในแผนการด าเนนงานทก าหนดไว โดยไมตองผานการพจารณาจากคณะกรรมการวาดวยการพสด (กวพ.) หรอคณะรฐมนตร หรอรฐสภา

นอกจากนน คณะกรรมการ กยศ. ไดก าหนดขอบงคบคณะกรรมการ กยศ. วาดวยการพสด พ.ศ. 2542 ซงท าใหการจดซอจดจางของ กยศ. มความคลองตว มความยดหยน ท าใหการเปลยนแปลงการใชจายงบประมาณกระท าไดโดยงาย เนองจากไมตองผานการพจารณาจากคณะกรรมการ วาดวยการพสด (กวพ.) หรอคณะรฐมนตร หรอรฐสภา ซงมความเสยงตอการทจรต หรอความไมคมคา มากกวาการจดซอจดจางตามระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ. 2535 และทแกไขเพมเตม โดยอาจมชองทางหรอกระบวนการทมความเสยงตอการทจรตได ไดแก

- การก าหนดแบบและวธปฏบต และวนจฉยปญหาเกยวกบการปฏบตตามขอบงคบคณะกรรมการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาวาดวยการพสด พ.ศ. 2542 ก าหนดใหเปนหนาทของผจดการ ส าหรบกรณทเปนการอนมตยกเวนหรอผอนผนการไมปฏบตตามระเบยบใหเปนอ านาจของคณะกรรมการ กยศ. ในขณะทระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ. 2535 และทแกไขเพมเตม ก าหนดใหมคณะกรรมการวาดวยการพสด (กวพ.) ประกอบดวย ปลดกระทรวงการคลงเปนประธาน และกรรมการจากหนวยงานทเกยวของกบการคลง การก ากบดแล การใชจายงบประมาณ และการตรวจสอบ เชน อธบดกรมบญชกลาง ผแทนส านกงบประมาณ ผแทนส านกงาน ป.ป.ช. ผแทนอยการสงสด ผแทน สตง. และผแทนส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา เปนตน ท าหนาทตความและวนจฉยปญหา และพจารณาอนมตยกเวน หรอผอนผนการไมปฏบตตามระเบยบดงกลาว

- ผมอ านาจอนมตสงจดหาหรอจางทปรกษา ซงขอบงคบคณะกรรมการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาวาดวยการพสด พ.ศ. 2542 ก าหนดใหการสงการในการจดหาและการจางทปรกษาใหเปนอ านาจอนมตของผด ารงต าแหนงในวงเงนตอไปน

(1) หวหนาฝายอ านวยการไมเกน 20,000 บาท

(2) ผชวยผจดการไมเกน 200,000 บาท

(3) ผจดการไมเกน 1,000,000 บาท

(4) ประธานกรรมการไมเกน 10,000,000 บาท



(5) คณะกรรมการ กยศ. ไมเกน 10,000,000 บาทขนไป

ทงน ผมอ านาจสงการตาม (3) (4) และ (5) จะมอบอ านาจใหแกผด ารงต าแหนงตาม (1) และ (2) เพมเตมอกหรอผด ารงต าแหนงใด กใหกระท าไดตามความเหมาะสมและจ าเปนทงน การมอบอ านาจจะตองท าเปนลายลกษณอกษร

ผมอ านาจอนมตสงจดหาหรอจดจางทปรกษาตามขอบงคบดงกลาวคอนขางกวาง และใหประธานกรรมการมอ านาจอนมตสงจดหาหรอจดจางไดถง 10,000,000 บาท ในขณะทระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ. 2535 และทแกไขเพมเตม ก าหนดใหหวหนาสวนราชการ ปลดกระทรวง และรฐมนตรเจาสงกด อ านาจในการสงซอและสงจาง ทการจดจางแตละวธจะจ ากดวงเงนไวในวงเงนทแตกตางกน ซงเปนการจ ากดขอบเขตอ านาจของผบรหารแตละระดบดวย ยกเวนวธกรณพเศษก าหนดใหหวหนาสวนราชการมอ านาจสงซอสงจาง โดยไมจ ากดวงเงน

(2) กฎหมาย กฎระเบยบ และหลกเกณฑตาง ๆ ยงไมรดกมและไมชดเจน

1) สถานศกษากระท าการมชอบตอ กยศ.

เนองจากหลกเกณฑการจายเงนใหกยมเพอการศกษาทก าหนดไวยงไมชดเจนและไมครอบคลมทกกระบวนการ อาจกอใหเกดการใชดลพนจหรออาศยชองวางทางกฎหมาย ท าใหมการใชจายเงนกองทน หรอน ากองทนไปใชประโยชนสวนตว เชน กรณทสถานศกษาเอกชนบางแหงใชการใหกยม กยศ. เปนกลยทธในการโษษณาประชาสมพนธเพอจงใจใหประชาชนมาสมครเรยน หรอบางสถานศกษาใชวธการใหกยมแกนกเรยน นกศกษา ทกคน โดยมไดค านงถงความจ าเปนทแทจรง ซงไมตรงกบวตถประสงคของกองทน เปนการน าเงนกองทนไปใชประโยชนในทางธรกจ ถอเปนการทจรตอกชองทางหนง โดยมการโษษณาชกจงใหนกเรยนนกศกษาสมครเปนนกศกษาของสถานศกษา และกยมเงน กยศ. ซงจากรายงานการวจยของสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย พบวา คาใชจายโดยเฉลยของนกเรยน นกศกษาอยในระดบทสงกวาเพดานเงนกท กยศ. ก าหนดไว จงไมจงใจใหนกเรยนทมาจากครอบครวทมรายไดต า ตดสนใจลงทะเบยนเรยน95 ท าใหสถานศกษาตองใชกลวธตาง ๆ น าเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาไปใชเพอประชาสมพนธ จนถงกบโษษณาชวนเชอเพอใหไดจ านวนนกเรยนนกศกษาของสถานศกษานน ๆ มากขน นอกจากนน ยงใชวธการทจรต โดยสวมรายชอหรอหลอกลวงนกเรยนนกศกษาจากททรกนดารมาเรยนเพอเพมยอดนกศกษาทลงทะเบยน อนจะท าใหสถานศกษาไดรบเงนโอนจาก กยศ. จ านวนมากดวย และกรณผบรหารสถานศกษาและ/หรอเจาหนาททรบผดชอบทางการเงนยกยอกเงนท กยศ. สงไปใหสถานศกษา เพอเปนคาเลาเรยนของนกศกษาไปใช

95 สมเกยรต ตงกจวานชย สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศ อางถงใน รายงาน “ช าแหละ “กองทนใหกยม”

เสยงสง-ไมจงใจใหเรยนตอ”. ประชาชาตธรกจ (25 พฤษภาคม 2549) ปท 29 ฉบบท 3795 (2995). หนา 9.



ประโยชนสวนตว เปนตน ดงปรากฏในรายงานการศกษาของสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย ทพบวา ระบบการด าเนนการของ กยศ. ยงเปดชองใหสถานศกษาบางแหงน าเงนกไปแสวงหาประโยชนโดยมชอบ จากขอมลทพบ จะเหนวา สถานศกษาหลายแหงไดรบอ านาจเตมในการคดเลอกผก และอนมตวงเงนก โดยรฐไมมกลไกในการตรวจสอบทรดกม จงท าใหมสถานศกษาเอกชนบางแหงแสวงหาผลประโยชนจาก กยศ. โดยจดท าบญชรายชอผก ปลอม และเบกเงนกเขาสถานศกษา96 จนถงขนกบหลอกลวงนกเรยนนกศกษาใหเขาศกษาในสถานศกษาแหงหนง

2) ระเบยบคณะกรรมการกองทนเงนใหก ยมเพอการศกษาวาดวย การด าเนนงาน หลกเกณฑ และวธการกยมเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2546 ไมรดกม

การทระเบยบคณะกรรมการกองทนเงนใหกย มเพอการศกษาวาดวย การด าเนนงาน หลกเกณฑ และวธการกยมเงนใหกย ม พ.ศ. 2546 และทแกไขเพมเตม พ.ศ. 2547 ใหคณะอนกรรมการและผบรหารสถานศกษา มอ านาจในการใชดลพนจมากเกนไป ท าใหเกดความเสยงตอการทจรตไดในหลาย ๆ ลกษณะ ดงน

2.1) การใหคณะอนกรรมการบญชจายทหนง และคณะอนกรรมการบญชจายทสอง พจารณาจดสรรวงเงนใหกยมทไดรบใหนกเรยนนกศกษา แตละสถานศกษาตามหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขทคณะกรรมการก าหนด (ขอ 6) โดยสถานศกษาทด าเนนงานกองทนตองเปนสถานศกษาทไดรบอนญาตใหจดตงและไดรบความเหนชอบใหเปดด าเนนการจดการเรยนการสอนตามหลกสตรใน แตละสาขาวชาของกระทรวงศกษาธการ ทบวงมหาวทยาลยหรอหนวยงานอน ทสถานศกษานนสงกด (ขอ 15) แตกอนด าเนนงาน สถานศกษาดงกลาวตองไดรบความเหนชอบจากคณะอนกรรมการบญชจายทหนง หรอคณะอนกรรมการบญชจายทสอง แลวแตกรณ (ขอ 16)

2.2) ใหผบรหารสถานศกษา และ/หรอเจาหนาททด าเนนงานกองทนทไดรบมอบอ านาจจากคณะกรรมการ กยศ. มอ านาจในการใชดลพนจมากเกนไป ทส าคญ ๆ ดงน

1. ใหผบรหารสถานศกษาแตงตงคณะกรรมการพจารณาเงนใหกย มประจ าสถานศกษาจ านวนหาคน ประกอบดวย ผบรหารสถานศกษาเปนประธาน ผแทนองคกรชมชน จ านวนหนงคนเปนกรรมการ อาจารย หรอครของสถานศกษานน จ านวนสองคนเปนกรรมการ และใหประธานแตงตงบคลากรของสถานศกษาเปนกรรมการและเลขานการ จ านวนหนงคน (ขอ 17) ซงคณะกรรมการพจารณาการใหกยมเงนประจ าสถานศกษา มอ านาจหนาทพจารณาคดเลอกนกเรยนนกศกษาทขอกยมเงนเพอเสนอใหผบรหารสถานศกษาพจารณาอนมต




2. ผบรหารสถานศกษาตองจดการคดเลอกผกยมเงนตามหลกเกณฑและวธการทคณะอนกรรมการบญชจายทหนงและคณะอนกรรมการบญชจายทสองก าหนด (ขอ 23)

3. ผบรหารสถานศกษาตองจดท าสญญากยมเงนกบผขอกยมเงนทไดรบอนมตใหเปนไปตามประกาศคณะกรรมการ เรอง ก าหนดขอบเขตการใหกยมเงนเพอการศกษา รวมทงระเบยบ ขอบงคบ ประกาศ หลกเกณฑ และวธการทคณะกรรมการก าหนด โดยใหสถานศกษาใชแบบสญญากยมตามทคณะกรรมการก าหนด ซงส านกงานกองทนจะจดสงใหในแตละปเทานน (ขอ 28)

4. ผบรหารสถานศกษาตองจดใหมการพมพหรอเขยนขอความในสญญากยมกอนผใหกยม ผกยมเงน ผค าประกนและผรบรอง ลายมอชอผค าประกนลงลายมอชอดวยตนเอง (ขอ 29) และกรณผค าประกนไมสามารถมาลงลายมอชอในสญญากยมตอหนาเจาหนาทหรอผบรหารสถานศกษา ตองมลายชอของนายทะเบยนทองท หรอทองถน ณ ภมล าเนาตามทะเบยนบาน หรอภมล าเนา ทประกอบอาชพของผค าประกนรบรองดวย (ขอ 30)

5. ผบรหารสถานศกษาตองจดใหมการตรวจสอบสญญากยมและเอกสารประกอบใหถกตองครบถวนกอนน าสงใหผบรหารและจดการเงนใหกยม (ธนาคารกรงไทย จ ากด (มหาชน)) ตองลงลายมอชอในใบน าสงสญญากยมดวยทกครง (ขอ 31) และตองสงสญญากยมใหผบรหารและจดการเงนใหกยมดงกลาว สาขาทสถานศกษาเปดบญชไวจ านวนหนงฉบบและใหผขอกยมเงนหนงฉบบ พรอมทงส าเนาโดยรบรองส าเนาสงใหผค าประกนหนงฉบบ (ขอ 32)

6. ใหผบรหารสถานศกษาเปดบญชประเภทออมทรพยของผบรหารและจดการเงนใหกยม (ธนาคารกรงไทย จ ากด (มหาชน)) โดยใชชอวา “บญชกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาของ (ระบชอสถานศกษา...)” และแจงเลขทบญชใหกองทนทราบ (ขอ 33) จากนนผบรหารสถานศกษาตองเกบแบบค าขอกพรอมหลกฐานของผขอกยมเงนไวเพอการตรวจสอบ (ขอ 34) และผบรหารสถานศกษาตองจดท าทะเบยนผกยมเงนในแตละป และเกบส าเนาหลกฐานการสงสญญากยมเงนในแตละครงไวทสถานศกษา เพอการตรวจสอบ (ขอ 35)

(3) กระบวนการและขนตอนการใหกยมลาชา

ทผานมา กยศ. อนมตเงนกยงมความลาชา เนองจากกระบวนการทเกยวของมหลายขนตอน และการจดสรรงบประมาณทไมลงตว โดยในบางกรณกวาผกจะไดรบเงน กเมอจบภาคเรยนทหนงไปแลว ท าใหผกเดอดรอนเพราะไมสามารถหาเงนมาส ารองจายได97 กรณดงกลาวขางตน อาจน าไปสความเสยงตอการทจรต เชน การตดสนบน หรอสญญาวาจะใหผลประโยชนตอบแทนอยาง

97 อางแลว (96).



หนงอยางใดแกเจาหนาทผพจารณาอนมตเงนก เพอใหผขอกเปนผไดรบอนมตเงนก แมวาปจจบน กยศ. ไดเปดระบบ E - loaning แตกยงตองตดตามและประเมนผลกนตอไป

นอกจากนน การทกระบวนการและขนตอนการใหกยมลาชา ท าใหสถานศกษาตองเรยกรบเงนจากนกเรยนนกศกษากอน ซงนกเรยนนกศกษากจะตองไปกยมเงนนอกระบบมาจาย คาเลาเรยนกอน ท าใหนกเรยนนกศกษาหรอผปกครองตองรบผดชอบภาระดอกเบยจ านวนมากดวย

(4) การให รมว.กค. จดตงงบประมาณเพอสมทบกองทน เปนรายปตามความจ าเปน

การด าเนนการจดตงงบประมาณตามทกฎหมายก าหนด อาจมความเสยงตอการทจรตในเชงนโยบาย โดยใชกองทนเปนเครองมอทางการเมองเสนอวงเงนในแตละปเพอหวงผลทางการเมอง สรางคะแนนนยมใหกบรฐมนตรทเกยวของ หรอรฐบาล หรอพรรคการเมอง มากกวาการสะทอนความตองการทแทจรงของการตงงบประมาณในแตละป เชน การน าวตถประสงคของ กยศ. ไปเปนนโยบายพรรคการเมอง หรอนโยบายรฐบาล เพอสรางคะแนนนยม

(5) การทผบรหารสถานศกษาไมสงเงนกยมของผกยมเงนทมไดใชคน

การทผบรหารสถานศกษาไมสงเงนกยมของผก ยมเงนทมไดใชคน ท าใหมความเสยงตอการทจรตอยางมากโดยเฉพาะคาเทอมนกศกษาทกองทนโอนใหสถานศกษาโดยตรง แตเนองจากมนกศกษาหลายคนทไมไดลงทะเบยนเรยน หรอพกการศกษา หรอลาออกจากสถานศกษา แต กยศ. ไดสงเงนส าหรบคาเลาเรยนไปยงสถาบนการศกษาแลว และมผลใหนกศกษาตองเปนผรบหน ทไมสอดคลองกบความเปนจรง ซงเงนดงกลาวยงคางอยทสถานศกษาเปนจ านวนมาก ถอเปนความเสยงตอการทจรต โดยการมการยกยอกน าเงนไปใช หรอน าเงนไปหมนหาประโยชนสวนตว


(1) การบรหารงานบคคลทระบบการก ากบดแลและการตรวจสอบยงเขาไมถง

คณะกรรมการ กยศ. มอ านาจในการก าหนดขอบงคบเกยวกบการบรหารงานบคคล รวมทงการคดเลอกและท าสญญาจางหรอมมตเลกจางผจดการและผบรหารและจดการเงนใหกยม ในขณะทผจดการท าหนาทควบคมและก ากบดแลการปฏบตงานของพนกงานและลกจางของ กยศ. ซงการบรหารงานบคคลดงกลาว อาจมการเออประโยชนตอรฐมนตรทก ากบดแล คณะกรรมการ คณะอนกรรมการ ผจดการ หรอเจาหนาทกองทนโดยไมเปดโอกาสใหผทมคณสมบตเหมาะสมมาสมครอยางกวางขวาง และใหมแขงขนอยางเปนธรรม เพอใหไดผทมคณสมบตเหมาะสม ตามระบบคณธรรม และหลกธรรมาภบาล

นอกจากนน ในสวนของผบรหารสถานศกษา คณะกรรมการพจารณาเงนใหกยมประจ าสถานศกษา ซงผบรหารสถานศกษาแตงตง และเจาหนาทของสถานศกษาทรบผดชอบงาน



กองทนเงนกยมเพอการศกษาของสถานศกษา กมความเสยงตอการทจรตในหลายลกษณะ เชน อาจมการด าเนนการเพอเออประโยชนตอตนเอง และยกยอกทรพยสนของกองทนไปใชประโยชนสวนตว เปนตน

(2) นกเรยนนกศกษาผกยมน าเงนกไปใชผดวตถประสงคของกองทน

จากการตรวจสอบ คณะผวจยพบวา นกเรยนนกศกษาจ านวนมากทกยมเงนไปใชผดวตถประสงค เชน การน าเงนไปใหพอแมใช การน าเงนกไปปลอยกตอในอตราดอกเบยทสงกวา การน าเงนกไปซอเครองอ านวยความสะดวก หรอสนคาฟมเฟอยตางๆ เชน รถจกรยานยนต โทรศพทมอถอ และเครองแตงกาย เปนตน ซงระบบการคดกรองคณสมบตผกและตดตามการใชจายเงนกยมของผก ยงไมมจะถอเปนเรองเลก ๆ นอย แตสงเหลานจะกลายเปนการบมเพาะลกษณะนสยทไมพงประสงคใหแกนกเรยนนกศกษา และน าไปสการขาดวนยทางการเงน และสดทายจะสงผลใหทรพยากรของชาต มลกษณะนสยทไมพงประสงค และเปนบคคลทมพฤตกรรมทอาจน าไปสการทจรตไดในอนาคต

(3) ประสทธภาพของระบบการก ากบดแลและตรวจสอบยงไมเพยงพอ

1) ระบบการก ากบดแลและตรวจสอบการด าเนนการใหกยมของสถานศกษายงคอนขางนอยและมประสทธภาพไมเพยงพอ เปนเหตใหมความเสยงตอการทจรตและมการทจรตทเกดขนจรง นบตงแตการทคณะกรรมการ กยศ. เปนผก าหนดหลกเกณฑ เงอนไข คณสมบตผกยม และจดสรรวงเงนผก รายใหม ใหสถานศกษาผานคณะอนกรรมการบญชจายทหนง (กระทรวงศกษาธการ) และคณะอนกรรมการบญชจายทสอง (ส านกงานคณะกรรมการการอดมศกษา) ส าหรบวงเงนผก รายเกา มส านกงาน กยศ. เปนผจดสรรตรงใหกบสถานศกษา ทงน การทมาตรา 29 ก าหนดการสงจายเงนจากบญชรบใหเปนอ านาจของประธานกรรมการ หรอรองประธาน ซงประธานกรรมการมอบหมาย แมวาจะกระท าไดแตเฉพาะเพอโอนเขาบญชจายทหนง บญชจายทสอง บญชจายบรหารกองทนและบญชจายตามมาตรา 34 แตกยงมความเสยงตอการทจรตในหลายระดบทงทผบรหารและเจาหนาทของสถานศกษาทมหนาททางการเงน

2) การตรวจสอบของกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา ยงเนนอยกบฝายบรหารและผตรวจเงนแผนดน (องคกรอสระ) ยงขาดการตรวจสอบโดยภาคประชาชน และโดยรฐสภา ซงท าใหขาดการถวงดลทเหมาะสม และอาจน าไปสการทจรตได

3) การมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสยคอนขางนอย ท งน ผมสวนได สวนเสยทส าคญของ กยศ. คอ นกเรยนนกศกษา และผปกครอง หรอองคกรภาคเอกชนดานการศกษา ดงนน บคคลดงกลาวจงมความส าคญ และควรมสวนรวมในกระบวนการท างานและตรวจสอบการ ใชเงน กยศ. เพอความโปรงใสและเปนธรรม ในการบรหารจดการเงนกองทน



(4) ผลสบเนองจากหลกเกณฑและกระบวนการกยม

หลกเกณฑและกระบวนการกยมดงกลาว สงผลให กยศ.ไมประสบความส าเรจในการสนบสนนใหนกเรยนตดสนใจเรยนตอมากนก แมวา กยศ. ซงมลกษณะเปนเงนอดหนนจากรฐ จะชวยกระจายการศกษาไปยงครวเรอนทมรายไดต าไดดพอสมควร เพอความเสมอภาคระหวางครวเรอนทมรายไดสงและครวเรอนทรายไดต า แตจากผลการประมาณการโดยใชคาพารามเตอรทสมเหต สมผล ท าใหเหนวาเงนทผกตองช าระคน กยศ. คดเปนมลคาเพยงรอยละ 40 ของเงนตน คอ รฐตองใหการอดหนนผกสงถงรอยละ 60 ของเงนทกยมไป98 ดงนน กยศ. จงอาจไมใชเครองมอในการกระจายรายไดอยางทมประสทธภาพทสด เมอเปรยบเทยบกบวธการอน เชน วธการทางภาษ หรอการใหเงนอดหนนโดยตรง นอกจากน ยงไมพบวา กองทนนชวยเพมโอกาสทางการศกษาของประชาชนทมาจากครวเรอนทมรายไดนอยไดมากนก

1) ความเสยงตอการกยมเงนของผเรยน พบวา นกศกษาจ านวนหนงยงมความเสยงของผเรยนในเรองของการไดรบเงนกจาก กยศ. ทเกดจากปจจยหลายประการ ไดแก ผทมสทธกยมเงนไดจะตองไดเขาเรยนในสถานศกษานนกอน โดยไมมหลกประกนวา จะไดกยมแนนอน แมวา ผทเคยกยมจาก กยศ. มากอนจะไดรบการพจารณาเปนพเศษกตาม แตการจะไดรบอนมตเงนกหรอไมนน จะขนอยกบงบประมาณทสถานศกษาไดรบวา เพยงพอตอจ านวนผตองการขอกหรอไม หากผทตองการกยมมจ านวนมากกจะเกดการแขงขนสง ท าใหผทมคณสมบตอยในเกณฑไมสามารถคาดหวงไดวาจะไดกยม

2) ความเสยงตอการด ารงอยของ กยศ. เนองจากภาวะหนสญของ กยศ. สงมาก จากการรายงานของ น.พ. ธาดา มารตน ผจดการ กยศ. เมอวนท 15 ตลาคม 2552 พบวา ในปงบประมาณ 2553 กยศ. มผก ยมทคางช าระหน กยศ. จ านวน 5 งวดขนไป และก าลงจะถก กยศ. ด าเนนคดฟองรองจ านวนมากถง 161,739 ราย คดเปนมลคาหนทคางช าระ 15,824 ลานบาท มากกวาป 2552 อยจ านวน 13,126 ราย โดยในป 2552 มผคางช าระหน กยศ. ทถกบอกเลกสญญา และเขาขายตองถกฟองรองด าเนนคดจ านวน 148,613 ราย โดยในภาพรวมตงแต กยศ. เปนกองทนใหกยมเรยนทช าระเงนคนหลงเรยนจบ และมงานท ามากวา 10 ป กยศ. ปลอยกไปกวา 3 แสนลานบาท ผกตดตอช าระเงนคน กยศ. แลว 2 ลานราย คดเปนรอยละ 75 ของผทจะตองช าระเงนคน กยศ. ทงหมด สวนผทขาดการตดตอกบ กยศ. และไมช าระเงนคนรอยละ 25 หรอ 5 แสนคน มลคาเงนทคางช าระคนมถง 7 พนลานบาท การใชวธฟองรองบงคบใหลกหนจายหนคนนน กยศ. มคาใชจายในการฟองรองลกหนรายละ 5,000 บาท แทนทเงนเหลานจะถกน ามาใหเดกรนหลง ๆ ไดกเรยน กลบตองจายเปนคาฟองรอง

98 รายงาน “ช าแหละ “กองทนใหกยม” เสยงสง-ไมจงใจใหเรยนตอ”. ประชาชาตธรกจ (25 พฤษภาคม 2549)

ปท 29 ฉบบท 3795 (2995). หนา 9.



แมวา กยศ. ไดใชวธไกลเกลยเจรจากบลกหนทผดนดช าระมาตงแตป 2549 ซงไดผลระดบหนง โดยในป 2552 มผตดตอขอเจรจาไกลเกลยจ านวน 46,000 ราย และรอยละ 90 ของผทเขาสกระบวนการไกลเกลย สามารถยตขอพพาทกบ กยศ.ได โดย กยศ. ลดภาระการจายเงนเพอท าคดฟองรองได 230 ลานบาท และในป 2553 กยศ. คาดหวงวาจะมผทตดตอขอไกลเกลยไมนาจะ ต ากวา 36,000 ราย ทงน แนวทางการไกลเกลยถอเปนแนวทางทด เนองจากนกเรยนนกศกษาทคางช าระหน กยศ. ถอเปนอนาคตของชาตทจะเตบโตเปนผพฒนาบานเมอง หากจะฟองรองด าเนนคด กยศ. อาจไมบรรลเปาหมายทจะสรางอนาคตของชาต หากผกเรยนจบ และท างานโดยมคดตดตว สงผลกระทบตออนาคตการท างานของเยาวชนทเปนลกหน99

เมอพจารณาอตราหนสญบวกกบตนทนในการบรหารจดการ รวมถงอตราการคนเงนของกองทน ยงอยในระดบทต าไมถงรอยละ 30 ของเงนทปลอยกท งหมด ดงนน จงเปนไปไดยากท กยศ. จะด ารงอยไดในลกษณะกองทนหมนเวยน โดยไมพงพางบประมาณจากรฐบาล100 กยศ. อาจจะตองปรบระบบวธการก าหนดแหลงทมาของเงน จากทเคยน างบประมาณมาใหกผาน กยศ. อาจจะใชวธใหผเรยน และรฐบาลรวมกนกจากสถาบนการเงน เพอจะไดดแลเดกไดอยางทวถง เพราะหลกการเดมเปนแนวคดทผเรยนจะตองชวยแบกรบภาระคาใชจาย เนองจากการศกษาระดบอดมศกษา ผเรยนเปน ผไดรบประโยชน รฐบาลจะเปนตวกลางในการจดสรรเงนใหก โดยทผเรยนจะจายคนเมอท างาน101

(5) การถวงดลและการตรวจสอบยงไมเหมาะสม โดยเฉพาะในสวนของสถานศกษา

สบเนองจากระเบยบคณะกรรมการกองทนฉบบท 1 ระเบยบคณะกรรมการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาวาดวยการด าเนนงาน หลกเกณฑ และวธการกยมเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2546 ขอ 36 ก าหนดใหผบรหารสถานศกษาตองจดใหมการก ากบและสงเสรมผกยมเงนในระหวางก าลงศกษา เชน ก าหนดมาตรการตรวจสอบคณสมบตผยมเงน ตดตามผลการศกษาของ ผกยมเงนอยางตอเนอง มอบหมายใหอาจารยทปรกษาท าหนาทใหค าแนะน าดานการกยมเงนกองทน และจดประชมผก ยมเงน และ/หรอผปกครอง และ/หรอผค าประกน เพอชแจงท าความเขาใจเกยวกบวตถประสงคและกฎหมายทเกยวกบกองทนในโอกาสตางๆ ขอ 37 ก าหนดใหผบรหารสถานศกษาตองรายงานผลการศกษาของผกยมเงนทก าลงศกษาอย ใหผบรหารและจดการเงนใหกยม (ธนาคารกรงไทย จ ากด (มหาชน)) และขอ 38 ก าหนดใหผบรหารสถานศกษาตองตรวจสอบวาผกยมเงนลงทะเบยนหรอไม

99 http://matichon.co.th/matichon/view_news.php?newsid=01edu01161052&sectionid=0107&day=2009-

10-16 เขาถงขอมล เมอวนท 20 มนาคม 2553. 100 อางแลว (95). 101 จาตรนต ฉายแสง, อดตรฐมนตรวาการกระทรวงศกษาธการ อางถงใน รายงาน “ช าแหละ “กองทนให

กยม” เสยงสง-ไมจงใจใหเรยนตอ”. ประชาชาตธรกจ (25 พฤษภาคม 2549) ปท 29 ฉบบท 3795 (2995). หนา 9.

http://matichon.co.th/matichon/view_news.php?newsid=01edu01161052&sectionid=0107&day=2009-10-16

http://matichon.co.th/matichon/view_news.php?newsid=01edu01161052&sectionid=0107&day=2009-10-16



หากผกยมเงนไมลงทะเบยนเรยน ตองแจงใหผบรหารและจดการเงนใหกยมทราบภายในสบหาวน นบแตวนสนสดการลงทะเบยนเรยนในแตละภาคการศกษา และใหผบรหารและจดการเงนใหกยมระงบการโอนเงนใหผกยมเงนดงกลาวไวกอน

จากระเบยบดงกลาว จะเหนวา ผบรหารสถานศกษามหนาทเกยวกบการกยมเงน กยศ. แบบเบดเสรจ ทงในฐานะผปฏบตงาน ผก ากบ และผตรวจสอบ โดยไมมระบบการถวงดล และการตรวจสอบทเหมาะสม ซงมความเสยงตอการทจรตสงมาก

(6) การไมก าหนดโทษกรณการกระท าทกอใหเกดความเสยหายตอ กยศ. ไวชดเจน

ระเบยบคณะกรรมการกองทนฉบบท 1 วาดวยการด าเนนงาน หลกเกณฑ และวธการกยมเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2546 ไดก าหนดมาตรการก ากบผกยมเงนและผบรหารสถานศกษา โดยขอ 43 ก าหนดหามมใหผบรหารสถานศกษาหรอบคคลใด กระท าการใด ๆ ในลกษณะน ากองทนไปโษษณาประชาสมพนธ ขอ 43/1 ก าหนดใหผบรหารสถานศกษาตองสงคนเงนกยมของผกยมเงนทมไดใช ตามทก าหนดไวในสญญากยมใหแกกองทน กอนสนแตละภาคการศกษาของสถานศกษา ขอ 44 ก าหนดใหผบรหารสถานศกษา และ/หรอ เจาหนาทของสถานศกษาทรบผดชอบการด าเนนงานกองทนตองใหความรวมมอในการชแจง และจดเตรยมเอกสารเกยวกบการด าเนนงานกองทนหรอเอกสารอนทเกยวของเมอไดรบการรองขอจากกรรมการ อนกรรมการหรอผจดการกองทน ขอ 45 ในกรณผก ยมเงนไมปฏบตตามพระราชบญญตกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2541 ระเบยบขอบงคบ ประกาศ หลกเกณฑ และวธการของคณะกรรมการ ส านกงานกองทนจะด าเนนการตกเตอนและใหผกยมเงน ปรบปรงแกไข หากไมด าเนนการปรบปรง แกไข จะมผลตอการพจารณาใหกยมเงนของผกยมรายนนในปตอไป หรอเพกถอนการใหกยมเงน และขอ 46 ในกรณผบรหารสถานศกษา และ/หรอเจาหนาทของสถานศกษาไมด าเนนงานกองทนใหเปนไปตามพระราชบญญตกองทนเงนใหกย มเพอการศกษา พ.ศ. 2541 ระเบยบ ขอบงคบ ประกาศ หลกเกณฑ และวธการของคณะกรรมการ ใหส านกงานกองทนด าเนนการอยางใดอยางหนงหรอหลายอยาง ดงน (1) กรณเปนสถาบนการศกษาของรฐ ใหเตอนเปนหนงสอใหปรบปรงแกไข แจงตนสงกดใหด าเนนการลงโทษทางวนยของขาราชการ และด าเนนคดตามกฎหมายทเกยวของ และ (2) กรณเปนสถานศกษาของเอกชน ใหเตอนเปนหนงสอใหปรบปรงแกไข ก ากบและควบคมการด าเนนงานกองทนของสถานศกษานน ระงบการด าเนนการใหกยมในคณะ/สาขาวชาทมการจดการการเรยนการสอนไมเปนไปตามมาตรฐาน เพกถอนการมอบอ านาจการด าเนนการตามพระราชบญญตกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2541 เพกถอนการใหความเหนชอบการด าเนนงานกองทน ตามขอ 16 และด าเนนคดตามกฎหมายทเกยวของ

ทงน พระราชบญญตกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2541 และระเบยบดงกลาว ไมไดระบถงความผดและบทลงโทษของผบรหารสถานศกษาและผทเกยวของทกระท าการให



เกดความเสยหายตอ กยศ. ไวอยางชดเจน ท าใหผบรหารสถานศกษาและผทเกยวของมไดตระหนกถง ผลของการกระท าผด หรอความรบผด หรอการถกลงโทษ ซงเปนเหตของความเสยงตอการทจรต

จากทกลาวแลวนน กฎหมายและระเบยบทเกยวของมไดก าหนดบทลงโทษส าหรบผทกระท าหรอละเวนการกระท าไวตามกฎหมายและระเบยบทเกยวของ เพยงแตก าหนดใหมความพรอมทจะถกตรวจสอบโดย รมว.กค. ส านกงานตรวจเงนแผนดน และโดยการสรปผลงานใน ราชกจจานเบกษาอนเปนการเปดเผยขอมลขาวสารตอสาธารณะ และความพรอมในการรบผดซงก าหนดโดยระเบยบคณะกรรมการกองทนฉบบท 1 วาดวยการด าเนนงาน หลกเกณฑ และวธการกยมเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2546 ขอ 46 ดงทกลาวแลว โดยเพกถอนการใหกยมเงน เพกถอนการใหความเหนชอบการด าเนนงานกองทน การแจงตนสงกดด าเนนการทางวนย และการด าเนนคด เปนตน

สรปไดวา คณะกรรมการ กยศ. เปนผทใชอ านาจนตบญญตและอ านาจบรหาร รวมทงกงตรวจสอบ โดยอ านาจบรหารนนมหนาททงในการบรหารองคกร บรหารบคคล และบรหารงบประมาณแบบเบดเสรจ โดยไมไดใหความส าคญตอระบบการถวงดล ท าใหเสยงตอการใชอ านาจในทางมชอบ อนเปนความเสยงตอการทจรตของ กยศ. มอยคอนขางมาก นบตงแตระดบนโยบายไปจนถงระดบปฏบต ดงจะเหนไดจากการใชอ านาจในการบรหาร ก ากบดแล และตรวจสอบทมาจากภาคราชการแบบเบดเสรจ เปนความเสยงตอการทจรตอนเนองจากระดบของการผกขาดอ านาจ ทขาดการมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสย ท าใหการด าเนนงานของ กยศ. ยงคงยดมวฒนธรรมแบบราชการ ซงอาจจะถกแทรกแซงในเชงนโยบายจากฝายการเมอง และขาดระบบการถวงดลในการใชอ านาจทงในดานการก าหนดหลกเกณฑ เงอนไข ขอบงคบ การน าเสนอ และพจารณาการอนมตจายเงน ส าหรบความเสยงตอการทจรตอนเนองจากการใชดลพนจในการจายเงนใหกยม การก าหนดกระบวนการและขนตอนทยงยากซบซอน ท าใหการกยมเงนลาชา อาจน าไปสการตดสนบน หรอการใหผลประโยชนตอบแทนอยางหนงอยางใด โดยเฉพาะการกระจายอ านาจไปยงผบรหารสถาบนศกษาใหสามารถใชดลพนจในการบรหารจดการเงน กยศ. ทสงผานไปยงสถานศกษา โดยปราศจากการสรางระบบการถวงดลและการตรวจสอบทมประสทธภาพ ซงสมพนธกบความเสยงตอการทจรตอนเนองจากระดบของความรบผดชอบและการตรวจสอบได ยงมประสทธภาพไมเพยงพอ ไมครอบคลมในทกขนตอนการด าเนนงาน ซงเปนจดออนของการบรหาร กยศ. ทท าใหการด าเนนงานของ กยศ. มความเสยงตอการทจรตในหลายลกษณะ ซงผกระท าผดมทงผบรหารสถานศกษา ผทไดรบมอบหมายใหปฏบตงานเกยวกบ กยศ. และนกเรยนนกศกษา โดยมความเสยงตอการทจรตและการทจรตทเกดขนจรงหลายกรณดวยกน

โดยทการบรหาร กยศ. มความเสยงตอการทจรตในหลายลกษณะ โดยเฉพาะการใหคณะกรรมการ กยศ. ประธานกรรมการ ผจดการ ผชวยผจดการ และผอ านวยการฝายมอ านาจในการใชดลพนจไดคอนขางมาก และยงมการกระจายอ านาจไปยงผบรหารสถานศกษาโดยใหมหนาทเกยวกบการ



กยมเงน กยศ. แบบเบดเสรจ ทงในฐานะผปฏบตงาน ผก ากบ และผตรวจสอบ โดยไมมระบบการถวงดล และการตรวจสอบทเหมาะสม ซงอาจท าใหการใชจายงบประมาณมประสทธภาพและประสทธผลไมเพยงพอ และอาจท าใหมโอกาสทจะมการเออประโยชนแกเอกชนรายใดรายหนง หรอน า กยศ. ไปเปนกลไกในการใหนกเรยนนกศกษาตดสนใจเลอกศกษาในสถานศกษานน ๆ หรอการน าเงน กยศ. ไปใชในภารกจสวนตวหรอภารกจทางการเมอง ซงอาจถงกบกระท าการยกยอก (Embezzlement) แอบน าเงนหรอทรพยสนของ กยศ. ไปเปนของตน หรอโอนเงนไปแสวงประโยชน ซงผบรหารสถานศกษาสามารถถอนหรอโอนเงนโดยไมตองผานการพจารณาของคณะกรรมการ กยศ. รวมทงเจาหนาทกอาจยกยอกเงนไปใชประโยชนสวนตว โดยผ บรหารสถานศกษามไดรบร และไมมระบบการถวงดล และการตรวจสอบโดยรฐสภา คณะรฐมนตร และรฐมนตรเขาถงไดยาก ถอเปนชองทางทมความเสยงตอการทจรตมาก102

หากปรบปรงโครงสรางคณะกรรมการ กยศ. และคณะอนกรรมการใหมผแทนของผมสวนไดเสย (ผกยม หรอผปกครอง เปนตน) เขารวมเปนกรรมการหรออนกรรมการอยดวย กจะท าใหเกดระบบการถวงดล ซงชวยลดภาวะความเสยงตอการทจรตไดบาง และควรสรางมาตรการตรวจสอบโดยกลไกของระบบงบประมาณแผนดน เชน การอนมตการใชจาย การรายงานแผน/ผลการปฏบตงานและการใชจายงบประมาณตอคณะรฐมนตร และรฐสภา เปนตน รวมทงควรมมาตรการในการก ากบดแล การบรหารกองทนในระดบสถานศกษา เชน มเจาหนาทตรวจสอบการใชเงนของสถานศกษารายไตรมาส หากพบการกระท าผดขนรนแรงทสด อาจเพกถอนอ านาจในการพจารณาการกเงน และหากพบวา ผบรหารสถานศกษาแหงใดมลกษณะฉอโกงเงนกยม กยศ. กจะด าเนนการทางกฎหมายฟองรองในความผดฐานอาญาดวย เพอลดความเสยงตอการทจรต กยศ.

ดวยเหตดงกลาว จงมการทจรตทเกดขนจรงซงสวนหนงเปนผลมาจากการก าหนดวธการด าเนนงานทไมรดกม และการไมแบงแยกหนาทในการด าเนนงานใหชดเจน โดยสถานศกษาบางแหงไดมอบหมายใหบคคลคนเดยวท าหนาทแบบเบดเสรจ ตงแตการรบสมคร การพจารณา ท าสญญากยมเงน การตดตามและประเมนผล รวมทงการตรวจสอบ จงท าใหเกดการทจรตยกยอกหรอการน าเงนไปใชเพอการอน รวมถงการไมปฏบตตามกฎ ระเบยบ หรอแนวทางท กยศ. ก าหนด และยงมการทจรตโดยการใหกยมเงนทซ าซอน การจายเงนใหกบนกเรยนนกศกษาทไมไดลงทะเบยนเรยนตอ การสวมสทธหรอการใชขอมลของนกเรยนนกศกษาเพอขอรบเงนจาก กยศ. ท าใหสถาบนการศกษามรายไดเพมเตม แตผก ตองช าระหน โดยไมไดเขาศกษา หรอถกหลอกใหเขาศกษาในสถาบนนน แสดงใหเหนวากฎ ระเบยบ หรอแนวทางปฏบตไดใหอ านาจในการใชดลพนจทมากเกนควร ขาดระบบการตดตาม ก ากบดแลและการตรวจสอบทดรวมทงไมมระบบการถวงดลอ านาจ จงเกดการทจรตขนและกอใหเกดความเสยหายแกบคคลและหรอเงนกองทนเปนอยางมาก ซงจะกลาวตอไปในบทท 6

102 รายละเอยดเพมเตมในขอบงคบคณะกรรมการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2542



3. มลนธภมพลงชมชนไทย (มภท.)



มภท. เปนองคกรพฒนาเอกชนภาครฐมฐานะเปนนตบคคลโดยการจดทะเบยนตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชย กจการและการด าเนนของมลนธจงไมอยภายใตบงคบของกฎหมายซงเกยวของกบการบรหารราชการ แตอยภายใตกฎหมายเฉพาะทเกยวของกบการเปนองคกรนตบคคลเทานน ดงนน มลนธจงสามารถก าหนดระเบยบ หลกเกณฑ วธการในการบรหารงานบคคลของมลนธและการบรหารงบประมาณไดเอง103


มภท. ท างานรวมกบส านกงาน ป.ป.ส. เพอหนนเสรมใหชมชนและองคกรชมชนมศกยภาพในการปองกนและแกไขปญหายาเสพตด โดยใชกระบวนการชมชนเขมแขง มคณะกรรมการมลนธเปนผบรหารงานและการใชจายเงน โดย มภท. มวตถประสงค ดงน104

(1) เพอใหเกดความคลองตวในการด าเนนงานทางสงคม โดยเฉพาะอยางยงในการแกไขปญหายาเสพตดทเปนรากเหงาของปญหาชมชน

(2) เชอมประสานความรวมมอของทกภาคสวนในสงคมทจะเขามามสวนรวมในการพฒนาและแกไขปญหาสงคมและปญหายาเสพตด

(3) สนบสนนกลไกทางสงคมใหมความเขมแขงสามารถเผชญปญหาวกฤตตาง ๆ ไดอยางย งยน

(4) ระดมทรพยากรทงในรปเงนทน บคลากร องคความรตาง ๆ เพอสนบสนนในการด าเนนงานแกปญหาของสงคม

103 ขอบงคบของมลนธภมพลงชมชนไทย รายงานผลการด าเนนงานมลนธภมพลงชมชนไทย 2550 ซงระบวา

มลนธไดรบงบประมาณสนบสนนจากส านกงาน ป.ป.ส. เปนงบบรหารงาน 20,605,260 บาท และงบประมาณส าหรบการด าเนนงานกระจายตามภาคตางๆ ทวประเทศ จ านวน 128,557,185 บาท ซงในปงบประมาณ พ.ศ. 2553 มลนธไดรบจดสรรงบประมาณจากหมวดเงนอดหนนของ ป.ป.ส.จ านวน 17 ลานบาท

104 ขอบงคบของมลนธภมพลงชมชนไทย รายงานผลการด าเนนงานมลนธภมพลงชมชนไทย 2550 รวมทงรายงานสรปผลการประชมสมมนากลมยอยเพอระดมความคดเหน โครงการศกษาวจย เรอง “ลกษณะ รปแบบและความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ” ครงท 1 เมอวนท 22 ธนวาคม 2552 และครงท 2 เมอวนท 31 สงหาคม 2553 รวมทงการสมภาษณผปฏบตงานในมลนธ



(5) เปนศนยกลางเผยแพร แลกเปลยนความร ประสบการณ และวชาการในการแกไขปญหาทางสงคมในระดบประเทศและระดบสากล

(6) ด าเนนงานเพอสาธารณประโยชนหรอรวมมอกบองคกรการกศลอน ๆ เพอสาธารณประโยชน ไมด าเนนการเกยวของกบการเมองแตประการใด


เงนทนและทรพยสนของมลนธภมพลงชมชนไทย ประกอบดวย105 (1) งบประมาณจากการสนบสนนโดยส านกงาน ป.ป.ส. ไดแก งบบรหารงาน (คาตอบแทนและคาประกนสงคมเจาหนาท) และงบส าหรบการด าเนนงานโครงการ/กจกรรมส าหรบชมชน และ (2) เงนบรจาค

นอกจากน ขอบงคบมลนธภมพลงชมชนไทย (1 ตลาคม 2546) หมวดท 3 ไดระบถงทนทรพย ทรพยสน และการไดมาซงทรพยสนไวดงน

ขอ 5 ทรพยสนของมลนธมทนทรพยเรมแรก คอ

5.1 เงนสด จ านวน 200,000 บาท (สองแสนบาทถวน)

5.2 เงนทไดจากการจดกจกรรมการหาทนของคณะกรรมการมลนธ

ขอ 6 มลนธอาจไดมาซงทรพยสน โดยวธตอไปน

6.1 เงนหรอทรพยสนทมผยกใหโดยพนยกรรม หรอนตกรรมอน ๆ โดยมไดมเงอนไขผกพนใหมลนธ รบผดชอบในหนสน หรอภาระตดพนอน ๆ

6.2 เงนหรอทรพยสนทผมจตศรทธาบรจาคให

6.3 ดอกผลซงเกดจากทรพยสนของมลนธ

6.4 เงนทไดจากการจดกจกรรมการหาทนของคณะกรรมการมลนธ


การบรหารมลนธภมพลงชมชนไทย ประกอบดวยกลไก ดงน

(1) คณะกรรมการมลนธภมพลงชมชนไทย ขอบงคบดงกลาวแลว ขอ 9 ก าหนดให มภท. ด าเนนการโดยคณะกรรมการมลนธจ านวนไมนอยกวา 7 คน แตไมเกน 15 คน ประกอบดวย

105 ขอบงคบมลนธภมพลงชมชนไทย (1 ตลาคม 2546) รายงานผลการด าเนนงานมลนธภมพลงชมชนไทย

2550 และรายงานสรปการด าเนนงานประจ าป 2550



ประธานกรรมการมลนธ รองประธาน เลขานการมลนธ เหรญญก และต าแหนงอน ๆ ตามแตกรรมการมลนธจะเหนสมควร โดยใหมคณะกรรมการบรหารเปน 2 ชด ตามโครงสรางดงตอไปน106

ภาพท 9 โครงสรางการบรหารของมลนธภมพลงชมชนไทย

ทมา : ขอบงคบของมลนธภมพลงชมชนไทย ลงวนท 1 ตลาคม 2546

ทงน ขอบงคบดงกลาว หมวดท 6 อ านาจหนาทคณะกรรมการมลนธ ขอ 17 ไดก าหนดใหคณะกรรมการมลนธมอ านาจหนาทในการด าเนนกจการของมลนธ ตามวตถประสงคของมลนธและภายใตขอบงคบนใหมอ านาจหนาท ดงตอไปน

1) ก าหนดนโยบายของมลนธ และการด าเนนการตามนโยบายนน

2) ควบคมการเงนและทรพยสนตางๆ ของมลนธ

3) เสนอรายงานกจการ รายงานการเงนและบญชงบดลรายได รายจายตอ นายทะเบยน

4) ด าเนนการใหเปนไปตามมตทประชมคณะกรรมการมลนธ และวตถประสงคของขอบงคบน

5) ตราระเบยบเกยวกบการด าเนนกจการมลนธ

6) แตงตง หรอถอดถอนคณะอนกรรมการขนคณะหนง หรอหลายคณะ เพอด าเนนการเฉพาะอยางของมลนธ ภายใตการควบคมของคณะกรรมการมลนธ

7) เชญผทรงคณวฒ หรอบคคลทท าประโยชนใหมลนธเปนพเศษเปนกรรมการกตตมศกด

8) เชญผทรงเกยรตเปนผอปถมภมลนธ

9) เชญผทรงคณวฒเปนทปรกษาของคณะกรรมการมลนธ

10) แตงตง หรอถอดถอนเจาหนาทประจ ามลนธ

106 อางแลว (105).

คณะกรรมการบรหาร

คณะกรรมการด าเนนงาน

เลขานการ เหรญญก



(2) คณะกรรมการบรหาร มอ านาจหนาทในการด าเนนกจการของมลนธ ตามวตถประสงคของมลนธ ทงในการบรหารงาน การจดสรรงบประมาณในการด าเนนงานโครงการ/กจกรรมตาง ๆ ซงผบรหารหรอผแทนจากส านกงาน ป.ป.ส. รวมเปนกรรมการอยดวย107 ทงน คณะกรรมการ บรหารไดแตงตงคณะกรรมการอ านวยการหรอคณะกรรมการด าเนนการ เพอด าเนนการอกชนหนง

(3) ส านกงานมลนธภมพลงชมชนไทย ซงแบงออกเปนฝายอ านวยการ ฝายวชาการ และส านกงานโครงการพเศษเพอการบ าบดและฟนฟสมรรถภาพผตดยาเสพตดโดยวถชมชนตามปรชญาเศรษฐกจพอเพยง (ดแลงานกองทนสนบสนนและชวยเหลอผเลกยาเสพตด)

(4) ส านกงานมลนธภมพลงชมชนไทย ภาค 1 – 9 และส านกงานมลนธภมพลงชมชนไทย กทม. ซงในแตละส านกงานแบงสวนงานยอย ออกเปนงานอ านวยการ งานประสานการปองกนและแกไขปญหายาเสพตดในระดบพนทหมบาน/ชมชน

ส าหรบการบรหารงานบคคลน น ขอบงคบดงกลาว ขอ 17 ก าหนดใหอ านาจคณะกรรมการมลนธในการแตงตง หรอถอดถอนเจาหนาทประจ ามลนธได108 สวนการบรหารนน109 มภท. เปนองคกรพฒนาเอกชนภาครฐซงมฐานะเปนนตบคคลโดยการจดทะเบยนตามกฎหมายแพงและพาณชย แตกจการและการด าเนนงานของมลนธไมอยภายใตบงคบของกฎหมายซงเกยวของการบรหารราชการ แตอยภายใตกฎหมายเฉพาะทเกยวของกบการเปนองคกรนตบคคลเทานน

107 ขอบงคบของมลนธภมพลงชมชนไทย (1 ตลาคม 2546) รายงานสรปการด าเนนงานมลนธภมพลงชมชนไทย

พ.ศ. 2550 108 กฎกระทรวงวาดวยการจดทะเบยนมลนธ การด าเนนกจการ และการทะเบยนมลนธ พ.ศ. 2545 อาศย

อ านาจตามความในมาตรา 136 (1)(4) และ (5) แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ระเบยบคณะกรรมการอ านวยการมลนธภมพลงชมชนไทย วาดวยการไดมา การเกบรกษา การใชจายเงนและทรพยสนของมลนธภมพลงชมชนไทย ลงวนท 15 มถนายน 2553 พรอมรวมทงรายงานสรปผลการประชมสมมนากลมยอยเพอระดมความคดเหน โครงการศกษาวจย เรอง “ลกษณะ รปแบบและความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ” ครงท 1 เมอวนท 22 ธนวาคม 2552 และครงท 2 เมอวนท 31 สงหาคม 2553 และการสมภาษณผปฏบตงานในมลนธ

109 กฎกระทรวงวาดวยการจดทะเบยนมลนธ การด าเนนกจการ และการทะเบยนมลนธ พ.ศ. 2545 อาศยอ านาจตามความในมาตรา 136 (1) (4) และ (5) แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ขอบงคบของมลนธภมพลงชมชนไทย (1 ตลาคม 2546) ระเบยบส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามยาเสพตด วาดวยงบเงนอดหนนดานการปองกนและแกไขปญหายาเสพตด พ.ศ. 2552 และระเบยบคณะกรรมการอ านวยการมลนธภมพลงชมชนไทยวาดวยการไดมา การเกบรกษา การใชจายเงนและทรพยสนของมลนธภมพลงชมชนไทย พ.ศ. 2553 และประกาศคณะกรรมการอ านวยการมลนธ เรอง หลกเกณฑและวธการใชจายเงนหรอทรพยสนทไดรบการสนบสนนจากส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามยาเสพตด พ.ศ. 2553



งบประมาณทไดรบการสนบสนนจากรฐบาลเปนงบในหมวดเงนอดหนน และเงนของกองทน ทไมตองคนคลงเปนรายไดของแผนดน อาจน าไปสความเสยงตอการทจรตได110 ซงโดยงบประมาณสวนใหญของมลนธไดรบการอดหนนจากส านกงาน ป.ป.ส. ซงเปนไปตามระเบยบส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามยาเสพตด วาดวยงบเงนอดหนนดานการปองกนและแกไขปญหา ยาเสพตด พ.ศ. 2552 ซงมบทบญญตในการก าหนดหลกเกณฑ และวธการพจารณาเงนอดหนนทชดเจน

ทงน การด าเนนงานของมลนธเปนไปตามระเบยบคณะกรรมการอ านวยการมลนธภมพลงชมชนไทย วาดวยการไดมา การเกบรกษา การใชจายเงนและทรพยสนของมลนธภมพลงชมชนไทย ลงวนท 15 มถนายน 2553 โดยขอ 43 ก าหนดใหผอ านวยการส านกงานมลนธ ผจดการและผจดการส านกงานมลนธภาค จดใหมการตรวจสอบและตดตามประเมนผลการปฏบตงานของพนกงานมลนธในสงกดอยเสมอ หรอตามทไดรบมอบหมายและรายงานผลการตรวจสอบไปยงคณะกรรมการบรหารเพอพจารณาและด าเนนการตอไปโดยเรว

ดงนน มภท. จงไมจ าเปนตองปฏบตตามระเบยบคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนวาดวยการก าหนดมาตรฐานการควบคมภายใน พ.ศ. 2544 แตขอบงคบของ มภท. ไดก าหนดเกยวกบการด าเนนการดานการเงนของมลนธไว ดงน

ขอ 22 เหรญญก มหนาทควบคมการเงน ทรพยสนของมลนธ ตลอดจนบญชและเอกสารทเกยวของใหถกตองและเปนไปตามระเบยบทคณะกรรมการมลนธก าหนด

ขอ 32 ประธานกรรมการมลนธ หรอรองประธานกรรมการมลนธ ในกรณท าหนาทแทนมอ านาจสงจายเงนไดคราวละไมเกน 5,000 บาท (หาพนบาทถวน) และภายใน 1 เดอน จะตองไมเกน 3 ครง ถาเกนกวาจ านวนดงกลาวตองไดรบอนมตจากคณะกรรมการมลนธโดยเสยงขางมาก เวนแตกรณจ าเปนและเรงดวนใหอยในดลพนจของประธานกรรมการมลนธทจะอนมตใหจายได แตจะตองไมเกนกวาสองหมนบาท แลวตองรายงานใหคณะกรรมการมลนธทราบในการประชมครงตอไป

ขอ 33 เหรญญกมอ านาจเกบรกษาเงนสด ไดครงละไมเกน 3,000 บาท (สามพนบาทถวน)

ขอ 34 เงนสดของมลนธ หรอเอกสารสทธ ตองน าฝากไวกบธนาคารหรอสถาบนทางการเงนอนใดทรฐบาลค าประกน แลวแตคณะกรรมการมลนธจะเหนสมควร

ขอ 35 การสงจายเงนโดยเชค หรอตวสงจายเงน จะตองมลายมอชอของประธานกรรมการมลนธ หรอผท าการแทน กบเลขานการ หรอเหรญญกลงนามทกครง


รปแบบและความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ” ครงท 1 วนท 22 ธนวาคม 2552 และครงท 2 วนท 31 สงหาคม 2553 และการสมภาษณผปฏบตงานในมลนธ



ขอ 36 ในการใชเงนตามวตถประสงคของมลนธ รวมทงคาใชจายประจ าส านกงาน ใหจายเพยงดอกผลอนเกดจากทรพยสนทเปนทนของมลนธ เงนทผบรจาคมไดแสดงเจตนาใหเปนเงนสมทบทนโดยเฉพาะ และรายไดอนเกดจากการจดกจกรรมของมลนธ

ขอ 37 ใหคณะกรรมการมลนธวางระเบยบเกยวกบการเงน การบญชและทรพยสนของมลนธ ตลอดจนก าหนดอ านาจหนาทตาง ๆ เกยวกบการจบจายเงน นอกเหนอจากทก าหนดไวในขอบงคบ

ขอ 38 ใหคณะกรรมการมลนธก าหนดรอบระยะเวลาบญช และจดท ารายงาน สถานะการเงนของมลนธ ในรอบระยะเวลาบญชทผานมา เสนอตอทประชมในการประชมสามญประจ าป

ระเบยบคณะกรรมการอ านวยการ มภท. ขางตนนน ออกตามความในมาตรา 111 และ 112 (6) แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ซง มภท. จดทะเบยนเปนนตบคคลมาตรา 122 และขอบงคบมลนธภมพลงชมชนไทย ฉบบลงวนท 1 ธนวาคม 2552 ประกอบกบคณะกรรมการอ านวยการมความมงหมายใหผด าเนนกจการของมลนธและผเกยวของสามารถจดการมลนธ รวมทงจดการเงนและทรพยสนของมลนธใหเปนไปตามขอบงคบของมลนธ รวมทงเจตนารมณและสาระส าคญของกฎหมาย

ประกาศคณะกรรมการอ านวยการมลนธภมพลงชมชนไทย เรอง หลกเกณฑและวธการในการใชจายเงน หรอทรพยสนทไดรบการสนบสนนจากส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามยาเสพตด ลงวนท 15 มถนายน 2553 ซงออกตามความในขอ 33 แหงระเบยบคณะกรรมการมลนธภมพลงชมชนไทย วาดวยการไดมา การเกบรกษา การใชจายเงน หรอทรพยสนของมลนธภมพลงชมชนไทย จากการศกษาพบวา ประกาศดงกลาวไดก าหนดหลกเกณฑและแนวปฏบตในการใชจายเงนไวอยางชดเจน โดยเทยบเคยงกบระเบยบของทางราชการทเกยวของ กจกรรมหรอคาใชจายทไมไดก าหนดหลกเกณฑไวในระเบยบส านกงาน ป.ป.ส. วาดวยงบเงนอดหนนดานการปองกนและแกไขปญหายาเสพตด ใหถอปฏบตตามระเบยบของทางราชการ และ/หรอใหเปนอ านาจของคณะกรรมการนโยบายและพจารณาการบรหารจดการงบเงนอดหนนดานการปองกนและแกไขปญหายาเสพตด และ/หรอคณะอนกรรมการทจะพจารณาตามความเหมาะสมเปนรายโครงการ หรอกจกรรมไป


ระเบยบส านกงาน ป.ป.ส. วาดวยงบเงนอดหนนดานการปองกนและแกไขปญหา ยาเสพตด พ.ศ. 2552 หมวด 5 การประสานงาน การรายงานผล การตดตามและการประเมนผล ไดก าหนดการก ากบดแลการด าเนนงาน การใชจายงบประมาณของมลนธภมพลงชมชนไทย ดงน111

111 ขอมลเพมเตมจาก (1) ขอบงคบของมลนธภมพลงชมชนไทย พ.ศ. 2546 (1 ตลาคม 2546) (2) ระเบยบ

คณะกรรมการอ านวยการมลนธภมพลงชมชนไทย วาดวยการไดมา การเกบรกษา การใชจายเงนและทรพยสนของมลนธภมพลงชมชนไทย ลงวนท 15 มถนายน 2553 (3) ระเบยบคณะกรรมการอ านวยการมลนธภมพลงชมชนไทยวา



(1) การก ากบดแลโดยคณะกรรมการ / คณะอนกรรมการ

ขอ 28 วรรคสอง ในกรณทผขอรบเงนอดหนนไมรายงานผลการด าเนนงานและการใชจายงบประมาณ ใหกรรมการ/อนกรรมการ ทวงถาม และใชเปนหลกเกณฑประกอบในการไมพจารณาสนบสนนโครงการตอไป และใหฝายเลขานการเรยกเงนอดหนนคนตามขอ 27 (3)

ขอ 30 ใหกรรมการ/อนกรรมการ ก ากบ ตดตามโครงการทไดรบการอนมต โดยเฉพาะอยางยงโครงการส าคญ ตามมตทคณะกรรมการ/อนกรรมการเหนสมควร อยางนอยปละ 2 ครง โดยใหเนนในเรองการใชจายงบประมาณ ผลการด าเนนโครงการและรายงานผลสมฤทธของการด าเนนงาน ทมผลตอสถานการณยาเสพตด หรอการด าเนนงานในพนททก 6 เดอน โดยใหรายงานตอทประชมเปน ลายลกษณอกษร

(2) การก ากบดแลโดยส านกงาน ป.ป.ส.

ขอ 28 ผขอรบเงนอดหนน จดท ารายงานผลความคบหนาการใชจายเงนทกเดอน และจดท ารายงานผลการด าเนนงาน พรอมภาพถายประกอบภายในหนงเดอน นบแตวนสนสดโครงการ และส าหรบผขอรบเงนอดหนนทไดรบงบประมาณเปนจ านวนมาก เชน มลนธภมพลงชมชนไทย ฯลฯ ตองจดท าผลการด าเนนงานประจ าปเปนรปเลมแยกออกมาตางหาก โดยใหสงมายง ส านกงาน ป.ป.ส. ภาค และส านกทเกยวของ

ขอ 29 ใหส านกงาน ป.ป.ส. ภาค ส านกทเกยวของ และมลนธภมพลงชมชนไทย ประสานการด าเนนโครงการและก ากบ ตดตามการใชจายเงน และรายงานผลการด าเนนงานผานทางระบบคอมพวเตอรทกเดอน

ขอ 31 ใหส านกงาน ป.ป.ส. ภาค ส านกทเกยวของและมลนธภมพลงชมชนไทย ประสานงานการด าเนนงานกบผขอรบเงนอดหนนอยางใกลชด โดยเปนองคกรพเลยงใหค าแนะน า เพอใหการด าเนนงานของผขอรบเงนอดหนนเปนไปดวยความเรยบรอย

ขอ 32 ใหส านกยทธศาสตร เปนแกนกลางรวมกบส านกงาน ป.ป.ส. ภาค ส านกทเกยวของรวมเปนคณะท างานในการประเมนผลโครงการเงนอดหนน ในระดบภาพรวมของประเทศ

ดวยการไดมา การเกบรกษา การใชจายเงนและทรพยสนของมลนธภมพลงชมชนไทย พ.ศ. 2553 และประกาศคณะกรรมการอ านวยการมลนธ เรอง หลกเกณฑและวธการใชจายเงนหรอทรพยสนทไดรบการสนบสนนจากส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามยาเสพตด พ.ศ. 2553 พรอมดวยรวมทงรายงานสรปผลการประชมสมมนากลมยอยเพอระดมความคดเหน โครงการศกษาวจย เรอง “ลกษณะ รปแบบและความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ” ครงท 1 เมอวนท 22 ธนวาคม 2552 และครงท 2 เมอวนท 31 สงหาคม 2553 และการสมภาษณผปฏบตงานในมลนธ



โดยจดท าแนวทางการประเมนผลเสนอคณะกรรมการพจารณาใหความเหนชอบ และด าเนนการประเมนผลการด าเนนงานของโครงการเงนอดหนน พรอมทงเสนอผลการประเมนตอคณะกรรมการ

ขอ 33 ใหส านกงาน ป.ป.ส. ภาค ส านกทเกยวของทไดรบการจดสรรงบเงนอดหนน โดยใหรวมกบมลนธภมพลงชมชนไทย และเครอขายวชาการสารเสพตด ประเมนโครงการทขอรบเงนอดหนนในโครงการทมขนาดใหญ โครงการทมความจ าเปนเรงดวนและภาพรวมในระดบพนท ระดบภาค


การตรวจสอบการด าเนนงานและการใชจายงบประมาณของมลนธภมพลงชมชนไทย เปนไปตามขอบงคบของมลนธภมพลงชมชนไทย พ.ศ. 2546 และระเบยบคณะกรรมการอ านวยการ มลนธภมพลงชมชนไทยดงกลาวขางตน หมวด 10 การตรวจสอบ ดงน112

ภาพท 10 บทบาทการด าเนนการตรวจสอบภายในของมลนธภมพลงชมชนไทย

ผบรหาร สนง ปปส

ส านกงานเลขาธการ

ส านกยทธศาสตร

ปปช ปปท ผตรวจการแผนดน

มภท สวนกลาง

สวนภมภาค

ผตรวจสอบภายใน มภท

ส านกงานตรวจเงนแผนดน

ผตรวจสอบภายใน สนง ป ป ส

ส านกงาน ป ป ส ภาค

ทมา : มลนธภมพลงชมชนไทย, สงหาคม 2553.


1) การรายงานผลการปฏบตงานตอทประชมสามญประจ าปของมลนธทก ๆ ป ภายในเดอนสงหาคม

2) ขอบงคบของมลนธภมพลงชมชนไทย พ.ศ. 2546 ขอ 39 ก าหนดใหมผสอบบญชของมลนธ ซงคณะกรรมการมลนธเหนชอบ และแตงตงจากบคคลทไมใชกรรมการ หรอเจาหนาทคณะกรรมการมลนธ ซงคณะกรรมการมลนธก าหนด โดยผสอบบญชมอ านาจหนาทตรวจสอบบญชของมลนธ และรบรองบญชงบดลประจ าป โดยผสอบบญชมสทธตรวจสอบบญชและเอกสารทเกยวของ ตลอดจนสอบถามกรรมการมลนธและเจาหนาทของมลนธในเรองใด ๆ ทเกยวกบการเงน


ผบรหาร สนง.ปปส.

ส านกยทธศาสตร

ส านกงานเลขาธการ

ส านกงาน ป.ป.ส. ภาค

ผตรวจสอบภาคใน สนง. ป.ป.ส.

ส านกงานตรวจเงน แผนดน

ผตรวจสอบภายใน มภท.

ปปช./ปปท. ผตรวจการแผนดน

มภท. สวนกลาง

สวนภมภาค



3) ระเบยบดงกลาวแลว หมวด 10 การตรวจสอบ113 ขอ 40 ไดก าหนดใหผตรวจสอบภายในมลนธ ด าเนนการตรวจสอบการปฏบตงานของผอ านวยการส านกงาน มลนธ ผจดการ ผจดการส านกงานมลนธภาคและพนกงานมลนธในสวนทเกยวของกบการปฏบตงานใหเปนไปตามนโยบายและแผนงาน การบรหารงานบคคล การบรหารงานการเงนและบญช ตลอดจนการบรหารงานเกยวกบทรพยสนของส านกงานมลนธภาค โดยการจดท าแผนงานตรวจสอบภายในประจ าป เสนอคณะกรรมการบรหารพจารณา

กรณมขอสงสย หรอขอรองเรยนเกยวกบการด าเนนงานของส านกงานมลนธ หรอส านกงานมลนธภาค อาจรองขอใหผตรวจสอบภายในมลนธ ด าเนนการตามขอ 40 วรรคแรก

4) ระเบยบดงกลาวแลว หมวด 10 การตรวจสอบ114 ขอ 44 ใหผอ านวยการส านกงานมลนธจดใหมการตรวจสอบความเปนอยของเงนและทรพยสนของมลนธภายในเดอนกรกฎาคมของทกป เพอรวบรวมขอมลและจดท ารายงานเสนอคณะกรรมการบรหารมลนธพจารณา และรายงานใหทประชมประจ าปของคณะกรรมการอ านวยการทราบ และใหการรบรองในเดอนสงหาคมของทกป

(2) การตรวจสอบภายนอกโดยกระทรวงมหาดไทย

คณะกรรมการมลนธจะตองรายงานบญชงบดลประจ าปตอกระทรวงมหาดไทย

(3) การตรวจสอบจากภายนอกโดยองคกรอสระ

การทส านกงาน ป.ป.ส. ใหการสนบสนนงบประมาณในการด าเนนงานของมลนธ มไดท าใหมลนธไมถกตรวจสอบโดยส านกงานตรวจเงนแผนดน เนองจากส านกงาน ป.ป.ส. ตอง ถกตรวจสอบโดยส านกงานตรวจเงนแผนดน ซงกจะตองมการตรวจสอบการใชจายเงนของมลนธอยดวย

ทงน โครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบของ มภท. ดงภาพท 11

113 รายละเอยดเพมเตมไดในระเบยบคณะกรรมการอ านวยการมลนธภมพลงชมชนไทย วาดวยการไดมา การ

เกบรกษา การใชจายเงนและทรพยสนของมลนธภมพลงชมชนไทย ลงวนท 15 มถนายน 2553 114 เพงอาง.



ภาพท 11 โครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบของมลนธภมพลงชมชนไทย



ฝายอ านวยการ

มลนธภม ลงชมชนไทย (มภท.) (ผอ านวยการส านกงาน มภท.)

ผตรวจสอบภายใน มภท.

ผตรวจสอบภายใน ส านกงาน ป.ป.ส.

ส านกงานการตรวจเงนแผนดน

คณะกรรมการบรหาร มภท. คณะกรรมการอ านวยการ

คณะกรรมการมลนธภม ลงชมชนไทย

ส านกงานโครงการพเศษเพอการบ าบดและฟนฟสมรรถภาพผตดยาเสพตดโดยวถชมชนตามปรชญา

เศรษฐกจพอเพยง

กองทนสนบสนนและชวยเหลอ ผเลกยาเสพตด

ส านกงาน มภท. กทม.

ส านกงาน มภท. ภาค 1-9

ฝายวชาการ



สรปไดวา มภท. เปนองคกรพฒนาเอกชนภาครฐ มฐานะเปนนตบคคล ทไดรบการสนบสนนงบประมาณจากสวนราชการ แตสามารถก าหนดระเบยบ หลกเกณฑและวธในการบรหารงานบคคลและบรหารงบประมาณไดเอง ส าหรบการบรหารงานของมลนธก าหนดใหมคณะกรรมการบรหารมลนธซงมผบรหารหรอผแทนจากส านกงาน ป.ป.ส. รวมเปนคณะกรรมการอยดวย โดยทมระเบยบ และขอบงคบในการด าเนนงาน การก ากบดแล และการตรวจสอบการด าเนนงานของมลนธทคอนขางรดกมมาก แตจากการสมมนากลมยอย พบวา การตรวจสอบของมลนธโดยภาครฐและภาคประชาชนคอนขางนอย มชองทางทมความเสยงตอการทจรตอยบาง เนองจากการบรหารงานยงขาดระบบการถวงดลทมประสทธภาพ จงอาจถกแทรกแซงโดยส านกงาน ป.ป.ส. และ/หรอผมอทธพลทางการเมองและ ทางสงคมทงในระดบชาตและระดบทองถน เปนเหตใหมความเสยงตอการทจรตได



(1) อ านาจของคณะกรรมการมลนธและส านกงาน ป.ป.ส.

คณะกรรมการมลนธภมพลงชมชนไทยมาจากการรวมกลมกนจดทะเบยนเปน นตบคคลตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชย การด าเนนการจงขนอยกบการใชดลพนจของคณะกรรมการ มลนธ และส านกงาน ป.ป.ส. ซงเปนหนวยงานเจาของงบประมาณ และมผแทนส านกงาน ป.ป.ส. เปนกรรมการดวย อาจมอทธผลตอการตดสนใจด าเนนการอยางใดอยางหนงอาจจะโดยทางตรง หรอทางออมกได ท าใหขาดระบบการถวงดลการใชอ านาจทมประสทธภาพ ซงเปนเกดความเสยงตอการทจรตลกษณะหนง

(2) อ านาจของส านกงาน ป.ป.ส.

มภท. ไดรบการสนบสนนงบประมาณจากส านกงาน ป.ป.ส. ซงโดยปกตองคกรพฒนาเอกชนจะมการบรหารจดการทเปนอสระและคลองตวสง และไมอยภายใตกฎระเบยบของทางราชการ ดงนน การด าเนนงานของมลนธจงมความเสยงตอทจรตสง โดยเฉพาะมความเสยงตอการแทรกแซงของเจาหนาท ส านกงาน ป.ป.ส. และอาจจะมการเออประโยชนตอฝายหนงฝายใดได เนองจาก มภท. ไดรบงบประมาณสนบสนนจากส านกงาน ป.ป.ส. มลนธจงอาจจะตองใหความส าคญตอด าเนนการตามนโยบายและทศทางทส านกงาน ป.ป.ส. ก าหนด และส านกยทธศาสตร ส านกงาน ป.ป.ส. ไดรวมเปนกลไกในการบรหารมลนธดวย ดงนน มลนธจงเสมอนเปนกลไกหรอหนวยงานในสงกดส านกงาน ป.ป.ส. แตมการด าเนนงานและการใชจายงบประมาณทมความคลองตว เพอใหสามารถแกไขปญหายาเสพตดไดอยางมประสทธภาพ โดยทมลนธภมพลงชมชนไทยจงไมอยในการบงคบใหตองปฏบตตามระเบยบคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนวาดวยการก าหนดมาตรฐานการควบคมภายใน พ.ศ. 2544 ซงนาจะมความเสยงตอการทจรตหรอเออประโยชนแกเอกชน หรอองคกรใดองคกรหนงสงมาก



แตอยางไรกตาม การด าเนนงานของ มภท. มหลกเกณฑและวธการใชจายงบประมาณทมระบบการก ากบดแล การตดตามประเมนผลและการตรวจสอบทคอนขางรดกม115

(4) อ านาจของคณะกรรมการมลนธภมพลงชมชนไทย

คณะกรรมการมลนธมทงอ านาจนตบญญต บรหาร และก ากบดแล โดยอ านาจนตบญญตในการตราระเบยบเกยวกบการด าเนนกจการมลนธ ส าหรบอ านาจบรหารนน คณะกรรมการมลนธมอ านาจทงในการบรหารจดการ บรหารงานบคคล บรหารงบประมาณ การตดตามและประเมนผล รวมทงการก ากบดแล ซงมอ านาจคอนขางมาก



1) มภท. อาจจะเปนแหลงใชจายงบประมาณของสวนราชการ โดยไมตองผานระเบยบของทางราชการบางประการ กรณการจดหาวสดอปกรณในการด าเนนงานโครงการ/กจกรรมตาง ๆ มโอกาสทจะเออประโยชนแกเอกชนรายใดรายหนง เพราะงบประมาณสวนหนงจะจดสรรไปยงภาคตาง ๆ ซงการพจารณาใชจายงบประมาณกจะกระจายไปยงภมภาค ทนกการเมองหรอผมอทธพลในทองถนอาจจะเขามามบทบาทในการจดสรรงบประมาณได โดยส านกงาน ป.ป.ส. ตรวจสอบเพยงใบเสรจรบเงนทมลนธใชจายไปวามครบถวนกบวงเงนทไดรบการสนบสนนหรอไม ซงเสยงตอการแสดงขอมลไมตรงกบความเปนจรงของเงนทใชจายไป เชน การกรอกขอมลในใบเสรจรบเงนในจ านวนทมากกวาเงนทจายจรง เพอใหยอดรวมตรงกบเงนไดทรบการสนบสนนจากส านกงาน ป.ป.ส.

2) วตถประสงคของการจดตง มภท. ประการหนง คอ เพอความคลองตวในการด าเนนงานทางสงคม โดยไมตองปฏบตตามระเบยบทใชบงคบส าหรบสวนราชการ จงอาจเปนโอกาสทจะเกดการทจรตได เนองจากความเปนอสระในการด าเนนการและกระบวนการตรวจสอบเขาไมถง โดยอาจมความเสยงตอการจดสรรเงนไปจดท าโครงการ/กจกรรมเพอประโยชนอยางใดอยางหนง ทไมเปนธรรม อาจไมกระจายอยางทวถง เชน การจดสรรใหกบหมบาน/ชมชนทเปนพวกพองของตนเอง ของคณะกรรมการ หรอผปฏบตงานในพนทนน ๆ นอกจากนน ยงอาจมความเสยงตอการแทรกแซงทางการเมองหรอกลมอทธผลตาง ๆ ผานองคกรปกครองสวนทองถน หรอองคกรชมชน ก านน หรอ

115 ดเพมเตมคณะกรรมการอ านวยการมลนธภมพลงชมชนไทยไดออกระเบยบคณะกรรมการอ านวยการ

มลนธภมพลงชมชนไทยวาดวยการไดมา การเกบรกษา การใชจายเงนและทรพยสนของมลนธภมพลงชมชนไทย พ.ศ. 2553 และประกาศคณะกรรมการอ านวยการมลนธ เรอง หลกเกณฑและวธการใชจายเงนหรอทรพยสนทไดรบการสนบสนนจากส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามยาเสพตด พ.ศ. 2553 เพอก าหนดหลกเกณฑและวธการใชจายงบประมาณ พ.ศ. 2553



ผใหญบาน ซงอาจมการเงนทไดรบจดสรรไปจดกจกรรมเพอแฝงผลประโยชนของตนหรอพวกพอง มากกวาการแกไขปญหายาเสพตดตามวตถประสงคของ มภท.

3) ความสมพนธของ มภท. กบส านกงาน ป.ป.ส. อาจจะมความเสยงตอการทจรต เนองจากการตดสนใจใด ๆ ของ มภท. ตองเปนไปตามนโยบายและทศทางทส านกงาน ป.ป.ส. ก าหนด เนองจาก มภท. ไดรบการสนบสนนงบประมาณจากส านกงาน ป.ป.ส. แมอ านาจหนาทในการจดสรรงบประมาณแกโครงการตาง ๆ ของ มภท. จะกระท าโดยคณะกรรมการของส านกงาน ป.ป.ส. ซงมความเปนอสระคลองตวกวาภาคราชการ อาจกอใหเกดการทจรตในการด าเนนงานโดยเออประโยชนตอเอกชน หรอองคกร/กลมองคกรใดองคกรหนงมากเปนพเศษ เมอลงสภาคปฏบต

ดงนน การไดรบการสนบสนนจากส านกงาน ป.ป.ส. จงมความเสยงตอการแทรกแซงของฝายบรหารส านกงาน ป.ป.ส. ในทางพฤตนย เพอน าเงนไปจดท าโครงการ /กจกรรมทไมตรงตามวตถประสงคของ มภท. หรอทอยนอกเหนอการใชจายหรอไมสามารถเบกจายไดจากงบประมาณปกต หรออาจเพอสรางคะแนนนยมใหกบบคคลบางกลมกได แมวาการปฏบตดงกลาวจะไมสอดคลองตามวตถประสงค หรอยงไมมประสทธภาพและประสทธผลเพยงพอ แต มภท. อาจตองด าเนนการเพอใหไดรบเงนสนบสนนจากส านกงาน ป.ป.ส. อยางตอเนอง

(2) คณะกรรมการมลนธและคณะกรรมการอ านวยการมอ านาจในการตราระเบยบ

การทขอบงคบฯ พ.ศ. 2546 ขอ 17 ไดใหคณะกรรมการมลนธมอ านาจในการตราระเบยบเกยวกบการด าเนนกจการมลนธ และประธานกรรมการอ านวยการ มภท. ไดออกระเบยบ116 เพอเปนกลไกในการบรหาร การก ากบดแลและตรวจสอบการด าเนนงานของ มภท. ทด แตกลไกและกระบวนการออกระเบยบดงกลาว ยงขาดระบบการถวงดลและตรวจสอบการใชอ านาจของคณะกรรมการ มภท. และคณะกรรมการอ านวยการ มภท. ซงหากมบคคลทมพฤตกรรมเสยงเขารวมเปนกรรมการอยดวยกอาจจะท าใหการท าหนาทตราระเบยบดงกลาว มความคลาดเคลอน หรอมชองทางหรอโอกาสทจะกอใหเกดการทจรตได

(3) การพจารณาจดสรรเงนทนดานการศกษาวจย

การจดสรรเงนทนดานการศกษาวจยเกยวกบการปองกนและแกไขปญหา ยาเสพตด อาจพจารณาจดสรรเงนทนใหกบนกวจยเปนการเฉพาะกบบคคลหรอบางกลม มากกวาการเปดโอกาสใหมการยนขอเสนอโครงการวจยเพอพจารณาตามหลกเกณฑอยางถกตอง โปรงใส และเปนธรรม เพอใหไดนกวจยทมความเหมาะสม มความรความสามารถและประสบการณในงานวจยทจะด าเนนการอยางแทจรง หรอบางกรณอาจมการเปดโอกาสใหมการยนขอเสนอโครงการวจยแตในทางปฏบตจะเปน




เพยงขนตอนทสรางความชอบธรรมในกระบวนการพจารณาเทานน กลาวคอ กระบวนการทกอยางเปนไปตามระเบยบ แตผลการพจารณาจดสรรเงนทนยงคงเปนการจดสรรใหกบพวกพอง หรอคนรจกของตนเองเทานน ซงมความเสยงตอการทจรต โดยเจาหนาทส านกงาน ป.ป.ส. หรอเจาหนาทมลนธมผลประโยชนทบซอน และรบเงน หรอผลประโยชนตอบแทนอนใดจากมลนธดวย

(4) การบรหารงานบคคลของมลนธภมพลงชมชนไทย

การก าหนดใหคณะกรรมการมลนธมอ านาจในการแตงต ง หรอถอดถอนเจาหนาทประจ ามลนธ รวมทงการแตงตงและถอดถอนคณะอนกรรมการนน อาจเปนจะการเปดโอกาสใหลกหลาน พวกพองของคณะกรรมการมลนธ คณะกรรมการอ านวยการ ผบรหารหรอเจาหนาทมลนธ หรอผบรหารหรอเจาหนาทส านกงาน ป.ป.ส. ไมเปดโอกาสใหผทมคณสมบตเหมาะสมสมครเขามา แขงขนกนอยางเปนธรรม เพราะระเบยบการบรหารงานบคคลยงไมชดเจน ดงนน คณะกรรมการมลนธควรบรหารงานบคคลตามหลกธรรมาภบาล


(1) การก ากบดแลและตรวจสอบการด าเนนการของมลนธ

มภท. เปนองคกรพฒนาเอกชน จงมระบบการก ากบดแลและการตรวจสอบแบบภาคเอกชนทเนนการตรวจสอบภายใน แมวาจะมการก ากบดแลและการตรวจสอบจากส านกงาน ป.ป.ส. ซงเปนสวนราชการทตองถกตรวจสอบโดยส านกงานตรวจเงนแผนดน ดงนน มภท. จงควรการก ากบดแลและตรวจสอบในระดบทเขมขนกวามลนธทวไป แตกไมควรทจะมความเขมขนมาก จนท าใหไมสามารถด าเนนการไดอยางคลองตว ซงจะท าใหการด าเนนงานของมลนธไมบรรลวตถประสงค

(2) การมผสอบบญชทขาดความเปนอสระ

ขอบงคบฯ พ.ศ. 2546 ขอ 37 ก าหนดใหคณะกรรมการมลนธวางระเบยบเกยวกบการเงน การบญชและทรพยสนของมลนธ ตลอดจนก าหนดอ านาจหนาทตาง ๆ เกยวกบการจบจาย นอกเหนอจากทก าหนดไวในขอบงคบ และขอ 39 ก าหนดใหมผสอบบญชของมลนธ ซงคณะกรรมการมลนธเหนชอบ และแตงตงจากบคคลทไมใชกรรมการหรอเจาหนาทคณะกรรมการมลนธก าหนด โดยผสอบบญชมอ านาจหนาทตรวจสอบบญชของมลนธ และรบรองบญชงบดลประจ าป และมสทธตรวจสอบบญชและเอกสารทเกยวของ ตลอดจนสอบถามกรรมการมลนธและเจาหนาทของมลนธในเรองใด ๆ ทเกยวของกบการเงนนน จะไมกอใหเกดการตรวจสอบอยางอสระและเปนกลาง เนองจากผสอบบญชมาจากการแตงตงจากคณะกรรมการมลนธซงยอมจะมความเกรงใจคณะกรรมการมลนธ ดงนน ระบบการตรวจสอบ มภท. จงยงขาดระบบการถวงดล ท าใหระดบความเขมขนในการตรวจสอบลดนอยลง มความเสยงตอการทจรตโดยเฉพาะเรองผลประโยชนทบซอน



(3) การไมอยในบงคบของระเบยบคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนวาดวย การก าหนดมาตรฐานการควบคมภายใน พ.ศ. 2544

หากระบบการควบคมภายในของมลนธไมถกปฏบตอยางจรงจง จะท าใหยากตอการตรวจสอบและอาจกอใหเกดการทจรตได หรอเออประโยชนแกเอกชน บคคลหรอกลมบคคลรายหนงรายใดสงมาก แมวาคณะกรรมการอ านวยการมลนธภมพลงชมชนไทยไดออกระเบยบคณะกรรมการอ านวยการมลนธภมพลงชมชนไทยวาดวยการไดมา การเกบรกษา การใชจายเงนและทรพยสนของมลนธภมพลงชมชนไทย พ.ศ. 2553 และประกาศคณะกรรมการอ านวยการมลนธ เรอง หลกเกณฑและวธการใชจายเงนหรอทรพยสนทไดรบการสนบสนนจากส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามยาเสพตด พ.ศ. 2553 เพอก าหนดหลกเกณฑและวธการใชจายงบประมาณ พ.ศ. 2553 ซงเปนการก ากบดแลและตรวจสอบทคอนขางรดกมแลวกตาม

(4) ความพรอมรบผดยงไมชดเจน

ส าหรบความพรอมรบผดนน เปนไปตามพระราชบญญตก าหนดความผดเกยวกบหางหนสวนจดทะเบยน หางหนสวนจ ากด บรษทจ ากด สมาคม และมลนธ พ.ศ. 2499 และพระราชบญญตก าหนดความผดเกยวกบหางหนสวนจดทะเบยน หางหนสวนจ ากด บรษทจ ากด สมาคมและมลนธ (ฉบบท 2) พ.ศ. 2535 ซงการออกขอบงคบหรอระเบยบตาง ๆ ของมลนธยงไมไดมการเชอมโยงถงความรบผดตามพระราชบญญตดงกลาวอยางชดเจน จงอาจท าใหผทเกยวของขาดความตระหนกถงผลของความผดทอาจจะเกดขน และโทษทจะไดรบ ซงเปนความเสยงตอการทจรต

จากทกลาวมานน จะเหนไดวาการบรหาร มภท. มผแทนจากส านกงาน ป.ป.ส. ทเปนสวนราชการเจาของงบประมาณรวมอยดวย อาจท าใหการบรหารงาน และการจดสรรงบประมาณในการด าเนนงานโครงการ/กจกรรมตางๆ ของมลนธ ถกแทรกแซงโดยส านกงาน ป.ป.ส. และอาจเปนแหลงใชจายเงนงบประมาณของส านกงาน ป.ป.ส. ทไมตองปฏบตตามกฎ หรอระเบยบของทางราชการ นอกจากน การใหอ านาจในการใชดลพนจในการจดสรรเงนของคณะกรรมการบรหารมลนธ ย อมกอใหเกดชองทางการทจรตได เนองจากมลนธใชระบบการตรวจสอบและการควบคมภายในเปนหลก ซงไมมระบบการตรวจสอบจากภาคประชาชน จงมความเสยงตอการทจรตสง.



บทท 5

กรณศกษา: องคกรเอกชนกงสาธารณะทไมมฐานะเปนนตบคคล

ในบทน คณะผวจยไดศกษาวเคราะหองคกรเอกชนกงสาธารณะทไมมฐานะเปนนตบคคลเฉพาะองคกรกรณศกษา 2 สวน คอ สวนท 1 ลกษณะและรปแบบขององคกร และสวนท 2 ความเสยงตอการทจรตในองคกรเฉพาะองคกรกรณศกษา ดงตอไปน

1. กองทนผสงอาย



พระราชบญญตผสงอาย พ.ศ. 2546 มาตรา 13 ก าหนดใหมการจดต ง “กองทนผสงอาย” ขนในส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการ และผสงอาย กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย จงไมเปนสวนราชการหรอรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวยวธการงบประมาณ และไมมฐานะเปนนตบคคล แตมความอสระและมความคลองตวในการบรหารงบประมาณและบรหารงานบคคล โดยมาตรา 15 ก าหนดใหเงนและดอกผลของกองทน ไมตองน าสงกระทรวงการคลงเปนรายไดแผนดน


มาตรา 13 ก าหนดใหกองทนผสงอายมวตถประสงคเพอเปนทนใชจายเกยวกบการคมครอง การสงเสรมและการสนบสนนผสงอาย โดยมลกษณะการด าเนนการดงน (1) มการก าหนดวตถประสงคและกระบวนการในการด าเนนงาน (2) สรางการมสวนรวมของบคคลหรอหนวยงาน หรอประชาชน (3) โครงการของหนวยงานภาครฐควรเปนโครงการใหมและเรงดวนทไมไดตงงบประมาณรองรบและไมเปนโครงการตอเนอง และ (4) เปนโครงการขององคกรเอกชนหรอองคกรของผสงอายทไมไดรบการสนบสนนงบประมาณจากสวนราชการ และแหลงทนอน ๆ เวนแตกรณไดรบแตไมเพยงพอ

ในปงบประมาณ 2554 กองทนผสงอายไดรบงบประมาณ 100,000,000 บาท โดยไดเรมใชจายเงนตงแตเดอนตลาคม 2553 ถงมกราคม 2554 กองทนมเงนคงเหลอจ านวน 1,564,940 บาท ซงท าใหการสนบสนนผสงอายไดรบผลกระทบ จากการประชมคณะกรรมการผสงอายแหงชาต ครงท 1/54


146 บทท 5 กรณศกษา: องคกรเอกชนกงสาธารณะทไมมฐานะเปนนตบคคล

เมอวนท 19 มกราคม 2554 ไดมมตเหนชอบอนมตเงนงบกลางให 50,000,000 บาท และทประชมยงไดใหความเหนวา กองทนผสงอายเปนกลไกหนงทขบเคลอนเศรษฐกจและสงคม และตอไปกองทนนจะเปนกองทนขนาดใหญทมบทบาทส าคญตอสงคมไทยมาก เนองจากสงคมไทยเขาสสงคมผสงอาย จงเหนควรไดรบการสนบสนนงบประมาณอยางตอเนองและเพยงพอตอการบรหารจดการในแตละป โดยในปงบประมาณ 2555 กองทนผสงอายควรไดรบงบประมาณไมต ากวา 360,000,000 บาท117


มาตรา 14 ก าหนดใหกองทนประกอบดวย (1) เงนทนประเดมทรฐบาลจดสรรให (2) เงนทไดรบจากงบประมาณรายจายประจ าป (3) เงนหรอทรพยสนทมผบรจาคหรอมอบให (4) เงนอดหนนจากตางประเทศหรอองคการระหวางประเทศ (5) เงนหรอทรพยสนทตกเปนของกองทนหรอทกองทนไดรบตามกฎหมายหรอโดยนตกรรมอน และ (6) ดอกผลทเกดจากเงนหรอทรพยสนของกองทน ทงน ใหกองทนผสงอายรบเงนตาม (1) และ (2) น าฝากเขาบญชกองทนผสงอาย กรมบญชกลาง118 และ เงนทไดรบตาม (3) (4) (5) และ (6) ในสวนกลางใหน าสงเขาบญชกองทนผสงอายทเปดไว ณ ธนาคารในสวนกลางภายในสามวนท าการ นบแตวนทไดรบเงนหากไดรบเงนในวนเดยวเกนกวาหนงหมนบาท ใหน าฝากธนาคารในวนรงขนนบจากวนทไดรบเงน และในสวนภมภาคใหน าสงเขาบญชกองทนทเปดไว ณ ธนาคาร ภายในสามวนท าการ นบแตวนทไดรบเงน ถาวนใดไดรบเงนเกนกวาหนงหมนบาทใหน าสงโดยดวนอยางชาในวนท าการรงขน หรอใหน าสงส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการ และผสงอายภายในระยะเวลาเชนเดยวกน เพอน าเขาบญชกองทนทฝากไวทธนาคารตอไป119

ส าหรบหลกเกณฑการสนบสนนทางการเงนจากกองทนผสงอาย กลาวคอ120

(1) สนบสนนเงนอดหนนโครงการเพอสงเสรมกจกรรมผสงอายในลกษณะกลม/ชมรม/ศนยบรการ/ศนยอเนกประสงคในชมชน

(2) สนบสนนเงนอดหนนโครงการส าหรบองคกรของผสงอาย/องคกรทท างานดานผสงอายในชมชน

117 อญชลย ชตระกล. รายงานฐานะการเงนของกองทนและเงนทนหมนเวยนประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2554. 118 ระเบยบคณะกรรมการผสงอายแหงชาตวาดวยการบรหารกองทน การรบเงน การจายเงน การเกบรกษาเงน

การจดหาผลประโยชน และการจดการกองทนผสงอาย พ.ศ. 2548 ขอ 11. 119 เพงอาง ขอ 17. 120 ประกาศคณะกรรมการบรหารกองทนผสงอาย เรอง หลกเกณฑ และเงอนไขอนทใหการสนบสนนทาง

การเงนจากกองทนผสงอาย ลงวนท 7 มถนายน 2549.



(3) ใหทนประกอบอาชพ/ประเภทผยมรายบคคลและรายกลมส าหรบผสงอาย โดยใหกยมรายบคคลไดคนละไมเกน 15,000 บาท หรอกยมเปนรายกลม ๆ ละไมนอยกวา 5 คน กลมละไมเกน 100,000 บาท และใหช าระคนเปนรายงวด ภายในระยะเวลาไมเกน 3 ป โดยไมคดดอกเบย

(4) สนบสนนเงนอดหนนองคกรทด าเนนการเกยวกบการใหค าแนะน าปรกษาหรอด าเนนการอนทเกยวของในทางคด รวมทงการแกไขปญหาครอบครวเปนรายคด

(5) เรองอน ๆ ตามคณะกรรมการก าหนดเพอใหผสงอายไดรบประโยชนสงสดตามพระราชบญญตผสงอาย พ.ศ. 2546

ทงน มาตรา 21 ไดก าหนดใหการรบเงน การจายเงน และการเกบรกษาเงนกองทน ใหเปนไปตามระเบยบทคณะกรรมการก าหนดดงน

(1) การพจารณาอนมตจายเงนจากกองทนสนบสนนโครงการด าเนนการตามหลกเกณฑดงตอไปน121 1) เปนโครงการทมผลตอการคมครอง การสงเสรม และการสนบสนนผสงอาย หรอการด าเนนงานของกองทน 2) กรณเปนโครงการของหนวยงานภาครฐควรเปนโครงการใหมและเรงดวนทไมไดตงงบประมาณรองรบ และไมเปนโครงการตอเนอง และ 3) กรณเปนโครงการขององคกรภาคเอกชน หรอองคกรของผสงอายตองไมไดรบการสนบสนนงบประมาณจากสวนราชการ และแหลงทนอน ๆ หรอไดรบแตไมเพยงพอ

ทงน หามมใหกรรมการบรหารกองทนหรอบคคลทมสวนไดเสยกบโครงการทขอรบการสนบสนนไมวาทางตรงหรอทางออมเขารวมพจารณาโครงการนน

(2) การใชจายเงนกองทนด าเนนการไดตามรายการ ดงตอไปน122

1) จายเปนเงนสนบสนนแผนงาน และโครงการในการสงเสรมการพฒนาตนเอง ทงทางดานการศกษา สงคม ศาสนา ขอมลขาวสาร อาชพ การมสวนรวมในกจกรรมทางสงคม การสงเสรมบทบาทอาสาสมคร การรวมกลมในลกษณะเครอขายชมชน

2) จายเปนเงนชวยเหลอผสงอายทไดรบอนตรายจากการถกทารณกรรม หรอถกแสวงหาประโยชนโดยมชอบดวยกฎหมาย หรอถกทอดทง รวมทงประสบปญหาความเดอดรอนเรองทพกอาหาร หรอเครองนงหม เปนตน

3) จายเปนเงนกใหผสงอายไดกยมเงนเพอเปนทนประกอบอาชพ

121 ระเบยบคณะกรรมการผสงอายแหงชาตวาดวยการพจารณาอนมตการจายเงน การจดท ารายงานสถานะ

การเงน และการบรหารกองทนผสงอาย พ.ศ. 2548 ขอ 5 และขอ 10 วรรคสอง. 122 ระเบยบคณะกรรมการผสงอายแหงชาตวาดวยการบรหารกองทน การรบเงน การจายเงน การเกบรกษาเงน

การจดหาผลประโยชน และการจดการกองทนผสงอาย พ.ศ. 2548 ขอ 14.



ภาพท 12 ขนตอนการขอรบการสนบสนนเงนทนประกอบอาชพรายบคคล และรายกลม

ทมา : ส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการ และผสงอาย, ธนวาคม 2553.

End

ปรบปรง/ไม

ผสงอาย Start

พมจ. อนกรรมการ คณะกรรมการ กลมกองทน ผสงอาย

จดท าเอกสาร ค ารองขอ กยมเงน

รบค ารองและสอบขอเทจจรง

ตรวจสอบความจ าเปนนนการ ขอกยมเงนทน

รวบรวม น าเสนอ

พจารณานห ความเหนชอบ

พจารณา อนมต

แจงผล

ผาน

แจงผล

แจงผล ผกทผานการ อนมตเงนกยม

ท าสญญาเบก จายเงน

รบช าระหน

ตดตาม หนคางช าระหน

จดท าขอมลหน คางช าระ

พจารณาด าเนน การกบลกหน

ตดหนสญฟองรอง



ภาพท 13 ขนตอนการสนบสนนอดหนนโครงการ กองทนผสงอาย

ทมา : ส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการ และผสงอาย, ธนวาคม 2553.



4) จายเปนเงนอดหนนองคกรทด าเนนการเกยวกบการใหค าแนะน าปรกษา หรอด าเนนการอนทเกยวของในทางคด รวมทงการแกไขปญหาครอบครว

5) จายเปนคาใชจายในการด าเนนงานของกองทนผสงอาย เชน การบรหารกองทนการจดหาผลประโยชน การตดตามประเมนผลและตรวจสอบการด าเนนงานของกองทน

6) จายเปนคาใชจายในเรองอน ๆ เพอการคมครอง สงเสรม และสนบสนนตามทคณะกรรมการก าหนด

จากทกลาวแลวนน กองทนผสงอายเปนทนใชจายเกยวกบการคมครอง การสงเสรม และการสนบสนนผสงอาย โดยมกระบวนงานหลก 2 กระบวนงาน ไดแก (1) กระบวนงานสนบสนนเงนอดหนนโครงการส าหรบองคกรผสงอาย / องคกรทท างานดานผสงอาย และ (2) กระบวนงานสนบสนนเงนทนประกอบอาชพ ประเภทกยมรายบคคล และรายกลม

ส าหรบการสงจายเงนนน ใหผอ านวยการส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาสคนพการ และผสงอาย หรอผซงผอ านวยการมอบหมายสงจายเงนกองทน หลงจากไดรบการอนมตจากคณะกรรมการบรหารกองทนแลว และใหมหลกฐานการจายเกบรกษาไวใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบตามระเบยบของทางราชการดวย โดยการรบเงน การจายเงน การเกบรกษาเงนหรอการปฏบตอนใดทมไดก าหนดไวในระเบยบน ใหถอปฏบตตามระเบยบของทางราชการวาดวยการนนโดยอนโลม หากไมสามารถปฏบตตามระเบยบของราชการไดใหท าความ ตกลงกบกระทรวงการคลง123 อนง เงนกองทนสามารถน าไปหาผลประโยชนไดดงตอไปน (1) ฝากไวกบธนาคารทเปนรฐวสาหกจ (2) ซอพนธบตรรฐบาล (3) ซอตราสารการเงนอนตามทกระทรวงการคลงเหนชอบ และ (4) ด าเนนการอนตามทคณะกรรมการก าหนดโดยความเหนชอบของกระทรวงการคลง


โครงสรางการบรหารกองทนผสงอาย ประกอบดวย 5 กลไก ดงน

(1) คณะกรรมการบรหารกองทนผสงอาย มาตรา 18 ใหคณะกรรมการบรหารกองทนผสงอาย ประกอบดวย ปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย เปนประธานกรรมการ ผอ านวยการส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการและผสงอาย เปนรองประธานกรรมการ ผแทนกระทรวงสาธารณสข ผแทนส านกงบประมาณ ผแทนกรมบญชกลาง และผทรงคณวฒซงคณะกรรมการแตงตงจ านวนหาคนในจ านวนนตองเปนผแทน

123 ระเบยบคณะกรรมการผสงอายแหงชาตวาดวยการบรหารกองทน การรบเงน การจายเงน การเกบรกษาเงน

การจดหาผลประโยชน และการจดการกองทนผสงอาย พ.ศ. 2548 ขอ 15 และ 17 - 19.



องคกรของผสงอายจ านวนหนงคน ผแทนองคกรเอกชนทเกยวของกบงานในดานการคมครอง การสงเสรมและการสนบสนนสถานภาพ บทบาท และกจกรรมของผสงอายจ านวนหนงคน และผมความรความเชยวชาญในการระดมทนจ านวนหนงคน เปนกรรมการ และใหผอ านวยการส านกสงเสรมและพทกษผสงอาย เปนกรรมการและเลขานการ ซงมาตรา 20 ใหคณะกรรมการบรหารกองทนผสงอาย มอ านาจหนาทดงน (1) บรหารกองทน รวมทงด าเนนการเกยวกบการจดหาผลประโยชนและการจดการกองทนใหเปนไปตามระเบยบทคณะกรรมการก าหนด (2) พจารณาอนมตการจายเงน เพอการคมครอง การสงเสรม และการสนบสนนผสงอายตามระเบยบทคณะกรรมการก าหนด และ (3) รายงานสถานะการเงนและการบรหารกองทนตอคณะกรรมการตามระเบยบทคณะกรรมการก าหนด

(2) คณะอนกรรมการพจารณากลนกรองโครงการทขอรบการสนบสนนและกยมเงนทนประกอบอาชพจากกองทนผสงอาย โดยคณะกรรมการบรหารกองทนผสงอายไดแตงตงคณะอนกรรมการพจารณากลนกรองโครงการทขอรบการสนบสนนและกยมเงนทนประกอบอาชพจากกองทนผสงอายตามมาตรา 19 เพอจะไดพจารณากลนกรองในเบองตน โดยเสนอใหคณะกรรมการบรหารกองทนเปนผอนมต

(3) ส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการ และผสงอาย กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย มาตรา 13 ใหจดตงกองทนผสงอายแฝงอยในส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการ และผสงอาย กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย โดยส านกงานท าหนาทควบคมรบผดชอบการจายเงน124 ควบคมการรบ - จายเงน ใหเปนไปตามระเบยบจดท าทะเบยนคมตาง ๆ จดท ารายงานการรบ - จายเงนและยอดคงเหลอของเงนกองทนเสนอคณะกรรมการกองทนและกรมบญชกลาง จดท าบญชและรายงานการเงนตามทกรมบญชกลางก าหนด และน าขอมลทางบญชเขาระบบ GFMIS และด าเนนการอน ๆ ตามทคณะกรรมการบรหารกองทนมอบหมาย โดยมกลมงานกองทนผสงอายด าเนนงานใหเปนไปตามวตถประสงคของกองทน และมกลมงานคลงท าหนาทเบกเงนงบประมาณรายจายประจ าปเขาบญชเงนนอกงบประมาณ (ฝากคลง) ชอบญช “กองทนผสงอาย” เบกเงน และน าสงเงนเขาบญชกองทน และบนทกควบคมรายการเบกจายเงน และการน าสงเงนของกองทนในระบบบญชสวนราชการ รวมทงมหนวยตรวจสอบภายใน ท าหนาทตรวจสอบเกยวกบการเงนการบญช การพสด พรอมขอเสนอแนะและปญหาอปสรรคในการปฏบตงานของกองทน เพอรายงานตอคณะกรรมการอยางนอยปละ 1 ครง

ส าหรบในตางจงหวด มส านกงานพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยจงหวด (พมจ.) ปฏบตหนาทในฐานะส านกงานกองทนผสงอายในสวนภมภาค ซงตองจดท ารายงาน


การจดหาผลประโยชน และการจดการกองทนผสงอาย พ.ศ. 2548 ขอ 16.



การรบ - จายเงนและยอดคงเหลอของเงนกองทนและงบทดลอง สงส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส และผสงอาย (สท.) ภายในวนท 15 ของเดอน จดท าบญช ปดบญช และจดท ารายงานการเงนประจ าปของกองทนจงหวดสง สท. ภายใน 30 วนนบจากวนสนรอบระยะเวลาบญช รบค ารองขอกยมเงนทนประกอบอาชพ หรอแบบขอรบการสนบสนนโครงการ และด าเนนการสมภาษณและสอบขอเทจจรง ตลอดจนการตรวจสอบเอกสาร และการวเคราะหความสอดคลองของโครงการในเบองตน ซงปจจบนมการจดจางเจาหนาทปฏบตงานกองทนผสงอาย ทงในสวนกลาง และในสวนภมภาค (มเจาหนาทกองทนผสงอาย แลว จ านวน 22 จงหวด) ทงน เพอความคลองตวตอการปฏบตงาน ไดมการขอใหจดจางเจาหนาทประจ าจงหวดใหครบทกจงหวด125


โครงสรางการก ากบดแลกองทนผสงอาย ประกอบดวย 5 กลไก ดงน

(1) การก ากบดแลโดยส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเด ก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการ และผสงอาย (สท.) กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย

สท. มหนาทด าเนนการจดท าทะเบยนหนวยงาน หรอองคกรทไดรบการสนบสนนจากกองทน เพอควบคมก ากบดแลและตดตามประเมนผลการด าเนนงานและการใชจายเงน และสงเสรมและสนบสนนการด าเนนงานของโครงการทไดรบอนมต โดยหนวยงานหรอองคกรทไดรบเงนจากกองทนตองรายงานผลการปฏบตงานและการใชจายเงนทไดรบ หากมไดด าเนนการหรอด าเนนการไมเปนไปตามแผนการใชจายเงน ใหระงบการจายเงนงวดตอไปไวกอน แลวตรวจสอบและรายงานผลตอ คณะกรรมการบรหารกองทนเพอด าเนนการตอไป ซงจะตองยนยอมใหส านกงานตรวจเยยมการด าเนนงาน หรอใหเจาหนาทเขาตรวจเอกสารเกยวกบบญชทะเบยนและหลกฐานอน ๆ ตลอดจนสอบถามหรอสมภาษณบคคลทเกยวของไดดวย พรอมนใหส านกงานจดท าบญชและรายงานการเงนตามทคณะกรรมการก าหนด โดยปดบญชปละหนงครง และรวบรวมงบการเงนประจ าปและรายละเอยดประกอบในสวนกลางและสวนภมภาค เพอจดท างบการเงนกองทนในภาพรวม สงใหหนวยตรวจสอบภายในของส านกงานตรวจสอบ กอนสงใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบภายในเกาสบวน นบต งแตวนสนปงบประมาณ126 และใหกองทนผสงอายจดท าการบญชตามหลกบญชค เกณฑคงคาง ตามหลกการและนโยบายบญชส าหรบหนวยงานภาครฐ ผงบญชมาตรฐานและมาตรฐานรายงานการเงนส าหรบหนวยงานภาครฐทกระทรวงการคลงประกาศก าหนด โดยการปดบญชใหกระท าตามปงบประมาณปละครง และให

125 การสมภาษณเจาหนาทผปฏบตงานในกองทนผสงอาย 126 ระเบยบคณะกรรมการผสงอายแหงชาตวาดวยการพจารณาอนมตการจายเงน การจดท ารายงานสถานะ

การเงน และการบรหารกองทนผสงอาย พ.ศ. 2548 ขอ 12 - 16.



จดท างบการเงน พรอมทงรายละเอยดประกอบสงส านกงานการตรวจเงนแผนดนเพอตรวจสอบ เมอส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบรบรองแลว ใหสงส าเนาการเงนดงกลาวใหกรมบญชกลางและส านกงบประมาณทราบตอไป นอกจากนน ยงใหส านกงานจดท ารายงานรบจายเงนและยอดคงเหลอของกองทนเสนอคณะกรรมการบรหารกองทน และสงส าเนากรมบญชกลางปละหนงครงและจดใหมระบบการตรวจสอบภายในทดและใหหนวยงานตรวจสอบภายในของส านกงานด าเนนการตรวจสอบเกยวกบการเงนการบญช และการพสด พรอมขอเสนอแนะและปญหาอปสรรคในการปฏบตงานของกองทนตามระเบยบน แลวรายงานตอคณะกรรมการอยางนอยปละหนงครง127

(2) การก ากบดแลโดยคณะกรรมการบรหารกองทนผสงอาย

ระเบยบคณะกรรมการผสงอายแหงชาตวาดวยการพจารณาอนมตการจายเงน การจดท ารายงานสถานะการเงน และการบรหารกองทนผสงอาย พ.ศ. 2548 ขอ 17 ใหคณะกรรมการบรหารกองทนรายงานสถานะการเงนและการบรหารกองทนตอคณะกรรมการภายในหกสบวนนบแตวนสนปงบประมาณ หรอตามทคณะกรรมการก าหนด

(3) การก ากบดแลโดยคณะกรรมการผสงอายแหงชาต

มาตรา 9 ก าหนดใหคณะกรรมการผสงอายแหงชาต มอ านาจหนาทดงน

1) ก าหนดระเบยบเกยวกบการบรหารกองทน การจดหาผลประโยชน และการจดการกองทนโดยความเหนชอบของกระทรวงการคลง ตามมาตรา 20 (1)

2) ก าหนดระเบยบเกยวกบการจดท ารายงานสถานะการเงนและการบรหารกองทน ตามมาตรา 20 (3)

3) ก าหนดระเบยบเกยวกบการรบเงน การจายเงน และการเกบรกษาเงนกองทนโดยความเหนชอบของกระทรวงการคลง ตามมาตรา 21

(4) การก ากบดแลโดยกระทรวงการคลง

1) มาตรา 9 (4) ก าหนดใหกระทรวงการคลงมหนาทพจารณาใหความเหนชอบระเบยบเกยวกบการบรหารกองทน การจดหาผลประโยชนและการจดการกองทนตามทคณะกรรมการผสงอายแหงชาตเสนอ

2) มาตรา 9 (7) ก าหนดใหกระทรวงการคลงมหนาทพจารณาใหความเหนชอบระเบยบเกยวกบการรบเงน การจายเงน และการเกบรกษาเงนกองทนตามทคณะกรรมการผสงอายแหงชาตเสนอ


การจดหาผลประโยชน และการจดการกองทนผสงอาย พ.ศ. 2548 ขอ 20 - 21.



(5) การก ากบดแลโดยนายกรฐมนตรและรฐมนตรวาการกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย (รมว.พม.)

มาตรา 24 ก าหนดใหนายกรฐมนตรและ รมว.พม. เปนผมอ านาจในการรกษาการตามพระราชบญญตจดตงกองทน และมอ านาจหนาทก ากบและดแล


การตรวจสอบการด าเนนงานของกองทน ด าเนนการดงน


1) ใหคณะกรรมการบรหารกองทนจดท างบดลและบญชท าการสงผสอบบญชตรวจสอบภายในหนงรอยยสบวนนบแตวนสนปบญชทกป ตามมาตรา 22

2) สท. ไดจดวางระบบควบคมภายในตามแนวทางทคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนก าหนดและจดสงการด าเนนงานตามแนวทางดงกลาว ใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนเปนประจ า เพอใหเปนไปตามระเบยบคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนวาดวยการก าหนดมาตรฐานการควบคมภายใน พ.ศ. 2544 และมการประเมนผลตอเนองในระดบด128

3) คณะกรรมการบรหารกองทนหรอส านกงานอาจใหผแทนหนวยงานหรอองคกรทเสนอขอรบการสนบสนนหรอบคคลทเกยวของชแจงรายละเอยดหรอแสดงหลกฐานเพมเตม หรอจดสงเจาหนาทไปตรวจสอบขอเทจจรงยงส านกงาน หรอสถานทด าเนนงานของหนวยงานหรอองคกรทเสนอขอรบการสนบสนนจากกองทนผสงอายดวยกได129

4) ใหส านกงานท าหนาทตรวจสอบและวเคราะหความเปนไปไดของแตละโครงการทน าเสนอเพอขอการสนบสนนพรอมท งเสนอความเหนประกอบการพจารณาของคณะกรรมการบรหารกองทนดวย130

5) ใหส านกงานเปนหนวยงานจดท ารายงานรบจายเงนและยอดคงเหลอของกองทนเสนอคณะกรรมการบรหารกองทน และสงส าเนากรมบญชกลางปละหนงครง และใหส านกงาน


รปแบบและความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ” ครงท 1 เมอวนท 22 ธนวาคม 2552 และครงท 2 เมอวนท 31 สงหาคม 2553

129 ระเบยบคณะกรรมการผสงอายแหงชาตวาดวยการพจารณาอนมตการจายเงน การจดท ารายงานสถานะการเงน และการบรหารกองทนผสงอาย พ.ศ. 2548 ขอ 7.

130 เรองเดยวกน. ขอ 9.



จดใหมระบบการตรวจสอบภายในทดและใหหนวยงานตรวจสอบภายในของส านกงาน ด าเนนการตรวจสอบเกยวกบการเงนการบญช และการพสด พรอมขอเสนอแนะและปญหาอปสรรคในการปฏบตงานของกองทนตามระเบยบน แลวรายงานตอคณะกรรมการอยางนอยปละหนงครง131

นอกจากนน กองทนผสงอายยงไดท าการประเมนจากภายนอก โดยคณะทปรกษาจากมหาวทยาลยธรรมศาสตร เพอตดตามและประเมนผลการด าเนนการของกองทนผสงอาย132

(2) การตรวจสอบโดยองคกรอสระ

มาตรา 22 วรรคสอง ก าหนดใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนเปนผสอบบญชของกองทนทกรอบป แลวท ารายงานผลการสอบบญชของกองทนเสนอตอคณะกรรมการ

ทงน โครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบของกองทนผสงอาย ดงภาพท 14

สรปไดวา กองทนผสงอายไมมฐานะเปนนตบคคล โดยเปนองคกรทจดตงขนในสวนราชการ แตไมอยในขายทจะตองปฏบตตาม กฎ ระเบยบ หรอวธปฏบตทใชกบสวนราชการหรอรฐวสาหกจ การบรหารกองทนโดยคณะกรรมการบรหารกองทนทก าหนดใหมผแทนจากภาคราชการเปนกรรมการโดยต าแหนง และผทรงคณวฒทคณะกรรมการแตงตง มอ านาจในการบรหารกองทน และพจารณาอนมตการจายเงน ทงน ภายใตการก ากบดแลของนายกรฐมนตร ซงอาจท าใหมความเสยงตอการทจรต เนองจาก ขาดระบบการถวงดลอ านาจ และโดยทกองทนผสงอายเปนองคกรแฝงในสวนราชการ ดงนน ระบบการตรวจสอบจงเปนการตรวจสอบภายในโดยระบบราชการ ซงขาดการมสวนรวมของภาคประชาชน จงมความเสยงตอการทจรตสง ซงจะกลาวถงความเสยงตอการทจรตตอไป


การจดหาผลประโยชน และการจดการกองทนผสงอาย พ.ศ. 2548 ขอ 20 - 21. 132 การสมภาษณผปฏบตงานในกองทนผสงอาย วนท 4 กมภาพนธ 2554.



ภาพท 14 โครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบของกองทนผสงอาย

ผอ านวยการส านกสงเสรมและพทก ผสงอาย

•ก าหนดและขบเคลอนน ยบายและยทธ าสตร ผสงอาย •งานเลขานการคณะกรรมการผสงอายแหงชาต กผส

ายบรหารทวไป

ายตรวจสอบ ายนน

ร มนตรวาการกระทรวงการคลง นหความเหนชอบนนการก าหนดระเบยบ วาดวยการบรหาร การจดหาผลประ ยชน ส านกงานการตรวจเงนแผนดน

ตรวจสอบการด าเนนงาน

กลมการสงเสรม กย าพ

กลมการคมครองและพทก สทธ

•วเคราะห กจกรรม ครงการทขอรบการสนบสนน

•งานประชมคณะกรรมการบรหารกองทน

•งานตดตามลกหนคางช าระ •งานการเงนและการบญช •งานเทค น ลยและการประชาสมพนธ กองทน

•การบรหารงานทวไปของกองทน

คณะกรรมการผสงอายแหงชาต

ปลดกระทรวงการพ นาสงคมและความมนคงของมน ย เปนประธาน

คณะอนกรรมการพจารณากลนกรองโครงการทขอรบการสนบสนนและกยม เงนทน

ประกอบอาชพจาก กองทนผสงอาย

กลมการพ นามาตรการ กลไก



ก

( ก )

ฝ ก ภ ใ

ก โ

ป ช ก

ป ( ป ป )





(1) อ านาจของนายกรฐมนตรและ รมว.พม.

การใหนายกรฐมนตรและ รมว.พม. มอ านาจออกประกาศหรอระเบยบเพอปฏบตตามพระราชบญญตผสงอาย พ.ศ. 2546 มความเสยงตอการทจรตในเชงนโยบาย อาจน าไปสการใชอ านาจในการออกกฎหมาย กฎเกณฑ ขอบงคบตางๆ ในระดบรองจากพระราชบญญต เพอเออประโยชนใหกบฝายการเมอง หรอการใชกองทนผสงอายเพอประโยชนหรอสรางคะแนนนยมทางการเมอง หรอพรรคการเมอง

ปจจบนสงคมไทยไดกาวเขาสสงคมผสงอาย การสนบสนนและสงเสรมคณภาพชวตส าหรบผสงอายจงมความส าคญมากขน ซงในปงบประมาณ 2554 กองทนผสงอายไดรบงบประมาณ 100,000,000 บาท โดยไดเรมใชจายเงนตงแตเดอนตลาคม 2553 ถงมกราคม 2554 กองทนมเงนคงเหลอจ านวน 1,564,940 บาท ท าใหการสนบสนนเงนกยมทนประกอบอาชพไดรบผลกระทบ ในการประชมคณะกรรมการผสงอายแหงชาต ครงท 1/54 เมอวนท 19 มกราคม 2554 จงไดมมตเหนชอบอนมตเงนงบกลางให 50,000,000 บาท อยางไรกตาม กองทนผสงอายเปนกลไกหนงทขบเคลอนเศรษฐกจและสงคมไมมากกนอย จงเหนควรไดรบการสนบสนนงบประมาณอยางตอเนองและเพยงพอตอการบรหารจดการในแตละป แตกตองระมดระวงเรองความเสยงตอการทจรตทอาจเกดขนไดในทกระดบ

(2) อ านาจของคณะกรรมการบรหารกองทนผสงอาย

การทคณะกรรมการบรหารกองทนผสงอายสวนใหญมาจากภาคราชการ และมผอ านวยการส านกสงเสรมและพทกษผสงอาย (สทส.) เปนกรรมการและเลขานการ จงเปนการบรหารจดการเบดเสรจโดยภาคราชการ ซงแหลงทมาของรายไดอาจมท งเงนงบประมาณ และเงนนอกงบประมาณทไมตองน าสงคนเปนรายไดแผนดน หากไมมระบบการก ากบดแล การถวงดล และการตรวจสอบทมประสทธภาพ ยอมจะมความเสยงตอการทจรต แมวาระเบยบคณะกรรมการผสงอายแหงชาตวาดวยการพจารณาอนมตการจายเงน การจดท ารายงานสถานะการเงน และการบรหารกองทนผสงอาย พ.ศ. 2548 ขอ 10 วรรคสอง ไดก าหนดหามมใหกรรมการบรหารกองทนหรอบคคลทมสวนไดเสยกบโครงการทขอรบการสนบสนนไมวาทางตรงหรอทางออมเขารวมพจารณาโครงการ แตกยงมความสมเสยงตอการทจรต เนองจากองคกรภาคประชาชนโดยเฉพาะในกจการผสงอายยงมสวนรวมคอนขางนอย โดยเฉพาะการมสวนรวมในการตรวจสอบ นอกจากนน องคประกอบของคณะกรรมการบรหารกองทน ยงขาดผแทนองคกรปกครองสวนทองถน ซงเปนองคกรทไดรบการถายโอนภารกจดานการจดบรการสาธารณะแกชมชน รวมทงภารกจเกยวกบการจดสวสดการสงคมและการพฒนาคณภาพชวตของเดก



สตร ผสงอายและผดอยโอกาส ตามพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 และผแทนสอมวลชนดานสงคม ซงท าหนาทเปนสอกลางสะทอนปญหาและประสานประโยชนใหกบผสงอาย เพอใหการบรหารกองทนเปนไปตามวตถประสงคการจดตง มการใชจายเงนกองทนตามหลกธรรมาภบาล มความทวถง ไมเออประโยชนของผสงอายเฉพาะกลม หรอเพอประโยชนในกจการอน ซงการมสวนรวมดงกลาว ตองค านงถงทมาและสดสวนทเหมาะสม และส าหรบกรณการใหอ านาจคณะกรรมการบรหารกองทนผสงอายแตงตงกรรมการผทรงคณวฒจ านวนถง 5 คน จากคณะกรรมการทงหมด 11 คน นน อาจมการครอบง าหรอแทรกแซงโดยฝายบรหาร/ขาราชการ/กลมอทธพล เปนชองทางใหไดพวกพองของฝายการเมอง/กลมอทธพลแฝงตวเขามาเปนคณะกรรมการ/อนกรรมการ อาจน าไปสการด าเนนงานของกองทนทไมสอดคลองกบวตถประสงคของการจดตงกองทน และอาจน าไปสการรวมมอกนทจรตไดโดยงาย

(3) การบรหารจดการของส านกสงเสรมและพทกษผสงอาย (สทส.)

การบรหารจดการของกองทนผ สงอายโดยเฉพาะการบรหารบคคลและการงบประมาณมความเปนอสระและคลองตวกวาสวนราชการทกองทนสงกดอย แตการท สท. หรอ สทส. มการบรหารงบประมาณและการบรหารงานบคคล 2 ระบบในหนวยงานเดยวกน การบรหารจดการ การบรหารงานบคคล และการงบประมาณของกองทนผสงอาย จงมความทบซอนกบการบรหารราชการปกตของสวนราชการทก ากบดแล เชน การท พมจ. ตองด าเนนการเกยวกบกองทนผสงอายดวย แมจะมการจางเจาหนาทกองทนผสงอายบางแลวกตาม แตกยงมจ านวนจ ากด และยงคงตองมความสมพนธกบสวนราชการ โดยเฉพาะขาราชการทมหนาทรบผดชอบงานกองทนผสงอายดวย จงยากทจะหลกเลยงการใชบคลากร สถานท และวสดอปกรณของสวนราชการทกองทนสงกดอย จงมความเสยงตอการน าเงนกองทนมาใชจายส าหรบเปนคาตอบแทนของสวนราชการ รวมทงการใชวสดอปกรณทซ าซอนกบคาใชจายของสวนราชการ ซงอาจกลาวไดวา เปนผลประโยชนทบซอนของขาราชการทปฏบตงานใหกบกองทน และรบเงน หรอผลประโยชนตอบแทนอนใดจากกองทนดวย หรออาจเกดการเบกจายซ าซอนได

อนง หากระบบการควบคมภายในตามระเบยบคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนวาดวยการก าหนดมาตรฐานการควบคมภายใน พ.ศ. 2544 ไมถกน าไปปฏบตอยางจรงจง กลาวคอ ผบรหาร และ/หรอผปฏบตงานแตละคนทอยในระบบการควบคมไมปฏบตตามมาตรการ หรอระบบการควบคมภายในทองคกรไดก าหนดไว ท าใหระบบการควบคมภายในดงกลาวไรผลหรอไมบรรลวตถประสงค และยากแกการตรวจสอบดวย ซงเปนความเสยงตอการทจรต และนอกจากนน กระบวนการประเมนผลความคมคาตอการใชจายเงน (Value for Money) ยงไมชดเจน ท าใหการใชจายเงนในหลายโครงการ/กจกรรมเกดความสญเปลา ไมประสบความส าเรจตามวตถประสงคและเปาหมายทก าหนด แตอยางไรกตาม กรณกองทนผสงอายยงตองพจารณาในเชงการจดสวสดการเพอสงคมซงประเมนราคาไมไดดวย





กองทนผสงอายเปนกองทนหนงใน สท. ทมการใชจายเงนนอกงบประมาณทไมตองน าสงคนกระทรวงการคลง ซงบญชเงนฝากของกองทน ประกอบดวย (1) บญชเงนฝากกระทรวง การคลง “กองทนผสงอาย” เพอรบเงนงบประมาณรายจายฯ / เงนอดหนน (2) บญชเงนฝากธนาคารฯ ออมทรพย เพอรบและจายเงนตามแผนงานประจ าป และ (3) บญชเงนฝากธนาคารฯ กระแสรายวน เพอใชเบกจายเงนตามทไดรบอนมต ทงน กองทนผสงอายมหลกการและนโยบายบญชกองทน กลาวคอ (1) เปนระบบบญชทแยกตางหากจากระบบบญชชดสวนราชการ (2) บนทกบญชแบบกระจายศนย คอ หนวยงานทมการใชจายเงนบนทกตามระบบบญชกองทน (3) ใชหลกบญชค เกณฑคงคาง (4) ใชรอบระยะเวลาบญชตามปงบประมาณ (5) บนทกบญชวสดคงเหลอดวยราคาทนตามวธเขากอนออกกอน โดยวธตรวจนบเมอสนงวดบญช และ (6) บนทกสนทรพยดวยราคาทนตงแต 5,000 บาท ขนไป และค านวณคาเสอมราคาโดยวธเสนตรงตามหลกเกณฑทกระทรวงการคลงก าหนด133

ปจจบนสงคมไทยเปนสงคมผสงอายแลว ดงนน ในอนาคตกองทนจะมเงนหมนเวยนจ านวนมากขนเรอย ๆ หากการบรหารจดการและการตรวจสอบการใชจายเงนไมมประสทธภาพเพยงพอ อาจกอใหเกดความเสยงตอการทจรต โดยการน าคาใชจายประเภททสวนราชการไมสามารถเบกจายจากเงนงบประมาณ หรอคาใชจายทระเบยบของทางราชการมไดก าหนดไว รวมทงคาใชจายทไมตองการเปดเผย เชน คาจดเลยงรบรอง และคาใชจายในการเดนทางไปราชการตางประเทศมาเบกจายจาก กองทนผสงอาย เปนตน และส าหรบเงนทไดรบจดสรรจากงบประมาณรายจายประจ าป ในลกษณะสมทบเปนเงนกองทนผสงอาย ซงด าเนนการภายใตสวนราชการ กอาจมความเสยงตอการทจรต กรณทสวนราชการน าเงนกองทนไปใชในโครงการ กจกรรม หรอรายการอนทไมไดรบการจดสรรงบประมาณ หรอไมอยในแผนการด าเนนงานของสวนราชการ หรอการโอนเปลยนแปลงงบประมาณ โดยไมตองผานการอนมตจากคณะกรรมการวาดวยการพสด (กวพ.) คณะรฐมนตร หรอรฐสภา

แมวาการบรหารงานพสดและการจดซอจดจางของกองทนผสงอาย ยงคงใชระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ. 2535 และทแกไขเพมเตม แตกมลกษณะทยดหยนและคลองตวมากกวา เนองจากอาจมการโอนเปลยนแปลงงบประมาณ ทมความเสยงตอการทจรต มการเรยกรองเงนหรอผลประโยชน หรออาจจะมการน าเงนงบประมาณไปใชจายในโครงการ หรอกจกรรมทไมกอประโยชนสงสดตอกจการผสงอายตามเจตนารมณแหงกฎหมายจดตงกองทนผสงอาย ซงความเสยงตอ

133 รายละเอยดเพมเตมจากระเบยบคณะกรรมการผสงอายแหงชาตวาดวยการบรหารกองทน การรบเงน การ

จายเงน การเกบรกษาเงน การจดหาผลประโยชน และการจดการกองทนผสงอาย พ.ศ. 2548



การทจรตในลกษณะนเคยปรากฏเปนขาววา คณะกรรมการบรหารกองทนผสงอาย น าเงนกองทนผสงอายไปใชจายในการเดนทางไปศกษาดงาน ณ ประเทศสหรฐอเมรกา ซงโดยขอเทจจรงแลว เปนการเดนทางไปศกษาดงานตามโครงการวจยทกองทนผสงอาย ไดจางสถาบนวจยและใหค าปรกษาแหงมหาวทยาลยธรรมศาสตร กรณดงกลาวกไดมการถอนตวไมไปศกษาดงานดงกลาวแลว โดยคณะกรรมการบรหารกองทนไดประชมดวนเพอหารอเรองน เนองจากมผเหนวา ควรไปดงานจากประเทศทเปนตนแบบการดแลผสงอาย เชน ญปน และสงคโปร มากกวาประเทศสหรฐอเมรกาทอาจ ถกมองวาไปเทยวมากกวาดงาน134

(2) หลกเกณฑการใชจายเงนทก าหนดไวใหมการใชดลพนจมากเกนไป และผไดรบการสนบสนนกน าเงนไปใชผดวตถประสงคของกองทนดวย

หลกเกณฑการใชจายเงนกองทนผ สงอายอาจมความเสยงตอการทจรต เนองจากอาจจะพจารณาสนบสนนเฉพาะกลม/พรรคการเมอง หรอผทคนเคยกบเจาหนาทกองทนเทานน ซงเปนการหาประโยชนของบคคลหรอกลมบคคลได หรอการเรยกประโยชนจากผสงอายโดยเจาหนาททปฏบตงานใหกบกองทนผสงอาย หรอบคคลทปฏบตงานใหกบสภาผสงอาย ชมรม หรอบคคลอนทอ านวยความสะดวกในการขอกเงนหรอขอสนบสนนโครงการจากกองทนผสงอาย ซงมการวพากษวจารณกนวา บางกรณโครงการ/องคกรผสงอายทไดรบการสนบสนนจะเปนเฉพาะบางกลม ทมความคนเคยกบเจาหนาท หรอเปนโครงการ/องคกรผสงอาย ทมกลม/พรรคการเมอง/องคกรภาคประชาสงคม เคลอนไหวหรอวงเตนเพอใหไดรบการสนบสนน ท าใหเกดความไมเปนธรรม และมความเสยงตอการทจรต

นอกจากนน การใหกยมเงนและการสนบสนนโครงการเพอสงเสรมคณภาพผสงอายอาจจะมความเสยงตอการทจรตทงจากการใชดลพนจของเจาหนาททเกยวของ ผกยมหรอขอรบการสนบสนน และบคคลอน ๆ โดยอาจเกดจากการพจารณาจดสรรเงนทนใหผขอกยมหรอผขอรบการสนบสนนทเปนพวกพอง คนรจกของตนเอง มากกวาการเปดโอกาสทวไป และมการพจารณาอยางโปรงใส และเปนธรรม บางกรณอาจเปดโอกาสใหมการยนขอรบการสนบสนน แตกเปนเพยงขนตอนทสรางความชอบธรรมในกระบวนการพจารณาเทานน และในสวนของผกยมหรอขอรบการสนบสนนโครงการและผทเกยวของ กอาจจะใชชองทางของกองทนผสงอาย แลวน าเงนไปใชผดวตถประสงค จนถงแสวงหาประโยชนโดยมชอบ เชน ขอสนบสนนเงนจากกองทนผสงอาย น าไปใหลก น าไปจดงานเลยง และการหกหวควของผทรบจดการอ านวยความสะดวกในการขอกยมเงนของผสงอาย เปนตน

134 พม. โฉอกรอบ ใชเงนสงอาย ดงานทสหรฐ. หนงสอพมพโพสตทเดย ฉบบวนท 23 กมภาพนธ 2551.




(1) การก ากบดแลและการตรวจสอบกองทนผสงอายโดยฝายบรหาร

การก ากบดแลและการตรวจสอบกองทนผสงอาย ซงเนนทการตรวจสอบภายใน ยงขาดกระบวนการตรวจสอบจากภายนอก ทงในสวนของภาคประชาชน และโดยรฐสภา ท าใหขาดการถวงดลทเหมาะสม และอาจน าไปสการทจรตไดงาย นอกจากนน กองทนผสงอายยงควรใหความส าคญกบการมสวนรวมของภาคประชาชนโดยเฉพาะกลมผสงอายในฐานะผทมสวนไดสวนเสยทส าคญ โดยการมสวนรวมดงกลาว จะตองครอบคลมทกกระบวนการ ตงแตการเสนอโครงการ/กจกรรม การบรหาร การตดตามและตรวจสอบผลการด าเนนงานเพอใหการบรหารจดการกองทนเกดความโปรงใสและเปนธรรม

(2) อ านาจในเชงนโยบายของนายกรฐมนตรและ รมว.พม.

กองทนผ สงอายบรหารโดยคณะกรรมการบรหารกองทนผ ส งอาย ซ งปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย เปนประธานกรรมการ และมคณะกรรมการผสงอายแหงชาต ซงนายกรฐมนตรเปนประธานกรรมการ ก ากบอกชนหนง ท าใหมความเสยงตอการน าเสนอนโยบายเพอสรางคะแนนนยมใหกบพรรคการเมอง โดยไมไดค านงถงวตถประสงคของกองทนและความคมคาสมเหตผลของการใชจายงบประมาณอยางแทจรง โดยทกลไกการตรวจสอบกมเพยงกลไกทางรฐสภาโดยการอภปรายในสภาผแทนราษฎร วฒสภา หรอรฐสภาเทานน

(3) ความรบผดชอบในการตดตามทวงถาม และการตดจ าหนายหนสญของเจาหนาท

ผอ านวยการส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอย โอกาส คนพการ และผสงอาย มอ านาจการอนมตตดจ าหนายหนสญออกจากบญชลกหน แตละรายไมเกนหาหมนบาท และปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย มอ านาจการอนมตตดจ าหนายหนสญออกจากบญชลกหน แตละรายเกนหาหมนบาทขนไป แตไมเกนหนงแสนบาทนน มความเสยงตอการใชดลพนจ แตอยางไรกตาม หนสญทตดจ าหนายจากบญชลกหนเปนเพยงการด าเนนการทางบญชเทานน แตไมรวมถงความรบผดของเจาหนาท กรณไมปฏบตตามหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขทคณะกรรมการบรหารกองทนผสงอายก าหนดจนเปนเหตใหไมสามารถเรยกใหลกหนช าระหนตามกฎหมายได และในกรณผมอ านาจอนมตดงกลาว เหนวาการตดจ าหนายหนสญเปนผลมาจากเจาหนาทไมปฏบตหนาท ใหด าเนนการหาตวผตองรบผดชดใชหรอผรวมรบผดชดใชตามกฎหมายวาดวยความรบผดทางละเมดของเจาหนาท135

135 ระเบยบคณะกรรมการผสงอายแหงชาต วาดวยการตดจ าหนายหนสญของกองทนผสงอาย พ.ศ. 2553 ขอ 5

และ ขอ 8 - 9



สรปไดวา กองทนผสงอายมการผกขาดในการใชอ านาจดานการบรหารจดการ และการควบคมก ากบ เนองจากเปนการบรหารจดการและก ากบดแลแบบผกขาดโดยภาคราชการ ซงการบรหารบคลากร และการงบประมาณมความทบซอนกบภารกจปกตของสวนราชการทก ากบดแล จงมความเสยงตอการทจรตในการน าเงนกองทนไปใชในภารกจของสวนราชการ หรอเพอประโยชนสวนตนหรอผอน รวมทงเสยงตอการทจรตทมผลประโยชนตอบแทนทบซอน และเนองจากงบประมาณรายจายของ กองทนผสงอายไดรบการจดสรรผานสวนราชการทก ากบดแล ดงนน จงมความเสยงตอการทจรตในเชงนโยบายและการบรหารงบประมาณของหวหนาสวนราชการในกรณการโอนเปลยนแปลงรายการเงนกองทนไปใชในรายอน ซงไมตรงตามวตถประสงคของกองทนและความเสยงตอการทจรตอนเนองจากการทเจาหนาทหรอผทเกยวของเรยกรบสนบนจากผสงอายทขอรบการสนบสนนจากกองทน ซงจะกลาวตอไปในบทท 6

2. กองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน (กปถ.)



พระราชบญญตรถยนต (ฉบบท 12) พ.ศ. 2546 มาตรา 10/1 ก าหนดใหจดตง กปถ. ไมเปนสวนราชการหรอรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวยวธการงบประมาณ และไมมฐานะเปนนตบคคล ทแฝงอยในสวนราชการ แตมความอสระและมความคลองตวในการงบประมาณและบรหารบคลากร และกจการของ กปถ. ไมอยในบงคบแหงกฎหมายวาดวยการคมครองแรงงาน กฎหมายวาดวยแรงงานสมพนธ กฎหมายวาดวยพนกงานรฐวสาหกจสมพนธ และกฎหมายวาดวยประกนสงคม136


กปถ. มวตถประสงคเพอเปนทนสนบสนน และสงเสรมดานความปลอดภยในการใชรถใชถนน และใหความชวยเหลอผประสบภยอนเกดจากการใชรถใชถนน137 ส าหรบลกษณะการด าเนนงานของ กปถ. ไดแก 1) สงเสรม สนบสนนรณรงคดานความปลอดภยในการใชรถใชถนน 2) สงเสรม สนบสนนการศกษาวจยเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน และ 3) จดประมลหมายเลขทะเบยนรถ การบรหารงานกองทน และการด าเนนการอน ๆ

136 พระราชบญญตรถยนต (ฉบบท 12) พ.ศ. 2546 มาตรา 4 ใหเพมความตอไปนเปนมาตรา 10/1 มาตรา 10/2 แหงพระราชบญญตรถยนต พ.ศ. 2522

137 พระราชบญญตรถยนต (ฉบบท 12) พ.ศ. 2546 มาตรา 4 ใหเพมความตอไปนเปนมาตรา 10/2 แหงพระราชบญญตรถยนต พ.ศ. 2522 และรายงานประจ าป กปถ. 2549 และผลการด าเนนงานป 2549 - 2550




มาตรา 10/2 ก าหนดใหอธบดน าหมายเลขทะเบยนซงเปนทตองการหรอเปนทนยมตามทก าหนดในกฎกระทรวงออกเปดประมลเปนการทวไป และใหถอวาราคาสงสดทมผเสนอเปนอตราคาธรรมเนยมพเศษ ส าหรบการใชหมายเลขทะเบยนนน138 ทงน การเปดประมลและการจดทะเบยนรถตามหมายเลขทะเบยนดงกลาว ใหเปนไปตามหลกเกณฑ วธการ ระยะเวลา และเงอนไขทอธบดประกาศก าหนด ส าหรบเงนคาธรรมเนยมพเศษทไดจากการประมลตามมาตราน ใหน าเขากองทนตามมาตรา 10/2 ซงก าหนดใหจดตงกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน (กปถ.) ในกรมการขนสงทางบก

(1) เงนทนและทรพยสนของ กปถ. ประกอบดวย (1) เงนคาธรรมเนยมพเศษทไดจากการประมลตามมาตรา 10/1 (2) เงนหรอทรพยสนทมผมอบใหเพอสมทบกองทน (3) ดอกผลและรายไดจากกองทน และ (4) เงนและทรพยสนอนทตกเปนของกองทน

(2) การใชจายเงน กปถ. เปนไปตามกฎกระทรวงก าหนดหลกเกณฑวธการ และเงอนไขการด ารงต าแหนงและปฏบตหนาทกรรมการ การบรหารกองทน และการใชจายเงนกองทนฯ พ.ศ. 2547 โดยมการก าหนดหลกเกณฑการจายเงนตามพนธกจทชดเจน ไดแก

1) เปนเงนชวยเหลอ เงนอดหนน หรอคาใชจายเพอการลดอบตเหตตามโครงการหรอแผนงานของกรมการขนสงทางบก

2) เปนคาอปกรณชวยเหลอผพการ อนเนองมาจากการประสบภยจากการใชรถใชถนน ในสวนทนอกเหนอจากคาสนไหมทดแทนตามพระราชบญญตคมครองผประสบภยจากรถ พ.ศ. 2535 ไมเกนรอยละ 5

3) เปนคาใชจายในการสนบสนน และสงเสรมการศกษาวจยเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน ไมเกนรอยละ 80

138 เพงอาง. และดเพมเตม (1) กฎกระทรวงก าหนดหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขการด ารงต าแหนงและการปฏบตหนาทกรรมการ

การบรหารกองทนและการใชจายเงนกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน พ.ศ. 2547 ขอ 2, 16, 17, 18, 19 และ 20 (2) ระเบยบกรมการขนสงทางบกวาดวยหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขการใชจายเงนเปนคาอปกรณ

ชวยเหลอผพการอนเนองมาจากการประสบภยทเกดจากการใชรถใชถนน พ.ศ. 2553 ขอ 6, 9, 10, 11, 12 และ 13 (3) ระเบยบคณะกรรมการกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนนวาดวยหลกเกณฑและวธการ

ขอรบจดสรรเงนกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน พ.ศ. 2551 (4) รายงานประจ าป กปถ. 2549 และผลการด าเนนงานป 2549 - 2550



4) เปนคาใชจายในการจดประมลหมายเลขทะเบยนรถคาใชจายในการบรหารงานกองทน และคาใชจายในการด าเนนการอนอนจ าเปนของกองทน เชน คาใชจายการพมพเอกสาร คาใชจายในการด าเนนคด ตดตามคด การด าเนนการยดและอายด การขายทอดตลาดทรพยสน คาใชจายในการฟองไลเบย หรอเรยกเงนคนกองทน ไมเกนรอยละ 15


โครงสรางการบรหาร กปถ. ประกอบดวย 2 กลไก ดงน139

(1) คณะกรรมการกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน ประกอบดวย ปลดกระทรวงคมนาคม เปนประธานกรรมการ ผแทนกระทรวงมหาดไทย ผแทนกระทรวงสาธารณสข ผแทนส านกงานต ารวจแหงชาต ผแทนกรมบญชกลาง ผแทนส านกงานนโยบายและแผนการขนสงและจราจร และผทรงคณวฒทคณะรฐมนตรแตงตงจ านวนสองคนเปนกรรมการและอธบดกรมการขนสงทางบก เปนกรรมการและเลขานการ เพอบรหารกองทนใหเปนไปตามวตถประสงคของกองทน

คณะกรรมการ กปถ. มหนาทบรหารกองทน โดยการพจารณาจดสรรเงนกองทนเพอใชตามวตถประสงคทก าหนดไวในมาตรา 10/2 แหงพระราชบญญตรถยนต พ.ศ. 2522 อนมตใหใชเงนกองทนตามวตถประสงคและแผนงานทก าหนดไว140 และเสนองบแสดงฐานะทางการเงน ภายในหนงรอยยสบวนนบแตวนสนปบญช เพอใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนเปนผสอบบญช รวมทงประเมนผลการใชจายเงนและทรพยสนของกองทน โดยใหแสดงความคดเหนเปนขอวเคราะหวาการใชจายดงกลาวเปนไปตามวตถประสงคและไดผลตามเปาหมายเพยงใด และเ มอส านกงานการตรวจเงนแผนดนไดตรวจสอบรบรองงบการเงนแลว ใหท าบนทกรายงานผลเสนอคณะรฐมนตรและรฐสภา และประกาศในราชกจจานเบกษา ทงน การด ารงต าแหนงและการปฏบตหนาทกรรมการ การบรหารกองทนและการใชจายเงนกองทน ใหเปนไปตามหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขทก าหนดในกฎกระทรวง

(2) คณะอนกรรมการพจารณาการขอรบจดสรรเงนกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน และคณะอนกรรมการดานการศกษาวจยเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน โดยอธบดกรมการขนสงทางบก เปนประธานอนกรรมการพจารณาการขอรบจดสรรเงนกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน และรองอธบดกรมขนสงทางบก (ฝายวชาการ) เปนประธานอนกรรมการดานการศกษาวจยเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน ท าหนาทพจารณาจดสรรเงน กปถ. เพอน าเสนอคณะกรรมการ กปถ. เพอพจารณาอนมตตอไป

139 พระราชบญญตรถยนต พ.ศ. 2522 มาตรา 10/2 เพมโดยพระราชบญญตรถยนต (ฉบบท 12) พ.ศ. 2546 140 กฎกระทรวง ก าหนดหลกเกณฑ วธการ และเงอนไข การด ารงต าแหนงและการปฏบตหนาทกรรมการการ

บรหารกองทนและการใชจายเงนกองทน เพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน พ.ศ. 2547 ขอ 2

http://www.kodmhai.com/m4/m4-15/n51/m1-18.html#4



(3) ส านกงานกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน กรมการขนสงทางบก

ส านกงานกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน มผอ านวยการส านกงาน เปนผบรหารงานทวไป141 และอธบดหรอผซงอธบดมอบหมายมอ านาจอนมตการจายเงนของกองทน142 โดยการประมลหมายเลขทะเบยนรถจะมการแจงลวงหนา และก าหนดรายละเอยดชดเจนวา จะมปายทะเบยนหมวดไหนเขาประมลบาง สถานทประมล การลงทะเบยน และวางมดจ าตามทก าหนดไว เชน เลขตอง (เลขเหมอนกน 3 ตว) ตองวางมดจ า 10,000 บาท และเลขโฟร (เลขเหมอนกน 4 ตว) ตองมดจ า 30,000 บาท ส าหรบการประมลนนสามารถท าไดทงการยกมอในหองประมล และท าการลงทะเบยนลวงหนาเพ อประมลผานอนเทอรเนต ทง น กรมการขนสงทางบกไดใหสมปทานกบบรษทเอกชน ท าหนาทด าเนนการประมล ทผานมา เปนบรษท ปนหนง จ ากด และขณะนเปนบรษท ทเกทเตอร จ ากด

เนองจากแตละปายทะเบยนเปนทตองการจงก าหนดระดบราคามตงแต 10,000 บาท จนกระทงเกนกวา 1,000,000 บาท ซงเมอประมลไดแลว การจายเงนไมตองจายทงหมดทนท สามารถน าเงนไปจายภายหลง แตตองภายใน 30 วน และอาจยนขอผอนผนไดอก ซงเปนชองทางทท าใหมผสนใจประมลกอน แลววางมดจ าไวอยางเดยว หลงจากนนกจะโฆษณาขายดงทปรากฏในเวบไซต จนมผซอแลวคอยน าเงนของผซอไปจาย แลวเกบสวนตาง แตกรณประมลไดแลวไมน าเงนมาจายตามเวลาทก าหนด ผทประมลไดจะถกยดเงนมดจ า และกรมการขนสงทางบกกจะไมใหเขารวมประมลอกตอไป


โครงสรางการก ากบดแล กปถ. ประกอบดวย 2 กลไก ดงน

(1) ก ากบดแลโดยรฐมนตรวาการกระทรวงคมนาคม (รมว.คค.)

รมว.คค. เปนผมอ านาจในการรกษาการตามพระราชบญญตรถยนต พ.ศ. 2522 แกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตรถยนต (ฉบบท 12) พ.ศ. 2546 และมอ านาจหนาทก ากบและดแล

141 พระราชบญญตรถยนต พ.ศ. 2522 มาตรา 10/2 เพมเตมโดยพระราชบญญตรถยนต (ฉบบท 12) พ.ศ. 2546

และกฎกระทรวงก าหนดหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขการด ารงต าแหนงและการปฏบตหนาทกรรมการการบรหาร กองทนและการใชจายเงนกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน พ.ศ. 2547 พรอมดวยรายงานประจ าป 2549 และ ผลการด าเนนงานป 2549 - 2550, หนา 5

142 กฎกระทรวง ก าหนดหลกเกณฑ วธการ และเงอนไข การด ารงต าแหนงและการปฏบตหนาทกรรมการ การบรหารกองทนและการใชจายเงนกองทน เพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน พ.ศ. 2547 ขอ 17



(2) การก ากบดแลโดยคณะกรรมการกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน

ใหคณะกรรมการ กปถ. เสนองบแสดงฐานะทางการเงน ภายในหนงรอยยสบวนนบแตวนสนปบญชตอส านกงานการตรวจเงนแผนดน และใหกองคลง กรมการขนสงทางบก จดท าบญชและบนทกบญชตามหลกการและนโยบายบญชส าหรบหนวยงานภาครฐตามทกระทรวงการคลงก าหนด และใหจดท ารายงานการเงน143


การตรวจสอบ กปถ. ด าเนนการดงน144


การตรวจสอบภายในโดยเจาหนาทตรวจสอบภายใน กรมการขนสงทางบก ท าหนาทตรวจสอบแลวรายงานผลการตรวจสอบ ใหอธบดทราบอยางนอยปละหนงครง145

(2) การตรวจสอบโดยองคกรอสระ ฝายบรหาร ฝายนตบญญต และการเปดเผย ตอสาธารณะ

ส านกงานการตรวจเงนแผนดนเปนผสอบบญช และประเมนผลการใชจายเงนและทรพยสนของกองทนโดยใหแสดงความคดเหนเปนขอวเคราะหวาการใชจายดงกลาวเปนไปตามวตถประสงคและไดผลตามเปาหมายเพยงใด และเมอส านกงานการตรวจเงนแผนดนไดตรวจสอบ และรบรองงบการเงนแลว ใหกองทนท าบนทกรายงานผลเสนอคณะรฐมนตรและรฐสภา และประกาศในราชกจจานเบกษา พรอมทงใหรายงานผลการสอบบญช และรายงานผลการใชจายเงนและทรพยสนเสนอตอรฐมนตร และใหสงส าเนางบการเงนใหกรมบญชกลางเพอทราบ146

ทงน โครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบของ กปถ. ดงภาพท 15

143 กฎกระทรวง ก าหนดหลกเกณฑ วธการ และเงอนไข การด ารงต าแหนงและการปฏบตหนาทกรรมการการ

บรหารกองทนและการใชจายเงนกองทน เพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน พ.ศ. 2547 ขอ 23 - 24 และ 26 144 พระราชบญญตรถยนต พ.ศ. 2522 มาตรา 5และมาตรา 10/2 เพมเตมโดยพระราชบญญตรถยนต (ฉบบท

12) พ.ศ. 2546 รวมทงกฎกระทรวงก าหนดหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขการด ารงต าแหนงและการปฏบตหนาทกรรมการการบรหารกองทนและการใชจายเงนกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน พ.ศ. 2547 ขอ 2, 16, 24 และ 26 และรายงานประจ าป 2549 และผลการด าเนนงานป 2549 - 2550

145 อางแลว (142). 146 เรองเดยวกน. ขอ 27



ภาพท 15 โครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบของ กปถ.



ป ภ ใ ใช ถใช ถ ปลดกระทรวงคมนาคม (เปนประธาน)

(อธบดกรมการขนสงทางบก)

ป ภ ใ ใช ถใช ถ ขาราชการ (ปฏบตหนาทอกต าแหนงหนง) พนกงานกองทน

ฝ ก ภ ใ

ก ( ญช ป ใช ก )

()


นวลจนทร (ตอนจบ)

ร มนตรวาการกระทรวงคมนาคม

ภ

เ มอ สตง.ไดตรวจสอบรบรองงบการเงนแลว นหท าบนทกรายงานผลเสนอ ครม. และร ส า

ประกา ราชกจจานเบก า

ก ก ป ภ ใ ใช ถใช ถ (อธบดกรมการขนสงทางบก เปนประธาน)







สรปไดวา กปถ. ไมมฐานะเปนนตบคคล แตเปนองคกรทแฝงอยในสวนราชการมความเปนอสระและคลองตว เนองจากไมอยในขายทจะตองปฏบตตามกฎ ระเบยบ หรอวธปฏบตทใชกบสวนราชการ ซงมความเสยงตอการด าเนนงานททบซอนระหวางภารกจปกตของสวนราชการกบภารกจของกองทน นอกจากน การบรหารกองทนโดยคณะกรรมการกองทนซงมาจากภาคราชการทงหมด ท าใหขาดการถวงดลการใชอ านาจทมประสทธภาพ และกระบวนการมสวนรวมหรอตรวจสอบจากภาคประชาชนยงคอนขางนอย โดยท กปถ. เปนกองทนทมเงนหมนเวยนทเปนเงนนอกงบประมาณจ านวนมาก ซงสามารถน าเงนเหลานไปใชจายไดคลองตวกวางบประมาณปกต จงมความเสยงตอการทจรตคอนขางสง



(1) การใชจายเงนไมตรงกบวตถประสงคของการจดตงกองทน แมเงนกองทนจะไมไดมาจากงบประมาณของรฐ แตกเปนเงนทไดมาจากการประมลปายทะเบยนรถซงเปนการบรการสาธารณะ ทรฐไดใหการสนบสนนจงจ าเปนทจะตองจดระบบการบรหารกองทนทมประสทธภาพ และมความโปรงใส เพอกอใหเกดประโยชนตอสาธารณะอยางแทจรง เพอลดความเสยงตอการทจรตทอาจเกดขนได เชน สวนราชการท กปถ. สงกดอย อาจน าคาใชจายทไมสามารถเบกจายจากงบประมาณ หรอคาใชจายทระเบยบของทางราชการมไดก าหนด รวมทงคาใชจายทไมตองการเปดเผย เชน คาจดเลยงรบรอง และคาใชจายในการเดนทางไปราชการตางประเทศ เปนตน มาเบกจายจากกองทนทเปนเงนนอกงบประมาณ ซงไมสอดคลองกบวตถประสงคของกองทน และมความเสยงตอการทจรต

นอกจากนน เงนคาธรรมเนยมพเศษทไดจากการประมลหมายเลขทะเบยนรถ ถอเปนรายรบของ กปถ. ประเภทเงนนอกงบประมาณ จงอาจจะเปนแหลงเงนนอกงบประมาณทสามารถน าไปใชจายเปนเงนชวยเหลอ เงนอดหนน หรอคาใชจายเพอการลดอบตเหตตามโครงการหรอแผนงานของกรมการขนสงทางบก และเปนคาใชจายในการสนบสนน และสงเสรมการศกษาวจย ไดอยางคลองตวกวางบประมาณปกต ซงมความเสยงตอการทจรต อนเนองจากการพจารณาจดสรรเงนดงกลาว อาจพจารณาใชจายเงนใหกบโครงการทไมสอดคลองกบวตถประสงคของกองทน หรอไมคมคา และอาจมการเออประโยชนสวนตวและพวกพองได147

(2) การด าเนนการททบซอนในการบรหารจดการระหวางภารกจของสวนราชการปกตกบภารกจของกองทนทมการปฏบตตามระเบยบของทางราชการตางกน ทงในสวนของการบรหาร 147 ดกฎกระทรวงก าหนดหลกเกณฑ วธการ และเงอนไข การด ารงต าแหนงและการปฏบตหนาทกรรมการการ บรหารกองทนและการใชจายเงนกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน พ.ศ. 2547 ขอ 16 (1) และมตคณะรฐมนตร วนท 13 พฤศจกายน 2550 .



กปถ. การบรหารงานบคคล และการงบประมาณ เชน การทส านกงานขนสงจงหวดตองด าเนนการเกยวกบการประมลเลขทะเบยนรถดวย ซงการด าเนนการดงกลาว ยากทจะหลกเลยงการใชบคลากร สถานท และวสดอปกรณของสวนราชการทองคกรเอกชนกงสาธารณะแฝงอย จงมความเสยงตอการน าเงนกองทนมาใชจายส าหรบเปนคาตอบแทนของเจาหนาทของรฐ รวมทงการใชวสดอปกรณทซ าซอนกบคาใชจายของสวนราชการ ซงเจาหนาททปฏบตงานใหกองทนอาจรบเงน หรอผลประโยชนตอบแทนอนใดจากกองทน หรออาจเกดการเบกจายซ าซ อนเกดขนได หรออาจเกดผลประโยชน ทบซอนในลกษณะตาง ๆ ขนได และนอกจากนน กปถ. มระบบการบรหารงานบคคลยงไมมความชดเจน ระเบยบตาง ๆ ยงองกบสวนราชการทสงกด การสรรหาพนกงานของกองทนทอาจจะมาจากพวกพองของคณะกรรมการบรหาร ผบรหาร หรอเจาหนาท กองทน โดยไมไดเปดโอกาสให ผทมคณสมบตเหมาะสมทกคนเขามาสมครและแขงขนกนอยางเปนธรรม

(3) คณะกรรมการ กปถ. มองคประกอบจากภาคราชการทงหมด มอ านาจในการบรหารกองทนแบบเบดเสรจ โดยไมมกรรมการจากภาคประชาชนเขาไปถวงดลการด าเนนงาน อาจน าไปสความไมโปรงใส เนองจากขาดการตรวจสอบและขาดการมสวนรวมของภาคประชาชนผมสวนไดสวนเสย จงมความเสยงตอการทจรตอยางมาก ควรปรบปรงองคประกอบคณะกรรมการโดยเพมผแทนองคกรปกครองสวนทองถน ผแทนองคกรภาคเอกชนและภาคประชาสงคมทเกยวของกบการใชรถใชถนนและปายทะเบยนรถ รวมทงผแทนสอมวลชน เพอใหการบรหารกองทนเปนไปตามหลกธรรมาภบาลและใหความส าคญตอการมสวนรวม เนองจาก กปถ. เปนกองทนทมเงนหมนเวยนจ านวนมาก และมประชาชนสนใจเขารวมประมลปายทะเบยนจ านวนมากเชนกน ทงน การเพมกรรมการดงกลาว ตองค านงถงสดสวนทเหมาะสม เพอใหคณะกรรมการมองคประกอบทหลากหลาย และมนใจไดวา การพจารณาบรหารจดการ กปถ. จะมความเปนธรรมและรกษาผลประโยชนของกองทน และผมสวนไดสวนเสย โดยไมถกครอบง าหรอแทรกแซงโดยฝายการเมอง/ขาราชการ/กลมอทธพล แตหากการสรรหาผแทนจากภาคประชาชนทจะเขามารวมเปนกรรมการ/อนกรรมการไมมประสทธภาพเพยงพอ เปนเพยงเพอใหไดพวกพองของฝายการเมอง/กลมอทธพลเขามาเปนผแทนภาคประชาชนในคณะกรรมการ กจะไมกอใหเกดการถวงดลทเปนกลไกในการปองกนการทจรตไดอยางแทจรง

อนง การทกรรมการ กปถ. เปนขาราชการโดยต าแหนง (เชน ปลดกระทรวงคมนาคม เปนประธานกรรมการ กปถ. หรออธบดกรมการขนสงทางบก เปนประธานอนกรรมการพจารณาการขอรบจดสรรเงนกองทน) จงอาจมการแทรกแซงการใชจายเงน เพอน าเงนกองทนไปใชประโยชนในทางการเมอง หรอสนบสนนโครงการประชานยมใหกบพรรคการเมองหรอตนเอง โดยแตงตงคนของตนเองเขามาด ารงต าแหนงตาง ๆ ซงเมอมโอกาสกอาจใชอ านาจเออประโยชนแกฝายใดฝายหนงได เปนการตอบแทนกน



(4) ความเสยงตอการผกขาดการใชจายเง นกองทน กฎกระทรวงก าหนดหลกเกณฑวธการ และเงอนไขการด ารงต าแหนงและปฏบตหนาทกรรมการ การบรหารกองทน และการใชจายเงนกองทนฯ พ.ศ. 2547 ก าหนดหลกเกณฑการจายเงนตามพนธกจทชดเจนดงทกลาวแลว เปนการใหความชวยเหลอ เงนอดหนน หรอคาใชจายเพอการลดอบตเหตตามโครงการหรอแผนงานของกรมการขนสงทางบกเทานน โดยทยงมหนวยงานทปฏบตหนาทเกยวกบความปลอดภยในการใชรถ ใชถนนอกหลายหนวยงาน แตกฎหมายไมไดเปดชองใหมสทธทจะไดรบการสนบสนนดงกลาว

ทงน นบตงแตจดตงกองทนจนถงวนท 30 กนยายน พ.ศ. 2553 มการจดสรรเงนกองทนเพอสนบสนนและสงเสรมดานความปลอดภยในการใชรถใชถนน และใหความชวยเหลอคนพการอนเนองมาจากการประสบภยทเกดจากการใชรถใชถนนไปแลวในวงเงน 3,549,251,031.84 บาท โดยมการจดสรรเงนเพอใหความชวยเหลอผพการเปนครงแรก ในปงบประมาณ พ.ศ. 2552 และส าหรบปงบประมาณ พ.ศ. 2553 มการจดสรรเงนเพอเปนทนสนบสนนและสงเสรมดานความปลอดภยในการใชรถใชถนน และเพอใหความชวยเหลอผพการอนเนองมาจากการประสบภยทเกดจากการใชรถใชถนน จ านวนทงสน 637,915,731.84 บาท ประกอบดวย (1) ทนสนบสนนและสงเสรมดานความปลอดภยในการใชรถใชถนน ตามแผนงานโครงการของกรมการขนสงทางบก จ านวน 77 โครงการ เปนจ านวนเงน 479,538,590.84 บาท (2) ทนสนบสนนและสงเสรมการศกษาวจยเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน จ านวน 8 โครงการ เปนจ านวนเงน 24,332,000 บาท (3) เพอการบรหารงานกองทน จ านวน 9 โครงการ เปนจ านวนเงน 96,900,000 บาท และ (4) ใหความชวยเหลอผพการอนเนองมาจากการประสบภยทเกดจากการใชรถใชถนน จ านวน 782 ราย เปนจ านวนเงน 37,145,123 บาท148

จะเหนไดวา เงน กปถ. เปนคาใชจายส าหรบการสนบสนนงานตามโครงการหรอแผนงานของกรมการขนสงทางบก มากกวารอยละ 75 ท าใหกรมการขนสงทางบกมเงนนอกงบประมาณส าหรบสนบสนนการด าเนนงานจ านวนมาก ซงตองมมาตรการในการก ากบดแลและตรวจสอบใชจายเงนเหลาน เพราะเปนเงนนอกงบประมาณทการใชจายมความคลองตวสงมาก


(1) การใชดลพนจทอาจกอใหเกดการเออประโยชนใหพวกพอง

กรณการใหอ านาจ รมว.กค. มากเกนไป อาจมความเสยงตอการทจรตในเชงนโยบาย ในลกษณะการผกขาด โดยอาจน าไปสการใชอ านาจในการออกกฎหมาย กฎเกณฑ ขอบงคบตาง ๆ ในระดบรองจากพระราชบญญตเพอเออประโยชนใหกบฝายการเมอง หรอการใช กปถ. เพอประโยชนทางการเมอง หรอพรรคการเมองของตน 148 รายงานประจ าป 2554



ส าหรบการจดสรรเงน กปถ. โดยคณะอนกรรมการพจารณาการขอรบจดสรรเงนกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน และคณะอนกรรมการดานการศกษาวจยเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนนซงมหนาทรบผดชอบปฏบตตามระเบยบคณะกรรมการกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนนวาดวยหลกเกณฑและวธการขอรบจดสรรเงนกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน พ.ศ. 2551 และพจารณาอนมตใหใชเงน กปถ. ตามขอ 16 (1) และ (3) แหงกฎกระทรวงก าหนดหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขการด ารงต าแหนงและการปฏบตหนาทกรรมการการบรหารกองทนและการใชจายเงนกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน พ.ศ. 2547 ในวงเงนไมเกน 5 ลานบาท ตอ 1 ค าขอ นน149 อาจมการพจารณาจดสรรเงนโดยเหนแกสวนราชการ หนวยงาน หรอสถาบนตาง ๆ หรอนกวจยซงเปนพวกพองของตน จนกลายเปนแหลงทนส าหรบการด าเนนกจกรรมตาง ๆ โดยไมค านงถงวตถประสงคของ กปถ. และความคมคาของการใชจายเงนอยางแทจรง หรออาจเปนการจดสรรภายใตการก ากบหรอการชน าของคณะกรรมการ ซงมรองปลดกระทรวงคมนาคมเปนประธาน และเปนผบงคบบญชาตามสายการปฏบตราชการ

นอกจากน น บางกรณโครงการ/สถาบน/องคกร ทไดรบการสนบสนนมความคนเคยกบบคลากรของ กปถ. หรอเปนโครงการ/สถาบน/องคกรทมกลม/พรรคการเมอง/องคกรภาคประชาสงคม วงเตนเพอใหไดรบการสนบสนนท าใหเกดความไมเปนธรรม

(2) การบรหารเงนนอกงบประมาณท าใหมความคลองตวสง

กปถ. เปนกองทนในกรมการขนสงทางบก ทมการใชจายเงนนอกงบประมาณทไมตองน าสงคนกระทรวงการคลง ซงกฎกระทรวงก าหนดหลกเกณฑวธการ และเงอนไขการด ารงต าแหนงและปฏบตหนาทกรรมการ การบรหาร กองทน และการใชจายเงนกองทนฯ พ.ศ. 2547 ขอ 2 ก าหนดใหคณะกรรมการมอ านาจหนาทในการพจารณาจดสรรเงนกองทนเพอใชตามวตถประสงคทก าหนดไวในมาตรา 10/2 แหงพระราชบญญตรถยนต พ.ศ. 2522 และอนมตใหใชเงนกองทนตามวตถประสงคและแผนงานทก าหนดไวในขอ 16 ดงทกลาวแลว

หากการบรหารและการตรวจสอบการใชจายเงนไมมประสทธภาพเพยงพอ อาจมการน าคาใชจายประเภททสวนราชการไมสามารถเบกจายจากงบประมาณ หรอคาใชจายทระเบยบของทางราชการมไดก าหนดไว มาใชเงนกองทนแทน โดยเฉพาะกรณการอนมตเงนชวยเหลอ เงนอดหนน หรอคาใชจายเพอการลดอบตเหตตามโครงการหรอแผนงานของกรมการขนสงทางบก และคาใชจายในการสนบสนน และสงเสรมการศกษาวจย เพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน ซงอาจมการน าเงนกองทนไปใชในโครงการ กจกรรมหรอรายการอนทไมไดรบการจดสรรงบประมาณหรอไมอยใน


http://www.kodmhai.com/m4/m4-15/n51/m1-18.html#4

http://www.kodmhai.com/Kkat/NKkat/Nkkat-1/New4/N12.html#16



แผนการด าเนนงานของสวนราชการ หรอการโอนเปลยนแปลงงบประมาณ โดยไมตองผานการอนมตจากคณะกรรมการวาดวยการพสด (กวพ.) คณะรฐมนตร หรอรฐสภา

แมวาการบรหารงานพสดและการจดซอจดจางของ กปถ. ยงคงใชระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ. 2535 และทแกไขเพมเตม แตกมลกษณะทยดหยนและคลองตวมากกวา เนองจากอาจมการโอนเปลยนแปลงงบประมาณ ทมความเสยงตอการทจรต มการเรยกรองเงนหรอผลประโยชน หรออาจจะมการน าเงนงบประมาณไปใชจายในโครงการ หรอกจกรรมทไมกอประโยชนสงสดตามเจตนารมณแหงกฎหมายจดตง กปถ. หรออาจเปนไปตามระเบยบแตใชชองทางอนในการเออประโยชนใหแกเอกชนรายหนงรายใดโดยไมยาก เนองจากองคประกอบของคณะกรรมการมาจาก ภาคราชการทงหมด (ส าหรบกรรมการผทรงคณวฒกมาจากการแตงตงของคณะรฐมนตร) ขาดกรรมการทมาจากองคกรภาคประชาสงคมผมสวนไดสวนเสย ท าใหขาดระบบการถวงดล จงอาจจะมผลตอวฒนธรรมองคกร ประสทธภาพและประสทธผลของการบรหารจดการกองทน ซงอาจเปนเหตหนงทจะน าไปสความเสยงตอการทจรตได

(3) เจาหนาททเกยวของเขารวมประมลหมายเลขทะเบยนรถ

สบเนองจากหมายเลขทะเบยนรถพเศษทจดใหมการประมลมผตองการจ านวนมาก ท าใหยอดการประมลสง บางหมายเลขทะเบยนสงถงหลกลาน ดงนน การทผบรหาร หรอเจาหนาททเกยวของเขารวมประมลหมายเลขทะเบยนรถ จงมความเสยงตอการทจรตในลกษณะของผลประโยชนทบซอน และอาจเปนการเขาไปรวมเพอเออประโยชนใหกบพวกพองทเปนผประกอบธรกจทเกยวของรถและปายทะเบยนรถ


(1) การตรวจสอบทงจากภายในและภายนอกยงไมมประสทธภาพ

กปถ. มระบบการตรวจสอบทงจากภายในและภายนอก รวมทงกระบวนการตรวจสอบโดยรฐสภายงไมเพยงพอ จงควรเพมกระบวนการมสวนรวมของประชาชนในการปฏบตงานของ กปถ. อยางเหมาะสม เพอใหเกดการยอมรบ เนองจาก กปถ. เปนกองทนทมรายไดจ านวนมาก แตการบรหารจดการจ ากดในวงแคบ และแทบจะไมมการมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสยและภาคประชาชนเลย จงควรม “คณะกรรมการอสระตรวจสอบการด าเนนงานและการใชจายเงนของกองทน เพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน” ประกอบดวย ผแทนจากภาครฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน ทงน เพอใหมนใจไดวาการด าเนนงานของกองทนเปนไปตามหลกบรหารกจการบานเมองทด ปราศจากการทจรตคอรปชน หรอการเออประโยชนแกเอกชน บคคล หรอกลมบคคลรายหนงรายใด



ส าหรบระบบการควบคมภายในตามระเบยบคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนวาดวยการก าหนดมาตรฐานการควบคมภายใน พ.ศ. 2544 หากไมถกน าไปปฏบตอยางจรงจง กยอมไรผลโดยสนเชง หากเจาหนาทภายในองคกรรวมมอกนกระท าการทจรตโดยหาผลประโยชนรวมกนอยางเปนระบบ อาจเปนเหตใหมาตรการควบคมภายในทองคกรก าหนดไวไมบรรลวตถประสงค และยากแกการตรวจสอบมากยงขน

(2) การด าเนนการพจารณาจดสรรเงนและการประเมนผลความคมคา (Value for Money) ยงไมปรากฏรายละเอยดชดเจน

สบเนองจาก กปถ. มรายไดจากการประมลหมายเลขทะเบยนรถจ านวนมาก โดยมการจดสรรใหกบโครงการ/กจกรรมตาง ๆ ของกรมการขนสงทางบก และจดสรรใหโครงการศกษาวจยเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนนทเสนอขอรบทนสนบสนนจาก กปถ. ซงการจดสรรเงนดงกลาวจะตองมหลกเกณฑและวธการซงเปนรายละเอยดในการเสนอโครงการเพอขอรบทนสนบสนนทชดเจนและประกาศตอสาธารณะ โดยเฉพาะโครงการศกษาวจยทควรเปดรบขอเสนอโครงการจากคณะผวจยหรอสถาบนการศกษาตาง ๆ อยางกวางขวาง ทงน การจดสรรเงนใหกบโครงการตาง ๆ น กปถ. จะตองมกระบวนการตดตามและประเมนผลการด าเนนการและความคมคาการใชจายเงนของโครงการ /กจกรรมตาง ๆ ของกรมการขนสงทางบก และโครงการศกษาวจยทไดรบการสนบสนนจาก กปถ. ดวย

จากทกลาวมาแลวนน จะเหนไดวา กปถ. เปนกองทนทตงแฝงอยในสวนราชการมวตถประสงคทเกยวของกบการจดบรการสาธารณะ แตผกขาดอ านาจในการบรหารจดการ และควบคมก ากบดแลโดยภาครฐแบบเบดเสรจ ตลอดจนผกขาดการใชจายเงน ซงอาจกอใหเกดการด าเนนการท ทบซอนระหวางภารกจปกตของสวนราชการทก ากบดแลกบภารกจของกองทน และมความเสยงตอการทจรตในการน าเงนกองทนมาใชในภารกจปกตของสวนราชการ หรอการใชเงนกองทนเพอประโยชนสวนตนหรอผอน รวมทงกฎหมาย ระเบยบ หรอวธปฏบตทก าหนดใหอ านาจในการใชดลพนจในการด าเนนการตาง ๆ โดยเฉพาะการจดสรรเงนกองทนทงในระดบนโยบายและระดบปฏบตทมากเกนควร แตยงขาดระบบการถวงดลอ านาจและการตรวจสอบจากภาคประชาชน จงมความเสยงตอการทจรตสง ซงจะกลาวถงกรณการทจรตทเกดขนจรง หรอทมความเสยงตอการทจรตตอไปในบทท 6.





บทท 6

การศกษาเปรยบเทยบลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรต ในองคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะกรณศกษา

ในบทน คณะผวจยจะท าการศกษาเปรยบเทยบลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชน กงสาธารณะเฉพาะกรณศกษา และศกษาเปรยบเทยบปจจยซงเปนสาเหตของความเสยงตอการทจรต ตามแนวคดของ Klitgaard (1995) รวมทงศกษาเปรยบเทยบลกษณะและรปแบบของการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะกรณศกษา และปจจยทเปนสาเหตของการทจรต

1. การศกษาเปรยบเทยบลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะกรณศกษา

คณะผวจย พบวา องคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะกรณศกษาแตละองคกรมความเหมอนกนและแตกตางกนในบางประการ ซงจะน าเสนอลกษณะและรปแบบทส าคญ ๆ ในภาพรวม ดงน

1.1 ลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะกรณศกษา

1.1.1 ฐานะทางกฎหมายและผมอ านาจในการก ากบดแล

กรณกองทนทมฐานะเปนนตบคคล ไดแก กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ (กบข.) และกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา (กยศ.) มรฐมนตรวาการกระทรวงการคลงเปนผรกษาการตามพระราชบญญตจดตงองคกร และมอ านาจหนาทก ากบและดแล ซงเปนลกษณะการก ากบดแลทางการเงน ทสวนราชการทรบผดชอบเกยวกบการดแลขาราชการ และดแลดานการศกษา ไมมความช านาญเฉพาะ แตเพอใหด าเนนงานของกองทนเปนไปตามวตถประสงคของกองทน ทง กบข. และ กยศ. จงมผบรหาร หรอผแทนของขาราชการ และผบรหารหรอผแทนดานการศกษา เขารวมเปนกรรมการอยดวย

ส าหรบมลนธภมพลงชมชนไทย (มภท.) เปนองคกรพฒนาเอกชน จงไมมสวนเกยวของกบฝายบรหาร หรอนายกรฐมนตร หรอรฐมนตร แตมคณะกรรมการมลนธซงเปนคณะบคคลโดยไมจ ากดวาเปนบคลากรภาครฐ รวมกนจดทะเบยนจดตงองคกรมฐานะเปนนตบคคล มการบรหารจดการแบบภาคเอกชน แตไดรบงบประมาณสนบสนนจากส านกงาน ป.ป.ส. ท าให มภท. อาจจะตองรบฟงภาครฐ หรอด าเนนการตามแนวทางของส านกงาน ป.ป.ส. ดวย จงท าใหขดตอธรรมชาตขององคกรภาคเอกชน


176 บทท 6 การสงเคราะหลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ

แตกรณกองทนทไมมฐานะเปนนตบคคล ไดแก กองทนผสงอาย มนายกรฐมนตรและ รมว.พม. เปนผมอ านาจในการรกษาการตามพระราชบญญตจดตงองคกร และมอ านาจหนาทก ากบดแล สวนกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน (กปถ.) ม รมว.คค. เปนผมอ านาจในการรกษาการตามพระราชบญญตจดตงองคกร และมอ านาจหนาทก ากบและดแล ซงลกษณะของกองทนเหลาน เปนองคกรทมภารกจทเนนการสงเคราะหและสนบสนนการสงเสรมกจการดานผสงอาย และดานความปลอดภยในการใชรถใชถนน อนเปนการใหบรการสาธารณะ ซงเปนภารกจหลกของสวนราชการทรบผดชอบในภารกจน กองทนเหลานจงยงแฝงอยกบสวนราชการเจาของภารกจซงเปนวตถประสงคของกองทน แตในสวนของ กปถ. พบวา การจดประมลหมายเลขทะเบยนรถยนตนน กปถ. และกรมการขนสงทางบก มไดด าเนนการเอง แตเปนการใหสมปทานกบบรษทเอกชน

1.1.2 วตถประสงคขององคกร

กบข. เปนกองทนทจดการเกยวกบหลกประกนของขาราชการ ส าหรบ กยศ. เปนกองทนทสนบสนนการศกษา โดยการใหกยมเงนเพอการศกษาส าหรบนกเรยนนกศกษาทขาดแคลน ในขณะท มภท. เปนองคกรพฒนาเอกชนภาครฐทปฏบตหนาทเกยวกบการแกไขปญหายาเสพตดในเชงลกทระบบราชการเขาไมถง แตกองทนผสงอายเปนกองทนเพอการสงเคราะหและจดสวสดการส าหรบผสงอาย และ กปถ. เปนกองทนทน ารายไดจากการประมลหมายเลขทะเบยนรถยนต เพอน าเงนไปใชในกจการเกยวกบความปลอดภยในการใชรถใชถนน การวจย และชวยเหลอผประสบภยจากการใชรถใชถนน

จากวตถประสงคขององคกรดงกลาวนน จะเหนไดวา แตละองคกรมวตถประสงคตางกน แตวตถประสงคเหลานนจะตองเปนวตถประสงคเพอประโยชนสาธารณะ ปราศจากการแสวงหาก าไร ซงวตถประสงคของแตละองคกรดงกลาวนน ท าใหโครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบ รวมถงการด าเนนงานขององคกรดงกลาว มความแตกตางกน ซงจะกลาวตอไป

1.1.3 ความเปนอสระในการด าเนนงาน

กบข. และ กยศ. มฐานะเปนนตบคคลทมลกษณะการท างานแบบผสมผสานระหวางภาครฐกบภาคเอกชน ท าใหมความเปนอสระจากการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบของสวนราชการ ท าใหมความคลองตวในการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบ คอนขางสง เนองจากลกษณะ การด าเนนงานมความเปนอสระ หรอเปนเอกชนมากกวากองทนทยงแฝงอยกบสวนราชการ

ในขณะท มภท. เปนองคกรพฒนาเอกชนภาครฐทมวฒนธรรมการท างานแบบเอกชน แตการไดรบงบประมาณสนบสนนจากส านกงาน ป.ป.ส. เสมอนการเปนหนสวน ซงมผบรหารหรอผแทนจากส านกงาน ป.ป.ส. รวมอยดวยนน อาจจะท าใหเกดภาวะความขดกนระหวางวฒนธรรมการท างานแบบภาคเอกชนกบภาคราชการ และมความเปนอสระนอยกวาองคกรพฒนาเอกชนหรอ NGOs ทวไป



ส าหรบกองทนผสงอายและ กปถ. ไมมฐานะเปนนตบคคล มลกษณะการด าเนนงานทยงแฝงอยในสวนราชการซงเปนเจาของภารกจทเปนวตถประสงคของกองทน ซงสวนราชการดงกลาวจะจดโครงสรางสวนราชการใหมหนวยทดแลกองทนดงกลาวดวย กองทนเหลานจงเสมอนกบเปนสวนหนงของสวนราชการ โดยเปนกลมงานหนงในส านกสงเสรมและพทกษผสงอาย ซงเปนส านกหนงในส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการ และผสงอายส าหรบ กปถ. กเชนเดยวกนทแฝงอยในกรมการขนสงทางบก และส านกงานกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน รบผดชอบด าเนนการใหเปนไปตามวตถประสงคของกองทน ทงน กองทนประเภทน ผบรหารสวนราชการนน ๆ จะยงคงมอ านาจ และ/หรอ อ านาจแฝงในการบรหารจดการกองทนดวย โดยเฉพาะอ านาจในการใชดลพนจในฐานะทเปนประธานกรรมการบรหารกองทน กรรมการ หรอเลขานการคณะกรรมการ และ / หรอ ผมอ านาจอนมตจายเงน หรอเปลยนแปลงการใชจายงบประมาณ

1.1.4 โครงสรางการบรหารและก ากบดแล

โครงสรางการบรหารและการก ากบดแลกองทนทมฐานะเปนนตบคคลกบกองทนทไมมฐานะเปนนตบคคล มความแตกตางกน และมลกษณะบางประการรวมกน ดงน

(1) องคกรเอกชนกงสาธารณะทมฐานะเปนนตบคคล

1) องคกรเอกชนกงสาธารณะในรปของ “กองทน” ไดแก กบข. และ กยศ. มกลไกการบรหารและก ากบดแลทส าคญ ๆ ดงน

1.1) รมว.กค. มอ านาจหนาททงในการบรหารและก ากบดแล ออกกฎกระทรวง ก าหนดหลกเกณฑและวธการ หรอระเบยบเกยวกบการจดการกองทน การบรหารบคคล และการงบประมาณ ท าให รมว.กค. มอ านาจในทางนตบญญต บรหาร และกงตลาการ รวมถงการตรวจสอบดวย

1.2) คณะกรรมการบรหารกองทน ทงคณะกรรมการ กบข. และคณะกรรมการ กยศ. มปลดกระทรวงการคลง เปนประธานกรรมการ และมผอ านวยการส านกงบประมาณ เลขาธการคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต และผอ านวยการส านกงานเศรษฐกจการคลง เปนกรรมการเชนเดยวกน โดยกรรมการสวนใหญเปนผบรหารจากสวนราชการหรอหนวยงานของรฐทเกยวของ ทงน กบข. มเลขาธการ กบข. เปนกรรมการและเลขานการ แต กยศ. มผจดการเปนกรรมการและผชวย เลขานการ โดยคณะกรรมการบรหารมอ านาจหนาทในการก าหนดนโยบาย ออกระเบยบ ขอบงคบ ประกาศ และค าสงในการบรหารกจการของกองทน ก าหนดหลกเกณฑและวธการในการรบ เกบรกษา และจายเงนของกองทน รวมทงระเบยบหรอขอบงคบการบรหารงานบคคล การเงน การพสด การบญช การตรวจสอบ และสอบบญชภายใน และขอบงคบอนทจ าเปน ตดตามประเมนผลการด าเนนกจการ และจดท ารายงานประจ าป นอกจากนน ยงมอ านาจแตงตงคณะอนกรรมการ เพอปฏบตการตามทคณะกรรมการมอบหมาย



1.3) คณะอนกรรมการ ทงของ กบข. และ กยศ. กฎหมายก าหนดใหคณะกรรมการ บรหารกองทน แตงตงอนกรรมการ โดย กบข. มคณะอนกรรมการจดการลงทน ซงผอ านวยการส านกงาน เศรษฐกจการคลง เปนประธานอนกรรมการ ท าหนาทใหค าแนะน าปรกษาดานการลงทนและดานการก าหนดหลกเกณฑการคดเลอกสถาบนการเงนทจะมอบหมายใหจดการเงนของกองทนตอคณะกรรมการ ตดตามดแลการด าเนนงานของสถาบนการเงนทไดรบมอบหมายใหจดการเงนของกองทน และรายงานผลการด าเนนการดานการลงทนและเสนอความเหนตอคณะกรรมการ และคณะอนกรรมการสมาชกสมพนธ ซงเลขาธการ ก.พ. เปนประธานอนกรรมการ ท าหนาทเปนสอกลางระหวางกองทนกบสมาชก ตลอดจนเสรมสรางความรความเขาใจแกสมาชก เผยแพรขอมล ขาวสาร และรายงานความคบหนาของการจดการกองทน รบฟงความคดเหนและปญหาตาง ๆ จากสมาชก และพจารณาเสนอแนะตอคณะกรรมการเกยวกบการจดสวสดการและสทธประโยชนอนใหแกสมาชก และนอกจากนน ยงมคณะอนกรรมการบรหารความเสยง และคณะอนกรรมการธรรมาภบาล ซงแตงตงโดยคณะกรรมการ กบข.

ในขณะท กยศ. มคณะอนกรรมการบญชจายทหนง ซงปลดกระทรวงศกษาธการ เปนประธานอนกรรมการ ท าหนาทเสนอแนะและใหค าปรกษาแกคณะกรรมการ รวมทงก ากบดแลการใหกยมเงนแกนกเรยนหรอนกศกษาในสถานศกษาทอยในสงกด ควบคม หรอก ากบดแลของกระทรวงศกษาธการ หรอของกระทรวง หรอสวนราชการอนทไมใชส านกงานคณะกรรมการอดมศกษา (สกอ.) และก ากบดแลและตดตามการปฏบตงานของผบรหารและจดการเงนใหกย มเฉพาะในสวนทเกยวกบบญชจายทหนง และคณะอนกรรมการบญชจายทสอง ซงเลขาธการคณะกรรมการอดมศกษาเปนประธานอนกรรมการ ท าหนาทเชนเดยวกบคณะอนกรรมการบญชจายทสอง แตเฉพาะสถาบน อดมศกษาในสงกด สกอ.

1.4) กบข. มส านกงานของ กบข. โดยเลขาธการคณะกรรมการ กบข. ซงมาจากการแตงตงของประธานกรรมการและกรรมการ เปนผบงคบบญชาพนกงานและลกจาง รบผดชอบในการบรหารกจการของกองทน โดยเลขาธการตองรบผดชอบตอคณะกรรมการ ทงน ในกจการของกองทนทเกยวกบบคคลภายนอกใหเลขาธการเปนผแทนของกองทน การปฏบตงานของเลขาธการและการมอบอ านาจใหผอนปฏบตงานแทนใหเปนไปตามขอบงคบ โดยทนตกรรมทกระท าโดยฝาฝนขอบงคบ ยอมไมผกพนกองทน เวนแตคณะกรรมการจะใหสตยาบน ในสวนของการก ากบดแล ส านกงาน กบข. ไดก าหนด ใหมฝายบรหารความเสยง ท าหนาทเกยวกบการบรหารความเสยงการลงทน ความเสยงองคกร และก ากบกจกรรมองคกร มฝายธรรมาภบาลซงขนตรงตอเลขาธการ และมการจางผเชยวชาญจากภายนอกเพอเขามาตรวจประเมนการก ากบดแล การบรหารงาน และตรวจสอบของ กบข.

ในขณะท กยศ. มส านกงานกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา โดยมผจดการคนหนง รบผดชอบงานธรการของ กยศ. ตดตอประสานงานระหวางคณะกรรมการและผบรหาร



และจดการเงนใหกยม ตดตามดแลการปฏบตงานของผบรหารและจดการเงนใหกยมเพอรายงานใหคณะกรรมการทราบ ควบคมและก ากบดแลการปฏบตของพนกงานและลกจางของกองทน และนอกจากนน กยศ. ยงมสถานศกษา โดยผบรหารสถานศกษาหรอผแทนท าหนาทอนมตการใหกยมเงน และมผบรหารและจดการเงนกยมท าหนาทเปนผบรหารและจดการเงนใหกยม

2) องคกรเอกชนกงสาธารณะในรปของ “องคกรพฒนาเอกชนภาครฐ” ไดแก มลนธภมพลงชมชนไทย ซงมคณะกรรมการบรหารมลนธและคณะกรรมการอ านวยการมอ านาจหนาทในการด าเนนกจการตามวตถประสงคของมลนธ ทงในการบรหารงาน การจดสรรงบประมาณในการด าเนนงานโครงการ/กจกรรมตาง ๆ ของมลนธ โดยมผบรหารหรอผแทนจากส านกงาน ป.ป.ส. รวมเปนกรรมการอยดวย ซงอาจจะเกดภาวะความขดกนหรอความไมสอดคลองกนระหวางวฒนธรรมการท างานแบบภาคเอกชน กบภาคราชการ

(2) กองทนทไมมฐานะเปนนตบคคล ไดแก กองทนผ สงอายและ กปถ. มกลไกตรวจสอบและการถวงดลทส าคญ ๆ ดงน

1) กองทนผสงอายมคณะกรรมการบรหารกองทนผสงอาย ซงมปลด กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย เปนประธานกรรมการ และผอ านวยการส านกสงเสรมและพทกษผสงอาย เปนกรรมการและเลขานการ ท าหนาทบรหารกองทน รวมทงด าเนนการเกยวกบการจดหาผลประโยชนและการจดการกองทน การพจารณาอนมตการจายเงน และการรายงานสถานะการเงนและการบรหารกองทนตอคณะกรรมการใหเปนไปตามระเบยบทคณะกรรมการก าหนด และมคณะอนกรรมการพจารณากลนกรองโครงการทขอรบการสนบสนนและกยมเงนทนประกอบอาชพจากกองทนผสงอายท าหนาทพจารณากลนกรองในเบองตน โดยเสนอใหคณะกรรมการบรหารกองทนเปนผอนมต นอกจากนน ยงมส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการ และผสงอาย กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย และกลมงานกองทนผสงอายรบผดชอบด าเนนการใหเปนไปตามวตถประสงคของกองทน รวมทงมกลมงานคลงท าหนาทเบกเงนงบประมาณรายจายประจ าปเขาบญชเงนนอกงบประมาณ (ฝากคลง) ชอบญช “กองทนผสงอาย” เบกเงน และน าสงเงนเขาบญชกองทน และบนทกควบคมรายการเบกจายเงน และการน าสงเงนของกองทนในระบบบญชสวนราชการ และมหนวยตรวจสอบภายในท าหนาทตรวจสอบเกยวกบการเงนการบญช การพสด พรอมขอเสนอแนะและปญหาอปสรรคในการปฏบตงานของกองทน เพอรายงานตอคณะกรรมการ และส าหรบในตางจงหวด ยงมส านกงานพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยจงหวด (พมจ.) ปฏบตงานในฐานะส านกงานกองทนผสงอายในสวนภมภาคดวย

ในขณะท กปถ. มคณะกรรมการ กปถ. ซงปลดกระทรวงคมนาคมเปนประธานกรรมการ มอธบดกรมการขนสงทางบกเปนกรรมการและเลขานการ ท าหนาทบรหารกองทน



ใหเปนไปตามวตถประสงคของกองทน และมคณะอนกรรมการพจารณาการขอรบจดสรรเงนกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน ซงอธบดกรมการขนสงทางบกเปนประธานอนกรรมการ ท าหนาทพจารณาจดสรรเงน กปถ. เพอเสนอคณะกรรมการ กปถ. พจารณาอนมต โดยมส านกงาน กปถ. กรมการขนสงทางบก กระทรวงคมนาคม ซงมผอ านวยการส านกงานเปนผบรหารงานทวไป และอธบด หรอผซงอธบดมอบหมายมอ านาจอนมตการจายเงนของกองทน

ขอสงเกต เกยวกบคณะกรรมการบรหารกองทนทง 4 กองทน พบวา มอธบดหรอผแทนกรมบญชกลางรวมเปนกรรมการ หรอเลขานการอยดวย

1.1.5 ระบบการตรวจสอบและการถวงดล

ระบบการตรวจสอบและการถวงดลของกองทนทมฐานะเปนนตบคคลกบกองทน ทไมมฐานะเปนนตบคคล มความแตกตางกน และมลกษณะบางประการรวมกน ดงน

(1) องคกรเอกชนกงสาธารณะทมฐานะเปนนตบคคล

1) องคกรเอกชนกงสาธารณะในรปของ “กองทน” ไดแก กบข. และ กยศ. มกลไกตรวจสอบและการถวงดลทส าคญ ๆ ดงน

กบข. มระบบการตรวจสอบและถวงดลคอนขางรดกม มระบบการตรวจสอบภายใน โดยฝายตรวจสอบภายใน ซงกรมบญชกลางไดก าหนดใหผตรวจสอบภายใน ตดตามการด าเนนงานของหนวยงานทเกยวของกบการเปนสมาชกและการน าสงเงนและขอมลของสมาชกใหกบ กบข. อยางสม าเสมอ มระบบควบคมภายในตามแนวทางทคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนก าหนดและจดสงการด าเนนงานตามแนวทางดงกลาว ใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนเปนประจ า และมการประเมนผลตอเนองมาโดยตลอด และนอกจากนน คณะกรรมการ กบข. ยงไดแตงตงคณะอนกรรมการตรวจสอบ ท าหนาทและรบผดชอบสอบทานความถกตองและเชอถอไดของรายงานทางการเงน สอบทานความมประสทธผลของระบบการควบคมภายในและการจดการความเสยง ความถกตองครบถวนในการปฏบตตามกฎหมายและระเบยบทเกยวของและก ากบดแลการปฏบตงานของฝายตรวจสอบใหมคณภาพตามมาตรฐานการตรวจสอบ เพอให กบข. มการก ากบดแลกจการทด ส าหรบการตรวจสอบภายนอกนน มการตรวจสอบโดยรฐมนตรวาการกระทรวงการคลง คณะรฐมนตร และส านกงานการตรวจเงนแผนดน นอกจากนน ยงการมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสยโดยการประชมใหญผแทนสมาชก และการเปดเผยขอมลขาวสารตอสาธารณะโดยการประกาศรายงานการสอบบญชในราชกจจานเบกษา

ส าหรบ กยศ. มระบบการตรวจสอบและถวงดล โดยส านกงาน กยศ. มฝายตรวจสอบภายใน อยภายใตการก ากบดแลของผจดการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา มระบบควบคมภายในตามแนวทางทคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนก าหนดและจดสงการด าเนนงานดงกลาว



ให สตง. เปนประจ า และมการประเมนผลตอเนองมาโดยตลอด ในสวนของคณะกรรมการ กยศ. กไดแตงตงคณะอนกรรมการตรวจสอบเพอใหท าหนาทตรวจสอบการด าเนนงานของกองทน นอกจากนน ยงมการตรวจสอบโดย รมว.กค. และ สตง. และมการตรวจสอบสาธารณะโดยการประกาศรายงานการสอบบญช รวมทงรายงานสรปผลงานในราชกจจานเบกษาดวย

2) องคกรเอกชนกงสาธารณะในรปของ “องคกรพฒนาเอกชนภาครฐ” ไดแก มภท. ซงการตรวจสอบการด าเนนงานและการใชจายงบประมาณของมลนธฯ เปนไปตามขอบงคบและระเบยบคณะกรรมการอ านวยการ ทตองรายงานผลการปฏบตงานตอทประชมสามญประจ าปของมลนธทก ๆ ป มผสอบบญชของมลนธ ท าตรวจสอบบญชของมลนธ และรบรองบญชงบดลประจ าป โดยผสอบบญชมสทธตรวจสอบบญชและเอกสารทเกยวของ ตลอดจนสอบถามกรรมการมลนธและเจาหนาทของมลนธในเรองใด ๆ ทเกยวกบการเงน และใหมผตรวจสอบภายในมลนธ ด าเนนการตรวจสอบการปฏบตงานของผอ านวยการส านกงาน มลนธ ผจดการ ผจดการส านกงานมลนธภาคและพนกงานมลนธ นอกจากนน ผอ านวยการส านกงานมลนธยงตองจดใหมการตรวจสอบความเปนอยของเงนและทรพยสนของมลนธทกป เพอรวบรวมขอมลและจดท ารายงานเสนอคณะกรรมการบรหารมลนธพจารณา และรายงานใหทประชมประจ าปของคณะกรรมการอ านวยการทราบ และใหการรบรองในเดอนสงหาคมของทกป

นอกจากนน คณะกรรมการมลนธฯ ยงตองรายงานบญชงบดลประจ าปตอกระทรวงมหาดไทย และมการตรวจสอบจากภายนอกโดยองคกรอสระ เนองจากส านกงาน ป.ป.ส. ใหการสนบสนนงบประมาณ ท าใหมลนธฯ ตองถกตรวจสอบโดย สตง. ผานทางส านกงาน ป.ป.ส.

(2) กองทนทไมมฐานะเปนนตบคคล ไดแก กองทนผ สงอายและ กปถ. มกลไกตรวจสอบและการถวงดลทส าคญ ๆ ดงน

กองทนผ สงอายมกลไกการตรวจสอบโดยคณะกรรมการบรหารกองทนและส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการ และผสงอาย ซงตองจดท างบดลและบญชท าการสงผสอบบญชตรวจสอบทกป วางระบบควบคมภายในตามแนวทางทคณะกรรมการ ตรวจเงนแผนดนก าหนดและจดสงการด าเนนงานตามแนวทางดงกลาว ให สตง. เปนประจ า ทงน ส านกงานตองตรวจสอบและวเคราะหความเปนไปไดของแตละโครงการทน าเสนอเพอขอการสนบสนน พรอมทงเสนอความเหนประกอบการพจารณาของคณะกรรมการบรหารกองทน และจดท ารายงานรบจายเงนและยอดคงเหลอเสนอคณะกรรมการบรหารกองทน และสงส าเนากรมบญชกลางปละหนงครง และจดใหมระบบการตรวจสอบทดและใหหนวยงานตรวจสอบภายในด าเนนการตรวจสอบแลวรายงานตอคณะกรรมการ และนอกจากนน ยงมการตรวจสอบโดย สตง. เปนผสอบบญชของกองทนทกรอบป แลวท ารายงานผลการสอบบญชของกองทนเสนอตอคณะกรรมการ



ในขณะท กปถ. มเจาหนาทตรวจสอบภายใน ของกรมการขนสงทางบกท าหนาทตรวจสอบ แลวรายงายผลการตรวจสอบใหอธบดทราบ มการตรวจสอบโดยองคกรอสระ ฝายบรหาร ฝายนตบญญต และการเปดเผยขอมลขาวสารตอสาธารณะ ซงส านกงานการตรวจเงนแผนดนเปนผสอบบญช และประเมนผลการใชจายเงนและทรพยสนของกองทน และเมอ สตง. ไดตรวจสอบรบรอง งบการเงนแลว ใหรายงานผลเสนอคณะรฐมนตรและรฐสภา และประกาศในราชกจจานเบกษา พรอมทงใหกองทนรายงานผลการสอบบญช และรายงานผลการใชจายเงนและทรพยสนเสนอตอรฐมนตร และใหสงส าเนางบการเงนใหกรมบญชกลางเพอทราบ

1.2 การสงเคราะหลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะกรณศกษา

คณะผวจยคดเลอกองคกรกรณศกษาทมฐานะทางกฎหมายและวตถประสงคขององคกรแตกตางกน ท าใหเหนถงเจตนารมณในการออกแบบโครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบองคกรแตละองคกร

กรณกองทนทมฐานะเปนนตบคคล ไดแก กบข. และ กยศ. มวตถประสงคและลกษณะการด าเนนงานทมความแตกตางจากสวนราชการซงเปนเจาของภารกจตามวตถประสงคของกองทน ไดแก ส านกงาน ก.พ. และกระทรวงศกษาธการ/ส านกงานคณะกรรมการอดมศกษา ดงนน จงออกแบบใหมฐานะเปนนตบคคล ซงจดโครงสรางการบรหาร ก ากบดแล และตรวจสอบ แยกออกจากสวนราชการ โดยมการบรหารในรปของคณะกรรมการ คณะอนกรรมการ และมส านกงานทไมมสถานะเปนสวนราชการหรอรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวยวธการงบประมาณ หรอรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวยวธการงบประมาณ และรายไดของกองทนไมตองน าสงเปนรายไดแผนดน ท าใหการบรหารกองทนประเภทน มความเปนอสระสง ดงนน จงท าใหตองมกลไกการตรวจสอบทงภายใน และการตรวจสอบโดยฝายบรหาร ฝายนตบญญต รวมทงองคกรอสระ นอกจากนน ยงตองมการเปดเผยขอมลขาวสารตอสาธารณะ เพอใหเกดความโปรงใส แตการจดรปแบบกองทนประเภทน ถอเปนการกระจายอ านาจใหคณะกรรมการบรหารกองทนและผบรหารกองทน รวมทงผทเกยวของในล าดบถดไป ดงนน การตรวจสอบแบบหลวม ๆ ทไมไดก าหนดใหมการตรวจสอบในทกระดบ และขาดการถวงดล โดยเฉพาะ กยศ. ทมผทเกยวของหลายระดบ แตกลไกการตรวจสอบไปไมถง อาจท าใหมความเสยงตอการทจรตสง ซงจะกลาวตอไป

ส าหรบ มภท. นน ดเหมอนจะมความอสระในการบรหารมากกวาองคกรเอกชนกงสาธารณะในรปของกองทน แตกมกลไกในการก ากบดแลและตรวจสอบการท างานของมลนธ โดยระเบยบคณะกรรมการอ านวยการ มภท.ฯ พ.ศ. 2553 และประกาศคณะกรรมการอ านวยการ มภท.ฯ พ.ศ. 2553 ซงมหลกเกณฑและวธการใชจายเงนหรอทรพยสนทรดกมมาก นอกจากนน ในทางปฏบตยงตองถกตรวจสอบโดยส านกงานการตรวจเงนแผนดน ซงท าหนาทตรวจสอบการใชจายงบประมาณของส านกงาน ป.ป.ส. ท าใหขดตอธรรมชาตขององคกรพฒนาเอกชน



แตกรณกองทนผ สงอายและ กปถ. นน ถอวา วตถประสงคและลกษณะงานยงมความสมพนธกบสวนราชการทก ากบดแลอยมากจงออกแบบใหเปนองคกรทไมมฐานะเปนนตบคคล แตมความอสระและมความคลองตวในการบรหารงบประมาณและบรหารบคคล โดยไมตองน าเงนและดอกผลของกองทนสงคนคลงเปนรายไดแผนดน แตการทโครงสรางการบรหารยงเปนสวนหนงของสวนราชการทเปนเจาของภารกจซงเปนวตถประสงคของกองทน และการก ากบดแล และการตรวจสอบ ยงเปนไปตามกลไกราชการคอนขางมาก ท าใหมความเปนอสระนอยกวากองทนทมฐานะเปนนตบคคล โดยจะเหนไดจากการมกลไกการก ากบดแล และการตรวจสอบ รวมการถวงดล ทคอนขางจะเขมงวด เกอบจะเหมอนกบสวนราชการ

จากทกลาวมาแลวนน จะเหนไดวา องคกรเอกชนกงสาธารณะทกองคกรบรหารงานในรปแบบคณะกรรมการ โดยมรฐมนตร หรอคณะกรรมการเปนผก ากบดแลอกชนหนง โดยองคกรทมฐานะเปนนตบคคล จะมระบบการบรหารงานตามพระราชบญญตจดตงเปนการเฉพาะซงมระบบและกลไกการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบ ทเปนระบบและรดกมเพยงระดบหนง แตในหลาย ๆ สวน ยงปลอดจากการตรวจสอบ และขาดระบบการถวงดลการใชอ านาจทเหมาะสม

2. การศกษาเปรยบเทยบความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะกรณศกษา

2.1 ปจจยทเปนสาเหตของความเสยงตอการทจรต

คณะผวจยไดศกษาเปรยบเทยบปจจยทเปนสาเหตของความเสยงตอการทจรตขององคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะกรณศกษา ตามแนวคดของ Klitgaard (1995) ดงตอไปน



คณะผวจยพบวา กบข. เปนกองทนแบบบงคบใหขาราชการทกคนเปนสมาชก กบข. จงมสมาชกและสนทรพยจ านวนมาก มความเสยงตอการทจรตอนเนองจากระดบของการผกขาดอ านาจ ระดบของการใชดลพนจ และระดบของความรบผดชอบและตรวจสอบได กลาวคอ ลกษณะและรปแบบของ กบข. กฎหมายไดก าหนดให รมว.กค. มอ านาจท งดานนตบญญต บรหาร ก ากบดแล กงตรวจสอบคอนขางมาก และทส าคญ คอ มลกษณะการผกขาดอ านาจนตบญญต อ านาจบรหาร และอ านาจตลาการ โดยคณะกรรมการ กบข. ทสวนใหญมาจากผบรหารในภาคราชการซงมภาระงานมากอยแลว อาจจะไมมเวลาทเพยงพอส าหรบภาระหนาทและความรบผดชอบ และมกจะถกแทรกแซงจากนกการเมองไดโดยงาย เนองจากระบบการถวงดลการใชอ านาจยงไมมประสทธภาพเพยงพอ โดยเฉพาะอ านาจของคณะกรรมการ กบข. นบตงแตการบรหารกองทน การบรหารงานบคคล ซงมอ านาจในการออกระเบยบ ขอบงคบ และค าสงเกยวกบการบรหารงานบคคล รวมถงวนยของพนกงานและลกจางดวย



ส าหรบการงบประมาณและการลงทน คณะกรรมการ กบข. กมอ านาจทงในการก าหนดคาใชจาย ก าหนดหลกเกณฑและวธการในการรบ เกบรกษา และจายเงนของกองทน พจารณามอบหมายใหสถาบนการเงนจดการเงนของกองทน ก าหนดใหสมาชกมสทธไดรบสวสดการและสทธประโยชนอน และก าหนดสทธในการไดรบเงนสะสม เงนสมทบ เงนประเดม เงนชดเชย และผลประโยชนตอบแทนของสมาชกผยนค าขอ รวมทงก าหนดหลกเกณฑและวธการหาประโยชนของกองทนดวย


คณะผวจยพบวา คณะกรรมการ กยศ. คณะอนกรรมการบญชจายทหนง และคณะอนกรรมการบญชจายทสอง เกอบทงหมดมาจากภาคราชการ การด าเนนงานของ กยศ. จงยงคงมวฒนธรรมแบบราชการ ขาดผแทนจากผมสวนไดสวนเสยและภาคประชาชน เชน เครอขายพอแมผปกครอง องคกรนกเรยนนกศกษา และองคกรประชาสงคมดานการศกษาทมใชองคกรอาชพหรอธรกจการศกษา ท าใหขาดระบบการถวงดลทเหมาะสม จงอาจถกแทรกแซงจากฝายใดฝายหนง ซงเปนความเสยงตอการทจรตเชงนโยบาย


คณะกรรมการมลนธฯ มอ านาจผกขาดคอนขางมาก ทงดานการบรหารจดการ บรหารงานบคคล บรหารงบประมาณ การตดตามและประเมนผล รวมทงการก ากบดแล จงขนอยกบการใชดลพนจของคณะกรรมการมลนธฯ แตการไดรบงบประมาณสนบสนนจากส านกงาน ป.ป.ส. และมผแทนส านกงาน ป.ป.ส. เปนกรรมการอยดวยนน อาจมอทธผลตอการตดสนใจอยางหนงอยางใดโดยทางตรง หรอทางออมกได ซงมความเสยงตอการทจรต เนองจากการด าเนนงานขององคกรพฒนาเอกชนจะมความเปนอสระและคลองตวสง นอกจากนน กรณมลนธภมพลงชมชนไทยยงมความเสยงตอการทจรต อนเนองจากการแทรกแซงของเจาหนาทของส านกงาน ป.ป.ส. ไดอกทางหนงดวย


กองทนผสงอายมการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบทใหนายกรฐมนตรและ รมว.พม. มอ านาจออกประกาศหรอระเบยบเพอปฏบตตามพระราชบญญตผสงอาย พ.ศ. 2546 อาจน าไปสการใชอ านาจในการออกกฎหมาย กฎเกณฑ ขอบงคบตางๆ ในระดบรองจากพระราชบญญต เพอเออประโยชนใหกบฝายการเมอง หรอการใชกองทนผ สงอาย เพอประโยชนสรางคะแนนนยมทางการเมอง นอกจากนน คณะกรรมการบรหารกองทนผสงอายสวนใหญมาจากภาคราชการ โดยทมอ านาจแตงตงกรรมการผทรงคณวฒจ านวนถง 5 คน จากคณะกรรมการทงหมด 11 คน ท าใหอาจมการครอบง าหรอแทรกแซงโดยฝายบรหาร/ขาราชการ/กลมอทธพล เปนชองทางใหไดพวกพองของฝายการเมอง/กลมอทธพลแฝงตวเขาเปนคณะกรรมการ/อนกรรมการ อาจน าไปสการด าเนนงานทไมสอดคลองกบวตถประสงคของการ



จดตงกองทน และการมผอ านวยการส านกสงเสรมและพทกษผสงอายเปนกรรมการและเลขานการ เปนการบรหารจดการแบบผกขาดโดยภาคราชการ ซงลกษณะดงกลาวขางตนมความเสยงตอการทจรตในหลาย ๆ รปแบบได


กปถ. มลกษณะการผกขาดอ านาจในการบรหารจดการ และก ากบดแลโดยภาครฐ เนองจากองคประกอบของคณะกรรมการ กปถ. มาจากภาคราชการทงหมด ขาดระบบการตรวจสอบและขาดการมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสยและภาคประชาชน นอกจากน การทกรรมการ กปถ. เปนขาราชการโดยต าแหนง (เชน ปลดกระทรวงคมนาคม เปนประธานกรรมการ กปถ. หรออธบดกรมการขนสงทางบก เปนประธานอนกรรมการพจารณาการขอรบจดสรรเงนกองทน) จงขาดการถวงดลการใชอ านาจในการใชดลพนจจดสรรเงน กปถ. ซงเปนเงนนอกงบประมาณทมจ านวนมาก จงตองใหความส าคญตอการใชเงนใหไดประโยชนสงสด และมความเสยงตอการทจรตใหนอยทสด



คณะกรรมการ กบข. และเลขาธการมอ านาจในการใชดลพนจไดคอนขางมาก กลาวคอ การใหอ านาจในการน าเงนไปลงทนในหลกทรพยทมความเสยงไดถงรอยละสสบ การบรหารเงนกองทนและเงนนอกงบประมาณ ซงมความคลองตวกวาสวนราชการปกต โดยจะเหนไดจาก การจดซอจดจางตามระเบยบคณะกรรมการกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการวาดวยการพสด พ.ศ. 2550 ทมความคลองตวมากกวาการจดซอจดจางตามระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ. 2535 และทแกไขเพมเตม การใหอ านาจคณะกรรมการ กบข. เกยวกบสญญาจางเลขาธการ อาจมความเสยงตอคณภาพในการปฏบตหนาทและอาจมความเสยงตอการทจรตเพอใหไดต าแหนงเลขาธการโดยการลอบบ หรอบลอกโหวต และการใหเลขาธการมอ านาจในการกระท าการฝาฝนขอบงคบ โดยตองผานการใหสตยาบนของคณะกรรมการ กบข. ดงกลาว ถอเปนการสรางระบบการถวงดลการใชอ านาจของคณะกรรมการ กบข. กบเลขาธการ แตในทางปฏบตอาจเปนไปไดวาคณะกรรมการ กบข. กบเลขาธการรวมกนด าเนนการ เนองจากการด ารงต าแหนงเลขาธการขนอยกบคณะกรรมการ กบข. ลกษณะดงกลาวไมกอใหเกดระบบการถวงดลทมประสทธภาพ และอาจมความเปนไปไดวา การใชดลพนจโดยมชอบของเลขาธการจะไดรบการรบรองใหเปนการกระท าทชอบโดยคณะกรรมการ กบข. ได


กฎ ระเบยบ หรอแนวทางปฏบตของ กยศ. ใหอ านาจสถาบนการศกษาในการใชดลพนจใหนกเรยน นกศกษากยมเงนมากเกนไป ขาดระบบการตดตาม ก ากบดแล และการตรวจสอบทด



รวมทงไมมระบบการถวงดล จงมความเสยงตอการทจรต โดยเฉพาะการบรหารเงนนอกงบประมาณ เนองจากการใหคณะกรรมการ กยศ. ประธานกรรมการ ผจดการ ผชวยผจดการ และผอ านวยการฝายมอ านาจในการใชดลพนจไดคอนขางมาก ในขณะทขอก าหนดเกยวกบความรบผดชอบยงไมชดเจน และขาดระบบการก ากบดแล การตรวจสอบและการถวงดลทเหมาะสม โดยจะเหนไดจากขอบงคบคณะกรรมการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาวาดวยการพสด พ.ศ. 2542 ทท าใหการจดซอจดจางของ กยศ. มความคลองตว มความยดหยน สามารถเปลยนแปลงการใชจายงบประมาณไดโดยงาย เนองจากไมตองผานการพจารณาจากคณะกรรมการวาดวยการพสด (กวพ.) หรอคณะรฐมนตร หรอรฐสภา ซงมความเสยงตอการทจรต หรอความไมคมคา มากกวาการจดซอจดจางตามระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ. 2535 และทแกไขเพมเตม


คณะกรรมการมลนธฯ มอ านาจในการตราระเบยบเกยวกบการด าเนนกจการ รวมถงการใชดลพนจในดานการบรหารเงนนอกงบประมาณ อาจจะเปนแหลงใชจายงบประมาณของ สวนราชการ โดยไมตองผานระเบยบบางประการของทางราชการ กรณการจดหาวสดอปกรณในการด าเนนงานโครงการ/กจกรรมตาง ๆ มโอกาสทจะเออประโยชนแกเอกชนรายใดรายหนงหรอไม หรอการผกขาดโดยเอกชนรายหนงรายใด ดานการจดสรรเงนทนดานการศกษาวจยเกยวกบการปองกนและแกไขปญหายาเสพตด อาจพจารณาจดสรรเงนทนใหกบนกวจยเปนการเฉพาะกบบคคลหรอบางกลม มากกวาการเปดโอกาสใหมการยนขอเสนอโครงการวจยเพอพจารณาตามหลกเกณฑอยางถกตอง โปรงใส และเปนธรรม ดานการบรหารงานบคคลของมลนธฯ ใหคณะกรรมการมลนธฯ มอ านาจในการแตงตง หรอถอดถอนเจาหนาทประจ ามลนธฯ รวมทงการแตงตงและถอดถอนคณะอนกรรมการนน อาจเปนการเปดโอกาสใหมการใชดลพนจทไมเปนธรรม เกดการกลนแกลง หรอเออประโยชนแก พวกพอง ท าใหการบรหารงานบคคลไมเปนไปตามระบบคณธรรม


กองทนผ ส งอายมหลกเกณฑการใชจายเงนทเปดใหมการใชดลพนจมากเกนไป และผไดรบการสนบสนนกน าเงนไปใชผดวตถประสงคของกองทน เชน คณะกรรมการบรหารกองทนอาจใชดลพนจในการพจารณาสนบสนนเฉพาะกลม/พรรคการเมอง หรอผทคนเคยกบเจาหนาทกองทนเทานน หรอการเรยกประโยชนจากผสงอายโดยเจาหนาททปฏบตงานใหกบกองทนผสงอาย หรอบคคลทปฏบตงานใหกบสภาผสงอาย ชมรม หรอบคคลอนทอ านวยความสะดวกในการขอกเงนหรอขอสนบสนนหรอวงเตนเพอใหไดรบการสนบสนน ท าใหเกดความไมเปนธรรม และมความเสยงตอการทจรต นอกจากน ในสวนของผก ยมหรอขอรบการสนบสนนโครงการและผทเกยวของ กอาจจะใชชองทางของกองทนผสงอาย แลวน าเงนไปใชผดวตถประสงค จนถงแสวงหาประโยชนโดยไมชอบได




กปถ. เปนกองทนทให รมว.คค. มอ านาจในลกษณะการผกขาดมากเกนไป โดยอาจน าไปสการใชอ านาจในการออกกฎหมาย กฎเกณฑ ขอบงคบตางๆ ในระดบรองจากพระราชบญญตเพอเออประโยชนใหกบฝายการเมอง หรอการใช กปถ. เพอประโยชนทางการเมอง หรอพรรคการเมองของตน นอกจากนน การจดสรรเงน กปถ. ยงมลกษณะผกขาดการใชเงนโดยกรมการขนสงทางบก ทหลกเกณฑและวธการพจารณาจดสรรเงนและการประเมนผลความคมคา (Value for Money) ยงไมชดเจน ดวยเหตดงกลาวจงท าใหกรมการขนสงทางบกมเงนนอกงบประมาณในการบรหารจดการจ านวนมากและมการใชดลพนจในการจดสรรเงนใหกบโครงการตาง ๆ ทเสนอขอใชเงน กปถ. คอนขางสง โดยทแผนการจดสรรเงน กปถ. ใหกบโครงการตาง ๆ และระบบการตดตามและประเมนผลการความคมคาของการใชจายเงน ไมปรากฏตอสาธารณะอยางชดเจน



ขอก าหนดเกยวกบความรบผดชอบยงไมชดเจน และขาดระบบการก ากบดแล การถวงดล และการตรวจสอบทเหมาะสม ซงอาจท าใหการจดการลงทน และการใชจายงบประมาณในการจดหา หรอจดจางทปรกษาของ กบข. มประสทธภาพและประสทธผลไมเพยงพอ หรอไมกอใหเกดประโยชนตอการด าเนนงานของ กบข. นอกจากนน ยงอาจกอใหเกดความเสยงตอการทจรตในหลาย ๆ ประการ ซงทผานมานน การใชดลพนจน าเงนกองทนไปลงทนในกจการทเสยงไดถงรอยละสสบ แตไมไดก าหนดหลกเกณฑและการตรวจสอบ รวมทงเปดโอกาสใหสมาชกมสวนรวมรบรและรวมตดสนใจ และยงไมปรากฏวา กบข. จดใหสมาชกไดมสวนรวมรบรเกยวกบการบรหารจดการการลงทน หรอเปดใหมการศกษาวเคราะหเพอเปนขอมลประกอบการตดสนใจของสมาชก และรวมตดสนใจกอนน าเงนไปลงทน หรอสามารถตดสนใจเลอกทจะไมน าเงนกองทนในสวนของตนไปลงทน ลกษณะดงกลาว อาจมโอกาสหรอชองทางทมความเสยงตอการทจรต ทจะกอใหเกดความเสยหายแกกองทนและสมาชกกองทน


กยศ. ใหอ านาจ รมว.กค. จดต งงบประมาณเพอสมทบกองทน เปนรายปตามความจ าเปนอาจมความเสยงตอการทจรตในเชงนโยบาย โดยใชกองทนเปนเครองมอทางการเมองเสนอวงเงนในแตละปเพอหวงผลทางการเมอง สรางคะแนนนยมใหกบรฐมนตรทเกยวของ หรอรฐบาล หรอพรรคการเมอง มากกวาการสะทอนความตองการทแทจรงของการตงงบประมาณในแตละป

เนองจากการก ากบดแลและตรวจสอบการด าเนนการใหกยมของสถานศกษายงคอนขางนอยและมประสทธภาพไมเพยงพอ เปนเหตใหมความเสยงตอการทจรตและการทจรตทเกดจรง



คอนขางบอย นบตงแตการทคณะกรรมการ กยศ. เปนผก าหนดหลกเกณฑ เงอนไข คณสมบตการใหกยม และจดสรรวงเงนผกรายใหม การตรวจสอบของกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา ยงเนนอยกบฝายบรหารและผตรวจเงนแผนดน (องคกรอสระ) ยงขาดการตรวจสอบโดยภาคประชาชน และโดยรฐสภา ท าใหขาดการถวงดลทเหมาะสม อาจน าไปสการทจรตได และผมสวนไดสวนเสย เชน เปนนกเรยนนกศกษา ผปกครอง และองคกรภาคเอกชนดานการศกษา เปนตน แทบจะไมมสวนรวมในการบรหารจดการ กยศ. เลย

นอกจากน ผบรหารสถานศกษา คณะกรรมการพจารณาเงนใหกยมประจ าสถานศกษา ซงผบรหารสถานศกษาแตงตง และเจาหนาทของสถานศกษาทรบผดชอบงาน กยศ. ของสถานศกษา กมความเสยงตอการทจรตในหลายลกษณะ เชน อาจมการด าเนนการเพอเออประโยชนตอตนเอง และยกยอกทรพยสนของกองทนไปใชประโยชนสวนตว เปนตน ซงพบวาหลายกรณผบรหารสถานศกษาเหลานน มไดแสดงความรบผดชอบจากการกระท าดงกลาว ท าใหเกดความเสยหายตอ กยศ.


คณะกรรมการอ านวยการ คณะกรรมการบรหารมลนธ และผอ านวยการส านกงานมลนธ มความรบผดชอบโดยตรงในการบรหารงานของมลนธ แตการทผแทนจากส านกงาน ป.ป.ส. ซงเปนสวนราชการเจาของงบประมาณรวมอยในคณะกรรมการดวย อาจท าใหการบรหารงาน และการจดสรรงบประมาณในการด าเนนงานโครงการ/กจกรรมตางๆ ของมลนธ ถกแทรกแซงโดยส านกงาน ป.ป.ส. และอาจเปนแหลงใชจายเงนงบประมาณของส านกงาน ป.ป.ส. ทไมตองปฏบตตามกฎ หรอระเบยบของทางราชการ นอกจากน การใหอ านาจในการใชดลพนจในการจดสรรเงนของคณะกรรมการบรหารมลนธ ยอมกอใหเกดชองทางการทจรตได เนองจากมลนธใชระบบการตรวจสอบและการควบคมภายในเปนหลก ซงไมมระบบการตรวจสอบจากภาคประชาชน จงมความเสยงตอการทจรตสง ซงคณะกรรมการอ านวยการ คณะกรรมการบรหารมลนธ และผอ านวยการส านกงานมลนธ ควรจะไดมการประกาศจรรยาบรรณ หรอความรบผดชอบเมอมการบรหารงานทผดพลาด หรอเกดการทจรตขน เชน คณะกรรมการจะตองลาออกทงคณะ จะตองรบผดชอบชดใชคาเสยหายใด ๆ ทเกดขนจากการบรหารงานทผดพลาดนน

นอกจากนน การทมลนธมผสอบบญชทขาดความเปนอสระ ยงอาจเปนชองทางทมความเสยงตอการทจรตได เนองจากผสอบบญชมาจากการแตงตงจากคณะกรรมการมลนธ จงยอมจะมความเกรงใจคณะกรรมการมลนธ ดงนน การตรวจสอบทขาดระบบการถวงดลดงกลาว ซงท าใหระดบความเขมขนในการตรวจสอบลดนอยลง จงมความเสยงตอการทจรต

การไมอยในบงคบของระเบยบคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนวาดวยการก าหนดมาตรฐานการควบคมภายใน พ.ศ. 2544 หากระบบการควบคมภายในของมลนธไมถกปฏบตอยางจรงจง จะท าใหยากตอการตรวจสอบ จงมความเสยงตอการทจรต โดยอาจมการเออประโยชนแกเอกชน บคคลหรอกลมบคคลรายหนงรายใดสงมาก แมวาคณะกรรมการอ านวยการ มภท. ไดออก



ระเบยบก ากบดแลและตรวจสอบทคอนขางรดกมแลวกตาม แตความพรอมรบผดยงไมชดเจน เนองจากการออกขอบงคบหรอระเบยบตาง ๆ ยงไมไดมการเชอมโยงถงความรบผดตามพระราชบญญตก าหนดความผดเกยวกบหางหนสวนจดทะเบยน หางหนสวนจ ากด บรษทจ ากด สมาคม และมลนธ พ.ศ. 2499 และพระราชบญญตก าหนดความผดเกยวกบหางหนสวนจดทะเบยน หางหนสวนจ ากด บรษทจ ากด สมาคมและมลนธ (ฉบบท 2) พ.ศ. 2535 อยางชดเจน จงอาจท าใหผทเกยวของขาดความตระหนกถงผลของความผดทอาจจะเกดขน และโทษทจะไดรบ ซงเปนความเสยงตอการทจรต


กองทนผ สงอายบรหารโดยคณะกรรมการบรหารกองทนซงปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย เปนประธานกรรมการ และมคณะกรรมการผสงอายแหงชาต ซงนายกรฐมนตรเปนประธานกรรมการ ก ากบอกชนหนง ท าใหมความเสยงตอการน าเสนอนโยบายเพอสรางคะแนนนยมใหกบพรรคการเมอง โดยไมไดค านงถงวตถประสงคของกองทนและความคมคา สมเหตผลของการใชจายงบประมาณอยางแทจรง โดยทกลไกการตรวจสอบกมเพยงกลไกทางรฐสภาโดยการอภปรายในสภาผแทนราษฎร วฒสภา หรอรฐสภาเทานน

ความรบผดชอบในการตดตามทวงถาม และการตดจ าหนายหนสญของเจาหนาท ซงก าหนดใหผอ านวยการส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส และผสงอายและปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย มอ านาจการอนมตตดจ าหนายหนสญออกจากบญชลกหน มความเสยงตอการใชดลพนจโดยไมตองรบผดชอบของเจาหนาท จนเปนเหตใหไมสามารถเรยกใหลกหนช าระหนตามกฎหมายได และในกรณผมอ านาจอนมตดงกลาว เหนวาการตดจ าหนายหนสญเปนผลมาจากเจาหนาทไมปฏบตหนาท ควรด าเนนการหาตวผตองรบผดชดใชหรอผรวมรบผดชดใชตามกฎหมายวาดวยความรบผดทางละเมดของเจาหนาท

ส าหรบการก ากบดแลและการตรวจสอบกองทนผสงอาย ซงเนนทการตรวจสอบภายใน และการตรวจสอบของส านกงานการตรวจเงนแผนดน ยงขาดกระบวนการตรวจสอบจากภายนอก ทงในสวนของภาคประชาชน และโดยรฐสภา ท าใหขาดการถวงดลทเหมาะสม และอาจน าไปสการทจรตไดงาย โดยเฉพาะอยางยงการน าเงนกองทนไปใชผดวตถประสงค นอกจากนน กองทนผสงอายยงควรใหความส าคญกบการมสวนรวมของภาคประชาชนในทกขนตอนโดยเฉพาะกลมผสงอายในฐานะผทมสวนไดสวนเสยโดยตรง เพอใหการบรหารจดการกองทนเกดความโปรงใสและเปนธรรม


การท กปถ. เปนกองทนทแฝงอยในกรมการขนสงทางบก เสมอนยงอยในการบรหารและก ากบดแลของกรมการขนสงทางบก แมจะมปลดกระทรวงคมนาคม เปนประธานกรรมการ



แตการด าเนนงานของกองทนจะอยทกรมการขนสงทางบก จงอาจเรยกไดวา เปนการบรหารกองทนแบบผกขาดโดยภาครฐ ซงคณะกรรมการ กปถ. และกรมการขนสงทางบกจะตองมความรบผดชอบโดยตรง จากการบรหารงานกองทนทผดพลาด หรอการใชจายเงนกองทนทไมค มคา ไมประสบความส าเรจตามวตถประสงคและเปาหมายทก าหนด หรอสญเปลา แม กปถ. จะมระบบการตรวจสอบทงจากภายในและภายนอก รวมทงกระบวนการตรวจสอบโดยรฐสภา แตกยงไมเพยงพอ ควรเพมการมสวนรวมของประชาชนในการปฏบตงานของ กปถ. อยางเหมาะสม โดยมผแทนจากภาครฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน เปนองคประกอบดวย เพอใหมนใจไดวาการด าเนนงานของกองทนเปนไปตามหลกบรหารกจการบานเมองทด ปราศจากการทจรตคอรรปชน หรอการเออประโยชนแกกลมหนงกลมใด

2.2 การสงเคราะหความเสยงตอการทจรต

ความเสยงตอการทจรตองคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะกรณศกษา มปจจยส าคญท เปนเหตของการทจรต ตามแนวคดของ Klitgaard (1995) สรปไดดงน


องคกรเอกชนกงสาธารณะ ไดแก กบข., กยศ., กองทนผ สงอาย และ กปถ. มลกษณะการผกขาด 3 ลกษณะ คอ (1) การผกขาดอ านาจ อนเนองจากองคประกอบและคณสมบตของคณะกรรมการ และคณะอนกรรมการ ไดแก กองทนผสงอาย และ กปถ. ซงองคประกอบของคณะกรรมการบรหารกองทนของทงสองกองทนควรมกรรมการจากภาคเอกชนเขารวมเปนกรรมการในสดสวนทเหมาะสมโดยเฉพาะ กปถ. ทไมมองคกรภาคเอกชนทเกยวของเขารวมดวย (2) การผกขาดการใชอ านาจทงนตบญญต บรหาร และตลาการ โดยรฐมนตร คณะกรรมการ คณะอนกรรมการ และเลขาธการหรอผจดการ รวมทงมการผกขาดอ านาจโดยสวนราชการทก ากบดแล ไดแก กองทนผสงอายและ กปถ. และ (3) การผกขาดการด าเนนการ ไดแก กบข. ซงบงคบใหขาราชการทกคนตองเปนสมาชก และ กปถ. ทก าหนดหลกเกณฑการใชจายเงนเพอสนบสนนเฉพาะโครงการ/กจกรรมของกรมการขนสงทางบก เปนตน

ส าหรบ มภท. นน คณะกรรมการบรหารมลนธมผแทนจากส านกงาน ป.ป.ส. ซงเปนหนวยงานเจาของงบประมาณเปนกรรมการ ขาดผแทนจากภาคประชาชนในสดสวนทเหมาะสม และดวยเหตทมลนธไดรบเงนสนบสนนจากส านกงาน ป.ป.ส. จงมความเสยงตอการแทรกแซงจากภาครฐในทางพฤตนย และการบรหารงานของคณะกรรมการบรหารมลนธจะมแนวโนมวาเปนไปตามนโยบายและทศทางทส านกงาน ป.ป.ส. ก าหนด มลนธจงเสมอนเปนหนวยงานในสงกดส านกงาน ป.ป.ส. ในขณะทออกแบบองคกรใหมรปแบบขององคกรเอกชน ซงโดยธรรมชาตจะมความเปนอสระสง ยากทจะด าเนนงานและการใชจายงบประมาณตามระเบยบของทางราชการ




องคกรเอกชนกงสาธารณะในรปของกองทนมอ านาจในการใชดลพนจคอนขางมากโดยเฉพาะ กบข. ซงมการใชดลพนจทงในดานนตบญญต บรหารและตลาการ ส าหรบ กยศ. ซงมการกระจายการใชดลพนจไปยงผบรหารสถานศกษา โดยการตรวจสอบและการถวงดลการใชอ านาจยงคอนขางนอย ท าใหมความเสยงตอการทจรตสง ซงพบการทจรตทเกดขนจรงในหลาย ๆ ลกษณะ แตส าหรบกองทนผสงอาย กปถ. และ มภท. ยงมการใชดลพนจไมมากนก เพราะมความสมพนธใกลชดกบสวนราชการทก ากบดแล หรอสวนราชการทสนบสนนงบประมาณคอนขางสง แตอยางไรกตาม กปถ. ยงมความเสยงตอการทจรตสง เนองจากเปนกองทนทมความเกยวของกบผมสวนไดสวนเสยและการบรหารเงนจ านวนมาก


องคกรเอกชนกงสาธารณะในรปของกองทนมความรบผดชอบและตรวจสอบไดคอนขางมาก โดยเฉพาะ กบข. และ กยศ. ซงมลกษณะความรบผดชอบและตรวจสอบทมคณภาพ แตยงขาดระบบการถวงดลการใชอ านาจทเหมาะสม จงมความเสยงตอการทจรตสงมาก และส าหรบกองทนผสงอาย กปถ. และ มภท. พบวา ความรบผดชอบ การตรวจสอบ และการถวงดลการใชอ านาจยงองอยกบสวนราชการทแฝงอย หรอสวนราชการทสนบสนนงบประมาณ

ส าหรบการมสวนรวมและความโปรงใสในการด าเนนงานนน พบวา ทง 5 องคกรมกระบวนการมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสยคอนขางนอย โดยเฉพาะ กยศ. และ กปถ. ทไมมกระบวนการมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสยเลย

ในสวนของความพรอมรบผด พบวา กบข. และ กยศ. กฎหมายก าหนดเกยวกบการก ากบดแล การตรวจสอบ และการถวงดลทคอนขางชดเจนและรดกม นอกจากนน ยงมความพรอมทจะรบผด โดยมการก าหนดบทลงโทษไวชดเจน แตทงสององคกรเปนกองทนขนาดใหญ มกระบวนการขนตอนการด าเนนงานคอนขางจะซบซอน และกรณ กบข. ผบรหารยงมอ านาจในการบรหารจดการลงทนในกจการทมความเสยงได จงท าใหมความเสยงตอการทจรตไดมาก

จากการสงเคราะหความเสยงตอการทจรตดงกลาว จะเหนไดวา องคกรเอกชนกงสาธารณะทแฝงอยในสวนราชการ ซงสวนใหญจะเปนกองทนนน จะใชระบบการตรวจสอบภายในซงเปนกลไกปกตของสวนราชการทสงกด หากกองทนมขนาดใหญและมเงนทนหมนเวยนจ านวนมาก เชน กบข. และ กยศ. อาจจะท าใหการตรวจสอบไมรดกม อาจเกดการรวไหลในการใชจายงบประมาณของกองทนได ซงปญหาทพบเหมอนกนทกกองทน คอ การใชดลพนจซงกฎหมายเปดชองใหคณะกรรมการบรหารกองทน หรอผบรหาร หรอผจดการกองทน น าเงนกองทนไปใชผดวตถประสงค องคประกอบของ



คณะกรรมการบรหารกองทนสวนใหญมาจากภาครฐ ขาดผ แทนผ มสวนไดสวนเสยหรอภาค ประชาสงคมในสดสวนทเหมาะสม ท าใหขาดระบบการตรวจสอบและถวงดลตามหลกธรรมาภบาลทด

ภาพท 16 ปจจยบางประการทเปนสาเหตของความเสยงตอการทจรต จ าแนกตามระดบการผกขาด ระดบการใชดลพนจ และระดบความรบผดชอบและการตรวจสอบได


แตองคกรเอกชนกงสาธารณะในรปแบบกองทนนน กอยภายใตกฎระเบยบของทางราชการทรดกมมากกวาองคกรเอกชนกงสาธารณะในรปแบบองคกรพฒนาเอกชนภาครฐ (มลนธ หรอสมาคม) ซงยงไมมกฎหรอระเบยบในการด าเนนการทชดเจน แมบางสวนราชการจะน าระเบยบของทางราชการมาบงคบใชโดยอนโลม เชน กรณ มภท. ดงนน เพอลดความเสยงตอการทจรตในองคกรพฒนาเอกชนภาครฐจงควรมกฎหมายก ากบการด าเนนงานเชนเดยวกบกรณกองทนซงสงกดสวนราชการ

ทงน ปจจยบางประการทเปนเหตของความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ จ าแนกตามระดบการผกขาด ระดบการใชดลพนจ และระดบความรบผดชอบและการตรวจสอบได ดงภาพท 16

การแทรกแซงทางการเมองและกลมผลประโยชน

ขาดการมสวนรวม ของผมสวนไดสวนเสย/

ภาคประชาชน

สภาพแวดลอม ทสงเสรมการทจรต

ขาดระบบความพรอมรบผดชอบ เชน การด าเนนการเพอเปดใหม การตรวจสอบ และการก าหนด โทษกรณทมการกระท าผด

ระเบยบขององคกรเปดโอกาสใหผแทนจาก ผมสวนไดสวนเสย/ภาคประชาชน เขาไปเปน

กรรมการ หรอมสวนรวมนอย หรอไมมสวนรวมเลยในองคกร

ระเบยบใหอ านาจคณะกรรมการบรหารขององคกร มอ านาจดานการออกกฎระเบยบภายในองคกร อ านาจบรหารทระดบทสงมาก

กฎ ระเบยบทเปดชองใหมการทจรตได หรอมความเสยงตอการทจรต เชน ระเบยบวาดวยการพสดของ กบข.

และ กยศ. เปนตน

พฤตกรรมสวนบคคลของผทเกยวของ เชน กบข. (กรรมการ กบข. และเลขาธการ) กยศ.

(ผบรหารสถานศกษา เจาหนาททรบผดชอบ) กองทนผสงอาย (กรรมการ เจาหนาท และ

ผสงอายทขอรบการสนบสนน) กปถ. (คกก.กปถ., ผบรหารกรมการขนสงทางบก) มภท.

(คกก. อ านวยการ, คกก. บรหาร, ผอ.สนง.มภท.)

ระดบของการใชดลพนจ

ระดบของความรบผดชอบและการตรวจสอบได

ระดบของการผกขาด


ในองคกรเอกชนกงสาธารณะ



อยางไรกตาม กฎ ระเบยบ หรอมาตรการทออกมาก ากบการด าเนนงานขององคกรเอกชน กงสาธารณะจะตองไมสรางภาระจนเกนความจ าเปน จนท าใหองคกรขาดความคลองตว ทงน อาจพจารณาระดบความเขมของการก ากบดแล และตรวจสอบ เพอลดความเสยงตอการทจรต เชน กรณทกฎหมายใหองคกรสามารถน าเงนกองทนไปลงทนไดหรอใหอ านาจในการจดสรรเงนจ านวนมากไปยงองคกรหรอกลมบคคลอน ซงอาจจะมกลมการเมองหรอกลมผลประโยชนเกยวของอยดวย และการใหอ านาจในการจดซอจดจางในวงเงนงบประมาณสง โดยเฉพาะในองคกรทมเงนทนหมนเวยนจ านวนมากหรอองคกรทบรหารจดการกองทนขนาดใหญ ซงแสดงความสมพนธได ตามภาพท 17

ภาพท 17 ความสมพนธระหวางลกษณะและรปแบบขององคกรเอกชนกงสาธารณะ กบระดบความเขมในการก ากบดแลและการตรวจสอบทควรจะเปน

สง ความเสยงตอการทจรต ต า

เงนทนหมนเวยนมาก ความเสยงสง การก ากบดแลต า โอกาสคอรรปชนสงมาก ดงนน ตองมกฎ ระเบยบ มาตรการในการก ากบดแลและตรวจสอบมาก

(มความคลองตวต า)

เงนทนหมนเวยนมาก การก ากบดแลสง ความเสยงต า โอกาสคอรรปชนสงต า ดงนน

ควรมกฎ ระเบยบ มาตรการในการก ากบดแลและตรวจสอบ

เทาทจ าเปน (มความคลองตวสง)

เงนทนหมนเวยนนอย ความเสยงสง การก ากบดแลต า โอกาสคอรรปชนสงมาก ดงนน ตองมกฎ ระเบยบ มาตรการในการก ากบดแลและตรวจสอบมาก

(มความคลองตวต า)

เงนทนหมนเวยนนอย การก ากบดแลสง ความเสยงต า

โอกาสคอรรปชนสงต า ดงนน ตองมกฎ ระเบยบ มาตรการในการ

ก ากบดแลและตรวจสอบเทาทจ าเปน

(มความคลองตวสง)

ต า การก ากบดแลและตรวจสอบ สง


หมายเหต เงนทนหมนเวยน หมายถง ทนทตงขนเพอกจการซงอนญาตใหน ารายรบสมทบทนไวใชจายได(พระราชบญญตเงนคงคลง พ.ศ. 2491) หรอเงนทนทจดหามาเพอใชในการจดหาทรพยสนหมนเวยนหรอใชในการด าเนนกจการขององคกรเอกชนกงสาธารณะ โดยอนญาตใหน าเงนรายรบนนมาสมทบไวใชจายไดโดยไมตองน าสงคลง

กฎ ระเบยบ มาตรการในการ

ก ากบดแล ตรวจสอบ

ปองกน ความเสยงตอการทจรตขององคกรเอกชนกงสาธารณะ

เงนทน หมนเวยน ขององคกร เอกชนกงสาธารณะ



3. การสงเคราะหลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ เฉพาะองคกรกรณศกษา

คณะผวจ ยไดคนพบ ความเสยงตอการทจรตและการทจรตทเกดขนจรงในองคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะกรณศกษาทงทมลกษณะและรปแบบเดยวทไมซบซอน และทมลกษณะและรปแบบของความเสยงตอการทจรตทมความซบซอนหรอผสมกนหลาย ๆ ลกษณะ ดงตอไปน

3.1 ลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ

3.1.1 การใชขอมลภายใน (Insider trading) ในการซอขายหนในตลาดหลกทรพย

การใหคณะกรรมการ กบข. และเลขาธการ มอ านาจใชดลพนจน าเงนกองทนไปลงทนในกจการทเสยงไดถงรอยละสสบ โดยทสมาชกผมสวนไดสวนเสยไมไดมสวนรวมรบรเกยวกบการบรหารจดการการลงทน หรอเปดใหมการศกษาวเคราะหเพอเปนขอมลประกอบการตดสนใจของสมาชก และรวมตดสนใจกอนน าเงนไปลงทน หรอสามารถตดสนใจเลอกทจะไมน าเงนกองทนในสวนของตนไปลงทน ลกษณะดงกลาวมความเสยงตอการทจรต โดยอาจมการไมเสนอขาวสารซงเปนขอเทจจรง หรออาจประวงเวลาการเสนอขาวสาร อนเปนความเสยงตอการทจรตในลกษณะตาง ๆ ได เชน การเออประโยชน หรอการทจรตเชงนโยบาย (Policy Corruption) การมผลประโยชนทบซอน (Conflict of Interests) รวมถงการน าเงน กบข. ไปลงทนในตลาดหลกทรพยหรอตราสารของบรษททเปนพวกพองของตนเอง (Trading Influence)150 หรอมการใชขอมลภายใน (Insider Trading) ซงมกรณการทจรตทเกดขนจรงหรอทเสยงตอการทจรต ซงมลกษณะและรปแบบดงจะกลาวตอไป

(1) การแสวงหาประโยชนสวนตนและพวกพอง

กรณขาวทปรากฏตอสอมวลชน การตรวจสอบโดยส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตในภาครฐ (ส านกงาน ป.ป.ท.) และการฟองคดตอศาลปกครองหลายคด151 เกยวกบการลงทนของ กบข. ในป 2551 ทน าเงนกองทนไปลงทนและเกดผลประโยชนตดลบ โดยอาจเกดจากการลวงรขอมลภายใน เพอแสวงหาผลประโยชน เนองจากการซอขายขนาดใหญในตลาดหลกทรพยนน การใชขอมลดงกลาวจะมผลตอราคาของหนแตละตว ซงผททราบขอมลกอนทการซอขายจะเกดขนยอมมโอกาสทจะท าก าไรไดมาก การใชขอมลภายในเพอแสวงประโยชน จงถอเปนการความเสยงตอการทจรตหรอการทจรตประเภทหนง


รปแบบและความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ” ครงท 1 เมอวนท 22 ธนวาคม 2552 151 ค าสงศาลปกครองสงสดท 403/2553 ตามค ารองท 257/2553 ลงวนท 6 ตลาคม 2553



(2) การกระท าผดตามพระราชบญญตหลกทรพยและตลาดหลกทรพย พ.ศ. 2535 และระเบยบคณะกรรมการกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการวาดวยการซอขายหลกทรพยเพอบญชของพนกงาน พ.ศ. 2546

จากรายงานผลการตรวจสอบการบรหารและการลงทนของ กบข. ระบถงการซอขายหลกทรพยทมลกษณะเปนการซอตดหนากองทน (Front running) การซอขายทศทางตรงกนขามกบการลงทนของ กบข. (Against Portfolio) ทอาจเขาขายเปนความผดตามพระราชบญญตหลกทรพยและตลาดหลกทรพย โดยฝายธรรมาภบาล กบข. สมตรวจขอมลการซอขายหลกทรพยพบวา นาย ว เลขาธการ กบข.ในขณะนน ไดท ารายการซอขายหนบรษทยานภณฑ จ ากด (มหาชน) หรอ YNP บรษทแลนดแอนดเฮาส จ ากด (มหาชน) หรอ LH และบรษท ปตท. จ ากด (มหาชน) หรอ PTT การซอขายหนโดยสวนตวน นาย ว ไมไดขออนญาตกอนซอขายหลกทรพย ตามระเบยบคณะกรรมการกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการวาดวยการซอขายหลกทรพยเพอบญชของพนกงาน พ.ศ. 2546 ทก าหนดใหตองขออนญาตกอนซอขายทกครง นอกจากนนาย ว ยงขาดสงรายงานการซอขายหนทก าหนดใหตองรายงานเปนรายไตรมาส รวม 8 ไตรมาส

ทงน ส านกงาน ป.ป.ท. ไดวเคราะหขอมลการซอขายหลกทรพยของผบรหารระดบสงใน กบข. พบวา นาย ว มพฤตการณซอขายหน YNP LH และ PTT ในลกษณะกอนหนาหลง หรอพรอมกนกบวนท กบข. ไดท าการซอขายหลกทรพยดงกลาวหลายครงหลายหน เชน การขายหน YNP ในวนท 25 เมษายน 2551 เปนการขายกอนการขายของ กบข. เพยง 3 วน สวนการขายหน LH และ PTT หลายครงทพบวา เปนการซอกอนหนา กบข. เขาซอไมกวน สวนการขายพบวา เปนการขายวนเดยวกบการขายของ กบข. หรอขายกอนการขายของ กบข. เพยงไมกวน พฤตการณดงกลาวเขาขายเปนการซอกอนหนาและดกหลง ซงเปนการฝาฝนระเบยบคณะกรรมการกองทนบ าเหนจบ านาญวาดวยการซอขายหลกทรพยเพอบญชของพนกงาน พ.ศ. 2546 ซงก าหนดหลกเกณฑในการซอขายหลกทรพยของพนกงานทตองขออนญาต และจะตองท าความเขาใจและลงนามรบทราบหลกเกณฑตามทก าหนดไว พนกงานทตองขออนญาตตองไดรบอนญาตจากฝายก ากบกจกรรมองคกรกอนจะท าการซอขายหลกทรพยทจดทะเบยน รวมถงตราสารอนพนธทเกยวเนองกบหลกทรพยนน ซงการปฏบตตามระเบยบดงกลาวมผลตามกฎหมาย การฝาฝนไมปฏบตตามจะมโทษทางวนยไปจนถงการเลกจาง

(3) ความผดเกยวกบจรรยาบรรณของเลขาธการและของพนกงาน

นอกจากนน พฤตการณดงกลาวยงเขาขายความผดเกยวกบจรรยาบรรณของเลขาธการ ทนาย ว ไดลงนามประกาศไวเมอวนท 31 มนาคม 2546 ซงยงไดก าหนดจรรยาบรรณและหลกปฏบตแกพนกงาน กบข. โดยหามพนกงานซอขายหลกทรพยของตนเองกอนซอหลกทรพยนนเพอกองทน หามซอขายหลกทรพยใดในทศทางตรงขามกบการลงทนของกองทนทจะท าใหการซอขายหลกทรพยของกองทนไดรบความเสยหาย หรอท าใหพนกงานไดรบผลประโยชนจากการซอขายหลกทรพยของกองทน



และพนกงานสามารถซอขายหลกทรพยได แตตองไมเปนการกระทบตอเวลาการท างาน ควรเปนลกษณะการลงทนระยะยาว คอ ถอหนไมนอยกวา 3 เดอน และไมเขาขาย Insider trading152

(4) การปฏบตในบางเรองยงไมครบถวนตามพระราชบญญตวาดวยการกระท าผดเกยวกบคอมพวเตอร พ.ศ. 2550 และประกาศกระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร เรอง หลกเกณฑการเกบรกษาขอมลจราจรทางคอมพวเตอรของผใหบรการ พ.ศ. 2550

จากสรปผลการด าเนนงานทเกยวของของคณะอนกรรมการตรวจสอบ พบวา สวนใหญมการปฏบตตามกฎหมายและระเบยบขอบงคบ ยกเวนการปฏบตในบางเรองยงไมครบถวนตามพระราชบญญตวาดวยการกระท าผดเกยวกบคอมพวเตอร พ.ศ. 2550 และประกาศกระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร เรอง หลกเกณฑการเกบรกษาขอมลจราจรทางคอมพวเตอรของผใหบรการ พ.ศ. 2550 ซงไดแกไขแลว และการไมปฏบตตามระเบยบคณะกรรมการ กบข. วาดวยการซอขายหลกทรพยของพนกงาน คณะอนกรรมการตรวจสอบไดเสนอคณะกรรมการเพอสอบสวนขอเทจจรงและทบทวนระเบยบใหรดกมยงขน153

กรณดงกลาว คณะผวจย พบวา คณะกรรมการ กบข. ไดพจารณาผลการตรวจสอบคณะกรรมการเฉพาะกจเพอตรวจสอบการด าเนนงานของ กบข. ในการประชม เมอตนป 2552 สรปผลการตรวจสอบวา การบรหารเงนลงทนในป 2551 ของ กบข. เปนไปตามกฎหมาย กฎ ระเบยบ ขอบงคบ และนโยบายทเหมาะสม และพจารณาโดยรอบคอบแลว ซงผลประกอบการทขาดทนกวา 16,000 ลานบาท เกดจากผลกระทบของวกฤตเศรษฐกจโลก ส าหรบงานดานการประชาสมพนธกไดด าเนนการ

152 พนกงาน “กบข.” ชอค ป.ป.ท. พบขอมลอาจมการ “อนไซเดอร” ซอขายหนดกหนา-หลง กบข. หลายครง.

มตชนรายวน ฉบบวนท 27 พฤษภาคม พ.ศ. 2552. 153 นอกจากนน คณะอนกรรมการตรวจสอบยงไดด าเนนการ ดงตอไปน (1) การสอบทานและอนมตแผนการ

ตรวจสอบประจ าป 2553 ซงมขอบเขตการตรวจสอบครอบคลมงานหลกของ กบข. ทกดาน และเรองทมความเสยงทมนยส าคญ และก ากบดแลการปฏบตงานของฝายตรวจสอบใหปฏบตตามมาตรฐานการตรวจสอบ รวมทงไดอนมตใหจางผประเมนอสระภายนอกประเมนคณภาพกจกรรมการตรวจสอบภายในตามมาตรฐานสากลการปฏบตงานวชาชพการตรวจสอบภายใน และใหมการพฒนาบคลากรในฝายตรวจสอบอยางตอเนอง (3) ทบทวนกฎบตรของคณะอนกรรมการ ตรวจสอบและฝายตรวจสอบใหสอดคลองกบหลกเกณฑและขอก าหนดของส านกงาน กลต. และตลาดหลกทรพยฯ ตามแนวทางการก ากบดแลทด (4) เสนอแนะใหคณะกรรมการ กบข. พจารณาเหนชอบใหมผประเมนอสระประเมนการก ากบดแลกจการทดของ กบข. เพอสรางความเชอมนแกสมาชก (5) ประเมนผลการปฏบตงาน ประจ าป 2552 เพอเพม ประสทธภาพและประสทธผลในการปฏบตงานของคณะอนกรรมการตรวจสอบตามแนวทางการก ากบดแลกจการ ทด นอกจากนน ไดน าเสนอรายงานผลการด าเนนงานของคณะอนกรรมการตรวจสอบตอคณะกรรมการปละ 2 ครง



ตามแผนทไดรบอนมต แตคณะกรรมการเฉพาะกจไดมขอสงเกต154 กลาวคอ 1) ใหทบทวนการลงทนในเรองการตราคาหลกทรพยเปนราคาตลาด (Mark to Market) การก าหนดกรอบนโยบายการก ากบดแลเรองการบรหารความเสยงของธรกรรมเงนตราตางประเทศ และการก าหนดสดสวนการมอบหมายเงนใหผจดการกองทนภายนอกประเทศ 2) ใหปรบปรงเรองจรรยาบรรณของพนกงาน เนองจากพบวาเลขาธการและพนกงานสวนหนงทไมปฏบตตามระเบยบวาดวยการซอขายหลกทรพย รวมถงใหปรบปรงระเบยบวาดวยการซอขายหลกทรพยใหเหมาะสมและรดกมมากขน และ 3) ควรปรบปรงเรองการประชาสมพนธเพอใหมขอมลขาวสารถงสมาชกใหมากทสดและควรพจารณาชองทางและวธการสอสารทเหมาะสมมากขน

ทงน กบข. ไดเสนอสรปผลการตรวจสอบของคณะกรรมการเฉพาะกจ และการด าเนนการของคณะกรรมการไปยง รมว.กค. ผรกษาการตามพระราชบญญตน มการแตงตงคณะกรรมการสอบสวนเลขาธการในขณะนน และแตงตงคณะกรรมการสอบสวนความผดทางวนยของพนกงานและไดลงโทษพนกงานทไมปฏบตตามระเบยบวาดวยการซอขายหลกทรพย นอกจากนน ยงไดแตงตงคณะท างานปรบปรงระเบยบวาดวยการซอขายหลกทรพย

กรณดงกลาว ผลการสอบสวนไดใหเลขาธการพนจากต าแหนง และลงโทษทางวนยพนกงานทไมปฏบตตามระเบยบดงกลาว พรอมกบปรบปรงระเบยบวาดวยการซอขายหลกทรพยเพอก าหนดหลกเกณฑวธการในการซอขายหลกทรพยของพนกงาน รวมถงการก าหนด ขอหามการลงทนตาง ๆ เพอเปนการปองกนไมใหพนกงานซอขายหลกทรพยทเขาขายความขดแยงทางผลประโยชน

จากทกลาวมาแลวนน จะเหนไดวา ผบรหาร กบข. มอ านาจในการใชดลพนจในการบรหารจดการการลงทนมากเกนไป ท าใหมความเสยงตอการทจรตในเชงบรหาร เนองจากผลประโยชนทบซอน หรอการขดกนระหวางประโยชนสาธารณะกบประโยชนสวนบคคล (Conflict of Interest) มการกระท าผดในหลาย ๆ ลกษณะ นบตงแตการบรหารจดการทไมโปรงใส เปดเผยเฉพาะผลการลงทนทมผลก าไร แตปกปดการลงทนทผลการด าเนนงานขาดทน และไมใหความชดเจนกบสมาชก ไมใหความส าคญตอการมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสย จนถงกบกระท าผดตอจรรยาบรรณของเลขาธการและของพนกงาน การกระท าผดตามพระราชบญญตหลกทรพยและตลาดหลกทรพย พ.ศ. 2535 และระเบยบคณะกรรมการกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการวาดวยการซอขายหลกทรพยเพอบญชของพนกงาน พ.ศ. 2546 รวมทงการไมปฏบตในบางเรองยงไมครบถวนตามพระราชบญญตวาดวยการกระท าผดเกยวกบคอมพวเตอร พ.ศ. 2550

154 รายงานประจ าป 2552 กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ หนา 73 - 74. และรายงานสรปผลการประชม

สมมนากลมยอยเพอระดมความคดเหน โครงการศกษาวจย เรอง “ลกษณะ รปแบบและความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ” ครงท 1 เมอวนท 22 ธนวาคม 2552.



และประกาศกระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร เรอง หลกเกณฑการเกบรกษาขอมลจราจรทางคอมพวเตอรของผใหบรการ พ.ศ. 2550 โดยการใชขอมลภายใน (Insider trading) ในการซอขายหนในตลาดหลกทรพย ซงเปนความเสยงตอการทจรตอกรปแบบหนง

3.2 ลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา

คณะผวจยพบวา การบรหารจดการ กยศ. โดยเฉพาะในระดบสถาบนการศกษาหลายสถาบน มลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตหลายกรณ ดงตอไปน

3.2.1 การยกยอกเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา

(1) กรณวทยาลยโปลเทคนคภาคตะวนออกเฉยงเหนอ จงหวดอบลราชธาน

1) การน าเงนกองทนไปใชผดวตถประสงค

สบเนองจากขาราชการการเมองภายในกระทรวงพาณชยเขาไปเกยวของ และมการน าเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา (กยศ.) วทยาลยโปลเทคนคภาคตะวนออกเฉยงเหนอไปใชด าเนนการระบายขาวออกจากโกดงขาวใหกบบรษท เอมท เซนเตอรเทรด จ ากด ซงมลกษณะทเสยงตอการทจรต155 จากการตรวจสอบคณะผวจยพบวา ส านกงานคณะกรรมการการอดมศกษา (สกอ.) เปนหนวยงานซงก ากบการด าเนนงานของสถาบนอดมศกษาท าหนาทจดสรรวงเงนงบประมาณใหแตละสถานศกษา และในสวน กยศ. นน เงนดงกลาวมาจากส านกงาน กยศ. อยในการก ากบดแลของกระทรวง การคลง ซงมหาวทยาลยไดพจารณาอนมตใหเบกจายเงนหรออนมตการใหกเงนดงกลาว โดยแจงรายชอนกเรยน นกศกษาผก ลงทะเบยนไปยงส านกงาน กยศ. หากไดรบการอนมตการกยมเงนแลว ส านกงาน กยศ. จะเปนผอนมตเงนกยม โดยสงจายผานธนาคารกรงไทยจ ากด (มหาชน) จะด าเนนการสงการโอนเงนเขา “บญชกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาของ (ระบชอสถานศกษา…)” เพอใหสถานศกษาใหเงนกยมแกนกเรยนนกศกษาทขาดแคลนทนทรพย เพ อเปนคาเทอม คาเลาเรยน คาใชจายทเกยวเนองกบการศกษา ซงสถานศกษาสามารถน าไปใชในกจการการบรหารจดการเกยวกบสถานศกษาได และโอนผานบญชธนาคารใหแกนกศกษาเพอเปนคาครองชพ

การจดต ง กยศ. มวตถประสงคเพอใหเงนกยมเพอการศกษาแกนกเรยน นกศกษาทขาดแคลนทนทรพยเทานน ดงนน การน าเงนบญชกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาวทยาลยโปล

155 สรปผลการประชมคณะกรรมาธการการกฎหมาย การยตธรรมและสทธมนษยชน สภาผแทนราษฎร ครงท 59/2

เมอวนท 29 ธนวาคม 2553 ครงท 60/2 วนท 12 มกราคม 2554 และครงท 60/2 วนท 3 มนาคม 2554 พรอมการสมภาษณ เ จาหนา ท กยศ . และขอ มลจากข าว [ออนไลน ] http://www2 .manager.co.th/daily/ViewNews.aspx?NewsID= 9530000180125, เขาถงขอมลเมอวนท 22 มกราคม 2554.

http://www2.manager.co.th/daily/ViewNews.aspx?NewsID=%0b9530000180125

http://www2.manager.co.th/daily/ViewNews.aspx?NewsID=%0b9530000180125



เทคนคภาคตะวนออกเฉยงเหนอ (มหาวทยาลยการจดการและเทคโนโลยอสเทรน)156 ไปออกแคชเชยรเชคค าประกนระบายขาวสาร เมอวนท 5 พฤศจกายน 2553 จ านวน 25 ลานบาท แลวน าเงนกลบเขาบญชตามเดม จงเปนพฤตการณทไมถกตองและเปนความเสยงตอการทจรต ซง กยศ. มการตรวจสอบโดยมหนงสอแจงเตอนและถอนอ านาจอนมตการกยมเงน จากนนส านกงาน กยศ. จะเขาไปควบคมเอง

การตรวจสอบสญญาการกยมเงนของนกเรยนนกศกษาในการพจารณาอนมตเงน กยศ. เปนหนาทของมหาวทยาลย และธนาคารกรงไทย จ ากด (มหาชน) สวนส านกงาน กยศ. จะตรวจสอบอกครงหนง ปจจบน (มนาคม 2554) การกยมเงนโดยนกศกษาผกตองเขาระบบ Easy load จากนนตองน าไปตรวจสอบรายชอจากส านกทะเบยนราษฎรวา มชอบคคลอยจรงหรอไม เมอมขอมลถกตองแลว นกศกษาผก แจงความประสงคกบสถานศกษาโดยยนค าขอกยมเงนดวยตนเอง และสถานศกษาท าขอมลรายชอผยนค าขอกทงหมด สงไปยงระบบ กยศ. สวนการตรวจสอบบญชรายชอนกเรยนนกศกษาวามอยจรงหรอไมนน ส านกงาน กยศ. มหนวยงานทตรวจสอบอยแลว และ สกอ. สามารถตงคณะกรรมการเขาไปรวมตรวจสอบกบส านกงาน กยศ. ไดเชนกน157

กรณการกยมเงนเกยวกบเรองคาใชจายทแอบแฝงนน พบวา ปจจบนในสวนของคาใชจายหอพกของมหาวทยาลยไมมแลว ซงขณะนมแตคาเลาเรยน คาใชจายเกยวเนองกบการศกษา และคาใชจายในการครองชพระหวางศกษา โดยถอนเงนจากบญชของตนเองเพอเปนคาใชจายตาง ๆ โดยนกศกษาตองอยในสถานศกษาและลงทะเบยนเรยนยนยนคาเทอมเปนรายเทอม

ทงน บญชเงนฝากของสถาบนดงกลาวมสถานภาพเปนบญชพกจาย ซงเปนบญชทเปดขนโดยระเบยบการบรหารกองทนอนเปนขอตกลงระหวางกองทนกบสถานศกษาทตองมการเปดบญชระหวางกน ซงเรยกวา บญชกองทนทวไป โดยระเบยบการบรหารกองทนเปนระเบยบทผกพนตามกฎหมาย เพอ กยศ. จะไดน าเงนเขาบญชเพอจายเปนเงนคาเลาเรยน รวมถงคาใชจายในระหวางศกษาของผก โดยการเบกจายเงนออกจากบญช ผบรหารสถานศกษามอ านาจในการเบกจาย

156 วทยาลยโปลเทคนคภาคตะวนออกเฉยงเหนอ จงหวดอบลราชธาน ตอมายกฐานะเปนมหาวทยาลย

การจดการและเทคโนโลยอสเทรน 157 ระเบยบคณะกรรมการกองทนฉบบท 1 ระเบยบคณะกรรมการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาวาดวย การ

ด าเนนงาน หลกเกณฑ และวธการกยมเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ.2547 ขอ 33 ขอ 33. ใหสถานศกษาโดยผบรหารสถานศกษาเปดบญชประเภทออมทรพยของผบรหารและจดการเงนให

กยม (ธนาคารกรงไทย จ ากด (มหาชน)) โดยใชชอวา “บญชกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาของ (ระบชอสถานศกษา........)” และแจงเลขทบญชใหกองทนทราบ



เนองจากเงนจ านวนดงกลาว ถอวาเปนเงนของมหาวทยาลย158 หากแตตองน าไปใชใหถกตองตามเจตนารมณ ซงตองเปนกรณทเกยวเนองในกจการการศกษาเทานน

เมอเงนโอนจากบญช กยศ. เขาบญชของสถานศกษาแลว การใชจายเงนจ านวนดงกลาวกจะตองเปนไปตามวตถประสงคของสถาบน ทงน เพอเปนการควบคมการเคลอนไหวของเงนในบญชทโอนไปใหถกตองตรงตามเจตนารมณของ กยศ. แตสถานศกษาจะตองมระเบยบภายในซงออกโดยสภามหาวทยาลยในการดแลเงนจ านวนดงกลาว นอกจากน ยงมระเบยบทวางหลกเกณฑในกรณ ทไดมการโอนเงนเขาบญชสถานศกษาแลว หากมไดมการใชเงนจ านวนดงกลาวหรอมการโอนเงนใหเกนจ านวนทขอกไป ซงในสวนนสถานศกษาจะตองคนเงนดงกลาวใหแก กยศ. ทกกรณ159

2) สถาบนการศกษาไมไดออกระเบยบเพอรองรบการบรหารจดการเงน กยศ.

จากการตรวจสอบขอเทจจรงพบวา มหาวทยาลยดงกลาวยงไมไดมการประกาศระเบยบภายในเพอรองรบการก ากบดแลเงน กยศ. และระเบยบเพอก าหนดหลกเกณฑ ในกรณทไดมการโอนเงนเขาบญชสถานศกษาแลวแตอยางใด ดงนน อ านาจในการเบกจายเงนออกจากบญชนจงเปนของอธการบดซงเปนผบรหารสถานศกษาแตเพยงผเดยว ซงในกรณนจะอยในบงคบของพระราชบญญตอกฉบบหนงทเปนกรณของสถาบนเอกชน โดยอยในการควบคมดแลของกระทรวงศกษาธการ

3) จ านวนนกศกษาผกในมหาวทยาลยมากผดปกต

นอกจากน ยงพบขอสงเกตเพมเตมวา จ านวนนกศกษาผก ในมหาวทยาลยดงกลาวมจ านวนมากผดปกต ซงอาจมการด าเนนการบางอยางทไมเปนตามหลกเกณฑ และกรณดงกลาวนยงอยในระหวางการสอบสวนขอเทจจรง ซงมคณะอนกรรมการทตงโดยคณะกรรมการใหญของ กยศ. เปนผด าเนนการสอบสวน โดยในขนตนคณะอนกรรมการดานกฎหมาย จะพจารณาประเดนการกระท าของอธการบดวาเขาขายการกระท าทเปนความผดทางแพงหรอทางอาญาหรอไม

เนองจากการบรหารกองทนน ผทเปนผแทนนตบคคล คอ ปลดกระทรวง การคลง ดงนน จงตองรายงานใหคณะกรรมการ กยศ. ทราบถงผลการพจารณา ซงตอไปจะด าเนนการอยางไร กจะเปนมตของคณะกรรมการผมอ านาจหนาทดแลรกษาเงนจ านวนดงกลาววา มระเบยบของ กยศ. ในกรณซงทกฝายทเกยวของจะตองผกพนและมความรบผดชอบรวมกน โดยเงนทโอนไปนนมใชการโอนลอย หากแตจะโอนไดกตอเมอมนกศกษาลงนามและมการสงสญญากยมเงนของนกศกษามายง กยศ. เทานน

158 บนทกส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา เรอง การกระท าละเมดตอเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา

เรองเสรจท 333/2544 (กรกฎาคม 2544). 159 ระเบยบคณะกรรมการกองทนฉบบท 2 แกไขเพมเตมระเบยบคณะกรรมการกองทนเงนใหกยมเพอ

การศกษาวาดวยการด าเนนงาน หลกเกณฑ และวธการกยมเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2547 ขอ 38 และขอ 43/1



4) การน าเงนกองทนไปใชแสวงหาประโยชนสวนตว

หากไมมการสงสญญากยมเงนของนกศกษาดงกลาว กจะยงไมมการโอนเงนแตอยางใด เงนจ านวนดงกลาวจงยงคงเปนเงนของกองทนทยงไมไดโอนผานธนาคารกรงไทย จ ากด (มหาชน) ในฐานะทเปนผบรหารจดการเงนก จนกวา กยศ. จะไดรบสญญาครบถวนจงจะโอนเงนไปยงบญชของธนาคารกรงไทย จ ากด (มหาชน) ทสถานศกษาไดเปดบญชไว และกเปนอ านาจของผบรหารสถานศกษาในการเบกจายหรอเปนผดแลการเบกจายเงนจ านวนดงกลาวได160

(2) กรณสถาบนเทคโนโลยแหงอโยธยา

จากการตรวจสอบพบวา การบรหารจดการ กยศ. ของสถาบนเทคโนโลยแหง อโยธยา มลกษณะและรปแบบทมความเสยงตอการทจรต ดงตอไปน161

1) การหลอกลวง ปลอมแปลงเอกสาร และฉอโกงประชาชน

ปจจบนสถาบนเทคโนโลยแหงอโยธยามนกศกษาประมาณ 400 กวาคน (กมภาพนธ 2552) เปนนกศกษาจากภาคใตประมาณ 180 คน สวนใหญจะเขาเรยนในคณะสาธารณสขศาสตร ในสวนการกยมเงนกบ กยศ. สถาบนเทคโนโลยแหงอโยธยาไดเงนจ านวนนอย เมอเทยบกบนกศกษาทคอนขางยากจน ทงจ านวนเงนกทไดรบกไดไมเกนครงของจ านวนเงนทงหมด สถาบนตองน าเงนของสถาบนเองใหนกศกษากยมซงมเปนจ านวนมากและเปนภาระของสถาบน162

ส าหรบการรบนกศกษานน สถาบนเทคโนโลยแหงอโยธยาไดสงอาจารยแนะแนวไปใหขอมลกบนกศกษา เมอมนกศกษาพรอมทจะเรยนกบสถาบน อาจารยแนะแนวกจะสงรายชอมาทสถาบน โดยการสงเอกสารกยมเงนกบ กยศ. ขนอยกบความพรอมของนกศกษาซงสามารถสงเอกสารภายหลงได ขอเทจจรงทเกดขน คอ มนกศกษาเขาเรยนในระยะแรกแลวไมกลบมาเรยนอก โดยไมแจงใหสถาบนทราบ โดยเฉพาะนกศกษาจากภาคใต ซงสถาบนไดเรงตรวจสอบและจะแจงยกเลกการใหกยมเงน แตเนองจากมนกศกษาจ านวนมาก การตรวจสอบอาจไมครบถวน จนถงวนลงทะเบยนในเทอมตอไป และกรณทนกศกษาไดพนสภาพจากการเปนนกศกษา สถาบนไดก าหนดระเบยบใหนกศกษาตองแจงตอสถาบน เมอมการแจงการพนสภาพตอสถาบน สถาบนกจะสงเรองตอไปยง กยศ. เปนการคนสทธในการกยมอกครง แตในทางปฏบตนกศกษาไมไดแจงตอสถาบนแตอยางใด

160 สรปผลการประชมคณะกรรมาธการการกฎหมาย การยตธรรมและสทธมนษยชน สภาผแทนราษฎร ครงท

64/2 วนพธท 2 มนาคม 2554 161 สรปผลการประชมคณะกรรมาธการความมนคงแหงรฐ สภาผแทนราษฎร ครงท 21 วนพฤหสบดท 5

กมภาพนธ 2552. 162 เพงอาง.



จากกรณดงกลาว พบวา การกยมเงนเพอการศกษาของสถาบนดงกลาวเกดปญหาอยางกวางขวาง โดยผแทนนกศกษา 4 จงหวด ชายแดนภาคใต ไดเขารองเรยนตอคณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาต กรณทสถาบนไมไดมการจดการเรยนการสอนวชาคณะพยาบาลศาสตร ตามทสถาบนดงกลาวตกลงไว นกศกษาไดสมครเรยนแลวไมต ากวา 300 กวาคน แตทกคนตองประสบกบความผดหวง หลงจากทไดเรยนมาแลวได 1 ป แตกลบไมไดมการสอนวชาของคณะพยาบาลศาสตร และยงตองเปนหน กยศ. อก 2 ป ท าใหนกศกษาสวนหนงตองหาสถานศกษาใหม163 และยงไดรองทกขตอพนกงานสอบสวนสถานต ารวจภธรเมองนราธวาสวา ถกสถาบนแหงหนงในภาคกลาง หลอกน าเอกสารสวนตวไปขอกเงนจาก กยศ. โดยทเยาวชนเหลานไมไดเปนนกศกษาของสถาบน และไมเคยท าสญญาเงนกยม ท าใหตองกลายเปนหนเงนกคนละนบแสนบาท กรณดงกลาว นอกจากอธการบดแลว กรรมการสภามหาวทยาลย และเจาของผไดรบใบอนญาต จะตองรวมรบผดดวย โดยอาจจะมการเออใหเกดการฉอโกงและทจรต ขณะทเจาหนาทของ กยศ.อาจ จะถกด าเนนคดในขอหาละเวนการปฏบตหนาททไมตรวจสอบการเบกจายเงนของราชการ ทอาจท าใหเกดการทจรตขนได

ภาพท 18 ขนตอนการกยมเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา


163 คมชดลก. วนท 18 มนาคม 2552” และ 31 นกศกษามสลมรองกรรมการสทธฯ โวยถกหลอกเรยนพยาบาล

ถงอยธยา. [ออนไลน], http://www.media4democracy.com/th/index.php?option=com_content&task=view&id=1723&Itemid=69, เขาถงขอมลเมอวนท 15 มกราคม 2554.

นกเรยน, นกศกษา ผขอกยมเงน กยศ. สถานศกษา

4. เปดบญชเงนฝากธนาคารกบ บมจ. ธนาคารกรงไทย

5. ท าสญญากยมเงนในระบบ E-Studentloan และ ปรนสญญากยม

รบเงนกยมคาครองชพจาก บมจ. ธนาคารกรงไทย

2. คดเลอกผขอกยมผานระบบ E-Studentloan

3. ประกาศรายชอผมสทธกยมเงน (ผานฝายแนะแนว/ฝายกองทน)

6. ตรวจสอบเอกสารการขอกยมและสงเอกสารบางสวนไปธนาคารกรงไทย

รบเงนคาหนวยกตจาก บมจ. ธนาคารกรงไทย

1. ลงทะเบยนผขอกยมเงนในเวบไซตกองทนเงนกยม กยศ.

www.studentloan.or.th

http://www.media4democracy.com/th/index.php?option=com_content&task=view&id=1723&Itemid=69

http://www.studentloan/



ทงน ในเบองตนไดมการแจงขอหาฉอโกงประชาชน และปลอมแปลงเอกสารเงนกแกอธการบด และเจาหนาททดแลเงนก กยศ. ของสถาบนน เพราะมหลกฐานชดแจงทระบความผด โดยเฉพาะลายมอชอของอธการบดในหนงสอสญญาเงนก และเอกสารทสงใหกบกองทน กยศ. รวมทงพบหนงสอสญญาจากอธการบดวา จะคนเงนใหแกเยาวชน ซงเทากบยอมรบวากระท าทจรตจรง โดยจะออกหมายเรยกอธการบดและเจาหนาทดแลเงนก กยศ. ของสถาบนแหงน มารบทราบขอกลาวหาตอไป164

อนง รายชอนกศกษาอยางนอย 89 คน ซงสวนใหญเปนชาวมสลมในจงหวดชายแดนภาคใตทถกสงใหส านกงาน กยศ. โดยอางวาก าลงศกษาหลกสตรวทยาศาสตร สาขาฟสกสวศวกรรมเปนหลกฐานทนาสงเกตวา จะเปนรายชอทถกน ามาใชเพอโกงเงนก เพอการศกษาดวย เนองจากสถาบนแหงนไมเคยมการเรยนการสอนสาขาฟสกสวศวกรรมและสภามหาวทยาลยกยงไมเคยไดอนมตหลกสตรดงกลาว อกทง สกอ. กไมมหลกสตรฟสกสวศวกรรมของสถาบนแหงนในสารบบ

จากขอมลเอกสารค าใหการของพยานและจากการตรวจสอบหนวยงานทเกยวของชใหเหนถงความพยายามของสถาบนแหงนทจะเรงระดมรายชอและยอดนกศกษาเพอขอเงนจาก กยศ. มาเลยงสถาบน ซงตรวจสอบพบวา เกอบรอยละ 80 ของรายไดของสถาบนมาจากเงนก กยศ. โดยแผนการตลาดสถาบนเกดขนตงแตป 2550 ซงเปนปเรมกอตง ดวยการใชนายหนาเรงหานกเรยนในจงหวดชายแดนภาคใต เพอหลอกน าเอกสารสวนตวมาสมมตเปนนกศกษาแลวขอกเงน สรางรายไดจากคาเลาเรยน ทโอนผานตรงจาก กยศ. เขามายงสถาบน รวมทงการสรางหลกสตรลวงขนมาเพอชกจงเยาวชนใหหลงเขามาสมครเรยนกอนจะใชเอกสารไปขอกเงน กยศ. ซงส านกงานคณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาต ไดมหนงสอลงวนท 26 มนาคม 2552 ทสงถงอธการบดของสถาบนแหงน ยนยนไดชดเจนวา มการหลอกลวงเยาวชนใหเขาเรยนคณะพยาบาลศาสตร แตเมอเปดการศกษากลบใหไปเรยนคณะสาธารณสขศาสตรแทน นอกจากน เยาวชนหลายคนไมเคยทราบเรองกยมเงน กยศ.

ตวแทนจดหานกศกษาเขาเรยนตอในระดบปรญญาตรของสถานศกษาแหงหนงในภาคกลางยอมเปดเผยถงพฤตกรรมของสถาบนวา มพฤตกรรมการโกงเงนกเพอการศกษาโดยอาศยชองวางของระเบยบปฏบตของ กยศ. พฤตกรรมการหลอกเอาเอกสารไปกเงนสอดคลองกบการรองเรยนของนกศกษาคณะสาธารณสขศาสตรทสงไปยงส านกงาน กยศ. วา ไดลาออกจากสถาบนแลว และไมได ลงนามในเอกสารการกยมเงนภาคการเรยนท 2 แตกลบมคาครองชพเขาบญชและมเงนคาเทอมโอนเขาสถาบนเชนเดยวกน ซงตองคนเงนกให กยศ. ดวย แตไมเคยยนขอกเงน กยศ. อกทงปการศกษา 2550 ก

164 แจงจบอธการบดหลอกเอกสารโกงเงนก กยศ. [ออนไลน], http://www.tnnthailand.com, เขาถงขอมลเมอวนท

14 กมภาพนธ 2554.



ไมไดลงทะเบยนเรยน และนาจะมนกศกษาของสถาบนแหงนถกน าชอไปใชกเงน กยศ. 500 - 1,500 รายชอ คดเปนความเสยหายมลคานบรอยลานบาท165

ภาพท 19 กระบวนการและขนตอนการกยมเงน กยศ. ทมความเสยงตอการทจรต


นอกจากนน ยงพบวา เยาวชนในจงหวดชายแดนภาคใตซงมภาระหนเงนกยมเพอการศกษารายละกวา 1 แสนบาท แตทกรายถกสถาบนหลอกลวงใหเขาสมครเรยนระดบปรญญาตรคณะพยาบาลและพยาบาลมสลม โดยไมตองจบชนมธยมศกษาปท 6 และไมก าหนดเกรดเฉลยขนต า ซงนายหนาไปแนะแนวทโรงเรยนวา จะไดเรยนฟร และมคาครองชพเดอนละ 2,000 บาท จนจบการศกษา เมอเรยนแลวปรากฏวา สถาบนยงไมเปดสอนคณะพยาบาล สวนคณะทเปดสอนกมนกศกษาคณะละไมเกน 5 - 10 คน แตอธการบดอางวา สถาบนเพงเปดสอนในระดบชนปรญญาตรและปรญญาโท และยงไปกวานน บางรายจบแคมธยมศกษาปท 3 แตสถาบนแจงวา สามารถเรยนแบบควบค ซงจะจบทงระดบมธยมศกษาปท 6 และปรญญาตรสาขาพยาบาลพรอมกน แตเมอมาเรยนกไดเรยนรวมกบเพอนทจบมธยมศกษาปท 6 ประมาณ 300 คน ตอมาเกดการประทวงภายในสถาบน ตนจงกลบบาน ท าใหเสยเวลาไป 2 ป และยงเปนหน กยศ. กวา 1 แสนบาท166

165 จากเอกสาร กยศ. เอกสารรองเรยนเลขท 28947 วนท 29 พฤศจกายน 2553 ทสงถงส านกงานคณะกรรมการ

การอดมศกษา พรอมดวยเอกสารรองเรยนรฐมนตรชวยวาการศกษาธการ และเอกสารรองเรยนนายกรฐมนตร ลงวนท 2 ธนวาคม 2553

166 กรงเทพธรกจออนไลน เขาถงขอมลเมอวนองคารท 8 มนาคม 2554.

นายหนาจดหานกศกษา เอกสารสวนตว (เหยอ) ผอ.ส านกงานอธการบด

หวหนา กยศ. ของสถาบน เอกสารสวนตว (เหยอ)

ฝายทะเบยนนกศกษา

กองทน กยศ.

สรางรหสนกศกษา เกบเอกสาร (เหยอ)

เพมรายชอในบญชอาจารย

สรางเกรดเฉลย (เหยอ)

สรางขอมลแจง กยศ.-สกอ.

ออกเกรดปลอม (นศ.ศนย)



2) การกระท าผดระเบยบวาดวยคณสมบตของผกยมเงน

หลงจากนน กเรงขยายศนยไปยงตางจงหวดเพอเพมจ านวนลกคา หรอเพมจ านวนเอกสารส าหรบการกยมโดยทศนยตางจงหวดบางแหง สภามหาวทยาลยยงไมอนมตใหเปดหรอมาอนมตยอนหลง เชน การตงศนยในนคมอตสาหกรรมแหงหนงเพอใหงายตอการสมครเขาเรยนของพนกงานในโรงงานอตสาหกรรมเปนอกตวอยางหนงของความพยายามท าแผนการตลาดทงทผดระเบยบในการกยมเงนจาก กยศ. อยางชดเจน เนองจากระเบยบ กยศ. ก าหนดคณสมบตกยมจะตองไมเปนผทมรายไดประจ า แตรายชอของนกศกษาสวนใหญของศนยในนคมอตสาหกรรมเปนพนกงานของบรษททงสน167

3) การกระท าผดอนเนองจากชองวางของกฎหมาย

จากขนตอนการกยมเงน เมอผมสทธกเงนตามคณสมบตทระบไวยนแบบค าขอกยมเงนตามระบบ E - Student loan สถานศกษาของผกยมเงนจะเปนผกลนกรองพจารณาคดเลอกผก แลวประกาศรายชอวา ผขอกยมคนใดมสทธกยมเงนจากกองทน กยศ. บางตามสดสวนและโควตาทก าหนดไว จากนนผขอกจงจะขอเปดบญชเงนฝากธนาคารกอนจะท าสญญา กยศ. จากระบบ E - Student loan อกครง ซงสถานศกษาจะเปนผตรวจสอบสญญากเงนและตรวจสอบการลงทะเบยนของผขอกเปนขนตอนสดทาย กอนทผกจะสามารถเบกถอนเงนคาครองชพ และสถานศกษาจะไดรบการโอนเงนคาหนวยกต

ภาพท 20 การมอบอ านาจใหสถานศกษาเปนผพจารณาใหกยมเงนเพอการศกษาของ กยศ.


167 หนงสอถงเลขาธการส านกงานคณะกรรมการอดมศกษาเลขทรบ สกอ. 28947 ลงวนท 23 พฤศจกายน 2553

และเอกสารรองเรยนทสงไปยงผจ ดการ กยศ. ทมการรบเรองแลว เมอวนท 29 พฤศจกายน 2553

สถาบนการศกษาเปนผพจารณา การใหสทธการกยม

หวหนาสถาบนการศกษาทผขอก ศกษาอย รบรองรายไดในสญญาเงนก

แทนขาราชการระดบ 5 ขนไป

ไมจ าเปนตองสงเอกสารกทงหมด ไปยง กยศ.

สถาบนการศกษาเปนผสรปยอด รายชอผขอก

สถาบนการศกษาเปนผยนยน ความสมบรณครบถวนของ

ขนตอนการกยมเงน



ดงนน ปญหาการทจรตใน กยศ. จงเกดจากชองโหวของกฎหมายเปนส าคญ โดยเฉพาะการมอบอ านาจใหกบสถานศกษาเปนผพจารณาใหกยมเงน กยศ. ท าใหผบรหารสถานศกษา บางแหงด าเนนการในลกษณะดงกลาวไดเชนเดยวกบการใหหวหนาสถานศกษาทผศกษาอยรบรองรายไดในสญญาเงนกแทนขาราชการระดบ 5 ขนไป ใหสถานศกษาเปนผยนยนความครบถวนของสญญากยมเอกสารทส าคญ ใหสถานศกษาเปนผสรปยอดและสงรายชอผกท งหมดผานระบบอนเทอรเนตไปให กยศ. โดยไมตองสงเอกสารทงหมดให กยศ.168 ท าใหงายตอการสรางขอมลเทจเพอเปนหลกฐานการกยม

ภาพท 21 ขนตอนการตรวจสอบของ กยศ.


ในเบองตนไดมการท าหนงสอถง สภ. นราธวาส ยะลา และปตตาน ใหออกหมายจบนายหนาจดหาเยาวชนใหเขาเรยนกบสถาบนแหงน และท าสญญากยมเงนจาก กยศ. โดยนายหนาจะไดรบคาหวรายละ 5,000 บาท ซง กยศ. ตองตรวจสอบขอมลการกยมเงนของสถานศกษาแหงนทงหมด โดยเฉพาะรายชอผกและคณสมบตตาง ๆ ท กยศ. ระบไว และหากพบวา ผบรหารสถานศกษาแหงนมความผดจรง กจะมบทลงโทษ ทงการเพกถอนอ านาจการอนมตเงนกของอธการบด ยกเลกด าเนนการกยมของสถานศกษาในบางสาขา และด าเนนคดทางอาญากบผบรหารสถาบนฐานท าใหราชการเสยหาย และยงไมอนมตเงนก กยศ. ใหมในภาคเรยนตอไป และนอกจากนนผบรหาร กยศ. ยงยอมรบวา ยงมสถาบน อดมศกษาอกอยางนอย 3 แหงทถกรองเรยนในลกษณะเดยวกน ทงน เนองจาก สกอ. มหนาทควบคม

168 เสรมเกยรต ทศนะสวรรณ รกษาการรองผจ ดการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา ใหสมภาษณผาน

TNNThailand (TNN 24) เมอวนท 17 กมภาพนธ 2544.

1. ตงคณะกรรมการตรวจสอบขอเทจจรง

2. มาตรการก ากบดแลการบรหารการเงนจากกองทน กยศ.

ตรวจสอบการใชเงนของ สถาบนการศกษาแหงน

ทก 2 เดอน

หากมความผดจรง

ด าเนนการยกเลกการกยมเงน ของสถาบนในบางสาขา

เพกถอนอ านาจ ในการพจารณาการกเงน

ด าเนนการทางกฎหมายฟองรอง

ในความผดฐานอาญา



เฉพาะเกณฑการเปดมหาวทยาลย แตไมไดควบคมมาตรฐานการเรยนการสอน จงท าใหมหาวทยาลยเอกชนเปดตวขนเปนจ านวนมาก169

จะเหนไดวา ผบรหารสถาบนการศกษามอ านาจในการออกกฎ ระเบยบ หลกเกณฑและวธการใหกยมเงน ซงมชองวางทางกฎหมายคอนขางมาก โดยทกลไกการตรวจสอบและการถวงดลยงไมมประสทธภาพเพยงพอ ท าใหมการกระท าผดในหลาย ๆ ลกษณะ เชน การกระท าผดระเบยบวาดวยคณสมบตของผกยมเงน การกระท าผด อนเนองจากชองวางของกฎหมาย รวมทงการหลอกลวง ปลอมแปลงเอกสาร และฉอโกงประชาชน อนเปนการกระท าเพอใหไดนกเรยนนกศกษามาลงทะเบยนเรยนจ านวนมาก ซงท าใหไดรบเงนจาก กยศ. มาก เปนความเสยงตอการทจรตดงทกลาวแลว

(3) กรณสถาบนราชภฏบานสมเดจเจาพระยาและสถาบนราชภฏพระนครศรอยธยา170

กรณการทจรตอนเกดจากการกระท าการโดยมชอบ ตอเงน กยศ. ของเจาหนาทของสถาบนราชภฏบานสมเดจเจาพระยาและสถาบนราชภฏพระนครศรอยธยา สรปได ดงน

1) เจาหนาทโอนเงนเขาบญช กยศ. ของนกศกษาแตละรายไมถกตอง

เจาหนาทของสถาบนราชภฏบานสมเดจเจาพระยาทมหนาทเบกเงนจากบญช กยศ. ของสถาบนไดเบกจายและโอนเงนเขาบญช กยศ. ของนกศกษาแตละรายไมถกตอง โดยโอนเงนบ ารงการศกษาเขาบญชใหผกยมมากกวาจ านวนทขอก โอนเงนบ ารงการศกษาเขาบญชผรบ ซงไม ไดท าสญญากเงน โอนเงนบ ารงการศกษาเขาบญชผกโดยใชเลขบญชจากธนาคารแหงอน และโอนเงนใหผกโดยทกองทนยงไมไดโอนเงนบ ารงการศกษาเขาบญชของสถาบน แตเรยกกลบคนมาไดไมครบ จงเหลอเงนทเรยกกลบคนไมไดจ านวนหนง

2) เจาหนาทน าเงนทไดโอนเงนเขาบญช กยศ. ของสถาบนไปใชสวนตว

เนองจากกองทนฯ โอนเงนคาเลาเรยนเขาบญชของสถาบนสถาบนราชภฏพระนครศรอยธยา ชากวาก าหนดเวลา เจาหนาทของสถาบนฯ จงใหนกศกษาทไดรบเงนกยมเพอการศกษาช าระคาเลาเรยนโดยใชเงนสวนตวของนกศกษาไปกอน ภายหลงเมอ กยศ. ไดโอนเงนเขาบญช กยศ. ของสถาบนฯ แลว ทท าหนาทเปนผรบเงนจากธนาคารกรงไทย จ ากด (มหาชน) เพอน ามาจายใหแกนกศกษาทกยมเงน กยศ. จะเบกเงนทงหมดเปนเงนสดจายใหแกนกศกษาผก เงน เมอไดรบเงนมาแลวเจาหนาทไมจายใหแกนกศกษาทกยมเงนทนท แตกลบน าเงนดงกลาวไปใชเปนประโยชนสวนตวกอน

169 เพงอาง. 170 บนทกส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา เรอง การกระท าละเมดตอเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา

เรองเสรจท 333/2544 (กรกฎาคม 2544) และค าพพากษาศาลปกครองสงสด คดหมายเลขแดงท อ 190/2552 ลงวนท 19 สงหาคม 2552



การจดสรรเงน กยศ. เพอใหนกเรยนนกศกษากยมนน กระทรวงการคลงจะมอบอ านาจใหบคคลซงรบผดชอบหรอเปนผแทนโรงเรยน สถานศกษาหรอสถานศกษาเปนผพจารณาตรวจสอบคณสมบตและหลกฐานตาง ๆ เพอคดเลอก อนมตการใหกยมเงนและลงนามในสญญากยมเงนแทนกระทรวงการคลง ตามขอ 24 ของระเบยบกระทรวงการคลงฯ171 เฉพาะโรงเรยนหรอสถานศกษา หรอสถานศกษาในสงกดกระทรวงศกษาธการ และนอกจากจะตองปฏบตตามระเบยบกระทรวงการคลงฯ แลว ยงตองปฏบตตามระเบยบกระทรวงศกษาธการวาดวยกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2539 ควบคกนไป โดยใหสถานศกษาแตละแหงแตงตงคณะกรรมการพจารณาใหกยมเงน เพอการศกษาท าหนาทพจารณาคดเลอกนกเรยนหรอนกศกษาทขอกเงน ก ากบดแลการด าเนนการของสถานศกษา ตามขอ 7 ของระเบยบกระทรวงศกษาธการฯ172 ประกอบดวย ผบรหารสถานศกษาเปนประธานกรรมการ และครหรออาจารยและผทรงคณวฒจ านวนหนงเปนกรรมการ ตามขอ 6 ของระเบยบกระทรวงศกษาธการฯ173

เมอคณะกรรมการฯ พจารณาคดเลอกนกเรยนหรอนกศกษาซงสมควรทจะไดรบเงนชวยเหลอจากกองทนฯ แลว กแจงใหกองทนฯ ทราบ เพอโอนเงนคาเลาเรยนเขาบญชธนาคารกรงไทย จ ากด (มหาชน) ทสถานศกษานน ๆ ไดเปดไว สวนเงนคาใชจายเกยวกบหลกสตรและเงนคาใชจายทจ าเปนในการครองชพระหวางการเรยน174 กองทนฯ จะโอนเงนเขาบญชธนาคารกรงไทย จ ากด (มหาชน) ท

171 ขอ 24 กระทรวงการคลงจะมอบอ านาจใหบคคลซงรบผดชอบหรอเปนผแทนโรงเรยน สถานศกษาหรอ

สถานศกษา เปนผพจารณาตรวจสอบคณสมบตและหลกฐานตาง ๆ เพอด าเนนการคดเลอก อนมตการใหกยมเงนและลงนามในสญญากยมเงนแทนกระทรวงการคลง

การมอบอ านาจดงกลาวจะท าเปนประกาศทวไปหรอท าใบมอบอ านาจเปนการเฉพาะรายกได และกระทรวง การคลงจะเพกถอนการมอบอ านาจนนเมอใดกได แตการเพกถอนดงกลาวไมมผลกระทบตอค าอนมตหรอสญญาทผรบมอบอ านาจไดท าไปแลว เวนแตเปนกรณทกระท าโดยฝาฝนระเบยบขอบงคบหรอประกาศของคณะกรรมการหรอทกระทรวงการคลงก าหนด

172 ขอ 7 ใหคณะกรรมการพจารณาใหกยมเงนเพอการศกษาตามขอ 6 มอ านาจและหนาทดงตอไปน (1) พจารณาคดเลอกนกเรยนหรอนกศกษาทขอกเงนเพอการศกษา ตามจ านวนวงเงนทไดรบการจดสรร (2) ก ากบดแลการด าเนนการของสถานศกษาตามขอ 9 (3) ปฏบตหนาทอนตามทคณะอนกรรมการมอบหมาย 173 ขอ 6 ใหสถานศกษาแตละแหงแตงตงคณะกรรมการพจารณาใหกยมเงนเพอการศกษา ประกอบดวย

ผบรหาร เปนประธานกรรมการ ครหรออาจารยในสถานศกษานน 3 คน และผทรงคณวฒในทองถน 2 คน เปนกรรมการ ครหรออาจารยแนะแนวหรอท าหนาททปรกษาเปนกรรมการและเลขานการ

174 ระเบยบกระทรวงศกษาธการ วาดวยกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2539 ขอ 11 การจดสรรเงนเปนคาเลาเรยน คาจายเกยวเนองกบหลกสตรและคาใชจายทจ าเปนในการครองชพ

ใหเปนไปตามตารางงบประมาณการเงนใหกยมเพอการศกษาตอปทแนบทายระเบยบน และการจดสรรเงนในแตละรายการตองไมเกนวงเงนทก าหนดไวในแตละหมวด



นกศกษาเปดไว ดงนน นบแตกองทนฯ ไดโอนเงนเขาบญชกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาของสถาบนราชภฏ เงนจ านวนดงกลาวจงอยในความครอบครองดแลของสถาบนราชภฏ

การทเจาหนาทของสถาบนราชภฏทไดรบมอบหมายจากอธการบดใหเปนผมอ านาจในการเบกจายหรอโอนเงนดงกลาว ไดกระท าการใด ๆ โดยจงใจหรอประมาทเลนเลอกอใหเกดความเสยหายตอเงนในบญชกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาดงกลาว จงเปนการกระท าละเมดตอส านกงานสภาสถาบนราชภฏ175 และเลขาธการสภาสถาบนราชภฏของส านกงานสภาสถาบนราชภฏจงเปนผมอ านาจแตงตงคณะกรรมการสอบขอเทจจรงความรบผดทางละเมด ตามระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยหลกเกณฑการปฏบตเกยวกบความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539

3) การไมปรากฏหลกฐานการจายเงนใหแกนกศกษาและการเกบเงนไวโดยเจตนาเพอหมนใชประโยชน

กรณสถาบนราชภฎพระนครศรอยธยานนพบวา มการเบกเงนจ านวนมาก แตไมปรากฏหลกฐานการจายเงนใหแกนกศกษา และยงมพฤตการณเกบรกษาเงนทเหลอจากการจายใหแกนกศกษาเปนจ านวนมาก แตไมน าไปฝากทฝายการเงนของสถาบนดงกลาว หรอน าฝากธนาคารแตอยางใด ถอเปนการปฏบตหรอละเวนการปฏบตหนาทราชการโดยมชอบ และมการเกบเงนไวโดยเจตนาเพอหมนใชประโยชน เพอใหตนเองหรอผอนไดประโยชนทมควรได ซงพฤตการณของผถกฟองคด นอกจากจะเปนการปฏบตหรอละเวนการปฏบตหนาทราชการโดยมชอบแลว การกระท าดงกลาวยงเปนการปฏบตหนาทราชการโดยจงใจไมปฏบตตามกฎหมาย ระเบยบของทางราชการ มตคณะรฐมนตร หรอนโยบายของรฐบาล อนเปนเหตใหราชการเสยหายอยางรายแรงอกดวย176

175 พระราชบญญตสถาบนราชภฏ พ.ศ. 2538 มาตรา 7………………………………………… ใหสถาบนเปนสวนราชการในส านกงานสภาสถาบนราชภฏ สงกดกระทรวงศกษาธการ ใหส านกงานสภาสถาบนราชภฏเปนนตบคคล มฐานะเปนกรมในกระทรวงศกษาธการ 176 ระเบยบคณะกรรมการกองทนฉบบท 2 แกไขเพมเตมระเบยบคณะกรรมการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาวา

ดวย การด าเนนงาน หลกเกณฑ และวธการกยมเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2547 ขอ 38 และขอ 43/1 ขอ 38 ผบรหารสถานศกษาตองตรวจสอบวาผกยมเงนลงทะเบยนหรอไม หากผกยมเงนไมลงทะเบยนเรยน

ตองแจงใหผบรหารและจดการเงนใหกยม (บมจ. ธนาคารกรงไทย) ทราบภายในสบหาวน นบแตวนสนสดการลงทะเบยนเรยนในแตละภาคการศกษา และใหผบรหารและจดการเงนใหกยมระงบ การโอนเงนใหผกยมเงนดงกลาวไวกอน

ขอ 43/1 ผบรหารสถานศกษาตองสงคนเงนกยมของผกยมเงนทมไดใช ตามทก าหนดไวในสญญากยมใหแกกองทน กอนสนแตละภาคการศกษาของสถานศกษา



3.2.2 สถานศกษาใหกเงนซ าซอน และการไมสงเงนคนกองทน177

(1) การใหนกเรยนนกศกษากเงนมากกวา 1 กองทน โดยไมสงเงนคน

ในปการศกษา 2549 มสถานศกษา จ านวน 73 แหง ทใหกยมซ าซอนทงกองทนเงนกยมเพอการศกษาทผกกบรายไดในอนาคต (กรอ.) และ กยศ. ดงนน กยศ. จงไดขอใหสถานศกษาเหลานน ตดตอขอคนเงนมายง กยศ. มเชนนน กยศ. จะแจงตนสงกดและน าเสนอคณะกรรมการ กยศ. เพอด าเนนการตามระเบยบคณะกรรมการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาวาดวยการด าเนนงาน หลกเกณฑและวธการกยมเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2546 หมวด 10 มาตรการก ากบผกยมเงนและผบรหาร สถานศกษา ซงมล าดบขนในการลงโทษดงทกลาวแลว ทงน การใหนกเรยนนกศกษากท ง 2 กองทนเปนสงทไมถกตอง แตเนองจากในระยะแรกนกเรยนนกศกษาอาจมาลงทะเบยนเรยนกบสถานศกษาหนงและกกองทนหนง แลวตอมากอาจเปลยนไปลงทะเบยนเรยนกบอกสถานศกษาหนงและกกบอกกองทนหนงกได การทสถานศกษาไมคนเงน อาจเพราะเหนวาไดมการลงทะเบยนเรยนไปแลว แตในความเปนจรงสถานศกษาใดทนกเรยนนกศกษาไมไดเรยนจรง กจะตองสงคนเงนกลบมายงกองทน การเกบเงนไวของสถานศกษา ถอวาไมถกตอง ซงมความเสยงตอทจรต ทอาจจะมการน าเงน กยศ. ไปใชประโยชนสวนตว

(2) การทนกศกษาไมลงทะเบยนเรยนหรอลาออก แตสถานศกษาไมสงเงนคน

นอกจากนน ยงมกรณทนกศกษาลงทะเบยนเรยนภาคเรยนท 1 แลว ตอมาภาคเรยนท 2 ไมไดลงทะเบยนเรยนตอ แต กยศ. สงเงนกยมใหสถานศกษา โดยทสถานศกษากไมไดสงเงนคน หรอนกศกษาบางรายกไดลาออกจากการเปนผก หรอบอกเลกสญญาแลว แตกระบวนการของ กยศ. ลาชา ท าใหนกศกษาตองช าระหน ทง ๆ ทไมไดรบเงน การด าเนนการในลกษณะนมความเสยงตอการทจรต ซงเจาหนาททรบผดชอบอาจน าเงนไปใชประโยชนสวนตว แตนกศกษาตองเปนผรบผดชอบช าระหน178

3.2.3 การใหกยมไมสอดคลองกบวตถประสงคของกองทน และวธการ รวมถงแนวทาง การปฏบตไมชดเจน

ผลการตรวจสอบการด าเนนงานของ กยศ. (2542) พบวา บางหนวยงานการด าเนนการใหกยมไมบรรลวตถประสงคเทาทควร โดยมการใหกยมแกผมรายไดสงกวาเกณฑทก าหนด นอกจากน การด าเนนงานใหกยมของสถานศกษาไมรดกม เชน การมอบหมายใหบคคลคนเดยวรบผดชอบปฏบตงาน

177 กยศ.แจง 73 สถาบนปลอยกซ าซอน 2 กองทนคนเงน หากท านงสงฟนวนย-กม. [ออนไลน] http://www. studentloan.or.th/index.php?option=com_content&task=view&id=318&Itemid=167, และhttp://www.manager.co.th/QOL/ ViewNews.aspx?NewsID=9510000070683 เขาถงขอมลเมอวนท 10 มกราคม 2554.

178 การสมภาษณนกศกษา และขอมลจากการรองเรยนและกระทใน http://www.studentloan.or.th/, เขาถงขอมลเมอวนท 12 ธนวาคม 2553.

http://www.studentloan.or.th/



เกยวกบการใหกยมตงแตตนจนถงการเบกจายเงน สถานศกษาบางแหงไมปฏบตตามระเบยบ กยศ. ไมมการบนทกบญชการเงน เปนตน และกระทรวงการคลงกยงไมไดก าหนดวธการน าเงนสงคน กยศ.179 สรปได ดงน

(1) การด าเนนงานใหกยมของสถานศกษาบางแหงไมเปนไปตามวตถประสงคของกองทน

ในปการศกษา 2539 และ 2540 จ านวนรายใหกยมสงกวาเปาหมาย คดเปนรอยละ 15 และ 81 ตามล าดบ แตในดานบรรลวตถประสงคนน กยศ. ไดก าหนดคณสมบตของผมสทธกยม โดยถอหลกรายไดของครอบครวเปนเกณฑการพจารณา จากการสมตรวจสอบคณสมบตของผกยม 682 ราย พบวา มสถานศกษาบางแหงใหกยมแกผมรายไดสงกวาเกณฑ จ านวน 4 ราย โดยผกยมแสดงหลกฐานรบรองรายไดต ากวาความเปนจรงเพอใหเปนไปตามหลกเกณฑ และใหกยมแกผทแสดงหนงสอรบรองรายไดของครอบครวเปนจ านวนเงนสงกวาเกณฑ ซงไมมสทธกยม จ านวน 3 ราย แตเจาหนาท กยศ. ประจ าสถานศกษาไดใหกยมโดยไมไดขอความเหนชอบจากคณะกรรมการ กยศ. กอน และนอกจากน พบวา สถานศกษาในสงกดกระทรวงศกษาธการมการทจรตเงนคาเลาเรยนของผกยม จ านวนประมาณ 100 ราย ซงจากการสมตวอยางนาเชอวา มการใหกยมในลกษณะดงกลาวในสถานศกษาอน ๆ อกมาก ท าใหการใชจายเงนงบประมาณไมบรรลวตถประสงคเทาทควร180

(2) วธการด าเนนงานใหกยมของสถานศกษาไมรดกม

1) การแบงแยกหนาทมการควบคมทไมรดกม สถานศกษาบางแหงไดมอบหมายใหบคคลคนเดยวท าหนาทตงแตการรบสมคร ตรวจสอบคณสมบตและหลกฐานการขอก จดท าสญญากยมเงน จดท าสรปหนางบและรวบรวมสญญาสงธนาคาร ส าหรบสถานศกษาในสงกดกระทรวงศกษาธการบางแหงมอบหมายการด าเนนการดานการเงนใหบคคลคนเดยวรบผดชอบปฏบตงานตงแตตนจนสนสดโดยไมมการแบงแยกหนาท และผบรหารปลอยปละละเลย ขาดการควบคมดแล เชน กรณสถาบนราชภฎบานสมเดจเจาพระยา เปนตน181

2) สถานศกษาไมปฏบตตามระเบยบ กยศ. เกยวกบการก าหนดใหสถานศกษามหนาทจดท ารายงานแจงผลการศกษาทกสนปการศกษา และแจงผก ยมพนสภาพการเปนนกเรยน/นกศกษา ภายใน 15 วน นบแตวนพนสภาพ ใหส านกงานปลดกระทรวงการคลงและธนาคารทราบ ซงการไมปฏบตตามระเบยบดงกลาวท าใหไมมขอมลทเปนประโยชนในการตดตามการช าระหนใหครบถวน

179 หนงสอท ตผ 0019 / 1382 ลงวนท 30 มนาคม 2542 เรอง รายงานการตรวจสอบการด าเนนงานกองทนเงน

ใหกยมเพอการศกษา กระทรวงการคลง. 180 เรองเดยวกน. 181 สรเชษฐ ตระคมน. การทจรตเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาของส านกงานสภาสถาบนราชภฏ.

หองสมดกรมบญชกลาง กระทรวงการคลง.



3) สถานศกษาบางแหงไมมการบนทกบญชดานการเงนท าใหไมมการควบคมทางดานบญช อาจกอใหเกดความเสยหายแก กยศ. ได เนองจากระเบยบ กยศ. ไมมการก าหนด ในเรองเกยวกบระบบการบญชและการเงน

(3) แนวทางปฏบตในเรองการรบช าระหนคนเงนกยงไมไดก าหนดไวชดเจน

ณ วนท 15 กรกฎาคม 2541 มลกหนรวมเปนเงน 18,525 ลานบาท โดยรวม ผก ยมทพนสภาพการเปนนกเรยน/นกศกษาดวยสาเหตตาง ๆ แตยงไมครบก าหนดช าระหนตามเกณฑก าหนด จงยงมไดช าระหนคนจ านวน 707 ราย (ณ วนท 10 มถนายน 2540) และมผกยมเงนทยงไมครบก าหนดช าระหนแตขอช าระหนคนจ านวน 39 ราย (ณ วนท 30 กนยายน 2540) เปนเงน 1.39 ลานบาท แต กยศ. ยงไมมแนวทางปฏบตในเรองการช าระเงนกยมคน กยศ. ไมมการแจงหนใหผกทราบและกระทรวงการคลงยงไมไดก าหนดวธการช าระหนคน ผตองการช าระหนกอนครบก าหนดไมสะดวกในการคนเงนกยม ท าให กยศ. เสยประโยชนทจะไดรบเงนคน เพอจะไดมเงนงบประมาณหมนเวยนตอไป182

(4) นกเรยนนกศกษาใหขอมลเทจจรงเพอเปนไปตามหลกเกณฑการใหกยมและมการน าเงนกเพอการศกษาไปใชผดวตถประสงค

กยศ. เปนกองทนทสนบสนนการศกษา โดยการใหกยมเงนเพอการศกษาส าหรบนกเรยนนกศกษาทขาดแคลน แตพบวา นกเรยนนกศกษาทรายไดของครอบครวสงกวาหลกเกณฑทก าหนด หรอบางกรณนกเรยนนกศกษากใหขอมลเทจเพอใหรายไดของครอบครวอยในเกณฑของผทมคณสมบตของกเงนได นอกจากนน ยงพบวา นกศกษาจ านวนมากน าเงนทไดไปใชจายไมถกตอง ถอวาผดวตถประสงคของกองทน เชน น าไปเลนการพนน และซอโทรศพท เปนตน

จากกรณดงกลาว จะเหนไดวา ผกระท าผดสวนใหญเปนผบรหารสถานศกษา และเจาหนาททไดรบมอบหมายจากสถานศกษาใหรบผดชอบดแลการกยมเงน กยศ. นอกจากนน ยงมการกระท าผดของนกเรยนนกศกษาผกเงน ส าหรบการกระท าผดมหลาย ๆ ลกษณะดวยกน นบตงแตการน าเงน กยศ. ไปใชผดวตถประสงค สภามหาวทยาลยไมไดออกระเบยบเพอรองรบการบรหารจดการเงน กยศ. การด าเนนการบางอยางทไมเปนตามหลกเกณฑ เนองจากจ านวนนกศกษาผกในมหาวทยาลยดงกลาวมจ านวนมากผดปกต และมการน าเงนกองทนไปใชแสวงหาประโยชนสวนตว อนเปนความเสยงตอการทจรตในรปแบบของการยกยอกทรพยเพอแสวงหาประโยชนสวนตว183

182 เพงอาง (179). 183 กรมสอบสวนคดพเศษไดแถลงผลการตรวจสอบการทจรตเงนกองทนกยมเพอการศกษา (กยศ.) และ

กองทนเงนกยมเพอการศกษาทผกกบรายไดในอนาคต (กรอ.) ในป 2549-2550 พบวา มเจาหนาทของมหาวทยาลย วทยาลยของรฐ และเอกชน จ านวน 32 แหง มพฤตกรรมเขาขายกระท าทจรต มลคาความเสยหายกวา 4,000 ลานบาท



ส าหรบเหตปจจยทกอใหเกดการกระท าผด เบองตนเกดจากการท กยศ. กระจายอ านาจในการบรหารเงนหรอใหอ านาจในการใชดลพนจไปยงผบรหารสถาบนการศกษา โดยขาดกลไกการตรวจสอบและการถวงดล นอกจากนน การบรหาร กยศ. ยงมการก าหนดวธการด าเนนงานทไมรดกม และการไมแบงแยกหนาทในการด าเนนงานใหชดเจน โดยสถานศกษาบางแหงไดมอบหมายใหบคคลคนเดยวท าหนาทแบบเบดเสรจ ตงแตการรบสมคร การพจารณา ท าสญญากยมเงน การตดตามและประเมนผล รวมทงการตรวจสอบ จงท าใหเกดการทจรตยกยอกหรอการน าเงนไปใชเพอการอน รวมถงการไมปฏบตตามกฎ ระเบยบ หรอแนวทางท กยศ. ก าหนด และพฤตกรรมสวนตวของเจาหนาทและนกเรยนนกศกษาผก เงน เชน ความตองการทเกนก าลงความสามารถ รวมไปถงการโลภ ท าใหกระท าการทจรต เปนตน

3.3 ลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในมลนธภมพลงชมชนไทย

จากการตรวจสอบและหารอกบผปฏบตงานของ มภท. พบวา มภท. มระเบยบในการใชจายเงนและการบรหารงานบคคลทคอนขางรดกม แตอาจมกรณผลประโยชนทบซอนและการแสวงหาประโยชนสวนตวบาง โดยมเครอขายของนกการเมองทองถนและผน าชมชนทเขารวมเปนเครอขายของ มภท. และรบเงนของ มภท. ไปจดกจกรรม ซงท าใหมลกษณะผกขาดและสรางคะแนนนยมใหแกตนเองและพวกพอง ทระบบการถวงดลการใชอ านาจและระบบตรวจสอบยงมประสทธภาพไมเพยงพอ

3.4 ลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในกองทนผสงอาย

3.4.1 เครอขายดานผสงอายน าเสนอขอมลเทจและการเรยกรบประโยชน

คณะผวจยศกษารายงานการตรวจสอบการด าเนนงานกองทนผสงอาย พบวา เครอขายดานผสงอาย เชน สภาผสงอายประจ าจงหวดและชมรมผสงอายไดใหความชวยเหลอกบผสงอายทยนขอกยมเงนหรอขอรบการสนบสนนโครงการจากกองทนผ ส งอาย แตเกดการน าเสนอขอมลเทจและการเรยกรบประโยชน อนเนองจากการทจงหวดมเครอขายท างานในพนท จงมอบหนาทใหเครอขายออกเยยมบาน กรอกขอมลในพนท แตโดยพนฐานของชมชนทมระบบเครอญาต ท าใหงายตอการกรอกขอมลใหครบถวน แตในทางกลบกน ระบบเครอญาตกเปนอปสรรคในการไดรบขอมลตามความเปนจรง เนองจากพบวา มขอมลสวนหนงไมตรงกบสภาพความเปนจรง เชน กรอกขอมลในแบบฟอรมวา นาง ก. มรางกาย

โดยไปชกชวนใหนกเรยนทก าลงจะจบการศกษาระดบมธยมปลาย ใหเขามาสมครเรยนและท าสญญากยมเงนจาก 2 กองทน แตบางคนกยมไปแลวแตไมไดเรยนตอ หลายคนเลกเรยนกลางคน และมจ านวนไมนอยมชอหลกฐานแสดงการก แตเจาตวไมไดเรยนจรงแตมหาวทยาลยเหลานนไมไดท าเรองยกเลก ยงใชชอของนกศกษาในการขออนมตใชเงนกองทนอยางตอเนอง จนมนกศกษาหลายรอยคนไดรบความเดอดรอน ถกทวงหนจากธนาคารกรงไทย ซงกรมสอบสวนคดพเศษจะน าเสนอตอทประชมคณะกรรมการคดพเศษตอไป (มตชนรายวน ฉบบวนท 20 กมภาพนธ 2555)



แขงแรง สามารถประกอบอาชพได แตความเปนจรง นาง ก. เดนถอไมเทา ไมคลองตว ท าให พมจ. ไดรบขอมลทไมนาเชอถอ บางครงผสงอายกไมเคยไดขอมลขาวสารเรองการกยมเงนวา มขนตอนการท างานอยางไร ท าใหผสงอายหลายคนถกฉอโกง โดยเครอขายรบอาสาเขยนแบบกเงน และเมอรบเงนมาแลว เครอขายจะอางขอเกบคาด าเนนการ โดยการหกหวคว เปนรอยละ เชน เมอไดรบเงนก 30,000 บาท เครอขายจะหก 750 บาท ซงผน าเครอขายอางวา จะน าเงนเขาสภาผสงอายจงหวด หรอชมรมผสงอาย (โดยไมมหลกฐานการหกเงนดงกลาววาน าเขาเครอขายหรอไม) แตผสงอายจะตองรบผดชอบช าระหนเตมจ านวน ซงถอเปนการแสวงหาประโยชนโดยมชอบ ในการลกษณะของการยกยอกทรพย และฉอฉล184

3.4.2 ส านกงานพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยประจ าจงหวด (พมจ.) ไมด าเนนการใหถกตองตามระเบยบของทางราชการ และอาจมการกระท าทมความเสยงตอการทจรต

คณะผวจยตรวจสอบ พบวา การด าเนนงานเกยวกบกองทนผ ส งอายของ พมจ. มขาราชการหรอเจาหนาทลงนามน าเสนอค าขอกยมหรอขอรบการสนบสนนโครงการเองจ านวนมาก โดยไมผานผอ านวยการ พมจ. การกระท าดงกลาวอาจมการเรยกรบประโยชนจากการอ านวยความสะดวกใหกบผสงอายทยนกยมเงน ซงถอเปนการแสวงหาประโยชนโดยมชอบจากผสงอาย185

3.4.3 ผกยมเงนไมไดน าเงนไปใชตามวตถประสงคของกองทนและมความเสยงตอ การทจรต

จากรายงานผลการตรวจสอบการด าเนนงานของกองทนผสงอาย ส านกงานสงเสรม สวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาสและผสงอาย ในปงบประมาณ พ.ศ. 2550 - 2551 ของส านกงานการตรวจเงนแผนดน พบวา การด าเนนงานของกองทนผ สงอายไมเปนไปตามวตถประสงคและมความเสยงตอการทจรต ดงน186

(1) ผกยมเงนทนประกอบอาชพประเภทรายกลมน าไปเฉลยแบงกน

จากการตรวจสอบการกยมเงนทนประกอบอาชพประเภทรายกลม พบวา ผกยมเงนทน จ านวน 3 กลม ไดน าเงนทนทกยมไดทงหมดไปเฉลยแบงกนทงจ านวน และบางกลมเฉลยแบงกนเฉพาะผสงอายทใชสทธในการขอกยมเงนจากกองทนผ สงอาย สวนเงนทเหลอจากการเฉลยแบงกน

184 รายงานการตรวจสอบการด าเนนงานกองทนผสงอาย ส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผด อยโอกาสและผสงอาย (ผลการตรวจสอบการด าเนนงานในปงบประมาณ 2550 - 2551) และการสมภาษณผปฏบตงานในกองทนผสงอาย อางถงการตดตามและประเมนผลการด าเนนการของกองทนผสงอาย ทด าเนนการโดย ศ. ศศพฒน ยอดเพชร

185 เพงอาง. 186 เพงอาง (184).



แลวกลมจะน าไปลงทนกจการตามโครงการเพอประกอบอาชพ หลงจากทกลมไดรบเงนทนกยมแลวไดน าเงนมาเฉลยแบงกนในกลมโดยไมไดกระท ากจกรรมตามโครงการเพอการประกอบอาชพรวมกน ทงน เนองจากการขอกยมเงนของบางกลมไมไดเกดจากความตองการของผสงอายทจะประกอบอาชพรวมกนอยางแทจรง แตอาจเกดจากความตองการของกลมซงอาจเปนกลมอาชพหรอกลมทวไปททราบหลกเกณฑการขอกยมเงนจากกองทน จงไดรวบรวมผสงอายมาขอกยมในลกษณะรายกลมประกอบกบการพจารณา ค าขอสนบสนนเงนกยมเงนเพอประกอบอาชพของกองทนขาดรายละเอยดทเพยงพอจะจ าแนกความตองการขอกยมเงนของผสงอายทแทจรง

นอกจากนน ยงพบวา ผสงอายบางกลมน าเงนทนจากการกยมทงหมดไปเฉลยแบงกนในกลมน าไปใชจายสวนตว หรอใหกรายเดอนโดยไมมดอกเบย สวนเงนทเหลอจงจะน าไปลงทน มผกคางช าระตงแต 212 งวดขนไป ตงแตปงบประมาณ พ.ศ. 2550 ถงเดอน พ.ค. 2552 พบวา มจ านวนผไมสามารถช าระไดตามก าหนดถง 761 ราย หรอคดเปนรอยละ 27.31 ของจ านวนผกยมเงน รวมจ านวนเงนทคางช าระทงสน 2.53 ลานบาท ซงการคางช าระหนเงนกยมหลายราย มาจากการน าไปใหบคคลในครอบครวไวใชจาย เมอไมไดน าสงท าใหไมสามารถน าเงนจ านวนดงกลาวมาหมนเวยนไปใหผทมความเดอดรอนเรองเงนทนประกอบอาชพรายอนกยมได

(2) ผกยมเงนเพอประกอบอาชพรายบคคลไมไดใชเงนตามวตถประสงคของกองทน

จากการตรวจสอบผกยมเงนทนประกอบอาชพประเภทรายบคคล จ านวน 292 ราย ใน 4 จงหวด วงเงนทงสน 180 ลานบาท มปญหาการใชเงนมาก โดยผสงอายทกยมจ านวน 143 คน คดเปน รอยละ 48.97 ไมไดน าเงนไปใชตามวตถประสงค กลาวคอ ไมไดน าเงนกยมไปลงทนหรอประกอบกจกรรมเพอประกอบอาชพส าหรบตนเอง แตไดน าเงนกยมทไดรบไปใหบตร หรอบคคลในครอบครว ซงการกยมเงนไมเปนไปตามวตถประสงค จะมแนวโนมสงขนตามชวงอายของผกยม แสดงใหเหนวา ผสงอายทมอายมากจะมความพรอมดานสขภาพและความสามารถในการประกอบอาชพลดลง จากการทผสงอายน าเงนกยมไปใหบตรหรอคนในครอบครว จงท าใหการใชจายเงนของกองทนผสงอายไมเปนไปตามวตถประสงค ทงน เนองจากไมไดกลนกรองผขอกยมเงนทนตามหลกเกณฑอยางแทจรง187

(3) ผก ยมเงนเพอด าเนนโครงการสงเสรมการพฒนาผสงอายไมไดน าเงนไปใช ตามวตถประสงคของกองทน

ผลการตรวจสอบโครงการ จ านวน 34 โครงการ พบวา มโครงการทการด าเนนงานยงไมบรรลวตถประสงค จ านวน 17 โครงการ คดเปนรอยละ 50 ส าหรบตวอยางโครงการทไมบรรลวตถประสงค โดยสมาชกชมรมสวนใหญเปนขาราชการบ านาญ และผทมธรกจ มความพรอมทางดานรายได ไมมความ

187 อางแลว (184).



ตองการทแทจรงในการประกอบอาชพ สงผลใหน าบคคลทไมใชกลมเปาหมายเขารบการอบรม ท าใหมการใชจายเงนสงกวาทควรจะเปน และการด าเนนกจกรรมไมตอเนอง188 นอกจากนน บางโครงการมวธด าเนนกจกรรมไมเหมาะสม ระยะเวลาการจดกจกรรมนอยไมเพยงพอตอการใหองคความรและการแลกเปลยนเรยนรเพอใหผสงอายมความเขาใจในเรองตาง ๆ ตามแผนการจดอบรม และไมสามารถท าใหเกดการรวมกลม หรอกลมไมมความเขมแขง เมออบรมเสรจแลว ไมไดด าเนนกจกรรมใด ๆ ตออก ในขณะทบางโครงการมการด าเนนกจกรรมไมเหมาะสม ไมสอดคลองกบศกยภาพของผสงอาย มการก าหนดกลมเปาหมายไมสอดคลองกบความเปนจรง หรอมการก าหนดกลมเปาหมายสงกวาทควร หรอมผลการด าเนนงานไมบรรลวตถประสงค189

ทงน เนองจากผสงอายขาดทกษะในการเขยนโครงการ ขาดความรความเขาใจในการวางแผน และด าเนนโครงการ การประชาสมพนธยงไมทวถง ขาดการบรณาการขอมลผสงอาย บคลากรไมเพยงพอ นอกจากนน ยงขาดหนวยงานระดบจงหวดทรบผดชอบโดยตรง และขาดการตดตาม ตรวจสอบ และประเมนผลการท างานของกลม องคกร และหรอเครอขายผสงอาย

(4) การใชจายเงนด าเนนงานโครงการเปนไปอยางไมประหยดและคมคา

จากผลการตรวจสอบ พบวา บางโครงการใชจายเงนไมประหยดและคมคา เชน โครงการคณคาของอาหารประสานศลปวฒนธรรมน าผสงวยสสขภาพด ชมรมผสงอาย ต าบลหนองบว โครงการสรางเสรมสขภาพผสงวยดวยการบรโภคอาหารทมคณคาเลนกฬาทเหมาะสมกบวย ชมรมผสงอาย ต าบลหนองแวงพฒนา และโครงการผสงวยรวมใสใจสรางเสรมสขภาพ เครอขายชมรมผสงอาย ซงเปนโครงการในอ าเภอหนงของจงหวดกาฬสนธ มลกษณะกจกรรมเหมอนกน ซงผสงอายไมมสวนรวมในการก าหนดกจกรรม โดยมการจดกจกรรมใหผสงอายเปนการจดอบรมใหความร 1 วน และจดแสดงศลปวฒนธรรมพนบานและดนตร 1 วน และพบวา โครงการคณคาของอาหารประสานศลปวฒนธรรมน าผสงวยสสขภาพด ชมรมผสงอาย ต าบลหนองบว มคาใชจายบางรายการไมประหยด และหลกฐานเอกสารใบส าคญคจายไมครบถวน ส าหรบโครงการทก าหนดกลมเปาหมายไมสอดคลองกบความเปนจรง เชน โครงการจดประชมประจ าเดอนสญจร - อบรมสมมนากรรมการ สมาชกผสงอายของชมรมผสงอายต าบลแปลงยาว ต าบลแปลงยาว จงหวดฉะเชงเทรา จากการตรวจสอบพบวา การก าหนดจ านวนกลมเปาหมายทเขารบการอบรมมากกวาผสงอายทมอยจรงในต าบลดงกลาว ท าใหการใชจายเงนโครงการสงกวาทควรเปนจรง ซงเปนการใชจายเงนทไมประหยด190

188 สตง. ซดกองทนผสงอายปลอยกมว. หนงสอพมพโพสตทเดย ฉบบวนท 11 มนาคม 2554. 189 เพงอาง. 190 รายงานการตรวจสอบการด าเนนงานกองทนผสงอายส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดกเยาวชน

ผดอยโอกาสและผสงอาย (ผลการตรวจสอบการด าเนนงานในปงบประมาณ 2550 - 2551)



คณะผวจย เหนวาเหตทเปนเชนน เนองจากเมอกองทนผสงอายจดสรรเงนอดหนนโครงการแลว ไมไดมการตดตาม ตรวจสอบ และประเมนผลการท างานของกลม องคกรและหรอเครอขายผสงอาย จงท าใหเกดการใชเงนในลกษณะทกลาวแลวขางตน

สรปไดวา ความเสยงตอการทจรตในกองทนผสงอายเปนปญหาในทางปฏบตเกยวกบ การใหกยมเงนกองทน ซงไมตรงตามวตถประสงคของกองทนทก าหนดไว เนองจากผสงอายผกเงนไม มความพรอมหรอความตองการทแทจรง จงมการน าเงนไปใชไมถกตองตามวตถประสงคของกองทน มการน าเงนไปใหลกหลานใช ไปใหก และไปเฉลยแบงกน นอกจากนน เครอขายดานผสงอายทอ านวยความสะดวกใหผกยงน าเสนอขอมลเทจและการเรยกรบประโยชน และทส าคญ คอ พมจ. ไมด าเนนการใหถกตองตามระเบยบของทางราชการ และระเบยบ ขอก าหนด หรอแนวทางปฏบตไดใหอ านาจเจาหนาทหรอผเกยวของใชดลพนจในการพจารณาสนบสนนหรอการใหกย มเงนกองทนกวางเกนไป เหลานลวนเปนสาเหตส าคญทท าใหเกดความเสยงตอการทจรต

3.5 ลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในกองทนเพอความปลอดภยในการ ใชรถใชถนน

3.5.1 พนกงานเจาหนาทมผลประโยชนทบซอนในการประมลหมายเลขทะเบยนรถยนต

กรณเมอวนท 8 พฤศจกายน 2547 นาย ก รฐมนตรชวยวาการกระทรวงคมนาคม มหนาทก ากบดแลงานกรมการขนสงทางบก ไดท าพธมอบปายทะเบยนรถแบบกราฟก หมายเลข ษง 9999 ใหแกนาย ส รฐมนตรวาการกระทรวงคมนาคม ในขณะนน ซงรวมประมลมลคาถงสลานบาทเพอเปนการประเดมปายทะเบยนรถเลขสวยภายหลงจากจดประมลขนครงแรก เมอวนท 11 สงหาคม 2546 โดยน ารายไดจากการประมลน าเขา กปถ. ทงหมด191 กรณดงกลาว เขาขายเจาหนาทรฐทมอ านาจควบคมและก ากบดแลกจการในหนวยงานของรฐนน แตเขาไปมสวนไดสวนเสย หรอใชอ านาจในต าแหนงหรอหนาท ทงน เพอแสวงหาประโยชนในกจการนนดวย ซงอาจไดรบความชวยเหลอจากพนกงานเจาหนาท และ/หรออาจจะท าใหผประมลรายอน เกดความไมมนใจวา จะไดรบความเปนธรรม

ดงนน เจาหนาทของรฐทมหนาทก ากบดแล กรมขนสงทางบกเขารวมประมลหมายเลข ทะเบยนรถ ซงเปนการแสวงหาประโยชนสวนตว หรออาจมการเออประโยชนใหกบผประกอบธรกจรถยนตหรอทเกยวของได อาจมความผดและตองรบโทษ192 ซงตองมการพจารณาก าหนดหลกเกณฑในสวนทเกยวของเพอมใหมความเสยงตอการทจรตทอาจน าไปสการทจรตตอไป

191 ขอมลจากหนงสอพมพเดลนวส ฉบบวนท 9 พฤศจกายน 2547 และส านกขาวไทย วนท 10 พฤศจกายน 2547. 192 มตคณะรฐมนตร วนท 13 พฤศจกายน 2550.



3.5.2 พนกงานเจาหนาทไมจดประมลหมายเลขทะเบยนรถยนตหมวด ษก ษข และ ษค

(1) พฤตการณทมความเสยงตอการทจรตเชงนโยบาย

เนองจากในอดตการจดทะเบยนรถเพอใหไดมาซงหมายเลขทะเบยนทตนตองการหรอเปนทนยมยงไมมหลกเกณฑทเหมาะสม มเจาของรถจ านวนมากประวงเวลาในการน ารถมาจดทะเบยนเพอรอใหทางราชการด าเนนการออกหมายเลขทะเบยนจนถงหมายเลขทตนตองการ เปนเหตใหมการน ารถทยงมไดจดทะเบยนและเสยภาษไปใชบนทองถนน โดยทหมายเลขทะเบยนซงเปนทนยมมนอยกวาจ านวนผตองการ จงมกมขอกลาวหาเกยวกบความโปรงใสและกอใหเกดความเสยหายแกทางราชการอยเนอง ๆ เพอแกไขปญหาดงกลาว กรมการขนสงทางบกจงไดเสนอรางกฎหมาย ซงตอมาไดมการประกาศใชพระราชบญญตรถยนต (ฉบบท 12) พ.ศ. 2546 ตงแตวนท 28 กรกฎาคม 2546 เปนตนมา โดยมหลกการส าคญ คอ 1) ใหรฐมนตรออกกฎกระทรวงก าหนดหมายเลขทะเบยนรถทจะน าออกประมล 2) ใหอธบดกรมการขนสงทางบกน าหมายเลขดงกลาวออกประมลเปนการทวไป และ 3) เงนทไดจากการประมลใหน าเขา “กองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน” โดยมวตถประสงคเพอเปนทนสนบสนนและสงเสรมดานความปลอดภย รวมทงใหความชวยเหลอผไดรบความเสยหายจากการใชรถใชถนนดวย

กรณทนาย ก รฐมนตรชวยวาการกระทรวงคมนาคม ซงปฏบตราชการแทนรฐมนตรวาการกระทรวงคมนาคม ในขณะนน (2546) ไดมนโยบายใหกรมการขนสงทางบกน าหมายเลขทะเบยนรถสวยใหประชาชนจบสลาก ตามค าสงกระทรวงคมนาคม ท 188/2545 ลงวนท 20 พฤษภาคม 2545 เรอง แตงตงคณะกรรมการตรวจสอบการออกหมายเลขทะเบยนรถยนต ในกรณของ หมวด ษก ษข ษค ไมไดน าหมายเลขทะเบยนรถสวยมาประมลหรอจบสลากนน เนองจากตามกฎกระทรวงการทจะน าหมายเลขทะเบยนรถยนตออกมาประมลไดนน ตองเปนหมวดทยงไมไดมการจดทะเบยน ขณะนนไดก าหนดใหมการประมลครงแรกในวนท 11 สงหาคม 2546193 ซงการจดทะเบยนรถยนตไดด าเนนการถง หมวด ษค แลว ดงนน จงไมสามารถน าหมายเลขทะเบยนรถสวยในหมวด ษก ษข ษค ออกมาประมลได ตองเรมท หมวด ษง ในสวนของการจบสลากไดก าหนดวนสนสดในเดอนกรกฎาคม 2546 ทงน เพอไมใหสงผลกระทบกบการประมลฯ ในสวนของการใชจายเงนกองทนตามขอ 16 (4) ของกฎกระทรวง นน พจารณาแลว เหนวา การใชจายเงนกองทนทบญญตไวในพระราชบญญตรถยนต พ.ศ. 2522 เปนหลกการกวาง ๆ ทก าหนดกรอบอ านาจหนาทของกองทนและคณะกรรมการบรหารกองทนไว เพอเปนแนวทางในการบรหารกองทนและการใชจายเงนกองทน ตามทบญญตไวในมาตรา 10/2 วรรคสาม ทก าหนดใหการบรหารกองทนและการใชจายเงนกองทนตองก าหนดโดยกฎกระทรวง

193 กฎกระทรวงก าหนดหมายเลขทะเบยนซงเปนทตองการหรอเปนทนยมเพอน าออกเปดประมลเปนการ

ทวไป พ.ศ. 2546.



เนองจากไมสามารถเขยนรายละเอยดไวในตวพระราชบญญตได ประกอบกบความในมาตรา 10/1 บญญตใหอธบดน าหมายเลขทะเบยนรถออกเปดประมลเปนการทวไป ซงการจดการประมลแตละครงจะมคาใชจายและหากกฎกระทรวงมไดก าหนดใหน าเงนกองทนไปใชเพอเปนคาใชจายในการประมล แลวกระบวนการจดการประมลเพอใหไดมาซงเงนคาธรรมเนยมพเศษเพอน าเขากองทน กจะเกดขนมได ดงนน กฎหมายจงไดบญญตใหฝายบรหารสามารถออกหลกเกณฑการใชจายเงนตามวตถประสงคโดยใหออกเปนกฎกระทรวง ตามความในมาตรา 10/2 วรรคสาม

ดงนน กรมการขนสงทางบกตองปฏบตตามค าสงกระทรวงคมนาคมทใหน าหมายเลขทะเบยนรถสวยมาด าเนนการจบสลากหรอประมลเทานน เพอใหประชาชนผครอบครองรถยนตไดรบความเปนธรรมและเสมอภาค ในอนทจะไดสทธจดทะเบยนรถยนตดวยเลขทะเบยนทเปนทนยม กรณดงกลาวนน อาจจะเปนการกระท าทเสยงตอการทจรตและไมชอบดวยกฎหมายหรอกฎกระทรวง ขอ 16 (4)194

(2) การใหจบสลากหมายเลขทะเบยนรถยนตท าใหเกดการแสวงประโยชน

นอกจากนน กรณดงกลาวยงไดเกดปญหาจากผทไดสทธพเศษจากการจบสลากเลขทะเบยนรถสวย แลวน าไปขายตอแตถกโกง โดยไดเงนไมครบ และมการกลาวหากนวา มการ ปลอมแปลงลายมอชอเพอโอนทะเบยนรถดงกลาว ซงกรมการขนสงทางบกไดสงตรวจสอบตนขว และหนงสอทเกยวของกบการโอนเลขทะเบยนรถสวยดงกลาว และยงมผเขามารองเรยนปญหาลกษณะเดยวกนน เพอขอใหเจาหนาทยกเลกการโอนหมายเลขรถสวย เปนปญหาจากการทกรมการขนสงทางบก เคยเปดใหจบฉลากประมาณ 10 หมวด กอนทจะเปดใหเปดประมลเปนครงแรก โดยผทจบฉลากไดขายหมายเลขตอไปใหผอน ซงมการตามหาทะเบยนรถสวยและมการขายตอกนหลายมอ มการโกงราคาขนไปสงไมตางกบราคาประมล แมวาในการจบฉลาก ไดมพธรบมอบหมายเลขทะเบยนรถใหกบผทจบฉลากได ซงตางแจงตอสาธารณะบนเวทวา จะไมน าไปขายตออยางเดดขาด แตหลงจากนน กลบมการน าไปซอขายกนจ านวนมาก และกฎหมายกไดเปดโอกาสใหประชาชนมการโอนเลขทะเบยนได ตามความประสงคของเจาของ เชนเดยวกบการเปลยนสรถ การเปลยนเครองยนต โดยเสยคาธรรมเนยมใหรฐ195

3.5.3 ความผดปกตของรายไดและรายจายของ กปถ.

ในชวงแรกนน กปถ. มรายไดสงกวารายจายจ านวนมาก จากรายงานการสอบบญชของส านกงานการตรวจเงนแผนดนและงบการเงน กปถ. ของกรมการขนสงทางบก คณะรฐมนตรมมตรบทราบ

194 สรปผลการประชมคณะกรรมาธการการพาณชยและทรพยสนทางปญญา สภาผแทนราษฎร ครงท 73 วน

พฤหสบดท 18 มนาคม 2553. 195 http://www.mcot.net/tltk/query.php?id=89&type=2, ธนวาคม 2553.

http://www.mcot.net/tltk/query.php?id=89&type=2



ตามทกระทรวงคมนาคม โดยกรมการขนสงทางบกเสนอรายงานของผสอบบญชและงบการเงนกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน ประจ าป พ.ศ. 2546 ทส านกงานการตรวจเงนแผนดนไดตรวจสอบ โดยงบการเงนของ กปถ. งวดตงแตวนท 28 กรกฎาคม 2546 ถงวนท 30 กนยายน 2546 กองทน มรายไดจากการประมลหมายเลขทะเบยนรถ หมวด ษง จ านวน 45.22 ลานบาท หมวด ษจ จ านวน 21.66 ลานบาท รายไดจากการรบบรจาค 0.06 ลานบาท และดอกเบยเงนฝากธนาคาร 0.01 ลานบาท รวมรายได 66.95 ลานบาท ในสวนของคาใชจาย กปถ. มคาใชจายจากการด าเนนงานจ านวน .07 ลานบาท ทงน กปถ. มรายไดสงกวาคาใชจาย จ านวน 66.88 ลานบาท196

ตอมา กปถ. มรายจายสงขนมาก ซงส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต และสภานตบญญตแหงชาต (2550) เหนวา มพฤตกรรมนาสงสยเกยวกบการใชจายเงน กปถ. จากรายงานการสอบบญชของส านกงานการตรวจเงนแผนดน และงบการเงน กปถ. ของกรมการขนสงทางบก ส าหรบปสนสดวนท 30 กนยายน 2548 และ 2547 เพอทราบตามมตคณะรฐมนตร ค าสงนายกรฐมนตร หรอกฎหมายอน ซงคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไดตรวจสอบรายงานการสอบบญชดงกลาว พบวา สภานตบญญตแหงชาต ไดรบทราบรายงานการสอบบญชของส านกงานการตรวจเงนแผนดนและงบการเงน กปถ. ของกรมการขนสงทางบก ส าหรบปสนสด วนท 30 กนยายน 2548 และ 2547 และไดมขอสงเกตทคณะรฐมนตรควรทราบหรอควรปฏบต 2 ประการ คอ197

ประการแรก การใชจายเงนของ กปถ. มพฤตกรรมนาสงสย เนองจากการใชจายเงนเพมขนสงผดปกต โดยในป 2547 กองทนมคาใชจายจ านวน 1,939,000 บาท ในขณะทป 2548 กองทนมคาใชจายสงถง 60,888,000 บาท (คาใชจายเพมสงขนเกอบ 59 ลานบาท) ดงนน จงควรใหคณะกรรมการตรวจสอบการกระท าทกอใหเกดความเสยหายแกรฐ (คตส.) หรอคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตรวจสอบตอไป

ประการทสอง กปถ. ไดจดตงขนมาเพอแสวงหาก าไรหรอเพอสงเสรมความปลอดภยของผใชรถใชถนน สบเนองจากการใชจายเงนของกองทนซงมรายไดหลกมาจากการประมลหมายเลขทะเบยนรถยนตทเปนทตองการของประชาชน และกองทนไดจดตงขนโดยมวตถประสงคเพอเปนทนสงเสรมดานความปลอดภยในการใชรถใชถนนกบการใหความชวยเหลอผประสบภยจากการใชรถใชถนน แตปรากฏวา รายจายของกองทนตามรายงานทงสองปมเงนเหลอเปนจ านวนทสง

โดยเหตทมมตคณะรฐมนตรก าหนดแนวทางปฏบตไววา ในกรณสภาผแทนราษฎรหรอวฒสภาไดรายงานหรอตงขอสงเกตใหรฐบาลพจารณาด าเนนการ ใหส านกเลขาธการคณะรฐมนตรสงรายงานและขอสงเกตดงกลาวไปใหหนวยงานราชการทเกยวของวาไดด าเนนการในเรองนนเปน

196 รายงานของผสอบบญชและงบการเงนกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน ประจ าป พ.ศ. 2546. 197 รายงานผลการตรวจสอบและผลการปฏบตหนาท ประจ าป พ.ศ. 2550 ของคณะกรรมการ ป.ป.ช.



ประการใด แลวแจงใหส านกเลขาธการคณะรฐมนตรเพอน าเสนอคณะรฐมนตรตอไป ส านกเลขาธการคณะรฐมนตรจงแจงใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. ทราบตามขอสงเกตของสภานตบญญตแหงชาต ซงคณะอนกรรมการฝายมาตรการปองกนการทจรตไดขอทราบขอเทจจรงจากกรมการขนสงทางบก พรอมทงขอเอกสารทเกยวกบการด าเนนงานและการกอใหเกดรายจายของกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนนในชวงเวลาทมรายงานและการมขอสงเกตของสมาชกสภานตบญญตแหงชาตดงกลาวในตอนตน เพอน ามาประกอบการพจารณากอนทจะด าเนนการในสวนอนตอไป198

อยางไรกตาม กปถ. ไดชแจงกรณดงกลาววา สาเหตทคาใชจายในการบรหารงานในปงบประมาณ พ.ศ. 2549 (พนธกจท 4) จ านวน 241,250,238 บาท สงกวาปอน ๆ มสาเหตมาจากการตงงบประมาณจ านวน 105,525,000 บาท เปนคาใชจายในโครงการประชาสมพนธ กปถ. ตอมาไดน าเงนคาใชจายดงกลาวไปตงไวในการของบประมาณในพนธกจท 1 (กจกรรมเพอลดอบตเหตทางถนน) นอกจากน ในปดงกลาวไดมการประมลหมายเลขทะเบยนรถมากถง 47 ครง ซงมากกวาปอน ๆ อกดวย อนง งบแสดงฐานะทางการเงนของกองทนฯ ปงบประมาณ 2549 ไดผานการรบรองจากส านกงานการตรวจเงนแผนดน และไดน าเสนอตอคณะรฐมนตร รฐสภาและประกาศในราชกจจานเบกษาแลว199

จากกรณดงกลาวนน สบเนองจากการใชจายเงนของ กปถ. ไมมกระบวนการจดท าแผนปฏบตงานและแผนการใชจายเงนตามหลกธรรมาภบาล และการเปลยนแปลงโครงการ / กจกรรมสามารถด าเนนการไดโดยคณะกรรมการ กปถ. ซงมาจากภาคราชการทงหมดใหการอนมต ท าใหระบบการถวงดลและการตรวจสอบไมมประสทธภาพ การบรหารเงนนอกงบประมาณ กปถ. ซงมจ านวนมากไมกอใหเกดประโยชนตามเจตนารมณของการจดตงกองทนอยางแทจรง ดงนน จงจ าเปนอยางยงท กปถ. จะตองเปดใหภาคสวนตาง ๆ โดยเฉพาะภาคประชาสงคมทมสวนไดสวนเสยเกยวกบความปลอดภยในการใชรถใชถนน เชน มลนธเมาไมขบ และมลนธความปลอดภยทางถนน เปนตน ไดมสวนรวมในกระบวนการใชจายเงนและการตรวจสอบ เพอสรางระบบการถวงดล ซงจะมผลท าใหการใชจายเงน กปถ. เกดประโยชนสงสด และลดความเสยงตอการทจรตในลกษณะตาง ๆ ตอไป

3.5.4 การแสวงหาประโยชนจากการขอหมายเลขทะเบยนรถยนตพเศษ

สบเนองจากปรากฏทางสอมวลชนวามการแสวงหาประโยชนของเจาหนาทของรฐทมอ านาจหนาทในการจดทะเบยนรถยนต คณะกรรมการ ป.ป.ช. มความเหนวา เพอเปนการปองกนการแสวงหาประโยชนโดยมชอบของเจาหนาทของรฐทมกรณทเกยวของกบเรองดงกลาว อนเปนการ

198 มตคณะรฐมนตร เมอวนท 28 สงหาคม 2549 และเมอวนท 13 พฤศจกายน 2550. 199 สรปผลการประชมคณะกรรมาธการการพาณชยและทรพยสนทางปญญา สภาผแทนราษฎร ครงท 73 วน

พฤหสบดท 18 มนาคม 2553.



ปองกนการใชอภสทธในการขอหมายเลขทะเบยนรถยนตพเศษ จงเหนควรมขอเสนอแนะประกอบการพจารณาของกระทรวงคมนาคม ดงน200

(1) เรงรดใหมการแกไขเพมเตมพระราชบญญตรถยนต พ.ศ. 2522 โดยเปดชองใหสามารถด าเนนการประมลเลขทะเบยนรถ และหามมใหใชรถทยงมไดจดทะเบยน

(2) ก าหนดหลกเกณฑ วธการ ระยะเวลาและเงอนไขในการประมลหมายเลขทะเบยนพเศษ และก าหนดระเบยบอน ๆ ตามรางพระราชบญญตรถยนตซงจะตองก าหนดใหมความโปรงใส ชดเจนและเปนธรรมแกประชาชน

(3) เหนควรใหกรมการขนสงทางบกพจารณาความเปนไปไดทจะก าหนดแนวทางเพอใหมการเปลยนแปลงกระบวนการ หรอระบบในการซอขายและจดทะเบยนรถยนต โดยใหรถใหมมปายทะเบยนมอบใหผซอพรอมกบตวรถ

(4) เหนควรก าชบใหเจาหนาทต ารวจกวดขน จบกมอยางจรงจง กรณมการใชรถยนตทยงมไดจดทะเบยนและเสยภาษประจ าป

ภายหลงจากคณะกรรมการ ป.ป.ช. มขอเสนอแนะแลว กรมการขนสงทางบกไดด าเนนการประมลหมายเลขรถยนตพเศษตามพระราชบญญตรถยนต (ฉบบท 12) ซงแกไขเพมเตมพระราชบญญตรถยนต พ.ศ. 2522 ตามแนวทางทส านกงาน ป.ป.ช. เสนอ โดยมขอเทจจรงเกยวกบการประมลและการจดทะเบยน (1) การประมลหมายเลขทะเบยนแตละครง จะน าหมายเลขทะเบยนซงเปนทตองการหรอเปนทนยมตามกฎกระทรวงก าหนดหมายเลขทะเบยนซงเปนทตองการหรอเปนทนยมเพอน าออกเปดประมลเปนการทวไป พ.ศ. 2546 รวมทงสนจ านวน 301 หมายเลข ออกเปดประมลตามหมวดอกษรทกรมการขนสงทางบกประกาศก าหนด ซงกรมการขนสงทางบกไดจดการประมลไปแลวรวม 111 ครง มรายไดจากการประมล 1,844,920,343 บาท (หนงพนแปดรอยสสบสลานเกาแสนสองหมนสามรอยสสบสามบาทถวน) ดงนน หมายเลขทะเบยนทมผประมลไดไปแลวจงเปนหมายเลขทงหมดตามกฎกระทรวงดงกลาว ส าหรบราคาทประมลไดแตละหมายเลขขนอยกบผสนใจเขาประมลในแตละครงมากนอยเพยงใดมการแขงขนกนสงหรอไม แตทงนราคาทประมลไดในแตละหมายเลขจะตองไมต ากวาราคากลางทกรมการขนสงทางบกก าหนด

อนง คณะกรรมการ ป.ป.ช. มอบหมายใหคณะอนกรรมการฝายมาตรการปองกนการทจรตตรวจสอบวา ปจจบนการด าเนนการของกรมการขนสงทางบกตามขอเสนอแนะ ยงมปญหา

200 คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต. รายงานผลการตรวจสอบและผลการปฏบต

หนาท ประจ าป พ.ศ. 2550. หนา 87 - 89.



อปสรรคใด ๆ หรอไม หากยงมปญหาอปสรรคประการใด ใหคณะอนกรรมการฝายมาตรการปองกนการทจรตรวบรวมขอมลเพอน ามาศกษาและวเคราะหเพอวางมาตรการปองกนการทจรตตอไป

แตอยางไรกตาม คณะกรรมการ ป.ป.ช. ไดพจารณาผลการด าเนนการตดตามมาตรการปองกนการใชอภสทธในการขอหมายเลขทะเบยนรถยนตพเศษ ซงกรมการขนสงทางบก กระทรวงคมนาคม ไดด าเนนการประมลหมายเลขทะเบยนรถสวยตามแนวทางมาตรการทคณะกรรมการ ป.ป.ช. เสนอไปแลวหลายครง แตปรากฏวา ยงมประเดนปญหาทางปฏบตอยอกหลายประเดน เชน การก าหนดใหการน าหมายเลข ทะเบยนรถสวยออกประมล แตมการน าหมายเลขทะเบยนรถสวยออกมาใชโดยไมมการประมล การน ารถปายแดงออกมาใชโดยยงไมจดทะเบยน หรอกรณหมายเลขทะเบยนรถสวยตามกฎหมายเดมกอนมการประมล เมอเลกใชรถตองคนปายทะเบยนตอกรมการขนสงทางบก กรมการขนสงทางบกสามารถน ามาจดทะเบยนใหกบรถคนอนทมาจดทะเบยนหลงจากมการประมลหมายเลขตามกฎหมายใหมแลวไดหรอไม หรอตองเกบไวรอเพอน าไปประมลพรอมกบหมายเลขสวยตามกฎกระทรวง 301 หมายเลข ในหมวดอกษรตอจากหมวดอกษร กอนวนประกาศใชกฎกระทรวง เปนตน

คณะกรรมการ ป.ป.ช. พจารณาปญหาดงกลาวแลว มมตใหสงขอสงเกตเพอประสานงานใหกระทรวงคมนาคม และกรมการขนสงทางบก ด าเนนการรวม 3 ขอ ดงน201

(1) ควรศกษาและก าหนดหมายเลขทะเบยนรถทเปนทนยมทไมไดอยใน 301 เลขหมาย แตเปนทสนใจและเปนทตองการออกมาจ าหนายเพมเตม โดยก าหนดระเบยบภายในเพมเตมกระบวนการในการขอหมายเลขทะเบยนทจะก าหนดเพมขน เชน ก าหนดเพดานเงนทจะตองจายเพมสงขน ก าหนดระยะเวลาและวธการในการขอ โดยประกาศใหทราบทวกนกจะเปนการโปรงใสแทนทจะใชหลกใครมากอนไดกอน

(2) ควรก าหนดใหน าหมายเลขทะเบยนรถสวย 301 เลขหมาย ในหมวดอกษรทไดเคยจดทะเบยนใหแกรถยนตไปกอนกฎหมายประมลหมายเลขทะเบยนรถสวยมผลใชบงคบและเลขสวยในหมวดตาง ๆ เหลานน ไดกลบมาเปนหมายเลขวางในภายหลง กลบมาเปนหมายเลขทะเบยนสวยทจะตองน ามาประมลตามกฎหมายตอไป

(3) ควรจดเกบภาษรถปายแดงทนทนบแตวนรบรถ หากเจาของรถทานใดมาเสยชากจะตองเสยในอตราทเพมขนจากเดม

201 ผลงานคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในรอบ 2 ป ( 6 ตลาคม 2549 – 6 ตลาคม 2551) หนา 31 – 32.



3.5.5 การประกอบธรกจจ าหนายหมายเลขทะเบยนรถยนตทไดจากการประมล

(1) การฮวและการเออประโยชนกน

รายไดจากการประมลทะเบยนรถยนตของกรมการขนสงทางบก นบตงแตปแรกทมการประมลในเดอนสงหาคมป 2546 จนถงป 2554 (มนาคม 2554) รวม 7 ป 7 เดอน มรายไดจากการประมลน าสง “กองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน” (กปถ.) แลวเปนจ านวนเงน 4,750 ลานบาท เมอเปรยบเทยบรายไดจากการประมลทงในสวนกลางและภมภาครวมกนในชวง 6 เดอนแรกของปงบประมาณ 2554 (ตลาคม 2553 - มนาคม 2554) สามารถสรางรายได 582.21 ลานบาท ขณะท 6 เดอนแรกของปงบประมาณ 2553 (ตลาคม 2552 – กนยายน 2553) ท ารายไดอยท 310.59 ลานบาท หรอเปนอตราการขยายเพมถงรอยละ 87.45 โดยรายไดจากการประมลเลขทะเบยนสวยทกรมการขนสงทางบกไดหมนเวยนไปท าการเปดประมลใหกบผทสนใจเพมขนอยางนาพอใจ โดยในสวนกลาง ชวงปงบประมาณ 2552 (ตลาคม 2551 – กนยายน 2552) และ 2553 (ตลาคม 2552 - กนยายน 2553) พบวา รายไดจากการประมลเลขสวยสงขนหมวดละ 17.5 ลานบาท สวนปงบประมาณ 2554 เพมขนเปนหมวดละ 24.2 ลานบาท สวนการประมลเลขสวยในภมภาค ปงบประมาณ 2553 เพมขนหมวดละ 19 ลานบาท แตปงบประมาณ 2554 รายไดสงขนเปน 23 ลานบาท หรอสงขนประมาณรอยละ 19 จากการประมลในปงบประมาณ 2553 เปนสวนกลาง 11 ครง 19 หมวดอกษร ,ตางจงหวด 22 ครงใน 22 จงหวดในปงบประมาณ 2553202 รายละเอยดตามตารางท 4

ตารางท 4 รายไดจากการประมลหมายเลขทะเบยนรถยนตของ กปถ. (หนวย : ลานบาท)

รายไดจากการประมลหมายเลขทะเบยน ประจ าปงบประมาณ 2553 (ตลาคม 2552 - กนยายน 2553)

เดอน สวนกลาง สวนภมภาค ต.ค. 2552 17.17 - * พ.ย. 2552 25.32 33.40 ธ.ค. 2552 17.57 20.45 ม.ค. 2553 36.67 43.55 ก.พ. 2553 40.87 36.63 ม.ค. 2553 - * 38.96

202 เทยนโชต จงพรเพยร อธบดกรมการขนสงทางบก อางในฐานเศรษฐกจ ฉบบวนท 11 เมษายน 2554.



รายได 6 เดอนปงบประมาณ 2553 สวนกลาง 137.60 + สวนภมภาค 172.99 = 310.59 ลานบาท

เดอน สวนกลาง สวนภมภาค เม.ย. 2553 46.28 - * พ.ค. 2553 44.08 32.33 ม.ย. 2553 42.41 33.83 ก.ค. 2553 23.15 38.56 ส.ค. 2553 102.01 54.01 ก.ย. 2553 54.82 56.73

รายได 6 เดอนปงบประมาณ 2553 สวนกลาง 137.60 + สวนภมภาค 172.99 = 310.59 ลานบาท

เดอน สวนกลาง สวนภมภาค เม.ย. 2553 46.28 - * พ.ค. 2553 44.08 32.33 ม.ย. 2553 42.41 33.83 ก.ค. 2553 23.15 38.56 ส.ค. 2553 102.01 54.01 ก.ย. 2553 54.82 56.73

รวมรายไดปงบประมาณ 2553 (ตลาคม 2552 - กนยายน 2553) สวนกลาง 460.36 ลานบาท + สวนภมภาค 398.43 ลานบาท = 858.80 ลานบาท รายไดจากการประมลหมายเลขทะเบยนรถ ในชวง 6 เดอนของปงบประมาณ 2554

(ตลาคม 2553 - มนาคม 2554) เดอน สวนกลาง สวนภมภาค

ต.ค. 2553 48.25 -* พ.ย. 2553 72.83 68.24 ธ.ค. 2553 69.11 -* ม.ค. 2554 71.29 34.03 ก.พ. 2554 47.25 68.16 ม.ค. 2554 47.63 55.37 รวม 6 เดอน ปงบประมาณ 2554 : 356.38 + 225.83 = 582.21 ลานบาท หมายเหต : * ไมมการประมล ทมา : กรมการขนสงทางบก



จากตารางจะเหนไดวา โดยเฉลยกรมการขนสงทางบกมรายไดจากการประมลเลขสวย เพมขนประมาณ รอยละ 40 แสดงใหเหนวา ประชาชนใหความสนใจในการประมลเลขสวยมากขนเรอย ๆ แมวาจ านวนปายทน าไปประมลจะเทาเดม (แตละหมวดอกษรมจ านวนปายทะเบยน 301 หมายเลข) นอกจากรายไดดงกลาวแลว การประมลทะเบยนรถยนตยงท าใหเกดธรกจการจ าหนายหมายเลขทะเบยนรถเลขสวย โดยภาคเอกชนเลงเหนชองทางท าก าไร เขามาท าธรกจน โดยเฉพาะในชวง 6 - 7 ปหลงจากการจดใหมการประมลเปนครงแรก ถอเปนการสรางมลคาเพมในแตละปอยางมากมาย ปจจบนกระแสความนยมทะเบยนรถเลขสวยนน ไมเฉพาะกลมมส นกการเมองทองถน หรอพอคาเทานน หากแตบรรดาเศรษฐยงหาซอครอบครอง ทงยงเปนทรพยสนอยางหนงทสามารถตกทอดถงลกหลาน รวมไปถง “ของขวญ” อนทรงคณคา ทฝากถงผใหญทนบถอกน203

ส าหรบผประกอบธรกจจ าหนายทะเบยนรถเลขสวย 4 รายหลก ๆ คอ love number.com, ddnumber.com, BERVIP.com และ tabiendee.com ตางกเปนพนธมตร และส าคญ คอ การอยในธรกจนตองมความสมพนธเฉพาะตว (Connection) พรอมจะเออประโยชนทงการแบงสรรโควตาเลขหมายทประมลได และเออเสรมกนและกน โดยเมอสนคารายใดรายหนงขาด แลวลกคาตองการ กจะหยบยมกนได จงยากทรายใหมเขามา แลวจะประสบความส าเรจ ทงน ประมาณวายอดรวมกนทง 4 ราย นาจะมรายไดตอเดอน 40 - 50 ลานบาท หรอปละประมาณ 500 ลานบาท204

การมผประกอบธรกจขายรถยนตเขามาประมลหมายเลขทะเบยนรถยนตเพอจ าหนายใหแกลกคาดงกลาวขางตน ท าใหผเขามารวมประมลมรายชอซ ากนอยมาก หรอผเขารวมประมลนอยรายประมลหมายเลขทะเบยนรถยนตหลายหมายเลข โดยอาจจะมการจดตงผประมลเขารวมประมล ท าใหไมเกดการแขงขนอยางแทจรง ซงมความเสยงตอการทจรตโดยอาจมการฮวกนในการประมลหมายเลขทะเบยนรถยนต เพอใหราคาไมสงมากนก และเมอน าไปจ าหนายตอจะไดก าไรสง ในขณะท กปถ. จะมรายไดลดลง และยงอาจท าใหเจาหนาททเกยวของมพฤตการณทเออประโยชนใหกบผประกอบธรกจดงกลาวได

แตอยางไรกตาม การประกอบธรกจจ าหนายทะเบยนรถยนตหมายเลขสวยยงมแนวโนมทจะเตบโตตอไป เพราะในแตละหมวดอกษร แมจะม 301 หมายเลขทถกน ามาจดประมล แตยงมบางหมายเลขเปนทตองการของตลาด แตกลบไมมในระบบการประมลของกรมการขนสงทางบก เชน เลขหมาย 168 (ยาห – โหลว- ฝาด หมายถง รวยลกเดยว) เลขหลกสบ หลกรอย ในแตละหมวด อาทเลข

203 ณฏฐกตต เขตตระการ เจาของธรกจจ าหนายทะเบยนเลขสวยผานเวปไซต http://www.tabiendee.com, อาง

ใน หลงเลขสวย คอธรกจพนลาน ฐานเศรษฐกจ ฉบบวนท 11 เมษายน 2554. 204 เพงอาง.

http://www.tabiendee.com,/

http://www.thanonline.com/index.php?option=com_content&view=article&id=62954:2011-04-11-05-27-34&catid=216:2011-03-07-07-53-38&Itemid=607



20, 30, 40 ...., 90 และเลขหลกรอย 100 ,200, 300 ,…. 900 ซงเลขสวยดงกลาวตกกบคนบางกลม โดยอาจจะตองอาศยความสมพนธสวนตว (Connection) หากกรมการขนสงทางบกน าออกมาประมล กนาจะสรางมลคาเพมไดอกมาก205 และลดการไดมาซงหมายเลขทะเบยนรถยนตนอกจาก 301 หมายเลข โดยอาศยความสมพนธกบเจาหนาททเกยวของ ซงเปนความเสยงตอการทจรต

(2) การด าเนนการทไมเปนไปตามวตถประสงคของกองทนและท าใหรฐเสยประโยชน

จากการประมลเลขสวยทงในสวนกลางและตางจงหวดทผานมานน พบวา มกลมผยนประมลแลว ไมมารบปายทะเบยน ท าใหมเลขประมลคางอยทกรมการขนสงทางบก สงถงรอยละ 10 จากรายไดรวมของการประมล กรมการขนสงทางบกจงมมาตรการเพอลงโทษผทไมมารบปายทะเบยน ซงสวนหนงประมล เพอน าไปขายตอ แตยงขายไมได จงไมมารบปายทะเบยน ท าใหกรมการขนสงทางบกขาดรายได ซงตามหลกเกณฑ และเงอนไขการประมลระบชดเจนวา ผประมลจะตองช าระเงนในวนประมลรอยละ 10 จากนนอก 30 วน ผประมลจะตองช าระเงนอกรอยละ 40 รวมเปนรอยละ 50 ของมลคาการประมล หลงจากนนอก 90 วน จะเรยกผประมลมาช าระเงนอกรอยละ 30 โดยจะเหลอเงนคางช าระอกรอยละ 20 ซงสดทายผประมลจะตองช าระในวนทไดรบหมายเลขทะเบยน206

หากมกรณทผประมลไมมาช าระเงน กรมการขนสงทางบกจะท าหนงสอแจงเตอน พรอมทงโทรศพทตดตาม แตสวนใหญจะใชระยะเวลาเบดเสรจประมาณ 6 เดอนเทานน สวนกรณผทประมลไวแลวไมมาช าระเงน หรอทเรยกวา “ทงประมล” กรมการขนสงทางบกจะขนบญชด าของกรม และหมายเลขทะเบยนดงกลาวจะถกน ามาเขาสกระบวนการประมลอกครง โดยผทถกขนบญชด า ไมสามารถเขารวมประมลได และหากหมายเลขดงกลาวประมลไดมลคาเทาเดมหรอมากกวา ผประมลรายเดมจะถกลบรายชอออกจากบญชด า แตหากหมายเลขดงกลาวไดเงนประมลต ากวาผประมลเดมจะตองช าระคาสวนตางใหกบกรมการขนสงทางบก จงจะถกลบชอออกจากบญชด า และนอกจากนน ยงมกรณทลกหนคาหมายเลขทะเบยน หมวด ษง ซงผชนะการประมลปฏเสธการช าระหน ท าใหกองทนตองน าหมายเลขทะเบยนรถทเหลออยออกประมลอกครง ขณะนอยระหวางการพจารณาฟองคดแกผทงการ ประมลใหรบผดชดใชราคาสวนตาง207

สรปไดวา ความเสยงตอการทจรตใน กปถ. เปนการด าเนนการในลกษณะทมผลประโยชนทบซอน กรณการไมจดประมลในบางหมายเลขทะเบยนทอาจสอไปในทางทจรต กรณความผดปกตของรายไดและรายจายทเพมขนหรอต าลงโดยไมสามารถอธบายหรอชแจงสาเหตไดอยางชดเจน กรณ

205 เพงอาง. 206 หนงสอพมพประชาชาตธรกจ ฉบบวนท 14 ตลาคม 2553. 207 เพงอาง.



การแสวงหาประโยชนจากการขอหมายเลขทะเบยนรถยนตพเศษ และกรณการประกอบธรกจขายหมายเลขทะเบยนรถยนตสวยทไดจากการประมลทมสวนเกยวของกบบคคลภายนอก ซงไมเปนไปตามวตถประสงคของกองทน โดยมทงการกระท าผดของพนกงานเจาหนาท ระดบบรหาร จนถงระดบเจาหนาท และประชาชนผเขารวมการประมล กรณดงกลาวนน อาจมสาเหตจากการใหอ านาจในการใชดลพนจแกเจาหนาทของรฐ หรอผทมสวนเกยวของตงแตระดบนโยบายจนถงระดบผปฏบตมากเกนควร และไมมระบบการถวงดลหรอตรวจสอบจากภาคประชาชน จงมความเสยงตอการทจรต ทจะกอใหเกดความเสยหายตอ กปถ. ได.



บทท 7

สรปและขอเสนอแนะ

ในบทน เปนการสรปผลการศกษาลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะองคกรกรณศกษา (Case Study) และใหขอเสนอแนะ ดงตอไปน

1. สรป

“องคกรเอกชนกงสาธารณะ” (Quasi-Governmental Organizations: QuaGOs) จดตงขน โดยรฐรเรมกอตง หรอทกอตงโดยคณะบคคล และไดรบงบประมาณ และ/หรอไดรบการสนบสนนในรปแบบอนจากองคกรของรฐ โดยมการบรหารจดการแบบเอกชนทการด าเนนงานทงหมดหรอบางสวนไมอยภายใตระเบยบของทางราชการโดยตรง และไมมฐานะเปนสวนราชการ หรอรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวยวธการงบประมาณ ซงเปนโครงสรางการบรหาร การก ากบดแล และการตรวจสอบทมความคลองตว สามารถตอบสนองความตองการของประชาชนไดอยางมประสทธภาพ เพอยกระดบคณภาพบรการสาธารณะ

องคกรเหลานจงมลกษณะและรปแบบผสมผสานระหวางภาครฐกบภาคเอกชน หรอความเปนสาธารณะกบความเปนเอกชน แตยงมความสมพนธกบรฐในรปของการไดรบงบประมาณสนบสนนจากรฐ แตการบรหารงานบคคล การงบประมาณ และการด าเนนการอนไมอยภายใตระเบยบของราชการเชนสวนราชการปกต แมจะมเครองมอหรอกลไกในการก ากบดแลและตรวจสอบในระดบหนง เชน กฎหมายและระเบยบ การตรวจสอบภายในและภายนอก หลกธรรมาภบาล กรอบมาตรฐานจรยธรรม คณธรรม หรอจรรยาบรรณของเจาหนาทรฐ/บคลากรขององคกรเอกชนกงสาธารณะนน ๆ แตกยงไมเปนมาตรฐานเดยวกนและขาดหนวยงานหลกในการตรวจสอบการด าเนนงานและการใชจายงบประมาณ ซงมความเสยงตอการทจรตในรปแบบทแตกตางจากสวนราชการปกต

ในประเทศไทยมองคกรเอกชนกงสาธารณะในรปขององคกรพฒนาเอกชนภาครฐมากอนการเปลยนแปลงการเมองการปกครองไทย พ.ศ. 2475 โดยสภากาชาดไทยเปนองคกรทรจกกนอยางกวางขวาง และจากนนกมองคกรพฒนาเอกชนภาครฐเกดขนจ านวนมากทนาสนใจ เชน มลนธชยพฒนา มลนธพฒนาไท และมลนธองคกรกลางเพอประชาธปไตย เปนตน ส าหรบองคกรเอกชนกงสาธารณะประเภท “กองทน” กมมานานแลวเชนกน โดยพระราชบญญตเงนคงคลง พ.ศ. 2491 มาตรา 12 ไดก าหนดใหการจายเงนเปนทนหรอเปนทนหมนเวยนเพอการใด ๆ ใหกระท าไดแตโดยกฎหมาย


230 บทท 7 สรปและขอเสนอแนะ

สบเนองจากความจ าเปนทจะตองยกระดบการบรการสาธารณะใหสามารถสนองตอบตอความตองการของประชาชนไดอยางมประสทธภาพ จงท าใหมการบรหารจดการในรปขององคกรเอกชนกงสาธารณะซงมจดเดนในเรองของความคลองตวและประสทธภาพในการใหบรการสาธารณะ รวมทงยงสามารถจดตงและยบเลกไดงายกวาสวนราชการปกต ซงปจจบน (ธนวาคม 2553) มองคกรเอกชนกงสาธารณะในรปแบบกองทน/ทนหมนเวยน 104 กองทน ซงมความส าคญมากขน และมแนวโนมวาจะม “กองทน” และ “องคกรพฒนาเอกชนภาครฐ” เกดขนอกจ านวนมาก

แตการบรหารจดการ การก ากบดแล และการตรวจสอบ ทก าหนดไวหลวม ๆ เปนเพยงลกษณะการถวงดลทมกลไกการก ากบดแลและการตรวจสอบคอนขางนอยมาก หรออาจจะปลอดจากการก ากบดแลและการตรวจสอบ โดยระดบความเขมขนในการก ากบดแลและการตรวจสอบของแตละองคกรมระดบทแตกตางกน สรปไดดงน

(1) ก าหนดระเบยบ อนมตประมาณการรายจายประจ าป และท าความตกลงกรณนอกเหนอระเบยบโดยกระทรวงการคลง

(2) ตรวจสอบงบการเงนโดยองคกรอสระ คอ ส านกงานการตรวจเงนแผนดน

(3) การตดตามประเมนผลโดยกรมบญชกลาง กระทรวงการคลง นอกจากนน บางกองทนอาจจะมการตรวจสอบโดยรฐสภา และ/หรอการมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสย

(4) การตรวจสอบงบดลโดยผสอบบญชรบอนญาต (กรณเปนองคกรเอกชนกงสาธารณะในรปแบบสมาคม/มลนธ)

ดงนน “องคกรเอกชนกงสาธารณะ” จงตองมลกษณะและรปแบบส าคญ ๆ 4 ประการ ดงตอไปน

(1) การไมมฐานะเปนสวนราชการ หรอรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวยวธการงบประมาณ แตอาจจะแฝงอยในสวนราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ และองคการมหาชน

(2) การไดรบงบประมาณของรฐ และ/หรอไดรบการสนบสนนในรปแบบอนจากรฐ โดยทรายไดขององคกรไมตองน าสงเปนรายไดแผนดน

(3) การบรหารงานแบบองคกรเอกชน มประสทธภาพ ยดหยน และคลองตว

(4) การด าเนนการทมวตถประสงคเพอสาธารณะประโยชน ไมแสวงหาก าไร หรอรายไดมาแบงปนกน

การศกษาน สรปลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะกรณศกษาไดดงตารางท 5



ตารางท 5 เปรยบเทยบลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรกรณศกษา ลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรกรณศกษา

กบข. กยศ. มภท. กองทนผสงอาย กปถ.

1. ระดบของการผกขาดอ านาจ รมว.กค. มอ านาจท งดานนตบญญต บรหาร ก ากบดแล และกงตรวจสอบคอนขางมาก คณะกรรมการ กบข. สวนใหญมาจากผบรหารในภาคราชการ และ ม ท ง อ า น า จ น ตบญญต อ านาจบรหาร และอ านาจตลาการ ทส าคญ เชน - อ านาจในการออกระเบยบ ขอบงคบ และค าสงเกยวกบ การบรหารงานบคคล รวมท ง ว น ย ขอ งพนกงานและลกจาง - อ านาจท งในการก าหนดค าใช จ าย ห ล ก เ กณฑ แ ล ะวธการในการรบ เกบรกษา และจายเงนของกองทน การน าเงน กองทนไปลงทน ร ว ม ท ง ก า ห น ดหลกเกณฑและวธการหาประโยชนได

คณะกรรมการ กยศ. คณะอนกรรม - การบญชจายทหนง และคณะอนกรรมการ กรรมการบญชจายทสอง เกอบท งหมดมาจากภาคราชการ และขาดผ แทนผ มสวนไดสวนเสยและภาคประชาชน เชน เ ค ร อ ข า ยพ อ แ มผ ปกครอง องคกรนกเรยนนกศกษา และองคกรประชาสงคมดานการศกษาทมใชองคกรอาชพหรอธรกจการศกษา ท าใหอาจถกแทรกแซงจากฝายหนงฝายใดทมความประสงคจะน าเงนกองทนไปใชเพอประโยชนอยางใดอยางหนงได

คณะกรรมการ มภท. มอ านาจท งการบรหารจดการ บรหารงานบคคล บรหารงบประมาณ รวมท งการตดตามและประเมนผล การไดรบงบประมาณ สน บสน นแ ล ะ มผแทนจากส านกงาน ป.ป.ส. เปนกรรมการดวย อาจมอทธผลต อก ารต ด ส น ใจอยางหนงอยางใดได และมความเสยงตอการถกแทรกแซง จากส านกงาน ป.ป.ส. ดวย

นายกรฐมนตรและ รมว.พม. มอ านาจออกประกาศหร อระ เบ ยบเ พ อปฏบตตาม พ.ร.บ. ผสงอาย พ.ศ. 2546 ซงอาจน าไปสการเออประโยชนใหกบฝายหนงฝายใดได คณะกรรมการบ ร ห า ร ก อ ง ท นผ สงอาย ซงม ผอ.ส านกสงเสรมและพ ท ก ษ ผ ส ง อ า ย เปนกรรมการและเ ล ข า น ก า ร แ ล ะกรรมการสวนใหญมาจากภาคราชการ มอ านาจแตงตงกรรมการผทรงคณวฒจ านวนถง 5 คน จากทงหมด 11 คน ท าใหอาจถกแทรกแซงโดยฝายหนงฝายใดไดและอาจน าไปสการด าเนนงานทไมสอดคลองกบวตถประสงคของกองทน

คณะกรรมการ กปถ. มาจากภาคราชการทงหมด ท าใหขาดการมสวนรวมของประชาชน ท าใหอาจมการแทรกแซง การใช จ ายเงน เพ อประโยชนของฝายหนงฝายใดได ขอจ ากดของการใชจายเงน กปถ. ทให การชวยเหลอ เงนอดหนน หรอคาใชจายเพอการลดอบต เหตตามโ ค ร ง ก า ร ห ร อแผนงานของกรม การขนสงทางบกเทานน จงเปนการผกขาดการใชเงน



ลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรกรณศกษา กบข. กยศ. มภท. กองทนผสงอาย กปถ.

2. ระดบของการใชดลพนจ คณะกรรมการ กบข. และเลขาธการฯ มอ านาจใชดลพนจคอนขางมาก เชน การลงทนในหลกทรพย ทมความเสยงไดถงรอยละ 40 การบรหารกองทนมความคลองตวกวาสวนราชการปกต เชน การจดซอจดจางตามระเบยบคณะกรรมการ กบข . ว า ดว ยกา รพสด พ.ศ. 2550 ทมความคลองตวมากกวาการจด ซอจดจา งตามระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ. 2535 และทแกไขเพมเตม คณะกรรมการ กบข. มอ านาจเกยวกบสญญาจางเลขาธการฯ อาจมความเสยงตอคณภาพในการปฏบต หนาทและอาจมการ ลอบบ เ พอใหไดต าแหนงเลขาธการฯ เลขาธการฯ มอ านาจ

คณะกรรมการ กยศ. ประธานกรรมการ ผจดการ และ ผอ. ฝายมอ านาจในการใชดลพนจคอนขางมาก แตขอก าหนดเกยวกบความรบผดชอบยงไมชดเจน การกระจายอ านาจในการบรหารจดการเงน กยศ.ไปยงผ บ ร หารสถาบ น การศกษา ซงยงไมมการก าหนดวธการด าเนนงานทรดกม และการไมแบงแยกหนาทในการด าเนน- งานใหชดเจนโดยกลไกการตรวจสอบและการถวงดลยงไมเพยงพอ การไ ม มระบบการก ากบดแล การตรวจสอบและการถวงดลท เหมาะสม โดยจะเหนไดจากขอบงคบคณะ - กรรมการ กยศ. วาดวยการพสด พ.ศ.

คณะกรรมการมลนธฯ มอ านาจในการตร าระ เ บ ยบเกยวกบการด าเนนก จก า ร และก า รบรหารงบประมาณ โดยไมตองอ งกบระเบยบของทางราชการ กา ร จดห า วส ดอปกรณในการด าเนน งานมโอกาสทจะเออประโยชนแกเอกชนรายใดรายหนง หรออาจมการผกขาดโดยเอกชนรายหนงรายใด การจดสรรเงนทนดานการศกษาวจยเพอการปองกนและแกไขปญหายาเสพตด อาจพจารณาจดสรรเงนทนใหกบนกวจยเฉพาะกบบคคลหรอบางกลม มากกวาการเปดโอกาสใหมการยนขอเสนอโครงการวจยเ พ อพ จารณาตามหลกเกณฑทถกตอง โปรงใส และเปนธรรม คณะกรรมการ

กองทนผสงอายมหล กเกณฑ การใชจายเงนทกระจายการใชดลพนจไปสระดบตาง ๆ คอนขางมาก ผ ไ ด ร บ ก า รสนบสนนอาจน าเงนไปใชผดวตถประสงคของกองท น เ ช น คณะกรรมการบรหารกองทนอาจใชดลพนจในก า ร พ จ า รณ าสนบสนนเฉพาะกลม/พรรคการเมอง หรอผทค นเคยกบเจาหนาทกองทนเทาน น หรอการเรยกประโยชนจากผสงอายโดยเจาหนาททปฏบตงานใหกบกองทนผสงอาย หรอบคคลทปฏบตงานใหกบสภาผ สงอาย ชมรม หรอบคคลอนทอ านวยความสะดวกในการขอกเงนหรอขอสนบสนนหร อว ง เตนเพอใหไดรบการสนบสนน ท าใหเกดความไมเปนธรรม และ

กปถ. เปนกองทนทให รมว.กค. มอ านาจ ใ น ล ก ษ ณ ะ ก า รผกขาดมากเกนไป ซงอาจน าไปสการใชอ านาจในการออกกฎหมาย กฎเกณฑ ขอบงคบตางๆ ในระดบรองจากพระ -ราชบญญตเพอเออประโยชน ใหกบฝายการเมอง หรอการใช กปถ. เพอประโยชนทางการเมองหรอพรรค การเมองของตน หลกเกณฑ และวธการจดสรรเงนและประเมนผลความค ม ค า ต อ ก า ร ใ ชจายเงน (Value for Money) ยงไมชดเจน จงขาดการถวงดลการใชอ านาจในก า ร ใ ช ด ล พ น จจดสรรเงน กปถ. ซ ง เ ปน เ งนนอกงบประมาณ ท มจ า นวนม าก จ งตองใหความส าคญ




ในการกระท าการฝาฝนขอบงคบ โดยตองผานการใหสตยาบนของคณะกรรมการ กบข. ซ งเปนการถวงดลการใชอ านาจ แ ต ในทางปฏบ ตคณะกรรมการ กบข. กบเลขาธการฯ อาจรวมกนด าเนนการอยางหนงอยางใดแลวน ามา ใหสตยาบนทหลง

2542 ทท าใหการจด ซอจดจางของ กยศ. มความคลองตว มความยดหยน สามารถเปลยนแปลงการใชจายงบประมาณไดโดยงาย

ม ลน ธ ฯ ม อ านาจแตงต ง หรอถอดถอนเจาหนาท มล น ธฯ รวมทงการแตงตงและถอดถอนคณะอน - กรรมการนน อาจเกดการใชดลพนจทเออประโยชน ท าใหการบรหารงานบคคลไมเปนไปตามระบบคณธรรม

มความเสยงทจรต ผก ยมหรอขอรบการสนบสนนโครงการและผ ท เ ก ยวของ อาจจะใชชองทางของกองทนผสงอาย แลวน าเงนไปใชผดวตถประสงค จนถงแสวงหาประโยชนโดยไมชอบได

ตอการใชเ งนใหไดประโยชนสงสด และมความเสยงตอการทจ รตใหนอยทสด

3. ระดบของความรบผดชอบและตรวจสอบได ขอก าหนดเกยวกบความรบผดชอบยงไมชดเจน และขาดระบบการก ากบดแล การถวงดล และการตรวจสอบทเหมาะสม อาจท าใหการจดการการลงทน และการใชจายงบประมาณของ กบข. มประสทธภาพและประสทธผลไมเพยงพอ การใชดลพนจน าเง นกองทนไป ลงทนในกจการทเสยงไดถงรอยละ 40 แ ต ไ ม ไดก าหนด

รมว.กค. มอ านาจต งงบประมาณเพอสมทบกองทน เปนรายปตามความจ าเปนทอาจมการด าเนน- การเพอประโยชนอยางใดอยางหนงได กา รก า กบด แลและตรวจสอบของสถาบนการศกษายงคอนขางนอย ท าใหมความเสยงตอการทจรต และเปนเหตใหมการทจรตเกดขน เชน คณะกรรมการ กยศ. เปนผ ก าหนดหลกเกณฑ เงอนไข

การมผแทนจากส านกงาน ป.ป.ส. เปนกรรมการในคณะ- กรรมการดวย อาจท าใหการบรหารงาน แ ล ะ ก า ร จ ด ส ร รง บ ป ร ะ ม า ณ ถ กแทรกแซง และอาจเ ปนแหล ง ใช เ ง นงบประมาณ ทไมตองปฏบตตามกฎ หรอระเบยบของทางราชการ มภท. ใชระบบการก ากบดแลและตรวจสอบภายในเปนหลก และยงไม

กองทนผสงอายบรหารโดยคณะ -กรรมการบรหารกองทน ซงปลด พม. เปนประธานกรรมการ และมคณะกรรมการผสงอายแหงชาต ซงนายกรฐมนตรเปนประธานกรรมการ ก ากบอกช นหน ง ท า ใ ห อ า จ ม ก า รด าเนนการเพอสรางคะแนนนยมใหฝายการเมองมากกวาการค านงถงวตถประสงคของกองทนอย า งแทจรง

กปถ. ย งอย ในการบรหารและก ากบ ดแลของกรมการ ขนสงทางบก ก า ร ใ ห เ ง นช วย เห ล อ เ ง นอ ด ห น น ห ร อคาใชจายเพอการลดอบต เหตตามโ ค ร ง ก า ร ห ร อแผนงาน เฉพาะของกรมการขนสงทางบก เ ปนการผกขาดก า ร ใ ช เ ง น ท ย า ก แ ก ก า รตรวจสอบ เนองจาก




หลกเกณฑและการตรวจสอบ รวมท งเปดโอกาสใหสมาชก มสวนรวมรบรและรวมตดสนใจ ซงท าใหถกวพากษวจารณเ ก ยวกบความไ มโปรงใส และพฤตการณ ซงอาจมความเสยงตอการทจรต

คณสมบ ต การใหก ย มและจ ดสร รวงเงนผ กรายใหม โดยทการตรวจสอบยง เนนอย กบฝ ายบรหารและ สตง. การไม มระบบการตรวจสอบโดยภาคประชาชนและโดยรฐสภา ท าใหขาดระบบการถวงดลทมประสทธภาพ การมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสย(นกเรยน นกศกษา และผ ปกครอง หรอองค กรภาคเอกชน ด า น ก า ร ศ ก ษ า )คอนขางนอย ผบรหารสถานศกษา และคณะกรรมการพจารณาเงนใหกยมประจ าสถานศกษา มพฤตกรรมทมความเสยงตอการทจรตในหลาย ๆ ลกษณะ โดยทมาตรการเกยวกบความรบผดชอบและการตรวจสอบไดย งไมชดเจน

น าไปปฏบตอยางจรงจง อาจมการเออประโยชนแกเอกชน บคคลหรอกลมบคคล รายหนงรายใดได แมจะมระเบยบการก า ก บ ด แ ล แ ล ะตรวจสอบทคอนขางรดกมแลว แตขาดความเชอมโยงถงความรบผดตาม พ.ร.บ.ก าหนดความผ ดเกยวกบหางหนสวนจดทะ เ บ ยน ห า งหนสวนจ ากด บรษท จ ากด สมาคม และมลน ธ พ.ศ. 2499 และ พ.ร.บ. ก าหนดความผดเกยวกบหางหนสวนจดทะเบยน หางหนสวนจ ากด บรษทจ ากด สมาคมและมลนธ (ฉบบท 2) พ.ศ. 2535 จงอาจท าใหผ ท เกยวของขาดความตระหนกถงผลของความผด และโทษทจะไดรบ

ผอ านวยการ สท. และปล ด พม . มอ านาจการอนม ตตดจ าหนายหนสญออกจากบญชลกหน แมวตถประสงคของกองทนจะเปนไปเพอการจดสวสดการให กบผสงอายกตาม แตกควรมการด าเนนการทมประสทธภาพและ ประสทธผล เพอใหกองทนจดสวสดการส าหรบผสงอายอยางทวถง การก ากบดแลและการตรวจสอบ เนนทการตรวจสอบภายใน และการตรวจสอบของ สตง. ในขณะทการตรวจสอบจากภายนอกก ม เ พ ยงกลไกรฐสภาเทานน และการมสวนรวมข อ ง ผ ม ส ว น ไ ด สวนเสยและภาคป ร ะ ช า ช น ก ย งคอนขางนอย

การอนมต หรอการจดสรรเงน ในสวนนไม ม ระบบการต ร ว จ ส อ บ ท มประสทธภาพ ซงอาจท า ใหการใชจ า ย เง นในหลายโครงการ/กจกรรมเกดความสญเปลา ไม ค ม ค า ต อ ก า รลงทน ไมประสบความส า เ ร จตามวตถประสงคและเปาหมายทก าหนดเทาทควร กปถ. ยงขาดระบบก า ร ต ร ว จ ส อ บ จากกระบวนการมส ว น ร ว ม ข อ งประชาชนในการป ฏ บ ต ง า น ข อ ง กปถ. อยางเหมาะสม



จะเหนไดวา แตละองคกรมลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตแตกตางกน โดยปญหาทพบเหมอนกนทกองคกร คอ การใชดลพนจซงกฎหมายเปดชองใหคณะกรรมการบรหารกองทน หรอผบรหาร หรอผจดการกองทน น าเงนกองทนไปใชผดวตถประสงค องคประกอบของคณะกรรมการบรหาร สวนใหญมาจากภาครฐ ขาดผแทนผมสวนไดสวนเสยหรอภาคประชาสงคมในสดสวนทเหมาะสม ท าใหขาดระบบการตรวจสอบและถวงดลตามหลกธรรมาภบาล แตองคกรเอกชนกงสาธารณะในรปแบบของกองทนอยภายใตกฎระเบยบของทางราชการทรดกมมากกวาองคกรพฒนาเอกชนภาครฐ (มลนธ หรอสมาคม) ซงยงไมมกฎหรอระเบยบในการด าเนนการทชดเจน แมจะมการน าระเบยบของทางราชการมาบงคบใชโดยอนโลม ทงน กฎ ระเบยบ หรอมาตรการทออกมาก ากบการด าเนนงานเหลาน จะตองไมสรางภาระถงกบท าใหองคกรขาดความคลองตว โดยอาจพจารณาระดบความเขมของการก ากบดแล และตรวจสอบ เพอลดความเสยงตอการทจรต

จากการศกษาไดคนพบความเสยงตอการทจรตและ/หรอการทจรตทเกดขนในองคกรกรณศกษา ดงตารางท 6

ตารางท 6 ความเสยงตอการทจรตหรอการทจรตทเกดขนในองคกรกรณศกษา ความเสยงตอการทจรตหรอการทจรตทเกดขนในองคกรกรณศกษา

กบข. กยศ. มภท. กองทนผสงอาย กปถ. การใชขอมลภายใน (Insider trading) ในการซอขายหนในตลาดหลกทรพย การกระท าผดตาม พ.ร.บ. หลกทรพยและตลาดหลกทร พย พ.ศ. 2535 และระเบยบ คณะกรรมการกองทนบ า เห น จบ านาญขาราชการวาดวยการซอขายหลกทรพย เพอบญชของพนกงาน พ.ศ. 2546 - ความผดเกยวกบจรรยาบรรณของ

การยกยอกเงน การด าเนนงานใหกยมของสถานศกษาบางแหงไมเปนไปตามวตถประสงคของ กองทน วธการด าเนนงานใหกยมของสถาน ศกษาไมรดกม - การแบงแยกหนาทมการควบคมทไมรดกม - สถานศกษาไมปฏบตตามระเบยบ กยศ. - สถานศกษาบาง

กรณผลประโยชนท บซ อนและการแสวงหาผลประโยชน สวนตวโดยมเครอ - ขายของนกการเมองทอง ถนและผ น าชมชนเขารวมเปนเครอขายของ มภท. แ ล ะ ร บ เ ง นขอ ง มภท. ไปจดกจกรรมในลกษณะผกขาดและสรางคะแนนนยมใหแกตนเองและพวกพอง

เ ค ร อ ข า ยด านผ ส งอายน าเสนอขอมลเทจและการเรยกรบประโยชน พมจ. ไมด าเนน - การใหถกตองตามระ เ บ ยบของทางราชการและอาจมการกระท าท เสยงตอการทจรต ผ กยมเงนไมไดน า เ งนไปใชตามวตถประสงคของกองทนและมความเสยงตอการทจรต - ผ ก ย ม เ ง น ท น

กรณผลประโยชนทบซอนอนเนองจากพนกงานเจาหนาททมหนาทเกยวของกบการประม ลหมา ย เ ล ขทะเบยนรถยนต เขารวมประมล กร ณ ก า ร ไ ม จ ดปร ะม ลหม า ย เ ลข ทะเบยนรถยนตหมวด ษก ษข และ ษค - พ ฤ ต ก า ร ณ ท มความเสยงตอการทจรตเชงนโยบาย - การให จบสลากหมายเลขทะ เ บ ยน



ความเสยงตอการทจรตหรอการทจรตทเกดขนในองคกรกรณศกษา

กบข. กยศ. มภท. กองทนผสงอาย กปถ. เลขาธการและของพนกงาน - การปฏบตในบางเรองยงไมครบถวนตาม พ.ร.บ. วาดวยการกระท าผดเกยวกบคอมพวเตอร พ.ศ. 2550 และประกาศกระทรวงเทคโน- โลยสารสนเทศและการส อสาร เ ร อง หลกเกณฑการเกบรกษาขอมลจราจรทางคอมพวเตอรของผ ใ ห บ ร ก า ร พ.ศ. 2550

แหงไมมการบนทกบญชดานการเงนท าใหไมมการควบคมทางดานบญช แนวทางปฏบตในเรองการรบช าระห น ค น เ ง น ก ย งไ ม ไดก าหนดไวชดเจน นกเรยนนกศกษาใหขอม ลเท จเพ อเปนไปตามหลกเกณฑการใหกย มและมการน า เ ง นก เ พ อการศกษาไปใชผดวตถประสงค

ป ร ะ ก อ บ อ า ช พประเภทรายกลมน าไปเฉลยแบงกน - ผ ก ย ม เ ง น เ พ อป ร ะ ก อบ อ า ช พรายบคคลไมไดใชเงนตามวตถประสงคของกองทน - ผ ก ย ม เ ง น เ พ อด า เ น นโครงการสงเสรมการพฒนาผสงอายไมไดน าเงนไปใชตามวตถประสงคของกองทน - การใช จ ายเ งนด าเนนงานโครงการเ ป น ไป อย า ง ไ มประหยดและคมคา

รถยนตท าใหเกดการแสวงประโยชน กรณความผดปกตของรายไดและรายจายของ กปถ. กรณการแสวงหาประโยชนจากการขอหมาย เลขทะเ บ ยน รถยนตพเศษ กรณการประกอบธรกจขายหมายเลขทะเบยนรถยนตสวยทไดจากการประมล - การกระท าทมเสยงตอการฮ วและการเออประโยชนกน - การด าเนนการทไมเปนไปตามวตถประสงค ของกองทนและท าใหรฐเสยประโยชน

จะเหนไดวา ความเสยงตอการทจรตและ/หรอการทจรตทเกดขนในแตละองคกรกรณศกษา นน โดยสวนใหญมสาเหตจากการใชดลพนจของคณะกรรมการหรอผบรหารซงมความสอดคลองกบลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตตามตารางท 5 โดย กยศ. ซงเปนกองทนทมฐานะเปนนตบคคลมการกระจายอ านาจใหผบรหารสถานศกษามอ านาจในการใชดลพนจมาก แตระบบการตรวจสอบการใชอ านาจยงคอนขางนอย ท าใหมความเสยงตอการทจรตคอนขางสง และ กปถ. ซงเปนกองทนทแฝงอยในกรมการขนสงทางบก มเงนหมนเวยนในกองทนจ านวนมาก ภายใตการบรหารจดการของสวนราชการ ซงกระบวนการมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสยคอนขางนอยมาก ท าใหมโอกาสทจะมการน าเงนกองทนไปใชเพอประโยชนอน นอกเหนอจากการด าเนนการตามวตถประสงคของกองทน



2. ขอเสนอแนะ

คณะผวจยมขอเสนอแนะเชงนโยบาย ขอเสนอแนะเชงบรหารซงรวมถงมาตรการสรางความโปรงใส และขอเสนอแนะเชงกฎหมาย นอกจากนน ยงมขอเสนอแนะส าหรบองคกรกรณศกษา ดงน

2.1 ขอเสนอแนะในภาพรวม

2.1.1 ขอเสนอแนะเชงนโยบาย

(1) องคกรเอกชนกงสาธารณะควรมหลกเกณฑและวธการทโปรงใสและตรวจสอบได แตตองค านงถงความคลองตวขององคกรเหลานดวย รวมทงสรางความรความเขาใจในกฎหมาย กฎ ระเบยบ และวธปฏบต ตลอดจนขนตอนการด าเนนการทถกตอง โดยใชเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสารเปนเครองมอส าคญในการสรางความโปรงใสและการตรวจสอบได

(2) คณะกรรมการกลนกรองการจดตงทนหมนเวยน ควรมผแทนจากองคกรภาค เอกชน ภาคประชาชน และองคกรทมหนาทปองกนและปราบปรามการทจรตรวมเปนกรรมการอยดวย และใหมอ านาจหนาทในการก ากบดแลการก าหนดอตราเงนเดอน คาตอบแทน หรอสทธประโยชนใด ๆ ของกรรมการ อนกรรมการ ผบรหาร และบคลากรในองคกร การจดท าแผนแมบทหรอแผนการด าเนนงาน ตดตาม ประเมนผล และตรวจสอบ วเคราะหความคมคาและความเสยง ผานกระบวนการม สวนรวมของภาคสวนทเกยวของ รายงานผลการด าเนนงานควบคกบรายงานของผสอบบญชและงบการเงนในแตละป ตอคณะรฐมนตรและรฐสภาเพอทราบ และ/หรอประกาศในราชกจจานเบกษาตามความเหมาะสม รวมทงสรางแบบแผนของการบรหารองคกรทด (best practice) เพอเปนมาตรฐานการบรหารจดการองคกรเหลาน

(3) ควรก าหนดกรอบการใชดลพนจในระดบตาง ๆ ใหชดเจน พรอมก าหนดกลไกการตรวจสอบใหมประสทธภาพและลดความเสยงตอการทจรต เชน การมผแทนจากองคกรหรอผมสวนไดสวนเสยเขาเปนกรรมการหรออนกรรมการในคณะกรรมการหรอคณะอนกรรมการในสดสวนทเหมาะสม หรอมจ านวนทใกลเคยงกน โดยเฉพาะองคประกอบของคณะกรรมการ กบข. คณะกรรมการ กยศ. และคณะกรรมการ กปถ. ซงไมมผแทนองคกรภาคเอกชนทมสวนไดสวนเสยรวมอยดวย

(4) ควรมมาตรการการปองกนการกระท าทมลกษณะเปนผลประโยชนทบซอน และเพมเตมประมวลจรยธรรมของผด ารงต าแหนงทางการเมองและเจาหนาทของรฐใหครอบคลมถงองคกรเอกชนกงสาธารณะทงในระดบนโยบาย ระดบบรหาร และระดบปฏบตการ รวมถงบคคลภายนอกทกระท าการทจรต และก าหนดบทลงโทษทชดเจนและเหมาะสมยงขน



(5) ควรสงเสรมใหมการสรางเครอขายของกลมผมสวนไดสวนเสยทหลากหลาย ทงในระดบชมชน/ทองถน และระดบประเทศ เพอใหเกดฐานอ านาจของผมสวนไดสวนเสยทมากพอ โดยไมยดตดกบองคกรหรอกลมผมสวนไดสวนเสยกลมใดกลมหนงทอาจถกครอบง า หรอถกควบคมก ากบโดยองคกรเอกชนกงสาธารณะ เพอเปนกลไกในการการปองกนและตรวจสอบการทจรต

2.1.2 ขอเสนอแนะเชงบรหาร

(1) ควรมระบบฐานขอมลการด าเนนงานและการตรวจสอบทสามารถเชอมโยง แลกเปลยนขอมล หรออางองขอมล กฎ ระเบยบตาง ๆ แบบออนไลนระหวางองคกรเอกชนกงสาธารณะไดตลอดเวลา

(2) ควรมการรณรงคสงเสรมใหใชกลไกเชงบวกเพอปองกนการทจรตใหเหมาะสมกบภารกจและกลมเปาหมายขององคกรเอกชนกงสาธารณะอยางตอเนองทกป เชน การรวมมอกนกบองคกรทเกยวของจดใหมโครงการองคกรเอกชนกงสาธารณะทมการบรหารจดการทดประจ าป เปนตน

(3) ควรก าหนดมาตรการสรางความโปรงใสในองคกรเอกชนกงสาธารณะ ซง ประกอบดวย 5 มตหลก208 ดงตอไปน

มตท 1 ดานนโยบาย/ผบรหาร และความพยายาม/รเรมของหนวยงานในการสรางความโปรงใส ไดแก มนโยบายทชดเจนเกยวกบความโปรงใส บทบาทของผบรหารในการสงเสรมเรองความโปรงใสในองคกร และความพยายาม/รเรมของหนวยงานในการสรางความโปรงใสทเปนรปธรรม

มตท 2 ดานความเปดเผย การมระบบตรวจสอบภายในองคกร และการมสวนรวม ไดแก การเปดเผยขอมลขาวสาร กฎระเบยบ หลกเกณฑตาง ๆ งบประมาณ รายรบ รายจาย รายงานการจดซอ จดจาง จดหา การจดจางทปรกษา การใหงบประมาณสนบสนนการวจย หรอสนบสนนการด าเนนงานอนใด (พรอมเหตผลทใหการสนบสนน หรอไมสนบสนน) ผลการด าเนนขององคกร รายงานการสอบบญช รวมทงขอมลขาวสารตาง ๆ ตามนยพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ใหสาธารณชนไดรบทราบและเขาตรวจสอบดได การมมาตรฐานการใหบรการประชาชนและประกาศใหทราบอยางชดเจน การมระบบตรวจสอบภายในทด าเนนการตรวจสอบมากกวาเรองเงน/บญช การเผยแพรผลการปฏบตงานและผลการประเมนตนเองตอสาธารณะ โดยอยางนอยตองเผยแพรผานทางเวบไซตขององคกร และสรางระบบการสอสารสองทางทมประสทธภาพและเหมาะสมกบกลมเปาหมายซงเปนผมสวนไดสวนเสยกบการด าเนนการขององคกรอยางทวถง และการเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการปฏบตงาน

208 ดรายละเอยดเพมเตมจากส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน, คมอแนวทางการสรางมาตรฐาน

ความโปรงใสของสวนราชการ. (ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน: นนทบร, 2553) หนา 7 - 8.



มตท 3 ดานการใชดลพนจ ไดแก การลดการใชดลพนจของเจาหนาทผปฏบตงาน การใชดลพนจในการบรหารทรพยากรบคคล และการมระบบบรหารความเสยงดานความโปรงใสชดเจน และมการด าเนนการทเปนรปธรรม

มตท 4 ดานการมระบบ/กลไกจดการรบเรองรองเรยน ไดแก การมหนวยงาน/ผรบผดชอบโดยตรงในการด าเนนการตอเรองรองเรยน และการมระเบยบปฏบตในการด าเนนการตอเรองรองเรยนทชดเจน ผรองเรยนสามารถตดตามความคบหนาไดโดยสะดวก รวดเรว ผานระบบเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร

มตท 5 ดานการใหบรการ ไดแก การก าหนดมาตรฐานการใหบรการและผรบผดชอบในแตละขนตอนอยางชดเจน และการจดท าคมอมาตรฐานการใหบรการประชาชนใหเปนปจจบน

(4) ควรจดกจกรรมเพอสรางจตส านกใหผมสวนไดสวนเสยและผทเกยวของกบการด าเนนงานขององคกรเอกชนกงสาธารณะใหมความรความเขาใจเกยวกบการด าเนนงานขององคกรเหลานน และมคณธรรมจรยธรรม ซอสตยสจรตตอตนเอง ตอผอน และตอหนาทความรบผดชอบของตน

(5) ควรมมาตรการการลงโทษทเหมาะสมกบการกระท าการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ พรอมทงแจงใหบคลากร และองคกรทเกยวของ รวมทงบคคลภายนอกทราบ เพอปองกนและปราบปรามการทจรต อนจะกอใหเกดความเสยหายตอองคกรแบบซ า ๆ กนอก

(6) ส านกงาน ป.ป.ช. ส านกงาน ป.ป.ท. และ สตง. ควรมหนวยงานและบคลากรทมความเชยวชาญเฉพาะดานรบผดชอบในการก ากบดแลและตรวจสอบองคกรเหลานเปนการเฉพาะ เพอท าหนาทตดตาม และประเมนผล รวมทงตรวจสอบการด าเนนงานขององคกรเอกชนกงสาธารณะ ตามขอบเขตอ านาจหนาทขององคกรนน ๆ

2.1.3 ขอเสนอแนะเชงกฎหมาย

(1) ควรทบทวนบทบญญตของกฎหมาย กฎ หรอระเบยบตาง ๆ ทใหอ านาจในการใชดลพนจและ/หรอการผกขาดจนอาจท าใหมความเสยงตอการทจรต เชน กรณ กปถ. ควรแกไขกฎกระทรวงก าหนดหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขการด ารงต าแหนงและการปฏบตหนาทกรรมการการบรหารกองทนและการใชจายเงนกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน พ.ศ. 2547 ขอ 16 (1) ซงก าหนดใหการจดสรรเงนชวยเหลอ เงนอดหนน หรอคาใชจายเพอการลดอบตเหตเฉพาะโครงการหรอแผนงานของกรมการขนสงทางบก และควรแกไขกฎกระทรวงก าหนดหมายเลขทะเบยนซงเปนทตองการหรอเปนทนยมเพอน าออกเปดประมลเปนการทวไป พ.ศ. 2546 โดยเพมเตมหมายเลขทะเบยนรถยนตทเปนทนยม แตไมไดอยใน 301 เลขหมาย ออกมาจ าหนายเพมเตม เปนตน



(2) ควรก าหนดใหผบรหารและ/หรอกรรมการในองคกรเอกชนกงสาธารณะตองยนบญชแสดงรายการหนสนและทรพยสนตอคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในฐานะเจาหนาทของรฐตามมาตรา 42 แหงพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต พ.ศ. 2542209 (คณะกรรมการ ป.ป.ช. ยงไมเคยมการประกาศก าหนด)

2.2 ขอเสนอแนะส าหรบองคกรเอกชนกงสาธารณะเฉพาะกรณศกษา

2.2.1 ขอเสนอแนะกรณกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ

(1) คณะกรรมการ กบข. คณะอนกรรมการ ผบรหาร และพนกงาน ควรปฏบตตามกฎหมายและระเบยบขอบงคบทเกยวของอยางเครงครดยงขน

(2) กบข. ควรทบทวนนโยบายและแนวทางการบรหารการลงทน ปรบปรงระเบยบ ทเกยวของ จรรยาบรรณของพนกงาน และความรบผด หรอมาตรการลงโทษใหมความเหมาะสมยงขน

(3) กบข. ควรด าเนนการบรหารจดการกองทนใหสอดคลองกบหลกเกณฑและขอก าหนดของส านกงาน ก.ล.ต. ตามแนวทางการก ากบดแลทด เผยแพรกฎหมาย ระเบยบ และขอบงคบตางๆ ทเกยวกบการลงทนใหสาธารณชนทราบ และควรจดใหสมาชกซงไดเลอกแผนการลงทนของตนเองแลว ไดมสวนรวมรบรเกยวกบการบรหารจดการการลงทนในกจการทมความเสยงผานชองทางการสอสารทเหมาะสมและสมาชกสามารถเขาถงไดโดยสะดวก หรอเปดใหมการศกษาวเคราะหเพอเปนขอมลประกอบการตดสนใจของสมาชก และรวมตดสนใจกอนน าเงนไปลงทน

(4) กบข. ควรก าหนดหลกเกณฑและวธการในการพจารณาใหสตยาบนกรณทเลขาธการกระท านตกรรมโดยฝาฝนขอบงคบ เพอสรางกลไกการตรวจสอบการใชดลพนจหรอการ

209 มาตรา 42 ใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. มอ านาจสงใหเจาหนาทของรฐต าแหนงอน ๆ นอกจากมาตรา 39 และ

มาตรา 40 ยนบญชแสดงรายการทรพยสนและหนสนของตน คสมรส และบตรทยงไมบรรลนตภาวะ ตามหลกเกณฑ วธการ และระยะเวลาทคณะกรรมการ ป.ป.ช. ก าหนดโดยประกาศในราชกจจานเบกษา

เจาหนาทของรฐทคณะกรรมการ ป.ป.ช. ประกาศก าหนดตามวรรคหนงมหนาทตองยนบญชแสดงรายการทรพยสนและหนสนเปนระยะ ภายในสามสบวนนบแตด ารงต าแหนงครบทก ๆ หาปอกดวย ในกรณนใหแสดงรายการทรพยสนและหนสนเฉพาะรายการทเปลยนแปลงไปจากทยนไวเดม

การตรวจสอบบญชแสดงรายการทรพยสนและหนสนของเจาหนาทของรฐทยนไวตามมาตรานใหกระท า ทกครงทมการยนบญชแสดงรายการทรพยสนและหนสน หรอเมอไดรบอนมตจากคณะกรรมการ ป.ป.ช. เมอปรากฏพฤตการณแกคณะกรรมการ ป.ป.ช. วาเจาหนาทของรฐผนนร ารวยผดปกต หรอเมอการไตสวนขอเทจจรง ปรากฏวาเจาหนาทของรฐผนนร ารวยผดปกตกระท าความผดฐานทจรตตอหนาท กระท าความผดตอต าแหนงหนาทราชการ หรอกระท าความผดตอต าแหนงหนาทในการยตธรรม หรอเมอผนนพนหรอจะพนจากการเปน เจาหนาทของรฐ



ปฏบตหนาทของเลขาธการและคณะกรรมการ กบข. อนเปนการปองกนมใหเกดการรวมมอกนด าเนนการอยางใดอยางหนงโดยมชอบหรอโดยกอใหเกดความไมเปนธรรมตอสมาชกกองทน

(5) กบข. ควรน าหลกการธรรมาภบาล หรอระบบคณธรรมมาใชในการสรรหา แตงต ง โยกยาย ใหความดความชอบ และเลกจางทงในต าแหนงเลขาธการ และบคลากรของ กบข. ต าแหนงอน ๆ เพอสรางระบบคณธรรมในองคกร และท าให กบข. มบคลากรทมความรความสามารถและมคณภาพเหมาะสมกบภารกจของ กบข. มากขนดวย

(6) กบข. ควรพจารณาแกไขกฎหมายเพอก าหนดบทลงโทษใหเหมาะสม เชน การใหพนกงานทตองไดรบอนญาตจากฝายก ากบกจกรรมองคกรกอนจะท าการซอขายหลกทรพยทจดทะเบยน รวมถงตราสารอนพนธทเกยวเนองกบหลกทรพยนน ซงการปฏบตตามระเบยบดงกลาวมผลตามกฎหมาย การฝาฝนไมปฏบตตามจะมโทษทางวนยไปจนถงการเลกจาง รวมทงควรปรบเพมโทษใหเหมาะสม

2.2.2 ขอเสนอแนะกรณกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา

(1) กยศ. ควรจดเจาหนาทใหเพยงพอ ก าหนดหนาทความรบผดชอบและแบงแยกหนาทความรบผดชอบอยางเหมาะสมและชดเจน ไมควรมอบหมายใหบคคลใดบคคลหนงปฏบตงานแบบเบดเสรจตงแตตนจนจบแบบครบวงจร และสถานศกษาควรจดใหมการควบคมดแลใหมการปฏบตตามหลกเกณฑและตามวตถประสงคของ กยศ. การบนทกบญชตามระบบบญชทด การเบกจายทรดกม ก าหนดผรบผดชอบของสถาบนการศกษา เพอใหท าหนาทตรวจสอบหลกฐานใหเปนไปตามขอเทจจรง

(2) กยศ. ควรก าหนดกฎระเบยบตางๆ ในการจดสรรเงนกของสถานศกษาทชดเจน และให กยศ. สามารถสงเจาหนาทเขาไปตรวจสอบหลกฐานเกยวกบการใหกยมเงนของสถานศกษา เชน มเจาหนาทตรวจสอบการใชเงนของสถานศกษาแหงนทก 2 เดอน เปนตน

(3) กยศ. ควรสรางระบบการตดตามและประเมนผลทมประสทธภาพ เพอใหมขอมลในการตดตามการช าระหน และยงเปนการประเมนผลโครงการลวงหนา กรณผก ยมพนสภาพการเปนนกเรยนนกศกษาในแตละป เพอปองกนมใหเกดหนสญ รวมทงเรงรดจดท าแนวปฏบตและ/หรอคมอการปฏบตงานเกยวกบวธการน าเงนสงคน กยศ. โดยระบหนาทของผทเกยวของ ระยะเวลาการสงคน หลกฐานการน าสง ฯลฯ ใหชดเจน และควรมระบบสอบยน หรอสอบทานยอดลกหนทกป รวมทงควรมวธการท จงใจและปลกจตส านกใหผกยมช าระหนคน กยศ. ในกรณหมดความจ าเปนทจะกยม

(4) กยศ. ควรสรางระบบการก ากบและตรวจสอบการจดสรรเงนกยม ทมระบบการถวงดลทมประสทธภาพในทกระดบ เพอใหมการกลนกรองการใชดลพนจทเหมาะสม



(5) กยศ. ควรจดใหมการแจงขอมลเกยวกบการกยมเงนเพอการศกษาตอสาธารณะและแจงใหผกและผปกครองของผกเปนประจ าทกภาคการศกษา เพอใหรบทราบและสามารถตรวจสอบการกยมเงนเพอการศกษาของนกเรยนนกศกษาได

(6) กยศ. ควรก าหนดมาตรการลงโทษผกระท าความผด ท งทางการบรหาร วนย (ส าหรบผทเปนขาราชการ) และทางกฎหมาย โดยเฉพาะผบรหารสถานศกษาทไมปฏบตตามกฎระเบยบ และททจรตหรอน าเงนกองทนไปใชผดวตถประสงค และหากพบผบรหารหรอเจาหนาทสถานศกษาใดมลกษณะฉอโกงหรอน าเงนหรอน าวตถประสงคของ กยศ. ไปใชเพอประโยชนอน กจะตองแกไขนบตงแตการเตอน การยกเลกหรอเพกถอนการใหสถานศกษาทมปญหาไดรบเงนกของ กยศ. และอาจตองด าเนนการตามกฎหมาย หากมการกระท าความผดทางอาญารวมดวย รวมทงอาจจะตองพจารณาถงความจ าเปนในการแกไขพระราชบญญตกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2541 หรอระเบยบทเกยวของ

2.2.3 ขอเสนอแนะกรณมลนธภมพลงชมชนไทย

(1) มภท. ควรก าหนดมาตรการสรางความโปรงใส การก ากบดแล และการตรวจสอบในระดบใกลเคยงกบองคกรเอกชนกงสาธารณะในรปของกองทน

(2) มภท. ควรเพมการตรวจสอบจากภายนอกทงโดยภาครฐและภาคประชาชน เพอใหเกดความโปรงใสและไดรบการยอมรบจากสาธารณะมากขน

2.2.4 ขอเสนอแนะกรณกองทนผสงอาย

(1) กองทนผสงอายควรแยกการบรหารจดการออกจากส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการ และผสงอาย กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย. เพอปรบปรงการบรหารใหเหมาะสม และลดความเสยงตอการทจรต

(2) กองทนผ สงอายควรมกระบวนการตรวจสอบ กลนกรอง ค าขอก ขอมลประกอบค าขอก โดยอาจใหผใหญบาน หรอผน าชมชนเปนผลงนามรบรอง และตรวจสอบอกชนหนงในระดบอ าเภอ จงหวด กอนสงค าขอกดงกลาวมาทสวนกลาง เพอปองกนและลดการใหขอมลประกอบค าขอกอนเปนเทจและการเรยกรบผลประโยชนจากการตรวจพจารณาค าขอก

(3) กองทนผสงอายควรปรบปรงระเบยบ หรอแนวทางปฏบตทใหอ านาจเจาหนาทหรอผเกยวของใชดลพนจพจารณาสนบสนน หรอใหกยมเงน โดยแบงแยกอ านาจตรวจสอบและถวงดลซงกนและกนในแตละขนตอนของกระบวนการขอก เพอลดความเสยงตอการทจรตทอาจเกดขนได

(4) กองทนผสงอายควรเพมกลไกการตดตามและตรวจสอบการด าเนนงาน โดยใหความส าคญตอมาตรการสรางความโปรงใส เปดเผยผลการพจารณาโครงการทกองทนใหการสนบสนน หรอไมใหการสนบสนน รายงานเกยวกบการอนมตตดจ าหนายหนสญออกจากบญชลกหน พรอมเหตผล



หรอหลกฐานประกอบการพจารณาอนมตตดจ าหนายหนสญ ใหสาธารณชนไดรบทราบและเขาตรวจสอบดได ผานชองทางตาง ๆ โดยหนงในนนตองเผยแพรผานทางเวบไซต

2.2.5 ขอเสนอแนะกรณกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน

(1) กปถ. ควรก าหนดใหน าหมายเลขทะเบยนรถยนตสวย 301 เลขหมาย ในหมวดอกษรทไดเคยจดทะเบยนใหแกรถยนตไปกอนกฎหมายประมลหมายเลขทะเบยนรถยนตสวยมผลใชบงคบและเลขสวยในหมวดตาง ๆ เหลานน ไดกลบมาเปนหมายเลขวางในภายหลง น ามาเปนหมายเลขทะเบยนสวยทจะตองน ามาประมลตามกฎหมายตอไป

(2) กรมการขนสงทางบกควรก าหนดระเบยบภายในเพมเตมใหครอบคลมถงการขอหมายเลขทะเบยนทจะก าหนดเพมขน เชน ก าหนดเพดานเงนทจะตองจายเพมสงขน ก าหนดระยะเวลาและวธการในการขอ และจดระบบการซอขายและจดทะเบยนรถยนต โดยใหรถใหมมปายทะเบยนมอบใหผซอพรอมกบตวรถ และหามมใหน ารถทยงมไดจดทะเบยนเขามาประมลหมายเลขทะเบยนรถสวย

(3) กปถ. ควรมมาตรการปองกนผประกอบธรกจจ าหนายรถยนตเขามาประมลหมายเลขทะเบยนรถยนตเพอจดบรการใหลกคา หรอขายตอ ซงมความเสยงตอการทจรตโดยการฮวกน ทอาจมเจาหนาททเกยวของเออประโยชนใหกบผประกอบธรกจได

(4) กปถ. ควรก าหนดหลกเกณฑ วธการ ระยะเวลาและเงอนไขในการประมลหมายเลขทะเบยนพเศษ และก าหนดระเบยบอน ๆ ใหมความโปรงใส ชดเจนและเปนธรรมแกประชาชน รวมทงควรพจารณาปรบโครงสรางการบรหาร กปถ. เพอเพมประสทธภาพในการด าเนนการ และลดความเสยงตอการทจรต อนเนองจากการขาดระบบการถวงดลทมประสทธภาพ

(5) กปถ. ควรสรางมาตรการความโปรงใสโดยเฉพาะในการประมลหมายเลขทะเบยนรถยนตและการใชจายเงน กปถ. และควรก าหนดกรอบการใชดลพนจแกเจาหนาทของรฐ หรอผทมสวนเกยวของตงแตระดบนโยบายจนถงระดบปฏบต และจดใหมระบบการตรวจสอบและถวงดลจากภาคประชาชนทมประสทธภาพ

(6) กปถ. ควรใหองคกรอนทมหนาทรบผดชอบเกยวกบความปลอดภยในการใชรถใชถนนไดรบทนสนบสนนและสงเสรมจาก กปถ. ดวย เพอลดการผกขาดการใชเงน และเพอใหการใชเงน กปถ. เกดประโยชนสงสดตอการสงเสรมความปลอดภยในการใชรถใชถนน.

.



เอกสารอางอง

ภาษาไทย

กรมบญชกลาง. กฎหมายและระเบยบการคลง. กรงเทพฯ: บรษทสามเจรญพานชย จ ากด, 2540. _______. หนงสอกรมบญชกลางท กค 0427/ว366 ลงวนท 20 ตลาคม 2551 เรอง แนวทางการจดตง

ทนหมนเวยน. กฎกระทรวงวาดวยการจดทะเบยนมลนธ การด าเนนกจการ และการทะเบยนมลนธ พ.ศ. 2545. กฎกระทรวงก าหนดหมายเลขทะเบยนซงเปนทตองการหรอเปนทนยมเพอน าออกเปดประมลเปนการ

ทวไป พ.ศ. 2546. กฎกระทรวงก าหนดหลกเกณฑ วธการ และเงอนไข การด ารงต าแหนงและการปฏบตหนาทกรรมการ

การบรหารกองทนและการใชจายเงนกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน พ.ศ. 2547. กองทนเงนใหกยมเพอการศกษา. ขอมลองคกร. (ออนไลน). วนทคนขอมล 11 กนยายน 2552, เขาถงได จาก http://www.studentloan.or.th/about.php ________. พระราชบญญตกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2541. (ออนไลน). วนทคนขอมล 11

กนยายน 2552, เขาถงไดจาก http://www.studentloan.or.th/plb.php ________. ระเบยบคณะกรรมการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาวาดวยการด าเนนงาน หลกเกณฑ และวธการกยมเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2547. (ออนไลน). วนทคนขอมล 11 กนยายน 2552, เขาถงไดจาก http://www.studentloan.or.th/plb1.php ________. ระเบยบคณะกรรมการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาวาดวยการด าเนนงาน หลกเกณฑ และวธการกยมเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา (ฉบบท 2) พ.ศ. 2547. (ออนไลน). วนท

คนขอมล 11 กนยายน 2552, เขาถงไดจาก http://www.studentloan.or.th/plb2.php ________. ระเบยบกระทรวงการคลงวาดวยการบรหารกองทนใหกยมเงนเพอการศกษา พ.ศ. 2539. (ออนไลน). วนทคนขอมล 11 กนยายน 2552, เขาถงไดจาก http://www.studentloan.or.th. clung.php ________. ระเบยบกระทรวงการคลงวาดวยการบรหารกองทนเพอการศกษา พ.ศ. 2549. (ออนไลน).

วนทคนขอมล 11 กนยายน 2552, เขาถงไดจาก http://www.studentloan.or.th/clung.php ________. ระเบยบกระทรวงการคลงวาดวยการบรหารกองทนเพอการศกษา (ฉบบท 2) พ.ศ. 2549 และ

(ฉบบท 3) พ.ศ. 2550. กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ. โครงสรางองคกร กบข. (ออนไลน). วนทคนขอมล 28 สงหาคม

2552, เขาถงไดจาก http://www.gpf.or.th/Thai/GenInfo_Struct_3.asp

http://www.studentloan.or.th/about.php

http://www.studentloan.or.th/plb.php

http://www.studentloan.or.th/plb2.php


http://www.studentloan.or.th/clung.php

http://www.gpf.or.th/Thai/GenInfo_Struct_3.asp


246 เอกสารอางอง

______. พระราชบญญตกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ พ.ศ. 2539 และแกไขเพมเตม ฉบบท 2-5. ออนไลน). วนทคนขอมล 28 สงหาคม 2552 , เขาถงไดจาก http://www.gpf.or.th/Thai/ GenInfo_Law_1.asp

______. รจก กบข. (ออนไลน). วนทคนขอมล 28 สงหาคม 2552, เขาถงไดจาก http://www.gpf.or.th/ Thai/GenInfo_AboutGPF.asp

______. ผลตอบแทนจากการลงทน ณ 31 ธนวาคม 2551. (ออนไลน). วนทคนขอมล 28 สงหาคม 2552, เขาถงไดจาก http://www.gpf.or.th/Thai/GenInfo_Update_1.asp

______. รจกกองทนผสงอาย. (ออนไลน). วนทคนขอมล 1 กนยายน 2552, เขาถงไดจากhttp://www.olderfund.opp.go.th/

______. รายงานประจ าป 2552 กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ. กรงเทพฯ: ส านกงานกองทน บ าเหนจบ านาญขาราชการ จ ากด, 2554. ______. รายงานประจ าป 2553 กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ. กรงเทพฯ: ส านกงานกองทน บ าเหนจบ านาญขาราชการ จ ากด, 2555. กองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน. ขอมลทวไปเกยวกบกองทน. (ออนไลน). วนทคนขอมล

20 กนยายน 2552, เขาถงไดจาก http://www.tabienrod.com/ ________. ระเบยบกรมการขนสงทางบก วาดวยหลกเกณฑ วธการและเงอนไขการใชจายเงนเปน คาอปกรณชวยเหลอผพการอนเนองมาจากการประสบภยทเกดจากการใชรถใชถนน พ.ศ. 2552. กรงเทพฯ: กรมการขนสงทางบก, 2552. ________. รายงานประจ าป กปถ. 2549 และผลการด าเนนงานป 2549 – 2550. กรงเทพฯ: มปท., 2551. ________. รายงานประจ าป 2554 กองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน. กรงเทพฯ: มปท.,

2554. เกรกเกยรต พพฒนเสรธรรม. การคลงวาดวยการจดสรรและการกระจาย. กรงเทพฯ: ส านกพมพ มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2546. ขอก าหนดผอ านวยการส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาสและผสงอาย

วาดวยคณสมบตผกยม ผค าประกน และหลกเกณฑในการพจารณาใหกยมเงนทนประกอบ อาชพ ประเภทรายกลมจากกองทนผสงอาย พ.ศ. 2550. ขอก าหนดส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส และผสงอาย วาดวย

คณสมบตผก ยม ผค าประกน และหลกเกณฑในการพจารณาใหกยมเงนทนประกอบอาชพ ประเภทรายบคคลจากกองทนผสงอาย พ.ศ. 2552.

คณาจารยภาควชาการบรหารรฐกจ, การบรหารรฐกจเบองตน. กรงเทพฯ: ส านกพมพมหาวทยาลย

http://www.gpf.or.th/Thai/



รามค าแหง, 2542. คณะอนกรรมการตดตามสทธผสงอายตามพระราชบญญตผสงอาย พ.ศ. 2546 ในคณะกรรมการ

ผสงอายแหงชาต. รายงานการตดตามสทธผสงอายตามพระราชบญญตผสงอาย พ.ศ. 2546 ประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2550. กรงเทพฯ: ส านกสงเสรมและพทกษผสงอาย, 2551.

คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต. รายงานผลการตรวจสอบและผลการปฏบต หนาท ประจ าป พ.ศ. 2550. กรงเทพฯ: มปป. คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต. รายงานผลการตรวจสอบและผลการปฏบต

หนาท ประจ าป พ.ศ. 2550, 87–89. คณะกรรมการผสงอายแหงชาต. ระเบยบคณะกรรมการผสงอายแหงชาตวาดวยการบรหารกองทน การ

รบเงน การจายเงน การเกบรกษา เงน การจดหาผลประโยชน และการจดการกองทนผสงอาย พ.ศ. 2548.

______. ระเบยบคณะกรรมการผสงอายแหงชาต วาดวยการพจารณาอนมตการจายเงน การจดท ารายงานสถานะการเงน และการบรหารกองทนผสงอาย พ.ศ. 2548.

______. ระเบยบคณะกรรมการผสงอายแหงชาตวาดวยการตดจ าหนายหนสญของกองทนผสงอาย พ.ศ. 2553. ______. ระเบยบคณะกรรมการผสงอายแหงชาตวาดวยการพจารณาอนมตการจายเงน การจดท ารายงาน สถานะการเงน และการบรหารกองทนผสงอาย พ.ศ. 2548. (2548, 23 มนาคม 2548). ราชกจจานเบกษา. เลม 122 ตอนพเศษ 25ง. หนา 106. ค าพพากษาศาลปกครองสงสด คดหมายเลขแดงท อ 190/2552 ลงวนท 19 สงหาคม 2552. ค าสงศาลปกครอง ในค าฟองขอใหศาลเพกถอนค าสงของผถกฟองคดทงสอง (กองทนบ าเหนจบ านาญ ขาราชการ (กบข.) ท 1 และกระทรวงการคลง ท 2) ทสงเฉลยผลการขาดทนกบเงนผลประโยชน ในป พ.ศ. 2551. ค าสงศาลปกครองสงสดท 394/2546 และค าพพากษา ศาลปกครองสงสด หมายเลขคดแดงท อ 61/2553

ลงวนท 23 มนาคม 2553. ค าสงส านกนายกรฐมนตร 3/2535 ลงวนท 8 มกราคม พ.ศ. 2535. จตมงคล โสณกล. “ธรรมรฐภาคราชการ”. วฎจกร (6 พฤษภาคม 2541). จระประภา อครบวร และประยร อครบวร. ความรบผดชอบตอสงคม CSR Corporate Social

Responsibility. กรงเทพฯ: ส านกงาน ก.พ.ร., 2552. จ านงค ทองประเสรฐ. ภาษาไทยไขขาน. กรงเทพฯ: ส านกพมพแพรพทยา. 2528, หนา 339 - 380. จมพล หนมพานช. การบรหารจดการภาครฐใหม หลกการ แนวคด และกรณตวอยางของไทย. นนทบร:



มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช. 2548. เฉลมชนม อณหเสร. คณสมบตส าคญของผบรหาร กองทน!. (ออนไลน). วนทคนขอมล 24 สงหาคม

2552, เขาถงไดจาก http://chaoprayanews.com/blog/biga/2009/03/16/ เฉลมพล ศรหงส. เอกสารประกอบการบรรยายกระบวนวชา PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในการบรหารรฐกจ.

กรงเทพฯ: ศนยเอกสารทางวชาการคณะรฐศาสตร มหาวทยาลยรามค าแหง, 2548), หนา 51. ชนะศกด ยวบรณ. กระทรวงมหาดไทยกบการบรหารจดการทด. กรงเทพฯ: บพธการพมพ, 2543. ชาญชย แสวงศกด. กฎหมายเกยวกบการบรหารราชการแผนดน. กรงเทพฯ: เมดสการพมพ, 2542. “ช าแหละ “กองทนใหกยม” เสยงสง-ไมจงใจใหเรยนตอ”. ประชาชาตธรกจ (25 พฤษภาคม 2549) ปท

29 ฉบบท 3795 (2995), หนา 9. ชยอนนต สมทวณช. 100 ปแหงการปฏรประบบราชการ: ววฒนาการอ านาจรฐและอ านาจการเมอง .

กรงเทพฯ: สถาบนนโยบายการศกษา, 2538. ชมพร สงขปรชา. บรหารรฐกจใหม. กรงเทพฯ: ส านกพมพโอเดยนสโตร, 2529. ไชยรตน เจรญสนโอฬาร. “ค าประกาศแหงเมองแบลกสเบรก” ความเคลอนไหวในแวดวงการศกษา รฐประศาสนศาสตรอเมรกน. รฐศาสตรสาร. (2537). เลมท 46. ปท 19 ฉบบท 2. ______. รฐศาสตรการบรหารรฐกจทฤษฎ: หนงทศวรรษรฐศาสตรแนววพากษ. ศนยวจยและผลตต ารา

มหาวทยาลยเกรก, 2540. ______. การบรหารรฐกจเปรยบเทยบ: การบรหารจดการในโลกยคหลกสงครามเยน. กรงเทพฯ: โรงพมพ

มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2546. ______. การปรบปรงองคการภาครฐ: การควบคมและการตรวจสอบการใชอ านาจของเจาหนาทของรฐ. คณะกรรมการปฏรประบบราชการ, 2540. ฐานเศรษฐกจ ฉบบวนท 11 เมษายน 2554. (ออนไลน). วนทคนขอมล 12 เมษายน 2554, เขาถงไดจาก http://www.thanonline.com/index.php?option=com_content&view=article&id=62954:2011-

04-11-05-27-34&catid=216:2011-03-07-07-53-38&Itemid=607 ณฐวฒ พงศสร. ประชาชาตธรกจ. ฉบบวนท 19 - 21 พ.ค. 2551. (ออนไลน). วนทคนขอมล 15 มนาคม

2553, เขาถงไดจาก http://www.matichon.co.th/prachachart ตน ปรชญพฤทธ. การบรหารรฐกจแบบใหม. แปลจาก Felix A. Nigro and Lloyd D. Nigro Modern

Public Administration. ภาควชารฐประศาสนศาสตร คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2523. ______. ขอมลเกยวกบพนธะทางสงคม ความรบผดชอบตอสงคม วชาชพนยมและจรรยาบรรณในการ

ปฏบตงาน. ศนยสงเสรมจรยธรรม ส านกงาน คณะกรรมการขาราชการพลเรอน, 2543. ทวศกด สทกวาทน. รวมบทความวชาการ การบรหาร (ฉบบปรบปรงเพมเตม). มปท. : 2550, 9 - 11.

http://chaoprayanews.com/blog/biga/2009/03/16/

http://www.matichon.co.th/prachachart



ทพวรรณ หลอสวรรณรตน. ทฤษฎองคการสมยใหม. กรงเทพฯ : บรษท แซทโฟรพรนตง จ ากด, 2547. ทพาวด เมฆสวรรค. การจดการภาครฐแนวใหม” (New Public Management: NPM). กรงเทพฯ:

ส านกงานคณะกรรมการปฏรประบบราชการ, 2541. ธงชย สนตวงษ. องคการและการบรหาร. กรงเทพฯ: ไทยวฒนาพานช, 2537. นวลนอย ตรรตน และคณะวจย. การมสวนรวมของประชาชนในการตรวจสอบการด าเนนงาน ขององคการบรหารสวนต าบล. รายงานการวจยเสนอตอส านกงาน ป.ป.ช. และ US - AID.

กรงเทพฯ, 2546. บวรศกด อวรรณโณ. การสรางธรรมาภบาล (Good Governance) ในสงคมไทย. กรงเทพฯ: ส านกพมพ

วญญชน, 2542. ประมวล รจนเสร. การบรหาร - การจดการทด. กรงเทพฯ: โรงพมพอาสารกษาดนแดน, 2542. ปรชญา เวสารชช. ปฏรปราชการเพออนาคต : ยทธศาสตรเพอการพฒนา. กรงเทพฯ: มลนธชยพฒนา

และมลนธสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย, 2539. ประกาศกระทรวงยตธรรม เรอง ก าหนดพนทรบผดชอบส านกงานปองกนและปราบปรามยาเสพตดภาค 1 - 9.

(2548, 11 มนาคม). ราชกจจานเบกษา. เลม 122 ตอนพเศษ 21. หนา 22 - 23. ประกาศกระทรวงสาธารณสข เรอง หลกเกณฑและวธการคดเลอกกรรมการซงเปนผแทนองคกร

ปกครองสวนทองถน หรอผแทนองคกรเอกชน และการสรรหาและพจารณาคดเลอกกรรมการผทรงคณวฒในคณะกรรมการ หลกประกนสขภาพแหงชาต ลงวนท 13 กมภาพนธ พ.ศ. 2546.

ประกาศคณะกรรมการบรหารกองทนผสงอาย เรอง หลกเกณฑ และเงอนไขอนทใหการสนบสนนทางการเงนจากกองทนผสงอายกองทนผสงอาย ลงวนท 7 มถนายน 2549.

ประกาศคณะกรรมการอ านวยการมลนธ เรอง หลกเกณฑและวธการใชจายเงนหรอทรพยสนทไดรบการสนบสนนจากส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามยาเสพตด พ.ศ. 2553.

ประกาศคณะกรรมการอ านวยการมลนธภมพลงชมชนไทย เรอง หลกเกณฑและวธการในการใชจายเงน หรอทรพยสนทไดรบการสนบสนนจากส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามยาเสพตด ลงวนท 15 มถนายน 2553 ขอ 13.

ผาสก พงษไพจตร. คอรรปชนสองรปแบบ. ใน ชยวฒน สรวชย (บรรณาธการ), ธรรมาภบาลกบคอรรปชนในสงคมไทย. กรงเทพฯ: สถาบนวถทรรศน, 2546, หนา 13-15.

พระราชบญญตกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พทธศกราช 2541. พระราชบญญตบ าเหนจบ านาญขาราชการ พ.ศ. 2539. พระราชบญญตกองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ (ฉบบท 5) พ.ศ. 2550. พระราชบญญตรถยนต พ.ศ. 2546 และพระราชบญญตรถยนต (ฉบบท 12) พ.ศ. 2546. ภมธรรม เวชยชย. ขบวนการพฒนาเอกชนในประเทศไทย: สถานภาพ บทบาทและปญหา. กรงเทพฯ:

http://opac.phuket.psu.ac.th/BasicSearch.aspx?action=search&keyword=%b8%a7%aa%d1%c2+%ca%d1%b9%b5%d4%c7%a7%c9%ec&searchtype=Author+Alphabetic



โครงการอาสาสมครเพอสงคม, 2527. ______. พฒนาสงคม : รวมบทความดานการพฒนาสงคมขององคกรพฒนาเอกชน. กรงเทพฯ: มปพ.,

2527. โภคน พลกล. การปฏรประบบราชการในยคโลกาภวฒน: การด าเนนการทผานมาและการด าเนนการ ทตองผลกดนตอไป. กรงเทพฯ: คณะกรรมการปฏรประบบราชการ, 2540. มตคณะรฐมนตร วนท 13 พฤศจกายน 2550. มตคณะรฐมนตร วนท 28 สงหาคม 2549. มลนธภมพลงชมชนไทย. รายงานผลการด าเนนงานประจ าป 2548. กรงเทพฯ: มลนธภมพลงชมชนไทย,

2548. ________. สรปผลการประชม “การเสรมสรางชมชนเขมแขงเพอการปองกนและแกไขปญหายาเสพตด

อยางยงยน ประจ าเดอนธนวาคม 2549” ระหวางวนท 22-23 ธนวาคม 2549 ณ หองประชมพทธชาด เคย โฮม มหาวทยาลยเกษตรศาสตร วทยาเขตบางเขน กรงเทพมหานคร. กรงเทพฯ: มลนธภมพลงชมชนไทย, (อดส าเนา).

________. รายงานความกาวหนามลนธภมพลงชมชนไทย (1 ตลาคม 2549 - 31 ตลาคม 2550). กรงเทพฯ: มลนธภมพลงชมชนไทย, (อดส าเนา).

________. สรปผลการด าเนนงานมลนธภมพลงชมชนไทย 2550. กรงเทพฯ: มลนธภมพลงชมชนไทย, (อดส าเนา).

________. สรปรายงานการประชมใหญสามญประจ าป 2550 วนท 4 - 6 มกราคม 2551 ณ หองประชมวภาวด โรงแรมปรนตน ปารคสวท หวยขวาง กทม. กรงเทพฯ: มลนธภมพลงชมชนไทย,

(อดส าเนา). ________. สงเคราะหบทเรยนการปองกนและแกไขปญหายาเสพตดภาคประชาชน. กรงเทพฯ: มลนธ

ภมพลงชมชนไทย, (อดส าเนา). ________. ประวตศาสตรการท างานภาคประชาชน. (ออนไลน). วนทคนขอมล 17 กรกฎาคม 2552,

เขาถงไดจาก http://www.thai-cef.com/webpage/history1.html ________. กระบวนการด าเนนงาน. (ออนไลน). วนทคนขอมล 17 กรกฎาคม 2552, เขาถงไดจาก

http://www.thai-cef.com/webpage/history3.html ________. นโยบายและภารกจ. (ออนไลน). วนทคนขอมล 17 กรกฎาคม 2552, เขาถงไดจาก

http://www.thai-cef.com/webpage/history2.html

http://www.thai-cef.com/webpage/history1.html

http://www.thai-cef.com/webpage/%0bhistory3.html

http://www.thai-cef.com/webpage/%0bhistory2.html



________. ระเบยบคณะกรรมการอ านวยการมลนธภมพลงชมชนไทยวาดวยการไดมา การเกบรกษา การใชจายเงนและทรพยสนของมลนธภมพลงชมชนไทย พ.ศ. 2553 ลงวนท 15 มถนายน 2553. กรงเทพฯ: มลนธภมพลงชมชนไทย, (อดส าเนา), 2553.

________. รายงานผลการด าเนนงานมลนธภมพลงชมชนไทย 2550 และรายงานสรปการด าเนนงานประจ าป 2550. กรงเทพฯ: มลนธภมพลงชมชนไทย, (อดส าเนา), 2550.

________. ขอบงคบมลนธภมพลงชมชนไทย (1 ตลาคม 2546). กรงเทพฯ : มลนธภมพลงชมชนไทย, (อดส าเนา), 2546.

มลนธสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย. โครงการปรบภาคราชการเขาสยคโลกาภวฒน. เอกสารการ วจยเสนอตอส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน, 2541. วรเดช จนทรศร. การปรบปรงและปฏรประบบบรหารราชการแผนดนไทย. กรงเทพฯ: มลนธ 30 ป คณะรฐประศาสนศาสตร สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร, 2538. ______. ปรชญาของการบรหารภาครฐ. คณะกรรมการปฏรประบบราชการ, 2539. ______. การพฒนาระบบราชการไทย. คณะกรรมการปฏรประบบราชการ, 2540. วรชยา ศรวฒน. เอกสารประกอบการสอนวชาการบรหารรวมสมย. กรงเทพฯ: ศนยเอกสารทางวชาการ คณะรฐศาสตร มหาวทยาลยรามค าแหง, 2548, หนา 28. วรชยา ศรวฒน. เอกสารประกอบการสอนวชา PS 604 แนวคดเชงทฤษฎในการบรหารรฐกจ. กรงเทพฯ: ศนยเอกสารทางวชาการ คณะรฐศาสตร, 2548, หนา 94 - 96. วโรทย โกศลพศษฐกล. การบรหารความเสยงของกองทน. (ออนไลน). วนทคนขอมล 28 สงหาคม 2552, เขาถงไดจาก http://www.fpo.go.th/S-I/Source/Article/Article81.htm วทยากร เชยงกล. แนวทางปราบคอรรปชนอยางไดผล. กรงเทพฯ: สายธาร, 2549, 26-27, 161-162. วทยากร เชยงกล. นโยบายรฐบาลดานเศรษฐกจ: การทบซอนของผลประโยชนทางธรกจ (Conflict of Interest). นนทบร: สถาบนพระปกเกลา, 2549. วทยากร เชยงกล. ความเปนมาโดยยอของการทจรตคอรรปชนและปญหาผลประโยชนทบซอน ในประเทศไทย. (ออนไลน). วนทคนขอมล 28 สงหาคม 2552, เขาถงไดจาก https://witayakornclub.wordpress.com/2008/09/12 วทยากร เชยงกล. ศกษาบทบาทและความคด อาจารยปวย องภากรณ. กรงเทพฯ: มงมตร, 2531. วรช สงวนวงศวาน. องคการและการจดการ. กรงเทพฯ: ส านกพมพแมส พบลชชง, 2541, 20. วระศกด เครอเทพ (บรรณาธการ). รฐประศาสนศาสตร: ขอบขายและการประยกตใชองคความร, กรงเทพฯ: โรงพมพจฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2547. วระศกด เครอเทพ (บรรณาธการ). ทนทางสงคมกบการจดการภาครฐยคใหม : กรณศกษาความรวมมอ

http://www.fpo.go.th/S-

https://witayakornclub.wordpress.com/2008/09/12



ของชมชนกบองคการบรหารสวนต าบลในการแกไขปญหาผลกระทบภายนอก. (ออนไลน). วนทคนขอมล 28 สงหาคม 2552, เขาถงไดจาก

www.polsci.chula.ac.th/weerasak/data/.../soc_cap.pdf วนรกษ มงมณนาคน. พจนานกรมศพทเศรษฐศาสตร. กรงเทพฯ: มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2546. รายงานการตรวจสอบการด าเนนงานกองทนผสงอายส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาสและผสงอาย (ผลการตรวจสอบการด าเนนงานในปงบประมาณ 2550-2551). รายงานของผสอบบญชและงบการเงนกองทนเพอความปลอดภยในการใชรถใชถนน ประจ าป พ.ศ. 2546. ราชบณฑตยสถาน. พจนานกรมศพทสงคมวทยา องกฤษ-ไทย ฉบบราชบณฑตยสถาน. กรงเทพฯ:

ราชบณฑตยสถาน, 2549. รงเรอง ลมชปฏภาณ. การบรหารสมยใหมเพอพฒนาประเทศไทย. กรงเทพฯ: โรงพมพเดอนตลา, 2547. เรองวทย เกษสวรรณ. ก าเนดระบบราชการและการปฏรปในยคคลาสสก. กรงเทพฯ: สงวนกจการพมพ, 2546. เรองวทย เกษสวรรณ. การปฎรประบบราชการภายใตกระแสการจดการภาครฐใหมและขอวพากษ. กรงเทพฯ: ซเอดยเคชน, 2545. ลขต ธรเวคน. แนวปฏบตของขาราชการในยคสมยแหงการปรบปรงบรการภาครฐเพอประชาชน. คณะกรรมการปฏรประบบราชการ, 2539. เลก สมบต และคณะ. รายงานการวจยฉบบสมบรณแนวทางการด าเนนงานกองทนผสงอาย. กรงเทพฯ: มสเตอรกอปป (ประเทศไทย), 2551. วชย ตนศร. วฒนธรรมการเมองและการปฏรป. พมพครงท 2. กรงเทพฯ: สถาบนนโยบายศกษา, 2547. ________. ววฒนาการของระบอบประชาธปไตย. กรงเทพฯ: ส านกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2548. ศรวรรณ อนนตโท. ววฒนาการของวทยโทรทศนเพอการศกษาและสาธารณะในประเทศตางๆ.

(ออนไลน). วนทคนขอมล 12 กมภาพนธ 2554, เขาถงไดจาก http:// siriwan.info/PBS1.doc ศภชย ยาวะประภาษ และคณะ. โครงการศกษาเพอปรบปรงการจดระเบยบบรหารราชการแผนดน (รายงานฉบบสมบรณ). กรงเทพฯ: ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน, 2540. สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร. การศกษาการใชเทคโนโลยสารสนเทศในประเทศไทย. กรงเทพฯ: มปพ., 2540. สถาบนวจยสงคม จฬาลงกรณมหาวทยาลย โครงการวจย เรอง ระบบและกลไกเพอการบรหารจดการ กองทนเพอการพฒนา : กรณศกษากองทนสงแวดลอม. กรงเทพฯ: ส านกงานกองทน สนบสนนการวจย, 2544. สถาบนวจยสงคม จฬาลงกรณมหาวทยาลย โครงการวจย เรอง ระบบและกลไกเพอการบรหารจดการ กองทนเพอการพฒนา : การสงเคราะหภาพรวมองคกรกองทนเพอการพฒนา. กรงเทพฯ:

http://search.library.nsru.ac.th/ipac20/ipac.jsp?session=125M6U31H1296.90686&profile=rins&uri=search=AL@!%E0%B8%A7%E0%B8%B1%E0%B8%99%E0%B8%A3%E0%B8%B1%E0%B8%81%E0%B8%A9%E0%B9%8C%20%E0%B8%A1%E0%B8%B4%E0%B9%88%E0%B8%87%E0%B8%A1%E0%B8%93%E0%B8%B5%E0%B8%99%E0%B8%B2%E0%B8%84%E0%B8%B4%E0%B8%99.&ri=2&aspect=basic_search&menu=search&source=10.112.1.1@!hzndb

http://search.library.nsru.ac.th/ipac20/ipac.jsp?session=125M6U31H1296.90686&profile=rins&uri=search=TL@!%E0%B8%9E%E0%B8%88%E0%B8%99%E0%B8%B2%E0%B8%99%E0%B8%B8%E0%B8%81%E0%B8%A3%E0%B8%A1%E0%B8%A8%E0%B8%B1%E0%B8%9E%E0%B8%97%E0%B9%8C%E0%B9%80%E0%B8%A8%E0%B8%A3%E0%B8%A9%E0%B8%90%E0%B8%A8%E0%B8%B2%E0%B8%AA%E0%B8%95%E0%B8%A3%E0%B9%8C%20/&term=&aspect=basic_search&menu=search&source=10.112.1.1@!hzndb

http://search.library.nsru.ac.th/ipac20/ipac.jsp?session=125M6U31H1296.90686&profile=rins&uri=search=TL@!%E0%B8%9E%E0%B8%88%E0%B8%99%E0%B8%B2%E0%B8%99%E0%B8%B8%E0%B8%81%E0%B8%A3%E0%B8%A1%E0%B8%A8%E0%B8%B1%E0%B8%9E%E0%B8%97%E0%B9%8C%E0%B8%AA%E0%B8%B1%E0%B8%87%E0%B8%84%E0%B8%A1%E0%B8%A7%E0%B8%B4%E0%B8%97%E0%B8%A2%E0%B8%B2%20%E0%B8%AD%E0%B8%B1%E0%B8%87%E0%B8%81%E0%B8%A4%E0%B8%A9-%E0%B9%84%E0%B8%97%E0%B8%A2%20%E0%B8%89%E0%B8%9A%E0%B8%B1%E0%B8%9A%E0%B8%A3%E0%B8%B2%E0%B8%8A%E0%B8%9A%E0%B8%B1%E0%B8%93%E0%B8%91%E0%B8%B4%E0%B8%95%E0%B8%A2%E0%B8%AA%E0%B8%96%E0%B8%B2%E0%B8%99%20/&term=&aspect=basic_search&menu=search&source=10.112.1.1@!hzndb



ส านกงานกองทนสนบสนนการวจย, 2544. สถาบนวจยและใหค าปรกษาแหงมหาวทยาลยธรรมศาสตร. การศกษาอ าเภอตนแบบในการจดการ บรหารของรฐเพอการบรการประชาชนแบบเบดเสรจ (Government Outlet). เอกสารประกอบการสมมนาโครงการวจย, 2548. สรปผลการประชมคณะกรรมาธการการกฎหมาย การยตธรรมและสทธมนษยชน สภาผแทนราษฎร ครงท 59/2 วนท 29 ธนวาคม 2553 และครงท 60/2 วนท 12 มกราคม 2554. สรปผลการประชมคณะกรรมาธการการพาณชยและทรพยสนทางปญญา สภาผแทนราษฎร ครงท 73 วนพฤหสบดท 18 มนาคม 2553. สรปผลการประชมคณะกรรมาธการความมนคงแหงรฐ สภาผแทนราษฎร ครงท 21 วนพฤหสบดท 5 กมภาพนธ 2552. สมเกยรต ตงกจวานชย และอารยา มนสบญเพมผล. การประเมนนโยบายกองทนเงนใหกยมเพอ การศกษา (โครงการวจยการประเมนนโยบายสาธารณะดานสงคมทมความส าคญ). กรงเทพฯ: มลนธสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (ทดอารไอ), 2549. สมคด บางโม. องคการและการจดการ. กรงเทพฯ: วทยพพฒน, 2538. สมชาย ปรชาศลปะกล. ความเปนพลเมองแบบลนไหลในยคโลกาภวตน. แปลจาก Flexible Citizenship for a Global Society เขยนโดย Bruno S. Frey ในวารสาร Politics, Philosophy and Economics

2003; 2; 93. สมชย ฤชพนธ และคณะ. แนวทางการบรหารจดการกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา. กรงเทพฯ: ส านกงานคณะกรรมการการศกษาแหงชาต, 2544. สมบต ธ ารงธญวงศ. การเมอง : แนวคดและการพฒนา. พมพครงท 15.กรงเทพฯ: เสมาธรรม, 2548. สมบรณ สตยารกษวทย. “การเปลยนแปลงโครงสรางองคการอนเนองมาจาก เทคโนโลย สารสนเทศ: กรณขององคการไทย”. วารสารพฒนบรหารศาสตร 38 (1) มกราคม - มนาคม (19 - 46) สมพร เฟองจนทร. แนวคดและหลกการจดการในองคการสาธารณะ . กรงเทพฯ: ส านกพมพแหง

จฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2547. สมยศ นาวการ. ทฤษฎองคการ. กรงเทพฯ: บรรพกจ, 2545. สมสดา ผพฒน และจฬารตน วฒนะ. การสรางระบบการตดตามและประเมนผลการด าเนนงานของ

ส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษ เดก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการและผสงอาย. กรงเทพฯ: ส านกสงเสรมและฝกอบรม มหาวทยาลยเกษตรศาสตร, 2552.

สมาคมรฐประศาสนศาสตรแหงประเทศไทย. การปกครองทด (Good Governance). กรงเทพฯ: บรษท บพธการพมพ จ ากด, 2543.

http://www.thai-library.com/lib_search_result.php?searchtype=author&keyword=สมคด%20%20บางโม&pdata_id=75

http://opac.phuket.psu.ac.th/BasicSearch.aspx?action=search&keyword=%ca%c1%c2%c8+%b9%d2%c7%d5%a1%d2%c3&searchtype=Author+Alphabetic



สงคม คณคณากรสกล. ศกยภาพและบทบาทของ องคการสาธารณประโยชนในประเทศไทย. (ออนไลน). วนทคนขอมล 24 พฤษภาคม 2552, เขาถงไดจาก http://www.thaingo.org/story/book_047.htm

สนสทธ ชวลตธ ารง. หลกการบรหารรฐกจกบระบบราชการไทย. กรงเทพฯ: บรษทอมรนทร พรนตงแอนดพบลชชง จ ากด (มหาชน), 2546. ส านกงบประมาณ. หนงสอส านกงบประมาณ ดวนทสด ท นร 0408/ ว 167 ลงวนท 27 กนยายน 2538. ส านกงานการตรวจเงนแผนดน กระทรวงการคลง. หนงสอส านกงานการตรวจเงนแผนดนท ตผ

0019/1382 ลงวนท 30 มนาคม 2542 เรอง รายงานการตรวจสอบผลการด าเนนงานกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา.

ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา. พระราชบญญตรถยนต พ.ศ. 2522. กรงเทพฯ: ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา, 2553.

ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน. แผนแมบทการปฏรประบบราชการ (พ.ศ. 2540 - 2544): คณะกรรมการปฏรประบบราชการ. กรงเทพฯ: ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน, 2540.

______. การปฏรประบบราชการ: ยทธศาสตรส าคญของการเปลยนแปลง. กรงเทพฯ: คณะกรรมการ ปฏรประบบราชการ, 2541. ______. คมอการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด: เอกสารโรเนยวเยบเลม, 2544. ส านกงาน ป.ป.ช. ผลงานคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในรอบ 2 ป ( 6 ตลาคม 2549 – 6 ตลาคม 2551). :

(ออนไลน). วนทคนขอมล 12 พฤษภาคม 2552, เขาถงไดจาก http://www.nacc.go.th/download/doc/doc_info83.pdf

ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามยาเสพตด. ระเบยบส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามยาเสพตดวาดวยงบเงนอดหนนดานการปองกนและแกไขปญหายาเสพตด พ.ศ. 2552.

ส านกงานคณะกรรมการปฏรประบบราชการ. เอกสารสมดปกขาว กาวตอไปของการปฎรป ระบบราชการ. เอกสารประกอบการประชมคณะกรรมการปฏรประบบราชการ, 2543. ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. แผนฯ 10. กรงเทพฯ: มปพ., 2548. ส านกงานเศรษฐกจการคลง. บทสรปผบรหาร: บทวเคราะหเรอง ความรวมมอภาครฐ-ภาคเอกชน

(Public Private Partnership: PPP): นวตกรรมการคลงแหงอนาคต. กรงเทพฯ: ส านกงานเศรษฐกจการคลง, 2553.

ส านกตรวจสอบการด าเนนงาน กองทนเงนใหกยมเพอการศกษา กระทรวงการคลง. รายงานการ ตรวจสอบผลการด าเนนงานกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา. มปพ., 2542. ส านกรฐวสาหกจและหลกทรพยของรฐ กระทรวงการคลง. หลกเกณฑและแนวทางการก ากบดแลทด. ในรฐวสาหกจ. กรงเทพฯ: มปท., 2544.

http://www.thaingo.org/story/book_047.htm



ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร ส านกนายกรฐมนตร. มตคณะรฐมนตร (หนงสอเวยน) ประจ าป 2542. กรงเทพฯ: โรงพมพส านกเลขาธการคณะรฐมนตร, 2542. ส านกสงเสรมและพทกษผสงอาย (สทส.). พระราชบญญตผสงอาย พ.ศ. 2546. กรงเทพฯ: ส านกงาน

สงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการและผสงอาย, 2550. _______. กองทนผสงอาย. กรงเทพฯ: ส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส

คนพการและผสงอาย, 2551. _______. ถอดบทเรยนการด าเนนงานโครงการตดตามประเมนผลการด าเนนงานกองทนผสงอาย.

กรงเทพฯ: ส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส ค น พ ก า ร แ ล ะผสงอาย, 2551.

_______. งานวนผสงอายแหงชาต ป 2552 ผสงวย คอ คณคาของสงคม. กรงเทพฯ: ส านกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษ เดก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการและผสงอาย, 2552.

_______. ผสงอายควรร กองทนผสงอาย. สารรกผสงวย. 2552, มถนายน, 20. _______. เอกสารค าแนะน าการขอกยมเงนประกอบอาชพประเภทรายบคคลจากกองทนผสงอาย.

กรงเทพฯ: ส านกสงเสรมและพทกษผสงอาย, 2554. เสนยวรรณ เสนยทธ. ทศวรรษ...องคการพฒนาเอกรายงานทดอารไอ ฉบบท 55 เดอนกมภาพนธ 2551 สามทศวรรษขององคกรพฒนาเอกชนไทย, 2534. สกญญา หอมชนชม. กองทนบ าเหนจบ านาญขาราชการ. กรงเทพฯ: หอสมดรฐสภา. (เอกสาร อดส าเนา), มปป. สขม นวลสกล. การเมองและการปกครองไทย. พมพครงท 14. กรงเทพฯ: ส านกพมพมหาวทยาลย รามค าแหง, 2543. สพรรณ ไพรชเวทย. เอกสารประกอบการบรรยาย การบรหารมงผลสมฤทธ. กรงเทพฯ: ส านกงาน ก.พ., 2543. สรเชษฐ ตระคมน. การทจรตเงนกองทนเงนใหกยมเพอการศกษาของส านกงานสภาสถาบนราชภฏ.

กรงเทพฯ: กรมบญชกลาง กระทรวงการคลง, มปพ. อมร รกษาสตย. การปรบปรงและปฏรประบบบรหารราชการแผนดน เพอใหบรรลวตถประสงคของชาต.

เอกสารการศกษารฐประศาสนศาสตร (อนดบท 54). คณะรฐประศาสนศาสตร สถาบนบณฑต พฒนบรหารศาสตร, 2529.

อรทย กกผล. Best Practices ขององคกรปกครองสวนทองถน. กรงเทพฯ: วทยาลยพฒนาการ ปกครองสวนทองถน สถาบนพระปกเกลา, 2546. อรพนท สพโชคชย. เอกสารประกอบการสมมนา ประจ าป 2539 เรอง ปฏรปภาคราชการเพออนาคต

ของไทย ภาคการประชมท 3 “ภาคราชการไทยและหนสวนใหมในการพฒนา”: งานวจยภายใต



โครงการปรบภาคราชการเขาสยคโลกาภวตน ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.) ดวยการสนบสนนรจากส านกงานกองทนสนบสนนการวจย. กรงเทพฯ: มลนธชยพฒนา และมลนธสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย, 2539. อรพนท สพโชคชย และคณะ. อบต. ทมธรรมาภบาล: การวางรากฐานตานทจรต. เอกสารน าเสนอ ในการสมมนาวชาการประจ าป 2543 ของสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย ณ โรงแรม

แอมบาสซาเดอร จงหวดชลบร ระหวางวนท 18-19 พฤศจกายน 2543. มปท. สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย, 2543.

อานนท ปนยารชน. ปาฐกถา “ธรรมรฐกบอนาคตประเทศไทย”. กรงเทพธรกจ, (25 มนาคม 2541): หนา 20. อญชลย ชตระกล. รายงานฐานะการเงนของกองทนและเงนทนหมนเวยนประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2554. กรงเทพฯ: กรมบญชกลาง, 2554. อมพร ธ ารงลกษณ. แปลงรปเปลยนราก: บรหารรฐกจในศตวรรษท 21. กรงเทพฯ: โครงการจดพมพ คบไฟ, 2546. อทย เลาหวเชยร. รฐประศาสนศาสตร: ลกษณะวชาและมตตาง ๆ. กรงเทพฯ: คณะรฐประศาสนศาสตร สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร, 2540. ______. รฐประศาสนศาสตรในความหมายใหม : ภมหลง แนวคด และความสมพนธกบสาขา อน ๆ ของรฐประศาสนศาสตร. พมพครงท 3. กรงเทพฯ: สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร, 2520. ______. การบรหารการพฒนา. กรงเทพฯ: ส านกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2545. อทย เลาหวเชยร ปรชญา เวสารชช และเฉลมพล ศรหงษ บรรณาธการ. รฐประศาสนศาสตร

ขอบขาย สถานภาพและพฒนาการในประเทศไทย : เอกสารวชาการของสมาคมสงคมศาสตร แหงประเทศไทย (เลมท 5). กรงเทพฯ: โรงพมพธรรมศาสตร, 2522.

ภาษาองกฤษ

Allison, Graham. “Public and Private Management : Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects?” in Classics of Public Administration. 5th ed. Edited by Jay M. Shafritz, Albert C. Hyde and Sandra J. Parkes. Wadsworth: Thomson, 2004. pp. 396 - 413.

Appleby, Paul. “Government is Different” in Classics of Public Administration. 5th ed. Edited by Jay M. Shafritz, Albert C. Hyde and Sandra J. Parkes. Wadsworth: Thomson, 2004. pp. 131 - 135.

Barzelay, Michael and Armajani, J. Barbak. Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in Government. California: University of California Press, 1992. pp. 8. _______. The Post-Bureaucratic Paradigm in Historical

Perspective. California: University of California Press, 1992. pp. 116.



Bowornwattana, Bidhya. “Transforming Bureaucracies for the 21st Century: The New Democratic Governance Paradigm.” Public Administration Quarterly. Vol. 21 (3, 1997).

Buchanan, James M. Externalities and Public Expenditure Theory: The Collected Works of James M. Buchanan. Indiana: Liberty Fund Inc., 2001. Caiden, Gerald. Public Administration. 2nd ed. California: Palisades Publisher, 1982. Coase, Ronald H. “The Problem of Social Cost”. Journal of Law and Economics. (October), 1960. pp. 1-44. Fukuyama, Francis. “Social Capital and Civil Society.” paper prepared for Conference on Second Generation Reforms, organized by IMF Headquarters. Washington, D.C. November 8 - 9, 1999. Gerald Gravey. Article: To Meet the Challenges of Public Management. [Online] Available: http://

www.nidalp11.com/PA600/Sum.doc/., 2009. (Accessed date: January 17, 2011). Golembieski, T. Robert. Public Administration as a Developing Discipline Part I Perspectives on Past

and Present. New York: Marcel Dekker Inc., 1977. pp. 205. Kosar, R. Kevin. Government-Sponsored Enterprises (GSEs): An Institutional Overview.

[Online] Available: http://www.fas.org/sgp/crs/misc/RS21663.pdf/., 2004. pp. 53 - 61. (Accessed date: April 15, 2011).

_______. CRS Report for Congress: The Quasi Government: Hybrid Organizations with Both Government and Private Sector Legal Characteristics, Updated January 31,

2008. [Online] Available: http://www.dtic.mil/cgi-bin/GetTRDoc?AD=ADA465364/., 2008. (Accessed date: May 17, 2011).

_______. The Quasi Government: Hybrid Organizations with Both Government and Private Sector Legal Characteristics. [Online] Available: http://www.fas.org/sgp/crs/misc/RL30533. pdf /., 2011. pp. 1 - 52. (Accessed date: March 10, 2011).

_______. The quasi government: Hybrid organizations with both government and Private sector legal characteristics (RL30533). Washington DC: Congressional Research Service, 2008.

Litchfield, H. Edward. “Notes on a General Theory of Administration.” Administrative Science Quarterly. (June 1956), pp. 7 – 9. Cited in Graham T. Allison, 1979. pp. 396. Mintzberg, Henry. “Managing Government, Governing Management”. Harvard Business Review, 1996. pp. 75 - 83. Moorhead, Gregory and Griffin, W. Ricky. Organizational behavior: managing people and

organizations. Massachusetts: Houghton Mifflin, 1995.



Naisbitt, John. Megatrends: Ten New Directions Transforming Our lives. London : Macdonal & Co., 1984. pp. xii-xiii.

Nicholson, Walter. Washington DC: American National Government; Intermediate Microeconomics and Its Application. Florida: Harcourt Inc, 2000.

Oates, Wallace E. “Federalism and Government Finance”, in Modern Public Finance, edited by John M. Quigley and Eugene Smolensky, Cambridge: Massachusetts. Harvard University. Press, 1994. pp. 126-151.

Pigou, C. Arthur. Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich. 1932. Rainey, G. Hal. Public Management: Recent Developments and Current Prospects. New Jersey: Chatham House Publishers Inc., 1987. pp. 165. (Accessed date: January 17, 2011).

Rosen, Harvey S. Public Finance. 6th ed. New York: McGraw-Hill. 2002.

เวบไซต

http://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management, 20 พฤษภาคม 2552. http://pattanathai.nesdb.go.th, 10 เมษายน 2552. http://portal.in.th/inno-poo/pages/1020, 15 กรกฎาคม 2552. http://webhost.cpd.go.th/ewt/participate/manage_people.html, 10 มถนายน 2553. http://www.11news1.com/news1/viewdata.php?data_id=1000515&numcate=0, 13 พฤษภาคม 2552. http://www.bized.ac.uk/current/mind/2003-4/100504.htm, 13 สงหาคม 2549. http://www.fisheries.go.th/adminis/pp2.doc, 13 สงหาคม 2549. http://www.frdfund.org/webboard/webboard_answer.asp?GID=108, พฤษภาคม 2552. http://www.krisdika.go.th/lawHeadContent.jsp?fromPage=lawHeadContent&formatFile=htm&hID=0,

20 สงหาคม 2552. http://www.matichon.co.th/prachachart, 15 กรกฎาคม 2552. http://www.pnet.in.th/default.asp, 10 พฤษภาคม 2552. http://www.redcross.or.th/history/index.php4, 20 พฤษภาคม 2552. http://www.studentloan.or.th/, 12 ธนวาคม 2553. http://www.tabienrod.com, 20 สงหาคม 2552.

http://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management

http://portal.in.th/inno-poo/pages/1020

http://webhost.cpd.go.th/ewt/participate/manage_people.html

http://www.11news1.com/news1/viewdata.php?data_id=1000515&numcate=0

http://www.bized.ac.uk/current/mind/2003-4/100504.htm

http://www.fisheries.go.th/adminis/pp2.doc

http://www.frdfund.org/webboard/webboard_answer.asp?GID=108

http://www.krisdika.go.th/lawHeadContent.jsp?fromPage=lawHeadContent&formatFile=htm

http://www.matichon.co.th/prachachart

http://www.pnet.in.th/default.asp

http://www.redcross.or.th/history/index.php4


http://www.tabienrod.com/


พรรณราย ขนธกจ และคณะผวจย (259)

ประวตหวหนาโครงการวจย พรรณราย ขนธกจ --------------------------

ประวตการศกษาและการอบรม

ปรญญาตร (ทฤษฎเศรษฐศาสตร)หลกสตรภาคภาษาองกฤษ มหาวทยาลยธรรมศาสตร ปรญญาโท (เศรษฐศาสตร) Master of Arts (Economics), University of South Florida, U.S.A ประกาศนยบตรนกบรหารระดบสง หลกสตรท 1 รน 23 วทยาลยนกบรหารสถาบนพฒนา

ขาราชการพลเรอน ประกาศนยบตรหลกสตร (วปรอ.) รนท 4212 วทยาลยปองกนราชอาณาจกร (หลกสตรภาครฐรวมเอกชน – ปรอ.) รนท 12 ปการศกษา 2542 และประกาศนยบตรชนสงสถาบนพระปกเกลา (หลกสตรการเมองการปกครอง) รนท 7 ปการศกษา 2546

ประวตการท างาน

รองเลขาธการคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต เลขาธการสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ปจจบน นกวชาการอสระ และอนกรรมการในคณะอนกรรมาธการวสามญศกษา ตดตาม

ตรวจสอบ การฟนฟดานเศรษฐกจและอตสาหกรรม และอนกรรมการในคณะอนกรรมาธการดานการพฒนาสงคมและผดอยโอกาส วฒสภา

ต าแหนง / หนาทส าคญหรอพเศษทเคยปฏบต

อาจารยพเศษประจ าคณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยหอการคาไทย ในวชาหลกเศรษฐกจประเทศไทย ระหวาง พ.ศ. 2520 – 2535

กรรมาธการวสามญเพอพจารณารางพระราชบญญตสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต พ.ศ. …. สภาผแทนราษฎร และวฒสภา รวมทงจดตงสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 และท าหนาทเลขานการในคณะกรรมการสรรหาสมาชกสภาทปรกษาฯ ชดท 1 – 2

กรรมการในคณะกรรมการก ากบดแลการสรรหาสมาชกสมชชาแหงชาต และอนกรรมการประชาสมพนธ และอนกรรมการตรวจสอบคณสมบตผไดรบการเสนอชอเปนสมาชกสมชชาแหงชาตในคณะกรรมการก ากบดแลการสรรหาสมาชกสมชชาแหงชาต

กรรมการคดเลอกผทรงคณวฒโครงการ Thailand Top 100 HR สถาบนทรพยากรมนษย มหาวทยาลยธรรมศาสตร และกรรมการหลกสตรนกบรหารรฐวสาหกจ สถาบนสงเสรมการบรหารกจการบานเมองทด


(260) ประวตหวหนางโครงการวจยและคณะผวจย

อนกรรมาธการในคณะอนกรรมาธการดานผสงอาย และในคณะกรรมาธการการพฒนาสงคมและกจการเดก เยาวชน สตร ผสงอาย คนพการ และผดอยโอกาส

ฯลฯ

งานวชาการ/งานวจย

เอกสารวชาการสวนบคคล เรอง “บทบาทและหนาทขององคกรสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต” หลกสตรการเมองการปกครอง สถาบนพระปกเกลา ป 2546

สารานกรมสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต สถาบนพระปกเกลา และผทรงคณวฒประจ าบทความในการจดท า “ฐานขอมลการเมองการปกครอง”

ทปรกษาโครงการศกษาวจย เรอง “การวจยประเดนหลกในการจดท ารฐธรรมนญ : สถาบนการเมอง และความสมพนธของสถาบนการเมอง” เรอง “การเมองภาคพลเมอง : รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 และ 2550” เรอง “โครงการศกษาและประเมนความรความเขาใจของประชาชนเกยวกบบทบาทหนาทและการด าเนนงานของส านกงานอยการสงสด”

หวหนาโครงการวจย เรอง “การศกษาลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชนกงสาธารณะ”

นกวจยโครงการวจย เรอง “แนวทางการพฒนาระบบการพฒนาทรพยากรมนษย ส านกงานอยการสงสด” เรอง “โครงการศกษาวจยมลคาของงานและผลงานจากการเลยงและใชสตวเพองานทางวทยาศาสตร” เรอง “โครงการศกษาเกยวกบหลกเกณฑเรองการพทกษระบบคณธรรม ตามมาตรา 31 (1) และมาตรา 126 แหงพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551” และเรอง “การเสรมสรางประสทธภาพในการด าเนนคดยาเสพตด ส านกงานอยการสงสด”

ฯลฯ

ผลงานดเดน

เอกสารวชาการสวนบคคล เรอง “บทบาทและหนาทขององคกรสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต” ไดรบรางวลเอกสารวชาการดเดนจากสถาบนพระปกเกลา (หลกสตรการเมองการปกครอง) รนท 7 ปการศกษา 2546

“ศษยเกาดเดน คณะเศรษฐศาสตร” มหาวทยาลยธรรมศาสตร ประจ าป 2548 “ศษยเกาดเดน มหาวทยาลยธรรมศาสตร 72 ป” มหาวทยาลยธรรมศาสตร เมอ 2549 “นกบรหารดเดน” ประจ าป 2550 สาขาพฒนาเศรษฐกจและสงคม จากคณะกรรมการ

อ านวยการจดงานนกบรหารดเดนและนตยสารเสนทางไทย.



ประวตนกวจย วชรา ไชยสาร

--------------------------

ประวตการศกษาและการอบรม ศลปศาสตรบณฑต (รฐศาสตร) มหาวทยาลยรามค าแหง ปการศกษา 2531 ศลปศาสตรมหาบณฑต (รฐศาสตร) มหาวทยาลยเกษตรศาสตร ปการศกษา 2538 หลกสตรประกาศนยบตร นกการเมองยคใหม (รนท 3) และหลกสตรประกาศนยบตร

ธรรมาภบาลของผบรหารระดบกลาง (รนท 12) สถาบนพระปกเกลา หลกสตรประกาศนยบตร กฎหมายมหาชน (รนท 27) คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร

รวมกบส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา

ต าแหนง / หนาทส าคญหรอพเศษทเคยปฏบต เคยรบราชการในส านกงานอยการสงสด ส านกวชาการ ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร

ส านกประสานงานการเมอง ส านกเลขาธการนายกรฐมนตร และส านกงานสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

ปจจบนปฏบตหนาทในต าแหนงเจาหนาทคดพเศษ ระดบช านาญการพเศษ ส านกพฒนาและสนบสนนคดเศษ กรมสอบสวนคดพเศษ กระทรวงยตธรรม


การศกษาวจย เรอง “การวจยประเดนหลกในการจดท ารฐธรรมนญ : สถาบนการเมอง และความสมพนธของสถาบนการเมอง” และเรอง “การเมองภาคพลเมอง: รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 และ 2550” (สถาบนพระปกเกลา)

การศกษาวจย เรอง “โครงการศกษาและประเมนความรความเขาใจของประชาชนเกยวกบบทบาทหนาทและการด าเนนงานของส านกงานอยการสงสด” เรอง “แนวทางการพฒนาระบบการพฒนาทรพยากรมนษย ส านกงานอยการสงสด” และเรอง “การเสรมสรางประสทธภาพในการด าเนนคดยาเสพตด ส านกงานอยการสงสด” (ส านกงานอยการสงสด)

การศกษาวจย เรอง “การศกษาลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชน กงสาธารณะ” และ “การส ารวจทศนคตของนกการเมองทมตอการท างานปองกนและปราบปรามการทจรตของส านกงาน ป.ป.ช.” (ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต)

การศกษาวจย เรอง “โครงการวจยเกยวกบมลคาและประโยชนของงานและผลงานจากการเลยง เละใชสตวเพองานทางวทยาศาสตร” (ส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต)

ฯลฯ


(262) ประวตหวหนางโครงการวจยและคณะผวจย

ประวตนกวจย นกล สญฐตเสร

--------------------------

ประวตการศกษาและการอบรม

ปรญญาตร (นตศาสตร) มหาวทยาลยรามค าแหง เนตบณฑตไทย ประกาศนยบตรนกบรหารระดบสง หลกสตรท 1 รน 44 วทยาลยนกบรหาร สถาบนพฒนา

ขาราชการพลเรอน ฯลฯ

ประวตการท างาน

ผชวยผอ านวยการกองกรรมาธการ 2 ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร ผอ านวยการส านกสารสนเทศ ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร ปจจบนผอ านวยการส านกพฒนาบคลากร ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร


การศกษาวจย เรอง ประชาธปไตยชมชนตนแบบการสงเสรมการมสวนรวมของ ประชาชนในการบรหารจดการ การเฝาระวง การปองกน และบรรเทาอทกภยอยางเปนระบบ : กรณศกษาบานกระแชง หมท 2 ต าบลกระแชง อ าเภอบางไทร จงหวดพระนครศรอยธยา

การศกษาวจย เรอง “เครอขายอนเทอรเนต: กรณศกษา นวตกรรมการสรางชมชนเขมแขงในยคไซเบอร” นกวจยในโครงการศกษา เรอง “การศกษาลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกร

เอกชนกงสาธารณะ” ฯลฯ



ประวตนกวจย ทศพนธ นรทศน

--------------------------

ประวตการศกษาและการอบรม วทยาศาสตรมหาบณฑต (เทคโนโลยสารสนเทศทางธรกจ) จฬาลงกรณมหาวทยาลย ปการศกษา 2554 ประกาศนยบตรบณฑตการจดการและประเมนผลโครงการ สถาบนราชภฏกาฬสนธ ปการศกษา 2545 รฐประศาสนศาสตรบณฑต (บรหารรฐกจ) มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช ปการศกษา 2547 วทยาศาสตรบณฑต เกยรตนยมอนดบ 1 (ระบบสารสนเทศเพอการจดการ) มหาวทยาลย

มหาสารคาม ปการศกษา 2544 หลกสตรความรเบองตนเกยวกบกฎหมายปกครอง

ต าแหนง / หนาทส าคญหรอพเศษทเคยปฏบต เคยรบราชการในส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต และส านกงาน

ปลดกระทรวงพลงงาน ปจจบนปฏบตหนาทในต าแหนงนกวเคราะหนโยบายและแผนช านาญการ กลมงานนโยบายและ

ยทธศาสตรสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ส านกวชาการ ส านกงานสภาทปรกษาฯ

งานวชาการ/งานวจย การจดท าตน (ราง) ยทธศาสตรสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ชดท 3 (พ.ศ. 2553-2556) การจดท าตน (ราง) ความเหนและขอเสนอแนะสภาทปรกษาฯ ตอ (ราง) แผนพฒนาเศรษฐกจและ

สงคมแหงชาต ฉบบท 11 (พ.ศ. 2555-2559) การจดท าตน (ราง) ความเหนและขอเสนอแนะของสภาทปรกษาฯ เรอง “แนวทางปฏรปประเทศไทย

ทามกลางกระแสการเปลยนแปลง (ดานสงคม และกลไกการปฏรป)” เพอเสนอตอคณะรฐมนตร การจดท าตน (ราง) ความเหนและขอเสนอแนะสภาทปรกษาฯ เรอง “การเตรยมความพรอม

ประเทศไทยเขาสประชาคมอาเซยนภายใตปรชญาของเศรษฐกจพอเพยง” (ดานสงคมและวฒนธรรมอาเซยน) ของสภาทปรกษาฯ เพอเสนอตอคณะรฐมนตร

การศกษาวจย เรอง “การศกษาลกษณะ รปแบบ และความเสยงตอการทจรตในองคกรเอกชน กงสาธารณะ” (ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต)

การศกษาวจย เรอง “โครงการวจยเกยวกบมลคาและประโยชนของงานและผลงานจากการเลยง เละใชสตวเพองานทางวทยาศาสตร” (ส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต)

ฯลฯ

Documents

การศึกษาลักษณะ รูปแบบ และความเสี่ยงต่อการทุจริตในองค์กรเอกชนกึ่งสาธารณะ