郁建兴 博士 /教授浙江大学公共管理学院副院长浙江大学公民社会研究中心主任

2010/09/20

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行业协会治理结构的基本要素行业协会治理结构的基本要素22

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行业协会绩效的概念、现状与问题行业协会绩效的概念、现状与问题

行业协会的内部治理与绩效行业协会的内部治理与绩效

改善行业协会治理结构的建议 改善行业协会治理结构的建议

行业协会发展的根本动力是什么？ 较有代表性的观点认为：国家（政府）是中国社

会组织（包括行业协会在内）发展的主要动力。 中央编译局副局长俞可平：“中国公民社会是一

种典型的政府主导型的公民社会，具有明显的官民双重性。”“一个相对独立的公民社会在中国的产生和发展 , 直接得益于其制度环境的改善。”

中国人民大学康晓光教授：在中国当前国家对社会的“分类控制体系”中，政府对于（行业）协会、商会的成立采取了鼓励的态度，对其发展也是积极支持的。

制度环境的改善与政府的支持态度是行业协会发展的根本动力。这种观点有力地解释了改革开放以来、特别是近 10 年来中国行业协会的整体发展情况，并可以得到经验事实的支持。

国务院办公厅 [2007]36 号文件：《关于加快行业协会商会改革和发展的若干意见》

2008 年 10 月， 《行业协会法》被正式列入全国人大法工委的五年立法规划。

在其他全国性法律法规、政策规划中出现了不少关于行业协会作用、规范、行为等方面的论述或规范。

各地方政府相继出台了有关行业协会的管理办法、发展规划等法规政策。在浙江省， 1999 年《温州市行业协会管理办法》； 2006 年《浙江省人民政府关于推进行业协会改革与发展的若干意见》 ( 国办 38 号文件的前身 ) ； 2008 年《浙江省行业协会发展实施规划 （ 2008-2012 年） 》； 2010 年，重新启动浙江省行业协会的地方立法工作。

行业协会管理体制的改革工作（政会分开、政府职能转移、政府购买协会服务）持续推进。

近年来行业协会的制度环境不断得到完善

2000-2006 年行业协会数占全国社会团体总数的比例

在中国社团整体迅速发展的情况下，行业协会始终保持着发展的“相对优势”。

将制度环境和政府态度视作行业协会发展的主要动力，这一观点对中国行业协会整体发展的解释较为成功，但难于解释处于相似制度环境和政府支持力度下行业协会个体间的绩效差异。

2007 年 2 月与 2009 年 7 月，浙江大学公民社会研究中心对温州市本级行业协会进行了两次大规模调研，在初步比较分析数据后发现，温州行业协会的发展有以下趋势：

资源性匮乏已取代政府支持等外部因素，成为制约行业协会发展的最主要因素：

选 项 2007 2009 比例变化人力资源 6.4% 20.8% 14.4%

资金 27.7% 35.4% 7.7%人力资源与资金合计 34.1% 56.2% 22.1%商会本身的制度因素 4.3% 4.2% -0.1%

政府支持力度 44.7% 30.8% -13.9%会员支持度 12.8% 4.2% -8.6%

会员比重大小 2.1% 0% -2.1%其它 2.1% 2.1% 0%

选 项 2007 2009 比例变化提供开展活动或进行信息交流的场所、及所需的物资、设备。 2% 2% 0%

提供财政支持和项目经费 22.4% 44.9% 22.5%

提供政策、法律支持及政府行业管理信息 20.4% 14.3% -6.1%

建立更恰当的行业协会管理体制 5.1% 2% -3.1%

职能下放给行业协会商会 49% 36.7% -12.3%

其他 0% 0% 0%

在行业协会最需要政府提供的支持中，对宏观政策、管理体制等制度性需求比例较低且有所降低；对经费支持的需求大幅上升，对职能下放的需求大幅下降。既说明政府职能转移给行业协会方面的工作已取得一定进展，也说明经费短缺可能制约协会进一步承接职能的能力和意愿。

基于上述事实和数据，我们认为国家宏观制度环境的完善固然可以拓展行业协会的活动空间，但并不必然会增强行业协会自身的能力；目前行业协会发展的首要问题在于如何获得生存和发展所需的必要资源。

作为市场中间性非营利组织，行业协会的资源主要来自企业和政府两者；但获取资源的能力则需要依靠协会自身。我们认为，行业协会内部制度的完善，是增强其资源汲取能力的关键所在，也是行业协会发展的根本动力。

行业协会一切内部制度的生成、维系、调整都有赖于一个最核心的制度——行业协会的治理结构。

我们对行业协会绩效的讨论即从其治理结构开始。

1.何为“治理” ?“治理” 有多种定义，与行业协会最相关的治理定义主要有两种：“公共治理”和“法人治理”。

公共治理主要是指政府、社会组织、企业与个人之间，通过协商、合作、达成共识、取得互信等方式来管理公共事务。当它与行业协会联系起来时，一般指政府与行业协会通过互动合作（而非单方面的命令）共同管理行业内的公共事务。 公共治理一般不讨论治理主体（例如政府、协会）内部的制度或组织形式。

法人治理（ Corporate Governance ）

又称法人治理结构、公司治理（ 由于 Corporate兼有公司和法人的含义）。行业协会的内部治理就是其法人治理的问题。

一个较有代表性的定义：“公司（法人）治理明确了董事、经理、股东和其它利益相关者之间的利益均衡权利和责任的分配，规定公司（法人）决策的规则和程序，并提供制定公司（法人）目标的组织结构。”（ OECD ， 1999 ）

公司（法人）治理结构可以被归结为“三会四权”的制衡机制 , 即股东大会、董事会、监事会和经理层分别作为权力机构、决策机构、监督机构和执行机构，行使最终控制权、经营决策权，监督权和经营指挥权。作为非营利组织的行业协会的机构设置与之相似：会员大会、理事会（常务理事会）和秘书处分别行使最终控制权、经营决策权，经营指挥权。

行业协会治理结构的特殊性

行业协会作为互益性非营利组织，既不能像企业那样以追求营利为目的，也不同于追求某种社会公共利益的纯公益性非营利组织，行业协会以追求会员企业的集体利益为根本目标。这决定了行业协会的治理结构除了具有法人治理的一般共性外，也具有不同于企业和纯公益非营利组织的特殊性：

不以营利为目的，如若从事经营性活动，所得盈利由会员集体享有（为协会发展所用），但不得在会员间分配。

协会原则上为会员提供免费服务，一般不对非会员免费开放，除非该服务项目由政府或其他机构资助。

会员间权利平等，按照一人一票、少数服从多数的原则进行决策，而非股份公司中的“资本多数决定”原则。

行业协会治理结构包括其内部的组织机构设置以及相应的监督机制。