憲法公民投票

組員： 張嘉元 徐逸斌 李孟翰 （口頭報告）

林秉嶢 莊侑澂 （收尋資料）　

陳敬宗 吳鴻麟 （資料整理）　　　　　　　　 黃文炫 方偉和 （投影片製作）

前言 從核四案到拜爾案，公民投票一直是近年來相當熱門的一個話題，也引發正反不同立場的兩方很大的激辯。

執政黨認為有些問題不能使用公投，而民進黨認為如要解決社會重大歧見，應直接訴諸於全民的意見舉辦公投。

而公民投票的理論基礎源於希臘雅典城邦的直接民主機制和近代法國思想家盧梭的主權在民理論，而中山先生的民權主義的精義即是主權在民，以造就一個全民政治的現代化國家。

台灣地區自解嚴以來，政治民主化、教育普及以及資訊發達，公民權利意識與參與公共事務的意願明顯提高，使得公民投票的訴求更具發展空間，但公投法或創制複決法仍遲遲未能通過，也引發了各界對公投效力的種種爭論。

廣義的公民投票：也就是從中文語意而言，只要是具有投票的形式即可稱做是公民投票，包括了上述兩種類型，也就是公民自決與公民複決。

依據李鴻禧所述，在憲法學、政治學的通說上，公民投票乃是指全體公民就有關國家重要事項或特定事項，強制或任意以投票方式表決，來決定公意，使其發生國際法、憲法、法律及政策上一定效力之公民基本權；也是實施國民主權最直接而根本的方法。

公民投票（ Referendum ）係指公民就被提議之事案，表明贊成與否時所舉行之投票。

法國在一七九三年時曾就當時國民公會所制定之憲法（一般稱為一七九三年憲法），提交全國公民投票。

Referendum–在我國憲法學中，稱之為複決，與罷免（ recall）創制（ initiative ）合稱為直接民權，相對於被稱為間接民權之選舉。

直接民權 　　　　間接民權

人民除了行使選舉權外，還能行使罷免、創制、複決三權。

人民行使選舉權，未能同時行使其他權利。

國父也特別強調直接民權才是真正的民權、具體的民權、充分的民權，代議政體僅僅是有限度的民權。

經公民投票展現出來的直接民權可以發揮許多功用

1. 罷免權–使一般人民對不適任的公職人員，在任期屆滿前，得提前令其離職。

2. 使公民能依法定人數之提議，提出法案，經議會的議決或公投方式來制訂法律。

3. 對重大法案或政策（在議會表決之前或後）可經由人民之提議或法定機關的請求（例如行政部門為對抗國會）交由公投來決定其存廢。

公民投票之研究

李帕特（ A.Lijphart ）

1. 控制的與非控制的2. 支持支配的與反對支配的

倫尼（ A.Ranney ）

1. 政府控制的公民投票 2. 憲法上規定的公民投

票 3. 民眾請願的公民投票 4. 民眾創制發起

一般常見的對公民投票的幾種分類方法

李帕特（ A.Lijphart ）　控制的與非控制的

（ Controlled vs Uncontrolled ）

如果政府能決定公民複決是否舉行、何時舉行以及議題表決的內容，稱之為控制的公民複決。如果公民複決是由人民的創制權所發起，可被視為非控制的，由於人民發起創制權的整個觀點是想對現狀造成改變，而此正是政府所抗拒的。

支持支配的與反對支配的

一項公民投票是屬於支持支配的或反對支配的，全看其結果是對政權產生支持，還是造成不利。

大部份的公民複決既是控制的，又是支持支配的，理由之一是創制權僅在極少數國家實施。當政府控制公民複決，只有在政府穩操勝券時才會舉辦公民複決。當然也會有例外，如 1972年挪威加入歐洲共同體，公民複決的結果與當權派的建議背道而馳，

選民反對加入歐體。

倫尼（ A.Ranney ）

在這種形式下，一個政府（也就是說政黨領袖或政黨聯盟控制控制立法院和行政首長）有權利控制什麼時候舉行公民投票，以及什麼樣的議題將發佈給人民。大部份國家公民投票

都是這種型態。

政府控制的公民投票

有些國家之憲法規定某些特定的事務 ; 特別是對憲法修正案 ; 只有在公民直接投票表決才被採用。政府決定修改的措辭，而在成為法律之前須經過選民的同意。

憲法上規定的公民投票

民眾請願的公民投票 有些政治制度如瑞士和美國的許多州，允許選民提出對某些法令公民投票的請願書向立法機關的法案提出挑戰。如果收集了所需簽名的數目，就必須舉行一次投票，而且如果民眾都投票反對此法令，即使政府想維持這個法令也還是要廢止它。

一般選民被容許提出一個特定法定的請願，要求某些政府尚未採行的法案交給人民。這些請願者而非政府可以決定提案的措辭，如果他們得到了所需簽名的數目，此法案必須在下次選舉之前被弄好，如果此法案在公民投票時得到多數票，此法案就會變成法律即使政府認為它並不明智。

民眾創制發起

文獻探討 為什麼瑞士有這麼豐富的公投經驗呢？

讓我們先談談瑞士這個國家的情況。瑞士是一個多民族、多語言、多文化的聯邦國家。瑞士的憲法裡承認四個母語，包括德語、法語、義大利語，和少數民族的羅曼語，瑞士境內的各個「邦」，瑞士是個非常重視多元文化的國家，每個邦都有相當大的自治權。

早在 13 世紀到 16 世紀這段期間，瑞士境內有的邦，遇到重大的事情，就會通過「邦民大會」，讓邦民們來討論、做決定。遇到不同邦之間的共同事件，譬如司法、國防、外交上的議題，就透過「議會」來處理。

到現在，瑞士境內的一些邦，會舉行一年一度的「邦民大會」，邦民大會上除了選民意代表、討論年度預算、和當地的法律，還安排慶祝活動。

在 200年前，也就是 1802年，瑞士舉辦了第一次全國性的公民投票。這次投票，是為了表決是不是要通過拿破崙訂定的憲法。

在第一次投票的時候，發生了一個有意思的情況：拿破崙為了通過自己訂的憲法，規定棄權的人就是「贊成票」。投票的結果，棄權的票有 16 萬七千票，遠遠超過反對票和贊成票，於是這個憲法就神奇的通過了。

當時拿破崙的做法，對於瑞士的人民而言，非常無法接受，瑞士人認為拿破崙完全違背民主的精神。

到了 150年前，也就是 1848年的時候，瑞士制定了新的聯邦憲法。新的憲法確立人民有「創制、複決」的權利，這是一部真正合乎民主精神的憲法。

瑞士的新憲法規定，任何關於憲法的修正案，都要經過人民公投複決通過，才能成立。另外，人民也可以重新制定憲法。後來瑞士的憲法裡，在人民如何直接參與政治這部分，經歷長時間的調整、修改，現在，瑞士公民投票的範圍相當廣泛。

整體看來瑞士的公民投票的議題包括四個部分

財經– 1993年公民投票提高汽油稅、修訂財政制度；或 1994年取消政府對於麵包的補助案。

社會或福利– 1991年公投通過降低公民權的年限， 18 歲的青少年就可以行使成年公民的權利；或像在 1995年，公投表決要不要提高老年津貼。

國防– 1987年瑞士人民公投反對一個軍事基地的興建；以及 1993年公投禁止瑞士採購新型戰機。

外交– 1992年瑞士公投表決是不是要加入「歐盟」； 1994年公投否決要派兵參與維持聯合國和平部隊的提案。

類似像財經、社會、國防、和外交，都是屬於全國公民投票的範疇。

瑞士除了舉辦全國的公投，各地政府也會舉辦「地方上的公民投票」。瑞士地方上的公民投票，實施的範圍比全國性還要更久、更廣。

前面說，有的邦每年都舉辦「邦民大會」，有的邦還可以透過公民連署，來罷免行政或立法機關。

譬如伯恩邦的憲法就規定，只要有兩萬個伯恩邦的公民連署，就可以要求議會、或政府全面改選。

在瑞士，公投早已是政治運作中不可或缺的一環，從加入聯合國到修橋補路，都是公投的範疇。在今年初，也就是 2003年一月份，瑞士日內瓦舉行公投，決定是要不要用納稅人的錢整修一些餐廳，在這次投票裡，日內瓦政府首度試辦網路投票。

個案研究

前陣子喧擾一時的台中縣港區拜爾投資設廠案究竟有無法源依據，它的定位又在何處。

由前述的法規當中，我們可以得知縣市層級的人民擁有創制複決之權是無庸置疑的，創制複決的對象為地方自治事項，條文當中並沒有明文限定僅限於縣規章，因此就重大政策而言，亦應有兩權行使之適用餘地。

拜爾案實例探討

縣級–觀諸國父遺教和我國各項法規，縣級單位的直接民權行使本就是正當合法，憲法當中有明文保障，省縣自治法又更把它加以具體化為自治事項，目前僅尚缺創制複決法的立法程序，致使縣級公投實施起來少了較明確具體的細目來規範，諸如該如何連署，發動者是否限於選民或是廣及縣長和議會，實施的程序上中間有無合理的時間間隔，都讓人無所依循。

但縣級公投之實施並不能說是一種違法的措施，僅能說是立法機關的懈怠，暫且拋開體制外公投可能性之下來分析，憲法既以賦予人民參政權，怎可說沒有創制複決法人民就沒有此項權利，所以縣級公民投票的合法性應受到肯定。

一般人對公民投票的適法性存有相當之疑慮此問題可分縣級以下和省級以上兩者來分析

不過人民有了權利，卻不一定發生任何的強制性，而創制複決法有無制訂之差異，也就是公投結果效力有無之差異，現今之情況下，拜爾案公投的定位應在於上述的諮詢性複決，縣政府得在預算允許的狀況下舉辦，它類似一種廣泛的民意調查，最後該如何核准縣政府得依相關既有法規加以辦理，或是得到縣議會的議決通過，也不一定要按照民意行事。

拜爾建廠牽涉到的事項有建築執照、水電使用雜項執照、工商營業執照三種執照的發給，前兩者屬於省縣自治法十三條十二款的縣（市）建築管理，末者屬於十一款的工商管理，分屬縣政府工務局建管課、建設局工商課的職權範圍，核發決定權當然是由此兩部門加以自由裁量，但是這些都是自治事項的一部份，也就是可成為公民投票的對象。

鄉鎮層級–至於鄉鎮層級的公民投票來說，我國憲法上並無明文保障鄉鎮為自治單位，不過在台灣地區四十多年來一直實施鄉鎮長和鄉鎮民代表的選舉，從前有台灣省各縣市實施地方自治綱要作依據，而在省縣自治法當中鄉鎮的自治地位仍持續獲保留，同樣省縣自治法第十條亦說明鄉鎮民有創制複決權力，是基於有選舉權就應有創制複決權的道理，而直接民權在理論上是管轄區域愈小時，實施起來更為便利也更有成效，在省縣自治法尚未修改之前，鄉鎮民也應有創制複決的權利，只不過和縣市及相同的是欠缺法規可供依循。

中央級–至於中央級的創制複決權則是由國大代表代替人民行使，其本身得制訂行使辦法，且在全國半數縣市行使後為之，在現今政治局勢下，執政黨深知國大行使兩權所可能引發的爭端而長期予以擱置，依據明示其一，及排除其他的法理來推論，在憲法本文未更動，增修條文未提到情況下，中央級的直接民權仍應由國大代表行使（但僅限於對法律），而不能由其他機關或是全體公民代勞，是故公投法的制訂在未修憲的狀態下，並不可使全國人民對法律行使創制複決權，如此馬上就會變成違憲（不過仍可在其他事項的行使上尋求解套而不違憲）。

結語

　衡諸世界各國之實證經驗，除瑞士、美國各州經常使用公投之外，其他各國舉辦公投狀況並不頻繁，但是公投舉辦的次數仍有逐漸緩慢增加的趨勢，因此全國性的公投並不是

先進民主國家的一種常態。

　但是近年來歐洲國家簽訂馬斯垂克條約加入歐體時多半都經過公民投票後才決定，甚至連國會至上的英國在沒有公投法相關規範的情況下亦尋求民意的支持來舉辦公投，而法國第四共和和第五共和的憲法更是經由公投而生效，足見公投以成為民主國家的一種潮

流。

公投是一種彌補代議制度不足的手段，而非完全取代它。公投存在的價值也就在監督代議機關使其不要怠惰或專斷。

林水波教授提出的「二階段公投制」就有這種含意在內，在兩個階段的公投之間，立法機關自然會嗅知民意的向背而研擬對策解決問題，如此第二階段的公投就能省去，二階段公投還能提供參與公投者反覆思考的機會，避免一時衝動造成後悔，更可藉機引發正反雙方的論述，對話與互動，規畫較為完整的建制。

謝復生教授說：「公民投票有其可欲之處，但它終究不是萬靈丹，我們不應也不必將之過度神話。」

所以我們對公民投票也應持著不卑不抗的態度才好，就因人民不能也不願天天都被捲進公共事務之內，所以透過政黨政治運作之下的代議制度仍舊是民主社會運作的常態。

現今公投法制訂的最大困難在於各黨各派各說各話而沒有交集，尤其是獨派人士的背後動機更造成執政黨不願積極回應的態度，所以各界應將公投理性思考，加強溝通協調，盡量避免泛政治化的相互猜忌。

既然公投已是世界潮流，立院諸公排除阻力儘速制訂公投法，以培養人民參與地方事務和關心國家發展的能力。早日能落實國父主權在民的理想，以建設一個現代化的法治國家。

參考資料 http://home.kimo.com.tw/chungtingchen/plebis.htm

http://www.wufi.org.tw/forum/referndm.htm

http://iwebs.url.com.tw/main/html/hef/869.html

http://newcongress.yam.org.tw/law/referdum.html

～ＴＨＥ　ＥＮＤ～