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新世紀倫理觀新世紀倫理觀 -------- 從行政中立談從行政中立談起起

鄧志松鄧志松國立台灣大學國家發展研究所國立台灣大學國家發展研究所

terry@ntu.edu.twterry@ntu.edu.tw

中華民國九十三年十一月中華民國九十三年十一月

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2004,4102004,410 台灣選後抗爭台灣選後抗爭

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新世紀倫理觀新世紀倫理觀 -------- 從行政中立談從行政中立談起起

民主國家中的社會衝突民主國家中的社會衝突台灣的民主政治會不會崩潰？台灣的民主政治會不會崩潰？我們 我們 (( 行政人員行政人員 ) ) 可以做什麼事？可以做什麼事？

44

基本價值衝突：秩序、正義與民意基本價值衝突：秩序、正義與民意

民 意

秩序

正 義大多數人的意見

穩定，安全既有權力結構的維繫

天理，良知個人的道德認知

理想上是三者重理想上是三者重合，但不可能合，但不可能三者離得愈遠，三者離得愈遠，衝突愈多衝突愈多

55

民粹運動：民粹運動：訴諸人民的道德情感，挑戰既存秩序訴諸人民的道德情感，挑戰既存秩序

民 意

秩序

正 義

民粹特質：訴諸人民素樸的情感

動員群眾

對抗既有權力結構、法律與秩序

政治煽動家的強力領導

歷史上的民粹：農民革命

納粹法西斯

美國進步主義

黑人民權運動

都市工人運動

自力救濟群眾運動

66

恐怖主義：恐怖主義：追求正義，目的合法化手段追求正義，目的合法化手段

民 意

秩序

正 義

恐怖主義質：以正義之名

一般道德原則可以妥協

欲達目的不擇手段

心理失衡、悲憤、仇恨、絕望

歷史上的恐怖主義：暗殺、汽車炸彈、劫機、自殺攻擊、綁架、報復

殖民地獨立運動

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無所不在的衝突無所不在的衝突階級階級宗教信仰宗教信仰國家利益國家利益地域、家族地域、家族族群族群其他其他– 性別、理想、利益團體、黨派、政策、統獨性別、理想、利益團體、黨派、政策、統獨

88

推波助瀾推波助瀾政黨、利益團體、非營利機構政黨、利益團體、非營利機構政論名嘴、野心政客、媒體、知識份子政論名嘴、野心政客、媒體、知識份子– 道德使命感，追求正義道德使命感，追求正義– 生存競爭、市場、叢林法則生存競爭、市場、叢林法則– 個人個人 (( 集團集團 ) ) 利益利益– 自我實現自我實現

99

民主社會讓「衝突」成為可能民主社會讓「衝突」成為可能人民有「反抗」的權利人民有「反抗」的權利– 國家、社會、傳統、主流價值國家、社會、傳統、主流價值權利保障權利保障– 言論自由言論自由 , , 集會結社自由，出版自由，宗教、集會結社自由，出版自由，宗教、

良心自由良心自由只要不犯法，什麼事都可以做只要不犯法，什麼事都可以做– 只要我喜歡，有什麼不可以只要我喜歡，有什麼不可以

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只要不犯法，都可以做？只要不犯法，都可以做？除非法律規定，否則權利屬於人民除非法律規定，否則權利屬於人民法律保障個人對抗社會的權利法律保障個人對抗社會的權利– 習俗、道德、傳統、創新習俗、道德、傳統、創新甚至對抗不正義的法律：公民不服從、抗甚至對抗不正義的法律：公民不服從、抗爭爭– 馬丁路德．金恩，黑人民權運動馬丁路德．金恩，黑人民權運動可以做，不代表會去做可以做，不代表會去做

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共黨國家 共黨國家 (( 威權統治威權統治 ) ) 消除衝突消除衝突團結、合作、有機社會、集體利益團結、合作、有機社會、集體利益乾淨、正面、消息封鎖：知識性、藝術性、乾淨、正面、消息封鎖：知識性、藝術性、教育性教育性安全感、穩定性、可預期安全感、穩定性、可預期然而然而– 權力腐化權力腐化– 無足夠的資訊、時間、理性，做出正確的判斷，無足夠的資訊、時間、理性，做出正確的判斷，亦無法有效執行亦無法有效執行

– 錯誤無法導正錯誤無法導正

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民主國家控制衝突的規模民主國家控制衝突的規模壓制不如疏導壓制不如疏導– 衝突無法消除，只能控制、觀察衝突無法消除，只能控制、觀察– 設法解決設法解決控制在可以忍受的範圍內控制在可以忍受的範圍內– 丟雞蛋總比丟炸彈好丟雞蛋總比丟炸彈好– 培養人民容忍混亂的能力培養人民容忍混亂的能力

只要合乎比例原則只要合乎比例原則– 手段與結果是否合比例手段與結果是否合比例澄清事實與最後的仲裁澄清事實與最後的仲裁

1313

11將衝突合法化將衝突合法化合法化方能納入管制，以免失控合法化方能納入管制，以免失控選舉、投票選舉、投票– 「打破頭」代之以「數人頭」「打破頭」代之以「數人頭」

組黨、結社、遊說、影響立法組黨、結社、遊說、影響立法– 結黨「營私」，天經地義結黨「營私」，天經地義

示威、遊行、抗爭示威、遊行、抗爭– 只要不違反集會遊行法只要不違反集會遊行法

申訴、請願、訴願申訴、請願、訴願– 還有補救的機會還有補救的機會

三權分立、制衡三權分立、制衡– 選完後還有政治舞台選完後還有政治舞台

1414

22 只管手段，不管目的、動機只管手段，不管目的、動機「愛國無罪」？「愛國無罪」？「不愛國的權利」？「不愛國的權利」？用什麼方式「愛國」或「不愛國」才是重用什麼方式「愛國」或「不愛國」才是重點點

1515

33 基本權益優先於政策、理想基本權益優先於政策、理想關於基本權益的界定關於基本權益的界定– 自由權、參政權、受益權、自由權、參政權、受益權、生存權、勿讓人絕望生存權、勿讓人絕望

多數人決定政策，然不得侵犯少數人權益多數人決定政策，然不得侵犯少數人權益– 為了集體的利益，犧牲少數人利益？為了集體的利益，犧牲少數人利益？– 少數人執意要決定政策？少數人執意要決定政策？

存在一個任何力量不得介入的「個人領域」存在一個任何力量不得介入的「個人領域」– 宗教信仰、意識形態、理想、思想、對正義的主觀判宗教信仰、意識形態、理想、思想、對正義的主觀判斷、良心自由斷、良心自由

– 社會習俗、法律規範、政策、契約社會習俗、法律規範、政策、契約

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44 國家中性化，不得罪任何一方國家中性化，不得罪任何一方國家不介入宗教事務國家不介入宗教事務學術中立、教育自主學術中立、教育自主諸神競逐下的多元社會諸神競逐下的多元社會– 由個人主觀判斷正義由個人主觀判斷正義自主的民間社會自主的民間社會– 政府權力設限政府權力設限– 除非有強烈的理由除非有強烈的理由

1717

55 讓現狀有改變的可能讓現狀有改變的可能這次選輸了還有下次這次選輸了還有下次就算選輸了，還是能發揮影響就算選輸了，還是能發揮影響事情還沒到絕望的地步事情還沒到絕望的地步

1818

衝突有其正面的功能衝突有其正面的功能這個世界本來就是不完美的這個世界本來就是不完美的小衝突不斷，避免大衝突小衝突不斷，避免大衝突– 多幾次小地震，不要大地震多幾次小地震，不要大地震不當政策及時修正的預警機制不當政策及時修正的預警機制其實其實– 「追求正義」與「製造衝突」，好像是同一回「追求正義」與「製造衝突」，好像是同一回

事事追求正義必然會製造衝突，似乎沒有例外追求正義必然會製造衝突，似乎沒有例外

– 民主從「理想」變成一套「運作程序」民主從「理想」變成一套「運作程序」

1919

民主的兩面性民主的兩面性「「救贖面向」與「實際面向」救贖面向」與「實際面向」說的是一套，做的是另一套說的是一套，做的是另一套– 人民主權、正義的理想人民主權、正義的理想– 一套運作的程序、選舉、投票、三權分立、有限政府、法律體系一套運作的程序、選舉、投票、三權分立、有限政府、法律體系

民粹的週期性爆發民粹的週期性爆發– 理想實際的衝突理想實際的衝突– 訴諸人民的素樸情感，對主流價值、制度、權力結構的挑戰訴諸人民的素樸情感，對主流價值、制度、權力結構的挑戰– 野心政客、魅力領袖、煽動、激化衝突野心政客、魅力領袖、煽動、激化衝突綠色環保、女權、同性戀、墮胎、反戰、反歧視、反全球綠色環保、女權、同性戀、墮胎、反戰、反歧視、反全球化……化……

2020

民主會不會因此崩潰？民主會不會因此崩潰？希特勒希特勒– 如果人民都不要民主、憲法，民主很難不崩潰如果人民都不要民主、憲法，民主很難不崩潰軍事政變軍事政變– 拉丁美洲拉丁美洲人民的力量人民的力量– 菲律賓、蘇聯、東歐的民主化菲律賓、蘇聯、東歐的民主化共產革命共產革命

2121

如果連宋不願意承認失敗？如果連宋不願意承認失敗？

假設判決對連宋不利假設判決對連宋不利假設連宋不接受敗選事實假設連宋不接受敗選事實不承認到那個程度？法律能介入嗎？不承認到那個程度？法律能介入嗎？– 只是個人不承認。只是個人不承認。– 不是個人的問題，而是整個泛藍陣營。不是個人的問題，而是整個泛藍陣營。– 不參加選舉、任官職、繳稅、議事杯葛、示威、遊行、靜坐、絕食。不參加選舉、任官職、繳稅、議事杯葛、示威、遊行、靜坐、絕食。– 癱瘓政府運作、妨礙執行公務。癱瘓政府運作、妨礙執行公務。– 暴力抗爭。暴力抗爭。

憲法保障其不承認的權利憲法保障其不承認的權利– 甘地的不合作、非暴力抗爭甘地的不合作、非暴力抗爭

2222

人民有不愛「國」的權利人民有不愛「國」的權利沒有法律規定必須承認敗選沒有法律規定必須承認敗選人民 人民 (( 政黨政黨 ) ) 亦有不愛「國」的權利亦有不愛「國」的權利只要沒有違法行為，莫可奈何只要沒有違法行為，莫可奈何– 愛不愛國不是重點，重點是有沒有違法愛不愛國不是重點，重點是有沒有違法– 道德問題，非法律問題道德問題，非法律問題– 法律無法處罰信仰、道德、良心、價值選擇的問題法律無法處罰信仰、道德、良心、價值選擇的問題

經由選舉人民做最後公斷經由選舉人民做最後公斷

2323

如果扁不願交出政權怎麼辦？如果扁不願交出政權怎麼辦？如果法院判決連宋獲勝，或重新選舉如果法院判決連宋獲勝，或重新選舉如果扁不願交出政權如果扁不願交出政權公司董事會不是也經常鬧雙包公司董事會不是也經常鬧雙包 ? ?

重點不在扁願不願意，而在：重點不在扁願不願意，而在：– 軍方、行政體系、國營企業、外交人員的態度軍方、行政體系、國營企業、外交人員的態度– 老百姓、民間的態度老百姓、民間的態度– 簡單地說，是否效忠民選的政府簡單地說，是否效忠民選的政府

2424

最壞的狀況：萬一政府分裂怎最壞的狀況：萬一政府分裂怎麼辦？麼辦？

內戰內戰另立中央另立中央民主的終結、國家的終結民主的終結、國家的終結這會發生嗎？這會發生嗎？突然覺得行政中立很重要！突然覺得行政中立很重要！

2525

關鍵在公務人員關鍵在公務人員除非自己先亂了套除非自己先亂了套行政中立行政中立

2626

誰是真正的統治者誰是真正的統治者人民人民– 名義上的，人民主權名義上的，人民主權

政府政府– 執政黨，代表人民執政黨，代表人民軍人軍人– 備而不用備而不用

資本家資本家– 錢能使鬼推磨錢能使鬼推磨

國外強權國外強權– 看情況看情況文官文官– 幕僚作業幕僚作業– 政策建議、執行政策建議、執行– 掌握資訊、專業、經驗、掌握資訊、專業、經驗、

法令法令

2727

行政中立舊解行政中立舊解依法行政依法行政– 法律是最起碼的要求，然無法解決問題法律是最起碼的要求，然無法解決問題

不偏袒黨派、特殊利益，一致的標準不偏袒黨派、特殊利益，一致的標準– 從來沒有絕對公平的標準。例：選舉制度。從來沒有絕對公平的標準。例：選舉制度。– 公務人員可以自己設定標準嗎？公務人員可以自己設定標準嗎？效忠國家，整體利益效忠國家，整體利益– 國家利益的界定是主觀的國家利益的界定是主觀的– 公務人員可以自己決定什麼是國家利益嗎？公務人員可以自己決定什麼是國家利益嗎？

政治參與限設政治參與限設– 剝奪公務人員的參政權與中立何干？剝奪公務人員的參政權與中立何干？

2828

行政中立新解行政中立新解是否永遠效忠民選政府？是否永遠效忠民選政府？– 民選政府產生不出來？民選政府產生不出來？

有沒有辦法獲得不同立場的首長信賴？有沒有辦法獲得不同立場的首長信賴？– 高度的技巧高度的技巧

有沒有辦法在人民心目中樹立公正威信？有沒有辦法在人民心目中樹立公正威信？– 要想點辦法要想點辦法

有沒有辦法讓政策具體、可行？有沒有辦法讓政策具體、可行？– 這是文官的專業這是文官的專業

能否避免捲入高層政治鬥爭？能否避免捲入高層政治鬥爭？– 需要經驗、自省、客觀環境配合需要經驗、自省、客觀環境配合

能否維持例行工作不因政治惡鬥而中斷？能否維持例行工作不因政治惡鬥而中斷？– 應該不會很難應該不會很難

2929

政治惡鬥下的文官政治惡鬥下的文官民選政府無法產生！民選政府無法產生！政權更迭繁仍！政權更迭繁仍！行政立法僵局！行政立法僵局！

3030

與不同立場的長官共事與不同立場的長官共事信賴 ／ 對立信賴 ／ 對立有效執行 ／ 消極抵制有效執行 ／ 消極抵制輔佐、建議 ／ 一意孤行輔佐、建議 ／ 一意孤行合作 ／ 衝突合作 ／ 衝突

3131

如何做？如何做？政治效忠政治效忠– 誰上台就效忠誰誰上台就效忠誰文官無名文官無名– 以長官之名行之以長官之名行之– 沒有人知道誰的建議沒有人知道誰的建議– 毋須直接面對議會毋須直接面對議會

政治冷漠政治冷漠堅守法律底線，有所為，有所不為堅守法律底線，有所為，有所不為內部管理，專業能力，功績原則，人事自主內部管理，專業能力，功績原則，人事自主

3232

幾個問題幾個問題違法的命令要不要服從？違法的命令要不要服從？– 違法？或不適當？法律解釋？多嚴重？違法？或不適當？法律解釋？多嚴重？執行命令是否可以阻卻違法？執行命令是否可以阻卻違法？– 很難很難書面命令方才服從？書面命令方才服從？– 理應如此理應如此– 簽呈、批示簽呈、批示

3333

專業、政治與法律專業、政治與法律

立基於專業經驗，主動解決問題

民意輿論

政治領導

依法行政

政策建議取得長官信賴

不違反法律的前提

反應

靈活地解釋法律

對政府效忠

政策執行

公平、公正效率、效能

專業

法律

政治

政治

3434

手段 手段 目目的的

政治冷漠

程序規定依法行政

公正形象

與政務官良好互動

專業經驗

贏得人民信心尊敬

政治行為限制

功績原則

不介入政治紛爭文官無名

參選、助選、募款造勢、聯名支持、黨務罷工、遊行、政治言論

動用行政資源

公平對待無所偏私

甄補、考績、升遷、獎懲、教育甄補、考績、升遷、獎懲、教育 ......

時有衝突

3535

公務人員和他的政務首長公務人員和他的政務首長政務官與事務官的本質差異政務官與事務官的本質差異– 政務官 政務官 事務官 事務官– 目的 目的 手段 手段– 主，長官 主，長官 從，部屬 從，部屬– 政策決定 政策決定 執行 執行 (( 建議建議 ))– 意識形態、理想、民意 意識形態、理想、民意 專業、經驗、資訊、法令 專業、經驗、資訊、法令– 選舉決定，非常任職 選舉決定，非常任職 工作安全保障，常任職工作安全保障，常任職– 政治責任 政治責任 行政責任、法律責任 行政責任、法律責任

3636

民主社會下，文官民主社會下，文官面臨不同價值衝突面臨不同價值衝突

專業知識

經驗

法律

機關制衡

國會

利益團體

民意輿論

上級長官

政黨

政治運作民意多元利益

專業意識形態

法律規範

3737

公務人員與專業公務人員與專業專家治國？專家治國？專家意見不是那麼一致專家意見不是那麼一致行政官僚決定手段而非目的行政官僚決定手段而非目的科學主義科學主義

3838

公務人員與法律公務人員與法律依法行政依法行政法律沒有規定不能做的不代表可以做法律沒有規定不能做的不代表可以做法律沒有規定可以做的不代表不能做法律沒有規定可以做的不代表不能做行政裁量，模糊地帶行政裁量，模糊地帶個人專業判斷 個人專業判斷 (( 公共利益的認知公共利益的認知 ))

形式主義形式主義

3939

公務人員與政治力量公務人員與政治力量民意、社會的需求民意、社會的需求政黨政治政黨政治突破「專業」與「法律」的限制突破「專業」與「法律」的限制不穩定、無政府狀態不穩定、無政府狀態

4040

專業、政治與法律專業、政治與法律

立基於專業經驗，主動解決問題

民意輿論

政治領導

依法行政

政策建議取得長官信賴

不違反法律的前提

反應

靈活地解釋法律

對政府效忠

政策執行

公平、公正效率、效能

專業

法律

政治

政治

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抗壓能力的培養抗壓能力的培養

熟悉法規，掌握分寸界線熟悉法規，掌握分寸界線專業、經驗、協調、溝通能力的培養專業、經驗、協調、溝通能力的培養內部制度愈建全、外在政治環境合理規內部制度愈建全、外在政治環境合理規範、輔助資源愈完善，愈有助於抗壓範、輔助資源愈完善，愈有助於抗壓避免捲入政治紛爭，徒增事端避免捲入政治紛爭，徒增事端最後手段：訴諸外界政治 最後手段：訴諸外界政治 (( 蒐證、媒體、蒐證、媒體、政黨、議會、輿論、檢調單位政黨、議會、輿論、檢調單位 ) ) 打事情打事情鬧大。鬧大。

4242

強化公務人員的強化公務人員的專業與自主專業與自主

行政體系

不當的政治壓力

行政的地位與角色行政的地位與角色專業能力的培養專業能力的培養法令規章的掌握法令規章的掌握落實功績原則落實功績原則正視政治力的存在正視政治力的存在團結相互支援團結相互支援特殊手段的運用特殊手段的運用

濫用公權力

違法失職

濫用文官

法律規範只是輔助

4343

混亂的世界混亂的世界

堅守崗位就是最大的貢獻堅守崗位就是最大的貢獻

4444

英國內閣制與文官治國英國內閣制與文官治國國會有倒閣權，隨時可能換政府國會有倒閣權，隨時可能換政府內閣有解散國會權，隨時要辦選舉內閣有解散國會權，隨時要辦選舉選舉只不過是三十天後的投票選舉只不過是三十天後的投票選前文官長通令全體文官迴避介入政治紛爭選前文官長通令全體文官迴避介入政治紛爭內閣部長下鄉競選，中央如同空城。內閣部長下鄉競選，中央如同空城。三巨頭三巨頭 (( 文官長、首相特別秘書、文官長、首相特別秘書、女皇首席秘書女皇首席秘書 ) ) 實際負責政府運作實際負責政府運作文官籌辦選舉，沒有人懷疑其公正性文官籌辦選舉，沒有人懷疑其公正性文官長文官長胸有成竹，預擬各種應變措施，確保政權順利過渡胸有成竹，預擬各種應變措施，確保政權順利過渡投票當日揭曉，隔天中午即交接投票當日揭曉，隔天中午即交接文官長在唐寧街十號歡迎新主人文官長在唐寧街十號歡迎新主人 (( 首相首相 ))

文官長備妥重要文件、預算書草案，協助新政府人事安排文官長備妥重要文件、預算書草案，協助新政府人事安排換政府只不過是內閣總辭，換政府只不過是內閣總辭，影子內閣影子內閣接任，不會超過五十人接任，不會超過五十人英國文官扮演神奇的角色英國文官扮演神奇的角色

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徵 求 疑 難 雜 症徵 求 疑 難 雜 症