О возможных последствиях принятия Федерального закона

№ 83-ФЗдля здравоохранения

Российской Федерации

Кадыров Ф.Н.

Центральный НИИ организации

и информатизации здравоохранения

Проблемы деятельности бюджетных учреждений

здравоохраненияи необходимость принятия Федерального закона от 8.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» часто связывают с ограниченностью прав бюджетных учреждений.

Это справедливо лишь отчасти.

Фактически проблема заключается

в дисбалансе прав и ответственности бюджетных учреждений

Рассматриваемая сфера

Ограниченность прав

Избыточность прав

Свобода экономической деятельности

Мелочная регламентация в части целевых статей, статей расходов и т.д.

Возможность безвозмездно пользоваться землей, зданиями, обору-дованием и т.д.

Распоряжение имуществом

Невозможность самостоятельно распорядиться даже имуществом, приобре-тенным за счет платных услуг

Возможность без разрешения собственника использовать имущество, приобретенное за счет бюджета, для платных услуг

Финансирование Отсутствие механизмов отстаивания обоснованной потребности в финансировании

Возможность получения предусмотренного сметой финансирования при невыполнении плановых показателей

Заключение договоров Требования Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ

Единоличное право руководителя на заключение контрактов на неограниченные суммы

Рассматриваемая сфера

Ограниченность прав

Избыточность прав

Возможность привлечения заемных средств

Невозможность брать кредиты в денежной форме

Возможность брать кредиты в товарной форме

Осуществление приносящей доходы деятельности

Право должно быть предусмотрено не только уставом, но специальным разрешением органа управления здравоохранением (возможность неаргументированного отказа)

Не возмещаются расходы бюджета, связанные с использованием государственного (муниципального) имущества (земли, зданий, оборудования) при оказании платных услуг

Использование средств, полученных от приносящей доходы деятельности

Требуется генеральное разрешение, отсутствие возражений со стороны казначейства и т.д.

Субсидиарная ответственность по обязательствам, при осуществлении приносящей доходы деятельности

Налогообложение Жесткие налоговые санкции при задержке уплаты налогов из-за недофинансирования по вине финансовых органов

Значительные налоговые льготы, распространяющиеся и на приносящую доходы деятельность

Дисбаланс дополняется

«закрытостью» деятельности бюджетных учреждений

С другой стороны мы имеем:• Рыночные условия хозяйствования;• Кризис, обостривший проблему финансирования

бюджетной сферы;• Простое снижение финансирования – это уменьшение

объемов и снижение качества;• Административные меры не обеспечивают желаемого

результата (нормативные ограничения для бюджетных учреждений нивелируются слабым контролем за их соблюдением)

Цель принятия закона

повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (либо снижения) темпов роста бюджетных расходов на их предоставление

Именно оценка того, насколько удалось устранить имевшийся

дисбаланс

должна лежать в основе оценки достижения Федеральным законом № 83-ФЗ своей цели.

Основные задачи, которые должен решать закон

Задача 1: Создание условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений

Задача 2: Привлечения внебюджетных средств

Задача 3: Создание условий и стимулов для органов власти по оптимизации сети учреждений

Новые организационно-правовые формы

• Не имеют никакого отношения к приватизации

• Собственность остается государственной (муниципальной)

Приватизация не допустима в форме

• Продажи учреждения

• Выкупа учреждения коллективом

• Аренды с последующим выкупом

Приватизация возможна

• В скрытой форме

• Путем закрытия существующего учреждения и создания на его базе нового юридического лица.

Плюсы:

Приватизация имущества не допускается

Минусы:

Остаются механизмы извлечения бюджетным учреждением выгоды от использования закрепленного за ним оборудования в ущерб интересам государства

Как скажется закон на деятельности бюджетных

учреждений?

Будут ли бюджетные учреждения сокращать издержки?

Предпосылки для этого есть.Им не нужны будут лишние ставки, за которыми не следуют деньги.

Но другой вопрос: а как будут формироваться нормативы для расчета субсидий, как будет формироваться бюджет территориального фонда ОМС, стоимость программы госгарантий?Исходя из штатных расписаний!

Плюсы:

Учреждения будут вынуждены хозяйствовать более эффективно

Минусы:

Не создано противозатратных механизмов формирования субсидий, тарифов в системе ОМС и т.д.

Плюсы:

Федеральный закон № 83-ФЗ вводит много выгодных для учреждений новшеств

Минусы:

Многое новое – на самом деле старое, но не действовавшее.

Все ли новое будет реализовано?

Новое «старое» в законе 83-ФЗ

1. Установленное Законом право бюджетного учреждения самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от приносящей доходы деятельности

Но это право было и до этого!

Статья 298 ГК РФ: «Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе».

Реально новое -

это снятие противоречий между Гражданским и Бюджетным кодексами Российской Федерации

Новое «старое» в законе 83-ФЗ

2. Привязка бюджетного финансирования (финансового обеспечения) не к затратам на содержание учреждения, а к объемам оказанных услуг бюджетными учреждениями

Но статья 74. БК РФ и ранее устанавливала,

что предоставление средств из бюджетов может быть привязано к выполнению определенных условий.В качестве таких условий как раз и могло быть выполнение государственного (муниципального) задания.Другое дело, что практически не использовались.

Плюсы:

Возможностей для привлечения внебюджетных средств и распоряжения ими будет больше

Минусы:

Бюджетные средства и средства ОМС получить будет сложнее

В старой системе было сложно варьировать финансированием

в больших пределах,

давать преференции – все учреждения должны выживать. А тут можно волюнтаристски перевести его на какое-нибудь отдельное учреждение (где не обязательно оказываются более качественные услуги), установив устраивающее его задание.

Плюсы:

Проводится более четкое разделение условий оказания платных услуг

Минусы:

Возникает опасность «зарегламентировать» платные услуги, лишив учреждения интереса оказывать их на официальной основе (ухода «в тень»)

п.4 ст.9.2 ФЗ «О некоммерческих организациях»

Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

Порядок определения указанной платы

устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Очень многое зависит от того,

как будут регулироваться эти цены.

Плюсы:Закон декларируется как направленный на декоммерциализацию бюджетной сферы

Минусы:Возможности для коммерциализации своей деятельности у бюджетных учреждений будет больше

Ведь закон не устанавливает ответственности за невыполнение бюджетным учреждением государственного (муниципального) задания.

Формально, отказаться от выполнения

государственного задания учреждение не может

Ну, а если все же не выполнило, то что дальше? Какие меры воздействия, кроме предусмотренных трудовым законодательством, в отношении руководителя учреждения?

Плюсы:Расширение прав руководителя учреждения

Минусы:Появление риска увольнения руководителя учреждения за превышение кредиторской задолженности; персональная ответственность за ущерб при заключении крупной сделки с нарушением установленного порядка и т.д.

Договор с руководителем БУ:1) права и обязанности руководителя;2) показатели оценки эффективности и результативности его деятельности;3) условия оплаты труда руководителя;4) срок действия трудового договора, если такой срок установлен учредительными документами бюджетного учреждения;5) условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с ТК РФ при наличии у БУ просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.

Логика жестких условий:

• субсидиарной ответственности собственника нет;

• имея обременительные долги учреждение не сможет нормально функционировать;

• нужен хоть какой-то заслон неконтролируемому росту кредиторской задолженности.

Практические советы

1. Порекомендовать кредиторам, чтобы они подавали судебные иски.

2. Не гасить кредиторскую задолженность прошлых лет за счет текущего финансирования.

3. Более серьезно изучить все нюансы Федерального закона № 83-ФЗ

Часть 12 статьи 33 83-ФЗ

устанавливает, что положения абзаца шестого пункта 2 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации в части исключения субсидиарной ответственности собственника имущества бюджетного учреждения по обязательствам такого учреждения не применяются к правоотношениям, возникшим до 1 января 2011 года.

Сложился новый расклад

прав и ответственности учреждений здравоохранения.

Каков баланс точки зрения учреждения?

Плюсы:

Право учреждением распоряжаться имуществом (за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества)

Минусы:

Собственник имущества не отвечает по обязательствам автономного и бюджетного учреждения

Плюсы:

Право учреждением самостоятельно распоряжаться доходами от платных услуг

Минусы:

Учреждение отвечает по своим обязательствам тем же имуществом, которым распоряжается самостоятельно

Плюсы:

Уход от сметы, возможность учреждения зарабатывать

Минусы:

Никто не обязан обеспечить полную загрузку работы учреждение – можно манипулировать размерами государственного (муниципального) задания

Плюсы:

Больше свобод в оказании платных услуг

Минусы:

Больше ограничений в сфере платных услуг, в свободе ценообразования и т.д.

Резюме• Права и обязанности государственных

(муниципальных) учреждений более сбалансированы: получив большую свободу, они имеют большую степень ответственности;

• Усилился спрос не только с учреждений, но и с их учредителей – установлены новые серьезные требования к осуществлению ими контроля за учреждениями и т.д.;

• Государство установило целый ряд мер, направленных за защиту государственных (муниципальных) средств и имущества;

• Законодательство (в т.ч. касающееся здравоохранения) стало более четким и более детализированным), что оставляет меньше возможностей для произвольного толкования законодательства, в т.ч. со стороны исполнительных органов власти;

• Устранен целый ряд противоречий, существовавших между различными законодательными актами (прежде всего, между Гражданским и Бюджетными кодексами);

• Реализация достоинств нового законодательства не будет осуществляться автоматически – необходима ответственная работа исполнительных органов власти.

Для реализации заложенных в 83-ФЗ новых возможностей нужна серьезная разъяснительная работа:

• среди руководителей и специалистов учреждений здравоохранения (чтобы эффективно хозяйствовали);

• среди органов управления здравоохранением на местах (чтобы знали, для чего принимался закон и не извращали его суть).

ВЫБОР ТИПОВУЧРЕЖДЕНИЙЗДРАВООХРАНЕНИЯ:ОБОСНОВАНИЕ,ВОЗМОЖНОСТИИ УГРОЗЫ

Автор: И.С. ХайруллинаПод редакцией: академика РАМН Стародубова В.И.

Электронные адреса:

kadyrov@mednet.ru

kadyrov-fn@yandex.ru

Спасибо за внимание!