Шаг вперед – шаг назад :Опыт реформы энергосектора Индонезии

Фабби ТумиваИнститут эффективных реформ в сфере основных услуг

Международная Конференция “Развитие диалога по инициативе в сфере прозрачности топливно-энергетического сектора”

Бишкек, 26-27 сентября 2011 г.

ИНДОНЕЗИЯ

Обзор энергосектора Индонезии (1)

• 13,466 островов, 1.9 млн кв. м. • Население: 237.6 миллионов

человек (2010)• Валовой национальный доход на

душу населения: $ 2500 (2010)• Доля бедного населения: 13.3%

(2010)• Выбросы CO2 на душу населения:

1.7 (2007)• Коэффициент электрификации:

65% (оценочно, 2010 г.)

Обзор энергосектора Индонезии (2)

• Закон об электричестве, принятый в 2009 году, заложил основу для изменений в структуре энергосектора, а также положил конец особому статусу государственной компании - PLN. – Дальнейшая либерализация

энергосектора– Новая промышленная структура,

смешение вертикальной интегрированной модели и разукрупненной модели монополий

– Разделение ответственности и децентрализация полномочий – МСУ районного и провинциального уровня

– Региональные тарифы как альтернатива единому национальному тарифу на электричество.

Обзор энергосектора Индонезии(3)

• Доминирующая роль PLN в энергосекторе– Компания охватывает всю

страну– Компания является

вертикально интегрированной – производство, доставка и распределение

– 40,000 сотрудников– 27,000 МВт установленной

мощности (на 2010 г.) + приобретение у независимых производителей (~ 3000 МВт)

– 40 миллионов клиентов– 170 ГВт/час общее

производство, продажи – электроэнергии - 147 ГВт/ч

– Ежегодные расходы : ~18 млрд. долларов

Проблемные вопросы для государственного управления

• Электроэнергетика – сектор политической значимости– В Конституции Индонезии

электроэнергетика рассматривается как жизненно важный и стратегический сектор для страны

– Сектор регулируется и контролируется государством

• “Регулируемая модель” подвержена коррупции, а услуга становится объектом политических интересов– Политические, социальные и

экономические интересы с одной стороны – коммерческие интересы – с другой

– Серьезно компрометируется процесс управления

История развития энергетического сектора в Индонезии

• 1882 – 1942: Создание голландских энергокомпаний, предоставление услуг по подаче электричества клиентам в ряде крупных городов

• 1945: Голландская компания LWB занимает лидирующее место, создание Министерства общественных работ и энергетики Республики Индонезия

• 1945 – 1956: Национализация иностранных компаний – поставщиков газа и электроэнергии

• 1965: Разделение газового и энергосектора, создание компании Perum PLN (поставщик электричества) и компании – поставщика природного газа

• 1972: Компания PLN получает задачу по электрификации всей страны, ей дан статус «монополиста»

История развития энергетического сектора в Индонезии

• 1985: принятие нового Закона об электричестве, начало дерегулирования и либерализации энергосектора Индонезии, открытого для частных производителей (“первая реформа”)

• 1990-1997: Появление частных производителей, PLN является единственным покупателем

• 1995: PLN становится корпорацией, отделение активов и других подразделений в рамках вертикально-интегрированной структуры: производство, передача и распределение (“вторая реформа”);

• 1998 – 2002: Реформа энергосектора в целях полной либерализации и приватизации, развитие конкурентоспособного рынка электроэнергии, принятие нового закона об электричестве (№20/2002) (“третья реформа”)

• 2004: Отмена Закона об электричестве № 20/2002 Конституционном судом

• 2006 – 2009: Разработка нового закона об электричестве, его введение в 2009 г. (Закон № 30/2009)

Реформа энергосектора в Индонезии (1)

• Реформа началась в 1980-х годах• Основная структурная реформа в секторе была разработана в

начале 90-х годов Всемирным Банком и донорскими агентствами по развитию (в том числе USAID).– Она была вызвана усилиями по дерегулированию промышленности в

80-х годах– Основная цель – отмена статуса монополиста для государственной

компании, введение ориентированной на рынок промышленной структуры, создание рынка электроэнергии, содействие частным инвестициям

• Реформа стала набирать темпы после экономического кризиса в 1997 году– Кредиты на стабилизацию экономики, были предоставлены

Всемирным Банком и МВФ с условием проведения реформ (дерегулирование и приватизация) сектора электроэнергетики и нефте- и газодобывающей промышленности

– Азиатский Банк Развития и USAID оказывали содействие в формулировании реформы энергосектора и разработке проекта закона

Реформа энергосектора в Индонезии (2)

• Компоненты предлагаемой реформы («Белая книга» 1998 года и Закон об электричестве № 20/2002):– Разделение активов PLN на Яву – Бали и другие регионы.

• Система Ява - Бали отличалась более развитой инфраструктурой, в регионе продавалось 75 % электроэнергии, производимой PLN

– Разукрупнение PLN на компании по выработке, передаче и распределению;

• Последующая приватизация разукрупненных компаний– Отделение стратегической и регулятивной функции Правительства

в сфере энергосектора• Создание регулирующего органа для рынка электроэнергии

– Создание рынка электроэнергии (энергетического пула) в системе Ява-Бали

– Рационализация Независимых производителей электроэнергии• По оценкам, общие затраты на завершение программы реформ

составляли около 4-5 миллиардов долларов США

Реформа энергосектора в Индонезии(3)

• В 2003 году организации гражданского общества и профсоюзы представили Закон об электричестве 2002 года на рассмотрение Конституционного Суда– В 2004 году Конституционный Суд отменил действие

закона, что практически повлекло за собой прекращение реализации программы по реформе энергосектора

Почему гражданское общество было против реформы энергосектора 2002 года?

• Эти реформы управлялись извне международными финансовыми институтами и западными донорскими организациями, а это рассматривалось как инструмент в поддержку «капиталистических интересов»

• Пакет реформ расценивался как программа, нацеленная только на продвижение и содействие частных интересов и преимущественно на финансовый аспект сектора, без учета интересов широкой общественности

• В пакете реформ не была учтена необходимость обеспечить населению поставки электроэнергии, которые отличались бы надежностью и приемлемостью по цене– “Ответственность государства и частный интерес”

Почему гражданское общество было против реформы энергосектора 2002 года?

• В разработке реформы и формулировании закона 2002 года не принимали участие гражданское общество и в особенности потребители– Сам процесс не освещался должным образом, трудно было

получить информацию и документы;– Не была произведена оценка воздействия предлагаемого проекта

закона, это воздействие не нашло отражение в тексте закона

Провал реформ

• Правительство не смогло разработать и реализовать реформу сектора, закон об электричестве был отменен Конституционным Судом :– Закон был принят без проведения консультаций с

общественностью в должной степени или без учета общественных интересов

– Существовали сомнения относительно того, в какой мере реализация закона сможет привести к разрешению проблем в части поставок электроэнергии

– Не удалось создать независимый регулирующий орган для контроля над PLN и частными структурами

– За последние 5 лет субсидии на электроэнергию оставались на высоком уровне, в среднем от 6 до 8 миллиардов долларов в год

– Несмотря на предполагаемую отмену монополии PLN в соответствии с законом, на практике роль PLN еще более усилилась (в т.ч. приобретение электричества из возобновляемых источников – геотермальных и малых ГЭС)

Уроки, полученные в ходе разработки и реализации реформы сектора

электроэнергетики (1)• Реформа сектора электроэнергетики – вопрос сложный

– До проведения реформ в данном секторе, необходима более широкая институциональная реформа

• Объем и содержание реформы сектора электроэнергетики– Реформа должна быть направлена на удовлетворение

потребностей граждан – Реформа не обязательно должна завершаться приватизаций и

повышением тарифов– При проведении реформ следует учитывать особенности каждой

страны (политическую ситуацию, уровень экономического развития, состояние сектора энергетики и т.п.)

– Необходимо оценивать воздействие, затраты и нежелательные последствия

Уроки, полученные в ходе разработки и реализации реформы сектора

электроэнергетики (2)• На начальном этапе разработки программы

реформ следует принять во внимание вопросы и проблемы, волнующие гражданское общество и потребителей– Создание платформы и процессов участия

общественности и механизмов для проведения консультаций

– Для эффективности процесса необходимо наличие сильных и хорошо осведомленных организаций гражданского общества

Вывод• В развивающихся странах сектор энергетики является

одним из важных, он часто становится объектом политической борьбы

• Провал реформы данного сектора в Индонезии обусловлен многими факторами, при том, что сама реформа являлась сложной

• Реформа в секторе требует широкомасштабных изменений в энергосекторе и секторе государственной экономики

• Создание платформы для диалога, четкий и прозрачный механизм консультаций с общественностью являются обязательными условиями для проведения «ориентированной а граждан реформы энергосектора»

Спасибо за вниманиеfabby@iesr.or.id website: www.iesr-indonesia.org