136
Передмова думки та погляди, що висловлюються в цій публікації, є винятковою відповідальністю авторів та не відображають точку зору міжнародного фонду «відродження». Інститут виборчого права, Товариство конституційного права розпочали роботу над кодифікацією законодавства про освіту України. Першим кроком на шляху розробки концепції кодифікуван- ня законодавства є дослідження та громадське обговорення проблем, які потребують першочергового вирішення, а також вивчення досвіду інших держав. У збірнику подано дослідження ключових проблем правового регулювання освіти та освітньої діяльності. З погляду авторів, основою реформування та систематизації законодавства про освіту має стати Конституція України, а пер- шим кроком до реформування освітнього законодавства – при- ведення норм законів у відповідність із нормами Конституції України. У збірнику досліджено основні положення Конституції України, які безпосередньо стосуються освіти. Запропоновано засади систематизації та кодифікації законо- давства про освіту. Досліджено проблеми правового регулю- вання середньої та професійно-технічної освіти. Проведено класифікацію судових справ, у яких стороною є Міністерство освіти і науки України. Продовженням цієї роботи має стати змістовний аналіз правових позицій і рекомендації щодо законодавчих пропозицій. Вивчення міжнародного досвіду проведено на прикладах Англії, Франції, Польщі, та Латвії. Цікавим є досвід прийняття кодексу законів про освіту у Франції. Першим важливим результатом на шляху розробки концепції кодифікації законодавства про освіту є пропозиції щодо компетен- ційного розподілу правового регулювання освітньої діяльності. Матеріали підготовлені за результатами обговорень на круг- лих столах, що відбулися у Львові, Одесі та Харкові у вересні- жовтні 2009 року, за участю Володимира Ковтунця, Лілії Грине- вич, Ігоря Жиляєва, Світлани Сорокіної, Юрія Момонта, Віолетти Скульської, Лариси Біби, Лариси Лєндел.

Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

  • Upload
    -

  • View
    249

  • Download
    7

Embed Size (px)

DESCRIPTION

У збірнику подано дослідження ключових проблем правового регулювання освіти та освітньої діяльності. Запропоновано засади систематизації та кодифікації законодавства про освіту. Досліджено проблеми правового регулювання середньої та професійно-технічної освіти.

Citation preview

Page 1: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

Передмова

думки та погляди, що висловлюються в цій публікації, є винятковою відповідальністю авторів

та не відображають точку зору міжнародного фонду «відродження».

Інститут виборчого права, Товариство конституційного права розпочали роботу над кодифікацією законодавства про освіту України.

Першим кроком на шляху розробки концепції кодифікуван-ня законодавства є дослідження та громадське обговорення проблем, які потребують першочергового вирішення, а також вивчення досвіду інших держав.

У збірнику подано дослідження ключових проблем правового регулювання освіти та освітньої діяльності.

З погляду авторів, основою реформування та систематизації законодавства про освіту має стати Конституція України, а пер-шим кроком до реформування освітнього законодавства – при-ведення норм законів у відповідність із нормами Конституції України. У збірнику досліджено основні положення Конституції України, які безпосередньо стосуються освіти.

Запропоновано засади систематизації та кодифікації законо-давства про освіту. Досліджено проблеми правового регулю-вання середньої та професійно-технічної освіти.

Проведено класифікацію судових справ, у яких стороною є Міністерство освіти і науки України. Продовженням цієї роботи має стати змістовний аналіз правових позицій і рекомендації щодо законодавчих пропозицій.

Вивчення міжнародного досвіду проведено на прикладах Англії, Франції, Польщі, та Латвії. Цікавим є досвід прийняття кодексу законів про освіту у Франції.

Першим важливим результатом на шляху розробки концепції кодифікації законодавства про освіту є пропозиції щодо компетен-ційного розподілу правового регулювання освітньої діяльності.

Матеріали підготовлені за результатами обговорень на круг-лих столах, що відбулися у Львові, Одесі та Харкові у вересні-жовтні 2009 року, за участю Володимира Ковтунця, Лілії Грине-вич, Ігоря Жиляєва, Світлани Сорокіної, Юрія Момонта, Віолетти Скульської, Лариси Біби, Лариси Лєндел.

Page 2: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ОСВІТНЬОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

�. Вступ

Система освіти в Україні потребує реформ. Особливість освіти в тому, що проведенню кардинальних реформ сприяє, з одно-го боку, ініціатива освітян, з іншого – поглиблення співпраці з країнами Європи в рамках діяльності Ради Європи, зокрема, реалізація програм Болонського процесу.

Як показало запровадження зовнішнього незалежного оціню-вання навчальних досягнень, проведення реформ може успішно ініціюватися суспільством, недержавними організаціями.

Однак кардинальні реформи неможливі без належного пра-вового забезпечення.

Сучасний стан законодавства у сфері освіти можна охарак-теризувати так.

1. Стан законів:a. Відсутня чітка правова термінологія;b. У багатьох важливих випадках відсутні однозначні правові

норми; до того ж ці норми часто суперечливі навіть у межах од-ного Закону;

c. Нечітко визначені повноваження органів влади у сфері освіти.

2. Нормативно-правові акти – Укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, накази Міністерства освіти і наукиУкраїни – доволі часто не відповідають нормам законів або містять суперечливі норми. Дається взнаки традиція непова-ги до закону з боку виконавчої влади. Хоча треба визнати, що не-відповідність нормативно-правових актів нижчого від законів рівня є насамперед наслідком низької якості власне законів.

Відповідно до Конституції України засади правового регулю-вання освіти визначаються виключно законами України (стат-тя 92). Тому єдиним надійним правовим фундаментом для вирі-шення питань реформування законодавства про освіту мають стати принципи конституційності та верховенства права.

Page 3: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

Дослідження конституційних засад правового регулювання здобуття освіти та освітньої діяльності та їх відображення в нор-мативно-правовому регулюванні сфери освіти є актуальним за-вданням з огляду і на той факт, що засади правового регулювання освіти встановлені Законом України «Про освіту», прийнятим у 1991 році, майже за 5 років до прийняття Конституції України 1996 року. Розробка та прийняття інших законів про освіту (за-гальну середню, вищу, професійно-технічну тощо) здійснюва-лися з урахуванням не лише положень Конституції, але й норм базового закону. Слід відзначити, що питання конституційності положень законодавства про освіту піднімалося у Конституцій-ному Суді України лише один раз і стосувалося співвідношення вимог доступності освіти та права на надання платних освітніх послуг (рішення КСУ № 5-рп/2004 від 04.03.2004).

�. Мета освіти та освітньої діяльності

Найпершою проблемою, від вирішення якої залежать від-повіді на інші питання правового регулювання освітньої діяль-ності, є визначення мети освіти.

Для визначення мети освіти слід врахувати основоположні норми Конституції:

1) «людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю» (стаття 3);

2) «держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвит-кові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України» (стаття 11);

3) «кожна людина має право на вільний розвиток своєї особис-тості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших лю-дей, та має обов’язки перед суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості» (стаття 23);

4) «кожен має право на освіту» (стаття 53). Отже, метою освіти має бути вільний розвиток людини, її

особистості, розвиток української нації, її історичної свідомості,

Page 4: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

традицій і культури, розвиток етнічної, мовної та культурної са-мобутності корінних народів України та національних меншин. Очевидно, з такого контексту логічно випливає обов’язок держа-ви забезпечувати доступність і безоплатність різних форм освіти, передбачений частиною другою статті 53 Конституції. Водночас здобуття людиною освіти має бути метою не лише держави, але й людини, як частина її обов’язків перед суспільством.

У преамбулі Закону України «Про освіту» визначено мету освіти: «Метою освіти є всебічний розвиток людини як осо-бистості та найвищої цінності суспільства, розвиток її талантів, розумових і фізичних здібностей, виховання ви-соких моральних якостей, формування громадян, здатних до свідомого суспільного вибору, збагачення на цій основі інтелектуального, творчого, культурного потенціалу народу, підвищення освітнього рівня народу, забезпечення народного господарства кваліфікованими фахівцями».

Ця норма загалом задовільно відображає перераховані вище положення Конституції України, які слід брати до уваги при визначенні мети освіти. Норма уточнює вимоги Конституції, вказуючи, що саме розвиток людини, як найголовніша мета освіти, має бути основою для збагачення інтелектуального, творчого, культурного потенціалу народу та забезпечення на-родного господарства кваліфікованими фахівцями. Отже, освіта в Україні має значення націотворчого чинника, покликаного створити основу як для розвитку кожної особистості зокрема, так для формування та розвитку потенціалу нації в її політичному розумінні.

З урахуванням швидкого розвитку нових технологій, визна-чальності технологічних переваг в світовій економічній кон-куренції, нинішнього стану українського суспільства так сфор-мульвана мета освіти є досить актуальною. Проблема полягає у формуванні стратегії для досягнення мети.

Адже слід мати на увазі, що сучасний ринок часто потребує не просто освіченого працівника, а й професіонала у певній галузі, часто доволі вузькій. Тому у сфері освітніх послуг поряд з державою зростає роль недержавного, приватного сектора. З одного боку, маємо як наслідок полегшення навантаження на державний бюджет, а з іншого – загрозу зміщення цілей ос-

Page 5: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

вітньої діяльності. Деякі вчені, досліджуючи сучасні тенденції розвитку освіти, ведуть, зокрема, мову про зміну ролі універси-тету в сучасній державі [1].

Україна, незважаючи на задекларовані в Конституції цілі, ви-мушена будувати власну систему освіти на базі радянської освіти, реальна мета якої значно відрізнялася від визначеної нинішнім українським законодавством. Радянська освіта була насампе-ред спрямована на досягнення вузькоідеологічних цілей, а там де виникала потреба у кваліфікованих фахівцях (перш за все, для військово-промислового комплексу), метою освіти було саме формування вузькоспеціалізованого спеціаліста без урахуван-ня загальнолюдського розвитку. Як наслідок, маємо запущену гуманітарну складову освіти. А в математичних, природничих та інженерних напрямах – систему, здатну готувати добрих фа-хівців у своїх галузях, які, однак, мають незадовільну гуманітарну підготовку і непідготовлені до умов ринкової економіки. Це в підсумку веде до занепаду цілих галузей промисловості, особ-ливо – високотехнологічних.

Слід зазначити, що діюча в Україні система державного фі-нансування професійної, зокрема вищої освіти, є квазіринковою модифікацією системи, яка функціонувала в СРСР, орієнтується виключно на підготовку кадрів для народного господарства, на формальні показники чисельності підготовлених фахів-ців, і не відповідає поставленій Конституцією та Законом меті освіти. Зауважимо, що підготовка спеціалістів для народного господарства є ціллю освіти, яка випливає із загальної, значно ширше поставленої мети. Це має негативний вплив як на про-фесійну освіту, що надається за державний кошт, так і на інші види освіти.

�. Право на освіту

Друга важлива конституційна норма – всезагальність права на освіту (стаття 53, ч.1). Надалі ця норма Конституції деталі-зується. У третій частині статті 53 маємо перелік видів освіти у контексті доступності, безоплатності та розвитку, що забезпе-чуються державою:

Page 6: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

– дошкільна;– повна загальна середня;– професійно-технічна;– вища; – позашкільна;– післядипломна.Зрозуміло, що цей перелік не може бути вичерпним. У ньому

відсутня така важлива категорія як безперервна освіта, наявна, але недостатньньо висвітлена в освітянських законах, освіта дорослих (яка не завжди носить виключно професійну спрямо-ваність) тощо.

На жаль, освітянське законодавство орієнтується лише на пе-рераховані в Конституції види освіти. Перші негативні наслідки звуженого підходу проявилисиь при законодавчому закріпленні системи зовнішнього незалежного оцінювання.

Зауважимо, що норми статті Конституції не заперечують мож-ливостей розширеного трактування видів, форм та змісту освіти, зокрема, не містять заборон щодо державного фінансування інших видів та форм освіти.

�. Обов’язковість повної загальної середньої освіти

Особливо гостро стоїть питання розуміння обов’язковості повної загальної середньої освіти (ч. 2 ст. 53). Правові позиції українського політикуму з цього питання де факто виражені в Законі України «Про повну загальну середню освіту» (ст.3, ст. 30, ст. 34, ч.5). А саме, повна загальна середня освіта, точніше, здо-бутття особами такої освіти, є обов’язком держави, а дотримання Державного стандарту загальної середньої освіти – обов’язком навчального закладу. Здобуття повної загальної середньої освіти, виявляється, не є обов’язком громадянина. Хоча й зі змісту нав-чання – процесу здобуття освіти, і з положень статті 23 Консти-туції України випливає відповідальність і самої особи за здобуття повної загальної середньої освіти.

Наслідком такого політико-правового підходу стало запро-вадження в середній школі тотально позитивної системи оці-нювання, яка поширюються і на державну підсумкову атестацію.

Page 7: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

Незалежно від результатів навчання випускник загальноосвіт-нього закладу ІІІ ступеня отримує документ про повну загальну середню освіту.

Оскільки повна загальна середня освіта є основою для по-дальшої освіти (ст. 3 вказаного Закону), то кожен випускник не-залежно від рівня знань отримує право здобувати вищу освіту. Результат – процвітання корупції у вищих навчальних закладах і падіння якості вищої освіти.

З нашого погляду, частину другу статті 53 Конституції України слід розуміти в контексті інших конституційних норм, зокрема, статті 23. Окрім прав, людина має також і «обов’язки перед сус-пільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості». Очевидно, що освіта є багатостороннім процесом, в якому результат, мета досягаються за умови спільної діяльності тих, хто навчає, і тих кого навчають. Результату не буде досяг-нуто, коли одна з цих сторін втрачає мотивацію до освітньої чи пізнавальної діяльності. Тому обов’язковість повної загальної середньої освіти варто розглядати і як обов’язок громадянина України та кожного, хто на законних підставах проживає на те-риторії держави.

�. Вища освіта

Нарешті, останніми роками суспільство приділяє прискіпливу увагу до вищої освіти. Держава гарантує безоплатне здобуття вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсних засадах. Зауважимо, що ця норма не передбачає жодних винятків.

Натомість частина третя статті 44 Закону України «Про вищу освіту», прийнятого у 2002 році, передбачає можливість поза-конкурсного вступу та цільового прийому до вищих навчальних закладів державної та комунальної форми власності, що може бути встановлена законодавчими актами.

Маємо очевидну пряму невідповідність норми Закону України «Про вищу освіту» статтям 53 та 24 Конституції України. Глибший аналіз показує, що право позаконкурсного вступу до вищих нав-чальних закладів створює умови для порушення вимог статті 23

Page 8: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

Конституції, що в підсумку ставить під сумнів можливість досяг-нення законодавчо визначеної мети освіти.

Низкою законів України (див., наприклад, [2-4]), указів Пре-зидента, постановами Кабінету Міністрів України право поза-конкурсного вступу надано особам понад десяти категорій. Цими законодавчими актами не передбачено жодних способів перевірки здатності особи до здобуття вищої освіти. Зважаючи на домінуюче розуміння обов’язковості повної загальної серед-ньої освіти (див. п. 4), норма частини третьої статті 44 Закону України «Про вищу освіту» вимагає безперешкодного доступу до вищої освіти осіб, які мають право позаконкурсного вступу, незалежно від рівня їхньої підготовки за програмою повної за-гальної середньої освіти. Обмеження ж на кшталт 124-бального бар’єра для результатів зовнішнього незалежного оцінювання є сумнівними з точки зору законності.

Вимагає уточнення і поняття вищої освіти, зокрема, потребує чіткішого розмежування поняття вищої освіти та професій-но-технічної освіти. Зараз до вищої освіти віднесено здобуття професійної кваліфікації молодшого спеціаліста, що в радянсь-кі часи належало до так званої середньої спеціальної освіти. Хоча за змістом освітньої підготовки кваліфікація молодшого спеціаліста стосується більше саме професійної освіти, а не вищої.

Виходячи із мети освіти, про що йшлося вище, до вищої освіти слід відносити освіту, яка суттєво сприяє розвитку особистості, її інтелектуального і творчого потенціалу, а не лише набуттю професійних вмінь і навиків.

�. Відносини власності в системі освіти. Освіта як сфера підприємницької діяльності

Незважаючи на особливий статус сфери освіти, надання ос-вітніх послуг має всі ознаки підприємницької діяльності й є од-ним із видів підприємницької діяльності. Але освіта, відповідно до визначої мети, статей 3 та 23 Конституції України, є одним зі стратегічних напрямів діяльності держави, що визначає майбут-нє суспільства в цілому та кожного громадянина зокрема. Тому

Page 9: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

держава виступає активним суб’єктом діяльності у сфері освіти. Органи державної виконавчої влади, органи місцевого самовря-дування є засновниками значної частини навчальних закладів.

Але стаття 13 Конституції України передбачає рівність форм власності і господарювання:

«Держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права влас-ності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб’єкти права власності рівні перед законом.» (Частина четверта статті 13 Конституції України).

На жаль, аналіз законодавства та правозастосувальної прак-тики у сфері освіти вказують на фактичну дискримінацію нав-чальних закладів недержавної і не комунальної форми власності. Зокрема, слід нагадати такі факти.

1. Вищі навчальні заклади недержавної (не комунальної) форми власності не можуть отримувати державне замовлення на надання освітніх послуг, підготовку фахівців (як не дивно, це обмеження не поширюється на навчальні заклади, засновані Центральною спілкою споживчих товариств України).

2. Середні загальноосвітні навчальні заклади недержавної і не комунальної форми власності не можуть отримувати бюд-жетне фінансування.

3. Учні середніх загальноосвітніх навчальних закладів не-державної і не комунальної форми власності позбавлені права отримувати безкоштовні підручники (а часто взагалі позбавлені можливості легально придбати підручники, видані коштом Дер-жавного бюджету).

4. Викладачі приватних вищих навчальних закладів зазнають дискримінації при виході на пенсію.

Фактично держава всупереч Конституції використовує свій особливий статус для зміцнення монополії та обмеження кон-куренції у сфері освіти.

Існують серйозні проблеми врегулювання майнових відно-син і для навчальних закладів державної та комунальної форм власності.

Аналіз практики судового вирішення спорів у сфері освіти показує, що за предметністю спорів домінують спори майнового характеру. Нечіткість правового регулювання майнових прав закладів освіти інколи ставить у скрутне становище навіть за-

Page 10: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�0

клади державної та комунальної форм власності, не кажучи про недержавні. З нашого погляду, це прямий наслідок того, що кон-ституційні засади регулювання відносин власності не знайшли свого відображення в освітянському законодавстві.

Виникають запитання щодо доцільності делегування повно-важень у сфері загальної середньої освіти органам місцевого самоврядування.

Зважаючи на мету освіти, очевидно, навчальним закладам слід надавати особливий статус, який би спрямовував їхню діяль-ність на забезпечення якості освітніх послуг, а не на вирішення проблем фінансово-матеріального забезпечення. Один із мож-ливих шляхів – розподілення функцій і повноважень власне нав-чального закладу та засновника навчального закладу. Питання фінансово-матеріального забезпечення мали б бути віднесені до виключної компетенції засновника (засновників). Однак за-сновник повинен мати невеликий обсяг повноважень щодо профільної діяльності навчального закладу.

�. Права національних меншин у сфері освіти

Конституція передбачає і гарантії здобуття освіти громадя-нами, які належать до національних меншин. При цьому слід зауважити, що гарантії мають варіативний характер, а саме – пра-ва національних меншин у сфері освіти можуть бути реалізовані шляхом:

– навчання рідною мовою;– вивчення рідної мови в державних чи комунальних нав-

чальних закладах;– вивчення рідної мови через національні культурні товари-

ства (частина п’ята статті 53 Конституції України).Конституція вимагає, щоб детальніше врегулювання прав

національних меншин здійснювалося виключно законами. Зараз мовні питання у системі освіти регулюється лише Законом УРСР «Про мови в Українській РСР», нормативними актами Кабінету Міністрів України та Міністерства освіти і науки України. Згаданий Закон було прийнято за часів УРСР, коли фактично на території України домінуючою державною мовою була російська, а ук-

Page 11: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

раїнській надавався певний формальний статус, метою якого, по суті, було збереження української мови від зникнення.

За нових реалій, коли єдиною державною мовою в незалежній Україні є мова українська, застарілі законодавчі норми реально ведуть до дискримінації осіб, які належать до національних меншин. Навчання мовами національних меншин без належного вивчення української мови як державної (а саме така модель мовного режиму в освіті заохочувалась в УРСР) обмежує мож-ливості особи щодо повноцінної участі у діяльності суспільства та участі у веденні державних справ, тобто веде до обмеження конституційних прав громадян.

Особливо гостро ці проблеми проявились під час проведення заходів загальнодержавного масштабу, коли відсутність уніфіко-ваного мовного підходу стає перешкодою для здійснення прав громадян. Йдеться про формування загальних списків виборців та Державного реєстру виборців, про проведення загально-державного оцінювання навчальних досягнень випускників системи загальної середньої освіти.

Незважаючи на політичну чутливість мовних проблем держа-ви, мовні питання освітньої діяльності мають бути врегульовані саме законами України. Певним орієнтиром може стати Європей-ська хартія мов національних меншин, ратифікована Верховною Радою, а також відповідна практика сусідніх держав (Республіка Польща, Російська Федерація, Румунія тощо), які після розпаду СРСР та соціалістичного табору зуміли відносно безконфліктно врегулювати мовні проблеми.

�. Розподіл повноважень щодо правового регулювання освітньої діяльності

Стаття 92 Конституції передбачає, що «засади освіти» виз-начаються виключно законами України. Ця норма має продов-ження в Законі «Про освіту», в Законі «Про вищу освіту», якими передбачається, що Верховна Рада України визначає державну політику в галузі освіти.

Однак аналіз законів України про освіту та правозастосуваль-ної практики показує, що низка важливих питань освіти, які слід

Page 12: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

віднести до державної політики в галузі освіти, регулюються Указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, а то й наказами Міністерства освіти і науки. Законом незадовільно врегульовані процедури формування мережі навчальних закладів, стандартизації в системі освіти, забезпе-чення державного контролю за якістю освіти, участь громадян та структур громадянського суспільства в управлінні освітою тощо. Навряд чи можна визнати таким, що відповідає Конституції, затвердження стратегічних документів у галузі освіти указами Президента, а не законами України.

Водночас законами визначаються питання строків і тривалості навчального року, педагогічного навантаження тощо, які мають суто технологічне значення і мали б регулюватися нормативно-правовими актами нижчого рівня, аніж закон.

Відповідно до статті 92 Конституції України виключно законом слід визначити компетенцію органів державної влади та місцево-го самоврядування щодо нормативно-правового регулювання освітньої діяльності. На жаль, саме відсутність компетенційного розподілу породжує конфлікти в системі державного управління освітньою діяльністю і веде до реального зниження якості освіт-ньої діяльності в цілому. Як приклад, можна навести існуючий порядок (а, точніше, відсутність будь-якого порядку) надання навчальним закладам статусу національного. У результаті диск-редитовано стимул для становлення справжніх лідерів у націо-нальній системі освіти. Якщо подібні процеси не буде зупинено, на черзі дискредитація статусу дослідницького університету.

Натомість у разі наявності в державі національної системи об’єктивного моніторингу якості освіти, в якому поєднувалися б елементи державного та громадського управління, провідні вищі навчальні заклади отримали б добрий стимул для конку-ренції у європейському та світовому освітньому просторі.

�. Висновки

По-перше, законодавство України про освіту не повною мірою узгоджується з вимогами Конституції України, а отже, порушують-ся конституційні права громадян. Насамперед треба повернутись

Page 13: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

до визначення мети освіти, яке б повною мірою відповідало Конституції України, і на цій основі формувати правове поле для надання освітніх послуг.

По-друге, існує низка правових проблем освітньої діяльності, які відповідно до Конституції мають бути врегульовані саме за-конами. Протягом понад 13 років, які минули з часу прийняття Конституції, до цих проблем держава або не зверталася, або ж вирішувала їх шляхами, що не відповідають Конституції.

Загальновизнано як правниками, так і освітянами, що зако-нодавство України про освіту потребує реформування. А це значний обсяг роботи: розробити чітку правову термінологію, усунути внутрішні суперечності законодавства, вирішити питан-ня, які мають бути врегульовані законами України. В сукупності виконана робота може стати основою для кодифікації законо-давства про освіту.

Базою для такого реформування має стати Конституція Ук-раїни. Лише в цьому разі можна розраховувати на створення стабільної і водночас динамічної системи законодавства про освіту, в рамках якої можливе проведення радикальних і про-дуктивних реформ, інтеграції освіти у європейський та світовий освітній простори.

Система освіти має достатній потенціал, щоб стати однією з провідних сфер діяльності суспільства і держави, де принципи класичного конституціоналізму [3] та верховенства права діяти-муть у повному обсязі.

Література

1. Квієк М., Університет і держава. – К. Таксон, 2009. – 380 с.2. Освіта України. Збірник законів. – Харків. Бурун-книга, 2008. – 304 с. 3. Волянська Г., Ковтунець В.. Класичний конституціоналізм vs. харизма-

тичний пострадянський конституціоналізм. – Юридичний журнал, 2008, № 7.

Page 14: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

ПРОбЛеМи систеМатизації сучаснОгО ОсВітньОгО ПРаВа укРаїни

�. Яку систему освіти регулює сучасне освітнє право україни?

Сучасна національна система освіти є досить складною (Див.: Додаток). Вона продовжує стрімко модернізуватися під значним впливом зовнішніх і внутрішніх факторів. Постійно виникають нові загрози і ризики її подальшому розвитку [16].

Освіта – фундаментальне благо. Сфера освіти в розвинених країнах давно перетворилась на фактор економічного зростання: кожна одиниця витрат на освіту дає віддачу на рівні 1,7–1,9 об-сягів виробленого ВВП. Економічна конкуренція країн усе більше переходить із сфери виробництва в сферу науки й освіти. Голов-ним фактором сталого розвитку стає накопичення не матеріаль-них благ і послуг, а знань, творчого потенціалу, створення умов для гармонійного розвитку людини.

�. Правова система україни в стані транзиту

Сучасна правова система України надзвичайно складна: іс-нують норми, успадковані з радянської правової системи, нові норми, притаманні соціальній правовій ринково-орієнтованій державі, а також чимало перехідних норм. Вказана сукупність норм становить правову систему перехідного періоду. Ця систе-ма продовжує реформуватися, чимраз ускладнюючись – постій-но зростає кількість законів, інших нормативно-правових актів (рис. 1). Так, за період роботи парламенту другого скликання

ПРОЕКТ «РОЗРОбЛЕННЯ ПРИНЦИПІВ ТА мЕТОДІВ УНІфІКАЦІЇ, ГАРмОНІЗАЦІЇ ТА КОДИфІКАЦІЇ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ОСВІТУ В УКРАЇНІ»

Page 15: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

Рис.

1. Р

озви

ток

прав

ової

сис

теми

Укр

аїни

, 199

1-20

09 р

р.

0

500

1000

1500

2000

2500

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

зако

нук

азпо

стан

ова

КМУ

Джер

ело

дани

х: h

ttp:

//gs

ka2.

rada

.gov

.ua

Рис.

1. Р

озви

ток

пра

вово

ї сис

тем

и Ук

раїн

и, 1

991–

2009

рр.

Page 16: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

було зареєстровано 2024 законопроекти, прийнято 712 законів, третього скликання – відповідно 3813 та 1016, за чотири сесії парламенту четвертого скликання – 2316 та 446 [1, с. 14–15]. Реалізуючи право законодавчої ініціативи за І-ІV сесії парла-менту четвертого скликання, Президент України вніс на розгляд 115 законопроектів, народні депутати України – 1612, Уряд – 623, Національний банк – 19 [1, с. 7–8].

Прагнучи розбудувати національну правову систему, яка б від-повідала сучасним вимогам, суб’єкти законодавчої ініціативи зареєстрували за період роботи парламенту третього скликання 7983 проектів законів та постанов, четвертого – 10073 проекти, п’ятого – 3331 проекти, за I–V сесії шостого скликання було зареєстровано вже 5979 проектів законів і постанов Верховної Ради України (станом на 11.01.2010 р.) (рис. 2).

Складність національної правової системи характерна для багатьох країн. Так, Ю. Тихомиров відзначав, що якщо в Росії у 1938-1988 рр. було прийнято майже 100 законів, то за неповне десятиліття ХХ століття новітньої історії в обіг введено майже тисячу законів [2]. Подібні проблеми існують також, наприклад, у Новій Зеландії, де за 10 років набули чинності 1600 нових законів та 3600 положень тощо [3]. Зазвичай це призводить до слабкої структурованості правової системи та потребує перманентного внесення змін та доповнень до законів. З аналогічного приводу ще наприкінці ХІХ століття К. Победоносцев зауважував, що су-купність парламентських актів, постанов, рішень – це хаотичне неструктуроване нагромадження, у якому важко розібратися та привести його до ладу, виокремити випадкове від постійного, те, що втратило силу від чинного, суттєве від несуттєвого [4]. В. Литвин, коментуючи таку ситуацію, констатував: «Проблемою номер один залишається якість законотворчості… Хіба можна вважати нормальним, що лише останнім часом п’ять разів суттє-во змінювалося податкове законодавство, тричі – регулювання іноземних інвестицій. Так, протягом діяльності Верховної Ради України третього і четвертого скликання зміни до Закону «Про податок на додану вартість» вносились понад 70 разів, до Закону «Про оподаткування прибутку підприємств» – 65»1 [1, с.13].

1 Навіть у Німеччині закон про податок на прибуток за чотири роки Бундестагом ХІІІ-го скликання змінювався 19 разів. Див.: [5].

Page 17: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

Рис.

2. К

ільк

ість

заре

єстр

ован

их за

коно

прое

ктів

та

прое

ктів

пос

тано

в Ве

рхов

ної Р

ади

Укр

аїни

(сес

ії III

-VI с

клик

ань)

050

010

0015

0020

0025

0030

0035

00

IIІ/1

IIІ/2

IIІ/3

IIІ/4

IIІ/5

IIІ/6

IIІ/7

IIІ/8

IIІ/9

ІV/1

ІV/2

ІV/3

ІV/4

ІV/5

ІV/6

ІV/7

ІV/8

ІV/9

V/1

V/2

V/3

V/4

VІ/1

VІ/2

VІ/3

VІ/4

VІ/5

Джер

ело

дани

х: h

ttp:

//gs

ka2.

rada

.gov

.ua

Рис.

2. К

ільк

іст

ь за

реєс

тро

вани

х за

коно

прое

ктів

та

прое

ктів

пос

тан

ов В

ерхо

вної

Рад

и Ук

раїн

и (с

есії

III–V

I скл

икан

ь)

Page 18: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

Інші яскраві приклади недосконалості правової системи Ук-раїни наводяться в дослідженнях українських юристів: майже 10 % чинних законів не діють, проте з юридичної точки зору залишаються чинними; 2) існують частково чинні закони з ве-ликою кількістю статей, що фактично діють у зміненому обсязі, тобто втратили чинність у певній частині, фактично доповнені або змінені виданими пізніше законами, без наведення нової редакції доповненого або зміненого припису. Текст багатьох частин таких законів значною мірою застарів і не відповідає справжньому змісту правової норми у тому вигляді, в якому вони діють на даний час [13, с.114-119].

�. нормативно-правове регулювання освіти

Щодо становлення окремої галузі освітнього права у вчених-юристів немає єдиної точки зору. Теоретичних досліджень цього питання ще замало, термінологічне забезпечення відпрацьоване недостатньо. Самі завдання правового регулювання освітньої діяльності відпрацьовувалися класичними галузями права, на-самперед, господарського, цивільного та адміністративного.

Увага вчених-правознавців до освітнього права посилилась лише останніми роками. Збільшилася кількість публікацій як із за-гальних, так і з окремих питань освітнього права [9; 11], з’явилися нові дослідження та праці, зокрема – українських вчених [10]. Освітнє право, як й багато інших «нових» галузей права (науко-ве, інформаційне тощо), розвивалося значною мірою на основі публікацій в періодичних виданнях, дещо менший вплив мали дослідження, викладені в наукових монографіях, і лише частко-вий – курси навчальної літератури.

Найвагоміший науковий внесок в розробку теоретико-ме-тодологічних основ вивчення освітніх правовідносин і освіт-нього права як цілісного системного явища вніс відомий росій-ський правознавець В. М. Сирих, результати досліджень якого дозволили поставити під сумнів панівне в науці уявлення про розрізненість відносин, що виникають у сфері освіти, і надати докази комплексного характеру освітнього законодавства. Інші російські дослідники (С. В. Барабанова, А. В. Белозеров, Н. І. Бу-

Page 19: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

лаєв, Е. В. Буслов, Т. А. Владикіна, В. В. Гавріщук, З. П. Дащинська, С. В. Куров, В. В. Кваніна, А. Г. Кислов, О. Б. Леонтьєва, Л. Г. Мак-симець, В. В. Насонкін, Н. В. Путіло, І. А. Рижков, К. А. Чернега, В. І. Шкатулла, Д. А. Ягофаров та ін.), як правило, обмежувалися розглядом більш вузьких питань правового регулювання озна-ченої області у сфері освіти.

Не зважаючи на зростання інтересу правознавців до проблем освіти, на сьогодні освітні і суміжні з ними відносини, що виника-ють у цій сфері, найбільш значущі освітні інститути залишаються слабо вивченими, значною мірою відсутнє системне теоретичне опрацьовування універсальних принципів, форм і способів їхнього правового регулювання. Отже, теоретико-правове дослідження освітніх правовідносин, а також підходів до їхньої правової регламентації є сьогодні надзвичайно актуальним і своєчасним науковим завданням.

Сьогодні про освітнє право можна казати як про таке, що ре-ально відбулося. Але молодість самої галузі права та її динаміч-ний, все об’ємніший розвиток, не можуть не позначитися на його цілісності, взаємозв’язку його інституцій.

Розвиток і становлення кожної галузі законодавства є трива-лим, багатоплановим процесом. Існування такої галузі характе-ризують три ознаки: по-перше, націленість сукупності правових норм на регулювання певних суспільних відносин (предмет), по-друге, використання своєрідного поєднання відомих процесів і засобів правового регулювання (метод); і третя – наявність кодифікаційного акту або декількох актів, яким завершується процес виокремлення галузі.

Предмет галузі законодавства становить певна сукупність суспільних відносин, яка вимагає застосування специфічного правового регулювання. Критерієм виокремлення цього пред-мета є об’єктивна потреба в правовому регулюванні певної групи суспільних відносин. Так, конкретизація потреби в спеціальному регулюванні трудових відносин сприяла розбудові трудового за-конодавства, а екологічних відносин – природоохоронного тощо. Предмети галузей законодавства індивідуально визначені, однак водночас тісно пов’язані один з одним, взаємно переплітаються. Об’єктивно відбувається регулювання одних і тих самих суспіль-них відносин з різними цілями, під різними кутами – різними

Page 20: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�0

галузями права. Наскільки тісно взаємозв’язані суспільні відноси-ни, настільки ж переплетені галузі законодавства, що регулюють їх. Це забезпечує зв’язок галузей права між собою. Безпосеред-ньою складовою правового регулювання кожної галузі права є відносини всіх суб’єктів, пов’язаних певним інтересом відносно конкретного предмета у визначеній сфері, чи поведінка суб’єкта права2, яка оцінюється з точки зору інтересів суспільства, держа-ви чи інших суб’єктів права. Частенько в практиці застосування права, юридичній науці, законотворенні виникає підміна понять «предмет» та «об’єкт» регулювання. Це порушує однозначність розуміння правовідносин за конкретних обставин.

Так, російський дослідник освітнього права В. Шкатулла ви-значає предметом освітнього законодавства регулювання сус-пільних відносин, що становлять сферу освіти: педагогічних (відносин з виховання та навчання); конституційних; трудових; управлінських; майнових; соціальних; земельних; фінансових; сімейних відносин тощо [11, с. 20–33]. Інші російські правники вважають, що «основним предметом правового регулювання слід визнати систему освіти, як в цілому, так й її окремі (групи) компоненти (інститути). Тобто множину різноманітних освітніх підсистем та їхніх складових, які виражаються в різного роду (виду) освітніх відносинах. Таке трактування зумовлене тим, що освітні відносини в широкому розумінні зовнішньо виражені в той чи іншій інституційній оболонці – підсистемі (учасники освітнього процесу і їхній правовий статус, система органів уп-равління освітою, система контролю якості освіти тощо). А у вузь-кому розумінні, коли безпосереднім предметом правового регу-лювання в сфері освіти виступають освітні відносини, – процес і результат здійснення людьми соціальних актів з налагодження між собою певних освітніх зв’язків. Інакше кажучи, основним предметом правового регулювання в сфері освіти є відносини, так чи інакше пов’язані з головною метою освіти як соціального інституту – забезпеченням шляхом навчання і виховання пози-тивної соціалізації» [12].

Метод. Жодна з галузей законодавства не має свого влас-ного, тільки їй властивого і неповторного методу правового

2 Поведінка (порядок дій) певного суб’єкта – адекватне виконання встановлених норм суб’єктами, до яких ці норми звернено.

Page 21: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

регулювання – специфічного для кожної галузі, завжди існує індивідуальне поєднання диспозитивності й імперативності. Індивідуальність методу разом з предметом характеризує галузь законодавства.

В. Шкатулла визначає метод правового регулювання освітніх відносин – спосіб впливу галузі права на сферу освіти – через особливості: правового положення учасників правовідносин; зв’язку прав і обов’язків учасників правовідносин; механізму пра-вового регулювання; відповідальності учасників правовідносин; санкцій, що застосовуються до порушників; заходів заохочення, переконань, що застосовуються у правовідносинах. При цьому він вказує, що метод виявляється у положенні учасників пра-вовідносин, в порядку їхнього становлення, визначенні змісту, особливостях юридичних санкцій [11, с. 33–42].

Д. Ягофаров з колегами переконані, що особливості методу правового регулювання освітніх відносин походять із множини зазначених відносин, створюючи різні варіанти об’єднань імпе-ративного і диспозитивного методів, що забезпечують різно-маніття створюваного правового режиму в певних відносинах та характер юридичних наслідків рішень, прийнятих учасниками освітніх відносин тощо. До однієї з важливих особливостей ме-тоду правового регулювання освітніх відносин вони відносять те, що за кожним варіантом поєднання імперативного і диспози-тивного методів характер кожного з них обов’язково передбачає врахування психолого-педагогічних особливостей взаємовідно-син суб’єктів освітнього процесу [12].

Формування галузей права відбувається різними шляхами. Найпростіший – з появою нових суспільних відносин, що вима-гають правового регулювання, через затвердження відповід-них норм та збільшення їх числа, вони отримують певну від-особленість і автономію. Саме так, зокрема, розвивалися кол-госпне, екологічне, соціальне законодавство тощо. Можливе накопичення великого нормативного матеріалу (обумовлене розвитком суспільних відносин) з подальшою кодифікацією, наприклад – трудове, сімейне, житлове законодавство тощо. Складніший шлях – коли одні й ті ж самі суспільні відносини вимагають різних підходів у правовому регулюванні, а воно (ре-гулювання) переслідує різні (але що не суперечать одна одній)

Page 22: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

цілі. У подібних випадках приймаються нові норми, одночасно здійснюється перегруповування вже існуючих, що відповідають новим цілям. З’являються комплексні акти і комплексні галузі права, наприклад, освітнє, культурне, медичне, наукове, інфор-маційне тощо. Зі становленням «молодих» галузей законодавс-тва зменшується предмет «материнських» галузей, насамперед цивільного і адміністративного законодавства. Так було при становленні земельного, колгоспного, трудового законодавства, сьогодні – при формуванні житлового законодавства, законо-давства про охорону здоров’я, охорону природи тощо. Подіб-на ситуація характерна для системи правового регулювання, що саме розвивається. Сукупність правових норм визнається галуззю законодавства у міру здійснення процесів систематизації й упорядкування, зокрема – кодифікації. Обґрунтування потре-би у новій галузі, пошуки її предмету і методу – завдання науки, а перехід від наукових рекомендацій до реалізації, проведення кодифікування – практики.

У сучасних умовах актуалізується суспільна потреба розвит-ку національної сфери освіти. Країна стоїть перед проблемою прискорення формування економіки знань, розширення залу-чення інтелектуальних продуктів до економічного та соціального розвитку, органічним включенням до глобалізаційних та євро-інтеграційних процесів. А це потребує формування внутрішньо несуперечливого правового регулювання цієї сфери.

Освітнє законодавство можна окреслити як сукупність норма-тивних актів та окремих правових норм, що регулюють правовід-носини, які виникають під час здійснення освітньої діяльності.

Традиційно сучасна система галузей законодавства наводить-ся в класифікаторах нормативно-правових актів, які забезпечу-ють однозначне розуміння предметів і областей регулювання в межах усього масиву національного законодавства. З метою уніфікації баз даних правової інформації, забезпечення автома-тизації правової інформації Наказом Міністерства юстиції України від 02.06.2004 р. № 43/5 був затверджений Класифікатор3 галузей

3 Предметний класифікатор нормативних правових актів є ієрархічною систе-мою юридичних понять, які визначають самостійні галузі законодавства, що регулюють різні сфери діяльності та відображають весь масив нормативних правових актів (Див.: [7]).

Page 23: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

законодавства України, в якому виділена окрема галузь права «2�0.000.000. Освіта» з 25 підгалузями: «220.010.000. Загаль-ні питання освіти»; «220.020.000. Органи управління освітою»; «220.030.000. Система освіти»; «220.030.010. Дошкільне вихован-ня. Дошкільні навчальні заклади»; «220.030.020. Загальна середня освіта. Середні загальноосвітні заклади (школи, гімназії, ліцеї)»; «220.030.030. Навчальні заклади для осіб, які потребують со-ціальної допомоги та соціальної реабілітації»; «220.030.040. Про-фесійно-технічна освіта. Професійно-технічні навчальні заклади»; «220.030.050. Вища освіта. Вищі навчальні заклади»; «220.030.060. Аспірантура, докторантура»; «220.030.070. Позашкільна освіта. Позашкільні навчальні заклади»; «220.040.000. Платні послуги освіти»; «220.050.000. Підвищення кваліфікації і перепідготов-ка кадрів»; «220.060.000. Самоосвіта. Екстернат»; «220.070.000. Недержавні заклади освіти»; «220.080.000. Учасники навчально-виховного процесу, їхні права та обов’язки»; «220.090.000. Ма-теріально-побутове забезпечення учнів і студентів»; «220.090.010. Стипендії. Пільги»; «220.090.020. Підручники та навчальні посіб-ники»; «220.090.030. Канікули. Літній відпочинок»; «220.090.040. Практика. Стажування»; «220.090.050. Працевлаштування ви-пускників»; «220.100.000. Фінансово-господарська діяльність, матеріально-технічна база навчальних закладів»; «220.110.000. Навчання іноземних громадян в освітніх закладах України. Нав-чання громадян України за кордоном»; «220.120.000. Присвоєння імен навчальним закладам»; «220.130.000. Загальні засади мо-лодіжної політики»; «220.140.000. Відповідальність за порушення законодавства про освіту».

Багатомовний тезаурус EUROVOC був спеціально розроб-лений для робіт з документальною офіційною інформацією ін-ститутів Європейського Союзу. В тезаурусі у розділі �� «Осві-та, комунікації» (Education and Communications) виділено три мікротезауруси 3206 «Освіта» (Education), 3211 «Навчання» (Teaching) 3216 «Організація навчання» (Organization of Teaching), в які включено 10 дескрипторів ширшого рівня: в перший мікро-тезаурус включено дескриптори – «Метод навчання» (вміщує 4 дескриптори вужчого рівня), «Політика в галузі освіти» (22); в другий – «Загальна освіта» (11), «Навчання» (6); в третій – «Ос-вітні установи» (15), «Рівень освіти» (5), «Організація навчання»

Page 24: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

(9), «Учбовий процес» (8), «Учбові матеріали» (2); «Шкільне життя» (10 дескрипторів вужчого рівня) [8].

Класифікатор правових актів дозволяє отримувати повну і точну інформацію нормативно-правових актів, що діють у певній сфері суспільних відносин, аналізуючи яку можна безпомилково вносити в них необхідні зміни і доповнення, визнавати такими, що втратили силу, фактично нечинні акти, виявляти і усувати пропуски і суперечності правового регулювання. Він сприяє стандартизації формування і ведення правових інформаційних баз, спрощенню і вдосконаленню процесів обміну правовою інформацією. Системне розташування нормативних правових актів при класифікації дозволяє визначити оптимальний склад найбільш значущих консолідованих і кодифікуючих актів, потре-бу і послідовність їх розробки, і в результаті виробити програму законопроектної роботи. Отже, використання класифікатора правових актів сприятиме впорядкуванню і вдосконаленню віт-чизняного законодавства.

Спираючись на сучасні правові класифікатори, освітнє право можна визначити як комплексну галузь права. І не тільки тому, що воно є комплексом різних галузевих елементів, а ще й то-му, що більшість правових норм про освітню діяльність навіть у сферах своїх специфічних відносин безпосередньо втілюють принципи регулювання, властиві базовим, фундаментальним галузям права.

Аналіз існуючого законодавства і практика його реалізації засвідчують, що ефективні концептуальні підходи у вигляді ціліс-ної системи, що охоплює всі аспекти і етапи освітньої діяльності, на сьогоднішній день у масштабі національного законодавства відсутні. Це призводить до незбалансованості між різними право-вими актами, що відносяться до цієї сфери діяльності. Більшість існуючих норм, не отримавши розвитку у відповідних норматив-них актах, які прописують механізм реалізації концептуальних положень, перетворюються на декларації.

Треба звернути увагу на аспект забезпечення нормотворчо-го процесу на стадії вибору проблеми, способу її нормативного рішення і часу його впровадження. Як правило, ухвалення пот-рібних актів відбувається із запізненням. Водночас слід зазна-чити, що навіть у законотворчості існують не тільки змагання

Page 25: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

ідей і підходів, але й певна конкуренція. Хто раніше запропонує оригінальніший варіант вирішення проблеми? Часто це призво-дить до поспіху, до формального прагнення зробити «не як усі» (виникає, зокрема, неузгодженість правових дефініцій), до ство-рення актів, які на ділі потребують змін, доповнення структури законодавства новим актом. Це ж спонукає до виникнення під-законних актів, що розробляються різними міністерствами з ві-домчих підходів. Усе це ускладнює законодавчий процес, знижує ефективність застосування правової інформації, розбалансовує національну правову систему.

�. система джерел освітнього права україни

Сучасна система джерел права України, спрямована на ре-гулювання освітніх відносин, включає два рівні (дві сукупності) нормативно-правового регулювання: внутрішній – українські нормативно-законодавчі акти, і зовнішній – міжнародні норма-тивно-правові акти, згода на обов’язковість яких надана Вер-ховною Радою України. У свою чергу сукупність «внутрішніх» українських актів розподіляється на два підсистеми: законів та підзаконних нормативно-правових актів.

Законодавча основа правового регулювання відносин у сфері вищої освіти представлена: 1) Конституцією України та рішення-ми Конституційного суду України; 2) сукупністю загальних (базо-вих) і спеціальних законів України в сфері освіти: «Про освіту» (1991 р., зі змінами), «Про професійно-технічну освіту» (1998 р., зі змінами), «Про загальну середню освіту» (1999 р., зі змінами), «Про позашкільну освіту» (2000 р., зі змінами), «Про вищу освіту» (2002 р., зі змінами), а також нормативно-правових актів, виданих на виконання зазначених законів України; 3) сукупністю страте-гічних нормативно-правових актів, що регулюють як загальні довго-, середньо- та короткострокові питання соціально-еко-номічного розвитку країни, так і засади й орієнтири розвитку національної системи освіти; 4) іншими законами, що регулюють окремі відносини в сфері освіти.

Четверта категорія законів України посідає особливе місце в механізмі правового регулювання освітніх відносин. Велика їх

Page 26: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

кількість, різна «вага» по відношенню до сфери освіти – в одних законах містяться лише одна-дві статті за освітньою тематикою, в інших окремі глави чи сукупність статей, певні випадки «про-тистоянь» чи «неузгодженостей» норм зазначених законів із нормами «профільних» законів – ці та деякі інші причини також актуалізують завдання систематизації законодавчої бази регу-лювання освітніх відносин. Зазначену сукупність «непрофіль-них» законів можна об’єднати (з певною умовністю) в наступні категорії:

а) закони, що регулюють деякі загальні питання організації освіти – зокрема закони України «Про мови в Українській РСР» (1989 р., зі змінами); «Про свободу совісті та релігійні організа-ції» (1991 р., зі змінами); «Про наукову і науково-технічну діяль-ність» (1992 р., зі змінами); «Про науково-технічну інформацію» (1993 р., зі змінами); «Про наукову і науково-технічну експер-тизу» (1995 р., зі змінами); «Про правовий статус закордонних українців» (2004 р.); Сімейний кодекс України (2002 р., зі змінами) тощо;

б) закони, що встановлюють норми у спеціальних видах (на-прямах) освіти;

в) закони, що встановлюють певні пільги учасникам освітніх відносин, зокрема: «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (1991 р., зі змінами); «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (1993 р., зі змінами); «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» (1991 р., зі змінами); «Про соціальний і пра-вовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (1992 р., зі змінами); «Про підвищення престижності шахтарської праці» (2008 р.) тощо;

г) закони, що регулюють загальні відносини у сфері праці та соціального забезпечення суб’єктів освітніх взаємовідносин;

ґ) закони, що регулюють загальні відносини у сфері еконо-міки і фінансів, – освіти – зокрема: Цивільний кодекс України (2003 р., зі змінами); Господарський кодекс України (2003 р., зі змінами); Бюджетний кодекс України (2001 р., зі змінами); Митний кодекс України (2002 р., зі змінами); Земельний кодекс України (2001 р., зі змінами); сукупність податкових законів України тощо.

Page 27: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

Підзаконні нормативно-правові акти можна об’єднати в на-ступні групи:

1. Укази Президента України, з-поміж яких можна виділити такі, що спрямовані на регулювання:

а) виключно суспільних відносин у сфері вищої освіти;б) загальних суспільних відносин у сфері освіти;в) окремих положень, що стосуються проблематики суспіль-

них освітніх відносин.2. Постанови Кабінету Міністрів України, що спрямовані

на регулювання:а) виключно суспільних відносин у сфері вищої освіти;б) загальних суспільних відносин у сфері освіти;в) окремих положень, що стосуються проблематики суспіль-

них освітніх відносин.3. Нормативно-правові акти центральних органів виконавчої

влади, що прийняті з питань освіти, які можна об’єднати у на-ступні групи:

а) нормативно-правові акти Міністерства освіти і науки Ук-раїни;

б) «профільні» нормативно-правові акти інших центральних органів виконавчої влади, спрямовані виключно на регулювання відносин у сфері освіти;

в) «непрофільні» нормативно-правові акти інших централь-них органів виконавчої влади, що містять окремі норми щодо регулювання відносин у сфері освіти.

Проблеми співвідношення юридичної сили законів Украї-ни у сфері освіти і чинних міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, що при-свячені регулюванню освітніх відносин, зафіксовано у відповід-них диспозиціях статті 9 Конституції України4, зазначених законів, зокрема у статті 65 Закону України «Про освіту» та пункті 2 статті 2 Закону України «Про вищу освіту», якими вказаним міжна-родним договорам надано вищу (ніж нормам законів України) силу: «Якщо міжнародним договором України встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені законодавством України про ос-

4 Вперше принцип пріоритету міжнародного права над внутрішнім був закріп-лений в конституціях країн, що отримали поразку у другій світовій війні: Італії (1947 р.), Японії (1947 р.) і ФРН (1949 р.).

Page 28: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

віту, то застосовуються правила міжнародного договору» (ст. 65 Закону України «Про освіту»). Цей принцип має все більш визна-чальну роль в механізмах правового регулювання освітніх від-носин в країні в умовах прискорення як загальних інтеграційних процесів, так і розвитку міжнародного співробітництва в сфері освіти. Сам розвиток наукових і культурних обмінів, академічної (і студентської) мобільності й інтенсифікація співпраці в сфері освіти обумовлюють потребу прискорення адаптації національ-ного освітнього права до норм міжнародного права, яке регулює освітні відносини, активної участі українських правознавців в розбудові сучасної архітектури міжнародного освітнього права. Варто зауважити, що вже сформовано певну сукупність міжна-родно-правових актів у сфері освіти, які мають як обов’язковий (для країн, що приєдналися), так й рекомендаційний характер. Норми, що регулюють освітні правовідносини, можуть знаходи-тися як в спеціальних міжнародно-правових актах і угодах, які регулюють виключно освітні відносини, так і в тих актах і угодах, що стосуються прямо чи опосередковано питання освіти разом з іншими питаннями.

Прикладами останніх є:• Загальна декларація прав людини (1948 р.);• Міжнародний пакт про громадянські та політичні права

(1966 р.);• Декларація соціального прогресу та розвитку (1969 р.);• Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культур-

ні права (1966 р.), у статті 13 якого закріплено право кожної людини на освіту і визначено основні гарантії реалізації цього права. Або – Конвенція про права дитини (1989 р.), ратифіко-вана Україною в 1991 р., у який ряд статей (зокрема – ст. 28, 29, 32, 33 та ін.) також стосуються освітніх відносин.

З-поміж багатосторонніх конвенцій (договорів, угод) можна виділити:

1) міжнародно-правові акти універсального характеру, багато з яких прийнято під егідою ООН, ЮНЕСКО, Міжнародної органі-зації праці (МОП) тощо, наприклад:

• Європейська конвенція про захист прав і основних свобод людини (1950 р.);

Page 29: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

• Конвенція про боротьбу з дискримінацією в галузі освіти (Париж, 1960 р.);

• Угода про сприяння розповсюдженню в міжнародно-му плані наглядно-звукових матеріалів освітнього, наукового та культурного характеру (1948 р.);

• Угода щодо ввезення матеріалів освітнього, наукового та культурного характеру (1950 р.);

• Конвенція № 142 МОП «Про професійну орієнтацію та про-фесійну підготовку в галузі розвитку людських ресурсів» (Женева, 1975 р.) та інші;

2) так звані регіональні міжнародно-правові акти, прийняті Радою Європи, СНД, ЮНЕСКО (регіональні конвенції), зокре-ма: Конвенція про визнання навчальних курсів, дипломів про вищу освіту та вчених ступенів у країнах регіону Європи (Париж, 1979 р.); Європейська конвенція про академічне визнання уні-верситетських кваліфікацій (ETS № 32, Париж, 1959 р.); Спільна конвенція Ради Європи та ЮНЕСКО з визнання професійної підготовки у сфері вищої освіти в європейському регіоні; Євро-пейська конвенція про еквівалентність дипломів, що надають доступ до університетів (Париж, 1953 р.); Угода про співробітниц-тво в галузі розповсюдження знань та освіти дорослих (Москва, 1997 р.); Угода про співробітництво у галузі освіти (Ташкент, 1992 р.) та інші;

3) міжнародно-правові акти, основний зміст яких не пов’язаний зі сферою освіти, але які містять норми, що регулюють освітні від-носини, наприклад: Рамкова конвенція про захист національних меншин (ETS № 157, Страсбург, 1995 р.); Загальна декларація прав людини – Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права (Нью-Йорк, 1966 р.), в ст. 13 якого закріплено право кож-ної людини на освіту та визначені основні гарантії цього права; Конвенція про захист прав людини і основних свобод; Загальна Декларація європейських конвенцій про еквівалентність – Ре-комендація R № (98) 3 Комітету Міністрів держав-членів Ради Європи з проблем доступності вищої освіти (1998 р.); Конвенція про визнання кваліфікацій, що відносяться до вищої освіти в єв-ропейському регіоні (1997 р.) – Рекомендація про статус виклада-цьких кадрів установ вищої освіти; Рекомендація МОП/ЮНЕСКО про положення вчителів; Рекомендація “Про єдиний освітній

Page 30: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�0

простір і підвищення соціального статусу учнів системи освіти і науки в державах-учасниках СНД”; Конвенція “Про визнання учбових курсів, програм і документів про освіту, вчених ступенів і звань у країнах СНД”.

Сфера освіти одночасно керується, окрім законів України, наступними основними стратегічними актами:

1) Постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.1993 р. № 896 «Про Державну національну програму «Освіта» («Україна ХХІ століття»)»;

2) Указом Президента України від 17.04.2002 р. № 347/2002 «Про Національну доктрину розвитку освіти»;

3) Указом Президента України від 04.07.2005 р. «Про невід-кладні заходи щодо забезпечення функціонування та розвитку освіти в Україні»;

4) Указом Президента України від 20.03.2008 р. № 244/2008 «Про додаткові заходи щодо підвищення якості освіти в Україні».

Тактичні питання розвитку галузі реалізуються у Державному бюджеті України та відповідній щорічній Програмі соціально-еко-номічного розвитку, щорічних Посланнях Президента України, Програмах діяльності Уряду.

�. Деякі проблеми національного освітнього законо-давства

Загальна трансформація національної системи освіти, гли-бинні та широкі модернізації її окремих елементів та відносин, процеси інтернаціоналізації вищої освіти з поступовим її органіч-ним включенням до єдиного європейського науково-освітнього простору (у зв’язку з приєднанням до Болонського процесу), що продовжуються, актуалізують завдання проведення ком-плексних теоретичних досліджень та узагальнень практики правозастосування освітніх відносин у національній системі нормативно-правового регулювання.

Варто відзначити, що сучасна галузь українського права, яка регулює суспільні відносини в освіті, перебуває в кризовому стані, що визначають:

Page 31: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

1) інверсійність, фрагментарність5 непослідовність і несучас-ність деяких норм освітнього права;

2) примат адміністративного права над цивільно-правовим регулювання освітніх відносин;

3) проблема лакун6;4) численні зміни та доповнення правових норм законів Ук-

раїни про освіту; 5) зміни та доповнення, запропоновані у більшості зареєст-

рованих законопроектів; 6) регулювання значної сукупності освітніх відносин іншими

галузями права; 7) наявність великої кількості підзаконних регуляторних актів,

які здебільшого не відповідають нормам, встановленим закона-ми (суперечать чи принципово змінюють їх зміст);

8) розбіжності між ратифікованими міжнародними угодами, що згідно з частиною першою статті 9 Конституції України є час-тиною національного законодавства України;

9) наявність суттєвих проблем у правозастосуванні;10) непрозорість багатьох процедур, пов’язаних з адміністра-

тивним та цивільно-правовим регулюванням суспільних освітніх відносин тощо.

�.�. застарілі норми освітнього права україни, що не ви-конуються

1) Пункт 4 статті 23 Закону України «Про вищу освіту»: У вищих навчальних закладах державної і комунальної форм власності кількість студентів, прийнятих на перший курс на навчання за державним замовленням, повинна становити не менше ніж 51 відсоток від загальної кількості студентів, прийнятих на нав-чання на перший курс7.

5 Формування освітянського права за галузевою ознакою – призводить до: 1) застарілості – у світі останніми роками визнається концепція «освіта протя-гом всього життя»; 2) поява «білих плям» на стиках зазначених галузей освіти. Так, стаття 29 Закону України «Про освіту» встановлює таку структуру освіти, що включає дошкільну освіту; загальну середню освіту; позашкільну освіту; професійно-технічну освіту; вищу освіту; післядипломну освіту; аспірантуру; докторантуру і самоосвіту.6 Від лат. lacuna – пропуск, незаповнене місце в тексті.7 Тут й надалі у цитуванні норм законів України виділено автором.

Page 32: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

коментар: питома вага студентів, прийнятих на перший курс навчання за рахунок державного бюджету, за даними Держком-стату України становила у 2007 році у вищих навчальних закладах I–II рівнів 50,7 тис. (з 122,3 тис. прийнятих усього) III–IV рівнів – 184,7 тис. (з 421,1 тис. прийнятих усього).

2) Абзац 4 пункту 1 статті 64 Закону України «Про вищу освіту»: «Фінансування за рахунок видатків Державного бюджету України підготовки фахівців з вищою освітою за напрямами і спеціаль-ностями відповідних освітньо-кваліфікаційних рівнів у вищих навчальних закладах державної форми власності здійснюється в обсягах, необхідних для забезпечення на кожні десять тисяч населення навчання не менше як ста студентів у вищих нав-чальних закладах першого і другого рівнів акредитації та ста вісімдесяти студентів у вищих навчальних закладах третього і четвертого рівнів акредитації».

коментар: вказані норми, по-перше, успадковані від пла-ново-командної системи управління освітою; по-друге, не до-веденими (сумнівними) є самі затверджені нормативи (напри-клад – чому 100, а не 99; чому 180, а не 181?); по-трете, вони мали б враховувати наявну демографічну ситуацію, що в умовах багаторічної демографічної кризи робить їх абсолютно безпід-ставними; по-четверте, життя доводить, що ці нормативи щоріч-но змінювалися (таблиця 1).

Таблиця 1. Чисельність студентів у розрахунку на 10 тис. населення за рівнями акредитації вищих навчальних закладів

1995/1996 2000/2001 2004/2005 2005/2006 2006/2007 2007/2008I-II рівнів

120 107 116 108 100 95

III-IV рівнів

180 285 429 470 497 511

Джерело даних: Держкомстат України

3) Абзац 2 пункту 6 статті 64 Закону України «Про вищу освіту»: «Розмір плати за весь строк навчання або за надання додаткових освітніх послуг встановлюється у договорі, що укладається між вищим навчальним закладом та особою, яка навчатиметься, або юридичною особою, що оплачуватиме навчання або надання до-

Page 33: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

даткових освітніх послуг, і не може змінюватися протягом усього строку навчання», а наступний абзац: «Розмір плати за весь строк навчання або за надання додаткових освітніх послуг публікується у загальнодержавних друкованих засобах масової інформації та інформаційних збірниках спеціально уповноваженого централь-ного органу виконавчої влади у галузі освіти і науки».

коментар: Сучасна система вищої освіти передбачає наяв-ність варіативної компоненти навчального плану, сам студент щорічно вибирає певні навчальні дисципліни, які він вивчатиме у поточному році. Це робить саму процедуру калькуляції розміру оплати навчання на момент вступу мало обґрунтованою. Окрім того, ще більш сумнівною є норма щодо калькуляції «надання додаткових освітніх послуг».

4) Пункт 2 статті 61 Закону України «Про освіту»: Держава за-безпечує бюджетні асигнування на освіту в розмірі не меншому десяти відсотків національного доходу, а також валютні асигну-вання на основну діяльність.

коментар: Базовою економічною категорією вищезазначеної норми права є національний доход (national income [national revenue]). С. Мочерний дав наступне визначення: «Національний доход – грошове вираження вартості новоствореного в країні протягом року сукупного продукту працею у всіх її різновидах та синергічним ефектом від її взаємодії з речовими фактора-ми виробництва… Кількісно національний доход визначають як різницю між сукупним суспільним продуктом і матеріальними витратами на його створення протягом року (амортизація, сиро-вина, матеріали та ін.)» [17]. У сучасному економічному аналізі, особливо порівняльному, категорія «національний доход» вико-ристовується рідко, замість неї у Системі національних рахунків широко застостосовуються показники валового національного і внутрішнього продукту та їх складових. Тому використання кате-горії «національний доход» є застарілим, у зв’язку з тим, що вона практично не обраховується сучасною офіційною статистикою і не виступає останнім часом орієнтиром для розробки заходів національної макроекономічної політики.

5) Пункт 1 статті 62 Закону України «Про освіту»: Фінансування фундаментальних та пошукових наукових досліджень, наукових програм, проектів державного значення у вищих навчальних

Page 34: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

закладах, науково-дослідних установах системи освіти здійс-нюється на конкурсній основі в обсязі не меншому десяти відсо-тків державних коштів, що виділяються на утримання вищих навчальних закладів.

6) Слід відзначити, що застарілість деяких норм законів Украї-ни про освіту створює «правовий розрив» з базовими правами людини, встановленими Конституцією України та міжнародним правом. Цей «розрив» продемонстровано вже у перших статтях базового Закону України «Про освіту». Так, стаття 2 зазначеного Закону звужує сферу законодавства до завдань «… регулювання суспільних відносин у галузі навчання, виховання, професійної, наукової, загальнокультурної підготовки громадян України». Стаття 3 «Право громадян України на освіту» у пункті першому визначає, що «Громадяни України мають право на безкоштовну освіту в усіх державних навчальних закладах …». Фактично в статті встановлено два обмеження, що здійснюються за озна-ками: 1) громадянства; 2) форми власності навчальних закладів. Хоча у четвертому пункті статті 3 встановлено норму: «Іноземні громадяни, особи без громадянства здобувають освіту в нав-чальних закладах України відповідно до чинного законодавства та міжнародних договорів» (доцільно назву і зміст статті привес-ти у відповідність до Конституції та норм міжнародного права, змінивши її назву «Право на освіту»).

При цьому стаття 14 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» встановлює право на освіту таким чином: «Іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні, а також яким надано статус біженця в Ук-раїні, мають право на освіту нарівні з громадянами України. Всі інші іноземці та особи без громадянства оплачують своє навчання, якщо інше не передбачено законодавством України та міжнародними договорами України. Іноземці та особи без громадянства, прийняті до навчально-виховних закладів України, мають права і обов’язки учнів і студентів відповідно до законо-давства України».

�.�. Примат парадигми підзаконної нормотворчості Відзначимо, що поки що не створена цілісна система зако-

нодавчих актів, норми яких забезпечили б вичерпне правове

Page 35: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

регулювання питань освіти і виховання. На підставі законів, як загальних, так і спеціальних, видаються численні нормативні правові акти, норми яких, зокрема, покликані заповнити «прога-лини», наявні на законодавчому рівні. В результаті у сфері освіти переважає «підзаконне» регулювання.

Можна констатувати, що формування національного законо-давства про освіту пішло шляхом підзаконної нормотворчості. Цей шлях формування системи освітнього законодавства певною мірою був зумовлений самим законодавцем, оскільки відповідно до норми базового Закону законодавство в області освіти вклю-чає не тільки Конституцію і закони, а й інші нормативні правові акти (п.1 ст.3): видання підзаконних актів прямо передбачено деякими нормами Закону «Про освіту». Водночас наявність від-силочних норм підкреслює прагнення законодавця забезпечити правильний розвиток системи підзаконних актів – «не паралель-но, а всередині сфери, окресленої законом» [18].

Основною умовою легітимності підзаконних актів є їхній безпосередній зв’язок із законом, тобто, вони повинні прийма-тися «на основі й у виконання закону». Як підкреслює відомий російський правознавець Ю. А.Тихомиров, «безперечність цієї доктринальної формули не вимагає доказів, що є загальновиз-наним у світовому масштабі» [19]. Тому підзаконні нормативні акти завжди повинні відповідати закону, а також законним пов-новаженням органу правотворчості, який їх видає.

У цьому сенсі не цілком однозначну роль в системі законо-давства про освіту мають нормативні укази Президента. Цим пра-вовим актам характерний ряд особливостей. Норми указів мають пряму дію і обов’язкові для виконання на всій території країни (ч. 2. ст. 90 Конституції). Але вони мають меншу юридичну силу, ніж закони, чиє верховенство закріплене Конституцією (ч. 2 ст. 4). Підставою для видання нормативного указу є не закон, а радше його відсутність, тому на укази не розповсюджується загальне правило видання підзаконних актів – «на основі й у виконання за-кону». Більш того, самі укази є підставою для видання інших нор-мативно-правових актів. Тому російський юрист Л. А. Окуньков справедливо відзначає, що «було б помилкою кваліфікувати акти Президента як звичайні підзаконні акти, оскільки вони наділені явно вищою юридичною силою, ніж постанови і розпоряджен-

Page 36: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

ня Уряду, що видаються на основі й у виконання федеральних законів і нормативних указів Президента» [20].

Основна функція нормативних указів Президента полягає в тому, щоб оперативно забезпечити правове регулювання най-важливіших питань, неврегульованих законодавчими актами. У сфері освіти (через відсутність правових механізмів і переваж-но декларативний характер певних норм Закону, що передбача-ють державні гарантії освітніх прав громадян) до таких питань відносяться державна підтримка освіти і науки.

На сучасному етапі розвитку законодавство про освіту скла-дається зі значної кількості нормативно-правових актів, здебіль-шого підзаконних, об’єднаних навколо базового закону: питома вага норм закону не велика в порівнянні з нормами підзаконних актів.

В умовах домінування підзаконної нормотворчості над за-конотворчістю можна розглядати систему законодавства про освіту виключно як сукупність законів і підзаконних актів з явною кількісною перевагою останніх. Така система, що складалася під впливом «ситуативної логіки», є нормативно-правовим масивом, який, як справедливо вказує відомий російський дослідник ос-вітнього права Д. А. Ягофаров, «як у кількісних, так і в колізійних відносинах перетнула розумні межі» [21]. Національному освіт-ньому законодавству властива, насамперед, пробільність і фраг-ментарність, а також громіздкість і суперечність, що ускладнює процес правозастосування і створює підґрунття для виникнення юридичних колізій.

Отже, необхідність удосконалення системи законодавства про освіту через наявність розглянутих вище серйозних проблем, пов’язаних із особливостями її формування, сьогодні очевидна. При цьому першочергова увага повинна приділятися проблемам, вирішення яких забезпечило б збільшення питомої ваги законо-давчих норм і повніше регулювання власне освітніх правовідно-син, скорочення об’єму підзаконної нормотворчості, насамперед у частині регламентації прав на освіту, інших освітянських прав, усунення пробільності і суперечності відповідних нормативно-правових актів.

Останніми роками одним з прикладів вказаної тенденції є ре-гулювання підзаконними актами відносин, пов’язаних зі вступом

Page 37: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

до вищих навчальних закладів (поза межами правових норм, встановлених законами України про освіту).

Передує виникненню освітніх правовідносин щодо отримання вищої освіти між студентом і вищим навчальним закладом (ВНЗ) короткострокове, але важливе явище (процедура), яку можна виділити як окремий вид освітніх правовідносин. Це стосується двох взаємопов’язаних особливих правових режимів освітніх правовідносин: 1) допуску до вищої освіти; 2) доступу до ви-щої освіти. На цих стадіях фізична особа, що виявила бажання навчатися у вищому навчальному закладі та прагне отримати правовий статус студента (до отримання зазначеного статусу він має правовий статус абітурієнта), виконує певні дії. Парадоксом цих мало досліджених правниками, педагогами і економістами стадій є те, що вони включають у себе елементи і ознаки різних освітніх, адміністративних і цивільних правовідносин. По-перше, ВНЗ ще не має стійкого зв’язку з кожним абітурієнтом, цей зв’язок має попередній характер (оформлений у вигляді своєрідного меморандуму про наміри – публічної оферти). ВНЗ дає публічну оферту, організовує вступні випробування і конкурс, а потім – зобов’язаний провести процедуру зарахування (надати доступ до вищої освіти). Є певна аналогія з публічним договором цивіль-ного права, що є невід’ємною частиною освітніх правовідносин між студентом та приватним ВНЗ, студентом, що навчається за рахунок коштів фізичних осіб та ВНЗ.

Проведення процедур допуску до вищої освіти є за природою цивільно-правовим договором. Офертою вищого навчального закладу є пропозиції, легалізовані до початку прийому у вигляді публічно оголошених переліку, правил, процедур, строків та фор-ми вступних випробувань, апеляцій на їх результати, відомостей про ліцензію на здійснення освітньої діяльності, сертифікатів про акредитацію відповідної спеціальності певного напряму тощо. Акцептом абітурієнта є подання заяви щодо прийому ра-зом зі встановленими документами. Волевиявлення абітурієнта підтверджується його підписом у заяві щодо згоди брати участь у процедурі допуску до вищої освіти8 та ознайомленням щодо

8 В українському освітньому законодавстві зазначений документ не зовсім ко-ректно називається «заявою про вступ до вищого навчального закладу» – див. пункт 12 Умов прийому до вищих навчальних закладів України.

Page 38: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

державної акредитації закладу, визначенням напряму підготовки, форми та джерел фінансування освіти. Волевиявлення вищого навчального закладу фіксується у правилах прийому, що затвер-джуються (підписуються) його керівником (які погоджуються9 з уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі освіти і науки).

Фактично за правовим змістом договір між абітурієнтом та ви-щим навчальним закладом щодо послуг із допуску до вищої освіти є угодою щодо надання освітніх послуг з відкладеною умовою (попереднім договором10). Відкладеною умовою у цьому випадку є успішне проходження конкурсу, щодо якого незрозуміло, чи бу-де він успішним для абітурієнта. Однак на відміну від юридичного змісту попереднього договору не застосовується положення щодо примушення сторони, яка ухиляється від укладення основ-ного договору, примушення до його укладання та відшкодування збитків, що виникли внаслідок цього. Принцип добровільності отримання вищої освіти передбачає, що абітурієнта, який не про-йшов за конкурсом, не можна примусити до навчання11. По-третє, заміна випускної шкільної атестації та вступних іспитів у вищих навчальних закладах впровадженням інструменту зовнішнього незалежного оцінювання відбулася у правовому «вакуумі» – вона

9 Погодження у цьому випадку слід розуміти як обов’язкову процедуру вста-новлення відповідності правил прийому на навчання до вищого навчального закладу затвердженим умовам прийому на навчання до вищих навчальних закладів. Вказане гарантування відповідності здійснюється спеціально упов-новаженим центральним органом виконавчої влади у галузі освіти і науки та засвідчується відповідним нормативно-правовим актом.10 Згідно зі статтею 635 Цивільного кодексу України попереднім є договір, сторони якого зобов’язуються протягом певного строку (у певний термін) укласти договір в майбутньому (основний договір) на умовах, встановлених попереднім договором.11 Зазначене, а також правило, встановлене пунктом 13 Умов прийому 2009 року щодо можливості участі у конкурсах щодо зарахування до декількох вищих навчальних закладів або декількох напрямів підготовки (спеціальностей), яке передбачає, що особи, котрі за п’ять днів не подали до приймальної комісії оригінали документів, втрачають право на зарахування на навчання за кошти державного бюджету, а також на навчання за рахунок пільгових довгостро-кових кредитів за відсутності чіткого визначення особливостей зарахування абітурієнтів, які претендують на місце, що звільнилося, призводить до певних ризиків втрати плановості і передбачуваності здійснення вищим навчальним закладом економічної діяльності з надання освітніх послуг.

Page 39: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

регулювалась не законами України про освіту, а підзаконними актами, які суперечили нормам цих законів. Так, пункт 1 статті 34 Закону України «Про загальну середню освіту» визначає, що «Контроль за відповідністю освітнього рівня учнів (вихованців), які закінчили загальноосвітній навчальний заклад I, II і III ступенів, вимогам Державного стандарту загальної середньої освіти здій-снюється шляхом їх державної підсумкової атестації», а пункт 2: «Поточне та підсумкове оцінювання знань учнів та вибір їх форм, змісту та способу здійснює загальноосвітній навчальний заклад» [1]. Ключовими є норми зазначеного правового інституту12 щодо: а) форми контролю – державної підсумкової атестації; б) змісту контролю – підсумкове оцінювання знань учнів на відповідність вимогам Державного стандарту загальної середньої освіти13;

в) суб’єкт контролю – здійснює загальноосвітній навчальний заклад.

Регламентаційні норми вступу до українських вищих навчаль-них закладів, що встановлені законами України, є дещо відмін-ними від запропонованих зазначеною Конвенцією та об’єднують обидві процедури в одну під назвою: «Прийом до вищих нав-чальних закладів»14.

Нормами Закону України «Про освіту» встановлено, що:1) до повноважень Міністерства освіти України належить

розробка умов прийому до навчальних закладів (абзац 10 пункту 1 статті 12);

2) «Вища освіта здійснюється на базі повної загальної се-редньої освіти. До вищих навчальних закладів, що здійсню-ють підготовку молодших спеціалістів, можуть прийматися

12 Правовий інститут (law institute) – складова частина конкретної галузі пра-ва, яка структурно є сукупністю відносно відособлених норм, що регулюють споріднені суспільні відносини, які складають єдність.13 Державний стандарт базової і повної середньої освіти, затверджений пос-тановою Уряду в 2004 р., розрахований на навчання впродовж 12 років. Згідно з Положенням про державну підсумкову атестацію учнів (вихованців) у системі загальної середньої освіти, затвердженим Наказом МОН України від 18.02.2008 р. № 94, державна підсумкова атестація є формою контролю за відповідністю освітнього рівня випускників загальноосвітніх навчальних закладів, що надають повну загальну середню освіту, відповідним навчальним програмам. 14 Фактично зазначене є наслідком того, що норми національного законодавства не узгоджено цілком із вказаною Лісабонською конвенцією.

Page 40: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�0

особи, які мають базову загальну середню освіту15 (пункт 2 статті 42);

3) «Прийом громадян до вищих навчальних закладів прово-диться на конкурсній основі відповідно до здібностей незалеж-но від форми власності навчального закладу та джерел оплати за навчання» (абзац 4 пункту 3 статті 42);

4) «Контроль за дотриманням принципів соціальної спра-ведливості та законності при прийомі громадян до вищих нав-чальних закладів здійснюється органами, уповноваженими цим Законом» (абзац 5 пункту 3 статті 42).

Перша та четверта норми вказаного Закону є диспозиціями із формулюванням конкретних повноважень уповноваженим у цій сфері державним органам. Однак слід відзначити, що четверта норма є звуженою до змісту загального права на освіту, яким зазначене право розповсюджується за ієрархією прав спочатку на людину загалом, а потім на громадянина. Тобто за змістом гарантії права на освіту в частині контролю «дотримання прин-ципів соціальної справедливості та законності при прийомі» іноземних громадян та осіб без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, не встановлено. Друга та третя позиції внормовують дві диспозиції правового режиму допуску до вищої освіти.

Детальніше правовий режим вступу врегульовано нормами Закону України «Про вищу освіту», якими встановлено, що:

1) принципом державної політики у галузі вищої освіти є за-безпечення «доступності та конкурсності здобуття вищої осві-ти кожним громадянином України» (абзац 2 пункту 2 статті 3), що здійснюється шляхом «створення та забезпечення рівних умов доступності до вищої освіти» (абзац 4 пункту 3 статті 3);

2) «1. Громадяни України мають право на здобуття вищої осві-ти. Громадяни України мають право безоплатно здобувати вищу освіту в державних і комунальних вищих навчальних закладах на конкурсній основі в межах стандартів вищої освіти, якщо певний освітньо-кваліфікаційний рівень громадянин здобуває вперше. Вони вільні у виборі форми здобуття вищої освіти, ви-

15 Відповідно до статті 27 Закону України «Про освіту»: «Випускнику державного або іншого акредитованого (атестованого) навчального закладу видається відповідний документ про освіту встановленого зразка».

Page 41: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

щого навчального закладу, напряму підготовки і спеціальності. 2. Іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, мають право на здобуття вищої освіти, крім права на здобуття вищої освіти за рахунок коштів Держав-ного бюджету України, місцевих бюджетів, якщо інше не встанов-лено міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України» (стаття 4);.

3) до повноважень спеціально уповноваженого централь-ного органу виконавчої влади у галузі освіти і науки належить затвердження умов прийому на навчання до вищих навчальних закладів16 (абзац 12 пункту 1 статті 18);

4) керівник вищого навчального закладу в межах наданих йому повноважень «формує контингент осіб, які навчаються у вищому навчальному закладі» (абзац 10 пункту 2 статті 32);

5) для вирішення поточних питань діяльності вищого навчаль-ного закладу створюється приймальна комісія – робочий орган, положення про яку затверджуються наказом керівника вищого навчального закладу відповідно до статуту вищого навчального закладу (стаття 36);

6) «1. Прийом осіб на навчання до вищих навчальних закладів здійснюється на конкурсній основі відповідно до їх здібностей незалежно від форми власності навчального закладу та джерел його фінансування. 2. Умови конкурсу мають забезпечувати до-тримання прав громадян у галузі освіти. 3. Поза конкурсом, а та-кож за цільовими направленнями до вищих навчальних закладів державної та комунальної форм власності особи зараховуються у випадках і у порядку, передбачених законодавчими актами. 4. Прийом на навчання до вищого навчального закладу для підго-товки фахівців усіх освітньо-кваліфікаційних рівнів проводиться відповідно до умов прийому на навчання до вищих навчальних закладів. Правила прийому на навчання до вищого навчального закладу затверджуються його керівником за погодженням зі спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі освіти і науки» (стаття 44);

16 Пункт 1 статті 22 Закону України «Про вищу освіту» встановлює, що: «Ос-новною метою діяльності вищого навчального закладу є забезпечення умов, необхідних для отримання особою вищої освіти, підготовка фахівців для потреб України».

Page 42: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

7) «Особами, які навчаються у вищих навчальних закладах, є студенти (слухачі), курсанти, екстерни тощо», що «… в уста-новленому порядку зараховані до вищого навчального закладу і навчаються за денною (очною), вечірньою або заочною, дистан-ційною формами навчання з метою здобуття певних освітнього та освітньо-кваліфікаційного рівнів». При цьому екстерн повинен мати відповідний освітній, освітньо-кваліфікаційний рівень і нав-чатися за екстернатною формою навчання (стаття 53).

Перша, друга та перші дві норми шостої з виділених позицій сто-сується прав та свобод людини і громадянина на освіту. Окрім того, друга позиція внормовує деякі питання прав та свобод абітурієнта, що стосуються допуску, зокрема: а) отримання громадянами вищої освіти за рахунок бюджетних коштів лише один раз; б) свободи у виборі форми здобуття вищої освіти, вищого навчального за-кладу, напряму підготовки і спеціальності; в) заборони іноземцям отримувати вищу освіту за рахунок бюджетних коштів (із застере-женням – якщо інше не встановлено чинними міжнародними дого-ворами). Третя, п’ята і четверта частина шостої позиції стосуються загальних адміністративних процедур затвердження підзаконних регламентів прийому. Лише четверта, третя частина п’ятої і шоста позиції стосуються режиму доступу до вищої освіти. Лише дві норми шостої позиції стосуються правил допуску: а) прийом осіб – на кон-курсній основі і відповідно до здібностей; б) екстерн «повинен мати відповідний освітній, освітньо-кваліфікаційний рівень».

�.�. невизначеність дефініцій освітнього праваРозвиткові національного освітнього права заважає достатньо

вільне поводження з базовими юридичними дефініціями. Так, на необхідність забезпечення точності термінології звертають увагу Методичні рекомендації щодо розроблення проектів за-конів та дотримання вимог нормопроектної техніки, схвалені постановою колегії Міністерства юстиції України від 21 листопада 2000 р. № 41: «Особливу увагу необхідно звертати на точність тер-мінології. Визначення термінів повинно відповідати тому змісту, який у нього вкладають літературознавці, вчені та юристи, і має бути уніфікованим по всьому тексту закону».

Розглянемо деякі вади термінологічного оформлення освіт-нього законодавства на прикладах.

Page 43: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

Приклад 1. здібності. Як вже зазначалося вище, законами України про освіту встановлено, що прийом громадян до вищих навчальних закладів проводиться на конкурсній основі відповід-но до їх здібностей. Водночас визначення самої дефініції в за-конах України про освіту не подано. Розглянемо, як трактується ця дефініція в науковій літературі.

Здібності, індивідуальні особливості особи, що є суб’єктивними умовами успішного здійснення певного роду діяльності. Здіб-ності не зводяться до знань, що є у індивіда, умінь, навиків. Вони виявляються в швидкості, глибині і міцності оволодіння спосо-бами і прийомами певної діяльності і є внутрішніми психічними регулятивами, що обумовлюють можливість їх придбання [24].

Здібності – індивідуальні особливості особи, що є суб’єк-тивними умовами успішного здійснення визначеного роду діяльності. Не зводяться до знань, умінь і навиків; виявляються в швидкості, глибині і міцності оволодіння способами і прийо-мами діяльності. Діагностика деяких закладених здібностей, проводиться за допомогою тестів [25].

Здібності, індивідуально-психологічні особливості особи, що є умовами успішного виконання певної діяльності. Розрізняють загальні і спеціальні здібності. Загальні здібності – це властивості розуму, які лежать в основі різноманітних спеціальних здібностей, що виділяються відповідно до тих видів діяльності, в яких вони виявляються (технічні, художні, музичні здібності тощо) [26].

Здібність перев. мн. (природні задатки, нахили до якоїсь діяль-ності, творчості), ХИСТ, ЗДАТНІСТЬ розм., КЕБЕТА розм., СПОСІБ-НІСТЬ [СПОСОБНІСТЬ] розм., КЕБА діал., ХИСТЬ діал.; ПОТЕНЦІАЛ книжн., ПОТЕНЦІЯ книжн. (здібності, що можуть виявитися за пев-них умов); ДАНІ мн. (якості, необхідні для чого-небудь)17

Здібність – психологічні особливості індивіда, що забезпечу-ють можливості успішного виконання певного виду продуктивної діяльності. Здібності пов’язані із загальною спрямованістю особи, з її нахилом до тієї чи іншої діяльності18.

17 Словники України on-line. Український лінгвістичний портал. http://lcorp.ulif.org.ua/dictua/ 18 Наказ Міністерства освіти України від 31 липня 1998 р. № 285 «Про порядок розробки складових нормативного та навчально-методичного забезпечення підготовки фахівців з вищою освітою».

Page 44: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

Здібність – особливість індивіда, що є суб’єктивною умовою успішного здійснення певного виду продуктивної діяльності. Здібності пов’язані із загальною орієнтованістю особи, з її схиль-ністю до тієї чи іншої діяльності19.

Як видно, дефініція «Здібності»20 не має чіткого правового визначення, в науковій літературі подаються різні варіанти виз-начення терміну, тобто вона є більш філософською категорією. Зазначена позиція щодо юридичного встановлення дефініції «здібності» теж має розбіжності з міжнародними правом. Так, Конвенція про визнання кваліфікацій з вищої освіти в європей-ському регіоні встановлює, що: «У випадках, якщо допуск до вищого закладу і/або програми освіти є відбірковим, проце-дури допуску мають забезпечувати здійснення оцінки кваліфі-кацій згідно з принципами справедливості і недискримінації. Справедливість забезпечується прозорістю, узгодженістю та надійністю процедур і критеріїв, які застосовуються під час оцінки та визнання кваліфікацій. Забороняється будь-яка дискримінація заявника за такими ознаками, як стать, раса, колір шкіри, фізичні вади, мова21, релігія, політичні чи інші переконання, національне, етнічне або соціальне походжен-ня, приналежність до національної меншини, майновий стан, народження чи інші обставини, або на підставі будь-яких інших обставин, не пов’язаних із якістю кваліфікації, визнання якої запитується».

19 Наказ Міністерства освіти і науки України від 14.06.2004 р. № 476 «Про за-твердження складових галузевих стандартів вищої освіти з напряму 0504 “Туризм”» // Офіційний вісник України вiд 30.07.2004 – 2004 р., № 28, том 2, стор. 552, стаття 1922.20 Дещо покращили стан справ нові (на 2010 рік) Умови прийому до вищих навчальних закладів України, що містять таке визначення: «вступне випробу-вання – перевірка рівня знань, умінь та навичок особи з конкурсного предмета, з навчальної дисципліни за програмою вищого навчального закладу, рівня здібностей до певного виду діяльності, що проводиться з метою оцінювання зазначеного рівня для конкурсного відбору до вищого навчального закладу у формі зовнішнього незалежного оцінювання, вступного екзамену або творчого конкурсу, фахового випробування».21 Припускається, що допуск до конкретного вищого закладу освіти може зумовлюватися необхідністю володіння заявником достатньою мірою мовою (мовами) навчання, що прийнята (прийняті) у цьому закладі, або іншими виз-наченими мовами.

Page 45: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

Приклад 2. Хто такий доцент і професор? Які їх кваліфікаційні ознаки? Фундаментальна праця – Юридична енциклопедія – по-дає наступні визначення. «Професор – вчене звання, що присво-юється особам, які, як правило, мають науковий ступінь доктора або кандидата наук, глибокі фахові знання і значні досягнення у певній галузі науки чи у педагогічній діяльності [22].» Дещо по іншому визначається термін доцент. «доцент – вчене звання, яке може бути присвоєне особі, що, як правило, має науковий ступінь кандидата наук, здійснює викладацьку, наукову і мето-дичну роботу у вищих закладах освіти» [23].

Пункт 2 статті 32 Закону України «Про освіту» визначає, що «Вчені звання старший науковий співробітник, доцент, професор присвоюються на основі рішень вчених рад вищих навчальних закладів, наукових установ і організацій у порядку, встановле-ному Кабінетом Міністрів України». При цьому пункт 3 Статті 59 Закону України «Про вищу освіту» визначає, що «Присудження наукового ступеня або присвоєння вченого звання особі є виз-нанням рівня її наукової кваліфікації». Стаття 20 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» встановлює, що: «Вчені мають право на здобуття наукового ступеня кандидата і доктора наук та присвоєння вчених звань старшого наукового співробітника, доцента і професора. Присудження наукових сту-пенів та присвоєння вчених звань є державним визнанням рівня кваліфікації вченого… Наявність відповідного наукового ступеня або вченого звання є кваліфікаційною вимогою для зайняття науковим працівником відповідної посади». Із змісту зазначе-них норм законів можна зробити висновок, що первинним для ініціювання процедури присвоєння відповідного вченого звання є зайняття науковою діяльністю на певному рівні. Однак цими нормами не встановлені кваліфікаційні відзнаки вчених звань старшого наукового співробітника, доцента і професора.

Проаналізуємо, чи надано зазначені кваліфікаційні ознаки підзаконними актами. Згідно з пунктом 9 Порядку присвоєння вченого звання професора і доцента, затвердженого постано-вою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2008 р. № 114922, вчене звання професора присвоюється: 1) працівникам вищих

22 Офіційний вісник України вiд 12.01.2009 - 2008 р., № 100, стор. 362, стаття 3339.

Page 46: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

навчальних закладів III–IV рівнів акредитації; 2) яким присуд-жений науковий ступінь доктора наук; 3) які мають: 3.1) вчене звання доцента або старшого наукового співробітника; 3.2) стаж педагогічної роботи не менш як 10 років у зазначених закладах на визначених посадах, у тому числі останній календарний рік на одній кафедрі на посаді професора, завідуючого кафедрою тощо з оплатою праці не менш як 0,25 посадового окладу (ставки заробітної плати); 3.3) стаж педагогічної роботи на посаді про-фесора, завідуючого кафедрою у вищих навчальних закладах III–IV рівня акредитації не менш як п’ять років за умови наявності стажу наукової роботи не менш як 10 років; 3.4) стаж педагогічної роботи після присвоєння вченого звання доцента або старшого наукового співробітника не менш як п’ять років і не менш як рік після присудження наукового ступеня доктора наук; 3.5) наукові, навчально-методичні праці (підручники або навчальні посібни-ки з грифом МОН) і не менш як 10 праць, опублікованих після захисту докторської дисертації у фахових наукових виданнях України чи провідних наукових виданнях інших держав; 4) які викладають навчальні дисципліни на високому науково-мето-дичному рівні, що підтверджено висновком кафедри, рішенням науково-методичної комісії факультету (інституту) та вченої ради вищого навчального закладу; 5) які підготували не менш як три кандидати наук. Фактично, окрім кількісних ознак, пов’язаних із обмеженнями відносно стажу педагогічної роботи, перебування на певних посадах, кількості праць та підготовлених кандидатів тощо, лише одна ознака передбачає оцінку колег: викладання навчальних дисциплін «на високому науково-методичному рівні, що підтверджено висновком кафедри, рішенням науково-ме-тодичної комісії факультету (інституту) та вченої ради вищого навчального закладу».

Іншим інструментом визначення сутності кваліфікаційних вимог осіб – претендентів на присвоєння вчених звань старшого наукового співробітника, доцента і професора – є процедури за-стосування на території України аналогічних іноземних атестатів. Згідно пункту 18 Порядку присвоєння вченого звання професо-ра і доцента «Для наукових, науково-педагогічних працівників, яким вчене звання професора і доцента присвоєно у державах, з якими Україна не підписала Угоди про визнання вчених звань,

Page 47: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

у МОН проводиться переатестація за клопотанням вчених рад вищих навчальних закладів III–IV рівня акредитації». Законодав-ством передбачено два різновиди визнання іноземних атестатів: 1) нострифікація; 2) переатестація. Пункт 4.1 Порядку розгля-ду атестаційних справ науково-педагогічних працівників про присвоєння вчених звань професора і доцента, затвердженого Наказом Міністерства освіти України від 13.11.1997 р. № 40623, визначено, що «Нострифікація (визнання) державних атестатів, виданих громадянам України, що засвідчують факт присвоєння вчених звань, еквівалентних вченим званням професора і до-цента України, здійснюється Міністерством освіти України на підставі укладених міжнародних угод та конвенцій про взаємне визнання вчених звань, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України». А пунктом 4.3 зазначеного Поряд-ку: «Науково-педагогічні і наукові працівники вищих закладів освіти і наукових установ – громадяни України, які мають вчені звання, присвоєні їм в інших країнах, можуть ставити питання про проведення їх переатестації у відповідності до прийнятих в Україні Порядку і критеріїв присвоєння вчених звань професора і доцента. Питання про переатестацію розглядаються вченими радами на підставі встановлення фактичної еквівалентності атестаційних критеріїв, що застосовані в іншій країні, діючим в Україні нормативним Положенням про присвоєння вченого звання професора або доцента». Як видно, зазначений Наказ іще більше заплутує стан справ – вводиться нова вимога щодо «встановлення фактичної еквівалентності атестаційних кри-теріїв, що застосовані в іншій країні».

Отже, відсутність чіткого законодавчого визначення кваліфі-каційних вимог осіб – претендентів на присвоєння вчених звань старшого наукового співробітника, доцента і професора приз-водить до домінування суб’єктивних факторів у цій процедурі, посилення її непрозорості.

Приклад 3. Сучасне українське освітнє право є обмеженим, тому що не регулює всі суспільні освітні відносини у зв’язку з відсутністю деяких суб’єктів цих відносин та невизначеністю їх правового статусу. Так, закони України «Про освіту» (стаття 50), «Про загальну середню освіту» (стаття 19), «Про вищу освіту»

23 Офіційний вісник України. – 1998. – № 2. – стор.

Page 48: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

(стаття 46) тощо застосовують поняття «учасники навчально-виховного процесу» (таблиця 2).

Таблиця 2. Суб’єкти суспільних освітніх правовідносин, встановлені законами України.

«Про освіту» «Про загальну середню освіту» «Про вищу освіту»

діти дошкільного віку, вихованці, учні, студенти, курсанти, слухачі, стажисти, клінічні ординатори, аспіранти, докторанти

учні (вихованці) особи, які навчаються у вищих навчальних закладах

керівні, педагогічні, наукові, науково-педагогічні працівники, спеціалісти

керівники; педагогічні працівники, психологи, бібліотекарі; інші спеціалісти;

педагогічні і науково-педагогічні працівники;працівники вищих навчальних закладів (категорійні спеціалісти, старші лаборанти, завідувачі навчальними лабораторіями, методисти та інші)

батьки або особи, які їх замінюють, батьки – вихователі дитячих будинків сімейного типу

батьки або особи, які їх замінюють –

представники підприємств, установ, кооперативних, громадських організацій, які беруть участь у навчально-виховній роботі

– –

По-перше, можна бачити значні розбіжності та недостатню уніфікацію термінології. По-друге, серед перерахованих суб’єктів законами України не визначено суб’єктів правовідносин допуску до вищої освіти: абітурієнта, установ, що забезпечують зовнішнє незалежне оцінювання, батьків.

По-третє, зміна умов господарської діяльності призвела до становлення інституції фізичних осіб – суб’єктів підприємницької діяльності, що надають освітні послуги24.

24 За даними Держкомстату в 2007 році було зареєстровано 4,3 тис. таких осіб, що надавали освітні послуги.

Page 49: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

�.�. Впровадження «нових норм», що впливають на сис-тему освіти. Правова колізія, що виникла у зв’язку з прийняттям Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» (2009 р.) примусила по-новому проаналізувати особливості пра-вового регулювання трудових відносин у сфері освіти. Фактично різними освітянськими законами України ці відносини регулю-ються дещо по-різному.

Так, Закон України «Про освіту» (1991 р.) визначає лише де-які особливості трудових відносин у цій сфері, що стосуються переважно педагогічних та науково-педагогічних працівників, зокрема статті: 20 «Керівник навчального закладу»; 54 «Кадрове забезпечення сфери освіти»; 55 «Права педагогічних та науково-педагогічних працівників»; 56 «Обов’язки педагогічних та нау-ково-педагогічних працівників»; 57 «Гарантії держави педаго-гічним, науково-педагогічним працівникам та іншим категоріям працівників навчальних закладів»; 58 «Заохочення педагогічних та науково-педагогічних працівників».

Аналогічна концепція Закону України «Про професійно-тех-нічну освіту» (1998 р.), який теж окреслює особливості трудових відносин у зазначеній сфері у розділі VIII «Педагогічні працівники», зокрема у статтях: 45 «Поняття і загальні положення»; 46 «Підго-товка педагогічних працівників професійно-технічних навчаль-них закладів та установ професійно-технічної освіти»; 47 «Пра-ва, обов’язки та соціальні гарантії педагогічних працівників»; 48 «Відповідальність педагогічних працівників», а також – у статті 24 «Керівник професійно-технічного навчального закладу».

Законом України «Про вищу освіту» (2002 р.) встановлено дві групи норм, що регулюють трудові відносини щодо діяль-ності у цій сфері: 1) керівництва вищого навчального закладу, зокрема у статтях: 32 «Керівник вищого навчального закладу»; 33 «Керівник факультету, відділення»; 34 «Вчені ради»; 37 «Органи громадського самоврядування у вищих навчальних закладах»; 39 «Обрання, затвердження та звільнення з посади керівника вищого навчального закладу»; 40 «Обрання на посаду та звіль-нення з посади керівника факультету» тощо; 2) педагогічних і науково-педагогічних працівників, зокрема у статтях: 47 «Пе-дагогічні і науково-педагогічні працівники»; 48 «Основні посади педагогічних і науково-педагогічних працівників»; 49 «Робо-

Page 50: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�0

чий час педагогічних та науково-педагогічних працівників»; 50 «Права педагогічних та науково-педагогічних працівників»; 51 «Обов’язки педагогічних та науково-педагогічних працівни-ків»; 52 «Підвищення кваліфікації та стажування педагогічних і науково-педагогічних працівників» тощо.

Інші освітянські закони України, окрім специфічних, вста-новлюють майже однакову загальну норму: «Трудові відносини у системі [загальної середньої/дошкільної/позашкільної] освіти регулюються законодавством України про працю, Законом Украї-ни «Про освіту», цим Законом та іншими нормативно-правовими актами», зокрема: Законом України «Про загальну середню осві-ту» (1999 р.) – в частині першій статті 26; Законом України «Про дошкільну освіту» (2001 р.) – в частині першій статті 31; Законом України «Про позашкільну освіту» (2000 р.) – в абзаці першому статті 23.

Зазначене вимагає проведення певної уніфікації правового регулювання трудових відносин в сфері освіти в усіх освітянських законах України.

Детальніше розглянемо можливий вплив на сферу освіти но-вацій, запропонованих Законом України «Про засади запобігання та протидії корупції».

Відповідно до п. 3 статті 2 Закону України «Про засади за-побігання та протидії корупції» суб’єктами відповідальності за корупційні правопорушення є «особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпо-рядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або особи, спеціально уповноважені на виконання таких обов’язків25 в юри-дичних особах, а також фізичні особи – підприємці». Пунктом 2 частини 1 статті 4 вказаного Закону вищезазначеним особам забо-роняється «займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту, що здійснюються в позаробочий час, безпосередньо або через інших осіб, якщо інше не передбачено законом».

25 Обов’язок юридичний – встановлена законодавством та забезпечена держа-вою міра необхідної поведінки зобов’язаного суб’єкта. Реалізується у формі як добровільного, так і примусового виконання і дотримання приписів правових норм. Див.: [27].

Page 51: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

Постанова Пленуму Верховного Суду України від 26.04.2002 р. № 5 «Про судову практику у справах про хабарництво»26 визна-чає, що «Адміністративно-господарські обов’язки – це обов’язки по управлінню або розпорядженню державним, колективним чи приватним майном (установлення порядку його зберігання, переробки, реалізації, забезпечення контролю за цими опе-раціями тощо). Такі повноваження в тому чи іншому обсязі є у начальників планово-господарських, постачальних, фінансових відділів і служб, завідуючих складами, магазинами, майстернями, ательє, їх заступників, керівників відділів підприємств, відомчих ревізорів та контролерів тощо», а «Організаційно-розпорядчі обов’язки – це обов’язки по здійсненню керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи, ви-робничою діяльністю окремих працівників на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності. Такі функції виконують, зокрема, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних, колективних чи приватних підприємств, установ і організацій, їх заступники, керівники структурних підрозділів (начальники цехів, завідуючі відділами, лабораторіями, кафедрами), їх заступники, особи, які керують ділянками робіт (майстри, виконроби, бригадири тощо)».

Трудове законодавство надає право робітникам, спеціалістам і службовцям державних підприємств, установ і організацій ви-конувати, окрім основної, за сумісництвом на умовах трудового договору іншу роботу. Частина друга статті 102-1 Кодексу законів про працю України (1971 р.) та частина друга статті 19 Закону України «Про оплату праці» встановлюють, що «Умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ, організацій визначаються Кабінетом Міністрів України».

Постановою Кабінету Міністрів України від 3 квітня 1993 р. № 245 «Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій» встановлено, що: 1) на умо-вах сумісництва працівники можуть працювати на тому ж або іншому підприємстві, в установі, організації або у громадянина у вільний від основної роботи час (пункт 1); 2) тривалість роботи

26 Юридичний вісник України від 13.07.2002 – 2002 р., № 28, стор.

Page 52: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

за сумісництвом не може перевищувати чотирьох годин на день і повного робочого дня у вихідний день. Загальна тривалість роботи за сумісництвом протягом місяця не повинна перевищу-вати половини місячної норми робочого часу (пункт 2); 3) окрім працівників, яким законодавчими актами заборонено працювати за сумісництвом, не мають права працювати за сумісництвом також керівники державних підприємств, установ і організацій, їхні заступники, керівники структурних підрозділів (цехів, від-ділів, лабораторій тощо) та їхні заступники (за винятком наукової, викладацької, медичної і творчої діяльності) (пункт 4).

На виконання вказаної Постанови Міністерством праці Ук-раїни разом з Міністерством юстиції України та Міністерством фінансів України спільним наказом № 43 від 28 червня 1993 р. було затверджено Положення про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій. Пунк-том 11 цього Положення висококваліфікованим спеціалістам народного господарства дозволено за погодженням з власни-ком або уповноваженим ним органом здійснювати педагогічну діяльність у вищих навчальних закладах та навчальних закладах (підрозділах) підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів за сумісництвом27у робочий час до 4 годин на тиждень зі збере-женням за ними заробітної плати за місцем основної роботи.

Відповідно до цього Положення не вважається сумісниц-твом: 1) педагогічна робота з погодинною оплатою праці в об-сязі не більше як 240 годин на рік; 2) керівництво аспірантами в науково-дослідних установах і вищих навчальних закладах науковців та висококваліфікованих спеціалістів, які не перебу-вають у штаті цих установ та учбових закладів, з оплатою їх праці в розрахунку 50 годин на рік за керівництво кожним аспірантом; завідування кафедрою висококваліфікованими спеціалістами, у тому числі тими, що займають керівні посади в навчальних закладах і науково-дослідних установах з оплатою в розрахунку 100 годин за навчальний рік; 3) проведення консультацій науко-

27 Згідно з цим Положенням сумісництвом вважається виконання працівни-ком, окрім своєї основної, іншої регулярної оплачуваної роботи на умовах трудового договору у вільний від основної роботи час на тому ж або іншому підприємстві, в установі, організації або у громадянина (підприємця, приватної особи) за наймом.

Page 53: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

вими працівниками науково-дослідних інститутів, викладачами вищих навчальних закладів та інститутів удосконалення лікарів, головними спеціалістами органів охорони здоров’я в лікувально-профілактичних установах в обсязі до 240 годин на рік з погодин-ною оплатою праці; 4) робота за договорами провідних наукових, науково-педагогічних і практичних працівників по короткост-роковому навчанню кадрів на підприємствах і в організаціях; 5) робота без обіймання штатної посади на тому самому підпри-ємстві, в установі, організації, виконання учителями середніх за-гальноосвітніх та викладачами професійних навчально-освітніх, а також вищих навчальних закладів обов’язків по завідуванню кабінетами, лабораторіями і відділеннями, педагогічна робота керівних та інших працівників учбових закладів, керівництво предметними та цикловими комісіями, керівництво виробничим навчанням та практикою учнів і студентів, чергування медичних працівників понад місячну норму робочого часу і т. ін. Виконання зазначених робіт допускається в робочий час з дозволу керівника державного підприємства, установи, організації без утримання заробітної плати.

Фактично, національне трудове законодавство, визнаючи спе-цифіку педагогічної і наукової діяльності, не визнає її за певних умов сумісництвом і не забороняє здійснювати її у робочій час.

�. Як забезпечити кодифікацію національного освітнього права?

�.�. стан кодифікації законодавства україниЗначна частина національного законодавства України охоп-

лена кодифікацією, систематизована в Кодексах. Зокрема, майже повністю кодифіковані кримінальне, кримінально-виконавче та процесуальне законодавство, законодавство про адміністра-тивні правопорушення; законодавство у сфері торговельного мореплавства. Достатньо повно кодифіковано сімейне, цивільне, житлове, трудове, митне і бюджетне законодавство.

Законодавство України станом на початок 2010 року нара-ховує 21 кодекс, переважну частину з яких прийнято за роки незалежності. Тільки чотири Кодекси та окрема частина одного

Page 54: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

з Кодексів залишилися у спадок від радянського законодавства, є чинними і діють: Кримінально-процесуальний кодекс України (28.12.1960 р.); Кодекс законів про працю України (10.12.1971 р.); Житловий Кодекс Української РСР (30.06.1983 р.); Кодекс України про адміністративні правопорушення (07.12.1984 р.) та розділ V «Акти громадянського стану» Кодексу про шлюб та сім’ю України (20.06.1969 р.), який зберігає свою чинність у частині, що не су-перечить Сімейному Кодексу, до прийняття спеціального закону. До цих Кодексів внесено значну кількість змін та доповнень.

За роки незалежності ухвалено низку Кодексів, зокрема: Господарський процесуальний кодекс України (06.11.1991 р.); Повітряний кодекс України (04.05.1993 р.); Лісовий кодекс Ук-раїни (21.01.1994 р.); Кодекс України про надра (27.07.1994 р.); Кодекс торговельного мореплавства України (23.05.1995 р.); Водний кодекс України (06.06.1995 р.); Кримінальний кодекс Ук-раїни (05.04.2001 р.); Бюджетний кодекс України (21.06.2001 р.); Земельний кодекс України (25.10.2001 р.); Сімейний кодекс Ук-раїни (10.01.2002 р.); Митний кодекс України (11.07.2002 р.); Гос-подарський кодекс України (16.01.2003 р.); Цивільний кодекс України (16.01.2003 р.); Кримінально-виконавчий кодекс Украї-ни (11.07.2003 р.); Цивільний процесуальний кодекс України (18.03.2004 р.); Кодекс адміністративного судочинства України (06.07.2005 р.).

Водночас поза кодифікацією залишаються на сьогодні значні масиви національного законодавства, зокрема – адміністратив-ного, податкового, банківського і соціального законодавства, за-конодавства у сферах освіти, науки, охорони здоров’я, культури, інформації, законодавства про місцеве самоврядування тощо.

Варто відзначити, що ще одним з недоліків національної ко-дифікації є певна недосконалість кодексів. Це викликало необхід-ність внесення значної кількості змін та доповнень до них. Зазна-чене не забезпечує стабільності законодавчого регулювання тих видів суспільних відносин, на яку було спрямовано кодифікацію. Ще однією з вад національного законодавства є процеси його декодифікації, за якими практикується прийняття самостійних законів усупереч положенням відповідних кодексів. Особливо така практика поширена у сфері господарського, бюджетного і митного законодавства.

Page 55: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

�.�. Передумови кодифікації національного законо-давства

Потреби зовнішні. Формування глобального науково-освіт-нього простору та, відповідно, регулюючого його міжнародного законодавства, стає об’єктивною вимогою сталого розвитку сус-пільства. Це потребує врахування інтеграційних процесів, уніфі-кації правових норм, що регулюють освітню діяльність в кожній країні. Сукупність нормативних правових актів, що становлять систему освітнього законодавства національного та міжнарод-ного рівня, має дискретний характер. Спостерігається певна їх неузгодженість та суперечливість. Такий стан законодавства пояснюється відсутністю глибокого теоретичного аналізу при його сучасній модернізації, недостатнім рівнем взаємодії країн із метою інтеграції міжнародних нормативних правових актів, що регулюють правовідносини в освітній сфері, а також вадами національного освітнього законодавства.

Потреби внутрішні ґрунтуються насамперед на визнанні наявності значної кількості нормативно-правових актів, що ре-гулюють освітню діяльність, їх постійного збільшення, відсутності узгодженості у багатьох випадках та інших недоліках освітньо-го законодавства, що детальніше були проаналізовано вище. Подолання цих суттєвих недоліків спонукає до прискорення проведення систематизації на сучасних основах.

Варто зазначити, що питання систематизації правової системи піднімалися і вирішувалися з давніх-давен. У сучасних умовах вони теж є предметом наукових досліджень, які відображено у числених монографіях та дисертаціях [15].

У фундаментальній праці з методологічних питань кодифікації зазначається: «Ситуація, яка склалася в юридичній науці щодо визначення поняття «систематизація законодавства», видається парадоксальною. З одного боку – безліч праць, в яких пропону-ються на перший погляд близькі за змістом дефініції цього понят-тя, без спроби їх критичного аналізу. З іншого боку – фактично повна невизначеність даного поняття, обмеженість поверховим уявленням, яке мало що дає для осмислення змісту цього юри-дичного феномену» [13, с. 59].

Даючи визначення правовій категорії «систематизація», під якою розуміється «специфічна (нормотворча) юридична

Page 56: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

діяльність державного апарату, змістом якої є системне упо-рядкування і розвиток положень чинних нормативно-правових актів з метою підвищення ефективності законодавства», автори акцентують увагу на об’єднанні двох процесів: упорядкуванні законодавства у таких видах, як ревізія та систематизація (по-точна нормотворчість), та удосконаленні законодавства як но-велізації. При цьому під новелізацією законодавства розуміють вироблення положень нових юридичних норм, необхідних для повного і адекватного правового регулювання ними суспільних відносин, зумовленого політичною доцільністю; а під система-тизацією законодавства – упорядкування нормативних поло-жень у межах наявних юридичних норм, виходячи з потреби їх юридично-технічного удосконалення і системного вираження (нормовпорядкування) [13, с. 68–70].

Ні предмет, ні метод регулювання не визначають галузь за-конодавства однозначно. Одні і ті ж самі відносини (предмет) можуть бути об’єктом регулювання різних галузей права залежно від цілей і характеру регулювання. Більшою мірою це відносить-ся до методу. Визначеність галузі законодавства встановлює поєднання предмету і методу з третім критерієм – ступенем регулювання, наявністю кодифікаційних актів28. Сукупність галу-зей законодавства, сформованих за трьома чинниками: предме-ту – «що регулюється?», методу – «як регулюється?» і наявності кодифікаційних актів – «чим регулюється?»), охоплює різноманіт-тя діючих правових норм.

Кодифікація і інкорпорація (консолідація) є видами зовнішньої систематизації законодавства, які мають певні відмінності (таблиця 3).

Інкорпорація (від лат. – incorporation, включати до сво-го складу) – є зовнішньою систематизацією: нормативні акти об’єднуються в збірки, без змін у змісті актів, виключаються суперечності, вносяться раніше прийняті зміни. При кодифікації норми змінюються, зводяться в єдиний блок, усуваються внут-рішні суперечності і неузгодженості, заповнюються пропуски в регулюванні, застарілі норми замінюються новими – тобто

28 Цій критерій професор Л. Дембо визначав як об’єктивно обумовлену заці-кавленість держави щодо врегулювання визначеної сукупності суспільних відносин [6].

Page 57: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

забезпечується змістовна систематизація. Кодифікування, на від-міну від інкорпорації, завжди здійснюється державними орга-нами.

Таблиця 3. Особливості кодифікації і консолідації як видів зовнішньої систематизації законодавства

Консолідація КодифікаціяПредмет Близькі за змістом або

дублюючі положення кількох нормативних актів однакової юридичної сили, які належать до змісту однієї чи декількох юридичних норм та потребують уніфікації

Система юридичних норм: правовий інститут, галузь права, система законодавства

Мета Упорядкування окремих юридичних норм, ліквідація частково чинних нормативних актів і зменшення завдяки цьому кількості нормативних актів з одного й того ж самого питання

Формування положень сукупності юридичних норм у рамках правових інститутів, закріплення галузевої структури законодавства, розвиток правових інститутів і галузей законодавства як органічних складових єдиної системи законодавства у напрямку підвищення його ефективності

Способи Елементарна систематизація Інституційна, галузева і комплексна систематизація

Результат Систематика «джерел права» і часткова (формальна) систематизація без змістовного розвитку законодавства

Часткова формальна і змістовна систематизація законодавства, досягнення більш високого рівня його розвитку як єдиної системи та підвищення його ефективності

Складено за: [13, с. 75–76].

Розрізняють офіційну та неофіційну систематизацію. Офіційна систематизація здійснюється компетентними органами держав-ної влади, неофіційна використовується в навчально-методичних та інформаційних цілях. Неофіційна систематизація виконує допоміжні функції на підготовчому докодифікаційному етапі, а також функції актуалізації та оптимізації масивів відповідних правових норм. В залежності від поставлених цілей, можуть бути застосовані різні форми систематизації: вона може бути

Page 58: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

комплексною – такою, що здійснюється за всіма напрямками правового регулювання освітніх суспільних відносин, або пред-метною – щодо обмеженого кола питань, правове регулювання яких з певних причин є недосконалим.

Кодифікування законодавства є однією з форм система-тизації законодавства. Якщо систематизація законодавства є діяльністю з приведення до певної системи всієї сукупності законодавчих й інших нормативних актів, включаючи і її прості форми, то кодифікування хоча за природою своєю і є система-тизацією законодавства, але якісно іншим, вищим і завершеним типом систематизації, що має самостійне значення [28]. При кодифікуванні з урахуванням предмету і методу правового ре-гулювання відносин визначеної галузі права укладачі прагнуть не просто об’єднати і систематизувати наявні правові акти, а переробити їхній зміст, дати в одному зведеному акті струн-кий, внутрішньо узгоджений виклад правових встановлень, що максимально повно регулюють вказану сферу суспільних відносин [29]. Кодифікування – це, певною мірою, приведення різноманітного змісту в єдину форму за певними правила-ми на науковій основі. Зміст нормативного правового акту повинен обумовлювати його форму, оскільки він становить головний аспект предмета, його основу. Водночас форма не є статичною категорією, вона, сама впливаючи на зміст, сти-мулює його розвиток.

�.�. Деякі міркування щодо забезпечення систематизації освітнього законодавства україни

Систематизація освітнього законодавства, прийняття освіт-нього Кодексу має ознаменувати собою новий етап розвитку національного освітнього законодавства, приведення його у від-повідність з положеннями Конституції України і принципами міжнародного права.

Національне освітнє законодавство є системою правових норм, що динамічно розвивається, оновлюється. Останнім часом практикується часте внесення змін і доповнень до діючих законів про освіту. З одного боку – це позитивний процес, спрямований на підвищення ефективності освітнього права, але, з іншого боку, не можна не відзначити, що значна кількість пропоно-

Page 59: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

ваних змін і доповнень свідчить про недостатньо ефективну роботу законодавця в його прагненні до заповнення пропусків і усунення внутрішніх суперечностей норм законів про осві-ту. У філософському аспекті система освітнього законодавства є формою по відношенню до системи освітнього права, яка своєю чергою є змістом. Система освітнього законодавства в ідеалі повинна будуватися за системою галузі освітнього права, оскільки система освітнього права – категорія об’єктивна, яка відображає галузь освітнього права в цілому, її архітектуру. Відзначимо, що існуюча практика фрагментарного поточного вдосконалення освітянського законодавства не дає належних результатів. Законопроектам, що пропонуються суб’єктами за-конодавчої ініціативи, часто притаманні неналежне попереднє вивчення проблеми, що потребує законодавчого врегулювання, відсутність елементарного прогнозування наслідків прийняття цього акту, а це призводить до необхідності внесення багато-чисельних змін як до самого акту, так й до інших «споріднених» актів (а іноді – скасування).

У освітньому праві кодекс як нормативно-правовий акт ко-дифікування, якому притаманні системоутворюючі якості, є свого роду формою. Він покликаний відобразити і закріпити предмет, метод, систему, принципи освітнього права, інститути, складові цієї відокремленої галузі (зміст). Кодекс є результатом проведе-ного кодифікування законодавства.

З позицій теорії права, кодекс – це різновид закону, який є ста-тутним нормативним правовим актом галузі права, який в ідеалі завершує системну розбудову галузі права, виражає її основні принципи і суть. Хоча, як відзначають деякі дослідники, «поки не зрозумілі критерії вибору кодексу як однієї з форм законів. Нерідко кодекс виникає на порожньому місці, за відсутності накопиченого нормативного матеріалу, і йому, по суті, нічого кодифікувати» [30]. Цілком слушні висновки, що «не умоглядна абстрактна «галузь права» визначає галузеву диференціацію і кодифікацію (а, отже, юридико-технічну природу кодексу), як вважає традиційна юриспруденція, а навпаки, кодекс формує правову галузь, консолідуючи нормативні акти галузевого зако-нодавства, уніфікуючи на основі загальних принципів режими правового регулювання [13, с. 97].

Page 60: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�0

Сам кодекс як базовий системний нормативний правовий акт галузі освітнього права повинен максимально повно ві-добразити галузь в своєму змісті. Однак це зовсім не означає, що всі норми нормативно-правових актів галузі освітнього права потрібно включити до кодексу. Він повинен насамперед відобразити специфіку галузі освітнього права, тобто макси-мально чітко визначити предмет, метод і принципи правового регулювання, сферу дії норм освітнього законодавства, бути ясним і зрозумілим.

При кодифікуванні якоїсь галузі законодавства, зокрема – освітнього, необхідно спершу виявити сферу його дії. Це є від-правним моментом в єдиному процесі кодифікування. Сферу дії освітнього законодавства необхідно максимально повно відобразити в кодексі. При ухваленні діючих законів про освіту зазначені правила не були повною мірою враховані (частково через те, що закони приймалися в різний час, враховували різні соціально-економічні умови). В результаті сукупність цих законів за своїм змістом далека від досконалості, оскільки ряд принципово важливих норм, що стосуються диференціації в правовому регулюванні окремих суб’єктів права, окремих суспільних відносин, не були в них включені. Таким чином саме освітній кодекс як основний акт галузі освітнього права повинен чітко закріпити сферу дії освітнього права, визначити його предмет, що унеможливить численні труднощі з його практичного застосування і сприятиме ефективнішій реалізації правових норм. Під сферою дії галузі права розуміються межі розповсюдження галузевого законодавства, його дії. На сучас-ному етапі відбувається розширення сфери дії освітнього права, робляться спроби регламентувати нові суспільні відносини, пов’язані з освітою, дії всіх суб’єктів освітніх відносин.

Й. Мюнх в роботі «Структурні проблеми кодифікування» виді-ляє п’ять постулатів, які визначають контури кожного конкретно-го кодифікування: 1) всеосяжне нормативне регулювання сфери життєдіяльності; 2) уніфіковане нормативне регулювання на всій території держави; 3) свідома нейтралізація випадковості; 4) ви-мога систематичного конструювання; 5) витіснення правового розсуду. Він відзначає, що завдання понятійного розгортання має технічний характер: різні правопорядки і традиції логічно

Page 61: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

потребують досконалості понятійного апарату. А формування легальних дефініцій є абсолютно необхідним в сучасній Європі, тому що встановлення єдиної термінології закладає фундамент взаєморозуміння [14].

Аналіз і обробка чинних нормативно-правових актів, групу-вання правових норм за певною схемою, розбудова внутріш-ньо єдиної системи актів є необхідними умовами ефективності правотворчої діяльності, які сприяють ліквідації пропусків і су-перечностей чинного законодавства. Систематизація законодав-ства потрібна також як ефективний засіб «розчищення» масивів недіючих та малоефективних нормативних актів, що накопичи-лися, ревізії діючої правової системи. Крім того, вона забезпечує зручності при реалізації права, можливість краще орієнтуватися в законодавстві, оперативно знаходити і правильно тлумачити відповідні правові норми. Зрештою, систематизація є необхідною передумовою цілеспрямованої і ефективної правової освіти і виховання, наукових досліджень і навчання.

Виявленими передумовами до систематизації освітнього права є:

• формування предмету правового регулювання комплек-сної галузі законодавства у сфері освіти;

• конституційне закріплення питань освіти і визначення їх як особливо важливих для людини, суспільства, держави;

• наявність багатьох законів; • наявність декількох доктринальних документів у сфері

освіти, що є дещо застарілими;• зміна підзаконними актами дії базових правових режимів

різного ступеня законодавчого впливу;• юридичні колізії, що виникають у зв'язку з дією застарілих

нормативно-правових актів у сфері освіти;• існування законодавчих пропусків, пов'язаних з дією різ-

них правових режимів різних галузей права;• високий ступінь наукової значущості досліджуваної сфе-

ри відносин і зростання об'єму наукових праць, що стосуються проблеми правового регулювання освітніх відносин;

• зростаюча кількість внутрішніх і зовнішніх загроз тощо.Отже, виявлена група передумов є підставою для системати-

зації законодавства у сфері освіти, а також підставою для виді-

Page 62: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

лення групи нормативно-правових актів, об’єднаних загальним предметом правового регулювання.

Інкорпорація в сучасних умовах є одним з дієвих видів систе-матизації національного освітнього законодавства. Теоретична розробка питань інкорпорації актуальна сьогодні ще і тому, що їх вирішення, безумовно, позначається на підвищенні рівня право-застосовної діяльності, на зміцнення законності й правопорядку, сприяє ефективності правотворчості. При цьому:

- відбувається ліквідація пропусків і суперечностей в зако-нодавстві про освіту;

- у радянській юридичній науці перевага віддавалася «офіційній» інкорпорації як діяльності компетентних органів з упорядкування законодавства шляхом його обробки і розта-шування за певною системою у вигляді збірок або зборів. Для сьогоднішнього розвитку національного законодавства, зокрема у сфері освіти, інкорпорація може проводитися в різних формах і найрізноманітнішими методами, причому форми проведення повинні вдосконалюватися, як, наприклад використання су-часних інформаційних технологій для повноцінного правового забезпечення;

– найдієвішим критерієм ділення інкорпорації на основні її форми є порядок групування нормативних актів і глибина оброб-ки правового матеріалу, що дозволяє виділяти такі різновиди ін-корпорації, як хронологічна і наочна (системна) інкорпорація;

– хронологічна інкорпорація – це відносно простій метод, який полягає в чисто зовнішній його переробці. В цьому разі, наприклад, вилучаються офіційно відмінені статті, а потім нор-мативні акти об’єднуються в спеціальні збірки за хронологією. Саме така робота повинна бути проведена для впорядкування законодавства у сфері освіти;

– сучасною формою інкорпорації законодавства є систе-матична інкорпорація, в результаті якої створюються Збори чинних нормативних актів найвищих органів державної влади, розташовані у наочному порядку. Така форма інкорпорації ро-бить відчутний внесок до подальшого розвитку законодавства, оскільки створюються оптимальні умови і можливості для гли-бокого аналізу чинного законодавства в цілому, для виявлення пропусків у праві й суперечностей між правовими нормами;

Page 63: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

– кваліфіковано створені систематичні збори нормативних правових актів є міцною основою для підготовки Зведення за-конів, як вищої форми загальної систематизації національного законодавства, бо на цій стадії законодавство повинне гранично наблизитися до стрункої і гнучкої системи мінімальних пропусків і суперечностей, посилених і кодифікуючих актів, інкорпорова-них в Зведення.

На даний час систематизація законодавства у вигляді інкор-порації у сфері освіти практично відсутня, проте проведення її є вкрай необхідним з метою впорядкування законодавства, класифікації, збільшення стабільності у суспільстві тощо.

�.�. Принципи кодифікації освітнього праваЮридичні принципи істотно впливають на всі сфери жит-

тєдіяльності суспільства. Максимально відображаючи загальні і універсальні правові вимоги, своє реальне втілення принципи знаходять у всіх різновидах юридичної практики. Аналіз наукових праць вітчизняних і зарубіжних авторів показує, що категорія «принцип» використовується ними для характеристики найріз-номанітніших юридичних явищ: принципів права (загальних, галузевих, загальновизнаних тощо), принципів правосвідомості (наукової, професійної тощо), принципів юридичної практики (правотворчої, правозастосовної, правосистематизуючої, судової тощо), принципів юридичного статусу суб’єктів права (індивіду-альних, колективних тощо), принципів юридичної відповідаль-ності (невідворотності, справедливості тощо), принципів правової системи суспільства в цілому (ієрархічності, вікритості тощо).

Систему юридичних принципів становлять принципи по-зитивного права, доктринальні і практично-прикладні фунда-ментальні ідеї і положення. Під принципами права розуміють початкові (базові), нормативно-правові розпорядження (вимоги, імперативи і т. ін.), що володіють значним рівнем абстрагування і фундаментальності, стійкості і стабільності, легально виражені в нормативних актах й інших формах.

Проект систематизації освітнього законодавства, на нашу думку, повинен включати такі частини.

Вступна частина: визначальна мета систематизації (комплек-сна галузь законодавства у сфері освіти) і завдання – створити

Page 64: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

систему законодавства для правового регулювання суспільних відносин у сфері освіти; збалансувати міжгалузеву асиметрію в застосуванні юридичної, законодавчої техніки при розробці й ухваленні нормативних правових актів у цій сфері; збудувати цілісну систематизовану групу нормативних правових актів вказаної сфери; виявити «прогалини» освітнього законодавства тощо.

Організаційні і правові заходи щодо реалізації проекту систе-матизації законодавства у сфері освіти, що включають:

• оцінку (правознавцями, політологами, експертами, фахів-цями з різних галузей знання) існуючої законодавчої бази у сфері освіти;

• порівняльний аналіз міжнародного, зарубіжного і вітчиз-няного законодавства у сфері освіти;

• переліки законодавчих актів, які необхідно привести у від-повідність з чинними, але застарілими актами, а також погоджу-вати з положеннями суміжних законів;

• процедуру послідовності розробки законопроектів і пере-лік законопроектів, які необхідно прийняти;

• перелік суб'єктів права, відповідальних за реалізацію ос-новних положень проекту систематизації освітнього законодав-ства, їх основні права та обов’язки, завдання.

Проведення систематизації законодавства в межах таких підстав класифікації:

• за джерелами національного права (залежно від юридичної сили): Конституція, міжнародні договори і угоди, конституційні закони, закони, укази Президента, постанови Уряду, норматив-но-правові акти органів державної влади та органів місцевого самоврядування тощо;

• з інших видів класифікації: за об'єктами (людина, суспіль-ство і держава), за правовими режимами, за видами суспільних відносин тощо.

Висновки. Як засвідчує досвід розвинутих країн, широкомас-штабні соціально-економічні реформи неможливі без створення інституту ефективного правового регулювання сфери науково-освітньої діяльності, сучасне законодавче регулювання якої має фрагментарний характер.

Page 65: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

Література1. В. М. Литвин. Реальний ґрунт нашої законодавчої політики // Проблеми

законодавчої політики. Вип. 1. – К.: Парл. вид-во, 2004. – с. 14-15 та 7-8.2. Тихомиров Ю. А. Управление в ХХ веке: итоги и перспективы (Межд. науч.

конф. 19.09.1998 г., Москва / Ю. А. Тихомиров // Проблемы теории и практики управления. – 1999. – № 1. [Електронний ресурс], Режим доступу: http://www.ptpu.ru/issues/1_99/21_1_99.html

3. Nottage L. New Zealand Law through the Internet the Commonwealth Law Tradition and Socio-Legal Experimentation // E Law – Murdoch University Electronic Journal of Law, March 1999. Vol. 6. № 1. P. 59. [Електронний ресурс], Режим доступу: http://www.murdoch.edu.au/elaw/issues/v6n1/nottage61_text.html

4. Победоносцев К. П. Сочинения. – СПб., Наука, 1996. – с. 318.5. Справочник по нормотворческой технике. – М.: Изд-во БЕК, 2002. – с. 4.6. Дембо Л. И. О принципах построения системы права / Л. И. Дембо //

Советское государство и право. – 1956. – № 8. – с.91.7. Методические рекомендации по юридической обработке нормативных

правовых актов субъектов Российской Федерации, подлежащих включению в федеральный регистр, утвержденные приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 25 декабря 2000 г. № 410. [Електронний ресурс], Режим доступу: http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/act_national_law/index.php?do4=document&id4=ce31d641-8350-436b-a24f-d1d91aeadf01

8.Тезаурус EUROVOC: автоматизована інформаційно-аналітична система порівняння законодавства України із законодавством країн ЄС. Посібник / За ред. В. Я. Тація, В. О. Зайчука – К.: Парламентське вид-во, 2004. – 383 с.

9. Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы / С. В. Бараба-нова. – Казань, Из-во Казанского гос. ун-та, 2004. – 340 с.; Кванина В.В. Граждан-ско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования: монография / В. В. Кванина – М.: Из-во «Готика», 2005. – 432 с.; Документы международного права по вопросам образования. Под ред. Г. А. Лукичева и В. М. Сырых. – М.: Готика, 2003. – 560 с.; Законодательное обеспе-чение права на образование в Российской Федерации/ Е. Д. Волохова. – М.: Готика, 2004. – 240 с.; Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права / В. М. Сырых. – М.: Готика, 2002. – 340 с.

10. Вища освіта. Нормативно-правові акти про організацію освіти у ви-щих навчальних закладах III–IV рівнів акредитації: у 2 кн. / Національ-на юридична академія України ім. Ярослава Мудрого / М. І. Панов (ред.), М. І. Панов (уклад.). – Х.: Право, 2006. – 688 с.; Освіта в Україні: Словник термінів нормативно-правових актів / Є. І. Бородін (авт.-упоряд.). – Д.: Герда, 2003. – 452 с.; Фініков Т. В. Сучасна вища освіта: світові тенденції і Україна / Т. В. Фініков.- К.: Таксон, 2002. – 176 с.; Фініков Т. В. Вища освіта України: ліцензування та акредитація: Аналіт. дослідж. / Т. В. Фініков, О. І. Шаров. – К.: 2003. – 68 с.; Артемчук Г. І. Вища школа України: реальність і тенденції роз-витку: Моногр. / Г. І. Артемчук, В. В. Попович, Г. Г. Січкаренко. – К.: Ленвіт, 2004. – 176 с.; Науково-освітній потенціал нації: погляд у ХХІ століття. Кн. 3. Модернізація освіти / Авт. кол.: В. Литвин (кер.), В. Андрущенко, С. Довгий та ін. – К.: Навч. кн., 2003. – 943 с.

Page 66: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

11. Шкатулла В. И. Образовательное право: Учебник / В. И. Шкатулла. – М.: Изд-во НОРМА, 2001. – 688 с.

12. Д. А. Ягофаров, Н. Н. Хридина, Е. А. Васильченко. Образовательное нормотворчество и проблемы кодификации российского законодательства об образовании. – Екатеринбург, 2006 [Електронний ресурс], Режим доступу: http://www.lexed.ru/pravo/theory/normotvorchestvo/

13. Кодифікація законодавства України: теорія, методологія, техніка / За заг. ред. О. І. Ющика. – К.: Парламентське видавництво, 2007. – 208 с.

14. MEUNCH J. Strukturprobleme der Kodifikation // Der Kodifikationsgedanke und das Modell des Beurgerlichen Gesetzbuches (BGB). – Geottingen, 2000. – S. 147–173. (Цит. по: Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Серия 4: Государство и право. Реферативный жур-нал. – 2001. – № 2. – с. 138–143).

15. Казаков Д. А. Систематизация российского законодательства на основе использования современных информационных технологий: автореф. дис… на соиск. уч. степени канд. юр. наук: спец. 12.00.01 «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве» / Д. А. Казаков. – М.: 2007. – 20 с.; Ксенофонтов В. В. Систематизация российского законодатель-ства: Принципы и процедуры: автореф. дис… на соиск. уч. степени канд. юр. наук: спец.12.00.01 «Теория и история права и государства; История правовых учений» / В. В. Ксенофонтов. – М., 2003. – 20 с.; Михайлов О. В. Совершенство-вание нормативных правовых актов в процессе их систематизации: Пробле-мы методологии: автореф. дис… на соиск. уч. степени канд. юр. наук: спец. 12.00.01 «Теория и история права и государства; История правовых учений» / О. В. Михайлов. – М., 2003. – 21 с.; Олейник Ч. Г. Систематизация российского за-конодательства в сфере охраны здоровья населения: автореф. дис… на соиск. уч. степени канд. юр. наук: спец. 12.00.01 «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве» / Ч. Г. Олейник. – М., 2007. – 25 с.; Унпе-лева А. А. Правовое обеспечение систематизации законодательства в сфере национальной безопасности Российской Федерации: автореф. дис… на соиск. уч. степени канд. юр. наук.: спец. 05.26.02 «Безопасность в чрезвычайных ситу-ациях» / А. А. Унпелева. – М.: 2008. – 24 с.

16. Жиляєв І. Особливості сучасного правового забезпечення модернізації освіти України / І. Б. Жиляєв // Віче. – 2009. – № 2. – с. 26 – 28; Жиляєв І. Б. Пробле-ми, ризики та загрози розвитку сфери освіти України / І. Б. Жиляєв // Стратегія розвитку України (економіка, соціологія, право). – 2009. – № 1– 2. – с. 116–133; Жиляєв І. Б. Проблеми розвитку освіти України як ризики та загрози націо-нальній безпеці / І. Б. Жиляєв // Проблеми та перспективи входження України в європейський інтелектуальний простір: зб. наук.-експ. матеріалів. – К.: НІСД, 2008. – с. 23-31, 87-88; Жиляєв І. Б. Ризики національної системи освіти у зв’язку з приєднанням до Світової організації торгівлі / І. Б. Жиляєв // Віче. – 2008. – № 18. – с. 50–54.

17. Мочерний С. Національний доход // Економічна енциклопедія: У 3-х т. Т. 2 – К.: Вид. центр «Академія», 2001. – с. 542.

18. Тихомиров Ю. А. Закон в системе нормативных актов / Ю. А. Тихомиров // Проблемы законотворчества Российской Федерации, № 53. – М.: Изд-во Ин-та законодательства и сравн. правоведения, 1993. – с. 16.

Page 67: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

19. Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. / Ю. А. Тихомиров – М., Манус-крипт, 1994. – с. 46.

20. Окуньков Л. А. Президент РФ. Конституция и политическая практи-ка. – М.: Издательская группа ИНФРА-М – НОРМА,1996. – с. 102.

21. Ягофаров Д. А. Методология и методика сравнительно-правовых иссле-дований в области образовательного права // Право и образование. – 2004. – № 1. – с. 18.

22. Юридична енциклопедія: в 6 т. т. 5: П-С. – К.: Укр. енцикл., 2003. – с. 184.23. Юридична енциклопедія: в 6 т. т. 2: Д-Й. – К.: Укр. енцикл., 1999. – с. 300.24. Большая Советская Энциклопедия. Т. 40. Сокирки – Стилоспоры. – М.:

БСЭ, 1957. – 670 с.25. Большой энциклопедический словарь / Под ред. А. М. Прохорова. –

Изд.2-е, перераб.и доп. – М.: Большая Российская энциклопедия, 2001. – 1456 с.

26. Российская педагогическая энциклопедия: В 2 тт. Т.2. – М – Я – / Гл. ред. В. В. Давыдов. – М.: Большая Росийская энциклопедия, 1998. – с. 373.

27. Юридична енциклопедія: в 6 т. т. 4: Н-П. – К.: Укр. енцикл., 2002. – с. 226.28. Горшенин К. П. Кодификация законодательства о труде. Теоретические

вопросы. – М.: Юрид. лит., 1967. – С. 19.29. Симорот З. К., Монастырский Е. А. Проблемы кодификации законо-

дательства Союза ССР и союзных республик о труде. – К., Наукова думка, 1977. – С. 16.

30. Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. О кодификации и кодексах / Ю. А. Тихо-миров, Э. В. Талапина // Журнал российского права. – 2003. – № 3. – с. 12.

Page 68: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

Додаток національна система освіти україни

Таблиця 1. Інформація про систему освіти України

Структура освіти. Система освіти передбачає 3–5 років дошкільного виховання (дошкільна освіта), 4 роки навчання у початковій школі (І ступінь), 5 років базової середньої освіти (ІІ ступінь – основна школа). Після досягнення 14–15 років деякі учні продовжують навчання, здобуваючи повну загальну освіту (ІІІ ступінь – старша школа). Термін отримання загальної середньої освіти продовжено до 12 років (поширюється на учнів, які почали навчання у першому класі у 2001 році та в наступні роки). Певна частина учнів продовжують навчання у професійно-технічних навчальних закладах. Вища освіта отримується за освітньо-кваліфікаційними рівнями: молодший спеціаліст, бакалавр, спеціаліст та магістр у вищих навчальних закладах, які поділяються на чотири типи в залежності від тривалості та виду навчання за освітньо-кваліфікаційним рівнем.Дошкільна освіта. На початок 2008 року в 15,3 тис. дошкільних навчальних закладах (з них 1,4 тис. закладів не працювало) (62,5 % від показників 1990 р.) навчалися 1137 тис. дітей (46,8 % від показників 1990 р.), що дозволяло охопити 56 % дітей відповідного віку (69 % – у міських поселеннях, 31 % – у сільській місцевості). У середньому один працюючий дошкільний заклад відвідувало 74 дитини. Охоплення дітей дошкільною освітою було нерівномірним в залежності від регіону: від 70 % (м. Севастополь) і 69 % (Черкаська обл.) до 32 % (Івано-Франківська обл.), 39 % (Рівненська і Львівська обл.).Загальна середня освіта. На початок 2008/2009 року в 21,0 тис. загальноосвітніх закладах 524,2 тис. вчителів навчали 4616,7 тис. учнів. Це становило відповідно 94,8 %, 97,6 % та 64,7 % від показників 1990/1991 навчального року. На одного вчителя припадало в середньому менше ніж 9 учнів (1990 р. – 13 учнів), на одну денну школу – 223 учні (1990 р. – 327 учнів). У 2008 році закінчили школу ІІІ ступеня 427,5 тис. учнів.Професійно-технічна освіта. На початок 2007/2008 навчального року в 927 професійно-технічних навчальних закладах (173 вищих професійних училищах, 26 центрах професійно-технічної освіти і 497 професійних ліцеях) за 547 робочими професіями 48,9 тис. педагогічних працівників навчали 425,2 тис. учнів і слухачів. У 2007 році було прийнято ���,� тис. учнів і слухачів, випущено – ���,� тис. учнів і слухачів (зокрема – �,� тис. молодших спеціалістів).Вища освіта. На початок 2007/2008 навчального року працювало 904 вищих навчальних заклади (зокрема 202 – приватні): 188 технікумів (13), 138 училищ (3), 205 коледжів (55), 192 університети (42), 57 академій (9), 123 інститути (80), 1 консерваторія.

Page 69: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

У 553 вищих навчальних закладах І–ІІ рівнів акредитації 34,5 тис. педагогічних та 222 науково-педагогічних штатних працівників навчали 441,3 тис. студентів (зокрема: молодших спеціалістів – 216,5 тис.; бакалаврів – 24,0 тис.; спеціалістів – 1104 особи; магістрів – 99,3 тис.), у 351 вищому навчальному закладі ІІІ–ІV рівнів акредитації 15,5 тис. педагогічних та 117,5 тис. науково-педагогічних штатних працівників навчали 2372,5 тис. студентів (зокрема: молодших спеціалістів – 416,2 тис.; бакалаврів – 1647,2 тис.; спеціалістів – 409,5 тис.; магістрів – 99,3 тис.). у �00� році було прийнято у вищі навчальні заклади: і–іі рівнів акредитації – ���,� тис.; ііі–іV рівнів акредитації – ���,� тис., випущено – ���,� тис. і �0�,� тис. осіб відповідно

Джерела даних: Дошкільні заклади України у 2007 році. Статистичний бюлетень. – К.: Держкомстат України, 2008. – 81 с.;

Загальноосвітні навчальні заклади України на початок 2008/2009 навчального року.

Статистичний бюлетень. – К.: Держкомстат України, 2009; Основні показники діяльності вищих навчальних закладів України

на початок 2008/2009 навчального року. Статистичний бюлетень. – К.: Держкомстат України, 2009.

У сфері освіти України на початок 2008 року навчалося майже 7,8 млн. осіб, функціонувало понад 40 тис. установ і організацій державної, комунальної і приватної форм власності (таблиця 2).

Таблиця 2. Сфера освіти України (на початок навчального року)

Навчальні заклади

1990 р. 2000 р. 2007 р.Закладів, одиниць

Тис. дітей

Закладів, одиниць

Тис. дітей

Закладів, одиниць

Тис. дітей

Дошкільні** 24 500 2 428 16 300* 983 15 300* 1137Загальноосвітні 21 825 7 132 22 210 6 764 21 214 4 857Професійно-технічні 1179 555,2 970 524,6 1022 454,4

Вищі I–II рівнів 742 757,0 664 528,0 553 441Вищі III–IV рівнів 149 881,3 315 1402,9 351 2372

Джерела: Статистичні щорічники України за 2000 рік (с. 435–455); за 2001 рік (с. 455–470); за 2007 рік (с. 448–454).

Примітка: * – з них не працювали: в 2000 р. – 3,2 тис., в 2007 р. – 1,4 тис.; ** – на кінець року;

Page 70: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�0

За даними Держкомстату України, незважаючи на розгалуже-ну і потужну сітку, яка нараховувала на 01.10.2009 року майже 44,8 тис. підприємств та організацій освіти, основну кількість їх становлять підприємства та організації державної та комунальної форми власності. Так, серед підприємств освіти: приватних – 1701; колективних – 196; державних – 118; комунальних – 131; дочірніх – 129; іноземних – 8; об’єднань громадян – 220; оренд-них – 3; спільних – 32; акціонерних – 78; товариств з обмеженою відповідальністю – 1681; повних товариств – 13; командитних товариств – 9; кооперативів – 42. Серед 37,75 тис. організацій ос-віти: державних – 2294; комунальних – 34,1 тис., громадських – 46; релігійних – 10; профспілкових – 2; благодійних – 1. Діяли також 22 асоціації, 2 корпорації, 2155 філій, 7 представництв, 5 спожив-чих товариства (таблиця 3).

Таблиця 3. Заклади вищої освіти в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій УкраїниВид навчального закладу за організаційно-правовою формою господарювання

01.10.2009 2009 р. 2008 р.80.

Освіта80.

Освіта80.3. Вища освіта

80.4. Інші види діяльності

у сфері освіти

Всього,зокрема:

����� ����� ����� ���� ����

приватне підприємство

1701 1663 1590 38 1052

колективне підприємство

196 198 213 5 85

державне підприємство

118 121 129 10 54

комунальне підприємство

131 128 136 1 38

дочірнє підприємство 129 129 137 15 59іноземне підприємство

8 8 7 1 5

підприємство об’єднання громадян (релігійної організації, профспілки)

220 232 241 2 126

орендне підприємство 3 3 3 0 1

Page 71: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

спільне підприємство 32 32 31 1 12акціонерне товариство, з них:

78 79 82 20 41

відкрите 10 10 11 1 7закрите 64 66 69 19 34товариство з обмеженою відповідальністю

1681 1604 1517 147 935

повне товариство 13 13 13 1 6командитне товариство

9 9 9 1 5

кооперативи 42 42 43 1 16організації (установи, заклади),з них:

37750 37023 35808 935 680

державні 2294 2318 2346 561 191комунальні 34072 33349 32111 218 312приватні 138 35об’єднання громадян (релігійної організації, профспілки, споживчої кооперації тощо)

18 142

асоціації 22 22 22 3 11корпорації 2 2 2 0 2інші об’єднання юридичних осіб

9 9 8 2 3

філії (інший відокремлений підрозділ)29

2155 2124 2081 1099 430

29 Фактично виникло та набуло ознак масового явища створення вищими нав-чальними закладами філій, яке можна назвати «філіалізацією вищої освіти», що є об’єктивними реаліями сучасного українського життя. Такий стан речей відображає частенько неадекватність якості підготовки фахівців з вищою ос-вітою виданим їм дипломам державного зразка (за незначним виключенням), що гостро критикується, однак з цим органи управління освітою не спроможні ефективно боротися. Поряд з економічними факторами – «справедливіша ціна» освітніх програм, економія витрат домогосподарств на утримання студента (у порівнянні з проживанням у великих містах), наближеність до регіональних ринків праці тощо, філіалізація має соціальні фактори, що мало досліджені, зок-рема – зниження ризиків негативного впливу на особистість, пов’язаних з етич-ними та криміногенними небезпеками мегаполісів, тіснішими взаємозв’язками з родинами та місцевими суспільними групами та ін.

Page 72: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

представництва 7 7 8 5 3споживчі товариства 5 5 6 0 4громадські організації 46 47 41 0 16релігійні організації 10 10 9профспілки, об’єднання профспілок

2 2 2 0 1

благодійні організації 1 1 1

Джерело: Держкомстат України

Територіальний розподіл навчальних закладів є нерівномір-ним. Найбільша їх кількість на початок 2008 року була у м. Києві (2667 навчальних закладів), далі йдуть – Донецька (2591), Львівська (2469), Дніпропетровська (2298) і Харківська (2154) області. Водночас слід зазначити, що регіональна насиченість навчальними закладами також значно відрізняється – найбіль-ша насиченість характерна для регіонів з населенням понад 1 млн. – Тернопільської, Житомирської, Волинської і Хмель-ницької областей, в яких цей показник майже вдвічі більший за показники Донецької, Запорізької, Луганської, Харківської областей і АР Крим.

Обсяги платних послуг. Обсяги платних послуг сфери вихо-вання і освіти у 1995-2000 рр. зростали швидко, випереджаючи інші галузі послуг (таблиця 4).

Таблиця 4. Обсяги реалізації платних послуг в Україні за видами, млн. грн.

���� ���� ���� ���� ���� �000Всьогозокрема:

��0�,� ����,0 ����,� ����,� �����,� �����,�

побутові 357,6 587,0 717,5 718,3 839,8 1045,6пасажирського транспорту

855,8 1547,7 1748,1 1929,0 2205,3 2742,0

зв’язку 266,0 571,8 793,8 1062,4 1364,5 1896,4житлово-комунальні

1515,6 3660,2 4438,5 4338,9 5013,1 7135,1

Виховання і освіти

��,� ���,� ���,� �0�,� ���,� ����,�

Page 73: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

охорони здоров’я 41,8 84,7 113,0 129,0 132,7 179,6санаторно-курортні і оздоровчі

372,8 564,0 604,4 599,8 602,6 726,9

Джерело: Статистичний щорічник України за 2000 рік. К.: Техніка, 2001. – с. 265

Якщо у 1996 р. послуги освіти і виховання становили 2,9 % об’ємів усіх платних послуг у країні (охорона здоров’я – 1,1 %, зв’язок – 7,5 %), то в 2000 році – 8,1 % (охорона здоров’я – 1,1 %, зв’язок – 12,0 %). За 1996-2000 рр. обсяги освітніх послуг зрос-ли більш ніж у 6 разів, послуг зв’язку в 3 рази, послуг охорони здоров’я і банківських – у 2,2 рази; культури і пасажирського транспорту – менш ніж у 2 рази. Якщо в 1995 р. платні освітні послуги в розрахунку на одну особу становили у фактичних цінах 0,8 гривні (для порівняння: медичні – 0,8 гривні, оздо-ровчі – 7,2 грн., зв’язку – 5,2 грн.), то в 2000 році вже 25,9 грн. (відповідно: медичні – 3,6 грн., оздоровчі – 14,7 грн., зв’язку – 38,3 грн.). Ринок платних освітніх послуг в 1996-2000 рр. роз-вивався навіть інтенсивніше, ніж ринок послуг зв’язку, який до недавнього часу вважався взірцем економічного розвитку України.

Реформа національної статистики в 2000-2002 рр. дещо змі-нила положення освіти в національній системі платних послуг. По-перше, питома вага платних освітніх послуг збільшилася з 2,4 % (2000 р.) до 2,6 % (2001 р.) всіх доходів від реалізації платних послуг. По-друге, змінилися обсяги доходу (обороту) від реалізації освітніх послуг (у ринкових цінах), які складали: у 2001 році 853,8 млн. грн. (124,8 % доходів від платних послуг освіти у 2000 р., загальним об’ємом 684,1 млн. грн.). По-третє, для платних освітніх послуг характерна найбільша частка вит-рат саме населення, що становили в 2000 р. 81,4 % всіх доходів ринку освітніх послуг (в цілому по Україні – 27,5 %, для порівнян-ня охорона здоров’я – 41,2 %), а в 2001 р. – 81,6 % (відповідно по країні – 29,3 %, охорона здоров’я – 41,1 %).

Page 74: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

Таблиця 5. Обсяги реалізації платних послуг в Україні за видами, 2001–2008 рр., млн. грн.

�00� �00� �00� �00� �00� �00� �00� �00�Всьогозокрема:

�0��� ����� ����� ���0� ����� ��0��0���00��0����

Торгівля, ремонт автомобілів, побутових виробів та предметів особистого вжитку

282 319 366 515 657 885 1326 1824

Діяльність готелів та ресторанів

636 790 932 1261 1633 2199,0 2925 3808

Діяльність транспорту та зв’язку

31053 34948 40843 51446 63979 79240 99389 125406

Операції з нерухомим майном, оренда, інжиніринг та надання послуг підприємцям

4735 6530 9085 14071 20055 26732 40161 53546

Освіта ��� ���� ���� ���� ���0 ����,� ���� ����Охорона здоров’я та надання соціальної допомоги

1194 1346 1615 2002 2511 2962,8 3707 5002

Надання комунальних та індивідуальних послуг; діяльність у сфері культури та спорту

1371 1881 2558 3537 5057 6995,4 8918 11425

Джерело: Статистичні щорічники України (різні випуски)

Page 75: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

012345678

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Джерело: Статистичний щорічник України за 2007 рік. К.: Вид-во «Консультант», 2008. – с. 306

Рис. А2. Обсяги послуг освіти у загальній структурі реалізованих послуг, %

У цілому об’єми витрат підприємств на освіту значно менші, аніж витрати населення. Так, за даними вибіркового статистич-ного обстеження 12,7 тис. підприємств, проведеного Держкомс-татом України у вересні-листопаді 2000 р., витрати на професійну підготовку працівників становили у 1999 р. 16,2 гривни на одного працівника (у еквіваленті повної зайнятості) або лише 0,3 % за-гальних витрат працедавця на робочу силу30.

На національному ринку освітніх послуг статистика виділяє три відокремлені групи суб’єктів господарювання: 1) юри-дичні особи та їх відокремлені підрозділи, основним видом діяльності яких було надання ринкових освітніх послуг31; 2) бюджетні навчальні заклади та організації (а також некомер-

30 У розвинених країнах витрати на підготовку кваліфікованого працівника в 2–2,5 рази вищі, ніж на матеріальне оснащення одного робочого місця, а сама підготовка середнього працівника займає від 14,5 років формальної освіти (Японія) до 18,5 років (США). (Лунев С. Складывание новой мировой системы и Россия / С. Лунев, Г. Широков // Pro et Contra. – Том 7. – № 4. – 2002 г. – с. 26).31 У міжнародній статистиці відповідно до рекомендацій ООН під ринковими послугами розуміються послуги, призначені для реалізації або реалізовані за економічно значущими цінами. Базовим у цьому є визначення ціни ринковою (market price) – тобто використовується для оцінки операцій та визначається як сума грошей, які покупець готовий добровільно сплатити за товар, що купує у продавця, який готовий добровільно продати йому товар.

Page 76: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

ційні організації32, що обслуговують домашні господарства), які реалізують освітні послуги за неринковими цінами33; 3) фізичні особи, що здійснюють підприємницьку діяльність із надання освітніх послуг за ринковими цінами.

1) За даним офіційної статистики на ринку освітніх послуг у 2007 році працювало 1973 юридичних осіб та 410 їх відокрем-лених підрозділів, основним видом діяльності яких було надання освітніх послуг, зокрема: початкової загальної освіти – 125 і 22; середньої освіти – 561 і 21; вищої освіти – 216 і 271; здійснювали інші види діяльності у сфері освіти – 1071 і 96.

При цьому було реалізовано освітніх послуг (у ринкових цінах) на суму 2350,5 млн. грн. (ріст у порівнянні з 2006 р. на 124 %), зок-рема: початкової загальної освіти – 27,5 млн. грн. (128 %); серед-ньої освіти – 262,8 млн. грн. (129,5 %); вищої освіти – 1557,1 млн. грн. (121,5 %); з інших видів діяльності у сфері освіти – 503,0 млн. грн. (129,1 %).

Населення було основним споживачем платних освітніх пос-луг, йому було реалізовано 98,9 % послуг початкової загальної освіти; 78,6 % – середньої освіти; 96,3 % – вищої освіти; 65,4 % – ін-ших видів діяльності у сфері освіти. Деяка частка платних освітніх послуг реалізовувалася нерезидентам, зокрема: 1,7 % – обсягів послуг середньої освіти; 0,7 % – вищої освіти; 1,3 % – інших видів діяльності у сфері освіти.

У закладах освіти, що надавали освітні послуги, працювало 86,4 тис. штатних працівників та 28 тис. позаштатних працівників, з них у вищій школі – 56,2 тис. і 17,8 тис. осіб відповідно.

32В англомовній літературі використовуються терміни «неприбуткова некомер-ційна організація» (non-for-profit organization, США), «неурядова організація» (non-government organization, ООН, ЮНЕСКО, МОП, Рада Європи тощо), «бла-годійна організація» (charity organization, Велика Британія), або: «приватна добровільна організація» (private organization), «організація громадянського суспільства» (civil social organization). Загальновизнаними рисами цих органі-зацій є їх добровільний характер, некомерційні та неполітичні цілі діяльності, неурядовий характер. Ці види організацій мають інституційно закріплену структуру і є самоврядними.33Державні установи і організації, забезпечуючи індивідуальні потреби домо-господарств та колективні потреби суспільства в цілому, (а також некомерційні організації, що обслуговують домашні господарства) надають послуги за не-економічно значущими цінами, їх вартість, як у виробництві, так й у споживанні, оцінюється за собівартістю (за неринковими цінами).

Page 77: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

2) Окрім того, достатньо активною на ринку освітніх пос-луг була присутність бюджетних навчальних закладів і органі-зацій, якими було реалізовано освітніх послуг за неринкови-ми цінами на суму 4501,8 млн. грн. (у 2006 році – 3341,0 млн. грн.), зокрема: початкової загальної освіти – 228,3 млн. грн. (всі 100 % – населенню; відповідно у 2006 році – 190,3 млн. грн.); середньої – 190,9 млн. грн. (89,0 %; 141,9 млн. грн.); вищої освіти – 4027,1 млн. грн. (93,3 %; 2977,5 млн. грн.); з інших видів діяльності у сфері освіти – 55,5 млн. грн. (67,1 %; 31,4 млн. грн.). Бюджетні заклади вищої освіти з загальних обсягів освітніх послуг надали їх нерезидентам на суму 208,7 млн. грн. (5,2 % від загального об-сягу реалізованих вищої освітою послуг; у 2006 році – 161,3 млн. грн. і 5,4 %).

3) Третя, менш значна за обсягами, але важлива категорія господарюючих суб’єктів ринку освітніх послуг представлена 4311 фізичними особами, які здійснювали підприємницьку діяль-ність на цьому ринку (у 2006 році – 3461), надавши послуг на суму 120,7 млн. грн. (у 2006 р. – 87,3 млн. грн.), зокрема: початкової загальної освіти – 1715 осіб і 54,7 млн. грн. (відповідно – 1951 і 59,5 млн. грн.); середньої освіти відповідно – 578 і 5,7 млн. грн. (214 і 1,3 млн. грн.); вищої освіти – 25 і 0,7 млн. грн. (20 і 0,4 млн. грн.); з інших видів діяльності у сфері освіти – 1993 і 59,6 млн. грн. (1276 і 26,0 млн. грн.).

Page 78: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

ПеРший наПРЯМОк: МайнОВі сПОРиПриблизно 80 % судових справ, стороною в яких є Міністер-

ство освіти і науки України (МОНУ), а також навчальні заклади України, які перебувають у підпорядкування МОНУ, – це справи, предметами позовів яких є майнові права, а саме на будівлі, спо-руди, гуртожитки, навчальні цехи, науково-дослідні інститути, земельні ділянки тощо.

У зв’язку із тим, що законодавство УРСР не знало такого виду власності, як власність територіальних громад, а все майно і зем-ля належали до державної власності, процес поділу даного майна та земельних ділянок триває досьогодні, хоча Цивільним кодек-сом України і визначається чіткий поділ права власності.

Окрему групу спорів майнового характеру складають спори щодо користування земельними ділянками. Право власності на землю в межах населених пунктів надане територіальним гро-мадам, від імені яких виступають місцеві ради. За цих умов право державних навчальних закладів на користування земельними ділянками часто обмежується без урахування потреб навчаль-ного закладу. Саме це і викликає численні судові спори.

До того ж відповідно до статті 10 Закону України «Про розме-жування земель державної та комунальної власності» розмежу-вання земель державної та комунальної власності здійснюється в межах адміністративно-територіальних утворень – сіл, селищ, міст, районів, областей.

Підставою для проведення робіт, пов’язаних з розмежуванням земель державної та комунальної власності в межах населених пунктів, є рішення сільської, селищної, міської ради, а за межа-ми населених пунктів – рішення Ради Міністрів Автономної Рес-публіки Крим або відповідної обласної державної адміністрації.

Розмежування земель державної та комунальної власності здійснюється за проектами, які за замовленням відповідних сільських, селищних, міських рад, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій розробля-ються державними та іншими землевпорядними організаціями.

КЛАСИфІКАЦІЯ СУДОВИх СПРАВ ЗА ПРОбЛЕмНИмИ НАПРЯмКАмИ

Page 79: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

Стаття 8 вищезазначеного закону передбачає, що Кабінет Міністрів України здійснює визначення меж земельних діля-нок, на яких розміщені об’єкти нерухомого майна, що належать до сфери управління Президента України, Верховної Ради Ук-раїни, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, Вищого господарського суду України, Генеральної прокуратури України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук, інших державних наукових установ та організацій, меж земельних ділянок, на яких розташовані державні, зокрема казенні, підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об’єкти неза-вершеного будівництва та законсервовані об’єкти, а також меж земельних ділянок, на яких розміщені об’єкти нерухомого майна, що перебувають у сфері управління Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, за погодженням з ними.

Практично повноваження місцевих рад є досить широкими. На наш погляд, саме Кабінету Міністрів України потрібно нада-ти більше повноважень щодо регулювання питань вилучення земельних ділянок.

Окрім цього, всі приписи прокурорів за більшістю справ місцеві ради не беруть до уваги, що потребує законодавчого встановлення посиленого контролю з боку прокуратури за прий-нятими рішеннями місцевих рад.

Та й місцеві ради приймають тисячі рішень про вилучення земельних ділянок, передаючи у власність приватним підпри-ємствам, які використовують їх для власних інтересів, при цьому інтереси держави взагалі ігноруються.

Інша група судових спорів майнового характеру стосується приміщень.

Першопричиною нерідко стають дії самих навчальних за-кладів: надання приміщень в оренду без належного правового оформлення, непродумані рішення про продаж приміщень, несвоєчасне оформлення майнових прав тощо. З іншого боку, законодавство України розглядає державні та комунальні закла-ди освіти як суб’єкт підприємницької діяльності без урахування особливої мети їхньої діяльності. І в цій частині нерідко інтереси

Page 80: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�0

територіальних громад не збігаються із загальнодержавними інтересами щодо надання освітніх послуг.

Усе це вимагає термінового перегляду місця місцевого само-врядування у сфері освіти, насамперед – загальної середньої, професійно-технічної та вищої. Майнові права навчальних за-кладів мають бути врегульовані з урахуванням їхнього особли-вого статусу.

Приклади судових справ1. Галицький районний суд м. Львова, за позовом Львівського

коледжу легкої промисловості до Львівської міської ради про зобов’язання вчинити певні дії.

2. Господарський суд Житомирської облатсі, за позовом про-курора в інтересах МОНУ, Житомирського державного універ-ситету ім. І. Франка до виконкому Житомирської міської ради про часткове скасування рішення від 23.10.03 № 648 та визнання недійсним свідоцтва про право власності на майно.

3. Печерський районний суд м. Києва, за позовом Київсько-го оптико-механічного технікуму МОНУ, МОНУ, Слободян В. Д. до Щербаня О. М., державного підприємства «ЛД-Україна» про визнання правочину недійсним та застосування наслідків, пов’язаних з його недійсністю № 2-3386/09 щодо приміщення.

4. Господарський суд Одеської області, за позовом Одеського державного екологічного університету, МОНУ – третя сторо-на, до Одеської міської ради про визнання права власності на майно.

5. Господарський суд Одеської області, Регіональне відділення Фонду державного майна України до Одеської міської студент-ської поліклініки про визнання дійсним договору, розірвання договору оренди № 20-3/126-08-2407.

6. Господарський суд м. Києва, за позовом Управління Пол-тавської єпархії УПЦ до МОНУ, професійно-технічного училища № 51, Полтавської ОДА про визнання права власності.

7. Донецький апеляційний господарський суд, за позовом прокурора Ленінського р-ну м. Донецька в інтересах МОНУ, Донецького електрометалургійного технікуму до фізичної осо-би-підприємця Караван Р. І., Регіонального відділення Фонду державного майна України.

Page 81: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

8. Вищий господарський суд України, за касаційною скаргою ТОВ «Нова земля», у справі за позовом «Нова земля» до Регіо-нального відділення Фонду державного майна України, Націо-нального педагогічного університету ім. Драгоманова, третя сторона – МОНУ, про спонукання продовжити на новий термін договір оренди.

9. Господарський суд Рівненської області, за позовом Регіо-нального відділення Фонду державного майна України до ВАТ «Рівненське АТП 15607» про зобов’язання внести зміни до дого-вору оренди цілісного майнового комплексу.

10. Господарський суд Херсонської області, за позовом Херсонського державного будинку художньої творчості до ТОВ Універсальна товарна біржа «Лиман» про визнання аук-ціону таким, що не відбувся, та визнання недійсним договору купівлі-продажу.

11. Господарський суд Тернопільської області, за позовом товариства індивідуальних забудовників «Наука» до Управління капітального будівництва Тернопільської обласної державної адміністрації, треті особи – МОНУ, Тернопільський національний педагогічний університет, про виділення в натурі частки.

12. Господарський суд Дніпропетровської області, за позовом Нікопольського міжрайонного прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави в особі МОНУ, Одеської національної юридичної академії до ТОВ «Київ», ЗАТ «ОТП Банк» про визнання до-говору іпотеки недійсним, зняття заборони на відчуження майна.

13. Господарський суд Дніпропетровської області, за позовом Дніпропетровської міської ради до державного вищого навчаль-ного закладу «Дніпропетровський політехнічний коледж» про вилучення земельної ділянки.

14. Господарський суд Дніпропетровської області, за позовом Дніпропетровської міської ради до державного вищого навчаль-ного закладу «Дніпропетровський політехнічний коледж» про вилучення земельної ділянки.

15. Вищий господарський суд України за касаційною скаргою «Державний ощадний банк» у справі за позовом Прокурора (МОНУ, Львівська академія друкарства) до ТзОВ «Центр друку Фенікс», ВАТ «Державний ощадний банк» про визнання недій-сними правочинів.

Page 82: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

16. Севастопольський апеляційний господарський суд, за апе-ляційною скаргою Артеківської спеціалізованої школи І–ІІІ ступе-нів Ялтинської міськради Автономної Республіки Крим, м. Ялта, у справі за позовом ДПУМДЦ «Артек» до Артеківської спеціалі-зованої школи І-ІІІ ступенів Ялтинської міськради, треті особи: Ялтинська міськрада, управління освіти Ялтинської міськради, Державне управління справами, Кабінет Міністрів України, МОНУ про спонукання до виконання дій (звільнити займане приміщен-ня) № 2-8/16247-2007.

17. Господарський суд Запорізької обл., за позовом Регіональ-ного відділення Фонду державного майна України до суб’єкта підприємницької діяльності – фізичної особи Ревуцької І. В. про стягнення суми неустойки та зобов’язання повернути майно до державної власності.

18. Київський апеляційний адміністративний суд, апеляційна скарга прокуратури Шевченківської району, у справі за позовом Чернякової Н. В. до прокуратури Шевченківської р-ну, Шевчен-ківської РДА, МОНУ – третя особа, про визнання бездіяльності і рішення протиправним та скасування.

19. Господарський суд м. Києва, за позовом Фоменко Н. А. до Фе-дорченка В. К., Київського університету туризму, економіки і права, треті особи – Дніпровська районна державна адміністрація м. Киє-ва, МОНУ, про визнання недійсним рішень зборів засновників.

20. Господарський суд Херсонської області, за позовом Ре-гіонального відділення Фонду державного майна України, до ТОВ «Славутич», МОНУ – третя особа, про повернення майна по акту приймання – передачі та сплати неустойки в сумі 14 633, 74 № 13/117-ПН-09.

21. Київський апеляційний господарський суд, за апеляційно скаргою ТОВ «Київський фонд нерухомості» у справі за первин-ним позовом Київського національного університету технологій та дизайну до ТОВ «Київський фонд нерухомості» про розірвання договору, зустрічний позов ТОВ «Київський фонд нерухомості» про стягнення витрат, пов’язаних з виконанням доручення.

22. Господарський суд Одеської обл., за позовом ОСББ «Ново-росія» до Одеського національного університету ім. І. І. Мечнікова, треті особи – МОНУ, Одеська обласна державна адміністрація, Уп-равління охорони об’єктів культурної спадщини Одеської обласної

Page 83: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

державної адміністрації, за участю прокуратури Одеської області, про зобов’язання до вчинення певних дій, за зустрічним позовом Одеського національного університету ім. І. І. Мечнікова.

23. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд, апеляційна скарга Дніпропетровського обласного відділення Фонду соціального страхування у справі за позовом Вищого професійного училища № 17 до Дніпропетровського обласного відділення Фонду соціального страхування, Державної податко-вої інспекції про виключення з акту і рішення недоїмок.

24. Київський апеляційний господарський суд, апеляційна скарга Фонду державного майна України у справі за позовом ЗАТ «Чер-нівецьке підприємство обчислювальної техніки і інформатики» до Фонду державного майна України, треті особи – МОНУ, Регіональ-не відділення Фонду державного майна України, Хоменко В. О.

25. Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим, за позовом заступника прокурора АРК в інтересах держа-ви в особі МОНУ до Верховної Ради АРК про визнання рішення нечинним та визнання нечинною постанови.

26. Конотопський міськрайонний суд Сумської області, за по-зовом Зимовець Н. І. до МОНУ, Конотопського професійного ліцею та первинної профспілкової організації професійного ліцею про спонукання розподілу відомчого житлового фон-ду – квартири.

27. Конотопський міськрайонний суд Сумської області, за по-зовом Савченко Л. Г. до Конотопського професійного ліцею та первинної профспілкової організації професійного ліцею про спонукання розподілу відомчого житлового фонду – квартири.

28. Луцький міськрайонний суд, за позовом Слюсар М. В. до Державного професійно-технічного закладу «Луцьке ВПУ» про визнання угоди дійсною.

29. Господарський суд Харківської області, за позовом На-ціонального технічного університету «ХПІ» до Приватного підприємства фірма «Антей», третя сторона – МОНУ, про звіль-нення приміщень.

30. Вищий господарський суд України, за касаційною скар-гою ЗАТ «Ізмаїльський суднобудівельно-судноремонтний завод» у справі за позовом Дунайського транспортного прокурора в інтересах держави в особі МОНУ, Державного професійно-тех-

Page 84: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

нічного навчального закладу «Ізмаїльське ВПУ» до виконкому Ізмаїльської міської ради, ЗАТ «Ізмаїльський суднобудівельно-судноремонтний завод», третя особа – Міністерство транспорту і зв’язку України про визнання права вл-ті № 20-6/13-08-330.

31. Личаківський районний суд м. Львова, за позовом Даніло-вої О. Г. до Львівського національного університету ім. І. Франка про надання права на приватизацію квартири.

32. Вищий господарський суд України, за касаційною скар-гою Петращук Є. О. та інших у справі за позовом заступника генерального прокурора України в інтересах держави в особі: Кабінету Міністрів України, МОНУ, – до ЗАТ «Інтернафтогазбуд», ЗАТ «Побутрембуд», Київського національного університету ім. Т. Шевченка, Київської міської ради про визнання недійсними договорів та рішення № 50/35.

33. Господарський суд Харківської області, за позовом АТ ка-фе «Сучасник» до Регіонального відділення Фонду державного майна України, третя особа – Харківський державний університет харчування і торгівлі, про витребування майна.

34. Господарський суд м. Києва, за позовом Київського Вищого професійно-технічного училища будівництва і авто-транспорту до ЗАТ «Вищий навчальний заклад про стягнення 404936,53 грн.

35. Господарський суд Одеської області, за позовом МОНУ, Ізмаїльського державного гуманітарного університету до Із-маїльської міської ради, виконкому Ізмаїльської міської ради про визнання незаконними та скасування рішення та частини рішення № 6/195-06-5132А.

36. Господарський суд Полтавської області, за позовом НАУ до Кременчуцької РДА, ТОВ «АВІА» про визнання недійсним до-говору купівлі – продажу та державного акту на право приватної власності.

37. Київський апеляційний господарський суд, апеляційна скарга ВАТ «Херсонські комбайни», ТОВ «Прибій» у справі за по-зовом прокуратури Херсон області до Фонду Державного майна, ВАТ «Херсонські комбайни» про визнання недійсними наказів.

38. Дарницький районний суд м. Києва, за позовом заступника прокурора в інтересах держави в особі Державного агентства земельних ресурсів України, МОНУ до Київської міської ради,

Page 85: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

треті особи: Головне управління освіти і науки Київської міської державної адміністрації, середньої загальноосвітньої школи № 280, Антонюк Л. І. про визнання недійсним пункту 10 рішення Київської міської ради від 10.07.03 № 635/795 № 2а-649/09.

39. Жовтневий районний суд м. Запоріжжя за позовом Шевчен-ко М. А. до виконкому Запорізької міської ради, Запорізької міської ради, МОНУ, Запорізького національного університету, бюро тех-нічної інвентаризації, про визнання права власності на гараж.

40. Господарський суд Закарпатської області за позовом Тячівсь-кого професійного ліцею Закарпатської області до Тячівської місь-кої ради про визнання державної власності на приміщення.

ДРугий наПРЯМОк: сПОРи, ПОВ’Язані із ануЛюВан-нЯМ Ліцензії наВчаЛьниМ закЛаДаМ

Даний напрямок складає приблизно 10 % судових справ.Ліцензії на освітню діяльність та сертифікати про акредитацію

напрямів спеціальностей та вищих навчальних закладів можуть бути анульовані відповідно до закону (частина четверта статті 28 Закону України «Про вищу освіту»).

Обов’язковою умовою видачі ліцензії вищим навчальним закладам є наявність у них необхідної матеріально-технічної, науково-методичної та інформаційної бази, бібліотеки, науко-во-педагогічних кадрів за нормативами, що встановлюються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі освіти і науки.

Згідно із пунктом 1 Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.12.2006 року № 1757, МОНУ є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сфері освіти, наукової, науково-технічної, інноваційної діяльності та інтелектуальної власності.

Наказ Міністерства освіти і науки України від 24.12.2003 № 847, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 19 січ-ня 2004 року за № 75/8674, «Ліцензійні умови надання освітніх послуг у сфері вищої освіти» визначає мінімальні нормативи забезпечення навчальних закладів матеріально-технічною, нав-чально-методичною та інформаційною базою, науково-педаго-гічними та педагогічними кадрами.

Page 86: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

Під час перевірок навчальних закладів виявляється, що біль-шість порушників не дотримується саме вимог вищевказаного наказу.

Основною проблемою даного напрямку є не так відсутність нормативної бази в цілому, як недотримання навчальними за-кладами ліцензійних умов.

Отже, в даному разі виникає потреба у застосуванні не тільки тих заходів до порушників, які визначені Законом України «Про вищу освіту», але й значно суворіших, як наприклад накладання штрафів, що спонукатиме навчальні заклади до дотримання законодавства про освіту.

Приклади судових справ1. Тернопільський окружний адміністративний суд, за по-

зовом приватного вищого навчального закладу «Бучацький інститут менеджменту і аудиту» до Державної акредитаційної комісії (далі – ДАК), МОНУ про визнання нечинним наказу МОН від 09.04.09 № 157 та рішення ДАК від 07.05.09.

2. Кіровоградський окружний адміністративний суд, за позо-вом приватного вищого навчального закладу «Олександрійський коледж менеджменту» до МОНУ про визнання неправомірним та скасування рішення.

3. Львівський апеляційний адміністративний суд, за апеля-ційною скаргою ТзОВ «Університет «Львівський Ставропігіон» у справі за позовом ТзОВ «Університет «Львівський Ставропігіон» до МОНУ, ДАК про скасування наказу та рішення.

4. Окружний адміністративний суд м. Києва, за позовом ДП «Навчально-консультативний центр по туризму» до МОНУ, Державної служби туризму і курортів України про визнання протиправними і скасування рішень.

5. Окружний адміністративний суд м. Києва, за позовом вищо-го навчального закладу «Європейський університет» до МОНУ, ДАК про визнання протиправною бездіяльності та зобов’язання вчинити дії (видати сертифікати) № 2а-4821/09/2670-16/299.

6. Окружний адміністративний суд м. Києва, за позо-вом Міжнародної академії управління персоналом до МОНу про зобов’язання вчинити певні дії, видачу ліцензії № 2а-6137/09/2670.

Page 87: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

7. Вищий адміністративний суд України, касаційна скарга приватного вищого навчального закладу «Інститут управління», м. Дрогобич.

8. Київський міжобласний апеляційний господарський суд за Апеляційною скаргою Київського обласного відділення Ук-раїнської секції Міжнародної поліцейської асоціації у справі за по-зовом Київського обласного відділення Української секції Міжна-родної поліцейської асоціації до ТОВ «Поліцейський фінансовий-правовий коледж», треті особи: виконком Броварської міськради, МОНУ про визнання установчих документів недійсними.

9. Сумський окружний адміністративний суд, за позовом Сумського гуманітарного інституту Відкритого міжнародного університету розвитку людини «Україна» до МОНУ, Управління освіти і науки Сумської обласної державної адміністрації про визнання дій та рішень незаконними, скасування наказу від 23.12.08 № 2625-Л та протоколу № 74.

тРетій наПРЯМОк: тРуДОВі сПОРи та сПОРи щОДО ПРОфесійнОї кВаЛіфікації

Крім традиційних трудових спорів, у сфері освіти все частіше виникають спори щодо визнання професійної кваліфікації: при-своєння вчених звань тощо. На відміну від західних держав, систе-ма присвоєння вчених звань в Україні залишається невиправдано централізованою. Централізація, в свою чергу, породжує негативні явища: порушення строків розгляду справ, поверховий розгляд справ, і як підсумок – прояви корупційних діянь. Спроби усувати негативні явища адміністративними заходами за відсутності на-лежної правової бази призводять лише до збільшення судових позовів, де часто спори вирішуються за формальними ознаками.

Недостатньо врегульоване питання фінансово-господарської діяльності навчальних закладів державної та комунальної фор-ми власності. Тому в судовому спорі з ректором Д. Ч-го ВНЗ при наявності очевидних дій, які завдали матеріальної шкоди навчальному закладу, суд першої інстанції визнав докази МОНУ щодо звільнення з посади недостатніми. Суд апеляційної інс-танції визнав рішення МОНУ таким, що відповідає трудовому законодавству.

Даний напрямок складає приблизно 5 % судових справ.

Page 88: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

Приклади судових справ1. Жовтневий районний суд м. Запоріжжя, за позовом Зоської

Я. В., Лепьохіної І. О., Матейко С. В. до Класичного приватного університету, МОНУ про визнання дійсним рішення атестаційної колегії та скасування наказу.

2. Апеляційний суд Чернігівської області, за позовом Дени-сова О. І. до МОНУ, Чернігівського державного технологічного університету, третя особа Чередниченко П. І., про поновлення на роботі.

3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд, за по-зовом Носевич Л. В. до МОНУ, ГУОН Дніпропетровської ОДА, про поновлення на роботі та укладення трудового контракту.

4. Харківський окружний адміністративний суд, за позовом Русецького А. І. до МОНУ про оскарження рішення атестаційної комісії.

5. Харківський районний суд Харківської області, за позовом Пулькіна А. Ю. до МОНУ про визнання одним із переможців кон-курсу.

6. Апеляційний суд Дніпропетровської обл., за апеляцій-ною скаргою МОНУ у справі за позовом Карпова В. Н. до МОНУ, Дніпропетровського технолого-економічного технікуму про визнання дій протиправними та зобов’язання вчинити певні дії № 22ц-3009 (11).

7. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд за позовом Вакарчука С. Б. до Державної митної служби України, МОН про поновлення на роботі.

четВеРтий наПРЯМОк: сПОРи ПОВ’Язані зі ВстуПОМ Осіб ДО ВищиХ наВчаЛьниХ закЛаДіВ

Даний напрямок складає приблизно 5% судових справ.Проблема полягає у відсутності законодавчого врегулювання

питання вступу абітурієнтів, а саме порядку зовнішнього неза-лежного оцінювання (ЗНО).

Багато позовів такого характеру стосується не так проблеми закріплення системи ЗНО у законі, як незнання позивачів самої системи ЗНО, а також нормативних документів, що регулюють даний процес.

Page 89: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

Зростання відносної частки судових спорів із питань вступу чітко демонструє потребу єдиного кодифікованого акту у формі кодексу, який дозволив би уникнути щорічної розробки значної кількості нормативно-правових актів, а також мав би вищу юри-дичну силу над підзаконними нормативно-правовими актами та полегшив би користування з боку суб’єктів правовідносин.

Приклади судових справ1. Окружний адміністративний суд м. Києва, за позовом Нічки

О. Я. до МОНУ, Мінюст про визнання незаконним та таким, що не відповідає правовим актам вищої юридичної сили, наказу МОНУ від 02.09.08 № 802 «Про затвердження Умов прийому до ВНЗ».

2. Окружний адміністративний суд м. Києва, за позовом Кли-менюка О. М. до МОНУ про скасування наказу № 3/383.

3. Окружний адміністративний суд м. Києва, за позовом Кос-тюка І. О. до МОНУ, міністра, ректора Національного університету харчових технологій про визнання нечинним рішення МОНУ щодо зміни обсягів підготовки науково-педагогічних кадрів через аспірантуру Національного університету харчових тех-нологій.

Висновки.Судові справи в галузі якнайкраще демонструють вади законо-

давства і вказують на ключові проблеми його реформування.Незадовільне врегулювання майнових відносин в освіті є оче-

видним. Суперечності між державною та комунальною формами власності в освіті є загрозливими для цілої низки навчальних закладів, оскільки можуть призвести до їхнього ліквідації. Оче-видно, потребують додаткового регулювання повноваження органів місцевого самоврядування в освіті.

Питання ліцензування і акредитації навчальних закладів, як і питання вступу до вищих навчальних закладів, мають бути належним чином врегульовані законом. Існуюча практика регу-лювання цих питань актами МОНУ не дозволяє використовувати ці механізми для підвищення якості освітніх послуг.

Окремого дослідження потребують судові справи місцевого рівня, де МОНУ не виступає стороною.

Page 90: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�0

За період незалежності України Верховною Радою було прий-нято 6 Законів, які регулюють діяльність освітньої галузі: Закон України «Про освіту» від 23 травня 1991 року; Закон України «Про дошкільну освіту» від 11 липня 2001 року; Закон України «Про загальну середню освіту» від 13 травня 1999 року; Закон України « Про позашкільну освіту» від 22 червня 2000 року; Закон України «Про професійно-технічну освіту» від 10 люто-го 1998 року та Закон України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року.

Усі ці закони були прийняті в різні часи, різними парламен-тами і мають численні розбіжності, подвійне тлумачення та су-перечності. На виконання зазначених законів була видана низка підзаконних нормативно-правових актів: Укази Президента, Постанови та Розпорядження Уряду, Положення, Інструкції, На-кази та ін. Проте підзаконні акти, здебільшого, не додали ясності, а внесли ще більше невідповідностей.

Як підтвердження цього можна навести такі приклади: Загальний закон «Про освіту» та закони прямої дії «Про до-

шкільну освіту», «Про загальну середню освіту», «Про позашкіль-ну освіту»

по-різному:• іменують навчальні заклади, які становлять систему ос-

віти;• визначають порядок призначення керівників та педагогіч-

них працівників навчальних закладів; • визначають органи управління освітою, порядок затверд-

ження та реєстрації установчих документів та ін.Особливо слід звернути увагу на розбіжності у порядку ство-

рення, реорганізації та ліквідації навчальних закладів, визначен-ня форми власності та організаційно-правової форми.

Закон України «Про освіту» обмежує можливості створення навчальних закладів спільно юридичними особами різних форм

ОСВІТНє ЗАКОНОДАВСТВО І ПРОбЛЕмИ УПРАВЛІННЯ ЗАГАЛЬНОЮ СЕРЕДНЬОЮ ОСВІТОЮ

Page 91: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

власності. Наприклад, при недостатньому бюджетному фінансу-ванні доречно було б надати можливість створювати навчальні заклади приватним структурам спільно з органами держав-ної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, де приватний капітал спрямовувався б на будівництво навчаль-них закладів, зміцнення їхньої матеріально-технічної бази, фі-нансування додаткових освітніх послуг, вирішення соціальних питань (харчування, медичне обслуговування, оздоровлення, тощо), а держава –забезпечувала б оплату праці, максимальне вирішення питань надання приміщень для навчальних закладів та, за можливості – інше.

В освітньому законодавстві існує протиріччя чинному зако-нодавству України щодо створення гімназій, ліцеїв, колегіумів, спеціалізованих шкіл, призначення керівників навчальних за-кладів та ін.

До цього часу законодавцем не визначене місце такої ор-ганізаційно-правової форми як «навчальний заклад» і як слід рахувати чи ким вважати суб’єкти господарювання (товариства з обмеженою відповідальністю, відкриті акціонерні товариства, приватні підприємства та ін), які надають освітні послуги та от-римали ліцензії на право здійснення освітньої діяльності у сфері дошкільної, загальної середньої та позашкільної освіти, особливо у сфері загальної середньої освіти, де після закінчення навчання випускники отримують державний документ про здобуття повної загальної середньої освіти.

Не зрозуміло до якої ланки системи освіти – чи то дошкільної, чи загальної середньої – необхідно відносити такі типи навчаль-них закладів як «навчально-виховні комплекси», створені шляхом реорганізації загальноосвітнього та дошкільного навчального закладу. В одних випадках органи управління освітою відносять їх до загальноосвітніх закладів, в інших – до дошкільних, а де-які – і до дошкільних, і до загальноосвітніх, беручи до уваги той факт, що у своєму складі заклад має дошкільні групи та загально-освітні класи. Виходячи із цього, ми маємо не точну статистику щодо мережі навчальних закладів в Україні та подвійний підра-хунок контингенту вихованців дошкільних навчальних закладів та учнів шкіл.

Page 92: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

Так само не визначене й місце так званих відомчих навчаль-них закладів, створених ще за радянських часів сільськогоспо-дарськими колективами, міністерствами, відомствами та держав-ними підприємствами.

Подвійне тлумачення терміну «відповідний орган управління освітою» на практиці має свої негативні наслідки. А саме: контро-лює освітню діяльність навчального закладу і орган управління освітою за місцем реєстрації, і орган управління освітою за міс-цем здійснення освітньої діяльності, а в певних випадках – ні той, ні інший.

Деякі статті законів залишаються записаними лише на папе-рі, зокрема, встановлення середніх посадових окладів (ставок заробітної плати), визначених ст.57 закону України «Про освіту». Щорічно Закон України «Про бюджет» зупиняє дію зазначеної норми.

На виконання ст. 9 Закону України «Про загальну середню ос-віту» Кабінет Міністрів України постановою від 14.06.2000 № 964 затвердив Положення про загальноосвітній навчальний заклад. Норми Закону та Положення відповідають одна одній. Проте і Закон, і Положення потребують суттєвих змін.

Нині держава фактично не виконує в повному обсязі свої основні завдання щодо забезпечення права громадян на доступ-ність і безоплатність здобуття повної загальної середньої освіти, гарантовані Конституцією України (ст. 24, 53).

У середній освіті не забезпечено належного рівня якості навчально-виховного процесу у кожній загальноосвітній школі (у місті й у селі). Відсутній рівний доступ громадян до якісної освіти. Він залежить від майнового і соціального статусу батьків. У зв’язку з державним фінансуванням у навчальних закладах практично лише захищених статей (заробітна плата та комуналь-ні послуги), управлінці шкіл спонукають батьків в обов’язковому порядку вносити кошти на покращення матеріально-технічної бази.

Мережа навчальних закладів не відповідає демографічним тенденціям. Якщо чисельність дітей шкільного віку у зв’язку з демографічним спадом за останні десять років скоротилася приблизно на 25 %, то кількість учителів зменшилася тільки на 6 %. В Україні знижується показник кількості учнів на одного

Page 93: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

вчителя і сьогодні становить близько 9, що є одним з найнижчих у світі (в країнах ОЕСР він майже вдвічі більший).

Відсутність державного регулювання таких процесів приз-водить до ще більш неефективного використання бюджетних коштів.

Особливо це стосується процесу оптимізації мережі малоком-плектних сільських шкіл, де один учитель викладає по декілька предметів за відсутності відповідної навчальної бази. Нині маємо понад тисячу шкіл, де менше 40 учнів. Рішення про закриття нав-чальних закладів згідно з чинним законодавствством приймають місцеві громади. Проте наявний досвід свідчить, що при цьому не завжди враховуються інтереси щодо забезпечення якості навчання дітей.

Необхідно законодавством передбачити державне регулю-вання мережі навчальних закладів та забезпечення дотримання органами місцевого самоврядування відповідних стандартів утримання шкіл. Слід доопрацювати Положення про територіаль-ний освітній округ, яке визначить механізми формування мережі в межах округу, забезпечить правові підстави для фінансово-господарського та кадрового забезпечення.

У великих містах недосконала система управління освітою призвела до нерівномірного розміщення загальноосвітніх навчальних закладів, нераціонального розвитку мережі гім-назій, ліцеїв, колегіумів, спеціалізованих шкіл, нерівних умов кадрового, методичного та інформаційного забезпечення. Непоодинокі випадки, коли в мікрорайоні відсутні звичайні загальноосвітні школи, а маємо ліцеї, гімназії, спеціалізовані школи, тобто дитина з мікрорайону проживання мусить шука-ти навчальний заклад для здобуття освіти, до якого потрібно добиратися громадським транспортом, тоді як поруч з будин-ком, де вона проживає, функціонують лише так звані «елітні» навчальні заклади.

У Законі України «Про загальну середню освіту» вказано: «За своїми організаційно-правовими формами загальноосвітні нав-чальні заклади можуть бути державної, комунальної та приватної форм власності», в цьому випадку організаційно-правова форма юридичної особи та належність її до форми власності об’єднані в одне поняття, що є правовим абсурдом.

Page 94: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

З метою уникнення невідповідностей у повноваженнях ор-ганів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування при створенні, реорганізації та ліквідації ліцеїв, гімназій, колегіумів, спеціалізованих шкіл, вважаємо за доцільне залишити цю функ-цію у виключних повноваженнях власника. По тексту закону вилучити слово «засновник», залишивши слово «власник».

Питання здійснення добору, призначення на посаду та звіль-нення з посади педагогічних працівників, зокрема керівних кадрів, державних і комунальних загальноосвітніх навчальних закладів віднесені чинним законодавством до повноважень різних органів, що ускладнює застосування цих норм на прак-тиці. У законі обмежені права керівника загальноосвітнього навчального закладу в частині призначення на роботу та звіль-нення з роботи педагогічних працівників, тоді як педагогічних працівників дошкільних і позашкільних навчальних закладів призначають на роботу та звільняють з роботи керівники цих закладів.

Законом «Про загальну середню освіту» (ст. 36) до завдань органів управління системою загальної середньої освіти відне-сено атестацію навчальних закладів системи загальної середньої освіти та ліцензування загальноосвітніх навчальних закладів, за-снованих на приватній формі власності. Водночас стаття 37 цього ж закону атестацію навчальних закладів відносить до повно-важень органів виконавчої влади та органів місцевого самов-рядування в галузі загальної середньої освіти, а ліцензування загальноосвітніх навчальних закладів приватної форми власності взагалі не віднесено до повноважень цих органів.

Назріла необхідність розробки та прийняття нової редакції Положення про атестацію педагогічних працівників та розробки Положення про атестацію керівників загальноосвітніх, дошкіль-них та позашкільних навчальних закладів. Занадто спрощений підхід та вимоги до атестаційної оцінки керівника навчального закладу: керівник закладу відповідає займаній посаді («атесто-ваний») за умови атестації навчального закладу (високий, до-статній, середній рівні) й, навпаки, не відповідає займаній посаді («неатестований»), якщо рівень освітньої діяльності навчального закладу низький. Міністерством освіти і науки України донині не розроблено й не прийнято Положення про атестацію керів-

Page 95: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

ників загальноосвітніх навчальних закладів. Отже, діє принцип, закладений у наказі МОНУ № 99 від 14 лютого 2005р. у частині, що одночасно з атестацією загальноосвітніх навчальних закладів проводиться атестація їх керівників. За такої нормативної бази відсутня мотивація у керівника навчального закладу до його професійного росту.

Основною формою державного контролю за діяльністю нав-чальних закладів усіх типів та форм власності є атестація нав-чальних закладів. Сьогодні Порядок державної атестації загально-освітніх, дошкільних та позашкільних навчальних закладів, сис-тема критеріїв оцінювання їх роботи потребують кардинальних змін. Вони є застарілими та недієвими.

Необхідно розробити та законодавчо закріпити часові тер-міни між атестаційними експертизами навчальних закладів різного освітнього рівня, тому що згідно з Порядком держав-ної атестації загальноосвітніх, дошкільних та позашкільних навчальних закладів їх атестація проводиться не рідше одного разу на десять років. Такий термін є невиправданим та не аргу-ментованим для навчальних закладів (особливо з достатнім та середнім рівнями).

Параметри, згідно з якими аналізується робота закладу освіти та методи, що застосовуються для встановлення оцінки роботи навчального закладу, також потребують суттєвих змін.

Однією із форм державного контролю, передбаченою чинним законодавством, є ліцензування навчальних закладів, заснованих на приватній формі власності.

Питання ліцензування навчальних закладів регулюються Порядком ліцензування діяльності з надання освітніх пос-луг, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів №1019 від 08.08.2007 року та 2 наказами Міністерства освіти і науки. Але навіть така обмежена кількість нормативних документів у цій сфері не дозволяє однозначно тлумачити ті чи інші норми.

Нормативна база з цього питання передбачає надання освіт-ніх послуг не тільки навчальними закладами, а й іншими юридич-ними особами (в статутах яких передбачено такий вид діяльності, як надання освітніх послуг у певній сфері). Отже, держава в тако-му випадку не може здійснювати державний контроль шляхом проведення атестації юридичної особи, що створена в будь-якій

Page 96: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

організаційно-правовій формі, й обмежується лише ліцензуван-ням таких суб’єктів господарської діяльності.

Крім того, право надання освітніх послуг лише у сфері до-шкільної освіти закріплене чинним законодавством за фізич-ними особами – суб’єктами підприємницької діяльності, тоді як попередніми нормативними актами таке право надавалось фізичним особам і в сфері позашкільної освіти. Таке становище в нормативній базі призвело до того, що значна кількість фізич-них осіб суб’єктів господарської діяльності надають послуги у сфері позашкільної освіти і держава не контролює їх. Таке становище на ринку надання освітніх послуг потребує внесення відповідних змін у освітнє законодавство саме в частині чіткого визначення терміну «навчальний заклад» (приватна форма влас-ності) , особливо у сфері загальної середньої освіти, де необхідно видавати документи про освіту та включати такі заклади до ме-режі навчальних закладів. Зважаючи на те, що Ліцензійні умови надання освітніх послуг розроблялись у 2003 році, а порядок ліцензування діяльності з надання освітніх послуг затверджено в 2007 році, є необхідність перегляду Ліцензійних умов.

Особливої уваги слід приділити своєчасному формуванню законодавчого супроводу державних реформ у сфері освіти.

Так, однією із найвагоміш змін стало запровадження зовніш-нього незалежного оцінювання навчальних досягнень випускни-ків загальноосвітніх закладів, що мають намір вступати до вищих навчальних закладів. Незважаючи на позитивний ефект впровад-жуваної реформи, ведеться політична дискусія щодо її доціль-ності, в якій головним аргументом є суперечності щодо чинного законодавства. Тому необхідно терміново вирішити питання відповідного правового забезпечення зовнішнього незалежного оцінювання (поданий на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань запровадження зовнішнього незалеж-ного оцінювання якості освіти і встановлення відповідальності за порушення порядку проведення зовнішнього незалежного оцінювання знань та використання його результатів» № 4241, який ухвалений у першому читанні і потребує доопрацювання).

Для визначення ефекту запроваджуваних реформ та існу-ючого стану системи освіти необхідно забезпечити системні

Page 97: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

та систематичні у часі порівнювальні вимірювання освітніх результатів, тобто систему моніторингу якості освіти. На даний час в Україні ми не маємо цілісної ефективної національної системи моніторингу якості освіти з відповідним інституцій-ним та методологічним забезпеченням. Вона саме формується і представлена фрагментарними між собою не скоординовани-ми дослідженнями.

Сьогодні моніторинг якості освіти має ті ж правові підстави, якими керуються при проведенні зовнішнього незалежного оцінювання, а саме: Постанова Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 р. №1095 «Про деякі питання запровадження зовнішнього оцінювання та моніторингу якості освіти», Постано-ва Кабінету Міністрів України від 31 грудня 2005 р. №1312 «Про невідкладні заходи щодо запровадження зовнішнього оціню-вання і моніторингу якості освіти» із затвердженням «Порядку зовнішнього незалежного оцінювання та моніторингу якості освіти», відповідними наказами Міністерства освіти і науки Ук-раїни тощо. Проте дані документи не дають відповіді на основні організаційно-правові питання функціонування цілісної системи моніторингу якості освіти.

З цією метою слід розробити нормативно-правове забезпе-чення (постанови Уряду та накази Міністерства освіти і науки), яке регламентує критерії оцінювання і показники діяльності сис-теми освіти в цілому і навчальних закладів зокрема, визначить підстави для фінансування проведення відповідних національ-них та регіональних досліджень якості освіти.

Аналіз законодавства вказує, що державне управління у від-повідних сферах освітньої галузі покладено як на спеціальні орга-ни виконавчої влади у галузі освіти і науки, так і на місцеві органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядуван-ня, які діють відповідно до повноважень, визначених законами України „Про місцеве самоврядування в Україні» та „Про місцеві державні адміністрації”. Тому дуже важливо для забезпечення державного управління освітньою галуззю чітко визначити пов-новаження кожного із суб‘єктів такого управління.

слід переглянути розподіл повноважень у сфері управ-ління освітою між органами влади різних рівнів, завер-шуючи самим навчальним закладом. Питання розвитку

Page 98: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

мережі закладів, змісту освіти, контролю за якістю мають бути жорстко централізовані на державному рівні. Держава має ставити перед навчальним закладом чітко окреслені завдання та контролювати їхнє виконання. а от позиції щодо фінансування поточних потреб, методик викладання, шляхів організації навчально-виховного процесу треба передати до компетенції освітнього закладу. Органи місцевого са-моврядування повинні працювати над забезпеченням або ж покращенням стандарту умов для навчання в закладах освіти. необхідно розробити нормативно-правове забезпе-чення відповідного сучасного стандарту вимог до навчаль-ного середовища.

Зважаючи на численні неузгодженості та застарілі норми в іс-нуючому освітньому нормативно-правовому забезпеченні, з ме-тою належного правового обґрунтування подальшого розвитку освіти в Україні необхідно переглянути в комплексі все освітнє законодавство та провести його системну кодифікацію.

Page 99: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��

Скульська Віолетта Євгенівна

Інноваційний розвиток національної системи професійної освіти і навчання, її спрямованість на професійну підготовку конкурентоспроможних робітників значною мірою залежить від стану нормативно-правого забезпечення. Практикою доведено, що саме стан законодавства в освітній галузі є свідченням рівня соціально-економічного розвитку суспільства.

Аналіз нормативно-правового забезпечення ПТО показав, що, з одного боку, за роки незалежності створення норматив-но-правової бази набуло певного розвитку. З іншого – вона не повною мірою відповідає сучасним вимогам. Більшість доку-ментів є морально застарілими. Частина з визначених державою, пріоритетних напрямів модернізації ПТО практично не мають законодавчого та нормативного підґрунтя.

Такий стан нормативно-правого забезпечення зумовлений як об’єктивними, так і суб’єктивними чинниками. До об’єктивних чинників слід віднести той факт, що динамічні зміни в житті суспільства так чи інакше призводять до морального старіння та невідповідності прийнятих законів і нормативних документів. Їх своєчасне оновлення є завданням законотворчих органів, виконавчої влади, науковців.

Слід також зазначити, що розвиток системи ПТО протягом останніх 18 років відбувався в складних умовах переходу України до ринкових засад господарювання, переживання національною економікою низки криз. Усе це призвело до фактичної руйнації усталеної системи, позначилося на якості навчання та зумовило проблему невідповідності результатів діяльності системи вимогам виробництва.

До суб’єктивних чинників щодо невідповідності норматив-но-правого забезпечення ПТО викликам часу варто віднести неузгодженість діяльності законодавчої і виконавчої влади, нерозуміння значимості професійно-технічної освіти як для

НОРмАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАбЕЗПЕчЕННЯ ПТО:

СТАН, ПРОбЛЕмИ, шЛЯхИ РОЗВ’ЯЗАННЯ

Page 100: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�00

конкретної людини, так і для суспільства в цілому щодо необхід-ності підняття престижності робітничої професії.

У цілому слід констатувати, що нині в Україні склалася ситуа-ція, коли ані органи виконавчої влади, ані керівники та інженер-но-педагогічні працівники ПТНЗ, ані науковці, ані роботодавці не зовсім чітко уявляють собі роль і значимість сучасного нор-мативно-правого забезпечення у розвитку ПТО.

У контексті зазначеного нагальною проблемою є створення у стислі терміни оновленого законодавчого та нормативно-ме-тодичного супроводу ПТО.

Враховуючи реалії сьогодення, метою розроблення сучасної нормативно-правової бази ПТО має стати створення низки доку-ментів, які б дозволили забезпечити вирішення актуальних про-блем ПТО щодо професійної підготовки та виховання майбутніх кваліфікованих робітників.

Основними завданнями в сфері приведення у відповідність нормативно-правого забезпечення ПТО є:

- формування законодавчо-нормативної бази, що одночасно відповідатиме найкращим зразкам світового рівня та враховува-тиме національні особливості освіти;

- забезпечення оновлення змісту ПТО, впровадження нових технологій, форм і методів навчання в навчальний процес;

- створення оптимальних умов для розвитку трудового потенціа-лу України, підвищення конкурентоспроможної економіки та рівня соціально-економічного забезпечення українського народу.

Стосовно оновленого законодавства, то його треба перегля-нути таким чином, щоб діяли норми законів, де чітко передба-чатиметься забезпечення умов, необхідних для:

- формування особистості професіонала;- розвитку ініціативи, відповідальності, активності, пошуку,

стимулювання розвитку нового мислення;- забезпечення відкритості і демократизму системи;- соціального захисту учнів ПТНЗ;- фінансового забезпечення витрат, пов’язаних з підготов-

кою конкурентоспроможного робітника; Отже, нормативно-правове забезпечення ПТО має відповідати

вимогам Міжнародних стандартів щодо нормативно-правового регулювання розвитку ПТО, зокрема, вимогам, встановленим

Page 101: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�0�

ЮНЕСКО в Конвенції про технічну і професійну освіту. Розроб-лення нормативно-правових документів в системі ПТО має обов’язково передбачати участь роботодавців як розробників або експертів.

Аналіз показав, що нині система ПТО у своїй діяльності ке-рується нормативно-правовими актами: Конституцією України, законами України «Про освіту», «Про професійно-технічну ос-віту», відповідними указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, також наказами Міністерства освіти і науки України від 18.05.98 № 181 «Положення про організацію навчально-виробничого процесу у професійно-технічних нав-чальних закладах».

Стаття 11 Закону України «Про професійно-технічну освіту» дає перелік нормативно-правових актів у галузі професійно-технічної освіти. Це – Положення про професійно-технічний навчальний заклад, Державний перелік професій з підготовки кваліфікованих робітників у професійно-технічних навчальних закладах, Поло-ження про виробничу практику та працевлаштування випускників професійно-технічних навчальних закладів, Про виробниче нав-чання та виробничу практику, Положення про організацію нав-чально-виробничого процесу у професійно-технічних навчальних закладах, Положення про ліцензування та атестацію професійно-технічних навчальних закладів, типові правила прийому до ПТНЗ, Положення про ступеневу професійно-технічну освіту.

До нормативно-правових актів у галузі професійно-технічної освіти також належать й інші акти, що затверджуються Кабінетом Міністрів України, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері професійно-технічної освіти, міністерствами та іншими центральними органами виконав-чої влади, яким підпорядковані професійно-технічні навчальні заклади, органами управління професійно-технічною освітою відповідно до їхніх повноважень.

Водночас виявлено, що такі документи як державні стандарти професійно-технічної освіти, кваліфікаційні характеристики ви-пускників професійно-технічних навчальних закладів розроблені частково. Перебувають в стадії розроблення типові навчальні плани для підготовки кваліфікованих робітників у професійно-технічних навчальних закладах. Потребує розроблення Поло-

Page 102: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�0�

ження про фінансово-господарську діяльність професійно-тех-нічного навчального закладу. Типові штати професійно-технічних навчальних закладів до цього часу не погоджені. Не переглянуті типові навчальні програми з предметів, передбачених навчаль-ними планами та з виробничого навчання.

Першим кроком у розв’язанні проблеми нормативно-пра-вого забезпечення має стати розроблення нової редакції Кон-цепції розвитку професійної освіти і навчання в Україні. Розроблена у 2004 році, але не схвалена на державному рівні, Концепція розвитку професійно-технічної (професійної) освіти в Україні нині не повною мірою враховує проблеми ПТО. Метою створення нового документу має стати забезпечення комплек-сного науково-методичного підходу до реалізації державної політики в сфері розвитку трудових ресурсів на основі про-фесійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації як молоді, так і дорослого незайнятого і безробітного населен-ня, а також виробничого персоналу підприємств за робітничими професіями відповідно до поточних та перспективних потреб загальнодержавного та регіональних ринків праці з урахуван-ням вимог конкретних галузей економіки, а також суспільства і особистості щодо професійного розвитку та самореалізації.

Прийняття Концепції має стати основою для скоординованого та узгодженого розроблення сучасного нормативно-правового забезпечення ПТО, що відповідатиме як національним, так і між-народним вимогам. Розв’язання даної проблеми, враховуючи міграційні процеси, потребує здійснення порівняльного аналізу щодо нормативно-правового забезпечення ПТО в країнах СНГ та Європейського Союзу з метою врахування вимог цих країн.

На часі також прийняття нової редакції Закону України «Про про-фесійно-технічну освіту», який для системи є законодавчим актом прямої дії. Незважаючи на зміни та доповнення, що внесені та плану-ються для внесення до Закону, об’єктивно є потреба у розробленні принципово нового документу, який визначить основні положення щодо розвитку ПТО як ринку освітніх послуг, забезпечить ефективне функціонування та взаємодію ринку праці і системи ПТО.

Уже йшлося про необхідність розроблення ряду принципово нових нормативно-правових документів, що регламентуватимуть запровадження сучасних моделей управління ПТО, забезпечать

Page 103: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�0�

умови для стандартизації ПТО, організації та здійснення навчально-го процесу у ПТНЗ і на виробництві відповідно до потреб соціаль-но-економічного та інноваційного розвитку суспільства.

Враховуючи вимоги сучасного ринку праці щодо наявності у майбутніх робітників компетенцій, необхідних для якісного виконання професійних функцій на конкретному робочому місці, актуалізувалася проблема нормативно-правового забезпечення оновлення змісту ПТО.

Визначення державних вимог щодо якості й обсягу знань і умінь на рівні світових досягнень науки, техніки, технологій та передового досвіду шляхом стандартизації освіти нині в Україні не дала результатів. Запровадження державних стандартів ПТО носить швидше рекомендаційний характер, ніж нормативний.

Відтак необхідно в стислі терміни забезпечити розроблення нового покоління державних стандартів ПТО. Саме це є кроком до конкурентоспроможності професійної освіти і навчання і дозволить створити науково-обґрунтовану номенклатуру професій відповідно до потреб національної економіки з ура-хуванням світових глобалізаційних, конкурентних та інфор-маційних викликів. Водночас розробленню та впровадженню нового покоління державних стандартів ПТО має передувати підготовка та прийняття низки нормативно-правових докумен-тів, що чітко регламентуватимуть завдання і повноваження всіх учасників процесу щодо стандартизації та оновлення змісту ПТО: відповідних міністерств і відомств, об’єднань роботодав-ців, профспілок, професійно-технічних навчальних закладів.

Науково обґрунтовано, що в основу створення нового поколін-ня державних стандартів ПТО мають бути закладені професійні стандарти, розроблені на основі компетентнісного підходу.

Разом з цим розв’язання даної проблеми потребує законодав-чого та нормативно-методичного супроводу, а саме:

– розроблення та затвердження в установленому порядку Концепції щодо створення професійного стандарту в Ук-раїні (нині МОН України спільно з Інститутом ПТО АПН України розробив відповідний проект Концепції та рекомендації щодо розроблення професійних стандартів, Концепції щодо розроб-лення національної рамки кваліфікацій; Концепції створення державного стандарту ПТО нового покоління;

Page 104: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�0�

– прийняття законів України «Про національну систему кваліфікацій в Україні», «Про якість професійної підготовки кваліфікованої робочої сили в Україні»;

– розроблення Положення про професійний стандарт в Ук-раїні, Положення про національну рамку кваліфікацій, нової редакції Положення про державний стандарт ПТО нового покоління (слід зазначити, що розроблення національної рамки виступає своєрідним регулятором нормативного забезпечення як з боку професійної, так і освітньої сфери).

Враховуючи, що стандартизація ПТО – це взаємодія трьох обов’язкових компонентів: професійних, освітніх і атестаційних стандартів, необхідно також нормативно забезпечити створення національної системи незалежного оцінювання кваліфікацій та компетенцій, що передбачала б визнання документів, отри-маних в системі ПТО на національному та міжнародних рівнях.

Уже зазначалося, що глобальне переосмислення індивіду-альних і загальнолюдських цінностей викликають необхідність трансформації моделі управління професійно-технічною освітою. Пріоритетними напрямами нормативно-правового забезпе-чення управління є децентралізація, регіоналізація, орієнтація на вимоги і потреби роботодавців, міжнародного ринку праці, удосконалення кадрового забезпечення ПТНЗ, розвиток соціаль-ного партнерства.

У контексті зазначеного потребує нормативно-правового за-безпечення проблема оптимізації мережі ПТНЗ. Дана проблема зумовлена як необхідністю підвищення конкурентоспроможності вітчизняних підприємств на основі технологічної та структурної перебудови галузей економіки, так і необхідністю приведення у відповідність до потреб ринку праці обсягів і напрямів підго-товки кваліфікованих робітничих кадрів у професійно-кваліфі-каційній структурі.

Згідно з рішенням розширеної колегії МОН України від 28 серп-ня 2008 року, протокол N 9/1–3 «Сучасні тенденції розвитку професійно-технічної освіти: пріоритети та завдання» передба-чено здійснити оптимізацію та спеціалізацію малокомплектних професійно-технічних навчальних закладів шляхом їх реоргані-зації, ліквідації та об’єднання з урахуванням потреб регіональних ринків праці. Однак нині відсутній науково-обґрунтований та від-

Page 105: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�0�

повідним чином унормований механізм виконання даної наста-нови. Відтак є потреба в його розробленні та оприлюдненні.

Украй важливим є також нормативно-правове забезпечення впровадження нових сучасних механізмів управління ПТНЗ. Йдеться, насамперед, про процес децентралізації управління професійно-технічною освітою. Доведено, що актуальною про-блемою сьогодення є посилення відповідальності місцевих ор-ганів виконавчої влади та інших зацікавлених сторін за розвиток системи професійно-технічної освіти в регіонах. Децентралізація є необхідною умовою забезпечення кваліфікованими робіт-никами ринку праці в регіонах. Ефективність децентралізації управління, розбудова уніфікованої системи управління ПТНЗ на основі оптимального поєднання процесів централізації і де-централізації з урахуванням типів і форм власності, делегування додаткових повноважень регіональним управлінням освіти, впровадження різнорівневої системи фінансування потребує відповідного нормативно-правового забезпечення. Саме норма-тивно-правове забезпечення має гарантувати сприятливі умови функціонування і розвитку ПТНЗ в умовах децентралізації.

Вирішити цю проблему виключно шляхом внесення змін до відповідних статей Закону України «Про професійно-технічну освіту», як це нині пропонується, неможливо. Для узаконен-ня нових форм взаємовідносин між навчальними закладами, управліннями освіти, роботодавцями та іншими соціальними партнерами необхідно розробити та прийняти ряд нових нор-мативно-правових документів.

Професійно-технічна освіта, на відміну від інших освітніх галу-зей, максимально інтегрована у виробництво. Відтак важливим аспектом унормування є соціальне партнерство. При цьому слід зазначити, що в Україні відсутня універсальна модель соціаль-ного партнерства. Водночас підвищення якості професійної освіти і навчання потребує соціального партнерства, що носи-тиме системний і багатоаспектний характер. Метою соціального партнерства ПТНЗ є задоволення потреб учнів в професій-ному та моральному розвитку, отриманні професійної освіти і кваліфікації в обраній сфері професійної діяльності, можливості реалізувати власні життєві наміри. Соціальний діалог освіти, сфери праці і суспільства в умовах сьогодення також закладає

Page 106: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�0�

основи для формування конкурентоспроможного середовища, що в подальшому сприятиме створенню національного ринку трудових ресурсів.

Разом з тим механізм ефективно соціального діалогу до цього часу не знайшов відображення у відповідному нормативно-пра-вовому забезпеченні.

Розроблення та прийняття в установленому порядку норма-тивно-правових актів, спрямованих на удосконалення управління ПТО на основі розвитку соціального партнерства має допомогти розв’язати низку суперечностей, що накопичилися між сферою праці та професійної освіти і навчання. Для напрацювання від-повідного переліку слід було б прийняти декларацію про соціаль-не партнерство в системі професійної освіти і навчання.

Нині неоднозначно оцінюється діяльність системи ПТО щодо відповідності потребам ринку праці обсягів і напрямів підготов-ки кваліфікованих робітників у ПТНЗ, якості навчання вимогам виробництва. У зв’язку з цим доцільним є розроблення та за-твердження «Положення про порядок оцінювання роботи атестаційних комісій».

Чільне місце в нормативно-правовому забезпеченні ПТО слід відвести проблемі створення правового підґрунтя взаємовідно-син між ПТНЗ та замовниками робітничих кадрів. Це пов’язано з тим фактом, що в умовах сталого недофінансування вижити ПТНЗ без налагодження взаємодії з роботодавцями не є мож-ливим. Відтак, на часі прийняття відповідного законодавчого акту, розроблення нової редакції Положення про базове підприємство ПТНЗ.

Необхідно також розробити правові та економічні механіз-ми стимулювання зацікавленості роботодавців й інвес-торів у розвитку трудових ресурсів держави, навчально-виробничої діяльності учнів ПТНЗ як майбутніх потенційних робітників.

До цього часу не вирішено питання створення спеціально-го Фонду підготовки робітничих кадрів на кшталт Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхуван-ня в Україні на випадок безробіття.

Потребує удосконалення нормативно-правове регулювання участі ПТНЗ в реалізації завдань державної політики зайнятості.

Page 107: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�0�

Статистичний аналіз показує стійку динаміку щодо кількості незайнятих і безробітних громадян, які пройшли професійне навчання на базі ПТНЗ. Водночас відсутнє Положення щодо порядку організації професійного навчання незайнятого населення і безробітних громадян у ПТНЗ і на виробництві, Положення щодо науково-методичного забезпечення про-фесійного навчання незайнятого населення і безробітних громадян у ПТНЗ і на виробництві. Чинні рекомендації, які нині використовуються державною службою для конкурсного відбо-ру навчальних закладів для організації професійного навчання безробітних, не розкривають суті, особливостей та вимог щодо організації навчального процесу, його науково-методичного забезпечення.

Необхідно також повною мірою забезпечити нормативно-пра-вову основу Порядку забезпечення випускників ПТНЗ першим робочим місцем, особливо звернувши увагу на виконання вимог щодо їхнього соціального захисту.

Одним з основних чинників, що фактично призвів до руйнації потужної системи ПТО стала відсутність ґрунтовної норматив-но-правової бази щодо фінансового та матеріально-технічного забезпечення потреб ПТО.

Аналіз практики свідчить: ПТНЗ нині відчувають гостру пот-ребу в науковому обґрунтуванні та розробленні з урахуванням міжнародного досвіду нормативів матеріально-технічного забезпечення підготовки кваліфікованих робітників у ПТНЗ за актуальними на ринку праці професіями; нормативів ма-теріально-технічного забезпечення ПТНЗ, що здійснюють підготовку кваліфікованих робітників за державним замов-ленням; нормативів щодо інформаційно-телекомунікацій-ного забезпечення підготовки кваліфікованих робітників у ПТНЗ .

Слід зазначити, що згідно з рішенням розширеної колегії від 28 серпня 2008 року, протокол N 9/1–3 «Сучасні тенденції розвит-ку професійно-технічної освіти: пріоритети та завдання» перед МОН України поставлене завдання щодо розроблення уніфіко-ваної методики розрахунку вартості підготовки кваліфіко-ваних робітників. Однак, як показує практика, багаточисельні проекти, спрямовані на реформування ПТО в Україні, як правило,

Page 108: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�0�

зводяться до пошуку способів скорочення бюджетних асигнувань на її функціонування. У подальшому це призводить до значних соціальних втрат, продовження руйнації матеріально-технічної бази ПТНЗ, жебрацької заробітної плати інженерно-педагогічних працівників, і, як наслідок, погіршення якості й умов професійної освіти і навчання. Відтак, розроблення даного документу потре-бує чіткого узгодження усіх законодавчих та нормативних вимог щодо якості підготовки кваліфікованих робітників, відповідності рівня їхньої підготовки міжнародним вимогам.

Окрім цього, необхідно передбачити розроблення законо-давчого акту, який би дозволив вижити та успішно вийти системі ПТО з економічної кризи.

Незважаючи на часто протилежні думки аналітиків, розвинуті європейські країни після виходу з кризи відчуватимуть потребу у надходженні кваліфікованої робочої сили з України. У зв’язку з цим в нормативно-правовому полі цих стосунків слід було б передбачити правовий механізм матеріально-технічної допомоги ПТНЗ, які готують робітничі кадри за професіями, що користуються попитом на міжнародному ринку праці.

Забезпечення ПТНЗ інженерно-педагогічними кадрами від-повідної якості залишається одним зі стратегічних напрямів розвитку ПТО. У зв’язку з цим потребує розроблення Положення щодо порядку підвищення кваліфікації керівних та інженер-но-педагогічних кадрів ПТО (враховуючи запровадження нових підходів в управлінні ПТО, наприклад, директори ПТНЗ мають отримати в системі післядипломної педагогічної освіти теоре-тичну підготовку не в дискретному, а в синтезованому вигляді, зокрема шляхом використання інноваційних форм і методів управління).

У свою чергу науковий супровід професійної освіти і навчан-ня нині гальмується відсутністю нормативного забезпечення фінансування закінчених наукових розробок для системи ПТО. Окрім цього, враховуючи проблеми забезпечення ПТНЗ сучасною навчальною літературою необхідно розробити дієвий механізм заохочення науковців та педагогічних працівників до написання підручників, навчальних посібників, а також створення інноваційного інформаційно-телекомунікацій-ного забезпечення навчального процесу в ПТНЗ.

Page 109: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

�0�

ПРАВОВІ ОСНОВИ РОЗПОДІЛУ ПОВНОВАжЕНЬ У СфЕРІ ОСВІТНЬОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ЗАРУбІжНИх ДЕРжАВ.

Загальна характеристика освітнього законодавства (на прикладі Англії,

франції, Польщі та Латвії)

Одна із ключових проблем законодавства України про ос-віту – відсутність чіткого розподілу повноважень щодо право-вого регулювання освітньої діяльності. Метою цього дослід-ження є вивчення досвіду зарубіжних країн щодо вказаної проблеми.

Для дослідження взято чотири країни: Великобританію, Фран-цію, Польщу та Латвію.

Досвід Великобританії та Франції цікавий своїми глибокими традиціями. Крім того, Франція до певної міри кодифікувала законодавство про освіту. Досвід Польщі та Латвії цікавий для України схожістю політичних та правових проблем.

�. ВеЛикОбРитаніЯ

�.�. Характеристика законодавства про освіту Великоб-ританії

Як відомо, у Великобританії відсутня писана конституція, тому основним актом, що регулює освітні відносини, є закон. Усі закони мають однакову юридичну силу. Особливе місце в системі правового регулювання освітніх відносин займають:

а) акти делегованого законодавства (statutory instruments), які в деяких випадках можуть бути прийняті, оминаючи Парламент, державним міністром, та створювати для громадян нові права та обов’язки, змінювати і припиняти існуючі;

б) підзаконні нормативні правові акти, прийняті Урядом, а та-кож Департаментом у справах дитини, школи та сім’ї;

в) акти органів судової влади. Суди не мають права скасову-вати чи блокувати закон або акт делегованого законодавства

Page 110: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��0

– вони можуть лишень заявити про невідповідність деяких по-ложень щодо основних законів Сполученого Королівства про права та свободи людини (які становлять «неписану Консти-туцію») та застосувати прецедентне право (case law) у певній, конкретній справі.

Умовно велику кількість законів про освіту у Великобританії можна поділити на основні (профілюючі) – предметом правового регулювання яких є здебільшого відносини в сфері освіти – та не-основні, які тією чи іншою мірою стосуються освіти. До профілю-ючих законів відносяться такі:

закон про освіту ���� р. (Education Act ����). На сьогодні це базовий нормативний правовий акт у сфері освіти для Англії та Уельсу.

Структура Закону про освіту, 1996 р.частина I загальні положенняРозділ I Законодавчо визначена система освітиРозділ II Функції міністра освіти (the Secretary of State)Розділ III Місцеві органи управління освітою (Local Education

Authorities, LEA)Розділ IV Органи управління фінансуваннямРозділ V Розподіл відповідальності за освіту в школах між LEA та

органами управління фінансуваннямРозділ VI Додаткові положеннячастина II школи, підлеглі місцевим органам управління освітоюРозділ I Попередні положенняРозділ II Заснування, зміна статусу незалежних шкіл та шкіл графствРозділ III Фінансування незалежних шкілРозділ IV Управління школами графств, незалежними школами,

спеціальними школамиРозділ V Делегування фінансових повноважень адміністраціям шкіл

графств, незалежних шкіл і спеціальних шкілРозділ VI Управління та найм у школах графств, незалежних школах,

спеціальних школахРозділ VII Розформування шкіл місцевих органів управління освітоюРозділ VIII Інші та додаткові положеннячастина III школа прямого державного фінансування з центру

(grant-maintained school)Розділ I Попередні положенняРозділ II Процедура присвоєння статусуРозділ III Власність, найм та контракти

Page 111: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

Розділ IV Заснування нових шкіл прямого державного фінансування з центру

Розділ V Управління та керівництво школами прямого державного фінансування з центру

Розділ VI ФінансуванняРозділ VII Зміна статусу та інші питанняРозділ VIII РозформуванняРозділ IX Групи шкіл прямого державного фінансування з центруРозділ X Загальні та інші положеннячастина IV спеціальні освітні потребиРозділ I Діти зі спеціальними освітніми потребамиРозділ II Школи, що навчають дітей зі спеціальними освітніми

потребамичастина V навчальний планРозділ I Попередні положенняРозділ II Світське вихованняРозділ III Релігійна освіта та богослужінняРозділ IV Різні та додаткові положеннячастина VI Прийом, відвідування та оплатаРозділ I Прийом до школиРозділ II Відвідування школиРозділ III Збір додаткової плати у школахчастина VII незалежні школиРозділ I Попередні положенняРозділ II Реєстрація незалежних шкілРозділ III Система підтримуваних місцьРозділ IV Міські коледжічастина VIII гранти та інші фінансові питаннячастина IX Допоміжні функціїРозділ I Допоміжні функції міністра освітиРозділ II Допоміжні функції місцевих органів управління освітоюРозділ III Допоміжні функції органів управлінняРозділ IV Надання інформації управлінськими органамичастина X Різні та загальні положенняРозділ I Приміщення освітніх установРозділ II Тілесні покаранняРозділ III Інші положення відносно шкілРозділ IV Найм дітей і молодих людейРозділ V Персони, на яких не поширюється чинність цього ЗаконуРозділ VI Загальні положення

Закон про освіту 1996 р. загалом кілька разів змінювався.

Page 112: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

Не менш важливе значення для середньої освіти Англії та Уель-су має закон ����р. «Про шкільні стандарти та їхню структу-ру» (School Standards and Framework Act ����). Відповідно до цього Закону міністр освіти Англії має право встановлювати граничні наповнення класів у підвідомчих освітніх установах.

Питання вищої та післявузівської освіти регулюються Зако-нами 1992 р. – «Про подальшу та вищу освіту» (Further and Higher Education Act ����); 1998 р. – «Про викладання та вищу освіту» (Teaching and Higher Education ����); 2004 р. – «Про вищу освіту» (Higher Education Act 2004).

До інших непрофільних Законів Англії та Уельсу можна від-нести Закони: 1998 р. – «Про права людини» (Human Rights Act 1998); 1975 р. – «Про статеву дискримінацію» (Sex Discrimination Act 1975); 1995 р. – «Про дискримінацію обмежено дієздатних» (Disability Discrimination Act 1995); 1976 р. – «Про расові відно-сини» (змінений у 2000р. Race Relations (Amendment) Act 2000); 1995 р. – «Про спеціальні освітні потреби та недієздатність» (Special Educational Needs and Disability Act 1995).

Щорічно (іноді частіше) десь приблизно шоста частина всіх прий-нятих протягом року законів Великобританії так чи інак стосується сфери освіти. Як приклад наведемо закони, прийняті в 2006 р.

закон про інспектування та освіту (Education and Inspections Act �00�). Предметом його правового регулювання стало покладення на місцеві органи управління освітою додаткових обов’язків: виявлення на своїй території постійно проживаючих осіб обов’язкового шкільного віку, не зареєстрованих у жодній школі муніципального утворення; поліпшення організації ма-теріально-технічного забезпечення шкіл; організація позаклас-них і позашкільних заходів. Було доповнено перелік органів, які можуть ініціювати створення нових шкіл. У Законі здебільшого йдеться про державні школи. Внесено зміни в державний нав-чальний план, підвищені вимоги до дисципліни та нагляду за її дотриманням, внесені зміни в порядок встановлення політики дисципліни адміністраціями шкіл.

Законом були внесені доповнення в порядок виключення зі шкіл та прийому до загальноосвітніх навчальних закладів. Засновано нову юридичну особу – «Управління стандартів в ос-віті, обслуговуванні дітей та навичках» (Office for Standards in

Page 113: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

Education, Children’s Services and Skills). Збільшено обсяг повно-важень головного інспектора Департаменту освіти.

У зв’язку з прийняттям цього Закону десятки змін було внесе-но в профільний Закон про освіту 1996 р.

закон про охорону дитинства (Childcare Act �00�). Він прийнятий з метою вдосконалення процесу залучення батьків до виховання та освіти дітей з раннього віку. Введено додатко-вий механізм сторонніх перевірок організації дошкільної освіти на місцях. Передбачено додаткові обов’язки місцевих освітніх органів з організації дошкільного навчання дітей батьків, котрі працюють, і надання батькам детальної інформації про розвиток дитини в дошкільній установі.

закон про рівність (Equality Act �00�). Статтею 49 Закону введено заборону місцевим органам управління освітою та ад-міністраціям незалежних і спецшкіл на створення таких умов вступу до школи, при яких мала б місце дискримінація за віро-сповіданням.

закон про затвердження асигнувань на підтримку освіт-ніх потреб громадян і лімітів на субсидії (Appropriation Act �00�). Ним регулюються асигнування та вводяться ліміти стосов-но програм Департаменту освіти з підтримки слабо захищених родин, що мають дітей шкільного віку, і деяких інших категорій громадян.

закон про комісара для людей похилого віку (уельс) (Commissioner for Older People (Wales) Act �00�). Статтею 9 Закону регулюються повноваження Комісара щодо підтримки наукових досліджень та інших заходів у сфері освіти, що прово-дяться людьми похилого віку.

закон про державні лотереї (National Lottery Act �00�). Статтею 7 Закону вводяться зобов’язання щодо відрахувань 50 % доходів на одну із чотирьох можливих заявлених цілей прове-дення лотереї, зокрема, «тієї, що стосується освіти». Даний закон важливий у контексті додаткових джерел фінансування освіти у Великобританії.

закон про зменшення кількості тяжких злочинів (Violent Crime Reduction Act �00�). Цим правовим актом внесено змі-ни до Закону про освіту 1996р., зокрема шкільних працівників (учителів, завучів й ін.) було наділено правом обшукувати учнів

Page 114: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

на території школи при обґрунтованих підозрах у наявності в учня холодної та іншої зброї. Аналогічне право встановлене для співробітників вищих навчальних закладів.

закон про уряд уельсу (Government of Wales Act �00�). Цим законом Комісію Асамблеї Уельсу уповноважено виділяти гранти особам, які здійснюють навчання з освітніх програм, націлених на інформування мешканців про структуру виборчої системи членів Асамблеї.

закон про благодійництво (Charities Act�00�). У статті 2 Закону поліпшення освіти визначене як одна з благодійних цілей, що також має велике значення у світлі проблеми пошуку додаткових джерел фінансування системи загальної освіти і є альтернативними державному та муніципальному бюджетам і позабюджетним фондам.

закон про навколишнє природне середовище та сіль-ські громади (Natural Environment and Rural Communities Act �00�). Ним з метою поліпшення маркетингової політики, поліпшення продуктивності сільськогосподарських підприємств місцевим органам надано право засновувати спеціальні ради, які, своєю чергою, уповноважені з-поміж іншого підвищувати професійну кваліфікацію окремих працівників агрокомплексу.

�.�. загальна схема управління освітою ВеликобританіїПровідна роль в управлінні системою освіти Англії належить

Департаменту у справах дитини, школи та сім’ї, створеному в 2007 році. Департамент наділено основними повноваженнями у сфері освіти, до яких можна віднести такі:

− затвердження державного навчального плану (освітніх стандартів);

− розподіл фінансових ресурсів між місцевими органами управління освітою та освітніми програмами;

− інспектування освітніх установ (через уповноважені агент-ства та громадські некомерційні організації);

− реєстрація (акредитація) недержавних освітніх установ;− розробка державної освітньої політики та стратегії розвитку

освіти.Основні повноваження щодо управління освітніми устано-

вами та їх фінансування належать місцевим органам управ-ління освітою. Положення про це прямо закріплене в Законі

Page 115: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

про освіту 1996 р., в якому ці органи названі основними. Їхнє головне завдання – сприяння розвитку системи державної загальнообов’язкової середньої освіти.

На найнижчому рівні управління системою освіти перебува-ють директори шкіл та допоміжні адміністративні працівники навчальних закладів. На рівні адміністрації конкретної школи вирішуються такі питання:

− надання рекомендацій місцевим органам управління щодо закупівлі підручників,

− найм персоналу, визначення умов заміщення вакансій та ви-мог до кандидатів,

− вирішення питань надання фахової освіти «важким» дітям, − нагляд за освітнім процесом та педагогічною діяльністю

вчителів.

�.�. управління вищою освітоюФункції загального управління та стратегічного планування

діяльності системи вищої освіти покладені на Департамент у справах вищої освіти, інновацій та мистецтва (Department for Innovation, Universities and Skills (DIUS). Це координуючий орган, що безпосередньо не відповідає за діяльність окремого університету та його фінансове благополуччя. У структурі цього департаменту знаходиться відділ – Рада з фінансування вищої освіти Англії (The Higher Education Funding Council for England (HEFCE), – що відповідає за розподіл коштів між вищими нав-чальними закладами та фінансує значну частину міжнародних досліджень у галузі освіти.

Важливою рисою британської моделі управління є велика кількість спеціалізованих агентств-посередників. Так, окрім Ради з фінансування вищої освіти у Великобританії, діють такі агентства, уповноважені центральним Департаментом:

− Агентство з питань забезпечення якості – відповідає за оцін-ку якості курсів навчання;

− Агентство з питань статистики вищої школи – відповідає за збір статистичних даних;

− Аналітичний інститут вищої школи, що виконує дослідження на замовлення Уряду.

Page 116: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

�. фРанціЯ

Основні положення про освіту закріплені у конституції франції ���� р. Так, у преамбулі зазначається: «нація га-рантує рівний доступ дітям і дорослим до освіти, отримання професії та культури». Система освіти Франції забезпечує безкоштовне обов’язкове шкільне навчання для дітей віком від 6 до 16 років, а також право на освіту, починаючи з три-річного віку.

�.�. Характеристика основних законодавчих актів у сфері освіти (у хронологічному порядку).

Основні принципи, на яких базується система управління вищою освітою у Франції, закладені у законі «Про вищу освіту» від �� січня ���� р. № ��-�� (так званий закон Саварі). Серед найважливіших — принципи автономії вузів, доступності осві-ти, також було введене нове поняття «професійного навчання» як складової вищої освіти. Закон складається з п’яти частин, зміст яких становлять норми з питань державної системи вищої освіти, функціонування вузів, державних закладів науково-го, культурного та професійного призначення, системи прав і обов’язків користувачів та працівників цих закладів, а також представництва державних закладів наукового, культурного і професійного призначення в департаментах, районах та на республіканському рівні. Права та обов’язки студентів вузів, а також професорсько-викладацького складу регламентуються окремими актами. Окремим законом «Про приватну вищу освіту» від �� липня ���� р. закріплюється статус недержавних вузів та умови їхнього державного ліцензування. Принципи, закладені у вищезгаданих законах, лягли в основу так званого Орієнтовного закону про вищу освіту (Loi d’orienatation), прийнятого в 1989 р.

Окремі законодавчі акти стосуються введення нових ступенів у систему французької освіти. Так, декретом від 17 листопада 1999 р. було введено ступінь професійного ліценціата (Licences professionelles); декретом від 30 серпня 1999 р. затверджено но-вий ступінь «магістра» (Mastaire), і нарешті, декретом від 8 квітня 2002 р. було замінено термін «Mastaire» на загальноприйнятий

Page 117: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

англомовний термін «Master», а також визначено ряд заходів щодо підтримки освіти протягом усього життя.

Великий вплив на перерозподіл компетенцій у сфері освіти та підвищення автономії вузів мали прийняті закони, спрямовані на децентралізацію державного управління у Франції. базові закони про децентралізацію від ����, ���� та �00� р. суттєво розширили сферу компетенції територіальних громад на рівні регіонів та департаментів, зокрема й у сфері освіти, а також роз-межували сфери повноважень держави, регіональної та муніци-пальної влад на основі принципу субсидіарності, що припускає взаємодоповнення та зменшує ризик дублювання функцій щодо управління освітою. Відповідно до цього принципу на державу покладені функції з розробки концепції освітньої політики, виз-начення стратегічних цілей і завдань розвитку освіти, підтримки загальної соціально-економічної рівноваги функціонування освітньої системи. На регіони покладені завдання з визначення та узгодження стратегій розвитку навчальних закладів, розши-рення їхніх регіональних економічних зв’язків. Департаменти покликані забезпечити більш тісну та ефективну співпрацю між навчальними закладами одного регіону. Своєю чергою місцеві громади (комуни) повинні підтримувати контакти із громадя-нами, громадськими об’єднаннями, забезпечуючи тим самим безпосередній зв’язок зі споживачами освітніх послуг.

Детальніше відносини у сфері освіти врегульовані у кодексі про освіту, прийнятому в 2000 році (як додаток до основно-го Закону). У Кодексі про освіту Франції освіта визначається як публічна служба зі збереженням повноважень, наданих те-риторіальним об’єднанням. Так, питанням управління освіти, зокрема розподілу повноважень між центральними та місцевими органами, присвячено Книгу 2 цього кодексу. Нижче наводимо зміст цієї книги.

книга II: управління освітоюРозділ I: Розподіл повноважень між Державою та територіаль-

ними об’єднаннями.Розділ I: Повноваження Держави.Розділ II: Повноваження комун.Секція 1: Початкові школи, класи та дитячі садки з дошкільною

підготовкою.

Page 118: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

Секція 2: Шкільна каса.Секція 3: Коледжі.Секція 4: Використання учбових приміщень.Розділ III: Повноваження департаментів.Секція 1: Коледжі.Секція 2: Шкільний транспорт.Розділ IV: Повноваження регіонів.Секція 1: Планування підготовки.Секція 2: Ліцеї, установи фахової освіти, професійні морехідні

ліцеї та заклади сільськогосподарської освіти.Секція 3: Професійна підготовка та учнівство.Секція 4: Повноваження заморських регіонів.Розділ V: Повноваження територіального об’єднання Корсики.Розділ VI: Єдині повноваження в територіальних об’єднаннях.Розділ II: Організація служб управління освітою.Розділ I: Служби центральної адміністрації.Розділ II: Академічні та департаментські служби.Розділ III: Національні та місцеві колегіальні органи.Розділ I: Вища Рада освіти.Секція 1: Вища Рада освіти як консультативний орган.Секція 2: Прийняття Вищою Радою освіти рішень із питань

конфліктного та дисциплінарного характеру.Розділ II: Національна Рада з вищої освіти та наукових дослід-

жень.Секція 1: Національна Рада з вищої освіти та наукових дослід-

жень як консультативний орган.Секція 2: Національна Рада з вищої освіти та наукових дослід-

жень, що приймає рішення з дисциплінарних питань.Розділ III: Конференція керівників публічних установ науко-

вого, культурного та професійного характеру.Розділ IV: Академічні ради національної освіти.Розділ V: Департаментські ради національної освіти.Розділ VI: Єдині положення для національних і місцевих ко-

легіальних органів.Розділ VII: Консультативні інстанції з питань професійної під-

готовки.Секція 1: Національні консультативні інстанції.Секція 2: Департаментські консультативні інстанції.

Page 119: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

Розділ VIII: Консультативні інстанції у сфері сільськогоспо-дарської освіти.

Розділ IX: Інші консультативні інстанції.Розділ IV: Інспекція та оцінка освіти.Розділ I: Виконання місій інспекції та оцінки.Розділ II: Національний комітет оцінки публічних установ на-

укового, культурного та професійного характеру.За участі експертів у галузі науки та освіти, представників

навчальних закладів, профспілок та безпосередньо населен-ня французький уряд ініціював широку громадську дискусію, що стосувалась перегляду існуючого законодавства про освіту з огляду на мінливі цілі та стратегії розвитку системи освіти. У результаті, 23 квітня 2005 р. було прийнято схематичний закон про майбутнє шкільної освіти, у якому було визначено подальші напрямки розвитку французької освіти.

�.�. управління вищою освітоюНа загальнонаціональному рівні управління вищою освітою

відповідно до закону від 1984 р. центральна роль відведена Міністерству національної освіти (Ministère de l’education nationale, офіційний сайт – www.education.gouv.fr), на який пок-ладено більшість функцій щодо управління вищими навчальними закладами, зокрема:

• затвердження навчальних програм та дипломів державно-го зразка;

• здійснення нагляду за приватними навчальними закладами;• здійснення основного фінансування;• проведення кадрової політики, зокрема, призначення

генеральних секретарів (адміністративне керівництво) універ-ситетів,

• оцінювання якості науково-дослідних програм у вузах. З 1989 р. щорічну акредитацію вузів було замінено на практи-

ку підписання чотирирічних контрактів між вузами та державою, що дають змогу вузам більшою мірою проявляти свою само-стійність. Предметом контракту стають проекти розвитку вузів, що враховують загальнонаціональні цілі та регіональні потреби освіти. Ці проекти розробляються вузами та обговорюються ра-зом із представниками Міністерства освіти. Контракти виконують

Page 120: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��0

потрійну функцію: вони дозволяють враховувати інтереси пред-ставників різних підрозділів вузів, є ефективним інструментом діалогу між вузом і державою, а також досить гнучким механіз-мом середньострокового планування розвитку вузів, що своєю чергою дають змогу враховувати як мінливі потреби системи освіти в цілому, так і окремих вузів, гарантуючи при цьому їхню фінансову стабільність на чотирирічний період.

Функцію розробки та реалізації освітньої політики покладено на консультативні органи Міністерства, головними з яких є на-ціональна рада з вищої освіти та національних досліджень (Conseil national de l’enseignement supérieur et de recherches, CNESER), національна рада університетів (Conseil national des univer-sitees, CNU), національна рада з навчальних програм (Conseil national des programmes, CNP) і національний комітет з оцінки (Comité national de l’évaluation).

У сферу компетенції Національної ради університетів (CNU) входить кадрова політика — набір фахівців на викладацькі та на-уково-дослідні посади. Національна рада з навчальних програм (CNP) покликана розробляти та приймати рішення, що дозволя-ють підтримувати зв’язок між різними рівнями освіти, насампе-ред між середньою та вищою освітою. конференція Президен-тів університетів (Conférence des Présidents d’Univérsité, CPU) є форумом для обговорення та взаємодії між різними французь-кими вузами в процесі їхньої модернізації. Питаннями модерні-зації вищої освіти також займаються асоціація генеральних секретарів (Association des secrétaires généraux, ASG) й агент-ство зі зближення університетів (Agence de mu-tualisation des universities, AMUE). Важливу роботу з наукових досліджень у сфері освіти проводять Вища школа з національної освіти (École supérieure de l’education nationale, ELSE), національний інститут педагогічних досліджень (Institut national de recherche pédagogique, INRP), французький університетський інсти-тут (Institut universitaire de France). Останній, зокрема, з 1991 р. проводить щорічні рейтинги серед викладачів університетів за критерієм їхньої наукової активності.

Більшість інститутів вищої освіти — всі університети, вищі наукові школи (Grandes Écoles), вищі нормальні школи (Ecoles normales supérieures), державні інженерні школи перебувають

Page 121: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

у сфері компетенції Міністерства освіти. Більшість спеціалізо-ваних вищих навчальних закладів підлеглі профільним міні-стерствам та відомствам. Так, військові академії та Політехнічна школа (École polytechnique) підлеглі Міністерству оборони, а На-ціональна школа адміністрації (École Nationale d’Administration) — безпосередньо прем’єр-міністрові Франції.

Особливістю французької системи управління вищою освітою є наявність на регіональному рівні «представництв» Міністер-ства освіти, які називаються Академіями (Académie). Таким чином, Франція поділена на 30 Академій, кожна з яких поєднує кілька департаментів, що відповідають традиційному адміністратив-но-територіальному поділу Франції. Кожну Академію очолює Ректор — чиновник з доволі широкими повноваженнями щодо контролю та координації на всіх рівнях освіти, і по суті є сполуч-ною ланкою між Міністерством освіти та вузами. Ректор Академії входить до управлінської ради вузів. Відповідно до закону про децентралізацію 2003 р., що спрямований на посилення ролі регіонів, департаментів та місцевих громад в управлінні освітою, були створені нові посередницькі структури на регіонально-му рівні — академічні ради з національної освіти (Conseils académiques de l’education nationale, CAEN) та територіальні ради з національної освіти (Conseils territo-rieux de l’education nationale, CTEN).

Істотні зміни на інституційному рівні управління вузами відбу-лися після прийняття Закону «Про вищу освіту» у 1968 р. (Закон Едгара-Фо), згідно з яким традиційні факультети було замінено на два нові підрозділи: учбово-дослідницькі відділи (unités de formation et de recherches, UFR), очолювані директором, який координує навчальну програму, та власне університет, що фак-тично є асоціацією UFR. Найважливішими управлінськими ор-ганами у вузах є адміністративна рада, наукова рада та рада з навчальних справ та університетського життя. Членами цих рад є представники професорсько-викладацького складу, студенти, представники адміністрації та технічного персоналу, а також зовнішні експерти. Школи та інститути при університетах, як пра-вило, мають свої власні ради, їх очолює директор. Представники всіх трьох перерахованих вище рад беруть участь у виборах Президента університету, що обирається на п’ятирічний строк.

Page 122: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

Сфера компетенції Президента університету визначається спе-ціальним законом.

Відповідно до заходів, спрямованих на децентралізацію уп-равління вищою освітою, вузи отримують усе більшу автономію, насамперед у питаннях вибору та змісту навчальних та наукових програм. Однак якість та відповідність програм щодо рівня де-ржавних дипломів є предметом контролю з боку держави.

На державному рівні оціночні та контролюючі функції ви-конують, насамперед, Національний оціночний комітет (Comité national d’évaluation, CNE), Головна інспекція управління націо-нальною освітою і наукою (Inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche, IGAENR), а також створе-на в 2000 р. Вища рада з оцінювання (Haut Conceil de l’Evaluation, HCE), яка очолюється чиновником Національного аудиторського агентства (Cour des comptes) та складається з обраних на дер-жавному та місцевому рівнях представників різних категорій учасників освітнього процесу. Діяльність усіх цих структур ко-ординує Департамент з оцінки та розвитку освіти Міністерства освіти Франції (Direction de l’évaluation et da la prospective).

�. ПОЛьща

Основи сучасної освітньої системи Польщі закладені у стат-ті 70 Конституції республіки.

Стаття 70.1. Кожен має право на освіту. Освіта до 18 років є обов’язковою.

Виконання зобов’язань зі шкільного навчання визначається за-коном.

2. Освіта в державних школах є безкоштовною. Закон може передбачити оплату певних послуг, що пропонують вищі нав-чальні заклади.

3. Батьки мають право навчати своїх дітей у недержавних шко-лах. Громадяни та установи мають право створювати початкові та середні школи, а також вищі навчальні заклади та розвивальні установи у сфері освіти. Умови для створення таких недержавних шкіл і управління ними, участь державних структур у їхньому фінансуванні, а також принципи освітнього нагляду за такими школами та розвивальними установами визначаються законом.

Page 123: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

4. Державні структури забезпечують громадянам загальний і рівний доступ до освіти. Для цього вони створюють і підтри-мують системи для індивідуальної фінансової та організаційної допомоги учням і студентам. Умови надання такої допомоги визначаються законом.

�.�. Основні етапи законодавчих реформ у сфері управ-ління освітою

І етап: 1989 – 1995 рр. – етап базових законодавчих змін і част-кового впровадження їх у практику. Законодавчою основою змін в управлінні освітою стали Закон про місцеве самоврядування 1990 р., згідно з яким ґмінам було передано право вирішувати громадські справи місцевого значення, на які не поширювалася компетенція інших органів влади; а також Закон про систему освіти 1991 р., ним скасовано монополію держави на створення шкіл і управління ними, а саме передано ґмінам повноваження створювати та утримувати дошкільні заклади освіти та публічні основні школи. У компетенції уряду згідно з законом залишився педагогічний нагляд за діяльністю шкіл та інших закладів освіти. Відповідно до Закону дитячі садки передано у підпорядкування ґмін уже з 1 січня 1992 р., хоча терміну передачі шкіл (1 січня 1994 р.) не було дотримано, зокрема, внаслідок опору Спілки польських учителів і органів місцевого самоврядування. Пред-ставники Спілки наполягали на необхідності збереження за вчи-телями статусу державних службовців і гарантіях дотримання їхніх прав, включених у текст Хартії вчителя. Після парламент-ських виборів 1993 р. Сейм, де представники «Солідарності» поступилися посткомуністичним і лівим угрупованням, прий-няв рішення про відстрочку на два роки обов’язкової передачі шкіл у підпорядкування органів місцевого самоврядування. Крім цього, Закон, що започаткував процес децентралізації управління системою освіти, визначав принципи реєстрації і діяльності недержавних навчально-виховних закладів і роз-ширив повноваження директора школи та органів місцевого самоврядування (ґмінів).

ІІ етап: 1996 – 1998 рр. – період загальної передачі освіт-ніх закладів (дошкільних установ і початкових шкіл) органам місцевого самоврядування. 1996 року процеси передачі шкіл

Page 124: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

у підпорядкування органів місцевого самоврядування набули розмаху і завершилися до 1999 року. 1 січня 1999 р. у Польщі розпочалася реформа суспільної та адміністративної систе-ми держави, що охопила охорону здоров’я, соціальне страху-вання та освіту. У процесі реформи адміністративної системи в структурі територіального поділу створено повіти. Водночас із реформою адміністративного устрою держави розпочались суспільні реформи, метою яких став перехід від централізова-ної, бюрократичної та удержавленої суспільної політики до її творення місцевою громадою та органами самоврядування. На підставі нової версії закону про самоврядування повітів з 1 січня 1999 р. на місцевий рівень (рівень повіту) передавалися завдання, засоби та повноваження приймати рішення у сфері місцевої суспільної політики.

ІІІ етап: 1999 – 2003 рр. – етап глибоких освітніх реформ та їх впровадження. Цей етап ознаменувався не тільки передаванням усіх інших освітніх закладів новоствореним повітам і самовряд-ним воєводствам. Для нього характерні структурна реформа шкільництва, запровадження базової квоти фінансування на учня і принципу „гроші йдуть за учнем”, проведення реформ у сфері педагогічного нагляду, навчальних програм і підручників, підви-щення кваліфікації вчителів, зростання автономії шкіл.

�.�. сучасний стан. Основні характеристики1. Делегування повноважень і відповідальності з вищого рів-

ня на нижчий щодо рішень у таких сферах: створення і ліквідації дошкільних установ та шкіл; фінансування (розподіл державної субвенції за формулою на учня з врахуванням відповідних ком-пенсаційних коефіцієнтів, варіанти політики розподілу коштів між школами, забезпечення автономії шкіл щодо керування фінансами школи); кадрової політики (призначення учителя директором, зростання відповідальності вчителя, підвищення оплати праці, зростання різниць в оплаті між кваліфікаційними категоріями); підвищення кваліфікації вчителів (надходження коштів на підви-щення кваліфікації учителів безпосередньо до бюджету школи, визначення учителем і директором місця підвищення кваліфікації, створення конкурентного ринку послуг щодо підвищення кваліфі-кації вчителів, керівників освітніх закладів і працівників органів міс-

Page 125: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

цевого самоврядування); програмно-методичного забезпечення (створення навчальних програм учителем за погодженням з дирек-тором школи в межах програмової основи, наданої Міністерством освіти і спорту, вільний вибір підручників, формування конкурент-ного середовища у сфері створення підручників, стимулювання зростання якості підручника як дидактичного комплексу).

2. Зростання централізованого контролю за якістю освіти, зокрема: зміна системи педагогічного нагляду; впровадження зовнішніх екзаменів на етапі завершення початкової школи, гімназії та ліцею (матура).

3. Усуспільнення освіти, що виявилося в: поширенні нових інструментів впливу громадськості на систему освіти (реальна діяльність громадських рад при прийнятті управлінських рі-шень у сфері освіти, зокрема, при формуванні освітньої політики на місцевому рівні, плануванні розвитку школи; проведення самооцінки шкіл із залученням громадськості); зростанні авто-номії навчальних закладів і їх ролі як громадських інституцій; створенні суспільних шкіл, зокрема, інноваційних, або ж з метою збереження малої школи на селі.

�.�. управління освітою у Польщі Організаційна структура сучасної системи управління освітою

в Польщі включає три рівні.На найвищому – три міністерства (освіти, здоров’я та культу-

ри), які здійснюють нагляд за всією системою освіти. На середньому знаходяться три види органів: кураторії освіти,

які ієрархічно здійснюють педагогічний нагляд за бюджетни-ми закладами, тобто забезпечення належного рівня навчання шляхом визначення якісних показників, об’єктивного вивчення всіх сфер діяльності школи з урахуванням думки батьків, учнів та вчителів; органи територіального самоврядування (відділи освіти) наглядають за закладами місцевого самоврядування; установчі органи (суспільні освітні товариства, фундації), яким підпорядковані суспільні заклади.

На третьому рівні – заклади освіти, в яких безпосередньо здійснюється освітня діяльність: школи (крім вищих шкіл), бурси та інтернати, дошкільні заклади, будинки дитини, навчально-виховні заклади, психологічно-педагогічні консультації, міські спортивні осередки, палаци молоді, педагогічні бібліотеки.

Page 126: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

Куратор освіти у воєводстві не підпорядковується воєводі, а безпосередньо міністрові освіти. Директори шкіл отримали значний обсяг повноважень, що дає їм змогу приймати рішення з кадрових, організаційних та програмних питань у своїх закладах освіти. Учителі також мають можливість більш гнучко і творчо підходити до виконання навчальних програм, спираючись на так звані програмні основи, які можуть збагачуватись, виходячи із потреб відповідного середовища, вчительських або учнівських інтересів. Кожен щабель управлінського апарату має чітко ок-реслені функції і внутрішню ієрархічну організацію.

�.�. громадське управлінняЗакон «Про систему освіти» містить окремий розділ під назвою

«Громадські органи у системі освіти». До таких органів належать Державна рада освіти, освітня рада, ради шкіл та інших закладів освіти, ради батьків, учнівське самоврядування.

При Міністерстві національної освіти Польщі діє Державна рада освіти, створена міністром за пропозицією воєводських освітніх рад, представники яких, поряд з представниками цен-тральних структур профспілок вчителів, входять до її складу. Головним завданням Державної ради освіти є опрацювання й подання міністрові національної освіти пропозицій зі здійс-нення національної освітньої політики. Державна рада освіти має право розробляти проект бюджетного закону й висувати його на розгляд комісій сейму та сенату; розробляти концепції навчальних програм; ініціювати ухвалення законодавчих актів, що стосуються освіти; звертатися з відповідними пропозиціями до центральних органів урядової адміністрації.

Органи територіального самоврядування можуть формувати відповідні освітні ради. Склад і спосіб їх формування, а також рег-ламент роботи і повноваження визначає орган територіального самоврядування. Рада вивчає потреби населення території в освіті, формулює пропозиції щодо їхнього задоволення, розробляє реко-мендації до місцевого бюджету з питань видатків на освіту та роз-будови мережі громадських шкіл і навчальних закладів, ініціює проекти рішень місцевих органів влади з відповідних питань.

До складу Ради шкіл і навчальних закладів входять в рівних пропорціях учителі, батьки та учні, обрані відповідними гро-

Page 127: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

мадами. Рада школи має складатися щонайменше з шести осіб, її завдання полягає у розв’язанні внутрішніх проблем школи, ухваленні її статуту, наданні пропозиції і рекомендації щодо річ-ного бюджету школи. Члени ради мають можливість виступати з пропозиціями щодо вивчення й оцінювання діяльності школи, її директора або іншого вчителя; розглядати план роботи школи; подавати проекти інновацій і педагогічних експериментів; вису-вати пропозиції до директора, педагогічної ради, освітньої ради воєводства, що стосуються, зокрема, організації обов’язкових та позакласних занять тощо.

У школі та навчальному закладі може діяти батьківська рада, що представляє інтереси батьків учнів. Засади створення такої ради ухвалює громада батьків учнів даної школи. Батьківська рада може виступати з пропозиціями й рішеннями, що стосують-ся всіх справ школи, направляючи їх до ради школи, педагогічної ради та директора.

Ще одним громадським органом, який може діяти у школі, є уч-нівське самоврядування. Засади обрання й діяльності органів уч-нівського самоврядування, що представляють інтереси громади учнів, окреслені в регламенті, який ухвалюється громадою учнів шляхом загального рівного й таємного голосування. Учнівське самоврядування може подавати раді школи, педагогічній раді або директору пропозиції та рішення в усіх справах школи, зокрема тих, що стосуються дотримання основних прав учнів, таких як пра-во ознайомлення з програмою навчання, її змістом, цілями, вимо-гами; право участі в організації шкільного життя, що уможливлює досягнення оптимальної пропорції між шкільними обов’язками та задоволенням інтересів учнів; право видавати й редагувати шкільну газету; право організовувати культурні, освітні, спортивні, розважальні заходи відповідно до власних потреб і можливостей, узгоджуючи їх з дирекцією; право вибирати вчителя, який вико-нуватиме роль опікуна самоврядування.

Закон про систему освіти передбачає діяльність у школі то-вариств і організацій (за винятком політичних), статутним за-вданням яких є виховна діяльність або розширення і збагачення дидактичної та опікунської діяльності школи. Згоду на діяльність таких осередків дає директор школи, але тільки після отримання позитивного рішення ради школи.

Page 128: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

Усі названі громадські організації пов’язані між собою. Учнівсь-ке самоврядування співпрацює з радою школи, до якої входять представники учнівства, з радою батьків, педагогічною радою та директором школи. Тобто свої рішення й пропозиції учнівсь-ке самоврядування має право подавати саме їм. Рада батьків, своєю чергою, співпрацює з радою школи, де є представники батьківства, з педагогічною радою та директором школи. Рада школи (що, нагадаємо, складається з рівного числа батьків, уч-нів і вчителів школи) розв’язує питання не лише на рівні школи, а й має право звертатися зі своїми пропозиціями та рішеннями як до керівних органів школи, так і до освітньої ради органу те-риторіального самоврядування.

�.�. управління вищою освітою ПольщіДержавний нагляд за вищою освітою здійснюється Міністер-

ством національної освіти та спорту, що несе пряму відповідаль-ність за більшу частину вузів, та галузевими міністерствами, коли йдеться про спеціалізовані вузи. Останні здійснюють фінансуван-ня підпорядкованих їм вузів.

Стосовно оцінки якості та контролю, а також стандартизації випускних іспитів у вузі Міністерство освіти має у своєму розпо-рядженні лише деякі елементарні повноваження, такі як встанов-лення видів дипломів і переліку спеціальностей вузів. Навчальні плани та програми визначаються самими вузами, а міністерство обмежується контролем якості випускних іспитів. Головна Рада відповідно до закону повинна розробити Каталог основних вимог до навчання у вузі. Відповідальність міністерства поши-рюється також і на недержавні вузи. Вона обмежується виданням обов’язкового Положення та наглядом за юридичним аспектом діяльності недержавного вузівського сектора.

Неформальні політичні інтереси вузів представлені в Конфе-ренції ректорів польських університетів, а також Конференції ректорів спеціальних вузів. Крім того, є ряд дослідницьких уста-нов в університетах, що займаються розробкою політики вищої освіти, науки, досліджень, а також фінансуванням, експертизою, прогнозами, стратегією.

Автономія вищих навчальних закладів забезпечується від-повідно до законодавчих принципів, на основі чотирьох за-

Page 129: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

конодавчих актів: Закону 1990 року «Про вищу освіту», Закону 1990 року «Про звання та ступені», Закону 1991 року «Про ство-рення Комітету з наукових досліджень» і Закону 1997 року «Про вищі професійно-технічні школи». Вказані закони неодноразово корегувалися, у них містяться посилання на виконавчі розпоряд-ження та підзаконні акти, де викладені принципи функціонування вищих навчальних закладів.

Нормативні акти передбачають значну автономію вищих навчальних закладів, а також їхніх підрозділів, тобто кафедр, що полягає у такому:

– створення ліберальних умов для відкриття недержавних вищих навчальних закладів (студенти недержавних вищих нав-чальних закладів становлять 27 % від загальної кількості студен-тів у країні);

– надання об’єднанням компетентних співробітників, обраних у процесі демократичних виборів у вищих навчальних закладах, права приймати важливі рішення;

– введення елементів індивідуальних або групових конкурсів на отримання фінансової підтримки (включно з грантами на на-укові дослідження);

– надання права приймати фінансові рішення на рівні, де вит-рачаються кошти (у вищих навчальних закладах);

– дозвіл стягувати плату за певні послуги у сфері освіти. У ре-зультаті склалась ціла система платних вечірніх занять (платні курси – менша кількість) і занять у вихідні дні (платні курси – біль-ша кількість), а також система аспірантського навчання в держав-них вищих навчальних закладах;

– надання свободи викладання своїх наукових здобутків і розробок.

�. ЛатВіЯ

�.�. Розподіл повноважень між центральними органами влади у сфері освіти згідно з законом «Про освіту» від �� жов-тня ���� р. компетенція кабінету міністрів у сфері освіти.

Кабінет міністрів:1) встановлює форми визнаних державою документів про

освіту, критерій і порядок видачі документів про освіту;

Page 130: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

��0

2) встановлює порядок, відповідно до якого видані документи про освіту за кордоном прирівнюються до виданих документів про освіту в Латвійській Республіці;

3) встановлює порядок, відповідно до якого держава та са-моврядування можуть фінансувати приватні дошкільні, основні, середні та вищі навчальні заклади;

4) встановлює порядок отримання, повернення та погашення кредиту для засвоєння програм вищої освіти;

5) встановлює порядок обліку дітей, котрі досягли віку обов’язкової освіти;

6) затверджує конституції вищих навчальних закладів (за винятком університетів);

7) засновує, реорганізує та ліквідує державні навчальні закла-ди за пропозицією міністра освіти та науки або інших міністрів;

8) встановлює порядок реєстрації та акредитації навчальних закладів;

9) встановлює порядок атестації керівників заснованих держа-вою або самоуправліннями основних або середніх навчальних закладів;

10) регламентує правила та порядок акредитації вищих нав-чальних закладів;

11) встановлює порядок ліцензування та акредитації навчаль-них програм;

12) затверджує перелік професій та посад педагогів;13) відповідно до професій педагогів затверджує вимоги до пе-

дагогів щодо необхідної освіти та професійної кваліфікації;14) встановлює порядок сертифікації педагогів;15) встановлює порядок, відповідно до якого держава фінансує

розробку, апробацію та придбання навчальних посібників;16) встановлює порядок і розмір оплати праці педагогів;17) встановлює порядок фінансування в спеціальних навчаль-

них закладах і класах спеціального навчання загальноосвітніх навчальних закладів;

18) раз на чотири роки розробляє та подає на затвердження Сейму програму розвитку освіти на наступні чотири роки;

19) встановлює державні стандарти в сфері освіти;20) встановлює мінімум фінансування та матеріального забез-

печення навчальних закладів;21) встановлює ступінь навантаження педагогів.

Page 131: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

компетенція Міністерства освіти та науки у сфері освіти Міністерство освіти та науки:1) проводить єдину державну політику та стратегію розвитку

в сфері освіти;2) розробляє проекти нормативних актів у сфері освіти;3) створює та актуалізує реєстри навчальних закладів, нав-

чальних програм і педагогів;4) здійснює ліцензування навчальних програм;5) проводить акредитацію навчальних програм і вищих нав-

чальних закладів у встановленому Кабінетом міністрів порядку;6) організовує роботу з навчання та удосконалювання про-

фесійної майстерності педагогів, координує дослідницько-ме-тодичну роботу;

7) розробляє державні стандарти освіти;8) розробляє пропозиції та у встановленому порядку подає

запит на надання коштів державного бюджету для освіти, науки, спорту та справ молоді;

9) контролює законне використання передбачених для освіти коштів державного бюджету в навчальних закладах, що перебу-вають у його підпорядкуванні;

10) координує співробітництво між державними навчальними закладами в сфері освіти з іноземними державами та міжнарод-ними організаціями;

11) розробляє відповідно до вимог державного стандарту освіти зразки навчальних предметів або курсових програм;

12) розробляє типові положення підтримки освіти для нав-чальних закладів і установ;

13) організовує державне замовлення на розробку та видання підручників і навчальних посібників;

14) встановлює та координує порядок отримання педагогічної освіти та професійного вдосконалювання педагогів;

15) організовує оцінку професійної кваліфікації педагогів і керівників навчальних закладів;

16) встановлює порядок державної перевірки акредитованих навчальних програм;

17) організовує розробку змісту підручників відповідно до стандартів освіти;

Page 132: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

18) контролює результати навчального процесу у фінансо-ваних державою навчальних закладах, розробляє та здійснює заходи щодо поліпшення якості навчального процесу;

19) засновує, утримує і контролює державні установи під-тримки освіти;

20) проводить державну політику в сфері освіти;21) затверджує зразки навчальних програм, що відповідають

вимогам державного стандарту освіти;22) затверджує класифікацію навчальних закладів, навчальних

програм і реєстрів педагогів;23) вносить до Кабінету міністрів пропозиції щодо заснуван-

ня, реорганізації або ліквідації державних навчальних закладів і установ підтримки освіти за погодженням з відповідними са-моуправліннями;

24) затверджує положення про державні навчальні заклади та установи підтримки освіти;

25) приймає на роботу та звільняє з роботи керівників нав-чальних закладів, що перебувають у підпорядкуванні Міністер-ства (за винятком вузів);

26) пропонує звільнити від роботи керівників муніципальних навчальних закладів. Погоджує прийом на роботу та звільнення з роботи керівників муніципальних навчальних закладів.

компетенція міністерств інших галузей у сфері освіти Міністерства інших галузей:1) після узгодження з Міністерством освіти та науки вносять

до Кабінету міністрів пропозиції щодо заснування, реорганізації або ліквідації державних навчальних закладів; 2) встановлю-ють зміст навчання зі спеціалізованих навчальних предметів, розробляють програми та стандарти спеціального навчального предмета чи курсу; 3) розробляють і затверджують стандарти програм професійної освіти та контролюють їхнє дотримання в навчальних закладах, що перебувають у їхньому підпоряд-куванні; 4) забезпечують діяльність профільних навчальних закладів; 5) контролюють фінансову та господарську діяльність у навчальних закладах, що перебувають у їхньому підпоряд-куванні; 6) після узгодження з Міністерством освіти та науки встановлюють порядок проведення державних перевірок ак-редитованих навчальних програм.

Page 133: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

ПРОПОзиціїщодо компетенційного розподілу правового забезпечення

освітньої діяльностіФундаментальна проблема правового регулювання освітньої

діяльності – відсутність розподілу повноважень щодо правового регулювання між законодавчою та виконавчою владою. Стаття 92 Конституції України передбачає, що виключно законами Украї-ни регулюються «засади…. освіти». Отже, Конституція України не виключає, що низка питань регулювання освітньої діяльності, які не є засадничими, можуть регулюватися постановами Ка-бінету Міністрів України, наказами Міністерства освіти і науки України, інших центральних органів виконавчої влади.

Водночас системний аналіз Конституції України показує, що поняття засадничих норм не може тлумачитися довільно. Так, гарантування прав особи, зокрема, на освіту, як і обмеження цього права за наявності вагомих підстав, мають регулюватися виключно законами. Законами мають визначатися й повнова-ження органів виконавчої влади та місцевого самоврядування у сфері освіти.

Очевидно, слід погодитись із тим, що законами має визна-чатися система освіти, послідовність здобуття освітніх рівнів, оскільки перелік освітніх галузей (загальна середня, вища, про-фесійно-технічна, дошкільна, позашкільна освіта) визначений Конституцією (ст. 53).

З тих само міркувань випливає, що Законом мають визначати-ся засади ліцензування діяльності в галузі освіти, фінансування освітньої діяльності.

З іншого боку, зрозуміло, що такі питання як зміст освіти, внутрішня структура навчального закладу, управління навчаль-ним закладом тощо повинні регулюватися на рівні підзаконних нормативно-правових актів або бути віднесені до компетенції навчального закладу.

У діючому законодавстві, на жаль, відсутній системний роз-поділ повноважень між органами влади. Так, законами України нечітко визначені повноваження Кабінету Міністрів України та Міністерства освіти і науки України в управлінні державними навчальними закладами. Це призводить до того, що статути

Page 134: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

вищих навчальних закладів затверджуються в одних випадках МОНУ, в інших - постановами КМУ.

Інший приклад. Закон України «Про вищу освіту» доволі де-тально визначає навіть повноваження вченої ради факультету. Водночас Законом не визначено порядок надання навчальному закладу статусу національного, незважаючи на те, що цей статус дає суттєві переваги, зокрема й визначені цим Законом.

Низка питань регуляторного характеру залишаються неви-рішеними в Законі України «Про загальну середню освіту». Так, незважаючи на запровадження Державного стандарту повної загальної середньої освіти та передбачення державної підсум-кової атестації як механізму контролю за дотриманням Держав-ного стандарту, Закон не відповідає на питання, як має діяти навчальний заклад та органи управління освітою у разі, коли атестація виявить невиконання вимог Державного стандарту. Це стало причиною усунення з державної підсумкової атестації поняття негативної оцінки та знецінення документа про освіту як такого.

Тому одним з перших кроків у напрямку гармонізації та ко-дифікації законодавства про освіту має стати розподіл компе-тенцій щодо правового регулювання освіти між законодавчою та виконавчою владою і чітке визначення компетенції органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Розподіл має відповідати таким принципам:1) конституційність;2) забезпечення гарантій прав людини в галузі освіти;3) забезпечення стабільності системи освіти з наданням мож-

ливості органам влади та навчальним закладам удосконалювати зміст освіти відповідно до вимог часу;

4) чітке розмежування повноважень між органами влади та органами місцевого самоврядування.

На цих засадах пропонується до обговорення такий розподіл повноважень між органами влади:

Верховна Ради україни законами україни визначає (стат-тя �� конституції україни, ч.�, п. �):

1. Перелік правовідносин у освітній діяльності, які регулю-ються виключно законами України.

Page 135: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

2. Повноваження органів виконавчої влади та органів місце-вого самоврядування у сфері освіти.

3. Порядок забезпечення конституційних прав особи на ос-віту. Забезпечення рівного доступу до якісної освіти.

4. Мету дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти. Тривалість повної загальної середньої освіти.

5. Систему освітніх та освітньо-кваліфікаційних рівнів. Загаль-на характеристика рівнів.

6. Порядок формування мережі державних навчальних за-кладів.

7. Порядок формування мережі комунальних навчальних закладів.

8. Порядок заснування навчальних закладів недержавних форм власності.

9. Забезпечення рівноправності навчальних закладів неза-лежно від форм власності.

10. Загальний порядок оцінювання якості освітніх послуг.11. Порядок ліцензування освітньої діяльності. Базові кри-

терії надання ліцензії на освітню діяльність.12. Порядок видачі документів про освіту державного зразка.13. Обсяг автономії навчального закладу.14. Засади державно-громадського управління навчальними

закладами.

Повноваження кабінету Міністрів україни у правовому регулюванні освітньої діяльності:

1. Державні стандарти освітньої діяльності.2. Державні стандарти мінімальних знань, умінь і навичок осіб

із повною загальною середньою освітою.3. Порядок фінансування державних і комунальних навчаль-

них закладів.4. Оплата праці в державних та комунальних закладах.5. Міжнародне співробітництво. Навчання іноземців. 6. Кваліфікаційні вимоги до педагогів (вчителів, виклада-

чів). 7. Порядок державної атестації особи для отримання до-

кумента державного зразка про освіту (освітній чи освітньо-кваліфікаційний рівень).

Page 136: Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту

���

Повноваження МОну щодо правового регулювання ос-вітньої діяльності:

1. Порядок прийому до навчальних закладів2. Затвердження статутів державних навчальних закладів.3. Навчальні програми для здобуття повної загальної серед-

ньої освіти.4. Типова структура управління навчальним закладом дер-

жавної та комунальної форми власності.5. Рекомендовані навчальні плани для вищої та професійно-

технічної освіти.6. Кваліфікаційні вимоги до рівня підготовки за освітньо-

кваліфікаційним рівнями.7. Порядок моніторингу якості освітніх послуг.

Повноваження інших центральних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, які утворили навчальні за-клади або мають їх у своєму підпорядкуванні, можуть стосува-тися лише порядку управління цими закладами в частині, що не-врегульована актами Кабінету Міністрів України та Міністерства освіти і науки України.