Энергетическое право и энергоэффективность в Германии и России - Пробная глава

1

Глава I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

§ 1. СТАНОВлЕНИЕ И РАзВИТИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО СЕКТОРА И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО зАКОНОдАТЕльСТВА В РОССИИ

Энергетика представляет собой отрасль промышленности, охватыва-ющую энергетические ресурсы, выработку, преобразование, передачу и использование различных видов энергии. Для российской экономики энергетика является ключевой отраслью. В период рыночных реформ, проводимых в России в конце XX в., в сфере энергетики наблюдался на-именьший спад производства, что обусловило доминирующую роль энер-гетики в современной российской экономике как основного источника валютных и бюджетных поступлений.

Правовое регулирование в сфере энергетики имеет довольно длительную историю. В процессе исторического развития претерпе-вали изменения технологические и экономические отношения в сфе-ре энергетики, которые обусловливали и особенности в их правовом регулировании.

1. Дореволюционный периоД (конец XIX — начало XX в.)

Развитие отечественной энергетики началось с процессов электрифика-ции Санкт-Петербурга и Москвы в конце XIX в. Так, впервые электри-ческое освещение появилось в Москве в 1881 г. — зажглись первые 100 электросветильников, из которых 24 освещали площадь у Храма Хри-ста Спасителя.

История возникновения и развития российской энергетики тесно связана с именем Вернера фон Сименса — основателя немецкого концерна Siemens. Вернер фон Сименс в 1852 г. предпринял ознакомительную поездку в Россию с целью налаживания деловых контактов и выяснения перспектив организации в стране электротехнического дела. В 1886 г. Карл Фридрих фон Сименс учредил «Общество электрического освещения» 1, а в 1898 г. он

1 Высочайше утвержденный Устав Общества электрического освещения // Полн. собр. соч. Российской империи. Третье собрание (1881–1913). Т. 6 (1886). 3859.

§ 1. Становление и развитие энергетического сектора

2

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

возглавил российскую дочку компании «Сименс и Гальске» — Акционер-ное общество Русских электротехнических заводов «Сименс и Гальске» 2.

В дореволюционный период был построен ряд электростанций, рабо-тавших не только на нефти и угле, как во всем мире, но и на торфе. Однако все электростанции были преимущественно маломощными и строились хаотично, без какого-либо плана. Они создавались на крупных предприя-тиях или в городах. По производству электроэнергии царская Россия за-нимала шестое место в Европе и восьмое место в мире.

Таким образом, в России в начале XX в. сложились две новые отрасли: электротехническая промышленность, производящая, в частности, электро-моторы и кабели, и электроэнергетика, генерирующая электричество. Их правовое регулирование осуществлялось на уровне Уставов обществ и това-риществ. Сведения о Высочайшем утверждении данных уставов содержатся в полном собрании законов Российской империи: Устав акционерного об-щества «Электричество» 3, Устав акционерного общества Московского элек-тролитического завода И. К. Николаева 4, Устав Товарищества для эксплуата-ции электричества и газа «Инженер М. Я. Масленников и К »̊ в Москве 5 и др.

2. СоветСкий периоДНесмотря на достижения в сфере энергетики в дореволюционный период, основа потенциала электроэнергетики России была заложена в 20–30-е годы XX в. в рамках реализации плана электрификации России — ГОЭЛРО. 23 декабря 1920 г. было принято Постановление VIII Всероссийского Съе-зда Советов «Об электрофикации России» 6, во исполнение которого Со-вет Народных Комиссаров РСФСР разработал Декрет от 21 декабря 1921 г. «Об электрификации» 7, который был утвержден IX Всероссийским Съе-здом Советов.

2 Высочайше утвержденный Устав акционерного Общества Русских электротехни-ческих заводов «Сименс и Гальске». // Полн. собр. соч. Российской империи. Третье собрание (1881–1913). Т. 18 (1898). 15230.

3 Полное собрание сочинений Российской империи. Третье собрание (1881–1913). Т. 15 (1895). 12686.



6 СУ РСФСР. 1921. № 1. Ст. 11. // СПС «КонсультантПлюс».7 СУ РСФСР. 1922. № 5. Ст. 52. // СПС «КонсультантПлюс».

Глава I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕ-ТИЧЕСКОЕ ПРАВО

3

§ 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО СЕКТОРА

Согласно плану ГОЭЛРО предусматривалось возведение 30 электро-станций (20 теплоэлектростанций и 10 гидроэлектростанций), что и было реализовано к 1931 г., а к 1935 г. он был перевыполнен в 3 раза. В то вре-мя по выработке электроэнергии СССР занимал второе место в Европе и третье в мире.

С самого начала предполагалось, что план ГОЭЛРО станут вводить в законодательном порядке, а способствовать его успешному выполнению должно было централизованное управление экономикой. По сути дела, он стал в России первым государственным планом и положил начало всей последующей системе планирования в СССР.

Однако наряду с централизованным строительством мощных электро станций, предусмотренных планом ГОЭРЛО, допускалось и строительство небольших электростанций общей мощностью не свы-ше 500 кВт в сети электропередачи напряжением не свыше 6 000 В. Для строительства и эксплуатации таких электростанций предусматривалось создание товариществ по электроснабжению с ограниченной ответст-венностью в порядке, предусмотренном Декретом ВЦИК, СНК РСФСР от 4 января 1923 г. «О товариществах по электроснабжению с ограничен-ной ответственностью» 8.

Составной частью общего плана электрификации страны являлось развитие тепловой энергетики. Развитие многоэтажного городского ка-менного строительства в крупных промышленных городах дореволю-ционной России обусловило необходимость замены печного отопления зданий с использованием дров, угля или торфа на отопление центра-льное с применением новых теплоносителей — пара и горячей воды. Теплоснабжение жилых домов и промышленных предприятий было децентрализовано, поскольку предприятия имели свои индивидуаль-ные котельные, а большинство жилых домов отапливалось с помощью дровяных печей.

Острый топливный кризис в крупных городах страны по окончании Гражданской войны вынуждал искать новые, более эффективные способы снабжения потребителей тепловой энергией. Инженером В. В. Дмитриевым была обоснована целесообразность использования отработанного пара от электростанций для отопления. Так, в Москве курс был первоначально взят на централизованное теплоснабжение промышленных предприятий. Идея создания централизованной системы теплоснабжения определила

8 СУ РСФСР. 1923. № 2. Ст. 29. Известия ВЦИК, 06.01.1923, № 4 // СПС «КонсультантПлюс».

4


уникальность столичной энергосистемы: для московских электростанций главным продуктом является тепло, а электричество — продукт побоч-ный, хоть и не менее важный.

Таким образом, теплофикация и централизованное теплоснабжение приобрело доминирующую роль в обеспечении тепловой энергией городов и промышленных комплексов нашей страны. Во многих городах были соз-даны уникальные по своим размерам системы централизованного тепло-снабжения, охватывающие всю городскую инженерную инфраструктуру.

Правовое регулирование в 30–40-х годах XX в. осуществлялось на подзаконном уровне. В эти годы были приняты Положения, утвержден-ные высшим исполнительным органом СССР — Советом народных ко-миссаров: Положение о взаимоотношениях электрических станций, подстанций и распределительных сетей с потребителями электрической энергии, утвержденное Постановлением СНК СССР от 27 декабря 1929 г., и Положение о взаимоотношениях электрических станций и энергетиче-ских систем с потребителями электрической и тепловой энергии, утверж-денное Постановлением Совета народных комиссаров СССР от 10 декаб-ря 1934 г. № 2692 9.

В предвоенные и военные годы быстрыми темпами развивалась электроэнергетика Урала, Сибири и Средней Азии. Именно это позво-лило компенсировать разрушение в ходе Великой Отечественной войны 60 только крупных электростанций и выйти в 1945 г. почти на уровень предвоенных показателей.

Начало 50-х годов ознаменовалось развитием атомной энергетики. Отправной точкой принято считать секретное распоряжение Государст-венного Комитета Обороны № 2352сс от 28 сентября 1942 г. «Об орга-низации работ по урану», в котором Академия наук СССР обязывалась «возобновить работы по исследованию осуществимости использования атомной энергии путем расщепления ядра урана». Однако еще в июле 1940 г. Академией наук СССР была создана Комиссия по проблеме урана, а 28 сентября 1940 г. Президиум АН СССР утвердил первую программу советского уранового проекта.

История использования атома в мирных целях начинается, по суще-ству, с запуска 27 июня 1954 г. в г. Обнинск Калужской области Обнинской АЭС — первой в мире атомной опытно-промышленной электростанции.

9 http://www.libusssr.ru/doc_ussr/ussr_4033.htm

5


Она являлась базой для экспериментальных исследований, что позволило развернуть широкомасштабное строительство АЭС в СССР.

В 50–60-е годы в СССР начался новый этап и в строительстве гидро-электростанций. Первый этап массового строительства гидроэлектростанций проходил в рамках реализации плана ГОЭРЛО, в котором предусматрива-лось возведение гидроэлектростанций преимущественно малой мощности. Малые ГЭС строились и во время Великой Отечественной войны в Средней Азии и на Урале для обеспечения электроэнергией эвакуированных предпри-ятий. В послевоенные годы строительство малых ГЭС осуществлялось для восстановления разрушенного сельского хозяйства 10. Начиная с 50-х годов возводились гидроэлектростанции укрупненной мощности: волжские ГЭС им. В. И. Ленина и им. ХХ съезда КПСС; Каховская и Кременчугская ГЭС на р. Днепре, Цимлянская ГЭС на Дону. В 70-е годы началось освоение гидроэ-нергетического потенциала Сибири. На реках Ангаре и Енисее были постро-ены крупнейшие гидроэлектростанции: Красноярская ГЭС имени 50-летия СССР, Усть-Илимская ГЭС, Саяно-Шушенская ГЭС и др. В результате к 90-м годам СССР вышел на второе место в мире по установленной мощности ГЭС (65 млн кВт.), уступая только США, а по производству электроэнергии на ГЭС (233 млрд, кВт•ч/год) — на третье место после США и Канады 11.

Помимо строительства электростанций в СССР велось широкое строи-тельство ЛЭП (линий электропередач), что позволило к 70-м годам создать Единую электроэнергетическую систему европейской части СССР и при-ступить к формированию Единой электроэнергетической системы СССР.

Несмотря на существенное усиление роли энергетики в народном хо-зяйстве СССР, уровень правовой регламентации с начала 50-х годов суще-ственно понизился. Приказом Министерства коммунального хозяйства РСФСР от 16 октября 1951 г. № 697 были утверждены Правила снабжения газом жилых домов, учреждений коммунально-бытовых и промышлен-ных предприятий 12. Впоследствии Правила подачи газа магистральным газопроводам и потребителям были утверждены постановлением Госарби-тража при Совете Министров СССР от 31 июля 1961 г. № П-1 13. Приказом № 252/а Министерства электростанций СССР с 1952 г. были введены в дейст-вие Правила пользования электрической энергией и Правила пользования

10 Малая гидроэнергетика / Под ред. Л. П. Михайлова. М., Энергоатомиздат, 1989.11 www.rushydro.ru/industry/russianhydropower/12 http://www.libusssr.ru/doc_ussr/ussr_4832.htm13 Сборник нормативных актов по гражданскому законодательству. В двух частях. Ч. 2.

М.: Юрид. лит, 1984. С.88–89.

6


тепловой энергией. Впоследствии их неоднократно (в 1959 г., 1969 г., 1977 г.) переутверждали с внесением изменений и дополнений. Последними в со-ветский период действовали Правила пользования электрической энергией и Правила пользования тепловой энергией, утверж денные приказом Ми-нистерства энергетики и электрификации СССР от 6 декабря 1981 г. № 310 14.

Необходимо пояснить, что регулирование отношений в сфере энер-гетики в советский период, как и других отраслей народного хозяйст-ва, осуществлялось на основе планов, которые утверждались Госпла-ном СССР. Вся вырабатываемая энергия находилась в собственности и управлении государства. Фактически весь оборот энергии (электри-ческой, тепловой, газовой) сводился к ее передаче от снабжающей орга-низации до потребителя на основании договора на снабжение соответ-ствующего вида энергией.

При этом роль договора на снабжение соответствующего вида энер-гией, заключаемого во исполнение планового задания, была незначитель-ной. Экономическое содержание таких договоров определялось соответ-ствующим плановым заданием, а правовое — Типовыми договорами 15, которые утверждались Министерством энергетики СССР. Следует от-метить, что и Правила и Типовые договоры носили преимущественно императивный характер и существенно ограничивали свободу договора.

Впервые на законодательном уровне отношения по энергоснабжению были урегулированы в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г., в которых договор о снабжении энергетическими и другими ресурсами рассматривался как вид договора купли-продажи.

3. поСтСоветСкий периоДУже в конце 80-х годов стали проявляться признаки замедления темпов развития отрасли: обновление производственных мощностей стало от-ставать от роста потребления электроэнергии. В 90-е годы объем потре-бления электроэнергии существенно уменьшился. Спад энергопотре-бления продолжался с 1990 г. по 1998 г., при этом процесс обновления мощностей практически остановился из-за резкого снижения инвести-ций в строительство и реконструкцию генерирующих мощностей. Лишь к 2005 г. потребление энергии достигло уровня 1993 г. Однако на фоне

14 Сборник нормативных актов по гражданскому законодательству. С. 75–79, С. 83–84.15 Сборник нормативных актов по гражданскому законодательству. С. 80–83, С. 84–88.

7


роста энергопотребления еще резче обозначились проблемы физическо-го и морального износа генерирующих мощностей.

Тем не менее правовому регулированию отношений в сфере энергети-ки в этот период придавалось важное значение. Появился обширный мас-сив нормативных актов, значительную часть которых составляли законы.

Центральное место среди них занимают нормы Гражданского кодек-са РФ. Правила об энергоснабжении выделены в отдельный параграф — § 6 «Энергоснабжение» главы 30 «Купля-продажа» ГК РФ, соответственно договор энергоснабжения был законодательно отнесен к видам договора купли-продажи. Правила, содержащиеся в данном параграфе, согласно ст. 548 ГК РФ, применяются и к отношениям, связанным со снабжени-ем через присоединенную сеть тепловой энергией, газом, нефтью, водой и другими товарами, если иное не установлено законом, иными право-выми актами или не вытекает из существа обязательств.

В целях государственного регулирования тарифов был принят па-кет нормативных актов: Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепло-вую энергию в Российской Федерации» 16, Указ Президента РФ от 19 июня 1998 г. № 628 «О снижении цен на газ для российских потребителей» 17, По-становление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упо-рядочению государственного регулирования цен (тарифов)» 18.

С 1995 г. принимаются нормативно-правовые акты, направленные на рациональное природопользование: Указ Президента РФ от 7 мая 1995 г. № 472 «Об основных направлениях энергетической политики и струк-турной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 г.» 19, Постановление Правительства РФ от 2 ноября 1995 г. № 1087 «О неотложных мерах по энергосбережению» 20, Фе-деральный закон от 03.04.1996 г. № 28-ФЗ «Об энергосбережении» 21, Феде-ральный закон от 23.11.2009 г. № 261-ФЗ (в ред. от 12.12.2011 г.) «Об энерго-сбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 22.

16 СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1316.17 СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2904.18 СЗ РФ. 1995. № 11. Ст. 997. Утратил силу.19 СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1739. Утратил силу.20 СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4342. Утратил силу.21 СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1551. Утратил силу.22 СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5711.

8


Особое значение для правового регулирования отношений в сфере энергетики имеют федеральные законы, которые являются базовыми для конкретных отраслей энергетики:

– Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ (в ред. от 07.11.2011 г.) «О газоснабжении в Российской Федерации» 23;

– Федеральный закон от 1 декабря 2008 г. № 317-ФЗ (в ред. от 01.01.2012 г.) «О государственной корпорации по атомной энергии «РОСАТОМ» 24;

– Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ (в ред. от 06.12.2011 г.) «Об электроэнергетике» 25;

– Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ (в ред. от 18.07.2011 г., с изм. от 7 декабря 2011 г.) «О теплоснабжении» 26;

Таким образом, по мере либерализации энергетической сферы, сни-жения степени государственного регулирования и внедрения рыночных механизмов усиливается роль правового регулирования.

§ 2. РАзВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОзЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

С самого начала и до сегодняшнего дня энергетическое хозяйство в Гер-мании строится на частноправовой основе. Соображения об огосудар-ствлении энергетики (в особенности после Первой мировой войны) не нашли достаточной поддержки и не были реализованы. То обстоятель-ство, что энергетика в ГДР, а значит и в части Германии, была в руках государства, для сегодняшней германской энергетической системы не имеет какого-либо значения. Поэтому и отношения различных субъек-тов: производителей, продавцов и поставщиков и клиентов — строятся прежде всего на частноправовой основе. В то же время энергетический сектор как элемент системы жизнеобеспечения связан нормами публич-ного права 27.

Таким образом, энергетическое хозяйственное право устанавливает рамочное правовое регулирование. По аналогии с картельным правом оно

23 СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.24 СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078.25 СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.26 СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4159.27 О правовой природе связывания см.: Henneke/Ritgen, Kommunales Energierecht,

Wiesbaden 2010, S. 56 ff.

§ 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕ-СКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

9

§ 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

представляет собой ограничивающее частную экономическую деятельность экономико-правовое регулирование. С другой стороны, например, при получении разрешения в соответствии с законодательством о выбросах в атмосферу или атомной энергетике важную роль играют администра-тивно-правовые положения. Закон об энергетическом хозяйстве содер-жит нормы о технически безопасной эксплуатации объектов энергетики и соответствующих полномочиях контролирующих органов 28.

I. иСторичеСкое развитиеВзаимодействие частного и публичного права в качестве рамочного пра-вового регулирования энергетического хозяйства объясняется ее исто-рическим развитием, которое условно можно разделить на шесть этапов.

1. ОТСУТСТВИЕ СПЕЦИАЛьНОГО ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРАВА

Первый этап включает в себя изобретение генерирующих установок и со-здание энергоснабжающих предприятий в XIX в. Последние были, как правило, вертикально интегрированными компаниями, которые работа-ли на всех или, по крайней мере, на нескольких ступенях деятельности, создающей добавленную стоимость. Не существовало ни специального энергетического контрактного права, ни особого энергетического хозяй-ственного права. Для договорных отношений между поставщиками и их клиентами значение имели только положения контрактного и деликтного права, которые были унифицированы только в 1900 г. с принятием Гер-манского гражданского уложения (ГГУ). Проверка договоров в соответ-ствии с § 138, 242 ГГУ (несоответствие общепринятым нормам морали, нарушение принципа добросовестности) и § 315 ГГУ (несправедливость), так же как и деликтные требования из § 826 Гражданского кодекса (умыш-ленное причинение вреда, противоречащее добрым нравам), являлись довольно редким исключением.

На этой стадии не существовало и специального надзора за снабжаю-щими предприятиями со стороны государственных органов. Более того, в это время сформировались региональные монополии энергоснабжающих предприятий, которые считались экономически необходимыми в связи с технико-экономическими характеристиками энергоснабжения (при-вязка энергоснабжения к линиям передачи, высокая капиталоемкость).

28 Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen, Grundriss zum Energierecht, Frankfurt a.M. 2011, S. 1.

10


От такого подхода отказались с либерализацией энергетических рынков в 1998 г., и с тех пор только эксплуатация сети рассматривается как «есте-ственная монополия». Теперь она находится под строгим контролем со стороны регулирующих органов для того, чтобы обеспечить недискри-минационный доступ к сети и благоприятный уровень цен на энерго-снабжение на конкурентной основе. Бывшие региональные монополии продолжают действовать до сих пор, поскольку прежние региональные поставщики энергии постепенно теряют свои позиции на рынках своих исконных территорий и освобождаются от антимонопольного контроля за злоупотреблениями 29.

2. ЗАКОН ОБ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ 1935 Г.Второй этап начался с принятия первого Закона об энергетическом хо-зяйстве 1935 г 30. Этот закон включал в себя ряд, скорее, технических норм по обеспечению безопасности энергоснабжения. Кроме того, он впервые поставил энергоснабжающие предприятия под контроль регулирующих органов.

Важнейшим решением для структуры немецкой энергетики на про-тяжении многих десятилетий стало законодательное признание закры-тых снабжаемых территорий через концессионные договоры с коммуна-ми и демаркационными договоренностями с другими региональными поставщиками. Введенное в 1980 г. ограничение сроков концессионных договоров ничего не изменил в этой системе вплоть ее либерализации в 1998 г. Для регулирования концессионных сборов в 1941 г. было при-нято Постановление о допустимости концессионных сборов предприя-тий и производств по снабжению электроэнергией, газом и водой коммун и объединений коммун, которое ограничивало концессионные сборы для того, чтобы сузить все возраставшие требования коммун об их уплате. Оно является предшественником принятого в 1992 г. и действующего в насто-ящий момент Постановления о концессионных сборах 31.

Законом об энергетике 1935 г. была также установлена общая обязан-ность по присоединению и снабжению, что заложило основу для контроля

29 Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2) S. 2.30 Подробнее см.: Danner, in: ders./Theobald, Energierecht Kommentar, Band 1, München Stand

September 2011, Einf. Rn. 31 ff.; Säcker, in: ders., Berliner Kommentar zum Energierecht, Band 1, 2. Aufl. Frankfurt a.M. 2010, Einl. A. Rn. 1 ff.

31 См.: Theobald, in: Schneider/Theobald, Recht der Energiewirtschaft, 3. Aufl. München 2011, § 1 Rn. 29 f.; Albrecht, ebd., § 9 Rn. 169 ff.

11


за условиями снабжения, в том числе ценообразованием и закупочными ценами. Эти правила образовали ядро энергетического контрактного права и контроля за ценами. В 1942 г. впервые общеобязательными объ-являются общие условия снабжения.

Закон об энергетическом хозяйстве 1935 г. продолжал действовать и после основания Федеративной Республики в качестве общефедераль-ного права вплоть до 1998 г. Со вступлением в силу Закона против огра-ничений конкуренции в 1957 г. договоры, учреждающие монополию од-ного поставщика в конкретном регионе, были исключены из-под дейст-вия положений об ограничении конкуренции.

В свою очередь, был введен специальный картельный контроль цен на электроэнергию и газ. В частности, в связи со случившимся в 1973 г. кризисом цен на нефть картельные органы в рамках полномочий по над-зору за злоупотреблениями в сфере ценообразования на электроэнергию и газ для дилеров и конечных потребителей стали осуществлять факти-ческий контроль за энергоснабжающими предприятиями.

Далее, посредством принятия в 1980 г. Федерального тарифного положения по электроэнергии на уровне земель был имплементирован механизм контроля цен для тарифных клиентов 32. После вступления на-званного положения в силу картельные органы ограничивались на пра-ктике контролем ценовых величин у перепродавцов и промышленных потребителей, в то время как так называемые референты по ценам (спе-циальные уполномоченные лица) при энергорегулирующих органах зе-мель одобряли тарифы для бытовых потребителей. В связи с конкурен-цией на рынке между нефтью и газом Федеральное тарифное положение по газу предусматривало не ценовой контроль за тарифами для потре-бителей газа, а ориентиры для ценообразования. Этот вопрос остался только в компетенции Федерального картельного ведомства и картель-ных ведомств земель 33.

3. ЗАКОН ОБ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ 1998 Г.Третий этап начался с момента вступления в силу Закона об энергетиче-ском хозяйстве 1998 г 34., которым были имплементированы положения

32 О федеральном тарифном надзоре см.: Theobald (Fn. 5), Rn. 121.33 Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 2 ff.34 См. подр.: Danner (Fn. 4), Rn. 56 ff.; Säcker (Fn. 4), Rn. 8 ff.

12


Первого энергетического пакета Европейского союза (ЕС) 35. Энергетиче-ские рынки были либерализованы и система закрытых снабжаемых тер-риторий (в том числе посредством притязания на прокачку) прекратила свое существование. В картельном праве были отменены исключения для демаркационных соглашений. Вследствие всего этого впервые появилась серьезная конкуренция за конечного потребителя.

С точки зрения картельного права особенно часто возникал вопрос об обеспечении доступа к электросетям. В Постановлении о доступе к электросетям была принята модель доступа к сети, развитая уже в так называемых соглашениях объединений. В последующие годы картельные органы и суды по гражданским судам вынуждены были заниматься пре-имущественно соразмерностью сборов за пользование сетью. Ориенти-ры для расчета цен, которые в свое время были развиты в соглашениях союзов, большей частью были позднее перенесены в Постановление о се-тевых сборах за электроэнергию и газ.

Концентрация немецкого энергетического рынка началась прежде всего на уровне объединенных энергосистем вслед за открытием энер-гетических рынков, за которым последовало вертикальное участие объ-единенных предприятий в перепродавцах электроэнергии. Однако кон-курентные отношения в Германии были подвергнуты критике со сторо-ны ЕС. Комиссия ЕС потребовала установления регулируемого сетевого доступа и учреждения регулятора. Но в отличие от других государств-участников Германия при решении вопроса о доступе к сети выбрала си-стему согласованного доступа 36.

4. ЗАКОН ОБ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ 2005 Г.Старт следующему этапу был дан Законом об энергетическом хозяйстве 2005 г 37., призванном реализовать Второй энергетический пакет ЕС с его строгими правилами о декартелизации и всеобъемлющими полномочи-ями регулятора по контролю за эксплуатацией сети. В связи с необходи-мостью реализации норм о декартелизации энергетического хозяйства до середины 2007 г. были предприняты решительные шаги по внесению структурных изменений в вертикально интегрированные энергоснабжа-

35 О европейских правовых требованиях к энергетической политике см.: Schmidt-Preuß, in: Säcker (Fn. 4), Einl. B. Rn. 62 ff.

36 Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 4.37 См. подр.: Danner (Fn. 4), Rn. 68 ff.; Säcker (Fn. 4), Rn. 16 ff.; Theobald (Fn. 5), Rn. 53 ff.; Kühne/

Brodowski, Das neue Energiewirtschaftsrecht nach der Reform 2005, NVwZ 2005, 849 ff.

13


ющие предприятия. В результате возникло множество сетевых обществ и сетевых объединений, которые в соответствии с положениями зако-нодательства могли действовать независимо от других видов деятель-ности вертикально интегрированных энергоснабжающих предприятий.

Теперь в центре регулирования эксплуатации сети находится все-объемлющее предварительное одобрение сетевых сборов, образование которых находится в прямой зависимости от эффективности затрат. При-знание затрат подчинено специальному масштабу эффективности, содер-жащемуся в § 21 Закона об энергетическом хозяйстве 2005 г. и конкрети-зированному в постановлениях о сетевых сборах. В рамках двух раундов по одобрению сетевых сборов регуляторы резко снизили сетевые сборы операторов сетей. В конечном итоге в 2009 г. было введено стимулирую-щее регулирование. С тех пор регулирующие органы устанавливают вер-хние границы дохода на период регулирования. Эта мера призвана дать операторам сетей возможность получать более высокую прибыль в слу-чае, если они сократят свои расходы сильнее, чем того требуют масштабы эффективности регулятора.

Кроме того, для конкуренции был открыт газовый рынок 38. С нача-ла, однако, возникла путаница, поскольку межсетевая модель вход/выход (Entry-/Exit-Modell) была введена в Закон 2005 г. неожиданно, вследствие чего Постановление о доступе к газовой сети, призванное конкретизиро-вать положения закона и реализовать их, не было приведено в соответст-вие с данными изменениями 39. В этом отношении время от времени со-глашение о кооперации между объединениями выполняло в известной степени функцию восполнения пробелов. Позднее, в 2007 г. в одном из процессов о злоупотреблениях Федеральное сетевое агентство настояло на так называемой модели двух договоров. В 2010 г. Постановление о до-ступе к газовой сети было соответствующим образом скорректировано. К этому времени была окончательно создана физическая торговля газом. Как и на рынке электроэнергии, здесь также рамочный договор Евро-пейской федерации поставщиков энергии (European Federation of Energy Traders) 40 имеет преимущественную силу.

38 Помимо этого небольшим изменением в Закон об энергетическом хозяйстве было открыто для третьих лиц измерительное дело.

39 Ср. также: auch de Wyl/Thole, in: Schneider/Theobald (Fn. 5), § 16 Rn. 268 f.40 См. подр.: de Wyl/Essig, in: Schneider/Theobald (Fn. 5), § 11 Rn. 30 und Zenke/Dessau, in:

Schneider/Theobald (Fn. 5), § 13 Rn. 139 ff.

14


Хотя во внимание общественности все чаще попадают регуляторы, ответственные за регулирование эксплуатации сети, картельные органы и дальше остаются ответственными за проверку цен на энергию и конт-роль за слияниями. Контроль за ценовыми злоупотреблениями был даже на время до 2012 г. ужесточен в связи с 8-й поправкой в Закон против ог-раничения конкуренции 41.

5. ЗАКОН ОБ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ 2011 Г.Оба энергетических пакета оказали существенное влияние на германское энергетическое хозяйственное право. Положения о доступе к сети Первого энергетического пакета открыли энергетические рынки для конкуренции. Второй пакет стал основой для всеобъемлющего регулирования эксплуа-тации сети. Однако ситуация с конкуренцией на энергетических рынках все еще была далека от представлений Комиссии ЕС. В частности, по ее мнению, ужесточение правил о декартелизации не улучшило решитель-ным образом конкурентных отношений. Поэтому Третий пакет 2009 г .42, реализация которого была запланирована до 2011 г., предусматривал даль-нейшее ужесточение положений о декартелизации на уровне передающих сетей и магистральных трубопроводов. Соответственно, Закон об энерге-тическом хозяйстве 2011 г. требовал полной декартелизации операторов транспортирующих сетей и усиления разделения (unbundling) 43 между операторами распределительных сетей и энергохранилищ. Кроме того, были отменены исключения для закрытых распределительных систем (= объектные сети) и усилены права потребителей.

Наконец, как Третий энергетический пакет, так и Закон об энергети-ческом хозяйстве предусматривали усиление регуляторов на националь-ном и европейском уровнях, а также в целом европеизацию регулирова-ния энергетики. Так, Комиссия ЕС получила широкие полномочия в сфе-ре регулирования эксплуатации сети. Однако наиболее важным явилось создание Агентства по сотрудничеству энергорегуляторов (ACER) 44, ко-

41 Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 5 f.42 См. подр.: Schneider, in: ders./Theobald (Fn. 5), § 2 Rn. 44 ff.; Danner (Fn. 4), Rn. 17; Gundel/

Germelmann, Kein Schlussstein für die Liberalisierung der Energiemärkte: Das Dritte Binnenmarktpaket, EuZW 2009, 7863.

43 О разделении (unbundling) см.: Schmidt-Preuß, in: Säcker (Fn. 4), Einl. C. Rn. 185 ff.; Theobald (Fn. 5), Rn. 72 ff.; Rasbach, Unbundling — Regulierung in der Energiewirtschaft, München 2009, S. 9 ff.

44 См.: Schmidt-Preuß (Fn. 9), Rn. 69; Schneider (Fn. 16), Rn. 74.

15


торое призвано содействовать Комиссии ЕС. Оно вправе выражать свое мнение в форме заключений. Однако по ряду технических вопросов от-носительно возможностей доступа к трансграничным инфраструктурам и исключений при создании новых инфраструктур агентство может само-стоятельно принимать решения по реализации энергетических директив, а также регламентов о торговле электроэнергией и магистральных газо-проводах. В долгосрочной перспективе из Агентства может сформиро-ваться общеевропейский регулятор 45.

6. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ ПЕРЕВОРОТ 2011 Г.Параллельно с реализацией 3-го Концепта внутреннего рынка и соответ-ственно внесением поправок в Закон об энергетике 2011 г. Германия про-возгласила так называемый энергетический переворот, аналогов которо-му в мире нет 46. Этот этап изменит немецкий энергетический ландшафт в ближайшие годы решительным образом. В связи с ядерной аварией на Фукусиме в марте 2011 г. Федеральное правительство окончательно ввело переворот в германскую энергетическую политику и объявило об отме-не решения о продлении срока службы немецких атомных электростан-ций, принятого за шесть месяцев до этого. Некоторые атомные электро-станции теперь будут выведены из эксплуатации даже раньше, чем это предусмотрено в атомном консенсусе 2000 г. Национальное энергоснаб-жение должно в будущем происходить в основном из возобновляемых источников энергии.

Де-факто производство энергии долгое время никак не регулирова-лось нормами энергетического хозяйственного права. Для генерирующих установок действует, по существу, законодательство о лицензировании та-кого рода установок, которое по своей природе является административ-ным правом и содержит нормы о предотвращении чрезвычайных ситуа-ций. Для ядерных установок действуют специальные требования Закона об атомной энергии. Кроме того, к генерирующим установкам применя-ются экологические требования, например, законодательство о выбросах в воздух. Эти требования были направлены изначально, скорее, на борьбу с загрязнением воздуха, чем с изменением климата.

45 Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 6.46 См.: Danner (Fn. 4), Rn. 24; Theobald/Gey-Kern, Das dritte Energiebinnenmarktpaket der EU

und die Reform des deutschen Energiewirtschaftsrechts 2011, EuZW 2011, 896 ff.; Scholtka/Helmes, Energiewende 2011 — Schwerpunkte der Neuregelungen im Energiewirtschafts- und Energieumweltrecht, NJW 2011, 3185 ff.

16


С ростом экологического сознания энергетическое хозяйственное право с начала 90-х годов было расширено за счет принятия Закона о со-действии производству энергии из возобновляемых источников энергии и Закона о комбинированном производстве тепла и электроэнергии. Это развитие проходит параллельно дебатам об изменении климата, первый пик которых пришелся на 1997 г., когда был принят Киотский протокол, послуживший отправной точкой европейской торговли квотами на вы-бросы. Представляется, что с принятием решения о включении произ-водства энергии в европейскую торговлю квотами на выбросы в 2012 г. дебаты об изменении климата будут оказывать огромное влияние на энер-гетическую отрасль.

В Германии же энергетический переворот 2011 г. меняет на бли-жайшие годы все энергетическое хозяйственное право и все связанные с ним отрасли права: законодательство об ускорении расширения сети, сроки эксплуатации атомных электростанций, переход от простых се-тей к интеллектуальным, производство электромобилей и законодатель-ные положения о повышении энергоэффективности в домохозяйствах. Это лишь некоторые актуальные примеры. Значительное расширение производства электроэнергии из возобновляемых источников энергии, ведущее к сокращению использования ископаемых источников, и меры по экономии энергии за счет повышения энергоэффективности требуют огромных инвестиций в генерирующие установки, сети, аккумуляторы и изоляционные меры.

II. четыре колонны энергетичеСкого праваПредставленное выше историческое развитие показывает, что в сфе-ре энергетики существует большое количество разнообразных законов и постановлений, в некоторых случаях приводящее в замешательство. Германское энергетическое (хозяйственное) право основывается на че-тырех основных колоннах: энергетическое контрактное право, энерге-тическое хозяйственное право, энергетическое картельное право и энер-гетическое экологическое право 47. Все они служат закрепленной в § 1 Закона об энергетическом хозяйстве цели обеспечения безопасного, де-шевого, доступного потребителю, чистого, эффективного и экологично-го энергоснабжения 48.

47 Säcker (Fn. 4), Rn. 20 ff.48 Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 7.

17


1. ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ КОНТРАКТНОЕ ПРАВОЭнергетическое контрактное право (в дополнение к праву общих условий заключения торговых сделок) имеет своей основной целью защиту прав потребителя 49. Данная отрасль права традиционно регулирует некото-рые особенности проводного энергоснабжения (например, пользование земельным участком, права доступа, субсидирование строительных рас-ходов, перебои в снабжении) и служит в целом обеспечению взвешенного оформления договорных отношений между поставщиком электроэнер-гии и газа и потребителем. В сфере основного и резервного энергоснаб-жения Постановления об основном электро- и газоснабжении 50 обеспе-чивают в то же время и защиту интересов широкого круга потребителей.

В связи с либерализацией сетевой электроэнергетической и газовой промышленности в 1998 г. и связанным с этим предоставлением прав до-ступа к сети функции энергетического контрактного права охватывают задачу обеспечения баланса интересов сторон договора, в том числе по контрактам подключения и доступа к сети. Федеральное сетевое агентство дополняет судебный контроль контрактных соглашений, конкретизируя в принимаемых им установлениях подзаконные акты, изданные в разви-тие Закона об энергетическом хозяйстве.

Положения об основном и резервном снабжении служат образцом в особенности для договоров энергопоставки за пределами этого тариф-ного типа. Любое отклонение от законодательных норм может обосновать риск противоправности общих условий заключения торговых сделок. Это относится в особенности к оговоркам об адаптации цен, которые в соот-ветствии с актуальной судебной практикой подвергаются опасности быть признанными несправедливыми в соответствии с § 315 ГГУ или же быть отвергнутыми как очевидно невыгодные или непрозрачные общие усло-вия заключения торговых сделок. То же самое относится и к ограничению ответственности в пользу более дешевого снабжения. Без ограничения от-ветственности на потребителя можно было бы перенести более высокие страховые расходы. Соответствующие положения в договорах с особыми (промышленными) предприятиями не были до сих пор оспорены в судах.

Наконец, различные рамочные договоры торговли энергией и их многочисленные приложения образуют еще и особое энергетическое

49 См.: Theobald (Fn. 5), Rn. 114 ff.; Säcker (Fn. 4) Rn. 21.50 См. подр.: vom Wege/Finke, Grundversorgungsverordnungen (StromGVV / GasGVV) —

Eine Vorstellung der wesentlichen Änderungen, ZNER 2007, 116 ff.

18


контрактное право, образованное стандартизированными договорны-ми условиями, которые могут быть «подогнаны» под потребности сторон договора. Для того чтобы обеспечить возможность заключения многооб-разных договоров, такие условия должны быть сформулированы особен-но сбалансированно. Например, риски, связанные с крупными сделками, должны быть контролируемы в случае неплатежеспособности стороны по договору 51.

2. ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ХОЗЯЙСТВЕННОЕ ПРАВОЭнергетическое хозяйственное право призвано наряду с обеспечением эколо-гичности и интересов потребителя способствовать прежде всего безопаснос-ти, надежности и низкому ценовому уровню энергоснабжения 52. Связанная с эксплуатацией энергетических установок опасность для жизни и здоровья людей и их имущества требует определенных правовых рамок осуществле-ния такого рода деятельности и постоянного поддержания снабжения при соблюдении необходимых стандартов безопасности. Долгосрочное обеспе-чение энергоснабжения как необходимая часть жизнеобеспечения произ-водится в публичном интересе. Долгое время отграниченные региональные монополии считались оптимальным решением, для гарантирования долго-срочного и безопасного снабжения проводной энергией. Но в 1990-х годах с началом либерализации энергетических рынков оказалось, что безопасное, надежное и экономичное энергоснабжение может предложить прежде всего конкуренция между поставщиками энергии. Законодатель в Законе об энер-гетическом хозяйстве 2005 г. решил всеобъемлюще урегулировать эксплуа-тацию сети для того, чтобы разрешить замену поставщиков.

Содержащиеся в Законе об энергетическом хозяйстве и развиваю-щих его постановлениях нормы о доступе к сети образуют в то же время и энергетическое конкурентное право. В отношении эксплуатации сети эти нормы фактически замещают контроль злоупотреблений в энергети-ческом картельном праве. Обеспечение недискриминационного доступа к сети и возможности подключения к ней по существу обеспечивает до-ступ к ключевым объектам, а регулирование сетевых сборов представля-ет собой определенную форму контроля за ценами.

В связи с огромной плотностью регулирования, особыми полно-мочиями и инструментами (например, установлениями Федерального

51 Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 8.52 Säcker (Fn. 4), Rn. 21.

19


сетевого агентства) и гораздо более обширным штатным расписанием ре-гуляторов интенсивность такого регулирования во много раз выше, чем в случае контроля одиночных случаев со стороны картельных органов 53.

3. ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ КАРТЕЛьНОЕ ПРАВОЭнергетическое картельное право имеет решающее значение для энерге-тической отрасли 54. Оно служит соблюдению адекватных условий конку-ренции на энергетических рынках. В центре внимания была и остается проверка адекватности формирования цен предприятиями энергоснаб-жения 55. Чтобы не допустить злоупотреблений на закрытых снабжаемых территориях, картельное право предусматривало наряду с общими нор-мами о предотвращении злоупотреблений доминирующим положением специальные положения о контроле за ценами. С момента введения ре-гулирования сетевых сборов контроль за ценами со стороны картельных органов ограничен де-факто ценами на электроэнергию и газ. Первые фундаментальные решения о соразмерности сетевых сборов были при-няты еще на основе норм картельного законодательства. На временной основе до конца 2012 г. действует специальное правило об картельном ценовом контроле, добавленное законодателем в картельное право для того, чтобы облегчить картельным органам возможность вмешательства против потенциально незаконных цен, установленных энергоснабжаю-щими предприятиями. Наряду с контролем цен на газ предметом кар-тельных разбирательств последних лет в Германии и Европе выступали незаконное «ценообразование» квот на выбросы в оптовых ценах, удер-жание мощностей при производстве энергии, долгосрочные договоры поставки, возможности доступа к газовой сети и к хранилищам, запрет передачи энергии и введение концессионных сборов.

Общий картельный запрет для предотвращения антиконкурентной практики приобрел большее значение только в последние годы, с тех пор как он стал охватывать соглашения между компаниями в Германии, ко-торые не конкурируют друг с другом. Так, решения картельных органов по долгосрочным договорам поставки и запретам передачи энергии были приняты в основном на основе картельного запрета.

53 Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 8 f.54 Подр. см.: Scholz, in: Wiedemann, Handbuch des Kartellrechts, 2. Aufl. München 2008,

§ 34, Rn. 1 ff.55 Säcker, (Fn. 4), Rn. 21.

20


Однако не только контроль практики ведения деятельности путем картельного запрета и запрета злоупотреблений обнаружил себя как глав-ный инструмент национального и европейского картельного надзора. Так-же и контроль за слиянием, служащий структурному контролю, является инструментом влияния картельных органов на конкурентную структуру энергетических рынков 56. Например, Федеральное картельное ведомство поддержало слияние компаний HEW, Bewag, VEAG и Laubag, на основе ко-торых возникла группа Vattenfall с целью привести «четвертого игрока» на немецкий рынок после того, как в 2000 г. из компаний Veba и Viag образова-лась новая компания E.ON 57, а RWE и VEW объединились. Последующий за этим этап участия объединенных компаний в местных распределительных сетевых компаниях завершился на основании распоряжения Федерально-го картельного ведомства, законность которого впоследствии подтвердил Верховный Суд ФРГ по делу Эшвеге, устанавливающего запрет на слияние.

В пограничном районе между надзором за злоупотреблениями как частью контроля за практикой ведения деятельности, с одной стороны, и контролем за слияниями и структурами, с другой, нужно выделить так называемые обязательства по урегулированию. Эти обязательства, на-пример, в случае с E.ON и RWE изменили всю корпоративную структуру, когда они приняли на себя обязательство перед Европейской комиссией по отчуждению генерирующих мощностей, а также передающих и маги-стральных сетей 58.

4. ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВОЭнергетическое экологическое право 59 служит, с одной стороны, сокра-щению выбросов СО2 при сжигании ископаемого топлива, а с другой, со-действует использованию возобновляемых источников энергии. Поэтому список целей, содержащийся в § 1 Закона об энергетическом хозяйстве, упоминает экологичность энергоснабжения.

Сокращение выбросов CO2 реализуется во многом при помощи уста-новления верхних границ выбросов CO2 в Европейской системе торгов-ли выбросами. Имплементация на национальном уровне осуществляется

56 Подр. о контроле за слияниями в европейском и немецком праве см.: Jung/Theobald, in: Schneider/Theobald (Fn. 5), § 6 Rn. 27 ff.

57 Jung/Theobald (Fn. 30), Rn. 98 ff.58 Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 9 f.59 Подр. об энергетическом экологическом праве см.: Schneider, in: ders./Theobald (Fn.

5), § 21 Rn. 1 ff.

21


главным образом через Закон о торговле выбросами парниковых газов, который относится к административному праву. Он использует рыночные стимулы для наиболее эффективного использования ресурсов 60.

Содействие использованию возобновляемых источников энергии и щадящему ресурсы производству энергии осуществляется, в частнос-ти, на основе норм Закона о возобновляемых источниках энергии 61 и За-кона о комбинированном производстве тепла и электроэнергии 62. На операторов сети сначала Законом о продаже электроэнергии сети 1991 г., а потом и современным Законом о возобновляемых источниках энергии была возложена обязанность по приобретению и оплате электроэнергии из возобновляемых источников энергии. Однако Закон о возобновляе-мых источниках энергии есть часть не только экологического права, но и законодательства о распределенной генерации, так как энергия из уста-новок по производству энергии из возобновляемых источников обычно поступает в распределительные сети децентрализованно.

Закон о возобновляемых источниках энергии регулирует не только закупочные тарифы для операторов установок по производству энергии из возобновляемых источников, но и обязанности операторов сети по подключению таких установок, а также по сбалансированному приему энергии от операторов и распределению ее среди поставщиков и конечных потребителей. Кроме того, Постановление о компенсационном механиз-ме регулирования и связанное с ним постановление по его исполнению посвящены принятию электроэнергии из генерирующих установок опто-вым рынком. Теоретически, положения Закона могли бы быть включены как часть регулирования сети в Закон об энергетическом хозяйстве или в подзаконные акты по его исполнению. Так, например, требования о под-ключении оффшорных ветровых электростанций включены в Закон об энергетическом хозяйстве, при этом правила о приоритетном принятии биогаза в газоснабжающие сети включены не в Закон об энергетическом хозяйстве, не в новый Закон о возобновляемых источниках энергии (би-огазе), а в Постановление о доступе к газовым сетям.

Комбинированное производство тепла и электроэнергии использует-ся уже давно. Однако их значение усилилось особенно в 1990-е годы с по-вышением экологического сознания, когда коммуны проектировали их

60 Säcker (Fn. 4), Rn. 21.61 Об истории подготовки закона см.: s. Danner (Fn. 4), Rn. 114 ff.62 Danner (Fn. 4), Rn. 119 ff.; Schneider (Fn. 33), Rn. 156 ff.

22


и строили в рамках «местной энергетической политики». Когда же цены на электроэнергию упали в связи с либерализацией энергетических рынков, то над ТЭЦ повисла угроза неэкономичности. В 2000 г. на это последовал законодательный ответ в виде Закона о комбинированном производстве энергии. Этот закон, как и Закон о возобновляемых источниках энергии, предусматривает механизм финансовой поддержки операторов ТЭЦ в виде тарифов за продажу энергии, обязанностей по подключению ТЭЦ к сети, а также механизм компенсации и рефинансирования (отличающийся от того, который принят в Законе о возобновляемых источниках энергии).

Наконец, к энергетическому экологическому праву относятся Закон о поддержке производства энергии из возобновляемых источников в теп-ловой сфере 63, Закон об энергоэффективности и Постановление об эко-номии энергии, ориентированные на повышение энергоэффективности в секторе домохозяйств 64.

III. Современное СоСтояние энергетикиПредставленные выше шесть этапов развития и регулирование в виде че-тырех колонн энергетического экономического права оказали решающее воздействие на экономическую ситуацию. И сегодня на немецком энерге-тическом рынке происходят динамические колебания. Особое значение имеет энергетический переворот в том отношении, что по экологическим и экономическим причинам происходит постоянное развитие возобнов-ляемых источников энергии. Это оказывает влияние как на рынок тру-да 65, так и на импортозависимость Германии, чье энергопотребление на ¾ удовлетворяется за счет импорта, что приводит к высоким затратам в этой области 66. При этом следует различать развитие рынка электро-энергии и рынка газа.

63 Schneider (Fn. 33), Rn. 32.64 Schneider (Fn. 33), Rn. 178 ff.65 По этому поводу см.: Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit,

Erneuerbar beschäftigt! Kurz- und langfristige Wirkungen des Ausbaus Erneuerbarer Energien auf den deutschen Arbeitsmarkt, Stand: Juli 2011 (Федеральное министерст-во по окружающей среде, защите природы и безопасности реакторов. Заново занят! Кратко- и долговременные последствия расширения использования источников возобнов ляемой энергии на германском рынке труда, июль 2010 г.) // http://www.bmu.de/erneuerbare_energien/downloads/doc/46538.php (По состоянию на 17.04.2012).

66 Agentur für Erneuerbare Energien, Erneuerbare Energien 2020 — Potenzialatlas Deutschland, Stand: Februar 2010, S. 4, (Агентство по источникам возобновимой энергии. Источ-ники возобновимой энергии 2020 — Атлас потенциала Германии, февраль 2010 г.) //

23


1. РАЗВИТИЕ РыНКА ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИa) Источники регенеративной энергииРазвитие рынка электроэнергии характеризуется, в частности, значи-

тельным увеличением генерирующих мощностей на основе возобновляе-мых источников энергии 67. В 2010 г. рост составил около 7,8 ГВт, большая часть которого пришлась на солнечные генераторы 68, так что в настоящее время около 20% общей потребности в электроэнергии покрывается из возобновляемых источников энергии 69. Из общего количества генериру-ющих установок, подключенных к операторам передающих и распреде-лительных сетей, самую высокую чистую мощность обеспечивает исполь-зование ветряных турбин с их 27 051 МВт, в то время как каменный уголь находится на втором месте с 23 300 МВт. За ними следуют бурый уголь, ядерная энергия и природный газ 70. Поскольку срок полезного исполь-зования возобновляемых источников энергии меньше, чем у традицион-ных источников энергии, их уровень отдачи находится значительно ниже уровня традиционных источников энергии. Так, в 2010 г. объем питания от ветровых турбин составил 37,6 млрд кВт•ч, в то время от ядерной энер-гии 134,7 млрд кВт•ч, а у бурого угля 130,9 млрд кВт•ч.

При этом производство независимой от наличия природных ресурсов электроэнергии, наоборот, снизилось в связи с изменениями, внесенными в Закон об атомной энергии, в результате чего в 2011 г. из эксплуатации вывели восемь атомных электростанций 71, а до конца 2014 г. планируется еще более широкое сокращение в этой области. Чтобы компенсировать вывод из эксплуатации атомных электростанций, к 2014 г. планируется дополнительное строительство не зависимых от природных ресурсов

http://www.unendlich-viel-energie.de/de/wirtschaft/potenziale.html (По состоянию на 17.04.2012).

67 Bundesnetzagentur, Monitoringbericht 2011, S. 7 (Федеральное сетевое агентство. Отчет о мониторинге 2011 г.) // http://www.bundesnetzagentur.de/DE/Presse/Berichte/berichte_node.html (По состоянию на 17.04.2012).

68 Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 10.69 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Entwicklung der

erneuerbaren Energien in Deutschland im Jahr 2011, Stand: März 2012, Abbildung 4 (Фе-деральное министерство по окружающей среде, защите природы и безопасности ре-акторов. Развитие источников возобновляемой энергии в Германии в 2011 г. По со-стоянию на март 2012 г. Рис. 4) // http://www.bmu.de/erneuerbare_energien/datenservice/schaubilder/doc/42038.php (По состоянию на 17.04.2012).

70 Там же.71 Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 3, 7.

24


мощностей 72. Однако по сравнению с предыдущим 2010 г. инвестицион-ные планы в этой области сократились, так что общий объем проектов уменьшился почти на 18% 73.

Проблемными оказались и уже находящиеся в стадии строительст-ва проекты, что обусловлено техническими проблемами котлов (так на-зываемая котловая проблематика), даже увеличившимися по сравнению с 2010 г., в связи с чем пришлось отложить запланированный запуск объ-ектов в эксплуатацию 74. Хотя нынешняя ситуация и находится под конт-ролем, в связи с интеграцией возобновляемых источников энергии и со-кращением независимых от природных ресурсов мощностей существует явная потребность в расширении сети. Для решения этой задачи на ста-дии планирования находятся 24 проекта, но даже здесь обнаруживаются задержки 75.

С экономической точки зрения производство, развитие и исполь-зование возобновляемых источников энергии привели к увеличению показателей занятости в этом секторе. В 2010 г. в этой области были за-няты более чем 367 000 человек, что означает, что с 2004 г., когда это чи-сло было равно примерно 160 500, количество занятых увеличилось бо-лее чем вдвое 76.

b) Оптовая торговляНемецкий оптовый рынок в 2010 г. продемонстрировал хорошие

показатели. Так, общие объемы оказались более чем в семнадцать раз больше фактического спроса на электроэнергию в Германии 77. Хотя здесь объемы биржевой торговли резко выросли по сравнению с прошлым годом (примерно 70%), однако и внебиржевой объем торгов более чем в четырнадцать раз превышает объем биржевого рынка, причем более 3% торгового объема продается на исключительно двусторонней осно-ве между сторонами 78.

Что касается изменения цен, то здесь следует отметить, что в связи с демпинговым эффектом сбыта полученной из возобновляемых источ-ников энергии на бирже EPEX Spot цены выросли незначительно и даже

72 Там же.73 Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 15.74 Там же.75 Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 7 f., 19 ff.76 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Fn. 39), S. 5.77 Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 8, 28.78 Там же.

25


введенное в конце 2010 г. объединение граничащих друг с другом зон рынков привело к дальнейшему сближению рыночных цен 79. Кроме того, по сравнению с предыдущими годами в 2011 г. можно проследить значи-тельное снижение волатильности цен как на прямом, так и на спотовом рынке, что также объясняется вышеуказанными причинам сбыта полу-ченной из возобновляемых источников электроэнергии и объединением граничащих друг с другом зон рынков электроэнергии 80.

c) Розничная торговляНемецкий рынок розничной торговли в 2010 г. характеризовался зна-

чительным увеличением подачи электроэнергии промышленным потре-бителям, а также ростом цен, в том числе и для бытовых потребителей 81. Тем не менее прослеживается увеличение продаж электроэнергии для промышленных потребителей на 14% по сравнению с 2009 г., в то время как объем сбыта коммерческим и бытовым потребителям остается отно-сительно стабильным 82.

В 2011 г. отмечен наибольший рост цен на электроэнергию для быто-вых потребителей с начала регулирования на 8,7% 83. Бытовые потребите-ли, однако, уже сейчас могут выбрать в среднем из 147 операторов сети на сетевой регион. Смена поставщика часто связана со значительными сбе-режениями. Вместе с тем такой возможностью не воспользовались 44% домохозяйств, хотя количество смен поставщика возросло по сравнению с 2009 г. При этом 41% бытовых потребителей получают энергию по спе-циальному договору с основной снабжающей организацией и только 15% имеют специальный договор с конкурентом, что осложняет привлечение новых клиентов для конкурентов.

2. РАЗВИТИЕ ГАЗОВОГО РыНКАПриродный газ является одним из видов ископаемого топлива, использо-вание которого в Германии наряду с энергией из возобновляемых источ-ников в 2011 г. составило 87,8% конечного потребления энергии 84. Это ука-зывает на важное значение газового рынка для энергетической отрасли

79 Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 8, 30.80 Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 8, 31.81 Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 9.82 Там же.83 Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 9, 33.84 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Fn. 43), Abbildung 2

(рис.2).

26


в Германии в целом. Рынок газа импортирует в настоящее время около 1384 млрд кВт•ч, в то время как экспорт составил 418 млрд кВт•ч в 2009 г. и 463 млрд кВт•ч в 2010 г 85. Внутренняя добыча газа сокращается, в 2010 г. объем добычи составил всего лишь 12,63 млрд м³ 86.

а) Слияние регионов газового рынкаСамым значительным событием на газовом рынке в 2009 г. стало объ-

единение шести регионов газового рынка в две области: трех в область L-Gas (Low Gas или низкий газ) и трех в область H-Gas (High Gas или вы-сокий газ). Причиной этого стало пересмотренное Постановление о до-ступе к газовой сети (вступило в силу 9 сентября 2010 г.), в соответствии с которым операторы магистральных трубопроводов были обязаны до 1 апреля 2011 г. сократить число рыночных регионов для L-газа до одного и для H-газа до двух посредством интеграции бывших рыночных регио-нов 87. Техническое разделение двух газовых сетей не имеет значения для транспортных клиентов и дилеров, потому что все точки входа и выхода, а также все клиенты группируются в большой балансовой зоне, так что клиенты могут быть обеспечены газом вне зависимости от его качества. Раньше такое было невозможно 88.

Согласно оценочному докладу Федерального сетевого агентства по-ложительное влияние объединения регионов газового рынка сказалось также на оживлении конкуренции за бытовых потребителей и повыше-нии ликвидности на торговых рынках 89.

b) Безопасность снабженияБезопасность в сфере поставок природного газа играет большую роль

во всей Европе, в том числе и в Германии, по крайней мере с того момента, когда в связи с конфликтом между российским производителем природ-ного газа «Газпромом» и украинской газоснабжающей компанией «На-фтогаз» был прекращен транзит газа через Украину в январе 2009 г 90. Для того чтобы обеспечить безопасность поставок газа, в Германии расширя-ется система газопроводов, например, путем завершения строительства

85 Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 49.86 Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 9.87 Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 51.88 Там же.89 Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 49.90 Этот трубопровод, построенный и управляемый АО «Nord Stream», поставляет

природный газ из России в Европу через Балтийское море // http://www.nord-stream.com/de/ (По состоянию на 17.04.2012).

27


Северо-германского газопровода (NEL) в 2012 г. или путем сдачи в экс-плуатацию «Северного потока» 91.

Кроме того, газовый рынок в настоящее время характеризуется зна-чительными инвестициями европейских и российских газовых компаний в транспортную инфраструктуру. Однако и европейский законодатель посчитал необходимым принять меры по регулированию этой сферы, в связи с чем в декабре 2010 г. вышла Директива ЕС № 994/2010 о мерах по обеспечению безопасности газоснабжения, которая преследует «цель обес-печения высокого уровня безопасности поставок бытовым потребителям во всех государствах–членах Европейского союза» 92. Даже в экстремаль-ных условиях зимы с соответственно высоким потреблением газа и од-новременного прекращения поставок по крупнейшему импортному пути должен быть гарантирован минимальный объем газа для нужд бытовых потребителей. Это обеспечивается, например, использованием хранилищ природного газа. При этом Германия располагает самыми большими в Ев-ропе хранилищами газа с рабочими объемами примерно на 20 млрд м³ 93.

С принятием указанной директивы и в соответствии с Законом об энергетическом хозяйстве на Федеральное сетевое агентство были возложены некоторые полномочия по исполнению названных актов, в частности подготовка доклада об оценке рисков для безопасности энергоснабжения 94.

с) Оптовая торговляВ оптовой торговле отмечается существенная разница между газом

вида H и газом вида L. В то время как торговая ликвидность рынка газа H существенно увеличилась за счет расширения рынка, торговая ликвид-ность газа L выглядит ниже. По этой причине торговли газовыми про-дуктами L нет на немецкой энергетической бирже EEX, на которой с сере-дины июля 2007 г. в дополнение к углю, электроэнергии и сертификатам СО2 можно анонимно продавать природный газ 95.

Кроме того, снижение оптовых цен на газовом рынке с 2008 г. поло-жительно влияет на цены для домохозяйств 96, в связи с чем все больше

91 Даже если тогда и не было создано фактической угрозы безопасности поставок. См.: Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 60.

92 Там же.93 Там же.94 Там же.95 Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 61, 63.96 Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 4.

28


и больше игроков рынка выступают за привязку цен поставок к торго-вым ценам 97.

d) Розничные ценыВ то же время в розничной торговле отмечается высокое и динами-

ческое разнообразие поставщиков, что указывает на высокий уровень привлекательности региональных и надрегиональных рынков газа в Гер-мании 98. Домохозяйства в настоящее время могут выбирать из трех вари-антов поставки им газа: поставка по тарифам основного снабжения, сме-на тарифного плана у прежнего поставщика и полная смена поставщика (что может привести к значительному снижению цен). При поставках по тарифам основного снабжения в стоимость снабжения входят затраты по производству энергии и ее сбыту, налоги и сетевые сборы 99.

Становится очевидным, что все большее число конечных потреби-телей меняют поставщика энергии, что положительно сказывается на конкуренции, а значит и на рыночных ценах. Это, в свою очередь, связа-но с увеличением количества поставщиков в отдельных газовых сетях 100.

Сравнивая развитие конкуренции на рынке природного газа и на рын-ке электроэнергии, можно утверждать, что в области снабжения бытовых потребителей в 2010 г. рынок газа обогнал рынок электроэнергии 101. Это видно, например, из того факта, что все больше клиентов меняют своего поставщика газа и электроэнергии и все меньше домохозяйств обеспе-чивается газом через основное снабжение. И хотя у домохозяйств на га-зовом рынке нет еще такого большого выбора поставщиков, как на рын-ке электроэнергии, оказывается, что конкуренция может положительно развиваться и независимо от количества поставщиков.

97 В настоящее время цены на рынках торговли газом, напротив, привязаны к (все воз-растающим) ценам на нефть. См.: Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 65.

98 Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 72.99 Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 67.100 Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 73.101 По поводу сравнения см.: Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 4.

Documents

Энергетическое право и энергоэффективность в Германии и России - Пробная глава