208
“Бібліотека молодого державного службовця” ОСНОВИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ: організаційні структури та фінансовий контроль Київ 2010

Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

  • View
    244

  • Download
    4

Embed Size (px)

DESCRIPTION

Державне управління, державна служба, досвід ЄС, моделі урядування, організаційні структури, фінансовий контроль

Citation preview

Page 1: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

“Бібліотека молодого державного службовця”

ОСНОВИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ: організаційні структури та фінансовий контроль

Київ 2010

Page 2: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

ББК 66.0+67.301

М50

Матеріали для програми Sigma готували: Жак Ціллер (частина 1), Гаррі Гавенс, Аннеса

Макгуган, Памела Барнс Едвардс, Патрісія Принсен Гірлігс (частина 2).

Випуск серії видань “Бібліотека молодого державного службовця” здійснюється у рамках

Програми розвитку державної служби на 2005—2010 роки, затвердженої постановою

Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 року № 746, зі змінами та доповненнями.

Основи державного управління: організаційні структури та фінансовий

контроль / Жак Ціллер, Гаррі Гавенс [та ін.]; [пер. з англ. І. Чуприна]. — К.:

Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу,

2010. — 208 с. — (Бібліотека молодого державного службовця). — Переклад

за вид.: Sigma Paper No. 34: Achieving high quality in the work of supreme audit

institutions (Sigma OECD, 2004); Sigma Paper No. 43: Organising the central

state administration: policies and Instruments (Sigma OECD, 2007). — Бібліогр.:

с. 138—141. — ISBN 978-966-8918-29-2 Видання спирається на документи програми Sigma та присвячене важливим

питанням формування державної політики. Зокрема, розглянуто підходи, що

використовують різні країни Організації економічного співробітництва стосовно

політик та інструментів організації центрального державного управління, а також

підвищення якості роботи вищих органів фінансового контролю.

Видання розраховане на державних службовців, управлінців, а також студентів

ВНЗ управлінського спрямування і спрямоване на подальше зміцнення спроможності

державних службовців до формування, моніторингу та оцінювання державної полі

тики, а також забезпечення адаптації процедур у державному секторі України до

стандартів Європейського Союзу.

ББК 66.0+67.301Оригінальні випуски видано ОЕСР англійською мовою під назвами:

Sigma Paper No. 34: Achieving high quality in the work of supreme audit institutions (Sigma

OECD, 2004) © ОЕСD, 2004

Sigma Paper No. 43: Organising the central state administration: policies and Instruments

(Sigma OECD, 2007)© ОЕCD, 2007.

Усі права застережено.

Відповідальність за якість перекладу українською мовою та його автентичність несе Центр адаптації

державної служби до стандартів Європейського Союзу.

Переклад цих матеріалів став можливий завдяки підтримці Ініціативи з реформи місцевого самовря-

дування та державного управління (запровадженої Інститутом Відкритого суспільства)

Видання здійснене коштом Державного бюджету України.

ISBN 978-966-8918-29-2 © OECD, 2004, 2007

© Центр адаптації державної служби до стандартів

Євро пейського Союзу, переклад та видання

українською мовою, 2010

М50

Page 3: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

3

ЗМІСТ

Передмова від видавця ...................................................... 5

Частина 1. Організація центральногодержавного Управління: Політика І Інструменти

ПЕРЕДМОВА ............................................................................................................. 8

1. НАЙКРАЩІ ПРАКТИКИ, МОДЕЛІ, РЕФОРМА ТА ЯРЛИКИ ............................... 13

Європейські моделі управління. ..................................................................... 13

Використання іноземних моделей і практичного досвіду

для здійснення реформи ................................................................................ 15

Агентства, управління “на відстані руки” і мовна плутанина........................ 17

2. ТИПИ ОРГАНІЗАЦІЙНИХ СТРУКТУР, ЯКІ ПОХОДЯТЬ ВІД СПЕЦІАЛІЗАЦІЇ В МЕЖАХ УРЯДУ ............................................................. 19

a) Концептуальні засади організації і функціонування центрального

державного управління ................................................................................... 19

б) Чинники організаційної спеціалізації і створення агентств .......................... 23

в) Типи спеціалізованих організаційних підрозділів, агентств і органів .......... 34

г) Адміністративне делегування як альтернатива

процесу створення агентств? ......................................................................... 36

3. СТВОРЕННЯ СПЕЦІАЛІЗОВАНИХ ОРГАНІЗАЦІЙНИХ СТРУКТУР ..................... 39

a) Конституційні та політичні обмеження .......................................................... 39

б) Правова основа для створення спеціалізованих організаційних структур ........ 40

в) Розроблення інституційних рамок та інструментів урядування для

спеціалізованих організаційних структур ...................................................... 43

г) Забезпечення управлінської координації спеціалізованих

організаційних структур .................................................................................. 47

д) Спроможність реформувати або ліквідувати спеціалізовані

організаційні структури за зміни обставин .................................................... 50

ДОДАТОК 1 ............................................................................................................. 51

ДОДАТОК 2 ............................................................................................................. 54

ДОДАТОК 3 ............................................................................................................. 67

ДОДАТОК 4 ............................................................................................................. 86

Page 4: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

4

Частина 2. ПІДВИЩЕННЯ ЯКОСТІ РОБОТИ ВИЩИХ ОРГАНІВ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ

Передмова ............................................................................................................ 102

Основні положення .............................................................................................. 103

1. ВСТУП ............................................................................................................. 107

2. КОНТРОЛЬ ЯКОСТІ ......................................................................................... 116

3. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЯКОСТІ ПІСЛЯ АУДИТУ ....................................................... 138

4. ІНСТИТУЦІЙНИЙ МЕНЕДЖМЕНТ ................................................................... 142

ДОДАТОК A — ПРАКТИКИ РАХУНКОВИХ ПАЛАТ ................................................ 150

Австрія ........................................................................................................... 150

Франція .......................................................................................................... 152

Німеччина ....................................................................................................... 158

ДОДАТОК B — ПРАКТИКИ АУДИТОРСЬКИХ СЛУЖБ .......................................... 163

Данія ............................................................................................................... 163

Фінляндія ....................................................................................................... 167

Швеція ............................................................................................................ 168

Великобританія .............................................................................................. 174

Сполучені Штати ............................................................................................ 178

ДОДАТОК C — ПРАКТИКИ ВОФК КРАЇН-УЧАСНИКІВ .......................................... 183

ДОДАТОК D — РЕКОМЕНДАЦІЇ ЩОДО ЯКОСТІ АУДИТУ ..................................... 191

ДОДАТОК E — КЕРІВНИЦТВО, КОНТРОЛЬ ТА ПЕРЕВІРКА .................................. 196

ДОДАТОК F — КОНТРОЛЬНИЙ ЛИСТ ОЦІНЮВАННЯ ЯКОСТІ .............................. 199

ДОДАТОК G — ПИТАННЯ, ПОВ’ЯЗАНІЗ ПЕРЕВІРКОЮ ЯКОСТІ ПІСЛЯ ЗАВЕРШЕННЯ АУДИТУ ...................................... 204

Про Програму Sigma ............................................................................................ 206

Page 5: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

5

ПЕРЕДМОВА ВІД ВИДАВЦЯ

Проголошений Україною курс до європейських цінностей висуває на поря-

док денний необхідність запровадження якісно інших стандартів державного

управління на основі досвіду розвинених країн. Впровадити європейські прин-

ципи функціонування системи урядування покликана адміністративна реформа,

що стартувала в Україні, і перший крок — зміна системи та структури централь-

них органів виконавчої влади, спрямована на адаптацію українських стандартів і

процедур роботи державного сектору до європейських норм і практик.

У рамках розпочатої реформи ознайомлення з кращими європейськими моделя-

ми організації державного управління та їхньої нормативно-правової бази, розуміння

механізмів роботи європейських державних інституцій набуває особливого значення.

Саме така потреба зумовила продовження у рамках серії “Бібліотека моло-

дого державного службовця” перекладу рекомендацій програми SIGMA* щодо

інституційного розвитку, реформ та управління змінами у сфері державного

управління у правовому, політичному та соціальному контекстах.

Основні питання, порушені в цій публікації — ключові аспекти та ефектив-

ність децентралізації державного управління з огляду на поліпшення якості на-

дання адміністративних та інших державних послуг, а також фінансовий аудит

за раціональним використанням державних ресурсів. Зокрема, розглядаються

процеси адміністративно-функціональної децентралізації в країнах — чле-

нах Організації економічного співробітництва та розвитку, зумовлені пошуком

ефективності, додаткової економії й удосконалення надання державних послуг,

необхідністю забезпечення більшої прозорості та нейтральності незалежних ре-

гуляторів, а також готовністю залучити заінтересовані неурядові та громадські

організації до процесу ухвалення ключових рішень. На огляд виноситься також

питання доцільності надання державних послуг неурядовими організаціями,

компетентність цих установ щодо виконуваних функцій, причини їх утворення.

Проводиться оцінка та надаються рекомендації у розробленні законодавства з

питань організації та функціонування державної адміністрації.

Друга частина пропонованого видання присвячена питанню фінансового

контролю як однієї з найважливіших функцій державного управління, що на

меті запобігати нецільовому використанню державних ресурсів та ефективному

виконанню поточних фінансових операцій.

* Програма Sigma — спільна ініціатива Європейського Союзу та Організації економічного співробітництва та розвитку, яка була заснована у 1992 році та фінансується переважно ЄС. Діяльність програми довела, що це цінний інструмент та інтелектуальний ресурс для реалізації реформи державного управління. Висновки Sigma є вагомими для Європейської Комісії щодо відповідності системи державного управління країни-бенефіціара вимогам, необхідним для членства у ЄС.

Page 6: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

6

Ефективне функціонування фінансової системи, аналіз та налагодження фі-

нансових векторів державотворення на рівні управління країною актуалізують

потребу залучення кращих європейських практик. Увага у виданні зосереджу-

ється на якості аудиторської роботи та звітності, що включає професійність та

кваліфікацію персоналу і керівництва, постійне вдосконалення роботи та вдо-

сконалення навичок персоналу на всіх етапах, наявність відповідних ресурсів

тощо. Надаються рекомендації щодо забезпечення систематичної перевірки

процесу, чіткої схеми відповідальності, побудови установчої культури, у якій

висока якість є фундаментальною цінністю. Зокрема, рекомендуються методи

управління вищими органами фінансового контролю, спрямовані на підвищен-

ня ефективності їх роботи.

Сподіваємося, що ознайомлення державних службовців та управлінців Укра-

їни з кращими європейськими практиками щодо організації належного уряду-

вання, допоможе не тільки краще зрозуміти механізми функціонування дер-

жавних інституцій Європейського Союзу, але й підвищити ефективність власної

роботи, підштовхнути реалізацію порядку денного реформ в Україні.

Андрій БЕГА,в. о. директора Центру адаптації державної служби

до стандартів Європейського Союзу

Page 7: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

7

Частина 1

ОРГАНІЗАЦІЯ ЦЕНТРАЛЬНОГО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ:Політика і інструменти

Переклад за публікацією програми Sigma:

Sigma Paper No. 43: Organising the central state administration:policies and Instruments

(Sigma OECD, 2007)

Підготовлено для програми Sigma Жаком Ціллером

Цей документ було підготовлено за фінансової підтримкиЄвропейського Союзу. Висловлені у ньому погляди відображають думкуавтора, і за жодних умов не повинні сприйматися як офіційна позиціяЄвропейського Союзу чи ОЕСР, країн-членів чи країн-бенефіціарів,що беруть участь у програмі Sigma.

Page 8: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

8

ПЕРЕДМОВА

Цю публікацію було підготовлено програмою Sigma на прохання урядової

канцелярії Чеської Республіки. Протягом останніх декількох років ОЕСР активно

працювала над питаннями, що стосуються організаційних аспектів державного

управління і, зокрема, над феноменом створення агентств (agencification) та

його впливом на структури урядування. ОЕСР вже підготувала значну кількість

аналітичних праць1, у тому числі, ґрунтовне компаративне дослідження “Розпо-ділене державне урядування”(2002).2 Sigma також писала на цю тему в рамках

управління державними витратами з посиланням на перехідні країни.3

Проблеми, що виникли через зростаючу адміністративну і функціональну

децентралізацію в країнах-членах ОЕСР, спонукали ОЕСР до здійснення ви-

щезазначеного дослідження. Основні запитання, які було поставлено в цій ро-

боті, були покликані відповісти на основне запитання: чи департаменталізація

(збереження всієї відповідальності в рамках міністерства) забезпечує кращий

контроль і ефективне управління адміністративними та іншими державними по-

слугами, чи, навпаки, процес створення агентств (в сенсі заснування окремих

установ) є запорукою кращого управління і деполітизації?

Основним автором цієї публікації є професор юридичного факультету Єв-

ропейського Університету у Флоренції (Італія) Жак Ціллер. Робота підсумовує

вже оприлюднене дослідження Директорату з державного управління та тери-

торіального розвитку ОЕСР, відтворюючи деякі з найкращих описових та ре-

комендаційних частин цієї роботи в Додатках 1 і 2. Автором було використано

також інші джерела4. Він вибудовував свій аналіз на власній експертизі щодо

державного управління країн-членів ЄС, здобутій в рамках консультування та

викладання, а також дослідницької роботи.

1 Серед інших, “Вказуючи на безлад — від процесу створення агентств до більш принципового вибору урядових організаційних форм”, робота, написана Дереком Жіллем під час його стажування в ОЕСР і надрукована в “Журналі з питань бюджетування країн ОЕСР”, том 2, № 1 і в документу з політики ОЕСР “Модернізація державного сектору: реформування організацій”, 2004

2 ОЕСР (2002), “Розподілене державне урядування: агентства, установи і інші органи влади”, ОЕСР, Париж.3 Sigma (2001), “Управління державними витратами: довідник для перехідних країн”, ОЕСР, Париж і SIGMА, і

“Фінансове управління і контроль над державними агентствами”, Публікація Sigma № 32, ОЕСР, Париж 4 Для вичерпного огляду літератури і Інтернет джерел з модернізації державного управління у 29

європейських країнах, див. Герман Хілл (2006), “Джерела модернізації управління в європейських країнах. Книги, нариси, Інтернет”. Німецька вища школа менеджменту, Шпейер (Робочий зошит Шпейер № 183, 266 с.) Серед найновіших публікацій, див. Анні Чемна-Лафай і Селін Чолф (2006), “25 років реформ державного управління в країнах ОЕСР: конвергенція та системність”, Інститут державного управління і економічного розвитку, Париж (http://www.comite histoire.minefi .gouv.fr/sections/etudes__publication/etudes/bilan_de_25_ans_de_r/view?igpde_lang_redirect=1) і Парламентське управління з оцінювання законодавства (2006), “Незалежні адміністративні органи” ( http://www.senat.fr/rap/r05-404-1/r05-404-11.pdf).

Page 9: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

9

Публікація спирається на раніше видане дослідження ОЕСР, але водночас вона

поглиблює і розширює масштаб уже виконаної роботи, надаючи опис існуючих

європейських моделей організації центрального державного управління та їхньої

правової бази. Публікація також ставить під сумнів ідею щодо існування загаль-

ної “розсіяної” моделі державних послуг, делегованих автономним установам, що

розташовані “на відстані руки” від урядів. Автор наводить приклади переважно з

практики держав-членів ЄС і інституцій ЄС, оскільки останні є особливо актуаль-

ними у світлі принципу лояльності та зобов’язань держави-члена ЄС.

Вищезазначена адміністративно-функціональна децентралізація в країнах ОЕСР

була зумовлена пошуком ефективності, додаткової економії і вдосконалення надан-

ня послуг, необхідністю забезпечення більшої прозорості та нейтральності в уста-

новах, що регулюють ринки, а також готовністю залучити “незалежних” експертів

і зацікавлених громадян до процесу ухвалення рішень у певних галузях. У деяких

країнах спостерігачі виявили інші причини створення автономних установ, зокрема,

уникнення адміністративного права та зменшення правових обмежень у прийомі на

роботу та схемах оплати праці для співробітників цих агентств.

У зв’язку з такою децентралізацією, було висловлено занепокоєння з приво-

ду можливої втрати політичного контролю, ослаблення державної підзвітності

(відсутність прозорості, складність контролю з боку законодавчої влади), по-

ганої координації політики через фрагментацію процесу розроблення політики,

неетичну поведінку у державному секторі і послаблення системи гарантій прав

громадян. Як наслідок, ця публікація також оцінює та піддає критичному аналізу

досвід різних країн, оскільки одним з її головних безпосередніх завдань є на-

дання консультацій чеським виробникам політики у розробленні законодавства

з питань організації та функціонування державної адміністрації.

Критичне оцінювання впливу процесу створення агентств, що є основою

цієї публікації, логічно спонукає автора зосереджуватися більше напитаннях,

які треба задавати і на які треба отримувати відповідь від виробників політики,

ніж на докладному описі існуючих структур, який можна з легкістю знайти в

попередніх документах ОЕСР, особливо в ґрунтовному компаративному огляді

“Розподілене державне урядування Агентства, установи та інші органи влади”,

а також документі з політики “Організація міністерств та агентств: останні тен-денції в країнах-членах ОЕСР”. Найбільш корисні уривки з двох вищезазначених

публікацій вміщено в додатках до цієї роботи.

Одним з основних завдань цієї публікації є надання виробникам політики

основи для політичних консультацій щодо розроблення законодавства з питань

організації та функціонування державного управління. Тому роботу написано в

практичному ключі, з відступом від академічних стандартів, які встановлено для

теоретичних розробок та посилань на публікації та інші матеріали. Тим не менш,

автор намагається також робити загальні висновки.

Page 10: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

10

Ця публікація може бути корисною для будь-якої країни Центральної та Схід-

ної Європи, включно з новими країнами-членами ЄС та іншими посткомуністич-

ними країнами, де створення агентств було звичним станом речей задовго до

початку переходу до демократії. Цей феномен було описано (Беблави, 2001) як

“парадокс комуністичної автономії”:5

“Оскільки комунізм (або реальний соціалізм, як він офіційно, і, певним чином, влучно називався в самих цих країнах) означав тоталітарну систему, засновану на колективній власності на засоби виробництва та на репресивній і всепроникній по-літичній системі, як зовнішні спостерігачі, так і люди, які жили в країнах з такою системою, нерідко схильні вважати її середовищем з дуже низьким рівнем автоно-мії для окремих суб’єктів у будь-якій сфері. Такий погляд схиляється до сприйняття всього комуністичного суспільства як централізованої, вертикально і горизонтально інтегрованої ієрархії, де центр (наприклад, центральний комітет комуністичної пар-тії та її державний апарат) спрямовував ресурси і діяльність секторів, організацій і окремих осіб. Зокрема, у випадку державного апарату, це приводить до ототож-нення подібних структур з вертикально інтегрованими міністерствами країн ОЕСР до початку процесу створення агентств. Відповідно, легко побачити подібність між падінням комунізму і початком реформ у країнах ОЕСР, метою яких було надання більшої автономії окремим частинам державного апарату.

Такий підхід не враховує декількох важливих фактів. Офіційно щільна ієрар-хія об’єднувала тисячі організацій, які мали правову автономію і налічували у своєму складі мільйони людей. Хоча ця система могла певною мірою поклада-тися на її здатність деспотично застосувати владу для врегулювання конфліктів між інтересами в межах цієї ієрархії, деспотичне використання влади само по собі було недостатньою відповіддю на щоденну рутину управління в склад-ному суспільстві. Комуністична система тривала від 40 до 70 років у країнахЦентральної та Східної Європи як індустріалізована економіка, в якій громадяни були забезпечені від колиски до могили добробутом наддержави (не беручи до уваги питання якості, оперативності і здатності генерувати багатство). Ніяка економічна, політична та соціальна система не могла б так довго проіснувати в цих складних умовах без того, щоб розробити відносно передбачувану систему врегулювання конфліктів між індивідуальними і організаційними інтересами.

Оскільки ця ієрархія включала не тільки державний сектор у розумінні кра-їн ОЕСР, але й весь корпоративний сектор (підприємства), добре відомі про-блеми інформаційних потоків та інформаційних асиметрій були навіть більш гострими, ніж у державних секторах країн ОЕСР через проблеми граничного обсягу відповідальності та відсутність систем підзвітності. Менеджери органі-

5 Мирослав Беблави (2001), “Розуміння хвиль процесу створення агентств і проблем управління, які вони викликали в центрально— і східноєвропейських країнах”, доповідь на конференції, яку було організовано ОЕСР 22-23 листопада 2001 року, і яку приймав словацький уряд.

Page 11: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

11

зацій були справжніми господарями системи завдяки їх унікальній позиції в інформаційних потоках та процесі ухвалення рішень. Оскільки відношення до “державного” та “корпоративного” секторів за комуністичної системи було од-наковим — вони контролювались галузевими міністерствами і знаходились у схожому регуляторному середовищі — ця невизначеність призвела не тільки до того, що підприємства поводились як “державна служба”, але й “державні службовці” поводились як корпоративні менеджери.

У результаті комуністична система нагородила своїх демократичних на-щадків системою з дуже великою кількістю окремих організацій як в “кор-поративному”, так і в “державному” секторі, які мали спеціалізовані функції. Ці організації, як правило, базувались на принципі цільових (однопрофіль-них) агентств, і комуністична система мала чіткі правила щодо їхнього фі-нансового забезпечення, менеджменту та управління персоналом.

Однак ці організації зазвичай не мали жодних систем підзвітності, окрім нагляду з боку міністерств. З іншого боку, вони мали деякі правовідносини з іншими складовими уряду. Оскільки самі організації в “державному секторі” та їхні міністерства розглядали їх на одному рівні з “корпораціями” (тому що в будь-якому разі було незрозуміло, що до чого відносилось), і оскільки регуляторне середовище було схожим, то вони мали високий рівень неза-лежності як де — юре, так і де — факто.

Під час перехідного періоду, за умов різких скорочень бюджетного фі-нансування, цю філософію було посилено ментальністю “необхідності ви-живання”, яка спонукала і примушувала державні організації збільшувати свої прибутки незалежно від своєї місії та придатності до такого підходу.

Усе це створило ситуацію, коли справжньою спадщиною комунізму є не іє-рархічний, дисциплінований державний сектор, а хаотична свобода для всіх, де організації нерідко мали юридично визначену автономію, права та обов’язки, де співробітники, і особливо керівники, мали певні неформальні права власності і де відмінність між ментальністю державного та приватного секторів була не-чіткою або неіснуючою в очах більшості дійових осіб. Така ситуація, безперечно, вплинула на процес створення агентств під час перехідного періоду”.

Саме на цьому тлі урядова канцелярія Чехії звернулась до програми

Sigma з проханням здійснити порівняльний аналіз держав-членів ЄС та ін-

ституцій ЄС. Відповідно, ця публікація в першу чергу зосереджується на ор-

ганізаційному вимірі національних адміністрацій і спирається на критичне

оцінювання впливу “процесу створення агентств” на структури урядування/

Це відноситься, зокрема, до механізмів підзвітності, які країни ЄС установи-

ли (або не встановили) задля забезпечення узгодженості політики в усьо-

му спектрі державного управління, контролю державних коштів та відповід-

Page 12: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

12

ності уряду очікуванням громадян. Ці механізми потрібно розглядати у світлі

зобов’язань, пов’язаних з членством у ЄС, зокрема, дотримання принципів і

правил, установлених в договорі про Європейський Союз і договорі про Євро-

пейську Спільноту, а також у законодавстві Європейського Союзу та Європей-

ської Спільноти і відповідно до принципу лояльності, як його сформульовано у

статті 10 Договору про Європейську Спільноту:

Держави-члени вживають усіх заходів, загальних або конкретних, необ-хідних для забезпечення виконання зобов’язань, які передбачені цим Догово-ром або є результатом заходів, вжитих інституціями Спільноти. Вони мають сприяти досягненню цілей Спільноти…Держави утримуються від будь-яких заходів, що можуть протидіяти досягненню цілей цього Договору”.

По-друге, запропонована публікація також висвітлює цю тему з інституційної пер-

спективи Європейського Союзу. Особливо цікавим є врахування досвіду виконавчих

агентств Європейської Спільноти. Регулювання виконавчих агентств ЄС являє собою

одну з небагатьох спроб викласти елементи, які необхідні для створення та функціону-

вання агентств, у загальній письмовій нормативно-правовій рамці, що є легко доступною

(а саме, у Постанові Ради ЄС № 58/2003 від 19 грудня 2002 року, що встановлює статут виконавчих агентств, на яких покладено певні завдання в управлінні програмами Спіль-ноти — див. Додаток 4).6 Хоча ця постанова не повинна бути зразком для обов’язкового

наслідування, вона є дуже вичерпною для висвітленні питань, які треба врегулювати.

Крім того, більш ніж імовірно, що постанова буде використовуватися як еталон в усіх

країнах-членах ЄС. Тому текст постанови розміщено у додатку до цієї публікації.

Демократична підзвітність дозволяє подолати парадокс комуністичної автономії

в організації і функціонуванні державного управління, але водночас викликає нові

проблеми, які ця публікація описує поруч з можливими рішеннями, реалістичними

чи не зовсім, які було передбачено в деяких державах-членах ЄС до розширення

2004 року. У цих державах залишається один ключовий виклик — а саме, розробка

загальної організаційно-правової рамки для державного управління, яка забезпечу-

ватиме належний баланс між управлінською автономією, з одного боку, і політич-

ною та адміністративною підзвітністю, з іншого боку. Організаційно-правова рамка

має містити чіткі правила, щоб запобігти її довільній інтерпретації, але водночас

вона має дозволяти легітимну свободу дії в прийнятті управлінських рішень.

Для отримання подальшої інформації щодо цієї публікації, звертайтесь,

будь ласка, до пана Франциско Кардони, старшого радника програми Sigma

([email protected]).

6 Постанову опубліковано в “Офіційному віснику Європейських Спільнот”, № L 11 від 16 січня 2003 року, ст. 1-8. На жаль, немає перекладів цього документу на мови нових держав-членів ЄС, оскільки його було оприлюднено до розширення ЄС у травні 2004 року.

Page 13: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

13

1. НАЙКРАЩІ ПРАКТИКИ, МОДЕЛІ,РЕФОРМА ТА ЯРЛИКИ

Європейські моделі управління

Стосовно адміністративної організації можна зробити висновок, що нерідко

однакове уявлення про моделі, установи і поняття вважають само собою

зрозумілим, тоді як у дійсності кліше і непорозуміння починають домінувати,

як тільки обміни між офіційними особами і політиками виходять за рамки дуже

суворо визначеної і обмеженої галузі політики. Консультанти з питань управління,

а також багато вчених не набагато ефективніше використовують інструменти

порівняльного аналізу, і тому необхідно привернути увагу виробників політики

до деяких ключових понять і феноменів, які треба враховувати, розмірковуючи

про реформу системи державного управління.

Практики часто посилаються на “моделі”, в той час коли суспільствознавці,

знайомі з категоріями Макса Вебера, посилаються на “ідеальні типи”. Спільним

між цими двома формулюваннями, що стосуються спрощеного опису реальності

з метою аналізу і оцінювання, є те, що вони легко вводять слухачів і читачів в

оману, примушуючи їх вірити, що опис і аналіз має сприйматися як настанова

(модель, яку повинні наслідувати і вважають ідеальною, в сенсі найкращої

форми). Для уникнення цієї небезпеки, інші (академіки, політики, державні

службовці і журналісти) використовують слово “парадигма”, яке є зрозумілим

тільки для тих, хто знає його етимологію7, незважаючи на те, що “це слово занадто часто використовують ті, хто хотів би мати нову ідею, але не може її віднайти”.8

Поняття “парадигма” дуже часто використовується при посиланні на “зміну

парадигми”9, тобто зміну домінантної ідеї або моделі, і тому воно є особливо

модним у літературі з питань реформ та управління змінами. Більшість

публікацій, присвячених процесу створення агентств посилаються на “зміну

парадигми” в організації управління. Хоча це може відповідати дійсності для

окремих країн (особливо для Великобританії в 1980-х роках), немає емпіричних

доказів, що зміна парадигми відбувається у всіх або у більшості країн ОЕСР,

оскільки багато організаційних форм, що були предметом дослідження в рамках

7 Слово парадигма походить від грецького слова παράδειγµα, яке означає “модель” або “зразок”, похідне від слова παραδεικνύναι, що означає “демонструвати”.

8 Мервін Блістер Кінг, колишній заступник керівника Банку Англії (джерело Вікіпедія, Вільна енциклопедія.org).9 Відкриттям Томаса Куна “зміни парадигми” як двигуна наукової еволюції нерідко зловживали. Цим

виразом зловживали в “мові маркетингу”, і в цьому контексті він вважається безглуздою модною фразою. Вираз “зміна парадигми” є настільки поширеним, що Ларрі Траск згадує його у своїй книзі Mind The Gaff e як фразу, яку ніколи не треба вживати, і він радить бути обережним, читаючи щось, що містить цю фразу (джерело Вікіпедія, Вільна енциклопедія).

Page 14: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

14

тематики “розподіленого урядування”, вже існували протягом п’ятдесяти років

або навіть протягом століття чи більшого періоду.

Незважаючи на це, важливо усвідомлювати, що більшість західноєвропейських

систем управління насправді постали в 19-20-му століттях, базуючись на

моделях, які були достатньо схожими між собою для того, щоб їх вважали

“європейською стандартною моделлю управління”, яка є абсолютно відмінною

від шведської та американської моделей управління.10Американська модель

структурована як на федеральному, так і на державному рівні відповідно до

розподілу влади між законодавчою і виконавчою гілками влади (президентська

модель) і відображає важливу роль судів у системі США, яка не повторюється

в європейських країнах.

Францію, Німеччину та Великобританію найчастіше ставлять за приклад як

зразки європейських моделей управління, хоча вони ніяк не є єдиними країна-

ми, які можна характеризувати як архетипи західноєвропейських систем уря-

дування. Австрійська система, яка мала значний вплив на Центральну Європу

і Північну Італію в 19-му столітті, містить деякі суттєві специфічні риси, які

відрізняють її від німецького досвіду. Крім того, багато рис адміністративних

систем трьох вищезазначених країн співвідносяться з їхнім відносно важливим

розміром — з огляду на території, і, що більш важливо, з огляду на населен-

ня — і відповідно, є не зовсім прийнятними для відносно менших країн. Од-

нак, хоча кожна з менших країн мала власну систему державного управління з

низкою дуже характерних особливостей (особливо Нідерланди), як група, вони

знаходились під дуже великим впливом своїх більших за розміром сусідів.

Північні країни є винятком. Хоча Фінляндія і Швеція зберегли дуже спе-

цифічні системи, Данія і Норвегія запозичили деякі елементи шведської моделі

і деякі — стандартної європейської моделі. Швейцарія має унікальну систему

урядування, завдяки як її федеральному устрою, так і конституційному ладу,

який не є ні парламентською системою, як в інших країнах Європи, ні прези-

дентською системою, як в США, а також завдяки присутності повсюди напів-

прямої демократії. Через ці унікальні риси дуже складно спиратися на Швей-

царію як на джерело натхнення для реформи організації уряду.

Італія є особливо цікавим випадком, оскільки державними структурами

Королівства Італія після об’єднання в 1864 році стали структури Королівства

П’ємонту — Сардинії, які, у свою чергу, були розроблені за зразком французь-

кої адміністративної системи на початку 19-го століття. Після об’єднання Італії

ці структури застосовувались досить одноманітно, але в дуже різному контек-

сті, якщо йдеться про культуру і структури управління. На півночі Ломбардія і

Венето мали досвід ефективного — але чужоземного і автократичного — авс-

10 Див. Жак Ціллер (2001), “Європейські моделі управління: в напрямі плутанини з відсутніми складовими”. В “Парламентські справи”, с. 102-119.

Page 15: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

15

трійського управління. На півдні структура управління в умовах реакційного, ав-

торитарного і корумпованого режиму Бурбонів Королівства Двох Сицилій була

досить слабкою і неефективною. Центральна частина Італії мала також дуже

різноманітні структури управління, поєднуючи традицію міського самоуправ-

ління і спадщину давнього протистояння між Гуельфами і Гібеллінами (тобто

між союзниками Імператора і союзниками Папи), які до цього часу частково

відповідають за постійну слабкість італійського державного управління.

Використання іноземних моделейі практичного досвіду для здійснення реформи

Обмін “найкращими практиками” між розробниками політики і посадовими

особами з різних країн є основним джерелом натхнення для реформи політики,

поруч з власними планами реформ, що розроблені державними агентствами,

які відповідають за державну службу, управлінським консалтингом і науковими

публікаціями у сфері державного управління і державного менеджменту.

Різноманітність цих джерел натхнення відіграє позитивну роль у тому, що

вони збільшують кількість прикладів і поглядів, які можуть допомогти досягти

кращої організації державних послуг. Однак вони також сприяють зростанню

розмитості понять і невизначеності щодо реальних організаційних структур, їх-

ніх правил та функціонування. Це, у свою чергу, стає зручним приводом як для

поспішної реформи, так і для пасивного спротиву змінам.

У рамках членства держав в ЄС обмін “найкращими практиками” заохочу-

ється як основний інструмент “відкритого методу координації”, який посідає

центральне місце в “Лісабонській стратегії”, яку було ухвалено в 2000 році з

метою перетворення Європейського Союзу до 2010 року на “найбільш конку-рентну і динамічну, засновану на знанні економіки світу, що демонструватиме стабільне економічне зростання, з більшою кількістю і якістю робочих місць і більшою соціальною згуртованістю”.

Не заглиблюючись у розуміння позитивної ролі “Лісабонської стратегії” і

“відкритого методу координації”, треба зазначити, що вони посилили тиск на

посадових осіб і політиків держав-членів ЄС з вимогою представити власні до-

сягнення і організацію у найбільш вигідному світлі (особливо у випадку “старих”

держав-членів) і продемонструвати позитивне ставлення до запозичення мето-

дів і організацій в інших — на загальну думку, більш ефективних — державах-

членах ЄС. Однак найчастіше це відбувається без приділення достатньої кіль-

кості часу і використання інструментів порівняльного аналізу.

Якщо всебічний і ретельний порівняльний аналіз має стати підґрунтям інсти-

туційної реформи, то необхідно, згідно Беблави (2001), щоб існувало справжнє

Page 16: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

16

прагнення забезпечити внутрішню послідовність у створенні установ і агентств.

Внутрішня послідовність означає, що правила роботи агентства і поведінкові

стимули взаємно доповнюють один одного в прагненні до ефективного і зро-

зумілого функціонування організації. Інакше кажучи, йдеться не про механічну

транскордонну “трансплантацію” установи, а про те, як будь-які інституційні

нововведення відповідатимуть усталеній правовій системі держави, а також не-

формальним правилам країни, де має відбутися така транспозиція.

Що стосується інституційного розвитку, реформ та управління змінами у

сфері державного управління, то необхідно розглядати практичний досвід за-

рубіжних країн у його правовому, політичному і соціальному контексті не тільки

задля того, щоб зрозуміти його, але й для того, щоб визначити, чи варто на-

магатися його імпортувати або імітувати. Дійсно, іноземні моделі або практики

можуть використовуватися як стимул для залучення реформаторів в політиці,

на державній службі і серед сегментів економіки та громадянського суспільства,

які мають загальний інтерес та/або чітку зацікавленість у кращому функціону-

ванні державного управління, але використання іноземних моделей і практик

має бути частиною загальної стратегії реформи і управління змінами і мають

забезпечувати внутрішню послідовність, як це було продемонстровано вище.

Однак зворотне є також вірним. Використання іноземних моделей і практик

може призвести до виникнення протидії з боку найбільш консервативних еле-

ментів у суспільстві та на державній службі, які можуть використовувати наці-

оналістичні почуття з метою відхилення реформ, що загрожують послабленню

їхнього статусу. Крім того, використання іноземних моделей і практик може

зробити непотрібними найкращих фахівців на державній службі і найкращих

експертів у системі державного управління країни в політиці, економіці і гро-

мадянському суспільстві. Перша протидія з боку суспільства може виникнути,

якщо запозичені моделі і практики здаватимуться надто чужими для усталеної

системи і культури. Крім того, може відбутися зміщення з посад найкращих

вітчизняних фахівців, якщо застосування іноземних практик замість національ-

них створює враження, що політики, які хочуть реформувати систему, не зна-

ють її достатньо добре. Цей подвійний аспект використання іноземних моделей

та практик є вочевидь ще більш присутнім, коли іноземний досвід використо-

вується в розробленні та/або здійсненні організаційних реформ.

Якщо виробники політики вважають корисним і доречним використовува-

ти процес “великого вибуху” для управління змінами, застосування іноземних

моделей і практик може бути справді виправданим на самому початку для роз-

робки планів реформ і проектів. Однак, все ще залишається велика небезпека

того, що деякі ключові фактори, які є запорукою ефективного функціонування

в системі іншої країни, не було враховано, або попросту їх не можна відтворити

у країні, де мають відбутися реформи.

Page 17: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

17

Якщо, навпаки, процес реформ спирається на залучення всіх, або, при-

наймні, більшості зацікавлених посадових осіб та інших зацікавлених сторін,

іноземні моделі і практики можуть бути цінними. Моделі і практики мають

підлягати дуже прискіпливому відбору, з урахуванням їхніх переваг і спромож-

ності бути перенесеними в інше середовище, а також спільних рис у культурі

і організаційних традиціях країни-“експортера” і країни-“імпортера”. Однією з

важливих проблем є те, що вдавані спільні риси можуть спиратися на кліше або

на історичні складові, що розвинулись занадто далеко одна від одної для того,

щоб ці спільні риси збереглись.

Агентства, управління “на відстані руки” і мовна плутанина

Деякі публікації, які пов’язані з основним питанням цього дослідження, усві-

домлюють лінгвістичні труднощі, які виникають у процесі аналізу і порівняння

організаційних і робочих аспектів систем управління. Деякі дослідження нама-

гаються запропонувати огляд термінів, які використовуються в різних країнах11,

або навіть набір визначень12. Тим не менше, не існує загально погодженого

словника понять і термінів, що стосуються організації державного управління,

ні для країн ОЕСР, ні для держав-членів ЄС — навіть у статистичних цілях. Тому

дуже важливо бути особливо обережним під час використання будь-якої літера-

тури з питань урядової організації з метою реформи політики, і це застережен-

ня також стосується запропонованої публікації.

Крім того, застосування іноземних моделей і практик занадто легко призводить

до використання модних слів і термінів. Це особливо правильно через те, що англій-

ська мова, яка використовується в більшості наукових праць і доповідей з питань

політики, не є рідною мовою для більшості авторів. Треба підкреслити, що навіть

серед носіїв англійської мови, які є експертами в питаннях державного управління і

урядування, одні й ті самі слова мають дуже різне значення в різних країнах.

Одним із найкращих прикладів є використання терміна “агентство”, яке зна-

ходиться в центрі уваги цієї публікації у зв’язку з процесом створення агентств.

У Сполученому Королівстві, і значною мірою в англомовних країнах Співдруж-

ності, використання терміна “агентство” стало модним протягом останніх двох

десятиліть для позначення загального поняття, яке характеризує організаційні

структури державного управління, що мають певну автономію управління. Клю-

човим словом є знаходження “на відстані руки” від міністра. Можливо, варто

зазначити, що знаходження на відстані простягнутої руки фізично означає пе-

ребування так близько від когось, що можна бути спійманим, захопленим або

11 Див. особливо ОЕСР “Розподілене державне врядування”, див. вище виноску 2. 12 Наприклад, Sigma (2001), ”Організація державного управління”, ОЕСР, Париж.

Page 18: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

18

вдареним, що, ймовірно, не є найкращою умовою незалежності. Дійсно, деякі

керівники британських агентств вважають обов’язковим для себе підкреслити,

що вони насправді почуваються неначе на відстані простягнутої руки від Каз-

начейства, коли останнє скорочує їхні кредити. Зважаючи на це, використання

слова “агентство” у британському контексті передбачає організаційну структуру,

що відрізняється від “традиційної” ієрархії міністерського департаменту. Тільки

нещодавно розрізнення поміж “виконавчими агентствами”, з одного боку, і “по-

завідомчими державними органами”, з іншого боку, стало більш поширеним і

частково зменшило сферу застосування терміна “агентство”.

У Сполучених Штатах Америки, однак, особливо на рівні федерального уряду,

поняття “агентство” використовується для всіх типів адміністрацій. Воно засто-

совується до департаментів, які мають ієрархічну структуру, з політиком, який

належить до урядових осіб Президента (як правило, з титулом міністра), і, таким

чином, є подібними до традиційного європейського міністерського департаменту

(у Великобританії та на континенті). Термін “агентство” також застосовується для

позначення автономних органів з регуляторною або виконавчою функцією, неза-

лежно від того, було створено їх Конгресом чи Президентом. Відповідно, в Спо-

лучених Штатах термін “агентство” нічого не говорить про ступінь незалежності

адміністративної структури, що, у свою чергу, пояснює, чому деякі політологічні

та юридичні праці сильно переоцінюють існування автономних агентств в уряді

США. Ті організаційні структури, які нерідко називаються регуляторними або не-

залежними агентствами в неамериканській літературі з питань урядування і дер-

жавного управління, зазвичай мають назву “федеральна Комісія” (або “державна

комісія”) у Сполучених Штатах, в той час як еквівалентні установи в Канаді нази-

ваються “адміністративними трибуналами”, що додає плутанини до поняття.

Іншим наочним прикладом є розрізнення між делегуванням (delegation), яке

визначається як передача повноважень органам і установам, що залишають-

ся юридичною частиною держави, і деволюцією (devolution), що визначаєть-

ся як передача повноважень органам і установам, які юридично відокремлені

від держави.13 Це розрізнення є цілком прийнятним, але воно не базується на

загальному спільному розумінні слів деволюція (“devolution”) та делегуван-

ня (“delegation”) — в англійській мові та в інших мовах — і може бути під-

даним критиці за занадто великий акцент на правових критеріях, таких як

правосуб’єктність організації або правовий статус інструменту (парламентський

акт про деволюцію в порівнянні з адміністративним актом делегування повно-

важень). Розрізнення між деволюцією і делегуванням, однак, є чітким у своєму

визначенні і застосуванні, а також безпосередньо пов’язане з оперативним ви-

бором організаційної реформи.

13 Наприклад, PUMA (2001), “Управління більш широким державним сектором: принципи і органи влади, які пережили деволюцію”, ОЕСР, Париж (CNM/GF/GOV/PUBG(2001)4).

Page 19: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

19

2. ТИПИ ОРГАНІЗАЦІЙНИХ СТРУКТУР,ЯКІ ПОХОДЯТЬ ВІД СПЕЦІАЛІЗАЦІЇ В МЕЖАХ УРЯДУ

Цей розділ публікації розглядає типології організаційних структур з метою

надання допомоги виробникам політики в ефективному використанні іноземних

моделей та найкращих практик. Організаційні структури в уряді розвивались

по-різному від однієї країни до іншої та від одного періоду до іншого, виника-

ючи в результаті збільшення розміру адміністрацій — тобто загальної кількості

осіб, на яких було покладено адміністративні та урядові функції — та диверси-

фікації державних адміністративних функцій.

З іншого боку, ціла низка організаційних структур була і подекуди ще зали-

шається продуктом особистих уподобань можновладців, будь то політики або

державні службовці. Як правило, європейські монархії протягом тривалого часу

спирались на уряди, в яких спеціалізація переважно базувалась на географіч-

них інтересах і, меншою мірою, на функціональних інтересах — де фінанси

були першою сферою функціональної спеціалізації. У деяких країнах певні ор-

ганізаційні відділи (міністерські департаменти та інші), як і раніше, ґрунтуються

скоріше на географічному, ніж на функціональному вимірі своєї діяльності.

Ці обставини, поруч з відсутністю єдиної лексики з питань врядування та

державного управління, ускладнюють проведення простого та всебічного огля-

ду організаційних структур центрального управління, не кажучи вже про місцеві

і регіональні органи самоврядування. Тим не менш, певне спільне концептуаль-

не тло може бути корисним.

а) Концептуальні засади організаціїі функціонування центрального державного управління

Концептуальні рамки, які формують організацію і функціонування централь-

ного державного управління, як правило, реконструюються тільки “ex post” (по-

стфактум) — у світлі моделей, ідеальних типів і парадигм, — а не є заздалегідь

підготовленою концепцією. У певних випадках структури і процедури постають

у процесі здійснення певного плану реформаторів — як у випадку Прусської та

Французької адміністрацій, що було реорганізовано на початку 19-го століття

Бароном фон Штейном і Наполеоном Бонапартом, або у менш очевидному ви-

падку реорганізації англійської державної служби під впливом Томаса Маколея

в середині того ж століття. Було б помилкою намагатися відшукати в цих ви-

падках загальну і детальну концепцію, оскільки ці реформатори досягли успіху

переважно завдяки тому, що змогли впровадити революційні зміни свого часу

в існуючі суспільні та управлінські структури та культуру.

Page 20: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

20

У наш час деякі реформи в адміністративній організації було представлено

як ті, що спираються на детально розроблену концепцію (наприклад, виконавчі

агентства, які виникли внаслідок реформи “Наступні кроки” 1987 року в Вели-

кобританії). У цих випадках, однак, не існувало загальної концепції організації і

функціонування центрального державного управління, а в найкращому випадку

існувала тільки концепція певного типу структури. Нещодавнім прикладом та-

кої часткової концептуалізації є Постанова ЄС щодо виконавчих агентств (див.

Додаток 4). Зазначивши це, варто більш детально розглянути концептуальні

засади двох європейських моделей управління, які найбільш пов’язані з про-

блематикою процесу створення агентств.

Європейська стандартна модель управління — представлена переважно

британською, французькою та німецькою системами державного управління,

але вона також наявна в інших західноєвропейських країнах, за винятком пів-

нічних країн та Швейцарії. Ця модель засновується на ієрархічній інтеграції в

організації міністерства (або департаменту). Цей тип системи часто називають

“веберіанською моделлю управління”. Але цей вислів вводить в оману, оскільки

він передбачає прескриптивний характер, тоді як відповідні праці Макса Вебе-

ра — століття тому — були аналітичного характеру і спирались на досвід ви-

щезазначених країн та Сполучених Штатів Америки, які в той час були великими

сучасними державами. Згідно з цією моделлю, ієрархічна лінія починається від

політика на чолі організації і сягає до службовця найнижчого рівня. Загальна

концепція базується на вертикальному поділі відповідно до галузей політики —

між міністерствами та в межах міністерств. Функціонування такої організаційної

структури спирається на чіткі ієрархічні лінії стосовно повноважень із прийнят-

тя рішень і підзвітності, на існуванні системи дисциплінарних повноважень та

санкцій і на парламентському контролі за діями політиків. Природнім допо-

вненням моделі є принцип парламентської відповідальності за уряд і міністрів,

анонімність відповідальних осіб унизу ієрархічної піраміди, і щільна система, де

інформація зберігається всередині адміністрації, щоб гарантувати відповідаль-

ність міністра за дії службовців у його/її підпорядкуванні. Треба додати, що хоча

ця модель застосовується до загальної адміністративної системи, вона ніколи

не заважала існуванню автономних державних органів (“établissements publics”

у Франції та “öffentliche Anstalten” в Німеччині, наприклад), яким доручено осо-

бливі функції. У цій ієрархії, однак, присутня логіка, за якою будується система,

і ця логіка також відображається в стандартному складі правлінь вищезазначе-

них органів, типах службовців, яких призначають на посаду виконавчого дирек-

тора, і загальному регуляторному середовищі.

Шведська модель управління, яка сформувалась переважно на початку 19-

го століття, має дуже відмінну структуру. Вона базується на горизонтальному

поділі між двома світами. З одного боку, уряд і міністерства колективно відпо-

Page 21: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

21

відають за визначення політичних орієнтирів, виділення бюджетних ресурсів,

моніторинг упровадження політики і ухвалення рішень щодо позовів громадян

проти адміністративних рішень. З іншого боку, автономні адміністративні офіси

або агентства відповідають за впровадження законодавства і за поточне втілен-

ня політики діючого уряду, і ці адміністративні офіси захищені Конституцією

від втручання будь-якого державного органу в їхній процес ухвалення рішень

(див. Додаток 3 щодо інших деталей конституційних правил). Підзвітність цих

агентств забезпечується не за допомогою ієрархічних або дисциплінарних по-

вноважень, а шляхом прямої підзвітності їхнього керівництва парламенту та

громадськості. Ця схема, у свою чергу, спирається на систему прозорого до-

ступу до документів та свободу преси і покладається на інституційну гарантію,

що забезпечує Омбудсман, незалежний делегат до парламенту, який має право

порушувати цивільні і кримінальні справи проти державних службовців.

Протягом останніх двох десятиліть 20-го століття все більше країн, держав-

не управління яких було організоване за принципами стандартної європейської моделі, частково здійснювали реформи, ініційовані задля чіткого відокремлен-

ня вироблення політики, на одному рівні, і здійснення політики або управлін-

ня, на іншому рівні. Планувалось, що вироблення політики буде основним за-

вданням міністерства/ департаменту, а за виконання політики або управління

буде відповідальною низка “агентств”. Цей тип системи часто характеризували

як “зміну парадигми”, яку ми критикували вище. Хоча може бути користь від

виявлення спорідненості існуючих систем управління або зі стандартною єв-ропейською моделлю, або зі шведською моделлю задля усвідомлення різної

логіки організаційних моделей та процедур здійснення політики, однак існує

велика небезпека надмірного спрощення реальності і, відповідно, втрати дея-

ких фундаментальних елементів під час реорганізації державного управління.

Розглядаючи тільки три основні історичні приклади стандартної європейської

моделі управління, достатньо виділити деякі риси, які розрізняють управлінські

моделі Франції, Німеччини та Великобританії між собою для демонстрації, що

ціла низка застережень буде потрібна для того, щоб обмін досвідом між ними,

а також між третіми країнами і цією групою країн був корисним.

Протягом останніх півтора століття французька система управлін-

ня спиралась на “функціональну децентралізацію” організаційних структур

(établissements publics), що мають правосуб’єктність, яка відокремлена від дер-

жави або від регіональних чи місцевих урядів. Хоча французьким державним

установам (établissements publics) відповідають німецькі державні установи

(éffentliche Anstalt), протягом довгого часу їхні відповідники в Великобританії

були нечисленними і складними для ідентифікації.

Ступінь управлінської автономії значною мірою варіюється від однієї дер-

жавної установи (établissements publics) до іншої через надто детальні закони і

Page 22: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

22

постанови, які створюють кожну установу і яких вона має дотримуватися. Їхня

автономія також залежить від повноважень контролю, якими наділені службов-

ці, що відповідають за відповідний сектор політики в міністерствах. У цілому,

через вищезазначені причини французьке державне управління не може бути

зведеним до простої ієрархічної моделі міністерств.

Британська система управління протягом більш ніж століття спиралась на

делегування права впровадження державної політики місцевим органам само-

врядування. Ця система засновується на подвійній підзвітності службовців у

місцевому самоврядуванні: з одного боку, підзвітності обраним радам, з іншого

боку — центральному уряду в Лондоні (за винятком Шотландії і Уельсу після

актів про деволюцію 1998 року). Значна частина функцій, які виконуються у

Франції центральними державними (або місцевими) установами (établissements publics), у Сполученому Королівстві здійснюється місцевими посадовими осо-

бами. Однак треба зазначити, що основні функції з соціального забезпечення

у Франції ніколи не виконувались міністерськими управліннями, на відміну від

Сполученого Королівства. Ці функції здійснюють спеціальні органи влади.

Якщо говорити про Німеччину, достатнім буде підкреслити, що це країна

виконавчого федералізму. Принциповим є те, що впровадження федерально-

го законодавства і федеральних програм є прерогативою органів управління

земель. Як і у Франції, основні функції соціального забезпечення в рамках

“держави загального добробуту” традиційно не були в компетенції органів дер-

жавного управління. Тим не менш, потрібно пам’ятати, що в той час, коли на

британській та французькій системах державного управління не позначились

серйозні зміни протягом двох століть, німецьке державне управління зазнало

кардинальних змін у 1945 році, з розпадом Пруссії, землі, яка займала біля

двох третин території і де проживало дві третини населення всієї країні. Тому,

з погляду державного управління, німецький федералізм у період з 1870 по

1933 роки дуже відрізняється від німецького федералізму у період починаючи

з 1949 року.

Скажемо більше, для того щоб зрозуміти, чому ці три системи успішно

функціонували протягом такого довгого періоду, треба врахувати той факт,

що французька система державного управління значною мірою спиралась — з

кінця 18-го століття — на велику кількість інженерів, будівників доріг і мос-

тів та адміністраторів лісів і земель, які традиційно об’єднувались у професійні

корпорації (корпуси) і мали свої власні школи та системи кар’єрного розвитку.

Німецька система, що мала пруське походження, традиційно покладала надії на

юристів (навіть ішлося про “монополію юристів” на німецькій державній служ-

бі). Британська система традиційно покладалась на вищий корпус державної

служби, до якого переважно входили спеціалісти широкого профілю (так звані

“generalists”), випускники найпрестижніших вузів, які давали політичні консуль-

Page 23: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

23

тації та очолювали міністерські департаменти, і, меншою мірою, на вузьких спе-

ціалістів (“specialists”), які мали спеціалізовану освіту, включно з юристами, які

впроваджували політику або в межах департаменту, або як державні службовці

в регіонах.

Вищезазначені характеристики пояснюють, наприклад, той факт, що з пер-

шої половини 19-го століття у Франці дуже широко використовувались пере-

дача завдань і повноважень третій стороні та державно-приватні партнерства

(concession de service public, concession de travaux publics, тощо), але вони не

набули такого розповсюдження в інших двох країнах. Це можна пояснити тим,

що значну частину французьких державних службовців складали інженери, які

були спроможні формулювати суто технічні розділи угод між державною адмі-

ністрацією та приватними партнерами і відслідковувати виконання угод їхніми

партнерами з приватного сектору.

З цієї самої причини, після певного опору через її вдаване “англо-саксонське

походження”, модель незалежних регуляторних органів для мережі промисло-

вих підприємств і послуг добре прижилась у французькій системі управління

з середини 1990-х років, оскільки інженери зрозуміли, що ця модель забез-

печувала ще кращий захист їхніх професійних навичок, інтересів і професій-

ної етики, ніж їхнє традиційне домінування в управлінні виробництвом всере-

дині міністерських департаментів або в якості керівників державних установ

(“établissements publics”). В Німеччині, навпаки, конституційні перешкоди —

переважно юридично-теоретичного характеру — стали на заваді узагальненню

незалежних регуляторних органів.

б) Чинники організаційної спеціалізації і створення агентств

Спеціалізація управлінських функцій переважно здійснюється — як і в будь-

якій державній або приватній організації — шляхом розподілу завдань та прав

прийняття рішень поміж різними особами. В свою чергу, вони об’єднуються в

організаційні одиниці, яким на відносно постійній основі надаються певні за-

вдання та функції. Завдання та повноваження можуть також надаватися і окре-

мим особам — члену уряду, якого обрано населенням або парламентом, або

призначеному на посаду службовцю — але щоденне виконання функцій та за-

вдань, за виключенням дуже малих місцевих органів влади14, вимагає певної

форми делегування цих функцій іншим особам. Існують різні форми організа-

ційних структур, як і різні способи управління ними, що означає більшу чи мен-

14 Це, наприклад, є випадком для біля 20,000 французьких комун з населенням менш ніж 500 мешканців, де виконавчі повноваження дійсно здійснюються обраним мером, за допомогою “секретаря міської корпорації” (secrétaire de mairie), як правило, вчителя місцевої початкової школи, який робить частину канцелярської роботи.

Page 24: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

24

шу автономію в різних аспектах. Вивчаючи досвід держав-членів ЄС, а також

різних урядових структур держав-членів ОЕСР, можна спробувати підсумувати

чинники вибору того чи іншого типу організації. Потреба в певній організаційної

автономії в центральному державному управлінні може випливати з низки при-

чин, а саме 15:

i. Пошук ефективності:Іноді під ефективністю розуміють швидке, точне і майже механічне вико-

нання наказів політиків, які відповідають за уряд і є підзвітними парламенту.

Це може привести до визначення чітких ієрархічних ліній підзвітності, а саме:

швидка і чітка передача інструкцій; проста і чітка система зворотнього зв’язку

від службовців, які відповідають за виконання цих інструкцій; механізми апеля-

ції для повернення рішень “наверх” у разі необхідності; і система індивідуаль-

них стимулів та дисциплінарних санкцій для заохочення поступливості.

Пошук ефективності також може привести до створення окремих установ.

У такому разі, під ефективністю розуміють чисту управлінську цінність, досяг-

нення якої вимагає відокремлення управління від політики. “Відокремленість у поєднанні з диференційованою структурою управління дозволяє здійснити спе-ціалізацію функцій і забезпечити кращу орієнтацію на потреби клієнтів. Управ-лінська автономія, яка в деяких випадках поєднується з диференційованою структурою управління, сприяє розвитку більш “менеджеріалістичної” культури і приділенню більшої уваги результатам. Диференційоване середовище контр-олю допомагає органам влади уникати обтяжливих адміністративних та фінан-сових правил.16

ii. Потреба в технічній/функціональній спеціалізації:Розмежування функцій на основі технічної спеціалізації привела до появи

в більшості державних і приватних організаціях того, що Макс Вебер називав

“бюрократією”, змальовуючи організаційну систему, яка була — і все ще є —

найбільш раціональним способом спеціалізації. Вона засновується не тільки на

вертикальному розмежуванні підрозділів відповідно до спеціалізації і професіо-

нального досвіду службовців, які працюють в кожному підрозділі, але також і на

існуванні комплексу загальних правил, стандартів і директив для впровадження

політики, а також на механізмах, які забезпечують відхід від загальних правил,

15 Для авторів “Розподіленого державного урядування” (див. вище виноска 2), в основі “організаційних сти-мулів щодо надання органам влади: а) диференційованої структури управління; та/або б) диференційо-ваного середовища контролю; та/або в) певної незалежності в управлінні, три групи чинників створен-ня агентств”, знаходяться три групи мотивів, а саме: 1. “покращення ефективності і результативності роботи державних органів, що мають спеціальні функції”, 2.” вдосконалення легітимності і компетент-ності в прийнятті рішень” та 3. “прихований” комплекс причин для їх створення” (див. с.14-15)

16 Розподілене державне урядування, с. 14.

Page 25: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

25

стандартів і директив в разі потреби. Два типи функціонального розмежуван-

ня управлінської діяльності особливо дотичні до визначення диференційованих

технічних/функціональних потреб.

По-перше, розмежування між виробленням політики і впровадженням по-літики. Чим більше усвідомлюється різниця між цими двома функціями, тим

більше автономії буде потрібно організаційним підрозділам для впровадження

політики. Ці міркування закладені в основу як шведської моделі управління,

так і багатьох організаційних змін, що здійснювались всередині 1980-х років на

основі переконання, що вироблення політики є справою обраних або призна-

чених політиків та їхніх радників, в той час коли впровадження політики є спра-

вою технічних спеціалістів і менеджерів. Прикладом цього підходу є Постанова

ЄС щодо виконавчих агентств (див. Додаток 4).

Можна піддавати критиці розрізнення між виробленням політики і її впро-

вадженням за те, що воно є надто спрощеним і ігнорує той факт, що кордон

між виробленням політики та її впровадженням важко визначити і що він змі-

нюється з часом. Крім того, можна наголосити на тому, що розроблення політи-

ки спирається на залучення тих, хто найкраще знає відповідну галузь політики

саме тому, що вони здійснюють щоденне впровадженням політики і що адмі-

ністративна свобода дій — необхідна для адміністративної дії — передбачає

здійснення вибору, який впливає на вироблення політики.

Разом з тим розмежування між виробленням політики і її впровадженням

є корисним через те, що воно є концептуальною основою розрізнення між

політичними установами, серед яких парламент і уряд, з одного боку, і адмі-

ністративними та судовими органами, з іншого боку. Ступінь автономії буде

змінюватися відповідно до галузі політики, залежно від відносної важливості її

політичних та технічних компонентів.

Для того, щоб уникнути створення непотрібних структур, важливо пам’ятати,

що найбільш важливим є не форма організаційних структур, а відношення цих

структур до регуляторного середовища і до набору робочих процедур, розро-

блених для забезпечення як автономії в щоденній роботі, так і загальної коорди-

нації між розробленням політики та її впровадженням (див. Розділ 3 нижче).

По-друге, розмежування між регуляторною діяльністю, з одного боку, і на-данням послуг або виробництвом товарів, з іншого боку, стає все більш поши-

реним із хвилею “дерегламентації” і приватизації з середини 1980-х років, осо-

бливо в західноєвропейських країнах, де існує великий державний сектор, що

постав завдяки розвитку держави загального добробуту і націоналізації після

другої світової війни. Ідеологія, що засновується на “згортанні держави”, про-

понує зменшення ролі держави. Поруч з роллю держави у виробленні і впро-

вадженні політики, вважається, що держава за своєю природою в основному

відповідає за регулювання ринку та суспільства, тоді як її участь у наданні по-

Page 26: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

26

слуг і виробництві товарів має бути передбачена лише у виняткових випадках і

має спиратися на тимчасові причини, які можна віднести до концепції “провалу

ринку”.

Там, де держава бере участь у наданні послуг або виробництві продукції,

вона має поважати правила конкуренції і діяти за тими самим правилами, що

й компанії в приватному секторі.17Тому більш влучною організаційною формою

вважається бізнес-форма, яка може варіюватися залежно від типу діяльності.

Взагалі, це вважається аргументом на користь надання значної автономії залу-

ченим організаційним структурам. Відповідно до програм найбільш ліберально

орієнтованих політичних партій, ці організаційні підрозділи треба перенести,

наскільки можливо, у приватний сектор, що знову ж таки передбачає вибір ор-

ганізаційної моделі, притаманної приватному сектору.

Коли держава здійснює регуляторну діяльність, вона використовує меха-

нізми, що зазвичай вважаються тими, що мають суто державну природу, такі

як нормотворчість, судочинство18 і моніторинг, а також стимули та санкції за-

для забезпечення дотримання правил. Організаційна структура, яка відповідає

за регулювання, може варіюватися залежно від секторних особливостей. Це

особливо помітно в галузі мережевої промисловості і послуг (телекомунікації,

залізничний транспорт, поштові послуги тощо), які в багатьох країнах були при-

ватизовані відносно нещодавно, і де конкретна організація відповідає за регу-

лювання відповідного ринку.

iii. Зміцнення довіри з боку громадськості і зацікавлених сторін:Виконання регуляторних функцій не обов’язково автоматично означає не-

залежність підрозділу або установи, що відповідає за регулювання. Насправді,

підходи неоднакові в різні часові періоди і від країни до країни, в діапазоні від

регулювання відповідним міністерським департаментом до регулювання більш

або менш спеціалізованими автономними установами. Серед чинників, які зу-

мовили більшу автономію організаційних одиниць, що відповідають за регулю-

вання, є технічна складність регульованого сектору і потреба в розбудові довіри

з боку основних зацікавлених сторін. Інтереси зацікавлених сторін, однак, по-

винні стримуватися зобов’язаннями, що передбачені міжнародними угодами і

законодавством ЄС, і дотриманням конституційних принципів.

У випадку з управлінням Європейським Союзом, свідченням збільшення не-

залежності регуляторних органів є розвиток низки агентств (з питань охорони 17 Це не є нововведенням кінця 20 століття, що підтверджується тим фактом, що в 1921 році Французький

Верховний Суд вирішив, що промислові і комерційні державні послуги повинні надаватися за нормами цивільного та комерційного права та на базі приватної бізнес-практики (“Суперечки трибуналу”, 22 січня 1921 р.: Торгівельна корпорація Західної Африки, відомий як випадок Bac d’Eloka).

18 У адміністративному праві США та Сполученого Королівства, “adjudication” означає прийняття рішень щодо окремих справ за межами контексту судового процесу, хоча в загальному світі “adjudication” означає діяльність суддів і судів. В цій публікації це слово вживається в своєму першому значенні.

Page 27: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

27

навколишнього середовища, безпеки харчових продуктів, ліків тощо)19, на які

не поширюється дія Постанови ЄС щодо виконавчих агентств (див. Додаток 4)

і які не є частиною загальної регуляторної рамки, оскільки їхня діяльність і за-

цікавлені особи, а також організаційна структура та повноваження значно від-

різняються поміж собою і не відтворюють загальну модель.

У стандартній європейській моделі управління, що спирається на парла-

ментську систему, основна лінія підзвітності проходить від державних служ-

бовців до членів уряду, від останніх до парламенту, і від депутатів парламенту

до виборців. Шведська модель управління засновується на іншому режимі під-

звітності, який постав через відсутність довіри шведської буржуазії до короля

на рубежі 18 століття, що, тим не менш, не призвело ні до обмеження короля

представницькими функціями і винаходу системи кабінету, як в Англії століттям

раніше, ні до скасування монархії, як це сталось у Франції в ході революції 1789

року. У Швеції результатом стало чітке розмежування між адміністративними

установами, які користувались довірою буржуазії, оскільки були незалежними

від короля. Та сама причина — потреба в довірі з боку громадськості і за-

цікавлених сторін незалежно від позиції діючого уряду — спонукала до ство-

рення Конгресом США незалежних регуляторних органів у делікатних галузях,

наприклад, Федеральної комісії з комунікацій, і, більш загально, в утворенні

незалежних регуляторних органів, які або регулюють певні галузі — наприклад,

мережеву промисловість чи послуги, — або відповідають за захист певних прав

громадян, таких як право на недоторканість приватного життя, опір втручанню

як приватних організацій, так і державних установ.

Автори дослідження ОЕСР “Розподілене державне урядування” влучно об’єднали

ці причини під загальним заголовком “Збільшення легітимності і компетентності в процесі прийняття рішень”,20 де відокремлюються три підгрупи причин:

“Незалежність політики: для деяких функцій (зокрема, надання грантів або пільг, економічне регулювання, професійний нагляд над деякими професіями, або коли дії уряду підпадають під юрисдикцію установи) і в деяких інституційних умовах, диференціювання організаційної форми може допомогти досягти неза-лежності від поточного політичного або бюрократичного впливу і сигналізувати зміни. У цілому, ця зміна потребуватиме диференційованої структури управлін-ня, певної автономії управління і диференційованого середовища контролю.

Диференційована структура урядування, що в деяких випадках поєднується з автономією керівників, дозволяє залучати громадян або профільних спеціа-лістів до процесу прийняття рішень.

Диференційована структура урядування, нерідко поєднана з певною авто-номією управління, робить можливим започаткування партнерств між органі-

19 Див: http://europa.eu/agencies/community_agencies/index_en.htm.20 “Розподілене державне врядування”, с. 14.

Page 28: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

28

заціями в межах національного уряду і організаціями, які належать до різних рівнів управління”.

iv. Виконання міжнародних зобов’язань:Усе частіше найбільш очевидною причиною для утворення спеціалізованих

організаційних одиниць є міжнародні зобов’язання, що передбачені участю дер-

жави в міжнародному договорі. Це, зокрема, стосується низки технічних га-

лузей, таких як цивільна авіація або метеорологія, де участь у міжнародному

договорі вимагає створення відповідного агентства, що має низку специфічних

повноважень, сфери громадянських прав і свобод, де міжнародні угоди нерідко

передбачають заснування моніторингового агентства або сфери охорони навко-

лишнього середовища. Що стосується держав-членів ЄС, усе більше сектораль-

них документів з політики — постанов або директив — прямо або опосередко-

вано зобов’язують уряди створювати спеціальні організаційні одиниці з метою

впровадження відповідної спільної політики або регулювання сектору, який має

бути відкритим до конкуренції з боку операторів інших держав-членів ЄС.

Конкретна організаційна форма спеціалізованого підрозділу або установи,

що має постати в рамках дотримання міжнародних зобов’язань або зобов’язань

перед ЄС, рідко зазначається у відповідному багатосторонньому договорі, по-

станові або директиві ЄС. У більшості випадків, особливо в юридичних до-

кументах ЄС, зазначаються цілі, якиїх треба досягти, типи повноважень, іноді

типи інструментів, що мають використовуватися (особливо коли йдеться про

управління коштами, які надходять до бюджету або з бюджету ЄС), і тип га-

рантій, які мають надаватися громадськості і зацікавленим сторонам. Іноді ці

процедурні зобов’язання походять не з письмової клаузули в договорі, поста-

нові або директиві, а з судової практики Суду Європейського Союзу.21 Іноді ці

зобов’язання є достатньо конкретними і численними для того, щоб означати

необхідність створення певного незалежного органу, але відповідні положення

все-таки залишають розробникам політики можливість великого вибору.

Цю можливість часто недооцінюють або навіть не усвідомлюють нові

держави-члени ЄС. Причина полягає в тому, що в період підготовки до

вступу до ЄС представники Європейської Комісії і її партнерських установ у

країнах-кандидатах часто застосовували наперед визначені моделі агентств

або державних органів, наче було обов’язковим обирати одну модель за-

мість іншої. Цей метод мав певні переваги в тому, що він сприяв досить

швидкому процесу ухвалення рішень і створення відповідних органів, але

21 Можна процитувати одне з найдавніших процедурних зобов’язань — зобов’язання обґрунтовувати причини ухвалених державними органами рішень і встановлювати засоби юридичного захисту, що дозволяють здійснювати судовий перегляд цих рішень, щоб дати можливість європейським громадянам реалізовувати свої права, які передбачені принципом недискримінації на базі національності, встановленому в 1987 році (15/10/1987 справа 222/86 Юнектеф / Хейленс.

Page 29: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

29

дуже часто він призводив до “започаткування формальних структур без

внутрішнього змісту”.22

v. Урахування конституційних вимог:Є випадки, де конституційні вимоги визначають організацію державного

управління (див. розділ 3a); ці вимоги або виникли в результаті певного істо-

ричного досвіду, або відображали погляди авторів Конституції на те, як найкра-

ще організувати державне управління. Залежно від давності тексту Конституції,

чіткості конституційних положень і відносної складності процесу внесення змін

до Конституції, конституційні вимоги можуть просто бути викладом в основному

законі країни питань і критеріїв, про які йшлося в попередніх параграфах, або

можуть бути відірваними від реальних або уявних потреб розробників політики.

Тому конституції можуть бути інструментом ефективного управління, можуть

використовуватися як підстава для опору змінам або навіть стати перешкодою

для здійсненні реформ. Однак було б помилковим робити з вищезазначеного

висновок про те, що “закон” або “державний закон” сам по собі є перешкодою

для реформ.23

vi. Урахування непередбачуваних обставин партійної політикиабо спроби оминути бюджетні правила та положення про персонал:

Серед причин вибору певної організаційної структури можуть бути неперед-

бачувані обставини партійної політики — залежно від країни і часу прийняття

рішення. Автори публікації ОЕСР “Розподілене державне урядування” розмісти-

ли ці причини під двома заголовками.24

Під заголовком “Збільшення легітимності і компетентності в процесі при-йняття рішень”, автори дослідження ОЕСР зазначають той факт, що вибір на

користь автономного агентства як організаційної структури може бути спосо-

бом зменшення впливу партійної політики на державне управління: “Тяглість політики: диференційована структура урядування допомагає забезпечити тя-жіння політики для деяких управлінських функцій, оскільки висунення на по-саду голови правління (виконавчого директора, або, у деяких випадках, членів правління) може бути ізольованим від політичного циклу”. З іншого боку, як

зазначають ті самі автори під заголовком “Прихована” низка причин їхнього

22 Цей вираз належить Бояну Бугаричу (2006), “Європеїзація національного управління в Центральній і Східній Європі: створення формальних структур без внутрішнього змісту?”. В : Войцех Садурскій, Жак Ціллер, і Кароліна Чурек (ред.), “Після розширення: правові і політичні реакції в Центральній і Східній Європі”, Флоренція, Центр передових досліджень Роберта Шумана, Інститут Європейського Університету, с. 195-223. Див. також Мирослав Беблави, “Розуміння хвиль створення агентств і проблем, які вони викликали в центрально— і східноєвропейських країнах”.

23 Див. Жак Ціллер, (2005) “Публічне право: інструмент сучасного управління, а не перешкода на шляху реформи”, “Міжнародний огляд адміністративних наук”, том. 71, 2 червня 2005 р., с. 267-277

24 “Розподілене державне урядування”, с. 14-15.

Page 30: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

30

створення”, цілком може бути, що вибір автономної структури є випадковим

наслідком політичного вибору партій:

“Здається, що тільки в останні роки створення агентств стало продуктом обміркованого процесу передачі владних повноважень окремим органам вла-ди. У деяких випадках, “коли тексти нічого не говорять про причини утворен-ня агентства, це можна пояснити просто тим, що їх було утворено у відповідь на певні політичні обставини того часу, а не в результаті певного послідовного огляду і аналізу урядування. З іншого боку, наведені причини можуть не відо-бражати реальної політичної динаміки, яка привела до створення агентства. Агентства іноді засновують задля розрахунку з політичними союзниками, за-для створенні владної основи для специфічних фракцій або задля створення можливості для секвестрування державних активів і ресурсів”.

vii. Уникнення обмежень адміністративного праваНарешті, традиційною причиною вибору на користь автономних структур,

яку неодноразово засуджували органи аудиту і контролю, є бажання омину-

ти загальні бюджетні та фінансові правила, а також положення про персонал,

що застосовуються до сфери державного управління. Це міркування можна

виправдати, на перший погляд, поважними причинами, як зазначають автори

дослідження ОЕСР “Розподілене державне урядування”25: “В перехідних еконо-міках і економіках, що розвиваються, які пережили хвилю заснування таких установ протягом останніх років, створення “взірцевих островів” у межах дер-жавної служби було також важливою причиною заснування подібних органів влади. Відокремлення агентств від традиційних, вертикально інтегрованих мі-ністерств розглядалось як засіб оминути традиційні правила державної служби щодо просування по службі, дозволяючи відносно більш молодим і відданим роботі керівникам більшу незалежність в управлінні установами, що орієнту-ються на потреби клієнтів”.

У середньостроковій або довгостроковій перспективі така практика, однак, є

ризикованою, оскільки вона підриває цінність дотримання закону. Тому краще

намагатися реформувати документи, що містять ці загальні правила таким чи-

ном, щоб вони дозволяли гнучкість, коли це справді необхідно.

viii. Узгодженість між функцією, формою і управлінською автономією Хоча корисно мати чітке уявлення про причини, які обумовили вибір певної

організаційної структури та конкретного ступеня незалежності, треба зазначити,

що на практиці не існує чіткої та автоматичної відповідності між цими причина-

ми та певними типами організації. Знову ж, треба попередити, що іноземні мо-

делі та практики слід запозичувати з обережністю. Наведена нижче оцінка авто-

25 Ibid., с. 15.

Page 31: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

31

рів дослідження ОЕСР “Розподілене державне урядування” має сприйматися як

застереження проти готових рішень і шаблонів на основі швидко запозичених

іноземних моделей і найкращих практик, і тому, відповідно, варто процитувати

її повністю (підкреслено автором публікації):26

Міф про відповідність між організаційною формою,державною функцією і управлінською автономією

Спроба класифікувати агентства, установи та інші органи влади від-повідно до їхніх організаційних форм, типів і ступеня їхньої управлінської автономії, правил фінансування, менеджменту і управління персоналом, що регулюють їх і їхні функції, є спокусливою. Хоча подібні класифікації є доцільними для сфери політичного консультування, жодна з них не є насправді задовільною.

По-перше, державні функції не збігаються зі специфічними організа-ційними формами в дев’яти країнах, які було досліджено. Наприклад, не-комерційні послуги громадянам можуть надаватися безпосередньо мініс-терствами, відокремленими від міністерств установами або державними підприємствами у формі компанії або в інших формах.

Єдиними впевненими висновками, які ми можемо зробити, є такіі:1) су-веренні функції центрального уряду зазвичай виконуються центральними міністерськими департаментами; 2) установи “на відстані простягнутої руки”, як правило, схиляються до виконання відносно зрозумілих, конкретних і ви-мірюваних функцій; та 3) установи, що здійснюють більш комерційні функції, як правило, діють за юридичними і бюджетними правилами, які близькі або тотожні правилам приватного сектору. Чим більше завдання установи явля-ють собою “державні послуги”, тим більше ця установа має дотримуватися загального публічного права, яке в багатьох країнах сприяє більш орієнтова-ному на дотримання процедур управлінню, ніж приватний сектор.

По-друге, незалежність керівників і диференційоване середовище контр-олю не відповідають одним і тим самим організаційним формам у різних країнах. У деяких країнах, і особливо в країнах, де конституційні положен-ня або норми органічного закону застосовуються до всіх державних уста-нов, надання органові влади окремої правосуб’єктності є єдиним способом диференціювати середовище контролю, що відноситься до нього. У інших країнах це не так. Таким чином, спроможність надавати незалежність керів-никам у межах міністерств варіюється від однієї країни до іншої залежно від правового та культурного контексту, і ця спроможність буде частково ви-значати потребу інституційно або юридично відокремлювати певні установи від міністерств. Це пояснює, чому організації всередині міністерств у одних

26 Ibid., с. 19-20.

Page 32: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

32

країнах мають більше управлінської автономії або незалежності політики, ніж установи, що юридично відокремлені від держав, у інших країнах.

Проблема незалежності політики Було також багато спроб класифікувати організаційні форми залежно

від рівня незалежності політики, який вони дозволяють. Знову ж таки, хоча ці спроби є доречними для цілей консультування з питань політики, питання є більш складним, ніж це зазвичай зображено в науковій літературі. Тен-денцією літератури з державного управління протягом останніх десятиліть є схвалювати відокремлення від центрального уряду багатьох функцій, які вимагають незалежності політики. Загальна ідея полягає в тому, щоб змен-шити прямий вплив з боку міністерств і політиків шляхом створення дифе-ренційованої структури управління (наприклад, правління, де представлені різні зацікавлені особи), а часом також диференційованого середовища контролю і певної автономії керівників. Створення окремих установ з метою досягнення незалежності політики виявилось успішним для певних функцій. Однак у деяких випадках, з’явились нові небезпеки, які загрожували самій причині їхнього створення, зокрема, недостатня репрезентативність правлін-ня і відсутність гарантій захисту їхньої незалежності (від незбалансованого впливу різних зацікавлених осіб, а також від політичного впливу), а також недостатність контролю, яка є наслідком диференційованого середовища контролю і автономії керівників.

Насправді незалежність політики присутня також в організаційних формах, які поширені в межах уряду. Наприклад, у більшості країн поліція має неза-лежність у розслідуванні окремих справ, хоча це є однією з найменш відокрем-лених від центрального уряду функцій. Таким чином, ми помічаємо, що деякі регуляторні або квазіюридичні функції, які, знову ж таки, мають значну неза-лежність стосовно індивідуальних справ, можуть виконуватися або установами сфери приватного права, або адміністраціями сфери публічного права. У деяких випадках незалежність політики насправді забезпечується традиційною мініс-терською ієрархією, яка спирається на традиційні правила державного сектору і державної служби, що включають потужні гарантії незалежності судження (такі як гарантії проти звільнення державних службовців, правила оплати праці і про-сування службою, правила закупівлі тощо). Здається, що відокремленість є най-більш виправданою в тих випадках, коли держава або діючий уряд, як особливі зацікавлені сторони, мають певний політичний інтерес до наслідків окремих рішень, що є правильним для багатьох регуляторних функцій..” Ці висновки спираються на вагомі докази з дев’яти різних країн ОЕСР; вони

також підтверджуються іншими цікавими і близькими за тематикою дослід-

женнями ОЕСР, а також відповідною науковою літературою, що має підґрунтям

Page 33: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

33

емпіричні докази, а не на концептуалізацію еx ante. Вищезазначені тези мають

деякі важливі наслідки для консультування з питань політики, зокрема:

1. Формальні аспекти певної організаційної структури іноді не відповідають

функціям, які вона виконує. Зокрема, причини вибору між організацією, що

має правосуб’єктність, і тією, яка її позбавлена, не відрізняються значно в

окремих країнах. У більшості випадків існувала низка кумулятивних причин,

які привели до вибору певної організаційної структури, тобто певного типу

агентства, і не обов’язково всі ці причини оприлюднювались.

2. Для того, щоб спробувати відповісти на запитання “Які докази існують у

Європі для підтвердження того, що агентства або незалежні органи влади

дійсно досягають своїх цілей?”, треба бути вкрай обережним. Відповідь по-

лягає в тому, що існує мало доказів через такі причини: a) Оскільки опи-

тування показало, що не існує чіткого і очевидного зв’язку між причинами

створення цих агентств і обраною організаційною формою, факти також

свідчать, що успіх агентства не обов’язково означає, що агентство насправ-

ді досягає своїх цілей; б) Оцінювання впливу організаційної структури на

основі її успіху потребуватиме порівняльного аналізу двох різних структур,

що рідко є можливим, оскільки альтернативна організаційна форма не спі-

віснує з обраною формою — принаймні не в одному і тому ж середовищі;

в) У будь-якому випадку, існує мало незалежних свідчень, тобто свідчень, зі-

браних іншими організаціями, окрім самої організації і зацікавлених сторін,

метою яких було обґрунтувати докази, а не відповісти на питання наукового

дослідження.

Вищезазначене не означає, що агентства та інші автономні організаційні

структури не є успішними, а те, що марно очікувати наукових доказів для

підтримки певного вибору організаційної структури. Виробникам політики

треба краще порадити інвестувати свій час у ґрунтовний аналіз функцій, ви-

конання яких вони прагнуть, і організаційних елементів, що здаються — еx

ante (заздалегідь) — необхідними для забезпечення оптимального впрова-

дження політики в цьому контексті, замість того, щоб шукати доказів серед

іноземних систем задля підтримки свого вибору.

3. Правосуб’єктність організаційної структури не повинна вважатися основною

розділовою лінією між різними типами, і, особливо, поміж процесом ство-

рення агентств і іншими типами організаційних структур. Насправді наслідки

володіння правосуб’єктністю є численними, і не всі з них обов’язково пред-

ставлені в конкретній формі (можливість укладати юридично обов’язкові

угоди; можливість бути стороною в судочинстві; можливість мати майно-

ві права на певні активи; можливість отримувати подарунки; можливість

отримувати гранти тощо). Навіть вибір між правосуб’єктністю в рамках

публічного права і в рамках приватного права має різні наслідки від од-

Page 34: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

34

нієї країни до іншої. Як ілюстрацію, треба підкреслити, що причиною зга-

дування правосуб’єктності в Постанові ЄС щодо виконавчих агентств (див.

Додаток 4, стаття 4, параграф 2) є дуже специфічний контекст Європейської

Спільноти, яка, в цілому, має правосуб’єктність у своїх державах-членах, а

це означає, що тільки Європейська Комісія або Європейська Рада мають

право підписувати угоди від імені Європейської Спільноти.

Крім того, створення правових та політичних умов для заснування організа-

ційної структури з правосуб’єктністю або для деволюції владних повноважень

такій структурі не обов’язково є більш складним, ніж створення умов для за-

снування структур без правосуб’єктності або для делегування їм повноважень.

Отже, не існує загальноприйнятої і чіткої відмінності між деволюцією, що засто-

совується до юридично відокремлених від держави агентств і для якої потрібен

законодавчий акт парламенту, і делегуванням повноважень, яке застосовується

в межах ієрархії міністерських департаментів і залишається на розсуд уряду.

Правосуб’єктність є доречною для регуляторних агентств, якщо тільки в

певній правовій системі вона є необхідною для конкретних гарантій незалеж-

ності. Однак, достатньо лише зазначити той факт, що суди не мають окремої

правосуб’єктності для того, щоб довести, що правосуб’єктність не є необхідною

умовою для виконання регуляторних функцій. З іншого боку, у випадку надання

товарів та послуг питання правосуб’єктності може дійсно мати значення, од-

нак тільки тією мірою, наскільки правосуб’єктність дозволяє більш ефективно

здійснювати відповідну функцію з огляду на укладання контрактів, введення в

обіг коштів тощо. Чим більш конкурентне середовище для проведення діяль-

ності, тим більш доречними будуть ці елементи, і це призведе до вибору певної

форми адміністрації сфери публічного права або установи сфери цивільного чи

комерційного права. Може також статися так, що вибір відповідної організацій-

ної форми зумовлюється вимогами міжнародного законодавства або законо-

давства ЄС — хоча вони рідко бувають настільки суворими, щоб не залишати

простору для вибору.

в) Типи спеціалізованих організаційних підрозділів,агентств і органів влади

Немає переконливої загальної типології організаційних форм центрального

державного управління, яка слугувала б для аналізу політики і консультування

з питань політики. Типології, які існують, або є чинними тільки в межах певної

країни чи міжнародної організації, або корисні тільки для педагогічних цілей

(наприклад, для освіти, або, меншою мірою, для роз’яснення чиїхось власних

думок на підготовчій стадії до консультування з питань політики або вироблен-

Page 35: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

35

ня політики). Для цілей вироблення політики найбільш задовільними є класифі-

кації, що було запропоновано, з одного боку, авторами дослідження ОЕСР “Роз-поділене державне урядування”, та, з іншого боку, дослідженням Директорату з

питань державного управління та територіального розвитку ОЕСР “Організація міністерств та агентств — останні тенденції в державах-членах ОЕСР”, яке спи-

ралось на різні публікації ОЕСР (див. Додаток 2).

Дослідження ОЕСР “Розподілене державне урядування” використовує типо-

логію, що спирається на чотири типи структур (див. деталі в Додатку 1): 1) мі-

ністерські департаменти; 2) відомчі агентства; 3) адміністрації сфери публічного

права; та 4) установи сфери приватного права. Для кожної категорії в цій роботі

надається стислий опис інституційних та правових засад; структур урядування і

контролю; фінансових положень, правил менеджменту та управління персона-

лом; і функції, з наведенням прикладів з різних країн.

Публікація “Організація міністерств і агентств” застосовує бінарну типологію

(див. деталі в Додатку 2), що розрізняє поміж собою: 1) ключові міністерства, які

традиційно є вертикально інтегрованими, та 2) органи влади “на відстані руки”,

які включають три підкатегорії: a) відомчі агентства; б) опосередковано контр-

ольовані установи, які знову ж таки розділені на адміністрації сфери публічно-

го права і державні підприємства (які можуть бути комерційними державними

підприємствами або некомерційними установами сфери приватного права); і

3) квазіурядові установи. У роботі міститься огляд організаційної структури і

регуляторного середовища для кожної категорії і підкатегорії, включно з пере-

ліком правил та контролю і описом функцій. Публікація завершується “Переду-мовами успіху управління “на відстані руки”, наголошуючи на такому:

“Основними умовами для успішної і сталої розподіленої системи урядування[.] є такі:1. Міцна нормативно-правова та інституційна основа, що обмежує кількість

типів установ “на відстані руки”, установлює для них чіткі правові рамки і обґрунтовує будь-які винятки з установлених правил [.];

2. Добре продумана структура для окремих установ є також важливою, включ-но з поступовим наближенням до систем “ї руки”[.];

3. Організація необхідної постійної взаємодії між організаціями “на відстані руки” і центральними “батьківськими” міністерствами, яким вони підпорядковані;

4. Підзвітність делегованих менеджерів (керівників) і їхнє звітування, а також потреба суворого нагляду над цими органами, включно з наглядом з боку парламенту.Більш глибоке ознайомлення з обома публікаціями показує, що в типах

організаційних структур, які існують, не обов’язково збігаються функціональ-

на перспектива і правова та організаційна перспектива. З боку функціональної

перспективи основною відмінністю є різниця між регуляторними та виконавчи-

Page 36: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

36

ми функціями, яку можна проаналізувати в наданні послуг або товарів, якщо

розуміти виготовлення сертифікатів та надання грантів тощо як надання послуг.

Хоча немає порівняльного аналізу здійснення регуляторних функцій у рамках

ієрархічних структур в межах міністерських департаментів, різниця між регу-

ляторними та виконавчими агентствами відповідає цьому поділу. Жодна з цих

двох функцій не має форми, яка передбачає правосуб’єктність або навіть ви-

щий ступінь формальної і безпосередньо очевидної автономії.

Замість спроб наслідувати загальну міжнародну типологію структур, якої не

існує в реальному світі, розробники політики мають спиратися у своєму виборі,

з одного боку, на вичерпний перелік правових та політичних обмежень і наявні

загальні регуляторні рамки, і, з іншого боку, на вивчення вимог, що встановле-

но до здійснення певної функції з погляду автономії і загальної координації.

г) Адміністративне делегуванняяк альтернатива процесу створення агентств?

Як зазначалось вище, публікації ОЕСР іноді розрізняють делегування і

деволюцію.27 Це розрізнення не засновується на загальному єдиному розумінні

термінів “делегування” і “деволюція”. Такі вирази як деволюція, делегування і

децентралізація — обмежуючись тільки трьома загальновживаними виразами

в англійській мові — змінюють своє значення в правових та політичних текстах,

а також від країни до країни. Коли вони вживаються в рамках міжнародної ор-

ганізації, вони зазвичай супроводжуються визначенням, сформульованим для

окремої політики або навіть для окремої публікації, але вони рідко використо-

вуються послідовно в різний час і в різних галузях політики.

Делегування у значенні, в якому воно застосовується у вищезазначених пра-

цях, може бути визначеним як передача повноважень органам і установам, що

юридично залишаються частиною держави, натомість деволюцію можна визна-

чити як передачу повноважень органам і установам, що юридично відокремлені

від держави. Це розрізнення можна піддати критиці за надто великий наголос

на правових критеріях, таких як правосуб’єктність організації або правовий ста-

тус документа (парламентський акт про деволюцію порівняно з адміністратив-

ним актом делегування).

Можна зробити інше розрізнення, яке можна знайти в адміністративному

праві багатьох країн, а також в аналізові та практиці управління. Воно розріз-

няє передачу повноважень або компетенцій, з одного боку, і передачу права підпису або щоденного прийняття рішень, з іншого боку. Термін “деволюція” 27 Наприклад, PUMA (2001), “Управління більш широким державним сектором: принципи контро-

лю і підзвітності органів, створених шляхом делегування і деволюцїі” ОЕСР, Париж (CNM/GF/GOV/PUBG(2001)4).

Page 37: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

37

може застосовуватися до передачі повноважень або компетенцій, а термін

“делегування” — до передачі права підпису або щоденного прийняття рішень.

У цьому значенні, відмінність між деволюцією і делегуванням не залежить від

правосуб’єктності структури, якій було передано функції шляхом делегування

або деволюції, а від типу ієрархічних механізмів, що можуть бути застосовані.

Делегування права підпису або щоденного прийняття рішень є тимчасовим і

може бути скасованим органом, який здійснив делегування; апеляція зазвичай

подається до органу, який делегував повноваження. Таке делегування можливе

тільки в рамках ієрархічної структури — міністерського департаменту в біль-

шості випадків, — що передбачає повноваження з надання розпоряджень і сис-

тему дисциплінарних санкцій. Делегування повноважень, з іншого боку, може

здійснюватися як у рамках ієрархічної структури — міністерського департамен-

ту, так і в рамках деволюції зовнішній установі.

Делегування права підпису або щоденного прийняття управлінських рішень,

як правило, збільшує ефективність управління, оскільки воно дозволяє уника-

ти затримок, пов’язаних з очікуванням формального схвалення міністром або

головою міністерства. Воно також дозволяє ухвалювати рішення тим службов-

цям, які найкраще знають щоденну практику управління, водночас залишаючи

службовцям вищого рангу в міністерстві прерогативу ухвалювати рішення у

виняткових або особливо політично сенситивних умовах. У випадках, коли за-

гальні умови делегування викладено в рамковому документі і коли міністр або

голова міністерства погоджується з тим, щоб переглядати дії службовців або

підрозділів, яким було делеговано право підпису або право щоденного при-

йняття рішень, тільки “ex post” (постфактум) і на основі заздалегідь визначених

базових критеріїв, засадничі умови більшості “виконавчих агентств” або “відо-

мчих агентств” виконуються. Такий документ може мати вигляд рамкового до-

кумента, що окреслює основні повноваження і організацію установи або більш

конкретної угоди, що регламентує ефективність роботи, установлюючи кількісні

цільові показники, які треба досягти, і часові рамки як для установи, так і для

її виконавчого директора(ів).

Делегування права підпису або щоденного ухвалення рішень рекомендується

завжди, коли рішення щодо окремих випадків ухвалюються на основі рутинних

процедур. Воно також рекомендується для надання послуг і товарів, і може бути

альтернативою процесу створення агентств (в сенсі утворення окремих установ).

Перевагою цього типу делегування є те, що його набагато легше встановити і ска-

сувати — припускаючи, однак, що загальні принципи і правила адміністративного

прийняття рішень дозволяють це, або, згідно з законом або практиці судів, що

відповідають за судовий контроль адміністративної діяльності.

Напроти, делегування права підпису або щоденних рішень не рекомендуєть-

ся у тих випадках, коли існують особливі мотиви для забезпечення незалежності

Page 38: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

38

ухвалювача рішень від партійного і політичного втручання або якщо процедура

прийняття рішень передбачає взаємодію з різними зацікавленими сторонами,

які мають вплив на остаточне рішення — що, зазвичай, буває у випадку ре-

гуляторної функції. Можливість делегування повноважень може призвести до

небезпечного ігнорування важливих процедур у процесі прийняття рішень.

Делегування повноважень або компетенцій також відоме як децентралізація.

Децентралізація має постійний характер і не може бути скасованою. Як прави-

ло, її супроводжують механізми апеляції, що дозволяють уряду або незалежним

третім сторонам (таким як суди або трибунали) переглядати певне рішення і

анулювати його або — рідше — видавати установі, якій було делеговано повно-

важення, розпорядження щодо застосування рішення.

Хоча процес створення агентств (у сенсі утворення самостійних органів

влади) неодмінно передбачає передачу повноважень, її можна здійснювати без

створення агентств, навіть коли є особлива потреба уникати партійного і по-

літичного втручання або взаємодії з різними зацікавленими сторонами. Дійсно,

характер наявних апеляційних механізмів має набагато більше значення, ніж

форма структури, якій делегуються повноваження. Цілком можливо утриму-

вати цю структуру в межах міністерства і передбачити можливість апеляції до

уряду в цілому, до парламентської комісії або до незалежного органу влади

чи суду. Для того, щоб така система працювала, необхідна дуже чітка правова

основа, що встановлює умови делегування повноважень та механізми апеляції,

і система законодавства про державну службу та положень про персонал, що

унеможливлює застосування дисциплінарних санкцій або їхнього еквівалента

(припинення трудового договору, переведення державного службовця тощо)

внаслідок використання права на свободу рішення у сферах, де було делего-

вано ці повноваження. І в цьому випадку загальні принципи адміністративного

і конституційного права повинні чітко дозволяти вищезазначені механізми для

того, щоб ці варіанти були доступними.

Із вищезазначеного випливає, що процес створення агентств (у сенсі засну-

вання окремих органів влади) і департаменталізація не обов’язково протистав-

лені один одному. Створення агентств може забезпечити більш чітке уявлення

про формальні правові рамки або може бути більш оптимальним варіантом

через загальну систему принципів і правил адміністративного або конституцій-

ного права. Процес створення агентств також може бути ілюзією, якщо механіз-

ми апеляції або закон про державну службу є погано визначеними, дозволяють

занадто багато партійного і політичного втручання або — напроти — перешко-

джають підзвітності.

Page 39: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

39

3. СТВОРЕННЯ СПЕЦІАЛІЗОВАНИХОРГАНІЗАЦІЙНИХ СТРУКТУР

Створення спеціалізованої організаційної структури для здійснення функцій,

притаманних центральному уряду, зумовлено певним політичним, правовим та

культурним середовищем — середовищем, яке варіюється від країни до країни

та з часом. Отже, неможливо заздалегідь давати вказівки щодо способу, яким

повинні створюватися такі структури. Політичні рекомендації такого ґатунку

можуть даватися тільки після того, як чітко проаналізовано функцію, яка вико-

нуватиметься, потребу в цій функції і варіанти організаційної структури в теорії

і на практиці — де останні залежать від ґрунтовного знання політичної і адміні-

стративної системи держави та її конституційного і правового ладу. Відповідно,

ця публікація може зазначати тільки основні складові, які треба враховувати

при спробах використовувати досвід інших країн, про який відомо з наукової

літератури, на яку посилається ця публікація, або з інших джерел.

а) Конституційні та політичні обмеження

Конституційні рамки для організації і функціонування центрального держав-

ного управління значно відрізняються від країни до країни. Особливо важливо

мати добре розуміння різноманітних моделей відповідних конституційних пра-

вил, які існують, і принципів для того, щоб: 1) розуміти формальні і політичні

обмеження, які зумовили вибір на користь певної організації та/або реформу-

вання центрального державного управління, і продовжують обмежувати ви-

бір; 2) визначити конституційні передумови можливої реформи центрального

державного управління; 3) визначити конституційні поправки, внесення яких

може бути необхідним для здійснення певної реформи; і 4) oбирати другий за

оптимальністю варіант реформи у випадку, якщо конституційні обмеження, які

існують, не можна подолати через політичну важливість правової норми або

принципу, щодо робить оптимальний варіант перетворень неможливим, або че-

рез відсутність консенсусу щодо реформи серед політичних партій.

Наявна наукова література щодо агентств дуже розчаровує, нерідко внаслі-

док ігнорування конституційних обмежень, а іноді через те, що має тенденцію

або перебільшувати наслідки правових аспектів, забуваючи про вплив політич-

ного середовища на функціонування Конституції, або, навпаки, недооцінювати

важливість формальних правил і обмежень, які вони містять, на краще або на

гірше для політиків.

З метою дослідження проблематики конституційних обмежень ця публікація

пропонує розглянути деякі приклади з таких країн: Франція, Німеччина, Італія,

Page 40: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

40

Нідерланди, Швеція, Сполучене Королівство і Європейський Союз в цілому.

Частково ці приклади було обрано тому, що чіткий зміст конституційних пра-

вил зазвичай ігнорується (наприклад, королівська прерогатива в Великобрита-

нії), але, в основному, через те, що ці країни дуже відрізняються між собою за

можливостями і обмеженнями. Приклад ЄС є особливо актуальним не тільки як

можливий взірець, але і як джерело обмежень для його держав-членів.

Порівняльний огляд цих країн (див. Додаток 3) чітко свідчить про таке: 1) не

існує загальної моделі конституційних обмежень стосовно організації і функціону-

вання центрального державного (або ЄС) управління, окрім обмежень, які перед-

бачені загальними бюджетними та фінансовими правилами, згідно з якими бюджет

і фінансовий менеджмент потребують схвалення парламентом і містять принципи,

що обмежують дію фінансового законодавства одним роком. 2) Значущість консти-

туційних обмежень стосовно організації і функціонування державного управління

відрізняється не тільки залежно від розподілу повноважень між урядом і парла-

ментом (який варіюється від однієї країни до іншої), але також і, можливо, більшою

мірою, залежно від стабільності урядових коаліцій і від наявності та прискіпливості

судового контролю над законодавчими актами або урядовим регулюванням (який,

у свою чергу, залежить від більш чи менш відкритого доступу до судів, що має осо-

бливості в різних країнах. 3) У випадках, коли існує відмінність між, з одного боку,

деволюцією повноважень органу влади, що має відмінну від держави (або ЄС)

правосуб’єктність, і, з іншого боку, делегуванням повноважень відомчим підрозді-

лам або виконавчим агентствам, що залишаються частиною центрального уряду, не

існує загальної моделі, згідно з якою делегування повноважень може набути сили

завдяки урядовій постанові або рішенню, в той час коли для деволюції потрібен акт

парламенту. 4) Окрім конституційних обмежень, уряди також стримує необхідність

максимально залучати зацікавлені сторони під час реорганізації системи управлін-

ня, а також прагнення до послідовності і, нарешті, ефективності.

б) Правова основа для створенняспеціалізованих організаційних структур

Правові вимоги до створення спеціалізованих організаційних структур у

межах центрального державного управління залежать від конституційних об-

межень. Загальні правові рамки можуть бути вже наявними або відсутніми в

момент, коли виробники політики обмірковують створення таких структур або

делегування їм певних функцій. Ці загальні правові рамки можуть бути части-

ною правил, принципів і постанов, що формують легко доступний і узгодже-

ний масив письмових правил. Або навпаки, вони можуть бути розсіяними в

різних конституційних положеннях, законодавчих або нормативних документах,

Page 41: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

41

практиці адміністративних та конституційних судів, а іноді також цивільних або

комерційних судів.

Можливо, що такі правові вимоги містяться в постановах або директивах Євро-

пейської Спільноти, або в рамкових рішеннях Європейського Союзу, або випливають

з положень договорів про Європейську Спільнота та Європейський Союз згідно з

трактуванням і застосуванням Європейським Судом. В цілому треба взяти до уваги,

що згідно з законодавством ЄС та міжнародним правом, держава відповідає за функ-

ції, що виконуються від її імені, незалежно від організаційної структури, яка здійснює

функцію (держава відповідає не тільки за державні органи влади, але також за пере-

хідні і місцеві органи влади, а також за приватних осіб, які діють від її імені).

За відсутності вже наявних правових вимог у певній країні, треба дати від-

повідь на таке запитання: чи виробники політики прагнуть спочатку закласти

загальну правову основу, — зусилля, яке може бути надзвичайно тривалим

у силу технічних і політичних причин, чи є можливим — політично і юридич-

но — встановити необхідні тимчасові правила і принципи як експеримент, щоб

зробити висновки з цього досвіду до встановлення загальних правових рамок.

У другому варіанті правовий досвід також необхідний для встановлення експе-

риментальних правових рамок, які відповідають законодавству країни і — якщо

це актуально — вимогам законодавства Європейського Союзу. Спиратися на

відповідний правовий досвід є вкрай необхідним для виробників політики, і на-

вряд чи одна особа або навіть невелика група людей — незалежно від того,

наскільки вони видатні — володітиме усім необхідним правовим досвідом.

Якою б не була ситуація у певній країні в певний момент часу, треба розглянути

такі пункти для отримання загального уявлення або оцінки існуючої нормативно-

правової бази саме в цій країні в цей момент часу. Ці пункти можна також за-

стосовувати як настанови для створення загальної нормативно-правової бази або

навіть як експериментальні правові рамки для даного комплексу функцій.

Наведений нижче контрольний список не є вичерпним:

1. Хто має повноваження створювати певну організаційну структуру: пар-

ламент? уряд в цілому? окремі міністри? підрозділи в рамках існуючих адміні-

стративних структур у межах міністерського департаменту? інші існуючі органи

влади?

2. Якщо функції, що мають здійснюватися, передбачені постановою або ди-

рективою Європейської Комісії або рамковим рішенням Європейського Сою зу,

чи містить відповідний документ конкретні вимоги щодо гарантій незалежності

та залучення зацікавлених сторін? Чи підпадають функції, які мають виконувати-

ся, під категорію впровадження законодавства ЄС? Чи можуть вони мати вплив

на свободу пересування осіб, товарів, послуг і капіталу або чи можуть вони

призвести до дискримінації між громадянами держав-членів ЄС (ЄС nationals)

та іншими громадянами ЄС?

Page 42: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

42

3. Якої процедури треба дотримуватись в установі, що має повноваження ство-

рювати нову організаційну структуру? Чи є необхідним схвалення главою держави?

З якими органами влади або представницькими групами треба проконсультувати-

ся і наскільки обов’язковим є їхнє бачення? Чи існує зобов’язання сповіщати про

утворення нової структури в межах країни (парламенту або іншим органам влади)

або за межами країни (Європейській Комісії, міжнародним організаціям у рамках

багатосторонніх угод, або іншому уряду на основі двосторонньої угоди)?

4. Чи наявні загальні правові рамки адміністративного провадження і, якщо

так, чи є вони кодифікованими? Чи дозволяють вони винятки, і якщо так, за

яких умов? Чи підпадають функції, які мають здійснюватися, під категорію

впровадження законодавства ЄС і, якщо так, чи існують механізми забезпечен-

ня того, що складові “права на належну адміністрацію” (як це сформульовано

в Хартії основних прав Європейського Союзу і далі розвинуто в Європейському

кодексі належної адміністративної поведінки28, який було розроблено Європей-

ським Омбудсманом), відомі і застосовуються організаційною структурою?

5. Чи наявні правові принципи або правила, що перешкоджають делегуван-

ню повноважень від одного органу влади до іншого? Чи наявні правові принци-

пи або правила, які перешкоджають делегуванню права підпису або щоденного

прийняття рішень? Чи наявні принципи або правила, що встановлюють механіз-

ми апеляції проти рішень, які було делеговано? Якщо немає відповідного пись-

мового положення в Конституції, статутах або загальних постановах, чи існує

відповідний судовий прецедент? Чи було враховано наслідки відповідальності

держави в рамках міжнародного та правового законодавства для створення ме-

ханізму, який зобов’язуватиме ухвалювачів рішень дотримуватися міжнародно-

го або європейського законодавства?

6. Чи існують загальні принципи і правила, які відносяться до бюджету та

фінансового менеджменту? Чи передбачають вони винятки, і, якщо так, то за

яких умовах? Чи було враховано наслідки членства країни в ЄС — включно з

Європейською валютного системою і теперішньою або майбутньою участю в

Європейському валютному союзі (ЄВС), — для того, щоб мати механізми, які

відповідають критеріям вступу до ЄВС або до Пакту стабільності і зростання?

7. Чи підлягатиме запланована діяльність контролю з боку національного

Омбудсмана (якщо така посадова особа існує) та/або інших адміністративних

органів влади, що відповідають за захист даних, приватної таємниці, конкурен-

ції тощо? Чи повноваження цих органів влади визначено згідно з характером

установи, що приймає рішення, або згідно з характером або метою рішень, які

мають бути ухвалені?

8. Чи існує загальна система судового контролю над адміністративними ді-

ями? Якщо так, чи містяться підстави у відповідних адміністративних рішеннях,

28 Див: http://www.ombudsman.europa.eu/code/en/default.htm.

Page 43: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

43

і чи є засоби, які дозволяють здійснювати судовий контроль відповідно до ви-

мог, встановлених судовою практикою Європейського Суду?

9. Чи існують спеціалізовані трибунали або суди і, якщо так, які є критерії

встановлення юрисдикції цих судів? Чи відповідає формальна структура органу

влади, що приймає рішення, юрисдикції судів і якою мірою?

в) Розробка інституційних рамок та інструментів управліннядля спеціалізованих організаційних структур

Як і стосовно до нормативно-правової бази, інституційні рамки та інструменти

управління спеціалізованих організаційних структур можуть бути наявними або

відсутніми в момент, коли виробники політики розглядають можливість ство-

рення таких структур або делегування їм функцій. Вони можуть бути закріплені

в низці правил, принципів та інструкцій, які більш або менш легко адаптувати.

Також можливо, що ці інституційні рамки та інструменти управління містяться

в постановах або директивах Європейської Спільноти або в рамкових рішеннях

Європейського Союзу, які представляють правові зобов’язання держав-членів

ЄС, або в необов’язкових для виконання нормативно-правових актах Європей-

ської Комісії, таких як зелені книги, білі книги або повідомлення. Отже, опора

на відповідний управлінський і правовий досвід є фундаментальною вимогою

до виробників політики для того, щоб вони зрозуміли, який простір для манев-

ру мають, і визначили ступінь, до якого наявні місцеві моделі можуть просто

використовуватися або бути легко адаптованими, а також ступінь потреби у цих

інноваціях. Знову зазначимо, що загальна публікація з політичного консульту-

вання не може дати точні вказівки, які могли б одразу застосовуватись і які

виходили б за рамки вже існуючих рекомендацій ОЕСР (див. Додаток 2).

Якою б не була ситуація у певній країні в певний момент часу, разом з тим

необхідно розглянути нижченаведені пункти, хоча вони ніяк не є вичерпним

переліком. Як і в попередньому параграфі, присвяченому правовим вимогам і

процедурам, нижченаведений перелік можна використовувати для отримання

загального уявлення або оцінювання існуючих моделей у певній країні в пев-

ний час; їх можна також використовувати як настанови для створення загальної

нормативної-правової бази або навіть експериментальних правових рамок для

даного комплексу функцій.

Дані питання можуть доповнити контрольний список питань, уміщений в

попередньому розділі:

1. Якими є наслідки обрання існуючої інституційної структури у світлі за-

стосування загальних правил ухвалення рішень, фінансового менеджменту, по-

ложень про персонал, аудиту та судового і несудового контролю?

Page 44: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

44

2. Якою є місія структури, її роль та завдання? Чи залежать вони від консти-

туційних вимог, вимог секторальної політики, зобов’язань членства в ЄС? Хто є

зацікавленими особами стосовно цієї місії, ролі та завдань (парламент, уряд в

цілому, міністри, відповідальні за цей сектор політики або інші сектори, Євро-

пейська Комісія, постачальники ресурсів, інші компанії в цьому секторі політики,

їхні клієнти, групи за інтересами, громадяни тощо)? Відповідь на ці запитання

не має спиратися на просте вивчення письмових положень у законодавстві, по-

становах та/або європейських постановах, директивах або рамкових рішеннях.

Натомість, вона має постати внаслідок консультацій з виробниками політики в

уряді і парламенті, а також з експертами і представниками організованих або

розсіяних інтересів. Одразу після визначення зацікавлених сторін треба вивчити

різноманітні придатні варіанти механізмів підзвітності (політична підзвітність

парламенту або безпосередньо громадянам; специфічні механізми підзвітності

різним зацікавленим сторонам; підзвітність колегам для високопрофесіоналі-

зованих установ тощо). Це, у свою чергу, зумовить вибір структур і процедур:

підзвітність парламенту найкраще організувати через ієрархію в межах мініс-

терства або через особливі механізми підзвітності установі, яка повністю від-

окремлена від міністерських департаментів. Підзвітність зацікавленим сторонам

можна досягти через склад правління, механізми звітування, зовнішній аудит

чи перевірку або завдяки комбінації усіх вищезазначених складових.

3. Хто очолюватиме структуру? Виконавчий директор та/або колегіальний

орган? Вибір на користь одноосібного керівника створює можливості для більш

швидкого ухвалення рішень і є менш дорогим і обтяжливим, ніж колегіальний ор-

ган. Він також є запорукою більш чіткої підзвітності секторальному міністерству.

Колегіальний орган, з іншого боку, дає можливість досягти кращої комунікації з

різними зацікавленими сторонами і може бути гарантією униенення наслідків кон-

флікту інтересів або навіть корупції. Як призначатимуться найвищі функціонери?

Чи корисно дати право призначення різним установам та/або використовувати

різні процедури призначення для того, щоб створити в межах структури систему

стримувань і противаг? Якими є варіанти забезпечення стримувань і противаг і

одночасно уникнення блокування системи? Чи найвищі функціонери просто до-

повнюють один одного на базі своєї спеціалізації? Як можна забезпечити присут-

ність необхідного досвіду, водночас зберегаючи єдність управління?

4. За якими критеріями буде оцінюватися, чи виконує структура свою місію і роль

і чи успішно вона функціонує? Чи можливо встановити ці критерії заздалегідь? Чи

можливо перевести ці критерії в кількісну форму (окрім тих, що визначають успішний

фінансовий менеджмент), чи це є занадто складним, або навіть шкідливим, оскільки

призведе до зосередження тільки на незначних аспектах? У тих випадках, коли ді-

яльність структури можна виміряти — і за умов, що елементи в кількісному вимірі є

достатньо значущими для ефективності функції в цілому — вимірювані цілі можуть

Page 45: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

45

бути оприлюдненими (зокрема, щодо дати їхнього досягнення) і можуть призвести

до фінансової компенсації організації. Хоча це може бути способом зміцнення довіри

з боку громадськості, не можна однозначно стверджувати, що цей метод обов’язково

є правильним стимулом для досягнення більшої ефективності, яка залежить від типу

ресурсів структури і його впливу на індивідуальне становище співробітників. Коли є

можливість перевести цілі в кількісний вимір, доречним інструментом може бути уго-

да, що регламентує ефективність роботи (“performance contract”) — тип угоди, який

установлює цілі і часові рамки для їх досягнення. Угода, як правило, підписується

керівником (ами) структури, міністром або службовцем міністерства вищого рангу,

що має секторальну відповідальність, і міністром фінансів. Ця угода є інструментом

оцінки роботи структури і її керівника (ів), і вона може мати фінансові наслідки (по-

зитивні або негативні) або стати основою підвищення по службі для співробітників,

що працюють у структурі. Угода має бути збалансованою зобов’язанням надавати

для використання ресурси на багаторічній основі. Ці угоди, що застосовуються в

таких різних правових середовищах, як Великобританія (в основному для відомчих

агентств) і Франція (для “центрів відповідальності” (“centres de responsabilité”) вва-

жаються обов’язковими, але не з юридичного погляду, тобто їм не можна надати

законної сили через рішення суду; в дійсності, вони є “джентльменськими” угода-

ми. Основним недоліком цих угод є те, що вони не можуть відступити від принципів

бюджетного законодавства; в період зростання бюджету це не є проблемою, але в

часи скорочень обіцяні ресурси не завжди надходять. Як тільки знайдено відповідь

на ці запитання, можна розпочинати створювати механізми звітування, що повинні

передбачати, хто кому звітує (відповідно до обраної форми підзвітності): в якій формі

(письмовій чи усній, з якими додатковими документами)? коли і з якою періодичніс-

тю? якими є наслідки звітування?

5. На цьому етапі необхідно визначити основні засади процесу при-

йняття рішень. Це можна здійснити через пряме застосування загального

адміністративно-процедурного кодексу або особливого комплексу правових по-

ложень. Спеціальні положення можуть бути корисними або необхідними через

відсутність загального кодексу. Вони можуть бути корисними або необхідними

також тому, що функція, яка має виконуватись, вимагає особливих положень,

що спрощують процес прийняття рішень, або передбачає більш складний про-

цес прийняття рішень через особливий склад зацікавлених сторін. Процес ухва-

лення рішень має бути узгодженим з основними засадами управління структу-

рою. За відсутності загального кодексу адміністративної поведінки, стандарти

поведінки мають бути встановлені і оприлюднені, з виписаними чіткими вказів-

ками щодо можливих апеляцій та засобів правового захисту.

6. Необхідно окреслити певні засади бюджетного процесу та фінансового

менеджменту. Подібно до попереднього пункту, це можна здійснити шляхом

прямого застосування загальної бюджетної процедури і правил фінансового ме-

Page 46: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

46

неджменту або конкретних правил, пов’язаних з певними функціями. Очевидно,

що треба спиратися на принципи ефективного фінансового управління.29

7. Наступним кроком необхідно визначити основні засади аудиту. Що сто-

сується зовнішнього аудиту, то, якщо країна має загальну систему аудиту дер-

жавного управління (особливо аудиторські суди і групи інспекторів), йому під-

лягатимуть усі спеціалізовані державні структури, незалежно від їхньої форми,

функції і правового статусу. Винятки із загальної системи мають прискіпливо

перевірятися, якщо їх наслідком є менш вимогливі механізми аудиту. Якщо ре-

зультатом є більш вимогливі механізми аудиту — і це може бути вимогою, що

походить з міжнародних зобов’язань або зобов’язань в рамках ЄС, — їх треба

вітати за умов, що вони не уповільнюють і не заважають успішному функціо-

нуванню структури (що можливо, наприклад, якщо надто багато часу приді-

ляється збору документації для аудиторів). Знову ж таки, це можна розглядати

як вдалу можливість експериментувати з механізмами зовнішнього аудиту з

метою подальшого узагальнення результатів за умов, що це експериментування

не стає першочерговою метою створення організаційної структури.

Що стосується внутрішнього фінансового контролю, вибір знову здійснюється

між застосуванням загальної схеми і встановленням особливих механізмів. Як для

зовнішнього аудиту, так і для механізмів внутрішнього фінансового контролю, ви-

бір, що треба зробити, повинен враховувати характер функції, що буде здійснюва-

тися, оскільки він може потребувати дуже різних навичок. Окрім механізмів аудиту,

що зосереджують увагу переважно на належному управлінні, насамперед на фінан-

совому управлінні,30 цілком імовірно, що виникне потреба експертного аудиту вико-

нання функції. У рамках політики ЄС існують елементи зовнішнього аудиту (напри-

клад, у рамках структурних фондів або спільної сільськогосподарської політики),

які залучають службовців Європейської Комісії або інших осіб. Одне із запитань, які

треба задати, стосується того, чи вищезазначені елементи є достатніми для певної

країни, чи їх треба доповнити іншими механізмами аудиту.

8. Необхідно також окреслити основні засади управління персоналом, зокрема,

прийняття на службу, просування по службі та схеми оплати праці. Знову ж таки, це

може бути прямим застосуванням загального закону про державну службу, який,

якщо він є добре продуманим, має містити механізми, що забезпечують необхідну

ізоляцію державних службовців від партійних і політичних змін, водночас дозволя-

ючи періодичні зміни у тих функціях, які вимагають змін структур прийняття рішень.

Перший аспект є особливо важливим для того, щоб уникнути впливу деяких заці-

кавлених сторін на відповідних державних службовців, що, відповідно, сприятиме

втраті їхньої незалежності. Якщо не існує загального закону про державну службу

29 Див. Sigma (2001), “Управління державними витратами: довідник для перехідних країн”, ОЕСР, Париж, та “Фінансове управління і контроль над державними агентствами” (процитоване у виносці no. 2), що не можна підсумувати в парі речень.

30 Див №. 27.

Page 47: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

47

або якщо закон не поширюється на структуру, що планується створити, тоді треба

звернути пильну увагу на положення про персонал. Треба зробити розрізнення між

вищим корпусом державної служби і звичайними державними службовцями, осо-

бливо якщо останні повинні дотримуватися загальних правил стосовно державних

службовців. Однак рішення щодо винятків із загальних правил державної служби

не повинно прийматися тільки з огляду на заснування спеціальної структури. Якщо

загальні правила державної служби вважаються надто негнучкими для потреб пев-

ної структури, варто задати запитання, чи загальні правила державної служби не

є надто суворими в принципі і чи не потребують реформування та чи причини,

які спонукають виробників політики шукати винятків, не є надто недалекоглядними

або навіть нелегітимними. Якщо, з іншого боку, основою прагнення до винятків із

загальних положень є той факт, що ці положення є надто складними, надто мінли-

вими або надто непередбачуваними, утворення спеціалізованої структури з її влас-

ними положеннями про персонал може бути гарною можливістю для експерименту

зі зміненою системою положень про персонал, яку пізніше можна поширити на

всю державну службу. Експериментування з такою системою, однак, не має бути

основною метою вибору організаційної структури, оскільки призведе до відходу від

справжньої ролі і функції організації. На зразок ілюстрації, Додаток 4 містить По-

станову ЄС щодо виконавчих агентств, що дає свіжий приклад того, як вирішувати

вищезазначені питання. Однак вона не може застосовуватися і, тим більше, копію-

ватися без більш глибокого аналізу фінансового регулювання ЄС і його загальної

інституційної та нормативно-правової бази.31

г) Забезпечення управлінської координаціїв спеціалізованих організаційних структурах

Досить поширеною є думка про те, що процес створення агентств призводить

до фрагментації адміністративних структур і, отже, є основною причиною проблем

координації державної діяльності і політики. Ступінь відповідності цього тверджен-

ня дійсності в різних країнах істотно відрізняється. У країнах, де координація полі-

тики добре функціонує в рамках ієрархічної системи міністерських департаментів,

створення агентств дійсно може спровокувати руйнування усталених практик та

каналів комунікації. Цей процес може також спонукати службовців шукати більшої

автономії, таким чином змінюючи культуру державних службовців, особливо в сис-

темах, де міжвідомча мобільність не є звичною. У країнах, де координація політики

здійснюється неефективно, процес створення агентств навряд чи змінить ситуацію

в будь-який бік. В усякому випадку збереження або встановлення правильної сис-31 Для детального тлумачення положень щодо виконавчих агентств і фінансового регулювання ЄС, з яким

вони пов’язані, див. Пол Крейг, “Нові основи управління ЄС: фінансове регулювання 2002”, 68 Право & сучасні проблеми 107, http://www.law.duke.edu/journals/lcp/articles/lcp68dwinter2004p107.htm

Page 48: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

48

теми координації не є прямим наслідком інституційного дизайну спеціалізованих

організаційних структур або урядового апарату в цілому, а є результатом доброго

розуміння поняття і інструментів координації політики.

Шкала координації політики Меткалфа32 є інструментом, що може застосову-

ватися для оптимізації стратегій координації з особливим акцентом на відноси-

ни між різними механізмами. Шкала є також інструментом, за допомогою якого

можна вимірювати координацію (за дев’ятирівневою шкалою) і визначати “вузькі

місця”.33 Забезпечення координації між спеціалізованими урядовими структурами

вимагає запровадження необхідних інструментів для успішного функціонування

перших п’яти рівнів шкали (інші чотири рівні стосуються аспектів координації, які

виходять за рамки цілей цієї публікації). Перші п’ять рівнів є такими:

Рівень 1: Незалежність (кожен організаційний підрозділ зберігає автоно-

мію у власній галузі політики, незалежно від ефекту поширення на пов’язані

з ним підрозділи/галузі): Це є передумовою будь-якої системи координації і

спирається на вдале і чітке визначення функцій та повноважень підрозділу

незалежно від формального ступеня його автономії. Якщо розмежування

функцій та повноважень є дещо неясним або якщо часткові дублювання

функцій та повноважень є неминучими чи навіть необхідними (наприклад, у

випадку експериментування), структура управління та/або практики функціо-

нування відповідних підрозділів мають бути адаптовані з метою забезпечен-

ня постійної координації рівнів від 2 до 5. Якщо, навпаки, розмежування між

підрозділами, функціями і повноваженнями є чіткими і немає дублювань,

буде достатнім передбачити канали комунікації дуже загального характеру з

тим, щоб дати можливість цим підрозділам ідентифікувати будь-які зміни,

що можуть призвести до нечіткого розподілу функцій або дублювання, у

зв’язку з цим заохочуючи дії центральних рівнів уряду.

Рівень 2: Комунікація (підрозділи інформують один одного про діяль-

ність у своїх галузях через загальноприйняті канали комунікації): Ця кому-

нікація спирається на формальні інструменти, такі як періодичні зустрічі

керівників підрозділів і розсилка переліків документів підрозділу, а також

на неформальні інструменти, такі як дискусії між службовцями, які відпо-

відають за окремі підрозділи.

Рівень 3: Консультування (підрозділи консультуються один з одним у

процесі формулювання власної політики з метою уникнення дублювання та

неузгодженості): Це консультування знову ж таки спирається на формальні 32 Див. Лес M. Меткалф, “Міжнародна координація політики і реформа державного управління” в:

“Міжнародному огляді управлінських наук”, 60, 1994, с. 271-290; Лес M. Меткалф, “Реформа Комісії: чи приведе організаційна ефективність до ефективного урядування”, в “Журналі досліджень спільного ринку” 2000, 38(5), с. 817-841.

33 В якості прикладу нещодавнього застосування шкали, див. Дунган Рассел і Ендрю Джордан “Сполучене Королівство. Семінар EPI в Кембриджі, 12-13 жовтня 2005 р.”,http://www.uea.ac.uk/env/cserge/events/epi/russel_jordan.pdf.

Page 49: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

49

інструменти, такі як періодичні зустрічі керівників підрозділів і відправка до-

кументів іншим підрозділом з вимогою окреслити свою позицію, а також на

неформальні інструменти, такі як дискусії між службовцями, які відповіда-

ють за окремі підрозділи.

Рівень 4:Уникнення розбіжностей політики (підрозділи активно прагнуть

забезпечити спрямування своєї політики до спільної мети): на цьому рівні

координація також спирається на зустрічі, але з чіткою метою не тільки ін-

формування, але й подолання можливих розбіжностей, а також на процес

прийняття рішень, що обов’язково передбачає зворотній зв’язок від інших

підрозділів.

Рівень 5: Пошук консенсусу (підрозділи виходять за рамки простого при-

ховування відмінностей і уникнення дублювань задля спільної конструктивної

роботи в межах спільних комітетів і команд): цей процес також спирається

на набагато більш формалізовані інструменти, такі як періодичні зустрічі з

ініціативи центральних координаційних підрозділів, створення робочих груп

і, можливо, рішення з лідерства в даних галузях політики).

Важливо зрозуміти те, що успішне функціонування інструментів політи-

ки на певному рівні вимагає наявності і регулярного використання інстру-

ментів тих рівнів, які безпосередньо передують цьому рівню. Інформацій-

ні технології значно полегшують використання цих інструментів, особливо

тому, що дозволяють створення списків розсилки, розсилку документів зі

спеціальними позначками (для вашої інформації, переслати, читати, відпо-відь не обов’язкова, відповісти, переглянути — інструкції, які відповідають

потребам різних рівнів координації), або навіть установлення перешкод для

завершення роботи над документом чи ухвалення рішення до опрацювання

та врахування позицій різних підрозділів. Однак треба усвідомлювати, що

безперебійне функціонування цих механізмів значною мірою залежить від

спільної культури, яка — якщо ще не існує, — для свого розвитку вимагає

значних зусиль з підготовки кадрів, а також мобільності від одного підрозді-

лу до іншого. Спроби здійснювати координацію шляхом формального арбі-

тражу з центральної позиції приречені на поразку, якщо не існує відповідної

культури та усталених практик.

Все вищезазначене має на меті підкреслити, що створення спеціалізованої

структури, завдяки зростанню та диверсифікації функцій, створює серйозні

труднощі координації. Ці функції треба взяти до уваги в процесі інституційного

дизайну як один з багатьох інших факторів, але координація є переважно не

прямим наслідком загальної регуляторної рамки, а результатом наявної адміні-

стративної або управлінської спроможності.

Page 50: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

50

д) Спроможність реформувати або ліквідувати спеціалізовані організаційні структури за зміни обставин

Законним інтересом виробників політики — хтось може додати, їхнім

обов’язком — є гарантія того, що якщо спеціалізовані організаційні структу-

ри будуть неспроможні відповідати потребам, які вони мають задовольняти,

їх можна реформувати або ліквідувати зі зміною обставин. Існує протиріччя

між цією вимогою та потребою в стабільності, притаманній ефективній систе-

мі управління, і це протиріччя може бути в конфлікті з потребою виробників

політики в незалежності. Важко знайти правильний баланс між стабільністю

і можливістю реформи, який має враховувати не тільки потреби політичного

курсу, що часто змінюються, але також непередбачувані обставини партійної

політики.

Отже, конституційні та правові рамки можуть бути більш або менш адапто-

ваними до того, щоб знайти баланс між цілями, які конфліктують між собою,

але їх також треба оцінювати з двох інших перспектив: відповідність міжнарод-

ним зобов’язанням та зобов’язанням перед ЄС, і, у більш широкому сенсі, від-

повідність принципам верховенства права і розподілу влади. Є певна ціна, яку

треба заплатити за верховенство права і демократію, і ця ціна може передбачати

певну непохитність державної адміністративної організації. Отже, наголос треба

робити не тільки на обставинах, що змінюються, і на розподілові ресурсів, але

на більш широких цінностях верховенства права і демократії.

Варто додати, що організаційна теорія, емпіричні дослідження і досвід вка-

зують на один і той самий феномен: одразу після створення певної структури ті,

хто обіймає в ній посади, мають природну схильність допомагати їй виживати і

зростати, навіть якщо ця структура не видається доцільною зовнішнім спосте-

рігачам. Єдиними засобами проти цієї тенденції є регулярні оцінювання зовніш-

німи та незалежними експертами або органами (з можливістю рекомендування

реформ), обмеження строків перебування на посаді для керівників та їх осно-

вних співробітників, і, можливо, положення в законодавстві або урядове роз-

порядження щодо створення структури, яка робить обов’язковим періодичне

оцінювання як умову для продовження строку перебування на посаді керівників

структури. Знову ж таки тут можуть виникати протиріччя. Вплив цих механіз-

мів залежить від загальної системи державних органів та державної служби:

система вищого корпусу державної служби, яка добре функціонує,34 може бути

корисним ресурсом, який дає можливість провести реформи у виконавчих

функціях, необхідні для того, щоб тримати урядову систему адаптованою до

змін обставин, водночас постійно забезпечуючи її необхідним досвідом.

34 Див. Жак Ціллер (1995), “Керівництво в центральному уряді. Започаткування системи вищого корпусу державної служби в центрально— і східноєвропейських країнах”. Публікації SİGMA № 1, ОЕСР, Париж.

Page 51: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

51

ДОДАТОК 1

Уривок з:“Розподілене державне урядування:

агентства, установи та інші органи влади”ОЕСР, Париж, с. 17-19

Класифікація агентств, установ та інших державних органів

У цій роботі Дерек Жіль розробив типологію державних організаційних

форм, яка поєднує інституційні та правові риси організаційних форм із суджен-

ням про притаманні їм фінансові положення, правила менеджменту та управ-

ління. Інформація з описів окремих країн свідчить, що більшість державних

органів відповідає цій класифікації, що значно полегшує розуміння проблем,

з якими стикаються уряди при управлінні таким широким колом органів влади

(проблеми, пов’язані з різними типами організаційних форм, викладені в розді-

лі 1 цього звіту). Згідно з цією класифікацією, в нашому дослідженні висвітлю-

ються три основні типи органів влади (просимо зауважити, що ми будемо ви-

користовувати описану нижче термінологію протягом усього зведеного звіту):

1. Відомчі агентства Інституційні та правові засади: Вони є частиною міністерств і не мають влас-

ної, окремої від держави правосуб’єктності. Вони керуються публічним правом,

і, як правило, діють, у межах квазі-договірних відносин зі своїм галузевим мі-

ністерством.

Центральна виконавча влада

міністерські департаменти відомчі агентства

Орган, що відіграє провідну роль у підготовці/підтримці

Інші залучені органи

невіддільні від держави частково або повністю відокремлені юридично відокремлені

органи

органи публічного права органи приватного права

міністр як державні, так і приватні клієнти переважно приватні клієнти

державні службовці частково державні службовці працівники за нормами

приватного права

фінансування за кошти

платників податків

частково за рахунок оплати послуг,

частково за рахунок продажів,

частково з податків

фінансування за рахунок

виручки від реалізації

1. Ця таблиця є спрощеною версією таблиці, яка представлена Дереком Жіллем у його роботі (див. виноску 10)

Page 52: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

52

Структура управління і контролю: Відомчі агентства не мають ради керівників

(хоча можуть мати адміністрацію або дорадчі органи), і виконавчий директор безпо-

середньо призначається міністром. Міністр здійснює формальне (але менше пряме)

управління, у той час як виконавчий директор здійснює оперативне управління.

Фінансові положення, правила менеджменту та управління персоналом: Управління персоналом здійснюється за загальними правилами державної

служби в тому, що стосується призначення на посаду, просування по службі і

звільнення, але контроль за вартістю і кількістю трудових ресурсів є зазвичай

слабшим. Більшість агентств фінансуються з коштів державного бюджету, і їхній

бюджет щорічно переглядається в державному бюджетному процесі. Деякі агент-

ства частково фінансуються за рахунок плати за користування послугами.

Функція: зазвичай надання некомерційних послуг громадянам і допоміжних

послуг іншим установами державного сектору.

Приклади: Німеччина: пряма федеральна адміністрація; Нідерланди: агентства;

Нова Зеландія: напівавтономні органи влади; Іспанія: автономні органи влади; Ве-

ликобританія: виконавчі агентства; США: організації, орієнтовані на результат.

2. Адміністрації сфери публічного права (АПЛ) Інституційні та правові засади: У своїй діяльності вони керуються переважно

публічним правом, але є частково або повністю інституційно відокремленими

від міністерств та/або можуть бути частково або повністю окремими юридич-

ними особами.

Структура управління і контролю: Адміністрації сфери публічного права мо-

жуть мати раду керівників, дорадчу раду або перебувати під одноосібним керів-

ництвом. Управління делеговано керівному органу (з радою керівників або без),

а міністр здійснює опосередковане управління.

Фінансові положення, правила менеджменту та управління персоналом: Пра-

вила управління персоналом варіюються від повного застосування законодавс-

тва щодо державних службовців, часткового застосування цього законодавства

і застосування загального трудового кодексу, але найчастіше застосовується

загальне регулювання для державних службовців. Більшість АПЛ фінансуються

за рахунок коштів платників податків, і їхній бюджет визначається загальним

бюджетним законодавством, хоча нерідко їм дозволяється переносити на на-

ступний бюджетний період позитивне сальдо.

Функція: Вони створені для забезпечення: а) диференційованої структури

управління (рада керівників) — що в деяких випадках дозволяє більшу автоно-

мію управління або незалежність політики; та/або

б) диференційованого середовища контролю; та/або в) більшої незалеж-

ності керівників. Конкретні функції є дуже різноманітними, від надання послуг

до регуляторних та квазісудових функцій.

Page 53: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

53

Приклади: Франція: адміністративні державні органи (“Etablissements publics administratifs”), професійні державні органи (“Etablissements publics professionnels”) і автономні адміністративні органи (“Autorités Administratives Indépendantes”); Німеччина: непрямі державні адміністрації; Нідерланди: не-

залежні державні органи, що керуються публічним правом (“zelfstandige

Bestuursorganen” — ZBOs); Нова Зеландія: багато установ Корони (зокрема,

корпорації, установлені на основі особливого акта парламенту, “представники

Корони” (установи, що здійснюють державну політику), школи, “автономні уста-

нови Корони” (які повинні враховувати державну політику), “незалежні устано-

ви Корони” (які є незалежними від державної політики )); Іспанія: адміністрації

і окремі регуляторні органи; Швеція: агентства і адміністрації; Великобританія:

багато виконавчих невідомчих державних установ.

3. Установи сфери приватного права (за винятком державних компаній) (УПП): квазі-корпорації та некомерційні установи приватного права

Інституційні та правові засади: Вони не є компаніями, але у своїй діяльності

переважно керуються приватним правом, зазвичай володіючи повною, окре-

мою від держави, правосуб’єктністю.

Структура управління і контролю: Як правило, вони мають раду керівників,

а міністр здійснює опосередковане керівництво.

Фінансові положення, правила менеджменту та управління персоналом: Управління персоналом здійснюється згідно з загальним трудовим правом, за

відсутнього (або обмеженого) контролю видатків на персонал. Зазвичай, УПП

фінансуються за рахунок прибутків від продажу, і можуть переносити на на-

ступний бюджетний період позитивне сальдо, брати і давати позику. Їхні бю-

джети відокремлені від бюджетів міністерств.

Функція: Установи приватного права можуть діяти з метою отримання при-

бутку або з метою надання послуг за умов чіткого обмеження витрат. Більшість,

хоча не всі, діють у комерційному секторі згідно з визначенням Cистеми На-

ціональних Рахунків (СНР), інші є державними органами на шляху до прива-

тизації.

Приклади: Франція: Промислові та комерційні державні установи (“Etablisse-ments publics industriels et commerciaux”); Німеччина: установи приватного

права та адміністрації приватного права, що діють за дорученням; Нідерлан-

ди: незалежні державні органи, що керуються приватним правом (“zelfstandige Bestuursorganen” — ZBOs); Великобританія: деякі невідомчі державні органи.

Page 54: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

54

ДОДАТОК 2

Витяг з :“Організація міністерств і агентств —

останні тенденції в державах-членах ОЕСР”(публікація, підготовлена Ельзою Пілісовскі

на основі різних публікацій ОЕСР), с. 13-23

II. Організаційні форми державних послуг,які надаються державними органами 35

Як було зазначено в розділі 1 цієї публікації, уряди держав-членів ОЕСР

переглянули поняття державних послуг, відмовляючись від комерційної ді-

яльності, що може здійснюватись приватним сектором без залучення уряду,

і водночас збільшуючи залучення приватного сектору до надання державних

послуг. Незважаючи на ці важливі тенденції, основні державні послуги все ще

надаються державними органами через вертикально інтегровані міністерства,

але все частіше спостерігається передача обов’язків урядові “на відстані руки”.

Держави-члени ОЕСР урізноманітнили організаційні форми з метою надання

більш якісних послуг і вдосконалення управління. Цей розділ пропонує огляд

різних типів державних організаційних форм для надання державних послуг.

II.1 Основні традиційно вертикально інтегровані міністерства II.1.a Огляд:

Кількість урядових міністерств і їхні структури постійно змінюються. Біль-

шість нових урядів реорганізовують урядову структуру і змінюють кількість мі-

ністерств. Але, в цілому, розмір і кількість міністерств в урядах держав-членів

ОЕСР швидко зростали з 1950-го року, потім стабілізувались у середині 1980-х

років, і з того часу навіть скоротились у деяких секторах економіки.

Неможливо зробити загальні висновки щодо того, чи більші за розміром мі-

ністерські організації є кращі за менші, чи навпаки. Це залежить від природи їхніх

функцій, широкого інституційного середовища, цілей управління і культури органі-

зації. У цілому, однак, меншим за розміром організаціям властива більша зосеред-

женість на своїх завданнях і більш чітка підзвітність, але слабша колегіальність.

Перевагами більших за розміром організацій є економія від масштабу (економія,

зумовлена ростом масштабу виробництва), можливість приєднувати підрозділи,

які неефективно працюють, до ефективних, але водночас вони нерідко ухвалюють

внутрішньо рішення з тих питань, які мають вирішуватися політично.

35 В основному спирається на класифікацію, викладену в статті Дерека Жіля (2002), “Розподілене державне урядування”, ОЕСР, 2002, і GOV/PUMA(2003)19

Page 55: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

55

Правила і контроль

Міністерства не мають окремої від держави правосуб’єктності, і в своїй діяль-

ності зазвичай керуються публічним правом, загальними законами державного

управління або загальними адміністративними положеннями. Міністр здійснює

формальне, пряме ієрархічне управління, в той час коли генеральний директор

(або виконавчий директор) здійснює оперативне управління. Міністерства фінан-

суються за рахунок коштів платників податків на річній основі, не мають можли-

вості позичати або брати у позику, і, як правило, мають обмежену можливість

переносити на наступний бюджетний період позитивне сальдо бюджету. Вони під-

лягають адміністративному провадженню і статистичному обліку та контролю (на-

приклад, щодо придбання ресурсів, не пов’язаних з оплатою праці). Як правило,

в міністерствах контролюється фонд заробітної плати або індивідуальні зарплати,

та/або кількість співробітників. Особовий склад міністерств підлягає статистич-

ному обліку та контролю щодо призначення на посаду, просування по службі і

звільнення.

II.1.б Основні функції міністерств:Основними перевагами міністерств як організаційної форми є їхня багатофункціо-

нальність, відносна ізольованість від політичного втручання в адміністративні процеси

(зокрема, положення про персонал та фінансове управління), чутливість до політич-

ного контексту, помітна роль у демократичних процесах і організаційна сталість.

Їхніми основними недоліками є можлива відсутність “ключової компетенції”,

тенденція до надмірного уникнення ризиків, обмежена інноваційність і слабке

застосування управління ефективністю, культура висхідного управління зі слаб-

кою орієнтацією на громадян і можливість політичного втручання до питань, де

присутній особливий інтерес (деякі з регуляторних функцій).

Міністерства найкраще функціонують там, де існує сильна потреба прямо-

го міністерського нагляду і суверенних функцій (наприклад, у галузі оборони);

важко вимірювати ефективність, цілі політики, які є двозначними або підляга-

ють швидким і непередбачуваним змінам і в яких присутня висока політична

значущість. Само по собі міністерство є вдалою організаційною формою для

будь-якої багатофункціональної діяльності, для розвитку політики і рекомен-

дується для всіх виконавчих функцій, окрім сфокусованих, взаємопов’язаних

типів діяльності і комерційної діяльності.

II.2 Уряд “на відстані простягнутої руки” Огляд

Традиційно, в більшості урядів держав-членів ОЕСР центральний уряд ви-

значається як міністерства і департаменти виконавчої влади, що знаходяться

Page 56: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

56

під прямим ієрархічним управлінням міністра та/або прем’єр-міністра в парла-

ментських системах, або ж глави держави в президентських системах. Ці прямі

канали підзвітності створюють просту і стабільну модель урядування, у якій

формування політики і надання послуг входить до відповідальності уряду, що є

прямо підзвітним парламенту і, врешті-решт, громадянам. Як правило, до всіх

міністерств застосовується однаковий комплекс фінансових та управлінських

положень і механізмів звітування.

Однак, в усіх країнах завжди присутня певна управлінська автономія цен-

тральних органів влади, що відокремлені від традиційно структурованих мініс-

терств і департаментів. Багато з цих органів існують уже давно, і їх було ство-

рено через низку причин, як політичних, так і управлінських.

Протягом останніх двох десятиліть загальна картина суттєво змінилася внаслі-

док передачі державних обов’язків установам, що знаходяться “на відстані руки”

від прямого та постійного контролю політиків. Ці установи мають ієрархічні струк-

тури, відмінні від міністерств, які традиційно функціонують, і в деяких випадках

автономію управління або незалежність від політичного впливу. Деякі установи

було створено нещодавно з новими структурами управління, в той час як інші

організації, які давно існують, отримали значно більшу автономію управління.

Чинники змін Чинники цих змін були подвійними: з одного боку, прагнення покращити

ефективність та результативність роботи системи; і, з іншого боку, залежно

від типу установи, прагнення легітимізувати процес прийняття рішень шляхом

забезпечення певної незалежності від прямого політичного втручання. Це до-

сягається шляхом більш чіткого усвідомлення витрат і чіткого розмежування

відповідальності між розробленням політики і впровадженням політики.

У цілому, і особливо в сфері надання послуг, уряди відчули зростаючий тиск з

вимогою зосередитись на ефективності своєї роботи, і, зокрема, краще визначити

підзвітність персоналу та окремих організацій. Органи влади “на відстані руки” були

більш вдалою організаційною формою для впровадження управління ефективністю,

оскільки вони краще, ніж центральні міністерства, функціонують у рамках чітких угод,

що регламентують ефективність роботи і які укладено з їхніми “батьківськими” мініс-

терствами (“performance contracts”), мають користь від послаблення контролю за за-

діяними ресурсами, але зберігають пряму підзвітність міністру і, в більшості випадків,

залишаються інституційно частиною своїх “батьківських” міністерств.

Не існує загальноприйнятої класифікації установ “на відстані руки”. Вони

значно відрізняються між собою з погляду організації, правового статусу і сту-

пеня автономії управління або політичної незалежності. Але уряди переважно

застосовували три основних методи дистанціювання цих органів від централь-

них міністерств (не всі з них обов’язково застосовувались одночасно): 1) пер-

шим методом є відмінна від традиційного міністерства структура управління

Page 57: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

57

і ієрархія; 2) другим методом є інше середовище контролю, інакше кажучи,

часткове або повне звільнення від правил менеджменту, управління персона-

лом та фінансових положень, що зазвичай застосовуються до традиційного мі-

ністерства. 3) третім методом є надання певної автономії управління (включно

з окремим управлінням фінансами).

Ці органи влади “на відстані руки ” в центральному уряді сьогодні відповіда-

ють за 50% — 75% (або навіть більше у деяких випадках) державних витрат

і зайнятості в державному секторі в більшості держав-членів ОЕСР. Це нове

інституційне середовище поставило перед урядами нові виклики щодо збере-

ження центрального управління і контролю. Цей розділ публікації розглядатиме

різні типи організаційних форм органів влади “на відстані руки” і умови, які

мають бути створені для цих організацій, щоб вони належним чином функціо-

нували і давали очікувані результати.

II.2.a Відомчі агентства Огляд

Відомчі агентства є відносно новою організаційною формою. Відомчі агент-

ства знаходяться в прямому підпорядкуванні міністерств і керуються публічним

правом або загальними адміністративними процедурами, що застосовуються

до всіх міністерств. Основною відмінністю від традиційно вертикально інтегро-

ваних міністерств є те, що їм надається більша управлінська свобода і вони ді-

ють за угодами, що визначають конкретні задачі і ефективність роботи. Ці угоди

укладаються з традиційно вертикально інтегрованим міністерством. Вищезаз-

начене означає, що належне звітування відомчими агентствами щодо підсумків

і результатів своєї роботи та прискіпливий контроль підсумків і результатів з

боку міністерств є ключовим для функціонування цієї системи.

Правила і контроль

Відомчі агентства не мають ради керівників. Міністр здійснює формальне

управління, але воно є менш прямим, ніж у міністерстві, у той час як генераль-

ний директор здійснює оперативне управління. Відомчі агентства фінансуються

повністю за рахунок коштів платників податків або частково за рахунок коштів

платників податків і частково — за рахунок плати споживачів за послуги. Вони

мають річний бюджет і нерідко можуть переносити на наступний бюджетний

період позитивне сальдо. Агентства можуть, але необов’язково, підлягати ста-

тистичному контролю. Співробітники агентств є державними службовцями,

але нерідко процедури щодо персоналу є пом’якшеними. Як правило, відомчі

агентства не мають права позичати або брати в позику, але вони можуть утри-

мувати доходи з реалізації своїх активів.

Page 58: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

58

З 1988 року у Великобританії було створено 131 відомчу агенцію, де задіяно біль-

ше ніж три чверті державних службовців. У Нідерландах очікується, що до 2004 ро-

ку 80% державних службовців працюватимуть у відомчих агентствах. Інші більш

локальні реформи, такі як “Програма організацій, що орієнтовані на ефективність”

(“Performance-based organisations programme”) в Сполучених Штатах Америки або

“Центри відповідальності” (“Centres de Responsabilité”) у Франції, стосувались меншої

кількості організацій. Важливі реформи також здійснювались, наприклад, у Кореї, де

з 1999 року було створено 23 відомчі агентства, у яких зараз працевлаштовано біль-

ше 5,000 співробітників і які відповідають за 7% державного бюджету.

ФункціїВідомчі агентства можуть бути дуже різними і виконувати багато функцій,

які зазвичай є в компетенції традиційно вертикально інтегрованих міністерств,

зокрема, надання некомерційних послуг громадянам або допоміжні послуги ін-

шим органам державного сектору. Наприклад, послуги з дотримання встанов-

лених норм (видача водійських прав тощо), допоміжні послуги міністерствам.

Ця організаційна форма найбільш придатна для надання “матеріальних” адмі-

ністративних послуг (таких як, наприклад, видача водійських прав), де ключову

інформацію можна перевести в числові показники (наприклад, збір доходів або

надання допоміжних послуг у випадках, коли через певні причини передача цих

послуг на підряд приватному сектору або приватизація неможливі).

Відомче агентство може покращити ефективність своєї роботи шляхом

більш вузької спеціалізації і ширшого використання угод, що регламентують

ефективність роботи, коли існує єдина функціональна група адміністративних

завдань, де переважну частину складає надання “матеріальних” послуг. Органі-

заційна форма відомчого агентства дає можливість зосереджуватися на одній

або декількох взаємопов’язаних послугах громадянам або державним клієнтам,

сприяє більшій автономії від політики і кращій орієнтованості на обслугову-

вання громадян і клієнтів, а не міністра, дозволяє використовувати угоди, що

регламентують ефективність роботи з автономією управління і підзвітністю, і

сприяє вдосконаленню управлінської компетентності в наданні послуг.

Однак, як і інші організаційні форми, відомчі агентства не є пристосованими

до надання всіх державних послуг. Коли взаємопов’язаність між різними полі-

тичними курсами є високою, організаційна форма агентства може стикатися зі

складнощами координації. За умов великої політичної важливості це може при-

звести до втрати політичного контролю. До того ж тільки деякі різновиди дер-

жавної діяльності можна виміряти в кількісних показниках, і недосконала спеціа-

лізація може підірвати цю організаційну модель. Вузько спеціалізовані агентства

можуть також опиратися перерозподілу ресурсів, що є особливою проблемою,

коли політичні умови не є стабільними або сталими. Нарешті, керівництво цих

агентств має менше компетенцій в політичному і урядовому контексті.

Page 59: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

59

Орга

ніза

ційн

а кл

асиф

ікац

ія д

ерж

авни

х ор

гані

вЮ

риди

чний

ста

тус

по

відн

ошен

ню д

о де

ржав

иПр

авил

а, щ

о за

стос

овую

ться

до

уста

нови

Клієн

тиСт

атус

спі

в-ро

бітн

иків

Фін

ансу

-ва

ння

Трад

ицій

ні м

ініс

терс

тва

Неві

дділ

ьні в

ід д

ержа

ви

Зага

льні

пра

вила

, що

заст

осов

у-ют

ься

до м

ініст

ерст

в/пу

бліч

не п

раво

Мін

істр

Держ

авні

сл

ужбо

вці

За р

ахун

ок

пода

тків

Вико

навч

і аге

нтст

ва

Фін

ансу

ютьс

я за

рах

унок

по

датк

ів (п

ри м

ожли

вос-

ті ст

ягне

ння

неве

лико

ї пл

ати

за п

ослу

ги)

Зага

льні

пра

вила

, що

заст

осо-

вуют

ься

до м

ініст

ерст

в. По

сла-

блен

ня к

онтр

олю

за за

діян

ими

ресу

рсам

и

Як д

ер-

жавн

і, так

і п

рива

тні

клієн

ти

Держ

авні

сл

ужбо

вці

За р

ахун

ок

пода

тків

Уста

нови

“н

а ві

дста

ні

прос

тягн

у-то

ї рук

и”

Адмі

ніст

раці

ї сфе

ри п

ублі

чног

о пр

ава

Част

ково

або

пов

ніс-

тю в

ідок

ремл

ені в

ід

держ

ави

Зага

льні

пра

вила

, що

заст

осов

у-ют

ься

до д

ержа

вних

орг

анів

/пу

бліч

не п

раво

.По

слаб

ленн

я де

яких

пра

вил

конт

ролю

за за

діян

ими

ресу

р-са

ми і

проц

едур

ами

Як д

ер-

жавн

і, так

і п

рива

тні

клієн

ти

Част

ково

де

ржав

ні

служ

бовц

і

За р

ахун

ок

пода

тків

Опос

еред

ко-

вано

кон

тро-

льов

ані

уста

нови

Дер-

жавн

і пі

дпри

-єм

ства

Коме

рцій

ні

держ

авні

під

при-

ємст

ва

Юри

дичн

о ві

докр

емле

ні

від

держ

ави

орга

ниОр

гани

при

ватн

ого

прав

аПр

иват

ні

клієн

ти

Труд

ові

відн

осин

и за

нор

мами

пу

бліч

ного

пр

ава

(інод

і ок

реми

й ст

атус

)

Част

ково

пл

ата з

а по

слуг

и, ча

стко

во

надх

одже

н-ня

від п

рода

-жу

, час

тков

о по

датк

и

Неко

мерц

ійні

ор

гани

сфер

и пр

иват

ного

пр

ава

İd.

İd.

İd.

İd.

İd.

Кваз

і-дер

жавн

і орг

ани

İd.

İd.

İd.

İd.

İd.

Page 60: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

60

II.2.б Опосередковано контрольовані установиОпосередковано контрольовані установи існують окремо від міністерств

і нерідко є окремими юридичними особами. Наявність статусу окремої

правосуб’єктності дала можливість деяким країнам надати цим установам інак-

шу структуру управління (зокрема, існування відносно незалежного правління)

і інші правила управління, відмінні від традиційних вертикально інтегрованих

міністерств. У всіх випадках, подібно до відомчих агентств, ключем до ефек-

тивного функціонування опосередковано контрольованих установ є управління

угодою щодо результатів роботи, яка розробляється “батьківським” міністер-

ством разом з опосередковано контрольованою установою, а також загальні

механізми підзвітності і управління, які застосовуються до установи.

Більшість країн ОЕСР доповідають про існування значної кількості не-

відомчих державних органів, і всі виділяють різні типи установ у рамках

цієї загальної категорії. Вони, у свою чергу, можуть бути класифіковани-

ми на: 1) адміністрації сфери публічного права (які переважно діють за

загальними адміністративними правилами, що застосовуються до всіх

державних установ — часто здійснюючи адміністративні функції; 2) дер-

жавні підприємства (які переважно керуються загальним правом — не-

рідко здійснюючи комерційну, промислову або фінансову діяльність).36

II.2.б.i Адміністрації сфери публічного права (АПП)Огляд

Ці установи існують окремо від міністерств і діють “на відстані руки ” від

міністерств таким чином, що управління здійснюється скоріше опосередковано,

ніж прямо.

Адміністрації сфери публічного права нерідко є важливими державними

роботодавцями. У Німеччині в міністерствах працюють тільки 6% цивільних

федеральних працівників порівняно з 51%, що задіяні в адміністраціях сфери

публічного права.37 На відміну від цього, у Франції 70% співробітників централь-

ного уряду працюють у міністерствах (66% за винятком оборони).

За деякими винятками, адміністрації сфери публічного права є відносно ста-

більною, добре усталеною групою, історія яких у деяких випадках сягає часів

36 Розрізнення між установами публічного права і установами приватного права не має на меті стверджувати, що кожна установа знаходиться винятково в одній із цих сфер. Наприклад, установи приватного права можуть бути зареєстрованими згідно з приватним правом, але при цьому можуть бути створеними відповідно до законодавчого акта і можуть підлягати нормам бюджетного або адміністративного закону при здійсненні певних адміністративних повноважень. Подібним чином установи публічного права можуть керуватися приватним правом (і розглядатися як окремі юридичні особи для цих цілей) під час здійснення певних трансакцій з третіми сторонами (наприклад, вступаючи в договори оренди).

37 40% співробітників федеральних міністерств працюють у сфері оборони.

Page 61: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

61

середньовіччя. Помітним винятком є випадок Нової Зеландії, у якій було ство-

рено велику кількість так званих “установ Корони” (Crown Entities) в 1980-х та

1990-х роках, а також процес створення спеціалізованих регуляторних органів

у сфері комунальних послуг у більшості країн.

Правила і контроль

Адміністрації сфери публічного права характеризуються своєю різно-

манітністю. У межах однієї країни широкий діапазон режимів управління і

правових форм може застосовуватися для здійснення дуже різноманітних

функцій. У різних країнах правовий статус, режим управління, повноважен-

ня, розмір, функції, внутрішнє управління і адміністративна культура є ще

більш відмінними.

Адміністрації сфери публічного права переважно діють за загальними

правилами, що застосовуються до державних органів. Їхня головна відмін-

ність від міністерств полягає в тому, що вони мають окрему від держави

правосуб’єктність та іншу структуру управління. Вони можуть мати повно-

правну раду керівників, дорадчу раду або знаходитись під одноосiбним ке-

рівництвом. Управління є повноваженням керівного органу, який зазвичай

делегує його генеральному директору. Міністр зберігає опосередкований

контроль. Адміністрації сфери публічного права фінансуються іноді виключ-

но за рахунок платників податків, а іноді — частково за рахунок платників

податків, частково — за плату за користування послугами. Їм нерідко до-

зволяється переносити на наступний бюджетний період позитивне сальдо

бюджету. Статус їхніх співробітників варіюється від повного регулювання з

боку державної служби, часткового регулювання до застосування загального

трудового законодавства (але на них поширюються загальні правила щодо

державних службовців стосовно стандартів поведінки, право рівного доступу

до служби тощо). Застосовуються різні норми щодо призначення генераль-

ного директора залежно від статусу правління. Нарешті, контроль щодо за-

позичення, кредитування та утримання надходжень від активів є дуже різним

для різних установ.

Приклади адміністрацій сфери публічного права значно відрізняються в кра-

їнах світу, але серед них є установи для фінансування мистецтва і культури,

спорту, науки, регуляторні органи в сфері охорони здоров’я та навколишнього

середовища, державні університети, музеї, деякі лікарні тощо.

Роль та функціїАдміністрації сфери публічного права здатні покращити здійснення щіль-

ної групи функцій за таких умов: 1) правління забезпечує сильне лідерство і

Page 62: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

62

ефективний моніторинг. У багатьох країнах адміністрації сфери публічного пра-

ва мають правління. Правління додає компетентності управлінню, забезпечує

лідерство, встановлює етичні стандарти і втручається у випадках, коли моніто-

ринг ефективності роботи виявляє проблему. Вірогідно, правління має особли-

во важливу роль для комерційної діяльності у випадках, коли через регуляторні

або інші політичні причини установа не має комерційної форми. Таким чином,

адміністрації сфери публічного права, що мають правління, можуть використо-

вуватися для здійснення пов’язаних між собою типів адміністративної діяльнос-

ті, типових для відомчих агентств. Однак механізми призначення/відставки чле-

нів правління мають бути прозорими і забезпечувати легітимність призначених

членів. 2) Середовище контролю може бути краще пристосованим до статусу

і функцій установи. Це означає, що в багатьох випадках правила фінансового

управління, бухгалтерського обліку, закупівель певною мірою відрізняються від

тих, які застосовуються до вертикально інтегрованих міністерств. Це, скоріш за

все, буде корисним для організацій, де вимірюваність є високою, а політична

значущість — низькою.

Таким чином, адміністрації сфери публічного права найкраще функціону-

ють, коли вони спеціалізуються на одній або декількох взаємопов’язаних по-

слугах громадянам або державним клієнтам; коли вони можуть ізолювати свою

активність від політики задля розвитку культури обслуговування інтересів гро-

мадян; коли вони мають правління, яке забезпечує компетентність в управлінні,

лідерстві і загальній атмосфері і здійснює нагляд за ефективністю роботи; коли

диференційоване середовище контролю може бути пристосованим до статусу

і функцій установи; коли адміністрації можуть більш успішно залучати спів-

робітників із-поза меж державної служби; коли вони підвищують легітимність

ухвалення рішень через залучення зацікавлених сторін (приватний сектор, гро-

мадянське суспільство) і тих, хто має спеціальні знання і кваліфікацію.

Як організаційна форма, адміністрації сфери публічного права також мають

важливі недоліки: вони можуть призвести до втрати координації і, отже, до

протидії перерозподілу ресурсів, коли взаємопов’язаність є високою, до посла-

блення “духу” державної служби і мобільності персоналу, а також до збіль-

шення відмінностей в оплаті праці. Крім того, існує ризик заступництва при

призначенні членів правління, що загрожує якості правління.

II.2.b.ii Державні підприємства Усі країни мають державні підприємства, зазвичай утворені в рамках при-

ватного права, що здійснюють комерційну, промислову або фінансову діяльніс-

тю. Крім того, в деяких країнах уряди мають деякі некомерційні органи сфери

приватного права.

Page 63: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

63

1) Комерційні державні підприємстваОгляд

Державні підприємства — які об’єднують компанії державної форми влас-

ності (що відносяться до категорії корпорацій згідно з приватним правом), a

також квазі-корпорації (вони не є окремими юридичними особами, але функці-

онують подібно державним корпораціям), — відігравали важливу роль у бага-

тьох країнах. Хоча серед країн ОЕСР існує багато відмінностей щодо масштабу

діяльності, який виконують державні підприємства, наявна разюча схожість

щодо галузей промисловості, у яких вони традиційно працюють (поштові по-

слуги, залізниця, авіасполучення, телекомунікації, генерування і розподіл елек-

троенергії, радіомовлення і телебачення). Масштабна приватизація, яку було

здійснено у низці країн протягом останніх років, змінила цю модель.

Разом з тим у державах-членах ОЕСР в середньому 7% ВВП все ще ви-

робляється державними підприємствами. Низка країн наразі корпоратизує

квазі-корпорації, розмежовує регуляторну та комерційну діяльність і передає

останню державним компаніям. Організаційна форма компанії постала в при-

ватному секторі для здійснення комерційної діяльності, і майже всі її риси (роль

правління, тощо) рівною мірою застосовні для державного сектору. Ця органі-

заційна форма, однак, не підходить для політичного консультування або регу-

ляторних функцій.

Використання державних компаній часто вимагає визначення загальних ін-

тересів держави — як власника, регулятора або споживача послуг, — і роз-

роблення основ управління, які найкраще відповідають кожному з цих інтер-

есів. Зокрема, у тих випадках, коли держава здатна чітко формулювати свої

цілі політики і використовувати інші інструменти політики (такі як прямі субсидії

та регулювання), значних прибутків було досягнуто при передачі комерційних

функцій підприємствам державної форми власності, що були засновані як ком-

панії.

Передача комерційної діяльності державним компаніям може покращити

ефективність роботи, особливо якщо вона супроводжується бюджетною і ре-

гуляторною реформою.38 Перевагами державних підприємств є їхня спеціалі-

зація щодо однієї або декількох взаємопов’язаних послуг клієнтам; наявність

правління, яке ізолює організацію від політики, таким чином сприяючи роз-

витку комерційної культури, і можливість вимірювати фінансову ефективність.

38 Світовий Банк, наприклад, наголошує на тому, що зміни в правовій формі не є достатніми. У публікації Світового Банку “Бюрократи в бізнесі” зазначається, що успішні реформи державних підприємств відрізняє від неуспішних те, що успішні країни запровадили пакет реформ, який включав: широкомасштабний розпродаж активів (там, де частка державної власності була більше); заохочення конкуренції (включно з дезінтеграцією великих підприємств і полегшенням умов входу на ринок); застосування суворих бюджетних обмежень (скасування прямих і непрямих субсидій); здійснення реформ фінансового сектору (отримання доступу до фінансування на комерційній основі); інституційна реформа (органи нагляду, управлінська автономія, контракти ефективності).

Page 64: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

64

Однак правління може бути під загрозою, якщо цілі державної політики пере-

важають та/або політичне втручання є значним. З державними підприємствами

пов’язаний певний політичний ризик неефективної роботи, який походить від

міністра.

Правила та контроль

Державні підприємства керуються приватним правом і мають окрему від

держави правосуб’єктність. Загальне управління ними передано правлінню,

яке делегує його виконавчому директору. Міністр здійснює тільки опосеред-

коване управління. Державні підприємства зазвичай мають раду керівників.

Їхні співробітники працюють за нормами загального трудового права. Дер-

жавні підприємства фінансуються за рахунок прибутків від продажу і мо-

жуть брати в позику, позичати та переносити на наступний бюджетний пері-

од позитивне сальдо бюджету. Контроль за особовим складом або іншими

задіяними ресурсами відсутній. Державні підприємства зберігають прибутки

від продажу їхніх активів.

Типи та функції Державні підприємства являють собою доволі різноманітну групу: квазі-

корпорації, які було створено на основі інших некомерційних державних ор-

ганів; державні організації на шляху до приватизації; приватно реєстровані

компанії, що є власністю держави (але які прагнуть до максимізації прибутків

у політичному контексті, як будь-яке прибуткове приватне підприємство); ор-

ганізації, більш близькі до приватних неприбуткових організацій, що прагнуть

до максимізації іншої об’єктивної функції (послуга, результат тощо) за умов

обмежених ресурсів.

Як правило, державні підприємства можуть поділятися на інші групи, вико-

ристовуючи розподіл (за СНР) на прибуткові та неприбуткові. Відповідно про-

понуються дві підтипи: i) підприємства державної форми власності, метою яких

є прибуток; ii) неприбуткові державні підприємства, які прагнуть максимізувати

сервісні функції (результати роботи, надані послуги тощо).

Підприємства державної форми власності більше, ніж неприбуткові дер-

жавні підприємства придатні для здійснення комерційної діяльності, де вимі-

рюваність інтересу державної політики є високою, тому що це дає можливість

державі досягати своїх політичних цілей через інші інструменти політики (такі

як прямі субсидії і регулювання) і доручити відносно чітку стратегічну мету

правлінню організації.

Page 65: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

65

2) Інші некомерційні органи сфери приватного права Деякі країни повідомляють про існування державних органів, зареєстрованих

за приватним правом, але які не є комерційними згідно з визначенням СНР. У той

час, коли державні підприємства здійснюють масштабну комерційну діяльність,

інші органи сфери приватного права існують у меншій кількості країн, і там їхній

масштаб діяльності навіть набагато менший. Вони виконують широкий діапазон

функцій, серед яких надання послуг членства визначеним групам, регуляторне

правозастосування та надання допоміжних послуг. Залишається незрозумілим,

чи доцільно обирати цю категорію серед інших організаційних форм.

II.2. в Квазі-державні установuУ всіх юрисдикціях існує низка установ, окрім тих, про які зазвичай звіту-

ють країни. Ці органи влади виконують функції державної політики (надають

послуги, регулюють тощо). Вони зазвичай є установами сфери приватного пра-

ва і знаходяться в приватній власності, але деяких членів правління призначає

держава. Такі організації частково фінансуються за рахунок державних грантів,

хоча контроль держави за персоналом та іншими сферами діяльності відсутній.

До цієї категорії належать, наприклад, деякі створені державою фундації.

Для держави існують значні управлінські ризики, пов’язані з цими установами

приватної форми власності, особливо якщо призначені державою представники

входять до складу правління. Хоча вони перебувають за межами консолідованого

загального уряду, лінія поділу між державним та приватним сектором є скоріше не

визначеною, ніж чіткою. У деяких країнах суди визнавали державу відповідальною

за дії установ, що не знаходились у власності держави (саме тому вони перебували

за межами фінансової звітності), але за які держава мала відповідати. Цей уявний

контроль існував через повноваження призначати і звільняти членів правління.

Отже, існує низка утворених згідно з законом організацій, але які не є влас-

ністю держави або не повністю контролюються нею і яким частково доруча-

ється здійснення функцій державної політики. Держава має інтерес у тому, як

установа виконує деякі зі своїх функцій, і також несе за неї відповідальність,

якщо вважається, що держава здійснює контроль над цією організацією. Цей

ризик наводить на думку про те, що необхідно бути вкрай обережними при за-

снуванні квазі-державних органів.

II.2.г Висновки: передумови успіху уряду “на відстані руки” Досвід держав-членів ОЕСР дозволяє зробити висновки щодо основних пе-

редумов успішної та сталої системи розподіленого врядування. Вони, зокрема,

включать такі:

1) Наявність чіткої правової та інституційної рамка, яка обмежує кількість

різновидів установ “на відстані руки”, дає їм чітку правову основу і обґрунтовує

Page 66: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

66

будь-які винятки до встановлених правил. Ця правова та інституційна рамка

має враховувати таке: 39 1) класифікацію організацій за категоріями, установ-

лення суворих принципів створення та ліквідації нових установ; 2) визначення

конкретних управлінських обов’язків; 3) створення загального закону про ор-

ганізації; 4) укладання угод з політики з різними установами; 5) встановлення

принципів державного фінансування для цих організацій; 6) визначення пра-

вил, за якими діє персонал; 7) визначення процедур зовнішнього звітування і

аудиту, а також циклу планування та контролю; 8) доручення індивідуальних

обов’язків; 9) встановлення чітких процедур звітування щодо використання

державних ресурсів, досягнутих результатів та стандартів належного уряду-

вання, а також процедур звітування та консультування з зацікавленими сто-

ронами; 10) формулювання стандартів поведінки; 11) встановлення процедур

і принципів контролю та аудиту.

2) Добре продумана структура для окремих установ є також важливою,

включно з поступовим переходом до систем “на відстані руки”. Не всі установи

будуть одночасно готовими діяти “на відстані руки” від уряду, не в останню чер-

гу тому, що уряди мають переконатися, що вони мають в наявності достатньо

менеджерів, здатних працювати “на відстані руки” в орієнтованому на результат

середовищі. Одна з проблем полягає в тому, що міністерства, які відповідають

за моніторинг організацій “на відстані руки”, можуть повільніше пристосовува-

тися до управління, заснованого на результатах, ніж новостворені організації,

і розв’язання цієї проблеми є основним викликом при створенні ефективно

функціонуючої системи розподіленого урядування.

3) Організація необхідної постійної взаємодії між установами “на відстані

руки” і центральними “батьківськими” міністерствами.

4) Підзвітність делегованих менеджерів та звітування з їхнього боку і потре-

ба в суворому нагляді над установами, серед яких і нагляд з боку парламенту.

У будь-якому разі розбудова спроможності вимагає певного часу. Потрібні

місяці, а нерідко й роки для того, щоб трансформувати частину ієрархії тра-

диційного міністерства в функціонуючу належним чином установу “на відстані

руки”, яка належно функціонує, і для того, щоб наглядове міністерство було

здатним ефективно ним управляти. Процес налагодження успішного функці-

онування всіх складових не може повністю управлятися зверху, оскільки він

залежить від співробітництва і взаємного навчання сторін.

39 На основі Роб Лейкінг “Розподілене державне урядування: принципи підзвітності агентств, установ та інших державних органів”, в “Розподілене державне урядування”, ОЕСР, 2002

Page 67: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

67

ДОДАТОК 3

Конституційні обмеження організаційної спеціалізаціїта процесу утворення агентств

Жак Ціллер

Неопубліковане дослідження, яке було написано

для SIGMA з метою цієї публікації

Нижче розглядається низка прикладів з окремих країн з урахуванням від-

носної ваги обраних країн і типів реформ, які було здійснено або заплановано

у сфері центрального державного управління. В описі дотримано порядок ви-

кладу від більш гнучкої до найменш гнучкої моделі — ідея, що залишається

відносною, оскільки дуже негнучкі конституційні положення тим не менше

можуть дозволяти легку реформу, якщо існує достатньо потужний політичний

консенсус стосовно її необхідності.

Сполучене Королівство

Часто стверджується — вустами британських, а також інших авторів, по-

літиків і практиків, — що Сполучене Королівство не має конституції, або при-

наймні не має писаної конституції. Однак це твердження є хибним, і тому варто

вдатися до подробиць стосовно принципів і правил Британської Конституції, які

мають відношення до організації і функціонування державного управління, і

особливо до питання створення агентств у центральному уряді.

Конституція Сполученого Королівства складається з певної кількості непи-

саних принципів і практик (“конституційні угоди”), а також із письмових тек-

стів, зокрема, з деякими більш або менш недавніми актами парламенту, кон-

ституційний характер яких визнається статутом (актом парламенту), судами і

доктринальними джерелами. Той факт, що парламент (тобто Королева, Палата

Лордів та Палата Громад) можуть змінювати ці закони за допомогою звичай-

ної законодавчої процедури, не суперечить їхній конституційній природі, і іноді

тільки створює ілюзію того, що їх легко змінити (наприклад, можливо змінити

склад і повноваження Палати Лордів, але не заборонити її). Низка конститу-

ційних принципів, правил і процедур мають прямий зв’язок із питанням ство-

рення агентств у Сполученому Королівстві і повинні бути роз’ясненими, хоча

дуже часто вони повністю ігноруються відповідними офіційними звітами або

науковою літературою.

Page 68: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

68

Королівська прерогатива Найбільш дотичним до організації і функціонування британського уряду

комплексом конституційних правил є поняття королівської прерогативи та сфе-

ри її дії. Які б повноваження не належали королівської прерогативи, вони доз-

воляють органу виконавчої влади ухвалювати рішення без будь-якого законо-

давчого акта парламенту. Правлячий уряд залишається підзвітним парламенту

за власні рішення в рамках королівської прерогативи — і дійсно, парламентська

більшість суттєво впливає на ці рішення, — але для того, щоб їх ухвалювати,

достатньо так званого “указу-в-раді” (order in council), тобто рішення Кабіне-

ту. Якщо, однак, парламент схвалив закон у сфері, на яку поширюється ко-

ролівська прерогатива, для зміни або заборони цього законодавства і, отже,

відновлення повної свободи виконавчої влади потрібен інший закон.40 У ході

британської історії сферу дії королівської прерогативи було обмежено, але вона

залишається досить широкою, охоплюючи, з одного боку, міжнародні відно-

сини або зовнішні зв’язки41 і, з іншого боку, організацію та функціонування

державної служби — тобто центрального державного управління.42

Той факт, що організація державної служби і керівництво належить до ко-

ролівської прерогативи, пояснює як гнучкість (і іноді швидкі зміни в управлінні

британським центральним урядом), так і відсутність правового статусу доку-

ментів із проведення реформи. Ці документи зазвичай є не загальнонорма-

тивними актами (законодавчими актами або указами Кабінету (так званими

“указами-в-раді”) (orders in council)), а звітами до уряду (наприклад, “Звіт про

наступні кроки” від 1987 року, який являв собою фундаментальну реформу, що

ознаменувала початок процесу створення агентств), білими книгами або інши-

ми документами, які юридично не зобов’язують.43 Це також пояснюється тим

фактом, що положення про персонал для “слуг Корони” (тобто для державної

служби) не мають установлюватися актом парламенту і навіть указом Кабінету.

Протягом більшої частини 20-го століття ці положення були результатом угод

між представниками міністерських департаментів та представниками державної

служби в рамках “Рад Уітлі” (Whitley Councils’), що являли собою місце для

40 Це має місце, наприклад, коли парламент ухвалює загальне законодавство щодо умов праці або трудо-вих відносин, яке застосовується також до державної служби.

41 Це пояснює, чому міжнародний договір може ратифікуватися Сполученим Королівством без парламентського схвалення, але також чому акт парламенту є необхідним для того, щоб надати законної сили цьому договору в межах країни.

42 З іншого боку, для регулювання місцевого самоврядування потрібен акт парламенту, хоча навряд чи існують конституційні принципи, що можуть протистояти зосередженню процесу прийняття рішень у руках центрального уряду, допоки парламент ухвалює це у формі закону.

43 Це ніяк не пов’язано з характеристиками правових систем, що засновані на прецедентному праві: у Сполучених Штатах Америки, завдяки існуванню письмової Конституції, що визначає повноваження Конгресу і Президента, документи для здійснення реформ державної служби є юридично обов’язковими, наприклад, закони, прийняті Конгресом, або постанови виконавчої влади.

Page 69: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

69

дискусії і угод щодо умов роботи на державній службі. Ці угоди потім було

закладено в основу “кодексів” без обов’язкової юридичної сили, які повністю

ігнорувались судами до 1980-х років. Хоча зараз суди беруть їх до уваги у ви-

падках позову державних службовців і їхніх роботодавців, напрацьовано мало

відповідної судової практики, оскільки традиційно ці типи позовів не подава-

лися до судів через дві основні причини: відсутність конкретних процедурних

засобів юридичного захисту і висока вартість судового позову.

З юридичного погляду, Кабінет є повністю вільним в організації і управ-

лінні державною службою у зручний для нього спосіб за умов, що він пова-

жає, з одного боку, відповідні повноваження парламенту щодо бюджету і за-

конодавства, і, з іншого боку, правовий принцип доцільності. Ніякі принципи

або процесуальні норми не застосовуються до процесу реформ, і тому деякі

з нещодавніх реформ британської державної служби були започатковані дуже

швидко і здійснені одразу, як тільки це стало технічно і політично можливим. З

політичного погляду Кабінет, безперечно, є обмеженим щодо своєї політичної

відповідальності перед парламентом, тобто йому потрібна політична підтримка

власної партії. Однак більшість питань, пов’язаних з організацією і функціону-

ванням державної служби, мають тільки обмежену політичну вагу, і це, в свою

чергу, пояснює, чому прем’єр-міністри Великобританії, такі як Маргарет Тетчер

або Тоні Блер, мали можливість сприяти проведенню кардинальних реформ

державної служби доволі швидкими темпами, що стало об’єктом заздрощів із

боку урядів континентальних європейських країн (а також уряду США), які не

мають такої гнучкості у веденні і здійсненні реформи державного управління.

Бюджетні і законодавчі повноваження парламенту Два інші конституційні правила, які є неписаними, але разом з тим закладають

основу всієї британської системи права, передбачають принцип, що тільки парла-

мент має право стягувати податки, а також принцип суверенності парламенту.

Внаслідок першого конституційного правила всі принципи, правила та про-

цедури, що стосуються оподаткування, та витрати державних коштів мають

бути встановлені актом парламенту або підзаконними актами, що спираються

на акт парламенту. У силу вищезазначеного, будь-яке агентство, чиї фінансові

засоби залежать від податків або передбачають використання коштів загаль-

ного державного бюджету, має отримати відповідний дозвіл акта парламенту,

який може бути річним бюджетом. Це означає, однак, що право на утворення

агентств згідно з простим рішенням виконавчої влади стикається з обмеження-

ми, якщо тільки бюджет агентства не повністю формується із прибутків від її

діяльності.

Внаслідок другого конституційного правила парламент може здійснювати

законотворчу діяльність, якщо він вважає це за потрібне. Парламент у разі по-

Page 70: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

70

треби може приймати закони з питань, які належать до сфери королівської

прерогативи. Парламентський характер британської політичної системи, а пере-

дусім той факт, що прем’єр-міністр є лідером провладних депутатів парламен-

ту, унеможливлює будь-який конфлікт між парламентом і виконавчою владою

щодо законодавства, що може мати вплив на королівську прерогативу і тому

має обов’язково ухвалюватися за згоди уряду. Відповідно, агентство цілком

може бути створене відповідно до акта парламенту. Чи потрібен такий акт для

надання агентству правосуб’єктності, великою мірою залежить від конкретної

сфери застосування правосуб’єктності — яка може також бути надана королів-

ською грамотою.

Більш важливим з огляду на питання, що розглядаються в цій роботі, є той

факт, що акти парламенту повинні точно визначити орган влади, уповноваже-

ний ухвалювати необхідні для його виконання рішення. Як правило, в акті зазна-

чається міністр — або секретар — якому делегується це повноваження, в той

час як королівська прерогатива дає можливість виконавцю створювати пов’язані

з міністерством структури на власний розсуд, у тому числі зі створенням вико-

навчого агентства, якщо він вважає це доцільним. Однак, якщо виконавча влада

повинна передаватися шляхом деволюції незалежному від уряду агентству, це є

можливим тільки у випадку, коли вищезазначене агентство було засноване актом

парламенту або підзаконними актами на основі акта парламенту. Конституційні

правила щодо делегованого законодавства (підзаконних актів), які містяться в

акті парламенту, гарантують, що парламент схвалить зміст делегованого зако-

нодавства після його прийняття (ex post). Будь-яке виконавче агентство, яке не

було б утворене актом парламенту і яке б ухвалювало рішення, не спираючись на

чітку деволюцію повноважень актом парламенту, діяло б із перевищенням своїх

повноважень (ultra vires), і суди скасовували б його рішення.

Парламентська відповідальність уряду Вищезазначені конституційні принципи і правила пояснюють, чому британ-

ський уряд, прагнучи зберігати своє право створювати і реформувати агентства

без згоди парламенту, він має обмежувати свободу дій агентств, що є прямо

підзвітними міністру, який, у свою чергу, є підзвітним парламенту.

Підзвітність має два аспекти в британському конституційному праві: перший

із них є основною характеристикою парламентського ладу і полягає в тому, що

парламент може звільнити уряд або спонукати члена уряду до відставки. Цей

механізм працює тільки як віртуальна санкція, оскільки британські уряди, як

правило, формуються на основі однієї партії, яка має більшість представників

у Палаті Громад.44 Останнім прем’єр-міністром, якого було відправлено у від-

44 Виконавча влада не є підзвітною Палаті Лордів, яка має повноваження контролю, але не має повно-важень застосовувати штрафні санкції проти уряду.

Page 71: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

71

ставку вотумом недовіри Палати Громад, був у 1979 році Джеймс Каллаган,

уряд якого мав покладатися на підтримку Шотландської національної партії, і

до нього — Рамсей МакДональд у 1924 році. Другим аспектом підзвітності є те,

що уряд має надавати парламенту всю інформацію про свої дії на його вимогу,

і особливо про те, як уряд використовує повноваження, які були делеговані

міністрам згідно з актами парламенту. Це передбачає існування організаційної

структури, у якій, навіть якщо державні службовці повинні звітувати перед пар-

ламентом (що регулярно відбувається перед постійними і тимчасовими коміте-

тами обох Палат), врешті — решт саме міністр має ухвалювати рішення і бути

спроможним пояснити їх.

Судовий контроль Іншим конституційним принципом, що є надзвичайно важливим для ор-

ганізації і функціонування державного управління, є принцип, що всі рішення

органів влади, окрім рішень парламенту — тобто судів, трибуналів та уряду —

підлягають судовому перегляду і контролю. Хоча цей принцип є неписаним, він

є однією з підвалин верховенства права у Сполученому Королівстві.

Протягом тривалого часу суди обмежували свій контроль тим, що встанов-

лювали, чи органи влади не діяли з перевищенням своїх повноважень (ultra vires), інакше кажучи, чи отримували органи влади, згідно з актом парламенту,

повноваження приймати рішення, але суди не вивчали позитивні сторони цих

рішень. Після Другої Світової Війни суди почали розглядати раціональність рі-

шень органів влади, використовуючи “тест раціональності Веднесберрі”45, згід-

но з яким рішення вважатиметься нераціональним, якщо “...жоден розважли-

вий орган влади ніколи б не прийняв його” (Лорд Грін). Це стало однією з основ

розвитку сучасного британського адміністративного права разом із реформою

судового контролю в кінці 1970-х років і більш пізнім Актом про права людини

1998 року, який набув чинності 2 жовтня 2000 року. До 1985 ро ку суди не по-

годжувались розглядати рішення, яке було ухвалене в межах королівської пре-

рогативи, але ця практика докорінно змінилась після відомої судової справи,

пов’язаної зі Штабом урядових комунікацій46, щодо якої Палата Лордів (Верхо-

вний Суд Сполученого Королівства) ухвалила, що ці рішення можна перегля-

дати.

Стандарти перегляду адміністративних рішень значною мірою спираються

на галузеве законодавство і на судову практику, оскільки в Сполученому Коро-

лівстві не проводилось загальної кодифікації адміністративного провадження.

Акт про свободу інформації від 2000 року можна розглядати як перший до-

кумент загального законодавства з адміністративного провадження, який за-

45 Відповідно до назви судової справи, “Об’єднані місцеві кінотеатри лтд. проти корпорації Веднесберрі”, рішення щодо якої було прийнято апеляційним судом 7 листопада 1947 р

46 Рада профспілок державної служби проти міністра, відповідального за державну службу [AC 347, 1985].

Page 72: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

72

стосовується до всіх органів влади. Коли державні органи застосовують право

Європейського Союзу, стандарти перегляду і засоби юридичного захисту міс-

тять принципи, що є типовими для європейського адміністративного права, такі

як пропорційність і захист довіри.

ФранціяФранція має письмову Конституцію з 1791 року, зараз — Конституцію від

4 жовтня 1958 року. Не всі конституційні принципи, що стосуються організації і

функціонування державного управління, і особливо питання створення агентств

у центральному уряді, чітко викладені в конституційному тексті. Деякі принципи

було встановлено два століття тому прецедентним правом Державної ради (the Conseil d’Etat), верховним адміністративним судом Франції і нещодавно визна-

но конституційними Конституційною радою (the Conseil constitutionnel), фран-

цузьким конституційним судом. Серед них є принцип розмежування судових і

адміністративних органів влади, який зазвичай передбачає, що судовий розгляд

виконавчих рішень має бути в компетенції адміністративних судів — на проти-

вагу звичайним цивільним і кримінальним судам.47

Особливо важливою стосовно питань, які висвітлюються в цій роботі, є

Стаття 20 Конституції 1958 року, згідно з якою:

Уряд визначає і проводить політику Нації.У його розпорядженні знаходяться державна служба та збройні сили. Він несе відповідальність перед Парламентом згідно зі строками і процеду-

рами, які встановлено в статтях 49 і 5048.На цю статтю Конституції спирається основне право уряду на організацію дер-

жавного управління шляхом видання указів — на відміну від законів, які обов’язково

схвалюються парламентом у відповідності до статті 34, згідно з якою:

Закони приймаються Парламентом. Закон установлює правила стосовно: [.]— податкової бази, ставки оподаткування та методів стягнення податків усіх

типів ; [.]Рівною мірою закон установлює правила стосовно: [.]— установлення категорій публічно-правових установ;— основних гарантій, що надаються цивільним державних службовцям і

військовослужбовцям;— націоналізації підприємств і передачі прав власності на підприємства від

державного сектора приватному [.]Закон визначає основоположні принципи:— загальної організації національної оборони;

47 Див. Рішення 86-224 DC від 23 січня 1987 року. Рада з конкуренції (Conseil de la concurrence).48 Офіційний переклад Національної асамблеї, доступний за Інтернет-адресою http://www.assemblee-na-

tionale.fr.

Page 73: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

73

— самоврядування територіальних одиниць, їхніх повноважень і ресурсів;— освіти; [.]Фінансові закони визначають ресурси і зобов’язання держави у спосіб і з

застереженнями, які містить органічний закон.. Закони про фінансування соціального забезпечення визначають загальні

умови свого фінансового балансу і, враховуючи очікувані надходження, вста-новлюють цілі витрат при дотриманні умов, передбачених органічним зако-ном”.

[.]Отже, уряд має право регулювати державне управління без необхідності

схвалення своїх дій парламентом, за винятком викладених у Статті 34 правил

і принципів, для яких потрібен акт парламенту. Однак прийняття урядових по-

станов не обов’язково легшим або швидшим, ніж ухвалення законодавства,

оскільки перед прийняттям постанови необхідно провести низку консультацій.

Хоча уряд не зобов’язаний враховувати думку організацій, з якими він має кон-

сультуватися, процедури треба дотримуватися, а це може призвести до зна-

чних затримок і спричинити громадські обговорення, наслідки яких не завжди

легко передбачити. Відповідно, уряд часто віддає перевагу законодавчому акту

парламенту, особливо якщо він може спиратися на стійку партійну коаліцію

в парламенті, як це зазвичай буває. Крім того, законодавчі акти парламенту

мають ту перевагу, що одразу після набуття чинності вони більше не можуть

переглядатися судами, на відміну від урядових постанов, що можуть бути ска-

сованими на основі позову протягом двох місяців з моменту їх прийняття або

визнаними незаконними і тому позбавленими юридичної сили без будь-якого

обмеження в часі.

Зміни до Конституції можна вносити кваліфікаційною більшістю (дві трети-

ни від загальної кількості членів обох палат парламенту) або референдумом.

Це означає, що на практиці можливість внесення змін до Конституції залежить

від конфігурації парламентської більшості49 і від відносин між Президентом

Республіки і парламентською більшістю. Чіткі рамки цих правил і принципів

було закріплено судовою практикою як Державної ради (Conseil d’Etat), так і

Конституційної ради (Сonseil constitutionnel), коли Державна рада прийняла

рішення щодо конституційності урядових постанов, які не спираються на за-

кон, а Конституційна рада, за зверненням уряду, вирішила, чи певна частина

закону може бути зміненою урядовою постановою. Треба наголосити на тому,

що, хоча можливість розгляду Конституційною радою (Conseil constitutionnel) відповідності закону Конституції обмежується законами, які ще не набули чин-

ності (на основі клопотання щонайменш 60 депутатів парламенту, голів обох 49 Правоцентристські коаліції мають більше можливостей вносити зміни до Конституції, оскільки вони

зазвичай можуть спиратися на більшість в обох палатах парламенту, на відміну від лівоцентристських коаліцій.

Page 74: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

74

палат, Президента Республіки або Прем’єр-міністра), судовий розгляд урядових

постанов Державною Радою Conseil d’Etat) є дуже поширеним завдяки гнучко-

му регламенту і тому факту, що Державна рада має широкі повноваження зі

скасування нормативно-правових актів і судової заборони відносно уряду. Що

стосується процесу створення агентств, свобода дії уряду є досить широкою і

дозволяє, зокрема, створення агентств зі власною правосуб’єктністю за умов,

що вони відповідають наявним категоріям державних органів (établissements publics). З іншого боку, положення про персонал, а також бюджетні і фінансові

правила повинні спиратися на законодавчі акти парламенту, і деякі з їхніх скла-

дових навіть не можуть вважатися підзаконними актами на основі схвалення

парламентом.

У Франції не існує загальної кодифікації адміністративного провадження,

хоча низка загальних актів регулюють деякі важливі аспекти, наприклад, за-

кон n°2000-321 від 12 квітня 2000 року, який стосується прав громадян у їх відносинах з державними органами і містить деякі принципи, що можуть вва-

жатися конституційними як Державною Радою, так і Конституційною Радою.

Положення, що стосуються формування і виконання бюджету, встановлюються

органічним законом (“loi organique”), який потребує схвалення обома палатами

(на відміну від звичайного законодавства, яке потребує тільки кінцевого схва-

лення Національною Асамблеєю), і застосовуються до фінансових засобів усіх

органів влади. Ці положення були докорінно реформовані органічним законом

(the Loi organique) n°2001-692 від 1 серпня 2001 року, що регулює фінансові

законодавчі акти і відомий під назвою LOLF (Loi Organique Relative Aux Lois de

Finances). Оскільки відбулись значні зміни, введення закону було поступовим,

і першим бюджетом, який було повністю прийнято за LOLF, став бюджет 2006

року, схвалений у кінці 2005 року.

У цілому, в питанні створення агентств уряд Франції є досить незалежним,

на відміну від парламенту, і в будь-якому випадку він зазвичай може розра-

ховувати на відносно стабільні коаліції для підтримки його в парламенті і для

ухвалення необхідного законодавства. Існує також досить високий рівень кон-

сенсусу між політичними партіями щодо організаційних питань, за винятком

приватизації. Обмеження свободи дій уряду є похідними і від правових при-

нципів, які дуже часто є результатом судової практики і які нелегко змінити,

і від сили деяких корпорацій державних службовців (the “grands corps”), що

традиційно контролюють організацію і функціонування державного управління,

тобто, з одного боку, члени Державної Ради (Conseil d.Etat) і Аудиторського

Суду, а також Генеральної інспекції фінансів (більшість з них отримали освіту

в Національній школі управління (Ecole nationale d’administration)), і, з іншого

боку, корпорації інженерів (які отримали освіту в Політехнічній школі (Ecole polytechnique)). Політики (значна кількість яких є колишніми державними служ-

Page 75: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

75

бовцями, які походять з цих “corps”), мають покладатися на їхню підтримку в

процесі розробки і впровадження тих реформ, які матимуть вплив на організа-

цію і функціонування державного управління.

НімеччинаНімеччина має письмову Конституцію з 1870 року — що стосується

об’єднаної Німеччини; їй передувала низка окремих державних конституцій з

початку 19-го століття. Сучасна Конституція є Основним Законом від 23 травня

1949 року. Низка положень Основного Закону прямо стосується організації і

функціонування державного управління, і особливо питання створення агентств

в центральному уряді; вони доповнюються достатньо багатою судовою практи-

кою Конституційного Суду Німеччини. Особливо дотичними до питань, які обго-

ворюються в цій роботі, є Статті 86 і 87 Основного Закону, які передбачають:50

Стаття 86

[Федеральна адміністрація]

Якщо виконання законів здійснюється Федерацією через посередництво власної федеральної адміністрації або підпорядкованих їй федеральних корпо-рацій чи установ публічного права, Федеральний уряд видає загальні адміні-стративні настанови, якщо відповідний закон не містить особливих положень. Федеральний уряд засновує органи влади, якщо закон не встановлює інше.

Стаття 87

[Суб’єкти прямого федерального управління]

(1) Дипломатична служба, управління федеральними фінансами, і, згідно положенням Статті 89, управління федеральними водними шляхами і судно-плавством здійснюється федеральною адміністрацією з власними підпорядко-ваними адміністративними підрозділами. Федеральний закон може утворювати федеральні прикордонні органи, центральні органи поліцейської довідкової служби і інформації, карної поліції і збору даних для захисту Конституції і за-хисту території Федерації проти спроб застосування сили або спрямованих на це підготовчих дій з метою поставити під загрозу зовнішні інтереси Федератив-ної Республіки Німеччини.

(2) Ті установи соціального страхування, сфера компетенції яких поширю-ється за межі території однієї землі, діють як безпосередньо підпорядковані Федерації корпорацій публічного права. Установи соціального страхування, сфера компетенції яких поширюється за межі території однієї землі, але не більше території трьох земель, діють з відступом від першого речення як без-посередньо підпорядковані землі корпорації публічного права, якщо земля, що здійснює контроль, була визначена зацікавленими землями.50 Переклад, який здійснено парламентом Німеччини (Бундестаг), є доступним на веб-сторінці парламенту

http://www.bundestag.de.

Page 76: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

76

(3) Крім того, вищі самостійні федеральні органи, а також нові безпосеред-ньо підпорядковані Федерації корпорації і установи публічного права можуть бути створеними за федеральним законом у сфері тих питань, де Федерація має право законодавства. Якщо перед Федерацією постануть нові завдання в тих галузях, де вона має право законодавства, то за згодою Бундесрату і більшості членів Бундестагу, у випадку невідкладної необхідності, можуть бути створені федеральні органи влади середньої та нижчої інстанції.

Основним лейтмотивом вищезазначених положень, які стосуються питань,

висвітлених у цій роботі, є те, що федеральний уряд може, в принципі, створю-

вати агентства шляхом урядового розпорядження, якщо федеральні закони або

Конституція (в основному Стаття 87) не містять положення, які б вимагали за-

конодавчого акта парламенту. Треба зазначити, що загальні нормативно-правові

акти федерального уряду повинні бути схваленими Бундесратом кожного разу,

коли вони мають вплив на інтереси федеральних земель, отже, прийняття уря-

дових нормативно-правових актів не обов’язково є легшим або швидшим, ніж

законотворча діяльність в парламенті.

Щоб повністю зрозуміти ці положення, які встановлюють розподіл повнова-

жень між федеральним урядом і парламентом у тому, що стосується організації

і функціонування федерального управління, треба взяти до уваги Статтю 30

(Розподіл повноважень між федерацією і землями), яка говорить: “Окрім ви-падків, коли цей Основний Закон стверджує або дозволяє інше, здійснення дер-жавних повноважень і виконання державних функцій є прерогативою земель”.

Іншими конкретними положеннями Основного Закону, які мають прямий

вплив на питання, що обговорюються в цій роботі, є наступні: Стаття 20 (осно-вні інституційні принципи; захист конституційного ладу), що відноситься до

“конституційного ладу Федеральної Республіки Німеччини як демократичної і

соціальної федеральної держави); Стаття 33 (рівне громадянство; професійна державна служба), де в параграфі 5 говориться таке: “Закон, що регулює дер-

жавну службу, має змінюватися тільки з урахуванням традиційних принципів

професійної державної служби”; і Стаття 36 (персонал федеральних органів влади), де в параграфі 1 говориться таке: “Вищі органи влади Федерації ви-користовують в належній пропорції службовців з усіх земель.. Особи, зайняті в інших органах влади Федерації, повинні, як правило, найматися з мешканців тієї землі, у якій вони діють”. Безпосереднє відношення до тематики цієї роботи

мають Статті від 1 до 19, які гарантують фундаментальні права і суть яких не

може бути змінено, а також Статті від 70 до 74, які регулюють розподіл зако-

нодавчих повноважень між федерацією і землями і які підлягали ґрунтовним

змінам у серпні 2006 року (“реформа федералізму”).

Конституційний Суд відіграє особливо важливу роль у Німеччині у світлі тих

питань, які розглядаються в цій публікації. З одного боку це спричинено тради-

Page 77: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

77

ційною широтою і глибиною правової культури державної служби Німеччини,

яка доповнюється дуже високим стандартом судового розгляду, що здійсню-

ється Конституційним Судом і містить експертизу внутрішньої послідовності

законодавства на основі власного розуміння принципу рівності. З іншого боку,

причиною є дві специфічні риси німецької системи розгляду справ Конститу-

ційним Судом. Першою рисою є дуже розгалужена система відкритих засобів

судового захисту, яка дозволяє переносити політичні дебати до Конституційно-

го Суду — система, яка вплинула на багато конституцій в Центральній Європі

і доповнюється впливом судової практики Конституційного Суду Німеччини на

відповідні центральноєвропейські інституції. Другою рисою є існування тех-

нічних засобів судового захисту, які дають можливість Конституційному Суду

перешкоджати внесенню тих змін до Конституції, що суперечать сутності фун-

даментальних прав, проголошених у Статтях 1-19, і принципу демократичної

федеральної держави в Статті 20 Основного Закону. Практика Конституційного

Суду щодо наслідків розподілу влади є особливо релевантною в контексті про-

цесу створення агентств, і вона підтримує доктринальне небажання визнати від-

повідність певних видів агентств Основному Закону.

З іншого боку, дуже легко вносити зміни до Основного Закону у випадку,

коли жоден з цих фундаментальних принципів не є під загрозою і коли існує

консенсус між основними правлячими партіями, тобто християнськими демо-

кратами і соціальними демократами, що підтверджується прийняттям 51 по-

правки до Конституції в період з 1949 року.

Окрім особливостей федеральної системи Німеччини та її системи судового

розгляду Конституційним Судом, існують деякі подібні риси між Сполученим Ко-

ролівством, Францією і Німеччиною відносно використання урядових нормативно-

правових актів — на відміну від актів парламенту — яке підлягає обмеженням,

що походять з бюджетних і фінансових повноважень парламенту, з одного боку,

і судового розгляду управління адміністративними судами, з іншого боку. На від-

міну від Сполученого Королівства, але подібно до Франції, положення про персо-

нал для державних службовців в Німеччині є значною мірою залежним від його

ухвалення актами парламенту та від обмежень, що походять з конституційних

принципів. На відміну від Франції і Сполученого Королівства, у Німеччині зако-

нодавчим актом парламенту було здійснено вичерпну кодифікацію загального

адміністративного провадження, яке застосовується до всіх органів влади.

НідерландиНідерланди мають письмову Конституцію з 1814 року. Конституцію було до-

корінно змінено в 1848 році і потім переписано без внесення фундаментальних

змін в 1983 році. Стаття 134 Конституції містить положення, що є найбільш

дотичними до організації держави і процесу створення агентств:

Page 78: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

78

Стаття 13451

1. Державні органи з регулювання питань професійної та підприємницької діяльності, а також інші державні органи можуть бути заснованими і ліквідова-ними Актом парламенту або згідно з Актом парламенту.

2. Повноваження і організація таких органів, склад і повноваження їхніх ке-рівних органів, а також доступ громадськості до їхніх засідань регламентуються Актом парламенту. Законодавчі повноваження можуть бути надані зазначеним керівним органам Актом парламенту або згідно з Актом парламенту.

3. Порядок здійснення контролю за вищезазначеними керівними органами вста-новлюється Актом парламенту. Рішення адміністративних органів можуть бути скасо-ваними тільки у випадку, якщо вони суперечать закону або суспільним інтересам.

Це положення має розглядатися разом зі Статтями 81 — 88, які регламен-

тують законодавчу процедуру для прийняття актів парламенту, і зі Статтею 89,

згідно з якою:

1. Загальні адміністративні акти встановлюються указом Короля.2. Будь-які положення, що передбачають застосування санкцій, можуть бути

частиною таких адміністративних актів тільки згідно з Актом парламенту. Санк-ції, що мають застосовуватися, встановлюються Актом парламенту.

3. Порядок оприлюднення і набуття чинності загальних адміністративних актів встановлюється Актом парламенту. Вони не набувають чинності до своєї публікації.

4. Другий та третій параграфи застосовуються за аналогією до усіх інших загальнонормативних актів, виданих від імені Держави.

Комбінація цих положень означає, що уряд має достатню свободу

дії в організації і управлінні адміністративними структурами. Акт пар-

ламенту потрібний лише для того, щоб сформувати основу для ство-

рення державного органу з повноправною правосуб’єктністю і для того,

щоб регламентувати склад та повноваження такого органу і порядок

здійснення контролю над ним. Державним органам можуть навіть на-

даватися законодавчі повноваження. Для всіх інших аспектів створення,

ліквідації, організації і управління центральними органами державного

управління достатньо загального адміністративного акта або інших за-

гальнонормативних урядових актів. Це є особливо важливим, оскільки

законодавчий процес в Нідерландах є доволі тривалим через конститу-

ційні норми щодо прийняття Актів парламенту, і також у силу того, що

уряди Нідерландів нерідко спираються на партійні коаліції, що усклад-

нює процес здійснення центрального державного управління.

51 Переклад на англійську мову здійснено Міністерством внутрішніх справ Нідерландів, і він є доступним на веб-сторінці Міністерства: http://www.minbzk.nl.

Page 79: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

79

Нідерланди є однією з небагатьох європейських країн, де відсутня юридич-

на експертиза конституційності актів парламенту (вона прямо заборонена Стат-

тею 120 Конституції); згідно зі Статтею 94 Конституції, суди разом з тим мають

віддавати перевагу міжнародним угодам (серед яких законодавство ЄС), якщо

акти парламенту суперечать їм. Загальні адміністративні акти та інші загально-

нормативні урядові акти, навпаки, підлягають судовій експертизі на предмет

їхньої законності і можуть бути скасовані Радою Держави, яка діє як верховний

адміністративний суд.

Конституція також проголошує необхідність прийняття Акта парламенту для

стягнення податків (Стаття 104), для затвердження річного державного бюдже-

ту (Стаття 105), для встановлення статусу державних службовців, захисту їхньої

зайнятості та участі в процесі прийняття рішень (Стаття 109), а також права

громадського доступу до інформації.

Хоча створення і управління адміністративними структурами легко регламенту-

ється урядовими нормативно-правовими актами, до цих структур обов’язково засто-

совується низка загальних положень, зокрема, бюджетні та фінансові положення,

положення про персонал і вичерпний набір правил та принципів, що упорядковує

загальний адміністративний процес з 1992 року (algemene wet bestuursrecht).У цілому, ситуацію в Нідерландах можна класифікувати як ту, що знаходить-

ся поміж Францією і Німеччиною, з одного боку, і Сполученим Королівством, з

іншого боку. Використання документів, які юридично зобов’язують, для урядо-

вого регулювання і існування загального управління державною службою через

акти парламенту і нормативно-правові акти уряду наближають Нідерланди до

двох інших континентальних країн.

ІталіяІталія мала письмову Конституції з часу свого об’єднання в 1861 році — че-

рез поширення на всю Італію дії Конституції Королівства П’ємонту-Сардинії від

1848 року, ліберального статусу, який дав своїм підданими король Карл Аль-

берт (так званий “Альбертинський Статут” (Statuto Albertino)). Сучасна Консти-

туція, яка замінила Альбертинський Статут, є Конституцією Республіки Італія від

27 грудня 1947 року. Основним положенням Конституції, що прямо стосується

організації і функціонування державного управління, і особливо питання ство-

рення агентства в центральному уряді, є стаття 97, яка доповнюється багатою

судовою практикою Італійського Конституційного Суду.

Згідно зі Статтею 9752:

Державні установи організовуються відповідно до положень закону так, щоб забезпечити ефективність та неупередженість управління.

52 Переклад здійснено Палатою Депутатів Італії, і він є доступним на її веб-сторінці: http://english.camera.it.

Page 80: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

80

Регламенти установ визначають сфери компетенції, обов’язки і відпо-відальність посадових осіб.

Посади в державному управлінні заміщуються за конкурсом, крім установле-них законом випадків.

Щоб зрозуміти зміст цього положення, його треба читати в поєднанні зі

Статтями 76 і 77 Конституції, які передбачають таке:

Стаття 76. Здійснення законодавчої функції не може бути делегованим Уря-ду, допоки не було встановлено принципи і критерії такого делегування, і в та-кому випадку воно буде здійснено лише на обмежений час і з певною метою.

Стаття 77. Уряд не може без дозвільного акта з боку Палат видавати ука-зи, які мали б силу звичайного закону. Коли у випадках особливої необхід-ності і терміновості Уряд приймає тимчасові розпорядження, що мають силу закону, то він повинен того ж дня надати їх для подальшого затвердження Палатами парламенту, які, навіть якщо їх було розпущено, повинні бути скли-кані спеціально з цією метою, причому повинні зібратися упродовж п’яти днів.Декрети втрачають силу з моменту видання, якщо їх не було схвалено пар-ламентом протягом шістдесяти днів з моменту їхнього оприлюднення. Палати, однак, можуть регулювати законом відносини, що виникли на основі декретів, які не отримали сили закону.

Поєднання Статті 97, з одного боку, і Статей 76 і 77, з іншого боку, призве-

ло до такого тлумачення, що будь-яке утворення нових структур або будь-яка

зміна в наявних структурах центрального уряду має спиратися на акт парламен-

ту, який може бути звичайним законом або тимчасовим декретом, що, в свою

чергу, спирається на парламентський дозвіл для уряду діяти на основі декре-

ту. Хоча на практиці уряди Італії нерідко використовують президентські укази

на основі Статей 76-77 для щоденної законотворчості і широких реформ, щоб

мати можливість діяти швидко, однак, створення і реорганізація незалежних

органів влади і внутрішня реорганізація існуючих міністерств повинні проходи-

ти через процедуру як попередніх, так і “постфактум” парламентських дебатів.

Це можливо тільки за умов, що акт парламенту або президентський указ має

досить солідну правову основу, яка дозволяє надалі здійснювати заплановані

зміни.

Законодавчий процес є зазвичай тривалим і досить непередбачуваним у

своїх перипетіях в силу поєднання двох факторів. По-перше, Італія є єдиною

європейською країною з двопалатним парламентом, де обидві палати мають

абсолютно рівні повноваження, і, по-друге, поєднання виборчого законодав-

ства і вкрай фрагментарної моделі політичних партій дуже часто призводить

до різних варіантів більшості в Палаті Депутатів і Сенаті. Відповідно, процес

адміністративної реформи потребує більшої стабільності і рішучості з боку про-

Page 81: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

81

відних політиків, ніж у будь-якій іншій європейській країні, яка розглядається

в цьому розділі.

Законодавчі акти подаються на розгляд Конституційного Суду з досить від-

критою системою засобів судового захисту на основі питань, адресованих Кон-

ституційному Суду будь-яким судом, що має сумніви у конституційності закону,

який він має застосувати для вирішення спору. Адміністративні суди — і Дер-

жавна Рада як верховний адміністративний суд, — можуть скасовувати урядові

рішення і нормативно-правові акти, які не мають достатньої правової основи.

Наслідком цієї системи конституційної і правової експертизи є те, що може про-

йти понад два роки до того, як проблема конституційності акта парламенту по-

стає в суді, врешті-решт призводячи до часткового скасування правової основи

реформи. Повільність цієї системи правової експертизи є додатковим фактором

повільного ухвалення рішень і здійснення адміністративної реформи в країні.

Стосовно бюджетних і фінансових положень, Італія знаходиться в ситуації,

досить подібній до ситуації інших країн, які обговорювались у цій роботі, водно-

час вона відрізняється своїми положеннями про персонал. З 1993 року зайня-

тість у державному управлінні регламентується загальним трудовим правом та

колективними угодами між профспілками і центральною незалежною агенцією

з зайнятості в державному секторі. У випадку виникнення спорів, звичайні суди

є правомочними, за одного винятку: положення Статті 97 Конституції, що пе-

редбачає проведення конкурсних іспитів для працевлаштування в державному

секторі має регулюватися спеціальними актами парламенту, і спори, що стосу-

ються цих іспитів, мають розв’язуватися адміністративними судами. Починаючи

з 1992 року, досить вичерпний акт парламенту, який може застосовуватися до

будь-яких адміністративних установ, упорядкував загальний адміністративний

процес.

Порівняно з іншими розглянутими вище прикладами, Італія має набагато

більш вимогливу систему, оскільки акти парламенту, які супроводжуються дов-

гою і складною процедурою прийняття, необхідні для організації і управління

не тільки органами влади, що є незалежними від міністерських департаментів,

але й для внутрішньої організації міністерств.

Швеція Швеція має письмову Конституцію, яка складається з чотирьох основних за-

конів53, що датуються кінцем 18-го століття і початком 19-го століття. Положен-

ням Конституції, яке найбільш пов’язане з організацією державного управління,

є Стаття 7 глави 11 “Форми правління”, яка говорить:

53 Чотири основні закони Швеції включають “Форми правління”, “Акт про престолонаслідування”, “Акт про свободу преси”, і “Основний закон про свободу слова”. Акт про Риксдаг займає проміжне положення між основним законом і звичаєвим правом. Див. Інтернет сторінку Шведського Парламенту: http://www.riksdagen.se.

Page 82: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

82

Жоден орган, у тому числі Риксдаг або орган комуни, що приймає рішення, не може визначати, яке рішення в кожному конкретному випадку повинен ухва-лити орган управління з питання, що стосується здійснення адміністративної влади щодо приватної особи чи комуни або застосування закону.

Ця стаття є основою дуже специфічної шведської системи управління не-

залежними агентствами. Щоб повністю її зрозуміти, її треба читати разом зі

Статтею 6:

Стаття 6. У підпорядкуванні Уряду знаходиться Канцлер юстиції, Держав-ний прокурор, центральні адміністративні відомства і правління ленів. Інший державний орган управління підпорядковується Уряду, якщо він відповідно до “Форми правління ” чи іншого закону не є органом, підлеглим Риксдагу.

Адміністративні функції можуть бути передані комунам.Адміністративні функції можуть бути передані компанії, об’єднанню, сус-

пільству, установі, зареєстрованій релігійній громаді чи якійсь подібній орга-нізації, або окремій особі. Якщо до цих функцій входять відправлення влади, вони здійснюються в силу закону.

Також пряме відношення до питань, що обговорюються в цій роботі, мають:

Стаття 8, яка нагадує: “Функції правосуддя та управління не можуть виконува-

тися Риксдагом”; Стаття 9, згідно з якою “призначення на посади [.] в органах

управління, підпорядкованих Уряду, здійснює Уряд або орган, визначений Уря-

дом”; [.].; та Стаття 10, згідно з якою “основні постанови щодо статусу держав-

них службовців[.]установлюються законом”.

Основною відмінністю між Швецією та іншими системами управління —

в тому, що стосується питань організаційної спеціалізації і процесу створення

агентств, — є те, що ні уряд, ні парламент не мають такого вибору, щоб адміні-

стративні функції (у тому значенні, в якому вони згадуються в наведеній вище

Статті 6) здійснювались міністерськими департаментами. Єдиний доступний

їм вибір полягає у виборі між утворенням спеціалізованого адміністративного

відомства (або передачі нових повноважень існуючому відомству) та делегу-

ванням повноважень юридичній особі або індивідууму відповідно до Статті 6.

Бюджетні та фінансові правила застосовуються до будь-якого органу влади або

особи, що відповідає за ці адміністративні функції, тією мірою, наскільки вони

фінансуються з коштів державного бюджету, і закон про державних службовців

застосовується до адміністративних органів.

Європейський Союз Римський договір 1957 року, зараз — Договір про заснування Європейського

Спільноти (ЄС), і Маастрихтський договір 1992 року про Європейський Союз (ЄС)54

мають характер конституції стосовно організації і повноважень інституцій ЄС. 54 з поправками, що було внесено Єдиним Європейським Актом, підписаним в 1986 році, і договорами,

підписаними в Маастрихті в 1992 році, в Амстердамі в 1997 році і Ніцці в 2000 році.

Page 83: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

83

Низка положень Договору про заснування Європейського Спільноти (який

застосовується до Договору про Європейський Союз) прямо стосуються орга-

нізації і функціонування керівних органів ЄС, а саме:

Стаття 211 (колишня стаття 155) З метою забезпечення належного функціонування та розвитку спільного

ринку, Комісія: — забезпечує застосування положень цього Договору та виконання заходів

відповідними установами відповідно до положень; — готує рекомендації та робить висновки у справах, які регулюються цим Дого-

вором, якщо Договір того вимагає або якщо Комісія вважає це за потрібне; — має повноваження приймати рішення та бере участь у розробленні заходів

для їх подальшого виконання Радою та Європейським Парламентом, як це передбачено цим Договором;

— використовує повноваження, надані їй Радою для здійснення відповідних завдань.

Стаття 202 (колишня стаття 145) З метою забезпечити досягнення завдань, поставлених у цьому Договорі,

Рада відповідно до положень цього Договору: — забезпечує координацію загальної економічної політики Держав-членів; — має повноваження приймати рішення; — надає Комісії у прийнятих Радою актах право на імплементацію правил, уста-

новлених Радою. Рада може висувати певні вимоги щодо виконання цих повно-важень. Рада може також зарезервувати за собою, в особливих випадках, право самостійно здійснювати повноваження щодо імплементації. У цьому разі про-цедури повинні узгоджуватись із принципами та правилами, наперед сформу-льованими Радою на підставі одноголосно прийнятого рішення, за пропозицією від Комісії і після отримання думки від Європейського Парламенту.

Стаття 218 (колишня стаття 162) 1. Рада і Комісія консультуються між собою і за спільною згодою ухвалюють

рішення щодо методів своєї співпраці. 2. Комісія повинна прийняти свої Правила процедури з метою забезпечення

власної діяльності та діяльності своїх підрозділів відповідно до положень цього Договору. Вона забезпечує публікацію цих Правил.

Стаття 283 (колишня стаття 212) Рада, діючи на підставі рішення, прийнятого кваліфікованою більшістю, і

після консультацій з іншими зацікавленими організаціями, розробляє Правила

Page 84: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

84

для персоналу і для службовців Європейських Співтовариств та Умови працев-лаштування для службовців інших органів Співтовариств.

Положення, що стосуються процедур прийняття і виконання актів Спільноти

(Статті 249-256, які зазвичай спираються на право прийняття рішень Радою Мі-

ністрів, і, у все більшій кількості сфер, на право вето Європейського Парламен-

ту), а також фінансові положення Статей 268-280 доповнюють вищезазначені

статті, створюючи рамкову основу для організації і функціонування керівних

органів ЄС. Ця рамкова основа походить з комбінованого читання цих поло-

жень, згідно яких Комісія має право діяти на власний розсуд тільки відносно

внутрішньої організації своїх департаментів, за виключенням фінансових пра-

вил та положень про персонал. Стосовно останнього, як і стосовно будь-якого

іншого заходу, пов’язаного з організацією і функціонуванням керівних органів

ЄС, постанови повинні прийматися за згодою щонайменш кваліфікованої біль-

шості з 25 (27 з січня 2007 року) урядів держав-членів, які входять до складу

Ради Міністрів.

Крім того, ці положення передбачають, що рішення від імені Європейського

Спільноти/Європейського Союзу можуть прийматися тільки установами, утво-

реними Договором (Європейський Парламент, Рада Європейського Союзу, Єв-

ропейська Комісія, Суд Європейського Союзу і Європейський Суд Аудиторів, до

яких можна віднести також Європейський центральний банк і Європейський

інвестиційний банк). Будь-який інший орган, створений шляхом загального ре-

гулювання або індивідуального рішення цих інституцій, може виконувати тіль-

ки дорадчі функції, причому дотримання цих консультацій не є обов’язковим.

Кажучи стисло, йдеться про те, що Суд Європейського Союзу (ECJ) установив

на основі Договору про заснування Європейської Спільноти з вугілля та сталі

в 1958 році у справі Мероні55, спираючись на необхідність дотримання “інсти-

туційного балансу” Спільноти — судова практика, яка застосовується до всієї

інституційної системи Європейського Союзу/ Європейської Спільноти.

Суд Європейського Союзу здійснює судову експертизу всіх рішень керівних

органів ЄС або прямо шляхом позову про визнання рішення недійсним, який

може бути поданим державами-членами або основними інституціями ЄС (Ра-

дою, Комісією або Парламентом) чи — у більш складний спосіб — адресатами

цих рішень, або опосередковано через розгляд законності постанов, директив

або рішень інституцій ЄС, що матимуть вплив на правову систему держав-членів

ЄС, судами цих держав. Отже, легко досягти дотримання конституційних меж,

що визначаються основними договорами ЄС.

Вищезазначені положення зумовлюють ситуацію, при якій органи ЄС із

правом прийняття рішень можуть створюватися тільки шляхом внесення змін

55 Рішення від 13/06/1958, Мероні проти вищої інстанції, справа 10/56.

Page 85: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

85

до Договорів — як це нещодавно відбулось з Маастрихтським Договором у

зв’язку зі створенням Європейського центрального банку. Інші установи ЄС

можуть створюватись шляхом постанов, які потребують схвалення кваліфіко-

ваною більшістю урядів держав-членів, і зазвичай також Європейського Парла-

менту, але ці органи не мають прав прийняття рішень56 — що підтверджується

зростаючою кількістю агентств Європейського Союзу і Європейської Спільноти

протягом останнього десятиліття.57 Європейська комісія може організовувати

власні департаменти без отримання дозволу від держав-членів або Європей-

ського Парламенту, але якщо вона прагне створити виконавчі агентства — які

мають ще менше автономії, ніж інші агентства Європейського Союзу і Європей-

ської Спільноти — вона має застосовувати критерії і процедури, встановлені в

постанові Ради58, яку було ухвалено кваліфікаційною більшістю урядів держав-

членів і зміни до якої можна вносити теж тільки через схвалення кваліфікацій-

ною більшістю. Отже, Комісія має дуже мало простору для власних маневрів у

процесі створення агентств.

56 З єдиним винятком, представленим Офісом з гармонізації на внутрішньому ринку (торгові марки і дизайни); див: http://europa.eu/agencies/community_agencies/ohim/index_en.htm.

57 Для всебічного огляду, див: http://europa.eu/agencies/index_en.htm.58 Постанова Ради Європейського Союзу №. 58/2003 (OJ L 11, 16.1.2003).

Page 86: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

86

ДОДАТОК 4

ПОСТАНОВА РАДИ ЄС № 58/2003від 19 грудня 2002 року,

що встановлює статут виконавчих агентств, яким передаються певні функції в управлінні програмами

Європейської Спільноти

16.1.2003 Офіційний вісник Європейських Спільнот L 11/1

Рада Європейського Союзу, з урахуванням Договору про заснування Євро-

пейської Спільноти (далі — Договір), і особливо Статті 308 Договору,

З урахуванням пропозиції Європейської Комісії (далі — Комісія)

З урахуванням думки Європейського Парламенту

З урахуванням думки Європейського Суду Аудиторів

Беручи до уваги таке:

(1) Усе більше програм започатковуються у широкому спектрі галузей, що

орієнтуються на різні категорії бенефіціарів у рамках діяльності, передбаченої

Статтею 3 Договору. Комісія, як правило, несе відповідальність за вжиття за-

ходів щодо реалізації цих програм (програм Спільноти).

(2) Здійснення вищезазначених програм Спільноти фінансується, принаймні

частково, за рахунок асигнувань із загального бюджету Європейського Союзу.

(3) Згідно зі Статтею 274 Договору, Комісія відповідає за виконання бю-

джету.

(4) Для забезпечення належної підзвітності громадянам Комісія зосереджу-

ється переважно на своїх інституційних завданнях. Отже, Комісія повинна мати

можливість делегувати деякі зі своїх завдань, пов’язаних з управлінням про-

грамами Спільноти, третім сторонам. Крім того, передача певних управлінських

завдань третім сторонам може бути способом більш ефективного досягнення

цілей таких програм Спільноти.

(5) Разом з тим передача управлінських завдань повинна залишатися в

рамках установлених інституційною системою обмежень, як це передбачено в

Договорі. Це означає, що доручені установам згідно з Договором завдання, які

вимагають дискреційних повноважень щодо втілення політичних рішень у дію,

не можуть бути переданими третім сторонам.

(6) Крім того, передача завдань третім сторонам має підлягати аналізу вигод

і витрат з урахуванням низки факторів, таких як визначення цілей, що обґрун-

товують передачу завдань третім сторонам, аналіз вигід і витрат, який враховує

Page 87: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

87

витрати на координацію і перевірку, вплив на людські ресурси, ефективність і

гнучкість у виконанні делегованих завдань, спрощення процедур, що застосову-

ються, близькість делегованої діяльності кінцевим бенефіціарам, визнання ролі

Спільноти як ініціатора зазначених програм і необхідність утримувати належний

рівень ноу-хау всередині Комісії.

(7) Однією з форм передачі управлінських завдань є використання органів

Спільноти, що мають правосуб’єктність (виконавчі агентства).

(8) Задля забезпечення подібності виконавчих агентств у інституційному

плані, необхідно сформулювати їхній статут, зокрема в тому, що стосується де-

яких основних аспектів їхньої структури, завдань, функціонування, бюджетної

системи, персоналу, контролю та відповідальності.

(9) Як установа, що відповідає за реалізацію різноманітних програм Спіль-

ноти, саме Комісія може оцінити, чи доречно доручати виконавчому агентству

управлінські завдання, що відносяться до однієї або більше програм Спільноти,

і якщо так, то в якій мірі. Однак використання виконавчого агентства не звіль-

няє Комісію від її обов’язків згідно з цим Договором, і особливо згідно з його

Статтею 274.

Отже, Комісія повинна мати можливість обмежувати діяльність кожного ви-

конавчого агентства і здійснювати справжній контроль за його функціонуван-

ням, особливо за діяльністю його керівних органів.

(10) Це означає, що Комісія повинна мати право приймати рішення щодо

створення, і, де необхідно, ліквідації виконавчого агентства згідно з цією По-

становою. Оскільки рішення щодо заснування виконавчого агентства є захо-

дом загально характеру згідно зі Статтею 2 Рішення Ради 1999/468/EC від 28

червня 1999 року, що встановила процедури щодо здійснення повноважень,

покладених на Комісію, такі рішення повинні прийматися відповідно до Рішення

1999/468/EC.

(11) Комісія повинна мати можливість призначати як членів Керівного Комі-

тету кожного виконавчого агентства, так і його директора з метою забезпечення

того, щоб при передачі виконавчому агентству завдань, які є власною прерога-

тивою, Комісія не відмовлялась від контролю над ним.

(12) Діяльність, що здійснюється виконавчим агентством, також повинна

повністю відповідати встановленому Комісією плану роботи для програм Спіль-

ноти, до управління якими залучено агентство.

Відповідно, річний план роботи агентства повинен бути схваленим Комісією

і дотримуватися бюджетних рішень.

(13) Для того, щоб забезпечити ефективність передачі управлінських за-

вдань і повністю скористатися перевагами досвіду виконавчого агентства, Ко-

місія повинна мати можливість передати агентству всі або деякі завдання для

однієї або декількох програм Спільноти, окрім тих, що вимагають дискреційних

Page 88: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

88

повноважень для втілення політичних рішень у дію. Серед завдань, які можуть

бути переданими, є реалізація всіх або деяких етапів певного проекту, виконан-

ня бюджету, збір та обробка інформації з її подальшою передачею Комісію і

підготовка рекомендацій для Комісії.

(14) Оскільки бюджет виконавчого агентства покликаний фінансувати тільки

його поточні витрати, надходження агентства переважно складаються з асигну-

вань із загального бюджету Європейського Союзу, що визначаються бюджет-

ним органом і походять з асигнування на програму Спільноти, до управління

якою залучено агентство.

(15) З огляду на застосування Статті 274 Договору, поточні асигнування на

програми Спільноти, до управління якими залучено агентство, повинні і надалі

бути внесеними до загального бюджету Європейського Союзу і повинні вико-

ристовуватися з цього бюджету. Фінансові операції, пов’язані з цими асигну-

ваннями, повинні здійснюватися відповідно до Постанови Ради (ЄС, Евроатом)

№ 1605/2002 від 25 червня 2002 року щодо фінансового регулювання, яке за-

стосовується до загального бюджету Європейських Спільнот.

(16) На виконавче агентство може бути покладено здійснення завдань,

пов’язаних з управлінням програм, що фінансуються з інших джерел, поза загаль-

ним бюджетом Європейського Союзу. Однак це не повинно призвести навіть опо-

середковано до додаткових адміністративних витрат, які мали б фінансуватися за

рахунок додаткових асигнувань із вищезазначеного загального бюджету. У таких

випадках треба застосовувати цю Постанову з урахуванням спеціальних положень

основних законодавчих актів, пов’язаних з відповідними програмами Спільноти.

(17) Проголошена мета досягнення прозорості та надійності в управлінні вико-

навчими агентствами вимагає здійснення внутрішніх та зовнішніх перевірок їхньої

діяльності. З цією метою, виконавчі агентства повинні бути підзвітними за свої дії,

і Комісія повинна здійснювати адміністративний контроль над виконавчим агент-

ством, не виключаючи можливості аудиту з боку Суду Європейського Союзу.

(18) Громадськість повинна мати доступ до документів виконавчих агентств

на умовах, подібних до тих, що зазначені в Статті 255 Договору, і в рамках від-

повідних обмежень.

(19) Кожне виконавче агентство повинно інтенсивно і постійно співпрацю-

вати з департаментами Комісії, що відповідають за ті програми Спільноти, до

управління яких залучено агентство. Для максимально можливого полегшен-

ня такої співпраці, виконавче агентство розташовується поруч із Комісією і її

департаментами, відповідно до Протоколу щодо розташування штаб-квартир

установ і деяких органів і департаментів Європейських Спільнот і Європолу,

який є додатком до Договору про заснування Європейського Союзу і Договорів

про заснування Європейської Спільноти, Європейської спільноти з вугілля та

сталі і Європейської спільноти з атомної енергії.

Page 89: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

89

(20) Для ухвалення цієї Постанови Договір не передбачає інших повнова-

жень окрім тих, що викладені в Статті 308,

ПРИЙНЯЛА ЦЮ ПОСТАНОВУ:

Стаття 1Мета

Ця постанова визначає статут виконавчих агентств, яким Комісія може до-

ручати певні завдання, пов’язані з управлінням програмами Спільноти, здійсню-

ючи власний контроль над їхньої діяльністю.

Стаття 2Визначення

Для цілей цієї Постанови:

(a) “виконавче агентство” означає юридичну особу, створену відповідно до

цієї Постанови;

(б) “Програма Спільноти” означає будь-яку діяльність, комплекс заходів або

іншу ініціативу, яку повинна здійснювати Комісія шляхом здійснення витрат від-

повідно до засадничого документу або бюджетного дозволу заради однієї або

декількох категорій конкретних бенефіціарів.

Стаття 3Створення і ліквідація виконавчих агентств

1. Після здійснення попереднього аналізу вигод і витрат Комісія може при-

йняти рішення щодо створення виконавчого агентства з метою передачі йому

деяких завдань, що пов’язані з управлінням однією або декількома програмами

Спільноти. Комісія визначає термін існування виконавчого агентства.

Аналіз вигод і витрат бере до уваги низку факторів, зокрема, визначення

цілей, що обґрунтовують передачу завдань третім сторонам, витрати на коор-

динацію і перевірку, вплив на людські ресурси, можливість заощадження ко-

штів у межах загальної бюджетної рамки Європейського Союзу, ефективність і

гнучкість у виконанні делегованих завдань, спрощення процедур, що застосову-

ються, близькість делегованої діяльності кінцевим бенефіціарам, визнання ролі

Спільноти як ініціатора зазначених програм і необхідність утримувати належний

рівень ноу-хау всередині Комісії.

2. У день, який було визначено при створенні виконавчого агентства, Комі-

сія може продовжити термін діяльності агентства на період, що не перевищує

початковий період. Ця пролонгація терміну діяльності може бути повтореною.

Якщо Комісія вважає, що вона більше не потребує послуг виконавчого агент-

ства, яке вона створила, або що його існування більше не відповідає принципам

Page 90: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

90

ефективного фінансового управління, вона ухвалює рішення про ліквідацію

агентства. У цьому випадку вона призначає двох ліквідаторів. Комісія визначає

умови ліквідації виконавчого агентства. Чистий прибуток після ліквідації вно-

ситься до загального бюджету Європейського Союзу.

Рішення щодо пролонгації терміну діяльності агенції, повторної пролонгації

або ліквідації агентства приймається на основі аналізу вигід і витрат, згаданого

в параграфі 1.

3. Комісія ухвалює зазначені в параграфах 1 і 2 рішення відповідно до про-

цедури, яку викладено в Статті 24 (2). Зміни до рішень вносяться відповідно

до тієї ж процедури. Комісія надає Комітету, що згадується в Статті 24 (1), всю

необхідну в цьому контексті інформацію, зокрема, зазначений в параграфі 1

цієї Статті аналіз вигід і витрат і звіти про оцінку діяльності агенції, викладені

в Статті 25.

4. Схвалюючи програму Спільноти, Комісія інформує бюджетний орган про

те, чи планується створення виконавчого агентства для реалізації програми.

5. Всі виконавчі агентства, які створено відповідно до параграфу 1 цієї Стат-

ті, повинні дотримуватися цієї Постанови.

Стаття 4Юридичний статус

1. Виконавче агентство є органом Спільноти, що надає державні послуги.

2. Виконавче агентство має правосуб’єктність. У кожній державі, що є чле-

ном ЄС, воно має найбільш широку правоздатність, яка за національним за-

конодавством надається юридичним особам. Воно може, зокрема, здобувати

рухоме та нерухоме майно і позбуватися його, і бути стороною в судовому роз-

гляді. Для цих цілей агентство представлене своїм Директором.

Стаття 5Розташування

1. Виконавче агентство розміщується там, де розташовані Комісія і її депар-

таменти, відповідно до Протоколу щодо розташування штаб-квартир установ і

деяких органів та департаментів Європейських Спільнот і Європолу.

2. Агентство організує свої підрозділи згідно з потребами управління про-

грамами Спільноти, за які вона відповідає, і згідно з критеріями ефективного

фінансового менеджменту.

Стаття 6Завдання

1. Задля досягнення цілей, які викладено в Статті 3(1), Комісія може доруча-

ти виконавчому агентству будь-які завдання, необхідні для реалізації програми

Page 91: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

91

Спільноти, за винятком завдань, що вимагають дискреційних повноважень для

втілення політичних рішень у дію.

2. Зокрема, виконавчому агентству можуть бути передані такі завдання:

(a) управління декількома або всіма етапами реалізації проекту у зв’язку з

окремими індивідуальними проектами в контексті реалізації програми Спіль-

ноти і здійснення всіх необхідних перевірок для досягнення цієї мети шляхом

прийняття відповідних рішень на основі повноважень, делегованих агентству

Комісією;

(б) прийняття документів щодо виконання бюджету за доходами та витра-

тами і здійснення всіх заходів, необхідних для реалізації програми Спільноти на

основі делегованих Комісією повноважень і, зокрема, діяльності, що пов’язана

з укладанням контрактів і отриманням грантів;

(в) збір, аналіз і передача Комісії всієї інформації, яка є необхідною для

управління здійсненням програми Спільноти.

3. Умови, критерії, параметри і процедури, яких повинно дотримуватися ви-

конавче агентство в ході виконання зазначених в параграфі 2 завдань, а також

детальна інформація щодо перевірок департаментами Комісії, які відповідають

за програми Спільноти, до управління якими залучено агентство, визначаються

Комісією в документі про делегування завдань.

Стаття 7Структура

1. Управління виконавчим агентством здійснює Керівний Комітет і директор.

2. Директор виконавчого агентства має владу над його співробітниками.

Стаття 8Керівний комітет

1. Керівний Комітет складається з п’яти членів, яких призначено Комісією.

2. Термін перебування на посаді членів Керівного Комітету, в принципі, скла-

дає два роки і враховує тривалість часу, що виділено на реалізацію програми

Спільноти, управління якою було доручено виконавчому агентству. Термін пере-

бування на посаді може бути продовженим. Після завершення терміну перебу-

вання на посаді, або у випадку відставки, члени Керівного Комітету залишають-

ся на посаді до продовження їхньої каденції або їхньої заміни.

3. Керівний Комітет обирає голову і заступника голови серед своїх членів.

4. Засідання Керівного Комітету скликається його головою щонайменш чоти-

ри рази на рік. Комітет може також збиратися на вимогу своїх членів, щонаймен-

ше простої більшості членів, або на вимогу директора виконавчого агентства.

5. Будь-який член Керівного Комітету, який не має змоги відвідати засідан-

ня, може бути представленим іншим членом, який є спеціально уповноваженим

Page 92: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

92

на цьому засіданні. Кожен член Керівного Комітету може представляти тільки

одного іншого члена. Якщо голова Керівного Комітету не має можливості від-

відати засідання, то очолює засідання заступник голови.

6. Рішення Керівного Комітету ухвалюються простою більшістю голосів. У

випадку рівної кількості голосів голова має вирішальний голос.

Стаття 9Функції Керівного Комітету

1. Керівний Комітет приймає власний регламент.

2. На основі проекту, що надається директором, і після схвалення Комісією

Керівний Комітет не пізніше початку кожного року ухвалює річний план робо-

ти виконавчого агентства, що містить конкретні цілі і показники ефективності

роботи. План роботи повинен відповідати програмі діяльності агентства, яку

було сформовано Комісією на основі документів, що започатковують програ-

ми Спільноти, до управління якими залучено виконавче агентство. Протягом

року до річного плану роботи можна вносити зміни за тією самою процедурою,

зокрема, з урахуванням рішень Комісії щодо відповідних програм Спільноти.

Проекти, які включено до річного плану роботи, супроводжуються кошторисом

необхідних витрат.

3. Керівний Комітет приймає адміністративний бюджет виконавчого агент-

ства за процедурою, що викладено в Статті 13.

4. Керівний Комітет отримує дозвіл Комісії перед тим, як прийняти будь-які

подарунки, спадщину і гранти з інших джерел, ніж Спільнота.

5. Керівний Комітет приймає рішення щодо організації департаментів ви-

конавчого агентства.

6. Керівний Комітет ухвалює спеціальні правила, необхідні для забезпечення

права доступу до документів виконавчого агентства відповідно до Статті 23 (1).

7. Не пізніше 31 березня кожного року Керівний Комітет приймає і надає

Комісії річний звіт діяльності разом з фінансовою та управлінською інформа-

цією. Звіт складається відповідно до Статтею 60(7) Постанови (ЄС, Євроатом)

№1605/2002. Звіт висвітлює використання поточних асигнувань відповідно до

програми Спільноти, яку здійснює виконавче агентство, і виконання адміністра-

тивного бюджету. Не пізніше 15 червня кожного року, Комісія надсилає бю-

джетному органу резюме річних звітів виконавчих агентств за попередній рік,

відповідно до Статті 60(7) Постанови (ЄС, Євроатом) № 1605/2002.

8. Керівний Комітет ухвалює і застосовує заходи для боротьби з шахрай-

ством і порушеннями.

9. Керівний Комітет виконує інші завдання, які йому доручено цією Поста-

новою.

Page 93: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

93

Стаття 10Директор

1. Директора виконавчого агентства призначає Комісія, яка з цією метою

призначає службовця відповідно до Положення про Персонал для посадових

осіб і умов роботи інших службовців Європейських Спільнот, встановлених По-

становою Ради (ЄЄС, Євроатом, ЄСВГ — Європейська спільнота з вугілля та

сталі) № 259/68 (1), в подальшому — “Положення про персонал”.

2. Директор призначається орієнтовно терміном на чотири роки і з ураху-

ванням терміну, призначеного для здійснення програми Спільноти, управління

якою було доручено виконавчому агентству. Це термін може бути подовженим.

Після отримання думки Керівного Комітету Комісія може звільнити директора з

посади до закінчення строку перебування на посаді.

Стаття 11Функції директора

1. Директор представляє виконавче агентство і несе відповідальність за

його управління.

2. Директор здійснює підготовку роботи Керівного Комітету, зокрема, про-

ект річного плану роботи виконавчого агентства. Директор бере участь в роботі

Керівного Комітету без права голосу.

3. Директор гарантує, що річний план роботи виконавчого агентства викону-

ється. Зокрема, директор несе відповідальність за виконання завдань, зазначе-

них в Статті 6, і приймає відповідні рішення з цією метою. У сферах, де Комісія

делегувала агентству повноваження здійснювати виконання бюджету, директор

діє як уповноважена особа виконавчого агентства відносно поточних асигну-

вань на програми Спільноти, до управління яких залучено агентство.

4. Директор складає попередній звіт про надходження і видатки, і, як впо-

вноважена посадова особа, виконує адміністративний бюджет виконавчого

агентства згідно Фінансового Положення, викладеного в Статті 15.

5. Директор несе відповідальність за підготовку і публікацію звітів, які ви-

конавче агентство має надавати Комісії. Вони включають річні звіти з діяльності

виконавчого агентства, передбачені в Статті 9(7), і всі інші звіти загального ха-

рактеру або зі специфічних питань, які Комісія вимагає від виконавчого агент-

ства.

6. Згідно з домовленостями, що застосовуються до інших службовців Єв-

ропейських Спільнот, директор уповноважений укладати трудові договори з

персоналом виконавчого агентства. Директор несе відповідальність за всі інші

питання, пов’язані з управлінням персоналом у виконавчому агентстві.

7. Відповідно до фінансового Регулювання, що застосовується до загаль-

ного бюджету Європейських Спільнот, директор установлює адаптовані до за-

Page 94: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

94

вдань виконавчого агентства системи управління і внутрішнього контролю з

метою забезпечення законності діяльності агентства, дотримання встановлених

правил і ефективності роботи.

Стаття 12Операційний бюджет

1. Прогнози всіх надходжень і видатків виконавчого агентства готуються для

кожного фінансового року, який збігається з календарним роком, і відобра-

жаються в операційному бюджеті агентства. Прогнози, що включають органі-

заційну схему персоналу виконавчого агентства, надсилаються до бюджетного

органу разом з документами, що стосуються попереднього проекту загального

бюджету Європейського Союзу. Організаційну схему, що містить тільки тим-

часові посади і вказує кількість, рівень і категорію співробітників виконавчого

агентства протягом відповідного фінансового року, схвалює бюджетний орган і

публікує в додатку до Розділу III “Комісія” загального бюджету Європейського

Союзу.

2. Надходження і видатки операційного бюджету виконавчого агентства по-

винні бути збалансованими.

3. Доход виконавчого агентства включає в себе асигнування з загального

бюджету Європейського Союзу, не виключаючи інші надходження, що визна-

чаються бюджетним органом на основі фінансового асигнування на програми

Спільноти, до управління якими залучено агентство.

Стаття 13Підготовка операційного бюджету

1. Кожного року директор складає проект операційного бюджету для ви-

конавчого агентства, який покриває поточні витрати на наступний фінансовий

рік, і подає його на розгляд Керівному Комітету.

2. Не пізніше 1 березня кожного року, Керівний Комітет схвалює проект

операційного бюджету на наступний рік, включно з організаційною схемою пер-

соналу, і подає його на розгляду Комісії.

3. На основі вищезазначеного проекту бюджету і з огляду на складений

Комісією план здійснення програм Спільноти, до управління якими залучено

агентство, в рамках щорічної бюджетної процедури Комісія пропонує річне

асигнування до операційного бюджету виконавчого агентства.

4. На початку кожного фінансового року Керівний Комітет приймає опера-

ційний бюджет виконавчого агентства на основі річного асигнування, що визна-

чене бюджетним органом, одночасно з прийняттям річного плану роботи, адап-

туючи бюджет відповідно до різних внесків на роботу виконавчого агентства і

коштів з інших джерел.

Page 95: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

95

5. Поточний бюджет агентства не повинен бути остаточно затвердженим до

ухвалення загального бюджету Європейського Союзу.

6. Коли Комісія розглядає можливість створення виконавчого агентства,

вона інформує бюджетний орган відповідно до бюджетної процедури і з до-

триманням принципу прозорості про таке:

(a) ресурси, тобто асигнування і посади, необхідні для функціонування ви-

конавчого агентства;

(b) заплановані переведення службовців Комісії на роботу до виконавчого

агентства;

(c) адміністративні ресурси, які вивільняються при передачі завдань від де-

партаментів Комісії виконавчому агентству, і перерозподіл цих адміністративних

ресурсів.

7. Відповідно до Фінансового Регулювання, викладеного в Статті 15, всі змі-

ни до операційного бюджету, враховуючи організаційну схему персоналу, вно-

сяться до зміненого бюджету, що ухвалюється відповідно до процедури, яка

передбачається цією Статтею.

Стаття 14Виконання операційного бюджету і з а т в е р д ж е н н я фінансової звітності

1. Директор виконує операційний бюджет виконавчого агентства.

2. Звіти виконавчого агентства є консолідованими зі звітами Комісії відпо-

відно до процедури, викладеної в Статтях 127 та 128 Постанови (ЄС, Євроатом)

№ 1605/2002 та у відповідності до такого:

(а) кожного року директор подає вичерпні попередні звіти щодо всіх доходів

і витрат у попередньому фінансовому році Керівному Комітету, який не пізніше

1 березня надсилає їх фінансовому менеджеру Комісії і Суду Аудиторів;

(б) підсумкові звіти надсилаються фінансовому менеджеру Комісії і Суду

Аудиторів не пізніше 1 липня наступного року;

3. Європейський Парламент, що діє за рекомендацією Ради, може затвер-

дити фінансову звітність щодо виконання бюджету виконавчим агентством не

пізніше 29 квітня року n+2 після розгляду звіту Судом Аудиторів.

Таке затвердження фінансової звітності виконавчого агентства надається

разом із затвердженням звітності щодо виконання загального бюджету Євро-

пейського Союзу.

Стаття 15Фінансове регулювання, що застосовується до операційного бюджету

Комісія ухвалює стандартне фінансове регулювання, яким керується виконавче

агентство у своїй діяльності. Стандартне регулювання може відрізнятися від

регулювання, що застосовується до загального бюджету Європейського Союзу

Page 96: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

96

тільки у випадку, якщо цього потребують особливі передумови функціонування

агентства.

Стаття 16Фінансове регулювання, що застосовується до поточних асигнувань

1. У випадках, коли Комісія делегувала виконавчому агентству завдання, що

відносяться до виконання бюджету поточних асигнувань на програми Спільноти

відповідно до статті 6 (2) (б), такі асигнування вносяться до загального бюдже-

ту Європейського Союзу і використовуються шляхом прямого запозичення з

цього бюджету під контролем Комісії.

2. Директор діє як уповноважена особа виконавчого агентства щодо вико-

ристання цих поточних асигнувань і з цією метою дотримується зобов’язань,

викладених у фінансовому регулюванні, що застосовується до загального бю-

джету Європейського Союзу.

3. Затвердження фінансової звітності щодо використання поточних асигну-

вань надається в рамках затвердження звітності по відношенню до загального

бюджету Європейського Союзу відповідно до Статті 276.

Стаття 17Програми, що фінансуються з інших джерел,ніж загальний бюджет Європейського Союзу

Статті 13 і 16 застосовуються до особливих положень, які закладено в осно-

вних документах, що стосуються програм, які фінансуються з інших джерел,

ніж загальний бюджет Європейського Союзу.

Стаття 18Персонал

1. Персонал виконавчого агентства складається зі службовців Спільноти,

які тимчасово переводяться на відповідальні посади в виконавчому агентстві

шляхом прикомандирування інших тимчасових штатних співробітників, яких

наймає безпосередньо виконавче агентство, а також з інших службовців, яких

наймає виконавче агентство за поновленими контрактами. Характер трудово-

го договору, що керується приватним або публічним правом, його тривалість і

ступінь зобов’язань службовців по відношенню до агентства, а також відповідні

кваліфікаційні вимоги до співробітників установлюються на основі специфіки

завдань, що мають виконуватися, і відповідають Положенню про Персонал і

чинному законодавству країни.

2. За умов постійної діяльності і незалежно від типу прикомандирування

службовців установа, що тимчасово переводить службовців на посади в агент-

стві:

Page 97: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

97

(а) протягом усього терміну прикомандирування не заміщує посади, які

були звільнено внаслідок прикомандирування;

(б) враховує в податкових знижках витрати службовців, яких було переведе-

но на роботу до виконавчих агентств.

Разом з тим кількість посад, про які йдеться в параграфі 1 і в першому

пункті параграфу 2, не повинна перевищувати кількість посад, необхідних для

виконання завдань, які було доручено виконавчому агентству Комісією.

3. Якщо необхідно, Керівний Комітет за згодою Комісії ухвалює необхідні

правила управління персоналом у виконавчому агентстві.

Стаття 19Привілеї

Протокол від 8 квітня 1965 року щодо привілей Європейських Спільнот за-

стосовується до виконавчого агентства і його персоналу, якщо тільки воно ке-

рується Положенням про Персонал.

Стаття 20Нагляд

1. Комісія здійснює нагляд над реалізацією програм Спільноти, яку передано

виконавчим агентствам. Такий нагляд дотримується процедур у відповідності зі

Статтею 6(3).

2. Функцію внутрішнього аудитора у виконавчих агенціях виконує внутріш-

ній аудитор Комісії.

3. Комісія і виконавче агентство дотримуються рекомендацій внутрішніх ау-

диторів згідно зі своїми відповідними повноваженнями.

4. Управління з питань запобігання зловживанням та шахрайству (ОЛАФ), яке

було створено Рішенням Комісії 1999/352/ЄС, ЄСВГ, Євроатом від 28 квітня 1999

року, має такі самі повноваження щодо виконавчих агентств і їхнього персоналу, як

і щодо підрозділів Комісії. Одразу після утворення виконавчого агентства, агентство

приєднується до Міжвідомчої Угоди від 25 травня 1999 року між Європейським Пар-

ламентом, Радою Європейського Союзу і Комісією Європейських Спільнот щодо про-

ведення внутрішніх розслідувань Управлінням з питань запобігання зловживанням та

шахрайству (ОЛАФ). Керівний Комітет формально затверджує це приєднання і при-

ймає положення, необхідні для сприяння внутрішнім розслідуванням з боку ОЛАФ.

5. Суд Аудиторів переглядає звіти виконавчого агентства відповідно до Стат-

ті 248 Договору.

6. Усі документи виконавчого агентства, і особливо всі ухвалені рішення і укладені

контракти, чітко передбачають, що внутрішній аудитор Комісії, ОЛАФ і Суд Аудиторів

можуть проводити на місці, включно з приміщенням кінцевих бенефіціарів, перевірку

документів всіх підрядників і субпідрядників, які отримали кошти від Спільноти.

Page 98: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

98

Стаття 21Відповідальність

1. Договірна відповідальність виконавчого агентства регулюється законом,

що застосовується до цього договору.

2. У випадку позадоговірної відповідальності, виконавче агентство відшко-

довує будь-які збитки, які було заподіяно агентством або його службовцями

при виконанні своїх повноважень відповідно до загальних принципів, що є

спільними в законодавстві держав-членів ЄС. Суд Аудиторів має юрисдикцію

відносно суперечок, що стосуються компенсації подібних збитків.

3. Особиста відповідальність співробітників перед виконавчим агентством

визначається правилами, що застосовуються до них.

Стаття 22Законність актів

1. Будь-яка фізична чи юридична особа або Держава-член ЄС може зверну-

тися до Комісії з позовом щодо акта, прийнятого виконавчим агентством, що

спричиняє шкоду третій стороні, з метою визначення законності цього акта.

Адміністративне провадження повинно бути передано до Комісії протягом

одного місяця з того дня, коли зацікавлена сторона чи Держава-член ЄС дізна-

лись про акт, що оскаржується.

Вислухавши аргументи, які наведені зацікавленою стороною або Державою-

членом ЄС і аргументи виконавчого агентства, Комісія приймає рішення з ад-

міністративного провадження протягом двох місяців із дати порушення справи.

Без порушення зобов’язання Комісії надавати відповідь у письмовій формі із

зазначенням підстав для прийняття рішення, відсутність відповіді від Комісії

протягом цього терміну означає відмову від розгляду справи.

2. Із власної ініціативи Комісія може переглядати будь-який акт виконавчого

агентства. Вона приймає рішення протягом двох місяців, заслухавши аргумен-

ти, наведені агентством.

3. У випадку подання акта або рішення виконавчого агентства на розгляд

Комісії відповідно до параграфів 1 або 2, Комісія може призупинити здійснен-

ня відповідного акта або визначити тимчасові заходи. У своєму остаточному

рішенні Комісія може затвердити акт виконавчого агентства або вирішити, що

агентство повинно змінити його повністю або частково.

4. Виконавчі агентства вживають необхідні заходи для виконання рішення

Комісії протягом найближчого часу.

5. Позов про визнання недійсним прямого чи опосередкованого рішення Ко-

місії про відхилення адміністративної апеляції може бути поданим до Суду ЄС

відповідно до статті 230 Договору.

Page 99: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

99

Стаття 23Доступ до документів і конфіденційність

1. Виконавчі агентства дотримуються Постанови (ЄС) № 1049/2001 Європей-

ського Парламенту і Ради

від 30 травня 2001 року відносно доступу громадськості до документів Єв-

ропейського Парламенту, Ради і Комісії (2), коли отримують запит на доступ до

документа, що належить агентству.

Керівний Комітет ухвалює конкретні правила, необхідні для виконання цих

положень, не пізніше шести місяців з часу заснування виконавчого агентства.

2. Члени Керівного Комітету, директор, співробітники і всі інші особи, які

беруть участь у діяльності виконавчого агентства, зобов’язані, навіть після за-

кінчення строку виконання ними своїх обов’язків, не розголошувати інформа-

цію, яка потребує збереження професійної таємниці.

Стаття 24Комітет

1. Комісії допомагає Комітет, у подальшому — “Комітет з виконавчих агентств”.

2. При посиланні на цей параграф, застосовуються Статті 5 і 7 Рішення

1999/468/EC.

Період, зазначений у Статті 5(6) Рішення 1999/468/EC, має тривалість три місяці.

3. Комітет приймає власний регламент.

Стаття 25Оцінювання

1. Комісія складає зовнішній звіт про оцінку перших трьох років діяльності

кожного виконавчого агентства і подає його на розгляд керівному комітету ви-

конавчого агентства, Європейському Парламенту, Раді і Суду Аудиторів. Звіт

містить аналіз вигод і витрат, викладений в Статті 3(1).

2. Оцінювання здійснюється кожні три роки за тих самих умов.

3. На основі звітів про оцінку діяльності виконавчого агентства агентство і Комі-

сія здійснюють всі необхідні кроки для розв’язання проблем, що було виявлено.

4. Якщо на основі оцінювання Комісія робить висновок, що саме існування

виконавчого агентства більше не виправдовує себе в світлі ефективного фінан-

сового управління, вона приймає рішення щодо ліквідації цього агентства.

Стаття 26Перехідні положення

Якщо виконавчі агентства було вже створено раніше:

(a) річний звіт з діяльності відповідно до Статті 9(7) складається за період,

починаючи з 2003 фінансового року;

Page 100: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

100

(б) кінцевий термін подачі підсумкових звітів відповідно до Статті 14(2)(b)

вперше застосовується до 2005 фінансового року;

(в) кінцевим терміном подачі підсумкових звітів відносно фінансових років,

що передували 2005 року, є 15 вересня.

Стаття 27Набуття чинності

Ця Постанова набуває чинності на 10-й день після її публікації в “Офіційно-

му віснику Європейського Союзу”.

Ця Постанова є обов’язковою в усій її повноті і прямо застосовується до всіх

Держав-членів.

Брюссель, 19 грудня 2002 року

Від імені Ради

ПрезидентЛ.ЕСПЕРСЕН

Page 101: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

101

Частина 2

ПІДВИЩЕННЯ ЯКОСТІ РОБОТИ ВИЩИХ ОРГАНІВ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ

Переклад за публікацією програми Sigma:

Sigma Paper No. 34: Achieving high quality in the work of supreme audit institutions (Sigma OECD, 2004)

Підготовлено для програми Sigma Гаррі Гавенсом

Цей документ було підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Висловлені у ньому погляди відображають думку автора, і за жодних умов не повинні сприйматися як офіційна позиція Європейського Союзу чи ОЕСР, країн-членів чи країн-бенефіціарів, що беруть участь у програмі Sigma.

Page 102: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

102

ПЕРЕДМОВА

Цей документ, зосереджений на проблемі досягнення високої якості проце-

су аудиту, є результатом звіту про контроль якості та містить подальший набіру

рекомендацій щодо якості аудиту, які були підготовлені за наказом Голів Ви-

щих органів фінансового контролю (Supreme Audit Institution) центрально— та

східноєвропейських країн, Кіпру, Мальти та Туреччини та Європейського Суду

Аудиторів. З огляду на важливість питання, SIGMA підготувала цей документ

для розповсюдження серед широкої аудиторії.

SIGMA видає даний документ, сподіваючись на те, що інформація, яку він

містить, є цікавою для широкої аудиторії, як тієї, що залучена до процесу уря-

дового аудиту, так і тієї, що використовує аудиторські звіти та інші продукти

розроблені ВОФК. Забезпечення високої якості цих звітів є важливим фактором

у ланцюгу відповідальності та ефективності управління державним сектором.

SIGMA вдячна всім, хто доклав зусиль і розробив інформацію, на якій ґрун-

тується даний документ, зокрема, представникам ВОФК Албанії, Болгарії, Хор-

ватії, Кіпру, Чехії, Естонії, Угорщини, Латвії, Литви, Мальти, Польщі, Румунії, Сло-

ваччини, Словенії та Туреччини та ECA, “ВОФК — учасників”, які зробили внесок

в основне дослідження та розроблення керівних принципів. Ми особливо ціну-

ємо роботу Експертної групи з якості аудиту з підготовки керівних принципів,

зазначених вище. До Експертної групи входить Вища палата контролю Польщі

(Najwy sza Izba Kontroli), Національна служба аудиту Мальти (Ufficcju Nazzjonali tal-Verifika), ), Державна служба аудиту Угорщини (Allami Szamvevoszek) та Ра-

хункова палата Франції (Cour des Comptes).

Важливий внесок також було зроблено представниками інших ВОФК країн

ЄС, які надали дані про практики щодо контролю якості у їхніх організаціях.

Особливої подяки заслуговує Гаррі Гавенс (у минулому і представник Головного

контрольного управління) та Аннеса Макгуган, Памела Барнс Едвардс та Патрі-

сія Принсен Гірлігс із SIGMA за їхню відмінну роботу над цим документом.

За подальшою інформацією, будь-ласка, звертайтесь до Ніколя Джон Трін,

Старшого Радника Програми управляння фінансовим контролем у SIGMA, за

адресою, наведеною нижче.

Цей та інші документи SIGMA доступні на веб-сторінці SIGMA:

www.sigmaweb.org

OECD, 2 rue Andre Pascal, 75775 Paris Cedex 16

е-майл: [email protected] чи [email protected]

Page 103: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

103

ОСНОВНІ ПОЛОЖЕННЯ

Основним фокусом цього документа є проблема досягнення високої якості

процесу аудиту. Проте, окрім опису типів процедур, необхідних для досягнення

такої якості, він також описує основні засади та ті питання відомчого керування,

що створюють сприятливе середовище для високої якості роботи ВОФК.

Якість аудиту набувається у процесі ідентифікації та адміністрування діяль-

ності, потрібної для досягнення якісних цілей ВОФК. Усім типам ВОФК необхід-

но зрозуміти вигоду, що її можливо отримати, як тільки якість аудиту стане най-

вищим пріоритетом. Покращення якості аудиту вимагає систематичного підходу

від усіх ВОФК. Поступових зусиль від індивідуумів чи окремих команд аудиту

недостатньо, це не спрацює. Там, де залучено поняття якості аудиту, не існує

швидких методів досягнення результату. ВОФК повинні методично, організо-

вано та послідовно усувати кожну з проблем якості. Оскільки нові проблеми

завжди виникатимуть, для ВОФК покращення якості аудиту повинно бути не-

перервним процесом. Також фактом є те, що більшість проблем, пов’язаних з

якістю аудиту, є результатом поганого керівництва процесом аудиту чи ВОФК

загалом.

Забезпечення високих рівнів якості у аудиторській організації потребує вико-

нання успішних кроків протягом тривалого періоду. Фактично, це нескінченний

процес постійного вдосконалення. Першою вимогою є установлення стандартів

та процедур контролю якості, які гарантуватимуть, що таких вимог будуть до-

тримуватися. Такі процедури не можуть і не повинні стримувати ініціативу чи

переконання аудитора під час адаптації до особливих умов. Проте якщо аудитор

вирішує, що необхідно відійти від звичайних аудиторських технік, йому необ-

хідно продемонструвати потребу в цьому та показати підхід, який він вважає

відповідним до цілей аудиту.

Наступним етапом розвитку якості управляння ВОФК є гарантування ефек-

тивної роботи процедур контролю якості та визначення способів покращення

ефективності та/чи результативності таких процедур. Найкращою технікою ви-

конання цього завдання є використання різних типів пост-аудиторських пере-

вірок якості.

Для отримання справжньої відмінної якості потрібно рухатись далі. Це ви-

магає побудови установчої культури, у якій висока якість є фундаментальною

цінністю, що відображається у відносинах керівництва ВОФК із іншими устано-

вами.

Розділ 1 установлює основні концепції, принципи та вимоги, які є основою

ефективного підходу до забезпечення високої якості аудиторської роботи та

звітності ВОФК. До них належать такі питання:

• Кодекс професійної етики

Page 104: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

104

• прийняття та дотримання Міжнародних аудиторських стандартів

• відповідні ресурси та організаційна структура

• управління та керівництво

• кваліфікований персонал

• політики та керівництво щодо управління якістю

• постійне навчання та вдосконалення

Розділ 2 розглядає міжнародний досвід для визначення низки “хороших

практик”, залучених у процесі аудиту. Для побудови високоякісного процесу

аудиту, ВОФК повинен:

• забезпечити ефективне управління, контроль та перевірку під час

усіх етапів процесу аудиту;

• чітко визначити ролі та відповідальність кожного учасника протягом

усіх етапів;

• визначити та задокументувати критерії контролю якості, що засто-

совуються на кожному етапі та джерела, на основі яких такі критерії

було впроваджено.

• чітко встановити, яких процедур контролю якості необхідно дотриму-

ватись на кожному етапі, та задокументувати як процес упроваджен-

ня таких процедур, так і його результати.Розділ 3 обговорює шляхи забезпечення того, що процеси контролю якос-

ті, встановлені ВОФК, функціонують ефективно. Досвід продемонстрував, що

найефективніші способи досягнення цього — це пост-аудиторські перевірки

якості.

Метою таких перевірок є не критика певних аудитів, що були досліджені, а

визначення того, чи процедури контролю якості, встановлені ВОФК, використо-

вуються належно та відповідно, є ефективними, а також для визначення шляхів

покращення елементів контролю.

Одна із форм таких перевірок виконується всередині організації досвідчени-

ми аудиторами ВОФК, які не мають стосунку до аудиту, який перевіряється. Такі

перевірки необхідно здійснювати щорічно, обираючи групу аудитів.

Друга форма — зовнішня перевірка, що виконується експертами відповід-

них професійних організацій чи ВОФК інших країн. Зовнішні перевірки потрібно

проводити з інтервалом у декілька років.

Розділ 4 описує способи, якими загальне керівництво ВОФК може впливати

на якість та ефективність його роботи. Контроль якості та системи та процедури

забезпечення якості є важливими для забезпечення відповідності аудиторської

звітності та інших продуктів ВОФК мінімальним стандартам якості. Незважаючи

на це, ВОФК повинні намагатися перевершити такі мінімальні стандарти. Це

вимагатиме від керівництва ВОФК бути кваліфікованим не тільки з техніки ау-

Page 105: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

105

диту, але і з техніки управління та контролю. Такі навички набуваються деякими

керівниками з досвідом, але їх також можна засвоїти, як це часто робиться,

та набути за допомогою ефективних тренувань. Необхідні навички варують від

уміння вести та надихати як професійний персонал, так і персонал підтримки

на щоденному базисі, до більш широких навиків, таких як бюджетування та

стратегічне планування. Найуспішніші ВОФК інвестують значну кількість часу та

ресурсів у забезпечення того, що керівники всіх рівнів організації здобувають та

постійно вдосконалюють такі навики.

Для досягнення найвищої якості ВОФК повинен:

• розробити управлінську структуру, яка забезпечуватиме ефективне

та результативне використання ресурсів;

• ефективно керувати трудовими ресурсами для максимізації продук-

тивності персоналу, яка передбачає такі елементи:— пошук відмінних навичок у процесі найму персоналу — такий процес

повинен відповідати очікуваним у майбутньому потребам ВОФК;

— розробка та проведення ефективних тренінгів чотирьох типів:

вступний тренінг із метою допомоги новим працівникам адаптувати-

ся у організації;

технічний тренінг для покращення навичок персоналу;

управлінський тренінг для підготовки членів персоналу до більшої

відповідальності;

продовження освіти для забезпечення підтримки та вдосконалення

персоналом своїх професійних навичок та знань.

— Заохочення розвитку персоналу через:

формальні системи оцінки результатів праці для визначення сильних

та слабких сторін;

індивідуальні плани розвитку сильних сторін та подолання слабких;

мінімальні стандарти професійного розвитку як посилання до про-

моції.

— визнання потреби у спеціалізованих навичках для виконання певних ау-

дитів та організація доступності певних спеціалістів або в межах ВОФК,

або через зовнішні джерела.

• оцінка ризиків аудиторської роботи та ефективне управління ризика-

ми, таке як призначення більш досвідчених аудиторів до проведення

аудитів, що залучають вищі ніж звичайно ризики, та шляхом інтен-

сивного контролю та перевірки таких аудитів;

• ефективне управління зовнішніми відносинами, які є важливими для

загальної ефективності ВОФК у покращенні надійності, економічнос-

ті, ефективності та результативності між державними установами.

Page 106: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

106

Особливо важливими установами, окрім парламенту, які зазначені у

попередній роботі SIGMA1

, є— Міністерство фінансів

— ряд міністерств та державних агентств;

— медіа

— приватний аудиторській сектор та відповідні професійні організації;

— академічна спільнота.

Додаток A описує практики гарантій аудиту у обраних рахункових палатах

(аудиторських судах).

Додаток B надає порівняльний опис обраних аудиторських служб.

Додаток C підсумовує практики ВОФК учасників.

Додаток D перелічує керівництва, затверджені президентами ВОФК, з не-

великими доповненнями для відображення рішень, прийнятих пізніше.

Додаток E обговорює функції управління, контролю та перевірки та можли-

вість їх впливу на ефективність у різних типах ВОФК.

Додаток F містить декілька переліків, що можуть виявитись корисними для

перевірки якості роботи ВОФК.

Додаток G обговорює деякі питання щодо проведення пост-аудиторських

перевірок якості.

У той час як усі ВОФК постійно шукають способи забезпечення високої

якості їхньої аудиторської роботи, це питання все ще потребує більшої уваги у

значній частині ВОФК. Цей документ пропонує декілька способів ефективного

виконання цього завдання.

1 Відносини між вищими органами фінансового контролю та парламентськими комітетами, SIGMA документ №. 33, CCNM/GOV/SIGMA(2002)1, 9 грудня 2002. Доступній на Інтернет сторінці SIGMA: www.SIGMAweb.org.

Page 107: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

107

РОЗДІЛ 1 — ВСТУП

Основні положення

Аудиторський звіт є кінцевим продуктом процесу аудиту, що перевіряє ор-

ганізацію, програму чи діяльність. Контроль та забезпечення якості гарантують

те, що аудит вивчив усі значні питання і результати аудиту, що містяться у звіті,

відображають достовірно, у всіх суттєвих аспектах, справжній стан розглянуто-

го питання.

Досягнення та підтримання високої якості впродовж усього процесу аудиту

є першочерговим для будь-якого ВОФК, що намагається виконати своє основне

завдання, а саме покращення відповідальності та ефективності в державному

секторі.

Якість аудиту досягається шляхом визначення та управління всіма діями,

які необхідні для досягнення якісних цілей ВОФК. Покращення якості аудиту

вимагає систематичного підходу до усього ВОФК, поодиноких зусиль окремих

аудиторів та аудиторських команд недостатньо, це не спрацює. Не існує швид-

ких методів, залучених до питань якості аудиту. ВОФК повинен діяти методично

та організовано, щоб по черзі виправити усі проблеми якості, а оскільки нові

проблеми завжди виникатимуть, це повинен бути безперервний процес.

У питаннях, пов’язаних з роботою ВОФК, термін “якість” залучає декілька

атрибутів, серед яких такі:

• Значущість — наскільки важливим є питання, що підлягає аудиту? Це, у

свою чергу, можна оцінити за декількома вимірами, такими як фінансовий

розмір об’єкту аудиту та його вплив на громадськість у цілому чи на важливі

питання національної політики.

• Надійність — чи є здобуті під час аудиту відомості правильним відображен-

ням справжнього стану розглянутого питання? Чи всі твердження у звіті по-

вністю підтверджуються зібраними під час аудиту даними? Чи всі матеріаль-

ні докази, які були зібрані під час аудиту, належним чином відображаються

у поглядах, відомостях, висновках аудиторського звіту?

• Об’єктивність — Чи проводився аудит у чесний та об’єктивний спосіб, без

упередження чи фаворитизму? Аудитор повинен базувати свою оцінку та

висновки винятково на фактах та їхньому аналізі.

• Рамка — чи розкрито належним чином у плані аудиту всі необхідні для його

успішного виконання питання? Чи виконання аудиту задовільно завершує

всі необхідні елементи робочого плану?

• Своєчасність — Чи своєчасно було надано результати аудиту ? Це може

стосуватися дотримання юридичного чи регулятивного кінцевого терміну

або надання результатів аудиту, коли вони необхідні для прийняття полі-

Page 108: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

108

тичних рішень чи коли вони будуть найбільш корисними для виправлення

помилок слабкого менеджменту.

• Зрозумілість — чи були результати аудиту викладені у звіті стисло та зрозу-

міло? Це, зазвичай, стосується гарантії того, що рамки, здобуті відомості та

будь-які рекомендації можуть бути легко зрозумілими зайнятими керівниками

чи парламентарям, які можуть не бути експертами з розглянутих питань, але

зобов’язані відреагувати на результати звіту.

• Ефективність — чи було правильним залучення до аудиту певних ресурсів у

світлі значення та складності аудиту?

• Результативність — чи отримали знайдені відомості та рекомендації належ-

ну відповідь від установи, що проходила аудит, уряду та/чи парламенту?

Принципи

Празькі рекомендації щодо управління якістю Рекомендація 7 із “Рекомендації щодо функціонування вищих органів фінан-

сового контролю в контексті європейської інтеграції” (“Празькі рекомендації”):

Вищі органи фінансового контролю повинні гарантувати, що їх людські та фінансові ресурси використовуються найефективнішим способом для на-дійності їхнього мандату. З цією метою ВОФК повинні бути грамотно органі-зовані для надання високоякісної аудиторської роботи та звітності.

Відповідність міжнародним стандартам аудиту• ВОФК повинен гарантувати, що державне законодавство про аудит точно

відповідає Декларації Ліма щодо правил аудиту та аудиторським стандартам

ІНТОСАІ. Якщо існують розбіжності, парламент необхідно заохочувати до при-

йняття необхідних законодавчих поправок.

• Професійні стандарти, в основі яких аудиторські стандарти ІНТОСАІ Євро-

пейських керівних принципів, аудиторські стандарти ІНТОСАІ та міжнародні

стандарти аудиту МФБ, повинні адоптуватися ВОФК та поширюватися серед

його працівників.

• ВОФК повинен виконувати лише ті аудити, на які він має законні повнова-

ження.

Кодекс професійної етики• ВОФК повинен розробляти та поширювати власний Кодекс професійної

етики, що застосовується як до самої організації, так і до кожного з праців-

ників. Цей кодекс сприяє розвитку в організації культури професіоналізму

в аудиторській роботі, що сприяє якості аудиту в цілому. Питання, що за-

Page 109: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

109

звичай обговорюються в кодексі етики, відносяться до питань довіри, кон-

фіденційності, правдоподібності, чесності, незалежності, об’єктивності, не-

упередженості, політичної нейтральності, конфлікту інтересів, професійної

конфіденційності, компетентності та професійного розвитку (за подальшою

інформацією зверніться до Кодексу етики ІНТОСАІ).

• Такий кодекс може здобути подальше поширення через підписання всіма

працівниками ВОФК декларації, що зобов’яже їх до поваги Кодексу ети-

ки ВОФК та дотримання його директив. Деякі ВОФК також вимагають від

усіх працівників періодичного проходження тренінгів. Щоб нагадати їм про

етичні стандарти ВОФК та/чи вимагає періодичних перевірок інвестиційної

діяльності всіх працівників, особистих відносин та професійної діяльності

для гарантування неперервної відповідності етичним стандартам, особливо

в питаннях, у яких задіяні конфлікти інтересів.

ВОФК також повинен звертатися до інших цінних вказівок, серед яких ко-

декс етики та аудиторські стандарти, Керівних принципів щодо впровадження

аудиту результатів діяльності Міжнародної організації вищих органів фінансо-

вого контролю (ІНТОСАІ) та Європейських керівних принципів для аудиторських

стандартів ІНТОСАІ, виданих Європейським судом аудиторів (особливо поточ-

ним керівництвом 51 “Оцінка якості”).

ВОФК повинні взяти до відома поточні стандарти МФБ. Хоча вони застосо-

вуються до аудитів фінансової звітності (атестації), вони надають рекомендації,

які можуть бути корисними в інших аудиторських ситуаціях.

Реквізити

Метою ВОФК є не просто виконання аудитів у межах законодавства, але

надання стабільно високоякісної аудиторської роботи та результатів. Для досяг-

нення цієї мети ВОФК необхідно розробити, зрозуміло донести до задіяних пра-

цівників та ефективно впровадити цілий ряд структур, процесів та процедур, які

забезпечать високу якість аудиторських звітів та інших аудиторських продуктів

будь-якого виду, матимуть високу якість, визначатимуть головні ризики, будуть

результативними, підготовленими раціонально та практично, підтримуватимуть-

ся добре підтвердженими фактами, виявляться корисними та призведуть до

якісних результатів завдяки своїми коментарям та рекомендаціям.

Політика управляння якістюУзгодження та впровадження політик управління якістю є, перш за все, від-

повідальністю найвищого керівництва. Такі політики сильно відрізнятимуться

залежно від типу та організації ВОФК, а також типу аудитів, які він виконує.

Page 110: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

110

Такі політики впливають на ВОФК як на організацію(і), на працівників, що в

ній працюють (іі), особливо на тих, які безпосередньо задіяні в аудиті, чи тих,

які забезпечують їх підтримку; та (ііі) на сам процес аудиту.

Наступні політики, якщо вони прийняті та впроваджені ВОФК, можуть допо-

могти забезпечити присутність належних практик та процедур, які сприятимуть

виконанню завдань аудиту, мінімізують ризики та можуть залучатися у процесі

аудиту та забезпечувати компетентне та ефективне виконання аудиту.

Настанови та рекомендації • Потрібно встановлювати такі політики та стандарти, що визначають, які за-

вдання потрібно запланувати, виконати та з яких звітувати.

• Рекомендації, інші письмові керівництва та інструкції, що стосуються супро-

водження аудиту, повинні розроблятися, розповсюджуватися та виконувати-

ся усім аудиторським персоналом.

• Зі зміною інструкцій чи інших керівництв повинні проводитися ефективні

тренінги для працівників ВОФК, щоб забезпечити їх розуміння та відповід-

ність новим вимогам.

Якісне кадрове забезпечення • Необхідно наймати на роботу працівників з відповідною кваліфікацією, на-

вичками, компетентністю та спроможністю до аудиторської роботи. Профе-

сійні рекрутингові процедури забезпечують зайнятість у ВОФК відповідних

працівників.

• Необхідно проводити тренінги (як формальні, так і без відриву від вироб-

ництва) для співробітників ВОФК та розвивати їхні навички, щоб дати їм

можливість більш ефективно виконувати свої обов’язки та професійно роз-

виватись упродовж їхньої кар’єри.

• ВОФК повинен забезпечити аудит належною кількістю людей з відповідни-

ми навичками та знаннями.

• Для планування окремих аудитів ВОФК повинен ідентифікувати недостатні знання

чи навички та, за необхідністю, залучити зовнішніх експертів.

Заходи та керівні положення, що відносяться до політик управління якістю• Належний розподіл повноважень, настанови, контроль та перегляд роботи

потрібно виконувати у спосіб, який забезпечить належну гарантію того, що

планування, виконання аудиту, а також звітність та пост-аудиторські роботи

будуть виконані відповідно.

• Крізь усю організацію потрібно налагодити відповідний процес комуніка-

цій для досягнення гарантії того, що завдання аудиту та інші вимоги чітко

зрозумілі та виконуються. Потрібно заохочувати зворотній зв’язок на всіх

рівнях організації.

Page 111: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

111

• ВОФК необхідно застосовувати затверджені робочі програми та плани, які

чітко визначають цілі аудиту, методи, відповідальність, бюджети, рівень

необхідної експертизи та призначення персоналу.

• Протягом виконання завдань аудиту потрібно застосовувати процедури, що

відповідають політикам, стандартам та методології. За можливістю потрібно

застосовувати інструменти, такі як, наприклад, системи програмного забез-

печення для відповідного дотримання процедур.

• Потрібно вимагати ведення повної, належної, чіткої та стислої документації

у стандартизованому форматі для підтримки аудиторських висновків.

• Необхідно ввести протоколи для регулювання відносин з об’єктами аудиту

та іншими зацікавленими сторонами.

• Форма та процедура звітності повинна відповідати застосованому законо-

давству та власним політикам ВОФК.

• Повинні існувати процедури безпеки, авторизації доступу та зберігання фай-

лів для забезпечення конфіденційності та належної підтримки таких файлів.

• Необхідно організувати робоче місце, в якому аудитори мали б усі необхідні

робочі умови та середовище.

Неперервне невчення та вдосконалення • У відповідності до декларації Ліма щодо аудиторських настанов, методи ауди-

ту (зокрема для фінансового аудиту) повинні завжди змінюватись відповідно

до прогресу у знаннях та практиці фінансового менеджменту. Подібним чи-

ном для аудитів результатів діяльності аудиторські методи повинні змінюва-

тись відповідно до розвитку методик збору даних та аналізу інформації.

• Штат аудиторів потрібно заохочувати до подальшого розвитку своїх профе-

сійних знань та навичок. У деяких країнах приватні та/чи державні аудитор-

ські організації вимагають від своїх працівників щороку проходити навчання

протягом певної кількості годин семінарів та інших форм відповідної освіти,

що є передумовою до продовження сертифікату та/чи підвищення.

• Ефективність та результативність внутрішніх стандартів та процедур необ-

хідно періодично переглядати для виявлення недоліків та впровадження

вдосконалень. Такий безперервний процес удосконалення допомагає гаран-

тувати, що система якості ВОФК продовжує змінюватись у потрібному на-

прямку.

• ВОФК необхідно встановити критерії відповідності та інші показники для

відстеження своєї роботи протягом певного часу та порівняння своєї діяль-

ності з подібними установами.

• Взаємодія, часті комунікації між ВОФК та міжнародними професійними орга-

нами аудиту допомагає гарантувати, що ВОФК залишиться на рівні з сучасним

досягненнями з аудиту. ВОФК також повинен робити внесок у розвиток цієї

Page 112: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

112

сфери, наприклад, через постійну участь у заходах, організованих ІНТОСАІ

та її регіональними групами чи комітетами. Для ВОФК також корисно брати

участь чи, можливо, виявити лідерство у відповідних професійних організаці-

ях національного рівня.

Роль функцій підтримки• Організаційна структура ВОФК повинна мати відповідні функції підтримки,

такі як ІТ, тренінги, методологічні, фінансові та адміністративні, кадрові та

міжнародних зв’язків, залежно від розміру, законодавства, соціальних, еконо-

мічних та будь-яких інших обставин, що забезпечують ефективне функціону-

вання ВОФК відповідно до його місії.

• Необхідно мати відповідну технологічну та іншу інфраструктуру для під-

тримки інструментів аудиту та методологій, що застосовуються аудитор-

ським персоналом.

• ВОФК повинен мати ефективні домовленості для отримання послуг зовніш-

ніх експертів, коли вони потрібні в процесі виконання аудиту незвичайної

природи, та для гарантії того, що робота таких експертів відповідає стандар-

там якості ВОФК.

Види ВОФК

ВОФК широко відрізняються структурно та типом організації. ВОФК істотно

відрізняються за структурою та методами роботи. Два широко розповсюджених

типи зазвичай описують як “палати” та “служба”. У рамках цих категорій, проте,

існує велика різноманітність.

У ВОФК типу “палата”, наприклад, застосовується колегіальний підхід для

вирішення важливих питань, із значним центральним керуванням. У таких

ВОФК, Президент (чи Голова) має значний вплив на рішення, прийняті у такому

колегіальному процесі. Поміж членами палати та окремими аудиторами можуть

існувати декілька рівнів ієрархії чи контролю, що схожі на рівні в аудиторській

службі. Прикладом такої структури є Нідерландська палата аудиторів (Algemene Rekenkamer).

В інших аудиторських палатах більшість повноважень директивних органів

належать різним палатам, які можуть функціонувати з великим рівнем неза-

лежності одна від одної. Найвірогідніше, що поміж окремих палат існують хоча

б декілька рівнів контрою між аудиторами та колегіумом прийняття рішень цієї

палати. Зазвичай аудиторські палати такого типу також мають не тільки ау-

диторські обов’язки, що властиво й іншим ВОФК, а також юридичні функції,

найперше у питаннях фінансових порушень. Суд із бюджетних питань (The Cour

Page 113: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

113

des Comptes) Франції є прикладом такого виду аудиторської палати. Йому до-

помагає загальне слідство (“parquet général”), що надає суду палати юридич-

ні поради, бере участь у процесі контролю якості при перевірці аудиторських

звітів та в деяких обмежених випадках діє як державний обвинувач. Більшість

аудиторів є суддями, які склали присягу, коли вступили до палати.

ВОФК “службового” типу часто вважають відносно однорідною групою, але

в цьому випадку навішування ярликів може призвести до помилки. Зазвичай

такі ВОФК очолюються єдиним керівником, що називається Головним Аудито-

ром. Повноваження, якими наділений такий керівник, можуть значно відрізня-

тися. У деяких ВОФК, практично усі головні рішення ( Серед яких, зазвичай, кін-

цеве погодження аудиторського звіту, як приклад) приймаються, передаються

на розгляд Головному аудитору чи схвалюються ним. В інших значну частину

повноважень передано підлеглим керівникам. Такі керівники можуть мати неза-

лежну владу, ініціювати аудит чи затвердити оцінку кінцевого звіту. Національна

аудиторська служба Великобританії є прикладом такого типу ВОФК.

Типи аудитів

Оскільки існує велика кількість варіацій організаційних структур ВОФК, іс-

нує й велика кількість типів аудитів, які такі ВОФК можуть виконувати. Звичай-

но звертаються до двох загальних типів — фінансового аудиту та аудиту ре-

зультатів діяльності. Проте насправді існує багато різновидів аудитів, які можна

розбити на такі категорії:

• Аудиторська перевірка фінансової звітності. Чи достовірно відображає звіт-

ність перевірки фінансові умови та/чи діяльність об’єкту аудиту?

• Аудит відповідності. Чи задовольняє об’єкт аудиту норми та правила законо-

давства?

• Економічний аудит: Чи було обрано економічно найвигідніший спосіб ви-

користання державного фінансування для даної роботи чи діяльності?

• Аудит результативності: Чи отримані результати виправдовують використан-

ня залучених ресурсів?

• Аудит ефективності: Чи узгоджуються результати з цілями чи політиками

програми?

• Оцінка відповідності політики: Чи відповідають залучені засоби поставленим

цілям?

• Оцінка впливу та наслідків політики: Які економічні та політичні наслідки

політики?

2 Важливим винятком у цій моделі є Національна служба аудиту Швеції (Riksrevisionsverket), він має три Головних аудитори (Auditors General) рівного статусу.

Page 114: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

114

• Оцінка ефективності політики та аналіз сутності причин: Чи є отримані резуль-

тати повністю чи частково наслідками політики, чи існують інші причини?

Кожен із цих різних типів аудиту використовує різну методологію, та, як

результат, різні методи контролю якості та вимоги до управління.

Визначення

широко відрізняється з— поміж ВОФК. Для зрозумілості у даному документі

використовуються такі терміни:

Контроль якості — це процедури, з допомогою яких ВОФК намагається за-

безпечити високу якість свого аудиту та інших робіт. Гарантія якості — це про-

цес, з допомогою якого ВОФК може забезпечити, що:

• необхідні засоби контролю знаходяться у потрібних місцях; • контроль реалізовано належним чином; • визначено потенційні способи посилення чи іншого покращення контролю.

Система управління якістю — це набір скоординованих дій для скерування

та контролю ВОФК у питаннях якості, що складається з чотирьох частин:

• контроль якості; • гарантія якості;• планування якості для визначення якісних цілей та пов’язаних з цим про-

цедур; • удосконалення якості для підвищення якості роботи.

Програма аудиту містить ряд аудитів, які очікують виконання у деякий ви-

значений період часу.

Робочий план аудиту описує усі дії, що необхідно виконати під час певного

аудиту.

Головний аудитор — це особа, що відповідальна та підзвітна за виконання

аудиту. Залежно від обставин, це може бути окрема людина, яка самостійно ви-

конує аудит, чи голова однієї чи багатьох груп, що діють разом для виконання

аудиту.

Директор аудиту — це безпосередній керівник головного аудитора. У неіє-

рархічних децентралізованих аудиторських палатах, деякі, але не всі, функції цієї

посадової особи можуть виконуватися старшим суддею (“contre-rapporteur”).Головний керівник є членом верхівки ВОФК, підлеглим Голові ВОФК. В ау-

диторській службі це, зазвичай, буде службовець з рангом, прирівняним до

Асистента Головного аудитора. У децентралізованій рахунковій палаті деякі із

функцій, приписуваних цій посадовій особі, можуть виконуватися старшим суд-

дею, у той час як інші можуть виконуватися колегією відповідної палати.

Page 115: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

115

Висновки

Можна сказати, що політики ефективності системи контролю якості покла-

даються на якість процесів аудиту ВОФК, на структуру організації та розвиток

професійного потенціалу аудиторів, включаючи їхню відповідність Кодексу ети-

ки ВОФК.

Таким чином, якісний підхід можна виховувати та підтримувати системами

якості та відповідними політиками, процедурами, документацією, методологією,

фінансовими та кадровими ресурсами та структурами.

Визнання

У грудні 2002 року президенти Вищих органів фінансового контрою країн

центральної та східної Європи, Кіпру, Мальти та Туреччини та Європейська ра-

хункова палата на своїй зустрічі в Будапешті прийняли резолюцію, що містила

таке положення:

“З урахуванням важливості теми і підвищення рівня інформованості ВОФК

щодо контролю якості та пост-аудиторської перевірки, доцільно вивчити мож-

ливість підготовки повного та докладного Керівництва на основі європейських

керівних принципів щодо впровадження для стандартів аудиту INTOСАІ (в Зо-

крема, Інструкція № 51, “Забезпечення якості”) для обговорення зацікавленими

сторонами, в тому числі з Контактними Комітетами ВОФК держав-членів ЄС.

Президенти попросили ВОФК Угорщини, Мальти, Польщі та інших зацікавлених

сторін розглянути питання про підготовку такого керівництва за сприяння всіх

зацікавлених ВОФК та SIGMA”.

Експертна група складалася з:

ВОФК Угорщини (Janos Revesz), Мальти (Brian Vella) та Польщі (Jacek Mazur)

а також Cour des Comptes Франції (Anne-Marie Boutin та Christophe Perron); та

SIGMA (Nick Treen and Harry Havens), із цінним внеском інших працівників SIGMA

та експертів (Bo Sandberg, Joop Vrolijk та Jens Piontek).

Рекомендації підготовлені Експертною групою та схвалені ВОФК ЄС можна

знайти за такими посиланнями: www.asz.hu ; www.nik.gov.pl ; www.nao.gov.mt ;

чи www.SIGMAweb.org

SIGMA хотіла б визнати відмінну роботу Експертної групи та її внесок у да-

ний документ. Також схвалити роботу Гаррі Гавенс та Ніку Тріну у створенні цьо-

го документа, а також експертизу групи з перевірки, до якої увійшли: Анн-Марі

Баутіно, Consiellier Maitre від Рахункової палати Франції, Бо Сандберг, директор

з Riksrevisionen Швеції та Детлев Sparberg, колишній член Bundersrechnungshof

Німеччини та Раду аудиту НАТО.

Page 116: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

116

РОЗДІЛ 2 — КОНТРОЛЬ ЯКОСТІ

Вступ

Процедури контролю якості, що застосовуються до самого процесу аудиту,

є ключовим елементом для забезпечення високої якості у роботі ВОФК. У цьо-му розділі описані ефективні процедури контролю якості, що ґрунтуються на

міжнародних стандартах та досвіді інших країн. Становлення таких процедур є

першим кроком.

До того ж, ВОФК повинен забезпечувати ефективну діяльність таких про-

цедур. Досвід демонструє, що особливо ефективним засобом є перевірка якості

після аудиту. Це розглянуто у розділі 3.Із власного багаторічного досвіду велика кількість ВОФК зрозуміли, що

якими б важливими не були ефективний контроль якості та процедури га-

рантії якості, вони є тільки частиною загальної стратегії побудови абсолютно

ефективного ВОФК, виконання високоякісних аудитів та отримання можливості

відповідно впливати на відповідальність та ефективність державних установ.

Ця частина загальної стратегії обговорюється у розділі 4.

Управління якістю процесу аудиту

Природа та розмір системи контролю якості організації залежить від таких

факторів як тип ВОФК (Контрольна палата/Суд чи Національна служба аудиту),

розміру, рівня прийняття рішень, природи робіт, типу аудиту, організаційної

структури, оцінки окупності, рівня службовців та законодавства.

Планування — виконання, звітування та подальший нагляд —Система контролю якості повинна бути задіяною під час усіх етапів аудиту.

Усі задіяні в аудиті особи несуть особисту відповідальність за розуміння

своїх обов’язків та гарантування відповідності своєї роботи стандартам. Це сто-

сується всіх етапів аудиту. Також важливим є проведення аудиту в атмосфері

відкритості та довіри як інтерактивного процесу, в якому також заохочується

зворотній зв’язок між підлеглими та керівниками щодо управління аудитом та

внесення ідей щодо покращення.

Співробітники усіх рівнів повинні періодично перевірятися для виявлення будь-

яких прогалин у навичках, знаннях чи спроможностях. Цей аспект управління пер-

соналом більш детально викладено у розділі 4. Під час подібної процедури оцінки

також можливо виявити, чи виникли під час аудиту проблеми (та чому), та що

потрібно зробити для виправлення подібних недоліків під час майбутніх аудитів.

Page 117: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

117

Управління процесом аудиту — керівництво, контроль, перевіркаВОФК повинні гарантувати ефективне керування, контроль та перевірку під

час усіх етапів аудиту, для того щоб надати ґрунтовну оцінку компетентності

виконання роботи.

Керівництво =. — це надання належних вказівок працівникам, відповідаль-

ним за певну роботу.

Контроль =— це відстеження процесу аудиту для гарантування того, що ро-

бота була виконана у відповідності з планом робіт аудиту та, за необхідністю,

вирішення проблем, що виникають.

Перевірка =. — це оцінка відповідності плану аудиту, виконання та підсум-

кового звіту.

Ці питання детальніше розкриті у Додатку F, включаючи відмінності про-

цедур ієрархічних ВОФК та таких, у яких переважна більшість керівних функцій

закріплена за коледжами чи палатами.

Наслідки комп’ютеризаціїСпеціальну увагу потрібно приділяти потенційним можливостям та можли-

вим проблемам комп’ютеризації. Для проведення аудиту компанії, що оперує

у комп’ютеризованому середовищі, необхідні спеціальні навички. Аудитори у

таких обставинах повинні мати не тільки фундаментальні навички роботи з

комп’ютером, але й знання ( або можливість швидко їх здобути) про спеціаль-

ні системи та програми, що використовує об’єкт аудиту. Тому ВОФК повинні

проводити відповідні тренінги для розвитку таких навичок та, за необхідністю,

надавати поміч експертів, наприклад для оцінки систем ІТ.

Проте при правильному використанні комп’ютеризовані програми аудиту мо-

жуть значно підвищити ефективність процесу аудиту. Наприклад, вони можуть

зробити, щоб більшість чи усі робочі матеріали про аудит зберігалися в елек-

тронному форматі, а не підготовлялись власноруч. Сучасні системи аудиту, що

широко використовують комп’ютери для зменшення кількості використовуваного

паперу та робочих матеріалів, містять багато вбудованих перевірок та заходів без-

пеки. У таких системах усі стадії аудиту можливо проводити в електронному фор-

маті. Подібні системи можуть значно прискорити аудит, особливо регулярний.

Автоматизована система контролю якості може включати певний набір кри-

теріїв авторизації та схвалення, а також якості, які гарантуватимуть, що в будь-

якому випадку стандартні форми та списки(що можуть бути легкодоступними

в електронному варіанті для всієї команди аудиту) будуть використані та запо-

внені.

Такі системи можуть підтримувати деяку частину роботи керівників та контр-

олерів у режимі реального часу. Перший проект деяких типів аудиторських зві-

тів може формуватися автоматично, залежно від висновку аудиту. Врешті-решт,

Page 118: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

118

проте, будь-яка система, включаючи ІТ, добра лише настільки, наскільки добра

закладена у неї інформація.

Джерела критеріїв контролю якості

Керівництво, викладене у Додатку D, рекомендовано для впровадження міц-

ного підґрунтя для системи керування якості у ВОФК. Інші критерії якості можна

знайти у багатьох джерелах, таких як:

• законодавство щодо аудиту;

• стандарти аудиту (включаючи аудиторські стандарти ІНТОСАІ, Європейські керів-

ні принципи, Міжнародні стандарти аудиту МФБ, та власні стандарти ВОФК);

• місія та стратегічне бачення ВОФК та інші політики ВОФК;

• правила та норми ВОФК, циркуляри, інструкції та рекомендації;

• керівництво для аудиту.

Якість планування аудиту

Вірогідно, що ВОФК потребує цілий ряд механізмів планування. Описана тут

структура планування була розроблена для ВОФК з централізованим керівни-

цтвом. Проте, скоріш за все, такі ж самі потреби матиме і децентралізований

ВОФК, проте структура буде відрізнятись. Звичайні рівні планування для цен-

тралізовано керованої ВОФК визначені у супровідній таблиці.

Для всіх ВОФК кількість потенційних аудитів, які їм, можливо, необхідно про-

вести, набагато перевищує кількість наявних ресурсів як за числом, так і нави-

чками аудиторів. Це обмежує кількість та види аудитів, які може виконати ВОФК.

Таким чином, намагаючись досягти високих рівнів якості, першим завданням

ВОФК буде використання наявних ресурсів для проведення аудитів з найвищим

пріоритетом, щоб надати результати, коли вони будуть найбільш потрібними.

ВОФК також зустрічають велику різноманітність ситуацій стосовно можливості

свободи вибору, яка у них є під час використання доступних для аудиту ресурсів.

Деякі з ВОФК мають майже повну свободу вибору, коли які аудити проводити.

Інші ж обмежені правовими вимогами щодо виконання певних аудитів, таких як

річний аудит виконання державного бюджету, результати якого необхідно надати

до визначеної дати. Такі обмеження можуть знищити значну порцію доступних до

аудиту ресурсів, в усякому разі хоча б протягом певних періодів року. Існують такі

ВОФК, які зобов’язані проводити аудити за вимогою Парламенту, вони можуть

мати змогу або не мати змоги впливати на рамки таких аудитів. Незважаючи на

це, усі ВОФК повинні мати ефективний процес, за допомогою якого вони вирішу-

ють, як найефективніше використовувати їхні ресурси.

Page 119: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

119

Структура планування

Місія та стратегічне бачення є базисом для корпоративного плануван-

ня та загальною основою для діяльності ВОФК. Для того, щоб допомогти

прищепити цінності ВОФК працівникам, бажано щоб працівники всіх рівнів

брали участь у розвитку місії та стратегічного бачення.Корпоративні плани необхідні для всього ВОФК для встановлення за-

гальної бізнес — стратегії для ВОФК на регулярній трирічній основі (чи

будь-якому іншому розумному періоді) для того, щоб закласти фундамент

для процесів стратегічного планування. Корпоративний план повинен бути

пов’язаний із запропонованим ВОФК бюджетом та може бути опублікова-

ним. Стосовно цього ВОФК викладе свою місію і стратегічне бачення, а та-

кож загальні цілі роботи.

Стратегічні плани потрібні як для ВОФК в цілому, так і для його осно-

вних компонентів, висвітлюючи роботу, що необхідна для виконання цілей

та завдань ВОФК, а також бачення, як вона буде виконана та за допомогою

яких ресурсів. Необхідно оцінити аудиторські ризики, зважаючи на важли-

вість ділянок роботи, що розглядались під час складання аудиторського

плану. Потрібно визначити зони відповідальності для оцінки продуктивності.

Зазвичай такий процес планування повинен визначати роботу на рік уперед

та змінюватись відповідно до зміни обставин. До такої визначеної роботи на

наступний рік потрібно додати попередній прогноз робіт, що необхідно ви-

конати принаймні протягом одного року, а можливо, навіть за період трьох

або більше років. Голови основних підрозділів ВОФК повинні запропонувати

стратегічні плани разом з місією, стратегічним баченням та корпоративними

планами до затвердження (чи модифікації) Президентом(Auditor General).Операційні плани (річні чи багаторічні аудиторські програми та індивіду-

альні робочі плани аудиту) потрібні для роботи та детального аудиту. Такі

плани можуть підтримуватися системами управління ресурсами та запису

робочого процесу для надання даних з метою можливості їх відстеження,

керування та перевірки роботи. Операційне планування також включає бю-

джетні плани, попередні дослідницькі плани, аналіз здійсненності та попе-

редній аналіз.

Для підтримки основ планування необхідні відповідні інформаційні сис-теми та інша бізнес — інформація.

Практики аналізу результатів та пост-аудиторської роботи є важливими

інструментами, що дають ВОФК можливість оцінити їхню роботу та слід-

кувати за її впливом. Інформація, яку вони надають, використовується в

багатьох процесах.

Page 120: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

120

Учасники Як правило, процес планування аудиту повинен здійснюватися на основі

консультацій з різними працівниками ВОФК залежно від стадії планування. У

централізовано керованих ВОФК до рішення щодо проведення річних чи ба-

гаторічних аудитів зазвичай залучають голову ВОФК, який повинен остаточно

затвердити рішення, так само як і інші посадовці службової ієрархії. В аудитор-

ському суді обов’язок ухвалення такого рішення покладається на централізо-

ваний колегіальний процес прийняття рішень, може також бути використаний

підхід, подібний до прийняття рішення колегіумом.

В інших ВОФК із сучасним децентралізованим підходом до управління

право приймати подібні рішення може належати чи передаватись будь-якій

складовій ВОФК. У такому випадку окремі рішення можуть консолідуватися,

або навпаки, виокремитися в програму, що представляє очікувану від ВОФК

роботу.

Зазвичай робочі плани для особливих аудитів складаються головним ауди-

тором або командою аудиторів під наглядом директора аудиту. Такий розподіл

повноважень та досвіду допомагає гарантувати, що план аудиту є реалістичним

та виконаним.

Річна програма аудитуПідхід до планування у більшості ВОФК є багаторівневим. Спільним при-

йомом є розроблення річної програми аудиту, яка зазвичай закріплює розбір

широкого ряду можливих аудитів (деколи включаючи потенційні аудити, запро-

поновані працівниками). У цей момент розглядаються різноманітні характерис-

тики можливих аудитів, та, як наслідок, досягається рішення щодо аудитів з

найвищим пріоритетом, враховуючи обмеження ВОФК.

При розробленні річної програми аудиту часто корисно розглядати її в кон-

тексті довгострокової перспективи. Наприклад, ВОФК може виявити бажання

розробити попередній список аудитів, що виконуватимуться протягом наступ-

них п’яти років. Тоді такий попередній список буде регулярно, можливо що-

річно, перевірятись, переглядатися та доповнюватися. Це дозволить ВОФК оби-

рати аудити для одного року, між тим зберігаючи обізнаність про роботу, що

очікується в майбутні періоди.

Процедури узгодження річної програми аудиту чи інші методи прийняття

рішень про рамки та час проведення особливих аудитів відрізнятимуться по-

між ВОФК. Незважаючи на процес прийняття рішення, вони повинні базуватися

на однакових міркуваннях. Тому навіть якщо процес сильно децентралізований,

3 У цьому документі термін “аудиторська програма” описує ряд аудитів, що очікується виконати протягом певного періоду. Термін “робочий план аудиту” описує дії, які необхідні для виконання певного аудиту. Визначення можна знайти в кінці Розділу 1.

Page 121: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

121

з невеликим чи відсутнім керівництвом, організація чи її орган для прийняття

рішень повинні шукати схожі підходи та схожі міркування щодо важливих фак-

торів поміж усіх ВОФК. Такі фактори повинні бути повністю задокументовані,

особливо обговорення та рішення щодо аудиторських ризиків, незалежно від

процесу управління, що застосовується.

ВОФК повинні також визнати, що програма аудиту не може бути статичною.

Змінюються обставини — і з ними змінюються пріоритети серед потенційних

аудитів. Виникають нові проблеми та питання, інколи термінового характеру,

тому ВОФК повинен бути готовим змінити свою робочу програму, щоб відпо-

відати новим потребам. Таким чином, деякі із запланованих аудитів можуть змі-

нюватися у відповідь на зміну обставин.

Робочий план аудитуПідготовка робочого плану є суттєвим етапом процесу аудиту. Аудит

включає збір та аналіз даних, достатніх для того, щоб зробити правильні

висновки. Ресурси, які доступні для такого процесу, завжди обмежені. Роз-

роблення аудиторського плану — це механізм виконання роботи наявними

ресурсами. Добрим планом аудиту є такий, при належному впровадженні

якого вірогідність досягнення мети у межах доступних ресурсів та з міні-

мальним залученням ресурсів до завдань, що виявляються непотрібними, є

досить високою.

Підготовка робочого плану повинна враховувати ризики та суттєвість, базу-

ючись на розумінні об’єкта аудиту та його організаційної структури, програм та

дій, а також ІТ середовища, у якому він функціонує. План повинен визначити,

де і як буде проведено аудит та як здобути достатньо необхідних доказів для

підтримки аудиторського звіту (фінансовий аудит) чи здобутих відомостей, ви-

сновків чи рекомендацій (аудит результатів діяльності). Разом з тим базисні

елементи робочих планів аудитів, очевидно, будуть схожі між собою, реальні ж

компоненти будуть суттєво відрізнятись залежно від типу (фінансовий, систе-

матичний чи результатів діяльності), цілей та об’єктів аудиту.

Значні відмінності виявляються навіть для аудитів одного типу. Наприклад,

для аудиту, що засвідчує фінансові звіти підприємства, яке має добру систему

бухгалтерського обліку, найвірогідніше, у методології особлива увага приділя-

тиметься системі тестування та перевірці відповідності управлінського контр-

олю. Якщо система бухгалтерського обліку комп’ютеризована, план повинен

визнати необхідність включити до команди працівників з відповідними ІТ на-

вичками та комп’ютерними ресурсами. З іншого боку, якщо аудитор має при-

чини сумніватися в достовірності системи та/чи відповідності контролю, план

повинен включати більш інтенсивний процес збору примірників та тестування

набагато більшого об’єму окремих транзакцій.

Page 122: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

122

Типові складові робочого плану аудиту

У робочому плані аудиту зазвичай повинні бути розглянуті такі пи-

тання:

1. Законодавча база аудиту

2. Короткий опис діяльності програми чи об’єкту, що підлягає аудиту,

з урахуванням короткого опису результатів попередніх аудитів та їх

впливу.

3. Причини аудиту

4. Фактори, що впливають на аудит, з урахуванням таких, що визна-

чають поріг суттєвості.

5. Оцінка ризиків

6. Мета аудиту, рамки та підхід (які докази отримати, коли та як):

поріг суттєвості

які системи потрібно оцінити та перевірити

Методологія, що планується використовувати

стратегії збору примірників

очікуваний розмір примірників

залежність від інших аудиторів та / або експертів

особливі проблеми, які передбачені

7. Необхідні ресурси:

Штат спеціалістів (хто та коли)

Зовнішні експерти (хто та коли)

Вимоги до подорожей

Бюджети часу та витрат

• 8. Можливий гонорар за аудит, якщо передбачено

• 9. Відповідальність щодо проведення комунікацій

• 10. Розклад аудиту, включаючи очікувану дату доставки попереднього

звіту.

• 11. Форма, зміст та користувачі фінального продукту аудиту.

Page 123: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

123

Елементи якості в робочому плані аудиту

Робочий план високоякісного аудиту повинен відображати низку еле-

ментів, серед яких такі:

• Цілі аудиту повинні бути чітко визначеними.

• Повинна бути розкрита методологія, яку буде застосовано

• Необхідно визначити поріг суттєвості

• Потрібно оцінити та описати аудиторські ризики

• Потрібно детально викласти графік аудиту, зокрема дату підготовки

проекту звіту до внутрішнього розгляду.

• Потрібно оцінити та визначити у плані фінансові та людські ресурси,

що будуть задіяні до аудиту (такі як штат аудиторів, штат спеціалістів

та експертів, необхідні тренування, подорожі, бюджети часу та ви-

трат). Розподіляти необхідні ресурси необхідно на основі пріоритетів

ВОФК.

• Подальша діяльність із питань, порушених у попередніх аудитах, по-

винна бути чітко визначена. У постійних аудиторських матеріалах по-

винно бути чітко зазначено, які попередні питання аудиту і рекомен-

дації повинні бути виконані.

• Потрібно чітко визначити ролі та обов’язки працівників, включаючи

спеціалістів та експертів.

• Потрібно чітко визначити етапи та методику перевірки аудиту та при-

значити відповідальних.

• Процедури документування етапів аудиту та перевірки і оновлення по-

стійних матеріалів повинні бути визначені в робочих документах.

• Під час етапу складання робочого плану аудиту головний аудитор, по-

ділившись результатами з рештою команди, повинен зробити таке:

• отримати повне розуміння правової основи аудиту, звертаючи увагу

будь-які правові вимоги та зміни;

• отримати достатнє розуміння діяльності, програми чи об’єкту, що

проходить аудит;

• налагодити відповідні зв’язки з об’єктом аудиту з питань термінів, ра-

мок та підходів.

Коли аудит досягає етапу виконання, головний аудитор повинен пе-

реконатися, що заплановані припущення залишаються підходящими, бе-

ручи до уваги будь-які важливі події, що трапились після затвердження

плану.

Page 124: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

124

Спеціалісти, залучені до підготовки робочого плану аудиту, повинні врахову-

вати питання, викладені у супровідних таблицях “Типові компоненти робочого плану аудиту” та “Елементи якості у робочому плані аудиту”.

Досвід свідчить про те, що перевірка робочого плану аудиту досвідченим

зовнішнім аудитором виявилась корисною. Такі перевірки можуть виявити про-

блеми, які не були розглянуті ініціатором плану чи запропонувати зміни до

плану. У аудиторській службі з ієрархічною системою такі перевірки зазвичай

вимагаються політикою установи та виконуються на одному чи більше контр-

ольних рівнях, вищих від рівня головного аудитора. У більш децентралізованих

ВОФК, таких як деякі з аудиторських судів, таку перевірку може виконати на

спільній основі аудитор, що прирівнюється до головного аудитора, чи, за ви-

могою, відповідальний старший суддя (contre-rapporteur).Тим, хто залучений до підготовки аудиту фінансової звітності, рекомен-

дують розглянути стандарти Міжнародної Федерації бухгалтерів (International Federation of Accountants — IFAC).

Для аудитів результатів діяльності рівень складності проблем планування може

бути навіть вищим. Методологія для оцінювання операційної ефективності об’єкту

суттєво відрізнятиметься від методології, що намагається виміряти ефективність

програми для досягнення поставлених цілей. Ці два види аудиту включають збір та

аналіз різних типів даних з різних джерел. Беручи до уваги потенційну складність

збору даних, які необхідні для правомірних висновків, у деяких видах аудиту резуль-

татів діяльності до плану, можливо, буде необхідно включити попередню перевірку

методології для визначення можливості її здійснити. Інший часто використовуваний

метод — це виконання попереднього дослідження ділянки аудиту для визначення

правильності застосування повного аудиту та вибору відповідної методології.

Інші проблеми можуть виникнути під час аудиту результатів діяльності,

якщо методологія ґрунтується на даних із адміністративних джерел, як часто

і трапляється. У такій ситуації план повинен передбачати пункти оцінювання

надійності таких даних. Це може залучати етапи аудиту (випробовування сите

та елементів керування), які схожі до деякої міри до тих, що використовуються

для фінансового аудиту.

Типові методології для виконання завдань аудитуНеобхідно виконати “польові” дослідження відповідно до затвердженого ро-

бочого плану аудиту та отримати достатньо відповідних доказів, щоб визначити

із усвідомленою впевненістю, чи містить фінансова звітність сумнівні або по-

милкові дані у випадку аудиту-засвідчення, а також чи факти, які відносяться до

аудиту результатів діяльності, визначені у достатньому обсязі та/чи належним

чином. Супровідна таблиця побудована на Європейських рекомендаціях щодо впровадження.(the European Implementing Guidelines).

Page 125: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

125

Вибір методології із багатьох доступних методів та спосіб, у який ця ме-

тодологія застосовуватиметься, необхідно детально обговорити під час етапу

планування завдань.

Необхідні дії та виміри для забезпечення контрою якості. Робочий план аудиту розділено на ряд деталізованих завдань, виконання

яких призначено окремим членам команди. Щоб забезпечити контроль якості

під час процесу планування, заходи можуть включати нагляд та перегляд про-

цедур для впевненості у тому, що робочий план аудиту підготовлено компетент-

но. Первинні заходи можуть включати управлінську політику щодо стандартних

викладок та структури документів відповідно до вимог Міжнародних бухгалтер-

ських стандартів (ІНТОСАІ та IFAC), а також затвердження контрольного списку

планування.

Директор аудиту повинен надати письмову згоду будь-яких змін у заплано-

ваних завданнях аудиту. Зміни, що суттєво впливають на весь план аудиту, сто-

совно мети аудиту, часових рамок, а також необхідних людських та фінансових

ресурсів, повинні бути підписані відповідальним старшим керівником.

Планування аудиту також повинне передбачувати контроль роботи з боку

директору аудиту щодо відношення запланованого часу до витраченого для

кожного завдання, на основі робочих відомостей, що заповнюються кожним з

аудиторів. Контроль витрат є важливим для оцінки того, наскільки добре роз-

вивається аудит.

Корисним методом для виконання перевірки процесу планування може та-

кож бути перегляд аудиторських пропозицій, програм та робочих планів коле-

гами чи іншими підрозділами ВОФК

Якість виконання аудиту

Виконання аудиту — це етап аудиту, під час якого збираються дані, на осно-

ві яких будуть складатися судження, висновки та рекомендації, які стосуються

цілей аудиту. Важливо, щоб аудит проводився відповідно до робочого плану,

хоча можливо, що такий план необхідно змінювати, якщо обставини роблять

початковий план невідповідним чи неспроможним у нових умовах.

Учасники На цьому етапі основними учасниками у централізовано керованому ВОФК

зазвичай є відповідальний старший керівник, директор аудиту, головний ау-

дитор та члени команди, якщо вони є. Директор аудиту та головний аудитор

здійснюють функції менеджменту (керування та перевірка). Головний аудитор

також виконує контроль якості роботи членів команди.

Page 126: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

126

Методологічні проблем, що розгадаютьсяу Європейських рекомендаціях щодо впровадження

1. Джерела та методи отримання аудиторських підтверджень

• Джерела

• Методи

• Природа

2. Аудиторській підхід

• Мета

• Перевірка

1. Вивчення та дослідження внутрішнього контролю,

перевірка засобів контролю

2. Інформаційні системи

• Загальні установки засобів контролю

• Аудит програмного забезпечення

1. Вибірка при проведенні аудиторських перевірок

2. Аналітичні процедури

• Аналіз тренду

• Аналіз коефіцієнтів

• Упереджувальний аналіз

1. Використання роботи інших аудиторів та експертів

2. Документація

3. Методологія аудиту результатів діяльності

• Техніки збору даних

• Техніки аналізу інформації

Page 127: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

127

Елементи якості під час виконання аудиту

Відповідальним за якість під час етапу виконання є безпосередньо го-

ловний аудитор. Щоб дотриматись таких вимог, головний аудитор разом з

директором аудиту чи іншим керівником, повинні забезпечити таке:

• члени аудиторської команди розуміють робочий план аудиту та визна-

чені їм завдання, що вони мають необхідні для виконання призначених

завдань навики, а також що немає конфлікту інтересів чи інших факто-

рів, які можуть заважати будь-якому членові команди виконувати свої

завдання компетентно та об’єктивно;

• виконання завдань членами аудиторської команди належно контролю-

ється;

• аудит проходить відповідно до робочого плану;

• запланований підхід до аудиту залишається актуальним у світлі зібраної

інформації, або ж унесені відповідні зміни;

• зміни в методології чи інших елементах робочого плану аудиту затвер-

джено головним аудитором та, якщо потрібно, іншими посадовцями у

ВОФК;

• аудитори звертаються по необхідну допомогу у разі, коли під час про-

ведення аудиту виникають непередбачені проблеми чи питання;

• документація щодо аудиту зберігається в належному стані та всі дані

легко простежуються до аудиторських тестів та висновків;

• процедури збирання аудиторських доказів виконуватимуться належним

чином;

• внутрішню систему контролю, організації, що підлягає аудиту, включа-

ючи ІТ-елементи керування, належним чином задокументовано, оцінено

та перевірено;

• належним чином використано відбір зразків, аналітичні процедури, ме-

тодики збору даних та інформаційного аналізу там, де це необхідно;

• робочі матеріали включають значущі надійні та достатні докази, щоб

підтримати усі висновки, рекомендації та погляди;

• усі результати перевірок та знайдені матеріали належним чином задоку-

ментовано та включено до робочих матеріалів аудиту, результати обро-

блено належним чином, результати обробки також задокументовано;

• знайдені під час аудиту факти описуються об’єктивно, правдиво, точно,

повно та всебічно, з акцентом на суттєвість та лаконічність. Пробле-

ми необхідно задокументувати у ручній чи електронній формі та, якщо

необхідно, пізніше з’ясувати із старшими аудиторами.

Page 128: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

128

У децентралізованій аудиторській рахунковій палаті учасники етапу виконан-

ня можуть обмежуватися головним аудитором та аудиторською командою із

старшим суддею чи contre-rapporteur у ролі контролера, який, на вимогу, може

надати пораду та поміч.

Ролі та обов’язкиГолові аудиту корисно перед початком “польової роботи” ретельно переві-

рити робочий план аудиту, щоб упевнитись у тому, що його буде впроваджено

належним чином. Якщо особа діє як лідер аудиторської команди, таку пере-

вірку необхідно провести разом із членами команди, щоб переконатися, що всі

розуміють план аудиту в цілому та їхні ролі, та надати їм можливість висловити

будь-які сумніви, які у них можуть виникнути. Проблеми, що порушені та ви-

рішені на цьому етапі, можуть допомогти уникнути затримок у подальшому русі

аудиту.

Під час перебігу аудиту голова аудиту повинен перевіряти роботу членів

команди, якщо такі є, для того, щоб забезпечити належне виконання роботи

відповідно до плану. Сутність цієї ролі залежатиме від таких факторів як число

осіб для конкретно призначеного аудиту, їхній досвід, експертна оцінка, квалі-

фікація та придатність. Нерідкими є випадки, коли під час проведення аудиту

члени команди зустрічають неочікувані труднощі, вирішення яких лежить поза

межами їх можливостей. У таких ситуаціях членів команди потрібно заохочува-

ти звертатися за поміччю до більш досвідчених аудиторів та/чи голови аудиту.

Якщо виникла проблема, що вимагає навиків, якими члени команди не воло-

діють, голова аудиту повинен шукати допомоги від експертів. Наприклад, якщо

виникають правові проблеми, то, можливо, потрібно звернутися за поміччю до

правових експертів із ВОФК чи ззовні. Різні аналітичні проблеми можуть потре-

бувати залучання кваліфікованих статистів, економістів чи інших експертів.

Для впровадження плану аудиту може бути корисним, якщо всі члени ко-

манди готують щоденно чи на іншій регулярній основі достатньо детальні звіти

про роботу/час. Такі звіти можуть бути корисними для забезпечення виконання

робіт у межах узгодженого робочого графіку та розподілу обов’язки працівни-

ків, визначених для аудиту.

Контроль може бути особливо тяжким, якщо аудит залучає декілька груп

аудиторів у декількох місцях. У такій ситуації може бути декілька аудиторських

команд, які працюють разом, кожна під керівництвом “лідера команди”. Голова

аудиту відповідальний за координацію роботи різних команд, щоб забезпечити,

що результати будуть узгодженими та контроль, якщо необхідно, за лідерами

різних команд.

У ієрархічних аудиторських службах та рахункових палатах з централізова-

ним керівництвом зазвичай існує декілька рівнів контролю за головою аудиту.

Page 129: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

129

У таких організаціях хоча б один із рівнів контролю (директор аудиту) звичайно

підтримає зв’язок з головою аудиту та періодично перевіряє прогрес аудиту,

визначає усі проблеми, що можуть виникнути. Такий контролер, зазвичай, від-

повідальний за затвердження будь-яких значних змін у робочому плані аудиту

та за отримання будь-якої спеціалізованої підтримки, якої може потребувати

голова аудиту.

У більш децентралізованих аудиторських судах може бути декілька або

не бути жодного рівня контролю голови аудиту. Старший суддя або contre-rapporteur може, на вимогу, надавати поради, та зазвичай така особо не має

повноважень щоб скеровувати виконання аудиту головою аудиту. Така ситуація

покладає ще більше відповідальності на голову аудиту за забезпечення успіш-

ного завершення аудиту.

Після завершення перевірки аудиту, голова аудиту, та його/її контролер,

якщо такий існує, повинні переглянути всі аспекти виконаних під час аудиту

завдань, включаючи виконані перевірки, знайдені дані та робочі матеріали, а

також документацію про перегляд. Дуже корисним у процесі перевірки є визна-

чення змін та поліпшення, необхідних для наступних аудитів.

Реквізити та заходи щодо забезпечення контролю якостіна етапі виконання / “польової роботи”

“Польова робота”, яка була належним чином запланована під час етапу пла-

нування, повинна бути розподілена між окремими членами команди. Для за-

безпечення контролю якості під час процесу виконання рамки можуть включати

процедури керування, контроль та перегляд для забезпечення розуміння члена-

ми команди своїх завдань та належне виконання обраних методик аудиту.

Першочергові заходи можуть включати політики керівництва ВОФК для ви-

користання програм аудиту та опитувальників, що визначають обсяг робіт для

виконання та свідчення, які необхідно отримати. Інша політика повинна включати

чітке керівництво щодо підготовки аудиторських файлів, записів виконаної робо-

ти та отриманих результатів, так само як використання попередньо підготовлених

аудиторських форм, таких як для аудиту систем та елементів керування.

Наступні параграфи описують ролі, які можуть бути розподілені в централі-

зовано керованому ВОФК з ієрархічною структурою. У децентралізованому суді

аудиту більшість із цих обов’язків, як правило, падає на головного аудитора.

Першочергова відповідальність за якість на етапі виконання лежить на го-

лові аудиту, який повинен намагатися дотримуватися критеріїв, викладених у

наступній таблиці — Елементи якості під час виконання аудиту. Хоча на додаток

до ролі контролера, директор аудиту та відповідальний старший керівник пови-

нні також час від часу переглядати прогрес, щоб забезпечити належне виконан-

ня процедур відповідно до критеріїв (Елементи якості).

Page 130: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

130

За загальним правилом ієрархії аудиторських служб кожний член коман-

ди повинен контролюватись його/її безпосереднім керівником. Членів команди

необхідно повідомити, що вини повинні відповідально ставитися до своєї ді-

лянки “польової роботи” та що вони є підзвітними за забезпечення належного

виконання такої роботи.

Аудиторів будь-якого рівня в організаційній структурі слід заохочувати ви ви-

являти на можливі недоліки в робочому плані аудиту та / або в контролі якості

заходів, що застосовуються у ході перевірки та надавати свої міркування щодо

будь-яких питань, пов’язаних з аудиторською роботою. Зворотній зв’язок між

аудиторами на “польовій роботі” та їх начальниками допомагає встановленню

комунікації та відносин між усіма рівнями персоналу, а також підвищує рівень

розуміння завдань аудиту та пов’язаних із ними проблем усіма зацікавленими

сторонами.

Якість аудиторської звітності

Аудиторська звітність — це етап аудиту, під час якого дані та свідчення, що

були зібрані, аналізуються, робляться висновки,а результати викладаються у

письмовому документі. Залежності від природи та мети аудиту, кінцевим про-

дуктом аудиту може бути відносно коротке підтвердження фінансової звітності,

що перевірялась, чи більш багатослівний аналіз економічності, ефективності та

результативності політик, програм та операцій установи.

Учасники У централізованій аудиторській службі, головними учасниками на цьому

етапі є голова аудиту та команда аудиту, які підготовляють попередній звіт; від-

повідальний старший керівник та директор аудиту, які перевіряють попередній

звіт, та голова ВОФК чи його заступник, якій має затвердити звіт. У багатьох

ВОФК також вимагається перегляд попереднього звіту іншою особою або гру-

пою осіб, незалежно від ієрархії котролю, до того як звіт подається найвищому

керівництву на затвердження.

В аудиторському суді учасники цього етапу залежатимуть від типу палати. У

деяких випадках ці процедури будуть схожі на процедури аудиторської служби.

В інших первинна відповідальність за головою аудиту, де старший суддя чи

contre-rapporteur та юридичний штат (avocat général) виступають у ролі контр-

олерів, кінцеве ж рішення залишається за колегіумом відповідної палати.

У будь-якому випадку подальший учасник цього етапу — це об’єкт аудиту у

процесі узгодження протиріч.

Page 131: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

131

Ролі та відповідальністьУ ході підготовки попереднього звіту голова аудиту разом із командою, під

наглядом директору аудиту, повинні приділяти особливу увагу проблемам, пе-

реліченим у наступних таблицях: Елементи якості звітування аудиту та Типові компоненти аудиторського звіту.

Після того як голова аудиту завершив проект звіту, дуже корисним є пере-

гляд такого проекту іншим аудитором з належним досвідом, який може поміти-

ти недогляди чи інші недоліки у звіті, які необхідно виправити. У аудиторській

службі такий перший переглядач — це директор аудиту чи інший посадовець,

який вищий в ієрархії за голову аудиту. У рахункових палатах ним може бути

старший аудитор (contre-rapporteur).Рекомендують, щоб такий перегляд подвоїли подальшим переглядом попе-

реднього звіту на вищих рівнях чи інших частинах організації, особливо якщо

предмет аудиту є важливим чи матеріали надзвичайно складні. Наприклад,

якщо аудит порушує значні правові проблеми, звіт потрібно передати юридич-

ним фахівцям ВОФК чи зовнішнім юридичним радникам. Під час аудиту ре-

зультатів діяльності, що залучає складну методологію, внутрішні чи зовнішні

експерти можуть знадобитись для гарантування того, що дані та аналіз під-

тримують висновки. Результати всіх перевірок необхідно задокументувати та

помістити у робочі документи аудиту. У деяких судах аудиту звіт переглядає

суддівській персонал (parquet).Після завершення процесу проекту звіту та процесу внутрішнього перегля-

ду звіти потрібно передати до об’єкту аудиту для перегляду, спростування не-

відповідностей та коментування. Це надає організації можливість оскаржити ті

тлумачення фактів, з якими вона не згідна, або запропонувати альтернативні,

більш зручні пояснення. Якщо у організації є законні підстави для таких проти-

річ, це краще вирішити на цьому етапі, якщо це можливо, ніж пізніше розпо-

чинати публічну суперечку.

Для того, щоб уникнути непотрібних затримок під час випуску фінального звіту,

звичайною практикою є надання організації певного проміжку часу для надання ко-

ментарів. Такий дозволений інтервал часу різний серед ВОФК, але зазвичай стано-

вить близько 30-45 днів, його продовження дозволяється, якщо воно є виправда-

ним. Голова аудиту та аудиторська команда повинні детально розглянути питання,

порушені організацією під час такого процесу виявлення невідповідностей. Потріб-

но докласти всіх зусиль для розгляду причин розбіжностей та відкоригувати звіт у

відповідь на порушені питання. У деяких ВОФК організація в процесі узгодження

розбіжностей повинна для їх вирішення звертатися до вищих рівнів ієрархії.

Звичайною практикою для багатьох ВОФК є включення до фінального звіту

коментарів, отриманих під час процедури узгодження протиріч, разом з відпо-

відними діями чи аналізом таких коментарів.

Page 132: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

132

Елементи якості звітування аудиту

Якість аудиторського звіту потрібно оцінювати у декількох вимірах. Далі наведені деякі із ключових елементів високої якості аудиторського звіту:• Структура звіту відповідає стандартам та політикам ВОФК

• Звіт є стислим, зрозумілим, своєчасним, точним, простим та

об’єктивним. Факти представлені нейтральними термінами. Звіт є

конструктивним та подає як позитивні та і негативні висновки.

• Усе виявлене аудитом було оцінено щодо суттєвості, легітимності та

фактичного підтвердження.

• Існує документальне підтвердження всіх висновків та рекомендацій.

Усі кроки аудиту, виявлені недоліки, висновки та рекомендації підго-

товлені головою аудиту та його асистентами чітко відслідковуються

та робляться перехресні посилання у робочих матеріалах.

• Усі суттєве, виявлене в ході аудиту, включено у звіт. Будь-які кон-

фліктні свідчення були ретельно вивчені та наведено правомірні по-

яснення у випадку, коли вони були знехтувані.

• Відповідні та суттєві події, що трапились після аудиту, були взяті до

уваги, в тій мірі, що головний аудитор повинен знати або знає про

них.

• Керівництвом об’єкту аудиту були зроблені письмові заяви, особливо

в тих випадках, коли суттєві аудиторські висновки не підтверджені

іншим чином.

• Відповідні процедури ВОФК були дотримані відносно будь-яких сер-

йозних порушень та / або шахрайства, виявлених у ході аудиту.

• Запропонований звіт був розглянутий у межах ВОФК відповідно до

політик ВОФК, включаючи перевірку експертами з юриспруденції та

інших відповідних дисциплін, у разі доцільності.

• Об’єкту аудиту була надана можливість розглянути та прокоментува-

ти проект звіту. У разі потреби думки об’єкту аудиту зазначені у звіті.

Будь-які розбіжності у поглядах щодо аудиту або розглянутих фактів

були обговорені та вирішені, якщо це можливо, під час конференції

або процедури залагодження несумісностей.

• Видання кінцевого звіту було затверджено відповідно до політик

ВОФК.

• Було дотримано часові терміни.

Page 133: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

133

Звичайний зміст аудиторського звіту

Звіти, як для аудитів відповідності, так і для аудитів результатів ді-

яльності, повинні бути у стандартному форматі. Європейські керівні принципи щодо впровадження вимагають від аудитора особливу увагу

приділяти такому:

• Назва

• Підпис та дата

• Мета та рамки

• Повнота (потрібно зазначити ділянки, що не покриті аудитом)

• Адресат

• Визначення дисципліни

• Правова основа

• Відповідність стандартам

• Своєчасність

Після завершення процедури узгодження протиріч наступним кроком є пу-

блікація фінального звіту. Процес прийняття рішень щодо публікації відрізня-

ється серед ВОФК. В ієрархічних аудиторських службах, звичайно, таке рішення

приймає генеральний аудитор чи інший старший посадовець на службі. В ауди-

торських судах такою владою може бути наділена палата, яка виконувала аудит,

або колегіум посадовців суду найвищого рангу, залежно від структури суду.

У децентралізованих аудиторських судах процес узгодження протиріч може

залучати формальні процедури передачі до колегіуму палати. Тоді попередній

звіт та результати перевірок, включаючи процес узгодження протиріч, розгля-

даються колегіумом відповідної палати, який і приймає рішення про випуск зві-

ту. Тут також усі дії та результати повинні бути добре задокументовані.

Реквізити та заходи контролю якості звітностіПотреба підготовки звіту повинна бути ретельно розглянута на етапах скла-

дання робочого плану та виконання аудиту. Таку роботу повинен виконувати, в

основному, голова аудиту разом із директором аудиту. Рамки контролю якості

під час етапу звітування включають керування, перевірку та перегляд процедур

для забезпечення того, що аудиторський звіт підготовлений належним чином,

відповідно до законодавства, практик та процедур ВОФК та що взяті до уваги

всі елементи, що забезпечують високу якість звітності, наведені у супроводжу-

ючих таблицях Елементи якості аудиторського звіту та Типовий зміст аудитор-ського звіту.

Page 134: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

134

Аудиторські звіти перевірки фінансової звітності (підтвердження)

Аудиторська думка щодо аудиту фінансової звітності зазвичай викла-

дається у стандартному форматі та відноситься до фінансової звітності в

цілому. Формулювання аудиторської думки залежатиме від правових рамок

аудиту, але зміст повинен бути визначений однозначно, звітність визнається

відповідною або невідповідною.

У термінах ISA 700 з МФБ і розділі 4.0.10 Кодексу етики та аудиторських

стандартів ІНТОСАІ (Стандарти ІНТОСАІ) безумовно-позитивний висновок на-

дається, коли аудитор задоволений у всіх важливих аспектах, що:

(a) фінансова звітність була підготовлена з використанням допустимих основ

обліку та політик, що були застосовані відповідно;

(b) звітність є узгодженою зі встановленими вимогами та відповідними пра-

вилами;

(c) погляди, представлені у фінансовій звітності, відповідають знанням ауди-

тора щодо установи, що перевірялась;

(d) у фінансовій звітності повною мірою розкрито всі значні питання.

Якщо необхідно включити до аудиторського звіту незвичне чи важливе

питання (“Emphasis of Matter”), для того щоб читач мав змогу правильно

зрозуміти фінансову звітність, це необхідно помістити окремим параграфом,

окремо від аудиторського висновку, для того щоб не склалося враження, що

звіт було некваліфіковано (секція 4.0.11. Стандартів)

Якщо аудитор не в змозі надати безумовно-позитивний висновок, у та-

кому випадку зазвичай надається один із наступних варіантів (Секція 4.0.13-

4.0.15 Стандартів):

Умовно-позитивний висновок надається, якщо є обмеження рамок ауди-

торської перевірки чи якщо аудитор не згоден з інтерпретацією чи розкрит-

тям однієї чи більше статей фінансової звітності, які є важливими, але не

фундаментальними для розуміння фінансової звітності в цілому. Негатив-ний висновок надається у випадку, якщо аудитор не в змозі сформувати

безумовно-позитивний висновок щодо фінансової звітності в цілому, через

розбіжності, які є важливими та фундаментальними, що робить фінансову

звітність помилковою;

Відмова у наданні висновків надається, якщо аудитор не зміг отримати

достатньо доказів, щоб підтримати та сформувати висновок щодо фінансо-

вої звітності в цілому, з причин неточності чи рамки обмежень, що є важли-

вими та фундаментальними.

Зазвичай ВОФК надає деталізований звіт, розширяючи висновки об-

ставинами, у яких він не зміг дати безумовно-позитивний висновок (Секція

4.0.16 Стандартів)

Page 135: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

135

Аудиторські звіти перевірки результатів діяльності

Звіти про аудит результатів діяльності зазвичай включають наступні

елементи (7.2 керівництва №41 Європейських керівництв щодо впрова-

дження):

• Короткий опис середовища, у якому відбувався аудит

• Цілі аудиту

• Короткий опис методологій, що використовувались для збору та ана-

лізу даних та визначення джерел даних;

• Пояснення критеріїв, таких як точки порівняння, що використовува-

лись для інтерпретації виявленого;

• Виявлене, що вважається значним для майбутніх читачів звіту;

• Висновки щодо цілей аудиту

• Рекомендації.

Керівництву об’єкту аудиту також потрібно надати можливість про-

коментувати попередній звіт та включити такі коментарі до фінального

звіту, де це необхідно.

Аудиторський висновок (виявлення, висновки та рекомендації щодо

аудиту результатів діяльності ) є або позитивним, або це перелік най-

більш значних невідповідностей та критики в рамках цілей аудиту. Також

надається незалежна інформація про те, чи було досягнуто відповідної

результативності та ефективності, або про те, які покращення можливо

внести.

Щойно “польова робота”,закінчена та затверджена, виявлене може бути

представлене у проміжному звіті, підготовленому головою аудиту за допомо-

гою членів команди та переглянутому директором аудиту, який буде передано

перевіреній організації для перегляду та узгодження. Метою цього є перевірка

достовірності виявленого до складання попереднього звіту.

Щойно отримана відповідь щодо проміжного звіту, аудиторська команда під

наглядом директору аудиту складає попередній варіант фінального звіту.

Директор аудиту та будь-які наступні перевіряючі повинні ретельно оцінити

міру, в якій звіт задовольняє критерії, представлені у супровідних таблицях Еле-менти якості аудиторського звіту та Типовий зміст аудиторського звіту.

Деякі ВОФК вважають корисним передавати аудиторській звіт до спеціаль-

ного відділу ВОФК, незалежно від аудиторської команди, що переглядає звіт

щодо технічної відповідності та відповідності політикам ВОФК, перш ніж пере-

Page 136: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

136

давати звіт вищому керівництву на перегляд. Альтернативно такий крок можли-

во виконувати після перегляду звіту вищим керівництвом, але перед передан-

ням його голові ВОФК та/чи його заступнику для затвердження.

У деяких ВОФК розповсюджена практика перевірки звіту на відповідність ще

одним представником вищого керівництва, який не відноситься до аудиторської

команди. Така практика уперше з’явилась у приватних аудиторських фірмах, де

вона називається “перегляд іншим партнером”, вона надає додаткову перевірку

якості аудиторської роботи.

Звіт та аудиторські файли передаються відповідальному старшому керівни-

ку на кінцевий перегляд. Він/вона переглядає звіт та підтверджує, що директор

аудиту виконав свої обов’язки в достатній мірі. У випадку виникнення юридично

спірних питань (знайдені значні порушення закону чи питання, пов’язані з без-

пекою даних), відповідальний старший керівних ВОФК звертається за юридич-

ною допомогою. Цей керівник затверджує звіт чи виправляє його.

Подальшим кроком може бути редагування звіту редактором з середини

ВОФК чи ззовні, до подання звіту голові ВОФК чи його заступнику. Такий редак-

торський перегляд може забезпечити зрозумілість тексту. Іншим кроком може

бути перегляд звіту особою, з середини ВОФК чи ззовні, яка не має жодних

знань з предмету аудиту (інших за знання пересічних громадян). Це допоможе

гарантувати, що звіт є зрозумілим для осіб, що не були залучені до аудиту,

таких як члени парламенту чи громадськість.

Фінальний звіт із внесеними правками передають голові ВОФК чи його за-

ступнику, який підписує звіт, з будь-якими своїми правками.

Як зазначено раніше, порядок у деяких аудиторських судах може істотно

відрізнятись, але він переслідує ті самі основні цілі.

Подальша після аудиту робота

Подальша після аудиту робота переслідує дві цілі. По-перше, заохочу-

вати прийняття висновків аудиту на стороні перевіреної організації та інших

пов’язаних установ. Якщо організація вжила заходи для вирішення проблем,

виявлених під час аудиту, ВОФК повинен визнати цей факт. Якщо, з іншого

боку, організація ніяк не відреагувала на результати аудиту, ВОФК повинен за-

уважити, що проблеми тривають.

Іншою метою такої подальшої аудиту роботи є закладення фундаменту

майбутнього аудиту. Якщо розкриті проблеми вважаються розв’язаними, то

під час наступного аудиту у цій ділянці достатньо буде виконати лише мі-

німальну перевірку для підтвердження того, що проблеми більше не існує.

Якщо ж проблеми не було вирішено, майбутньому аудиту гарантовано по-

Page 137: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

137

трібно буде визначити розмір проблеми з надією отримати ширшу відповідь

зі сторони об’єкту аудиту.

Дії, які необхідні для успішної подальшої після аудиту роботи будуть істотно

відрізнятись для кожної ситуації. У деяких обставинах буде достатньо простого

запиту у керівництва організації. У інших— необхідно буде провести серйознішу

перевірку. Вибір залежить від проблеми.

ВОФК виконує свої обов’язки з пост-аудиторської роботи різноманітними

способами. У деяких ситуаціях, така робота може бути окремим етапом про-

цесу аудиту. Такий підхід буде виправдано, якщо перевірена організація, най-

імовірніше, не буде перевірятись у близькому майбутньому. В інших випадках

результати такої роботи можуть бути використані при плануванні наступного

аудиту. Такий підхід буде дієвим, якщо організація підлягає частому та регу-

лярному аудиту.

Page 138: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

138

РОЗДІЛ 3 — ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЯКОСТІ ПІСЛЯ АУДИТУ

Загалом

Кожна організація, що проводить аудит, повинна мати належну систему

внутрішнього контролю якості під час усіх етапів аудиту, як було обговорено в

попередньому розділі. Окрім такої системи, ВОФК повинен проводити подаль-

ші внутрішні та зовнішні перевірки, що забезпечують якість після аудиту. Такі

“холодні” перевірки допомагають покращити ефективність роботи системи та,

зазвичай, ведуть до вдосконалення майбутніх аудитів.

Параграф 2.1.25 Аудиторських стандартів ІНТОСАІ розповідає таке:

“ВОФК повинен установлювати політики та процедури для перегляду ефек-тивності та результативності внутрішніх стандартів та процедур ВОФК”

Цей стандарт далі розкрито у параграфі 2.1.27, який встановлює що;

“Вони повинні встановити системи та процедури для:(a) підтвердження того, що увесь процес забезпечення якості працює задовільно;(b) забезпечення якості аудиторського звіту та захисту виправлень;(c) уникнення повторення помилок. ”та параграфі 2.1.28, згідно з яким:

“ …бажано, щоб ВОФК розробляв свої власні механізми забезпечення якос-ті. Тобто планування, виконання та звітування щодо вибору аудитів може бути глибоко переглянуто кваліфікованим персоналом ВОФК, який не брав участі в цих аудитах, з консультацією відповідних керівникі, щодо результатів внутріш-нього аудиту, внутрішніх механізмів забезпечення якості і періодичного звіту-вання найвищому керівництву ВОФК.”

Та параграфі 2.1.29, згідно з яким:

““ВОФК необхідно встановлювати свої власні функції внутрішнього аудиту з широким статутом, щоб допомогти ВОФК у забезпеченні ефективного управ-ління своєю власною роботою і підтримання якості її виконання”

Ці стандарти отримали подальший розвиток у Європейських керівних прин-

ципах щодо впровадження №. 51, які говорять, що забезпечення — це двох-

етапний процес, і далі йдеться:

“На першому рівні ВОФК повинні, згідно з політикою, визначати та приймати рішення щодо відповідних стандартів та рівня якості його результатів, а згодом розробити комплексні процедури, призначені створити умови для досягнення цього рівня якості. Така політика та процедури повинні бути встановлені з поси-ланням на глобальні цілі ВОФК, які, як правило, відображають правові вимоги та соціально-політичні очікування, які має ВОФК”.

Принцип №. 51 далі уточнюється, що:

“Хоча політики і процедури, викладені вище, забезпечують основу для досягнення бажаного рівня якості і, таким чином відповідають стандартам аудиту ІНТОСАІ, зазви-

Page 139: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

139

чай недостатньо просто викласти ці політики і процедури. Як правило, також необхід-но отримати гарантії того, що вони впроваджуються та досягають своєї мети”.

Типи пост-аудиторських (“холодних”) перевірок якості

Пост-аудиторські перевірки якості можуть приймати форму:

• Внутрішнього оцінювання: Такі оцінювання можуть виконуватися власне ау-

диторами ВОФК або іншими експертами, які є незалежними від аудиту, про

який ідеться. Експерти вивчають представлення та формат, технічний зміст

та якість аудиту, першочергові впливи та загальну оцінку.

• Зовнішнє оцінювання: Такі оцінювання залучають зовнішніх експертів із ака-

демічних чи інших професійних установ, інших ВОФК чи інших зовнішніх

організацій, які можуть бути задіяні ВОФК до оцінки певних аудитів.

• Зворотній зв’язок: До організації, що підлягала аудиту, звертаються за ко-

ментарями щодо проведення аудиту та звітності, для того щоб мати перспек-

тиву від іншої сторони, наскільки ефективним було керування аудитом та чи

були “позитивні зрушення”, наприклад, завдяки рекомендаціям ВОФК.

• Командний перегляд: Обговорення командою, що проводила аудит, які уро-

ки були вивчені, що спрацювало добре і чому, що було менш успішним та

чому, та які уроки можна взяти на майбутнє.

Важливим типом зовнішніх перевірок є експертна оцінка, яку зазвичай ви-

конують з інтервалом у декілька років. У цьому типі перевірки організаційна

структура установи та робочі методи оцінюється та звітуються старшими чле-

нами іншого ВОФК (рівноцінного), які також запропонують рамкові зміни. Екс-

пертна оцінка, організована SIGMA для країн ЄС, яка залучає для цього завдан-

ня старших аудиторів ВОФК країн-членів ЄС, належить до цієї категорії, хоча

зазвичай вона фокусується на питаннях значно ширших, ніж контроль якості.

Непрямі, “холодні”, перевірки можуть включати анкетування зацікавлених

сторін, зворотній зв’язок від парламентських комітетів чи парламентаріїв, які

переглядали аудиторські звіти, коментарі до звітів від медіа чи будь-які інші

форми вираження поглядів на аудит та аудиторську звітність, що були зроблені

після завершення відповідного аудиту.

Цілі пост-аудиторських перевірок

Ефективна оцінка процедур контролю якості обов’язково залучає вивчення

конкретного аудиту. Хоча метою перевірки і не є аналіз деталей певного аудиту,

скоріш усього він виконується для визначення, які елементи керування планува-

лось використати для цих аудитів, як ці елементи керування були здійснені, чи по-

Page 140: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

140

трібно заповнювати будь-яки прогалини в елементах керування та чи існують інші

способи підвищення ефективності та/чи результативності системи контролю.

Для тих, хто проводить внутрішні чи зовнішні перевірки аудитів та звітності

для оцінки відповідності системи якості ВОФК, може стати в пригоді список,

наведений у Додатку F. Інші проблеми пов’язані з пост-аудиторськими пере-

вірками обговорено у Додатку G.Деякі з ВОФК вважають за доцільне самостійно оцінювати загальний вплив

та якість їхньої звітності та аудиторської роботи, чи знайомляться з думками

організацій, що підлягали аудиту на якість звітів ВОФК. Останнє може бути ко-

рисним як “погляд із середини”; це може бути особливо корисним, якщо ВОФК

та перевірена організація встановили відносини взаємної поваги.

Внутрішнє оцінювання

Відповідний спосіб оцінювання елементів управління якістю з використан-

ням внутрішніх ресурсів ВОФК значною мірою залежатиме від структури ВОФК.

У службі аудиту з відносно сильним централізованим керівництвом спільним

підходом є встановлення окремого департаменту, незалежного від підрозділів

аудиту, що звітує напряму Генеральному аудитору. Такий департамент може

вибрати зразок аудитів, що представляє роботу служби (чи одного з її підроз-

ділів), детально його вивчити та подати звіт, разом з рекомендаціями щодо

поліпшення найвищому керівництву. Схожий підхід може бути застосований в

аудиторських судах, де загальні функції управління лежать на колегіумі.

У більш децентралізованій рахунковій палаті, де влада розосереджена у підрозділах

або палатах, найвірогідніше, потрібен значно інший підхід. Одним можливим підходом

буде звернення однієї палати до іншої за допомогою у проведені необхідної перевірки.

Робота іншої палати буде, по суті, у вигляді порад палаті, яка перевіряється.

Зовнішнє оцінювання

Процедури внутрішнього оцінювання можуть бути корисно розширені оцінюван-

ням, проведеним зовнішніми експертами, що не залежать від ВОФК. Одним із підходів

буде запросити експертів з приватного сектору чи академічної спільноти для перегляду

відповідної частини роботи ВОФК. Наприклад, поважна приватна аудиторська фірма

може бути запрошена, щоб переглянути зразки аудитів фінансової звітності, проведені

ВОФК. У схожий спосіб консалтингова фірма чи поважний вчений може бути запро-

шений переглянути обрані аудити результатів діяльності, які залучили методологію, з

якими вони знайомі. Такий підхід можна застосувати як до кожної палати децентралі-

зованого аудиторського суду, так і до інших, більш централізованих, ВОФК.

Page 141: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

141

Інший підхід до зовнішнього оцінювання стає більш поширеним. Він полягає в

тому, що ВОФК звертається до іншого ВОФК з проханням оцінити його аудитор-

ську роботу та елементи контролю якості. Коли використовують такий підхід, що

називається “дружня перевірка”, важливо щоб ВОФК, що перевіряє, мала досвід

у типі робіт, які виконує ВОФК, що перевіряється. Допомагає також, якщо оби-

два ВОФК мають схожу структуру. Буде важко, наприклад, децентралізованому

аудиторському суду встановити процедури контролю, запропоновані центрально

керованою аудиторською службою, беручи за основу його досвід та практики.

Дружня перевірка, що фокусується на питаннях якості, повинна визначити,

чи є у період перевірки відповідною система якості ВОФК та чи можуть політи-

ки та процедури контролю якості надати ВОФК гарантії того, що відповідають

застосованим професійним стандартам.

Варіацією перевірки ВОФК-ВОФК є процес дружньої перевірки, організований за

підтримки експертів SIGMA. У цьому процесі SIGMA збирає команду досвідчених стар-

ших аудиторів з різних ВОФК, які виконують оцінку ВОФК. В принципі, така перевірка

може бути зосереджена на якості роботи ВОФК та його елементах контрою якості.

Хоча на практиці така перевірка має більший об’єм, що охоплює, наприклад, правові

основи та незалежність ВОФК та його керівництва загалом. Задумка дружньої оцінки

такого типу полягає у фокусуванні на мотивації керівництва впливати на позитивні

зміни, надаючи рекомендації щодо поліпшення, розроблені разом із SIGMA.

ВОФК, разом із пост-аудиторською стороною, що перевіряє, повинен за-

провадити процедури для визначення природи, об’єму, частоти та часу пост-

аудиторських перевірок. Такі узгоджені процедури повинні забезпечити сторону,

що перевіряє, достатнім доступом до всієї необхідної документації та визначити

час та вартість очікуваної перевірки.

Висновки

Пост-аудиторські перевірки, за умов правильного виконання, складають важ-

ливий тип перевірки, оскільки вони незалежно та об’єктивно встановлюють, чи є

ефективною система якості ВОФК та чи вона дійсно функціонує так, як повинна.

Бажано готувати річні внутрішні звіти про перевірку пост-аудиторської якос-

ті, підсумовуючи загальні відомості та рекомендації, для презентації та обгово-

рення аудиторським персоналом ВОФК. Такими звітами можна скористатися

для об’єктивного визначення слабких місць та необхідних покращень та для

стимулювання необхідних корегувальних заходів.

У зв’язку з цим дуже важливим є щоб керівництво ВОФК, включаючи голову ВОФК,

було активно залучене до процесу гарантування якості. Така активна участь у прове-

денні необхідних пост-аудиторських перевірок та взяття відповідальності щодо забез-

печення гідних відгуків, серед яких рішення розпочати будь-які необхідні колективні дії,

є суттєвим елементом становлення у ВОФК середовища, орієнтованого на якість.

Page 142: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

142

РОЗДІЛ 4 — ІНСТИТУЦІЙНИЙ МЕНЕДЖМЕНТ

Вступ

Елементи контролю якості є дуже важливими для забезпечення того, щоб етапи

планування, виконання та звітування у процесі аудиту були виконані належним чи-

ном. Пост-аудиторські перевірки якості оцінюють, наскільки ефективно функціону-

ють такі елементи якості, та визначають способи поліпшення їхньої ефективності.

Контроль якості та пост-аудиторські перевірки якості забезпечують відповід-

ність аудиторських звітів ВОФК мінімальним стандартам якості. Незважаючи на

це, ВОФК повинен намагатися перевершити такі мінімальні стандарти. Це вима-

гатиме від керівництва ВОФК бути кваліфікованими не тільки з техніки аудиту,

але і з техніки управління та контролю. Такі навики набуваються керівниками з

досвідом, але їх також можна вивчити, як це часто і робиться, та здобути з до-

помогою ефективних тренувань. Необхідні навики варують від уміння вести та

надихати як професійний, так і персонал підтримки на щоденній основі до більш

широких навиків бюджетування та стратегічного планування. Найуспішніші ВОФК

інвестують значну кількість часу та ресурсів у забезпечення того, що керівники

всіх рівнів організації здобувають та постійно вдосконалюють такі навики.

Ефективний установчий менеджмент вимагає, щоб ВОФК мав організаційну

структуру, що максимізує ефективність та продуктивність штатних ресурсів та

що він гарантує відмінне виконання працівниками своєї роботи.

Досягнення необхідних змін у державних установах з допомогою аудиту

також вимагає ефективних відносин з тими, хто має можливість вносити такі

зміни чи впливати на причини їхнього виникнення.

На цих питаннях фокусується даний розділ.

Організаційна структура

Структура організації може мати надзвичайний вплив на її ефективність та

результативність. Це також може впливати на якість її роботи, змішуючи або

посилюючи індивідуальну ініціативу, керівництво та контроль. Не існує єдиної

моделі організаційної структури чи стилю, який би зміг відповісти потребам

усіх ВОФК. Хоча кожен повинен вивчати свою теперішню структуру та ретельно

оцінювати потенційні покращення.

Структури потрібно розглядати у двох вимірах:

• Горизонтальна структура, що розглядає кількість окремих підрозділів, на які

розділено персонал.

• Вертикальна структура, що розглядає кількість рівнів у ієрархії керівництва.

Page 143: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

143

Ці два рівні часто взаємопов’язані. Типовим, наприклад, є збільшення рівнів у іє-

рархії із збільшенням числа окремих підрозділів. Хоча ці два виміри потрібно розгля-

дати окремо, так як вони притісняють організаційну ефективність у різні способи.

Горизонтальна структураРішення про необхідну кількість операційних підрозділів неминуче вклю-

чає компроміс між численними конкурентними цілями. Наприклад, структура

з численними, порівняно невеликими підрозділами може сприяти спеціалізації

та розвитку компетенції у певних галузях управління. Це може бути корисним

ВОФК для швидкого та ефективного реагування на проблеми, що стосуються

певних областей. Хоча, типово, організація із такою структурою стає віднос-

но негнучкою у відповідях на термінові питання та зміні пріоритетів. Персонал,

призначений для проведення аудиту деякої частини державної структури, має

схильність продовжувати працювати над цими проблемами, навіть якщо за-

гальні пріоритети ВОФК з часом змінюються.

Організація, що має меншу кількість відносно великих операційних підроз-

ділів, кожен з яких покриває ширшу ділянку державної структури, може бути

більш гнучкою в адаптуванні таких змін пріоритетів. Ресурси персоналу можуть

переміщатись з однієї проблемної ділянки до іншої без переміщення людей в

організації. Це може бути корисним, тому що переміщення людей руйнує вста-

новлені робочі відносини та може вплинути на моральний стан персоналу. Од-

нак така структура може ускладнити отримання спеціалізованих професійних

навичок, які прискорюють процес аудиту.

Деякі ВОФК рухаються в бік “матричної” структури керівництва, особливо в

питаннях керівництва аудиту результатами діяльності. У таких організаціях ауди-

торські команди збираються згідно вимог певного аудиту. Наприклад, команда

може включати аудиторів, які спеціалізуються у відповідній області політики (на-

приклад, освіта, здоров’я, державна безпека) разом із тими, хто має спеціальні

технічні навички чи аналітичні здібності ( наприклад ІТ, статистика, економіка).

Голова аудиту може бути вибраним з однієї із груп залежно від фокусу аудиту.

Периферійні відділення у місцях, віддалених від головного офісу ВОФК, час-

то є ключовим елементом горизонтальної структури. Вони можуть бути цінними

завдяки знанню місцевих умов та можливості швидко відреагувати на проблеми

в межах призначеної їм географічної зони. Однак вони, також можуть суттєво

послабити гнучкість ВОФК. У відповідь новим пріоритетам, можливо, потрібно

буде перемістити персонал територіально чи між відділами. Деякі ВОФК піс-

ля оцінки витрат та переваг їхніх периферійних відділень вирішили скоротити

кількість/розмір таких відділень. Такі рішення, зазвичай, відображають, поміж

іншим, значне покращення протягом останніх декад легкості та вартості подо-

рожування, а також доступні швидкісні та надійні телекомунікації.

Page 144: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

144

Вертикальна структураВертикальна структура є початковою для аудиторських служб та тих рахун-

кових палат, які мають ієрархічну структуру управління.

Рішення про вертикальну структуру, про кількість рівнів управління відо-

бражають компроміс, так само як і для горизонтальної структури. Деякі верти-

кальні структури управління, безсумнівно, потрібні для:

• надання керівництва контролю та перевірки;

• комунікація політик та процедурних керівництв аудиторському персоналу;

• забезпечення сумісності різноманітних елементів організації.

В ієрархічних організаціях існують легко розпізнавані обмеження кількості

осіб чи операційних підрозділів, якими може управляти та яких може контр-

олювати окремий керівник. Такі параметри, які можна знайти у багатьох підруч-

никах та керівництвах з управління, можна використовувати для становлення

мінімальної реальної кількості рівнів управління.

Для більшості організацій, однак, існує більший ризик мати надто багато

рівнів управління, ніж мати їх недостатньо. Надмірна ієрархія може несприят-

ливо вплинути на організацію у декілька способів:

• Вона абсорбує ресурси персоналу, особливо найдосвідченіших аудиторів,

які можуть бути краще задіяні для виконання аудиту.

• Вона може сильно перешкодити чи викривити висхідний чи нисхідний потік

комунікацій в організації.

• Вона може призвести до надмірно деталізованого контролю, що пригнічує

індивідуальну ініціативу на нижчих рівнях структури.

• Вона може призвести до непотрібних затримок у фіналізації аудиторських

звітів.

Протягом останніх років деякі ВОФК прийняли свідоме рішення щодо “ви-

рівнювання” структури управління, знищуючи один чи більше рівнів ієрархії та

підвищивши з допомогою цього ефективність та результативність організації.

В аудиторських судах із сильно децентралізованою структурою, де більшість

функцій керівництва розподілена поміж колегіумами та палатами, проблема

надмірної ієрархії є менш імовірною. Проте у таких ВОФК відсутність сильного

централізованого керівництва робить важким забезпечення відповідності між

різноманітними компонентами ВОФК.

Управління персоналом

У ВОФК повинна бути організована не тільки ефективна система управління,

а й персонал повинен мати необхідні навички, бути тренованим та мотивованим

виконувати свої роботу ефективно, на найвищому рівні якості. Процес досяг-

Page 145: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

145

нення цього зазвичай називають “управлінням персоналом”. Він складається з

декількох компонентів:

Набір персоналуВедучі ВОФК встановили чітку стратегію для набору персоналу та вибору

нових працівників. Одним із елементів цієї стратегії є пошук переваг у людях,

яких вони набирають. Однією з технік, що використовується, є відкрита конку-

ренція на вакантну позицію, як на початковий, так і на вищі рівні в організації.

Другим елементом стратегії є передбачення майбутніх потреб ВОФК щодо

набору персоналу для задоволення таких потреб, а не просте збільшення по-

точного штату. Наприклад, для виконання сучасних атестаційних аудитів, у яких

першочерговим фокусом є вивчення системи звітності та внутрішніх елементів

управління, вимагає різних навичок від персоналу, залученого до такого аудиту.

Таким же чином аудит результатів діяльності вимагає різноманітного та більш

широкого масиву навичок, ніж фінансові аудити. Отже, тип робіт, які очікує

виконувати ВОФК у майбутньому, повинен бути ключовою частиною рішення

щодо того, кого саме наймати.

Тренування Тренування, як правило, включає чотири компоненти: вступне, технічні та

управлінські тренування та подальша освіта.

Вступний тренінг розроблено для допомоги новачкам (на всіх рівнях ор-

ганізації) адаптуватися до унікальної культури та робочих методів ВОФК. Він

звертається до таких питань як організаційна структура, внутрішні та зовнішні

робочі відносини, етичні стандарти, та норми роботи. Навіть новий працівник з

великим досвідом роботи розуміє, що робота в державному секторі та оціню-

вання установ державного сектору залучає нові та відмінні завдання порівняно

з роботою у приватному секторі чи науковій установі.

Технічний тренінг призначений для спорядження аудитора методологічними

знаннями та навичками, необхідними для планування, виконання та звітування

будь-якого типу аудиту (фінансового, аудиту результатів діяльності чи іншого),

який він чи вона виконуватиме у майбутньому, та для ефективного виконання

його на високому рівні якості.

Управлінський тренінг визнає, що продемонстровані аудиторські навички не

обов’язково гарантують, що працівник зможе управляти чи наставляти аудитор-

ську команду. Необхідні нові навички, такі як лідерство, операційне та стратегіч-

не планування, бюджетування часу та засобів, які стають більш екстенсивними,

коли працівник переміщується на вищі позиції у організації. Деякі з таких нави-

чок можна набути з досвіду роботи. Передові ВОФК, однак, вивчили, що такий

досвід необхідно доповнювати формальними тренуваннями.

Page 146: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

146

Подальша освіта має наметі гарантувати те, що аудитори на всіх рівнях ре-

гулярно проходять тренінги з метою постійно підтримувати та вдосконалювати

свої професійні можливості. Багато ВОФК вимагають, щоб усі члени професій-

ного штату щорічно, протягом іншого визначеного періоду, прослухали міні-

мальну кількість годин/днів освітніх занять.

Вступний тренінг зазвичай проводиться в межах організації. Технічні та

управлінські тренінги та подальша освіта можуть надаватися всередині або

проводитись за домовленістю з професійними організаціями чи академічними

установами. Вибір повинен залежати від того, що є більш економічно вигідним,

зважаючи на розмір ВОФК та кількість та природу необхідних тренувань.

Розвиток персоналуЦей компонент управління персоналом фокусовано на двох цілях. По-перше,

допомогти кожному аудитору стати настільки професійним, наскільки можливо

у виконанні призначених завдань. По-друге, допомогти працівникам підготува-

тися до більш відповідальної посади та допомогти керівнику обрати найбільш

кваліфікований персонал для таких посад. Тренування — це суттєва частина

стратегії ВОФК у цій галузі, але інші елементи також необхідні.

Одним із елементів розвитку персоналу є система оцінювання результатів праці, з допомогою якої усі члени штату оцінюються їхніми керівниками віднос-

но зрозумілого набору норм на посаді, яку вони займають. У найбільш розви-

нутих ВОФК оцінку результатів праці проводять принаймні щорічно та визнача-

ють як сильні, так і слабкі сторони працівника. У деяких ВОФК оцінка аудитора

може проводитись по завершенню кожного аудиту.

Інформація, отримана під час оцінювання результатів праці, може бути по-

тім використана для побудови плану індивідуального розвитку, в якому зазна-

чені всі потреби працівника щодо тренінгів та досвіду роботи. Такий план вико-

ристовується, в свою чергу, для розподілу доступних тренувань та призначення

певного працівника на посаду чи розподілу завдання, яке належним чином роз-

ширить чи поглибить його досвід.

Просування персоналуПри виникненні вакансій на більш високі посади у ВОФК, важливо, щоб

вони обіймались тими працівниками, які є найбільш кваліфікованими для ви-

конання майбутніх обов’язків на посаді. В однаковій мірі важливо, щоб процес,

у якому це вирішується, був:

• прозорим, щоб кожен міг зрозуміти, на чому базувався вибір;

• справедливим, щоб процес був об’єктивним, без проявів фаворитизму.

Неспроможність гарантувати прозорість та справедливість процесу вибору

може мати серйозний вплив на моральний настрій персоналу всередині ВОФК та

Page 147: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

147

зовнішній вигляд організації. Розвинуті ВОФК проходять значну підготовку, щоб

уникнути таких ризиків. Багато з них використовують процес відкритої конкурен-

ції, в якому вакансія широко розголошується, разом з кваліфікаціями, пошук яких

триває. Будь-яка особа може подати резюме на будь-яку вакантну посаду. Після

початкового відбору, що відкидає очевидно некваліфікованих претендентів, кожний

кандидат, що залишився, проходить інтерв’ю з декількома старшими керівника-

ми, які оцінюють його підготовку, досвід та кваліфікацію порівняно із визначеними

вимогами до посади. Такі оцінки виносяться посадовцю чи експертній групі, що

приймає рішення. Зазвичай посадовець, що обирає кандидата, буде безпосереднім

керівником вакантної посади, але кінцеве рішення, в залежності від важливості по-

сади, може вимагати затвердження на вищих рівнях керівництва ВОФК.

Ефективне використання спеціалістівНіхто не володіє всіма знаннями та навичками, необхідними для виконання

всіх типів аудиту. Будь-який ВОФК може потрапити в ситуацію, коли потрібні

будуть навички, яких немає у жодного члена аудиторської команди. У деяких

галузях спеціалізації, таких як ІТ чи статистичний аналіз, потреба в спеціалістах

буде виникати достатньо часто, щоб виправдати прийом експерта на постій-

ну посаду. Загальною є практика об’єднання таких експертів в один чи більше

окремих підрозділів, у яких вони матимуть змогу надавати поради та допома-

гати будь-якій аудиторській команді, що вимагатиме їх послуг.

Невеликі ВОФК можуть розсудити, що для них не буде економічно вигідним

наймати багато спеціалістів на постійну основу. Навіть великий ВОФК, з широ-

ким набором спеціалістів, може зустріти ситуацію, у якій жоден з членів шта-

ту не матиме необхідних для певного аудиту навичок. Маленький чи великий,

ВОФК повинен передбачити ситуацію, у якій виникне потреба залучити спеці-

аліста лише протягом аудиту. Для виконання цього для ВОФК важливо мати

зв’язки з потенційними джерелами спеціалізованих знань: окремими спеціаліс-

тами, професійними організаціями, асоціаціями, та академічними установами.

Крім того, зважаючи на ключову роль, яку такі фахівці можуть мати у прове-

денні аудиту, ВОФК повинен передбачити потребу “перевірити” як їхню експертну

оцінку, так і відсутність будь-якого конфлікту інтересів. До того ж ВОФК повинен

установити процедури (такі як “дружні перевірки” експертної роботи іншими екс-

пертами) для гарантії того, що їх робота відповідає стандартам ВОФК.

Управління установчими ризиками

Не всі аудити є рівноцінно важкими та ризикованими. Деякі є відносно прости-

ми та прямолінійними, з відносно низькою ймовірністю виникнення неочікуваних

Page 148: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

148

проблем. Інші ж є набагато складнішими, із значною мірою невизначеності. Останні

є групою вищого ризику “аудиторської помилки”, яка, особливо якщо до аудиту за-

лучені відомі та/чи політично чутливі питання, може похитнути довіру до ВОФК.

Багато аудиторів інстинктивно реагують на такі відмінності, адаптуючи свої

плани та увагу керівництва до відносного ризику аудитів, у яких вони задіяні.

Однак кращий та більш надійний підхід — це встановлення для ВОФК чіткої

процедури оцінювання установчих ризиків та адаптації себе до них.

Відповідна процедура оцінювання ризиків могла б розпочатися з докумен-

тальної оцінки ризиків, що асоціюються із кожним аудитом, зважаючи та такі

питання як:

• складність аудиту;

• вартість аудиту;

• протиріччя, що стосуються питань, які перевіряються;

• вірогідність співробітництва чи перешкоджання з боку організації, що під-

лягає аудиту;

• існування та ефективність внутрішнього аудиту та внутрішніх систем контролю.

Узявши за основу ці оцінки, керівництво може прийняти чіткі рішення щодо

призначення дефіцитних ресурсів, таких як технічна експертиза та увага керів-

ництва ( інтенсивність керівництва, контролю та перевірки), туди де вони будуть

найефективніші для мінімізації установчих ризиків. Наприклад, якщо передба-

чається, що аудит залучить вищий ніж звичайно рівень ризику, ВОФК може

прийняти рішення призначити більш досвідченого голову аудиту та аудиторську

команду, а також може вимагати більше, ніж звичайно, рівнів перевірки ауди-

торської роботи та звітності.

Управління зовнішніми відносинамиЕфективне управління персоналом та установчими ризиками, разом із

ефективним контролем якості та системами забезпечення якості може гаран-

тувати, що ВОФК є спроможним виконувати важливу роботу високої якості.

Однак загальна ефективність ВОФК у досягненні більшої надійності, економіч-

ності, ефективності та результативності серед урядових установ критично за-

лежить від відносин, які він установлює та підтримує з іншими. Високоефек-

тивні ВОФК, зазвичай, присвячують значну кількість часу та уваги керівництва

для зміцнення таких відносин. Одні з найважливіших серед них, — відносини

ВОФК із парламентом — були предметом попередньої роботи СИГМА4. Інші

відносини, проте, також важливі та гарантують постійний високий рівень уваги

керівництва ВОФК:

• Відносини взаємної підтримки з Міністерством фінансів є важливими для

отримання покращень у державному обліку та внутрішньому контролі, це

цілі, які повинні переслідувати обидві організації.

Page 149: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

149

• Відносини взаємної поваги із рядом міністерств та державних агенцій є не-

обхідними для аудиторів для виконання їхньої роботи ефективно, без непо-

трібних втручань та перепон та для забезпечення належної реакції з питань,

визначених у процесі аудиту.

• Хороші стосунки із засобами масової інформації необхідні для забезпечення

того, щоб громадськість знала про важливі продукти ВОФК та про заходи,

вжиті (або не вжиті) у відповідь.

• Добрі відносини із аудиторами приватного сектору та відповідними профе-

сійним асоціаціями можуть привести до обміну досвідом та діями, зробле-

ними (або ні) у відповідь;

• Добрі відносини з академічною спільнотою можуть прискорити пошуки

джерела спеціалізованої експертної оцінки, за необхідністю, сприяти найму

на роботу високоякісних випускників ВУЗів.

• Добрі відносини із іншим ВОФК можуть полегшити обмін досвідом за до-

помогою двосторонніх та багатосторонніх зборів, обмін аудиторами та/чи

проведення спільних аудитів. Успішний розвиток усіх зазначених відносин вимагає чіткої стратегії у кож-

ному випадку, та може потребувати від ВОФК значних зусиль.

Висновки

Забезпечення високих рівнів якості в аудиторській організації потребує ви-

конання успішних кроків протягом певного періоду. Фактично, це безкінечний

процес постійного вдосконалення. Першою вимогою є встановлення стандартів

якості та процедур контролю якості, які гарантуватимуть, що таких стандартів

дотримуються. Такі процедури не можуть і не повинні стримувати ініціативи чи

переконання аудитора під час адаптації до особливих умов. Проте якщо ауди-

тор вирішує, що необхідно відійти від звичайних аудиторських технік, аудитору

необхідно продемонструвати потребу в цьому та показати підхід, якій він чи

вона вважають відповідним цілям аудиту.

Наступним етапом розвитку якості управляння ВОФК є гарантування того,

що процедури контролю якості працюють ефективно, та визначення спосо-

бів покращення ефективності та/чи результативності таких процедур. Найкра-

щою технікою виконання цього завдання є використання різних типів пост-

аудиторських перевірок якості.

Для отримання справжньої відмінної якості потрібно рухатись далі. Це ви-

магає побудови установчої культури, у якій висока якість є фундаментальною

цінністю, що відображається керівництвом ВОФК у його відносинах з іншими

установами.

Page 150: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

150

ДОДАТОК A: ПРАКТИКИ РАХУНКОВИХ ПАЛАТ

Цей додаток описує контроль та гарантію якості в обраних рахункових па-

латах. Він включає як палати, у яких присутній значний рівень центрального

управління, так і такі, в яких управлінська влада роззосереджена поміж окре-

мими судовими палатами.

Читачі повинні усвідомлювати, що ці описи були підготовлені деякий період

тому, і описані умови, хоча достовірні на той час, могли змінитися.

АВСТРІЯ*

Контроль якості аудиту на етапі плануванняКожний аудит визначають як окремий проект. Процес аудиту аналогічний

організації проекту. Організація складається з проектної команди, яка очолю-

ється керівником аудиту (керівником проекту) та головою аудиту (зазвичай,

відповідальний генеральний директор), які керують аудитом та розподіляють

обов’язки. Проектна команда працює над окремими проектними етапами; отри-

мані дані передаються голові аудиту до затвердження.

До того як аудит стає повноважним, аудиторська команда складає попередній

план аудиту із узгодженим мінімальним змістом (опис мети аудиту, його цілі, мето-

ди, теми, розклад та витрати), який надається голові аудиту до затвердження. Ке-

рівник аудиту визначає сферу повноважень кожного члена аудиторської команди.

Контроль якості аудиту на етапі виконанняПід час цього етапу керівник аудиту регулярно проводить зустрічі з коман-

дою аудиту, для того щоб узгодити виявлені дані та зробити оцінку (наприклад

критику, рекомендації). Він обговорює із командою будь-які коригування цілей

аудиту відносно початкового плану.

Керівник аудиту вчасно інформує голову аудиту про відхилення від плану

аудиту, пропонує зміни та очікує погодження голови аудиту.

Проміжні наради за участю голови аудиту та аудиторської команди повинні

проводитись хоча б раз протягом етапу “на місцях”. Під час такої наради курс

проекту перевіряється за допомогою порівняння плану аудиту(цілі) із розви-

тком аудиту(факти).

Керівник аудиту перевіряє, чи розкриті отримані данні та результати оцінки

у матеріалах аудиту (наприклад, документах, отриманих від об’єкту аудиту, про-

4

Відносини між вищими органами фінансового контролю і парламентськими комітетами, документ № 33 SIGMA, CCNM / GOV / SIGMA (2002) 1, грудня 9 2002 року. Наявні на SIGMA веб-сайті, www.sigmaweb.org.

Page 151: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

151

токолах інтерв’ю, записах). Аудиторська команда документує результати опиту-

вання та етапи аудиту.

Використовуючи знайдені під час аудиту дані, аудиторська команда оцінює,

в якій мірі об’єкт аудиту виконав свої завдання та досяг своєї мети. Керівник

аудиту контролює, щоб усі відповідальні сторони разом із об’єктом аудиту мали

можливість розкрити свої обставини.

У самому кінці етапу “на місці”, команда аудиту презентує об’єктові аудиту,

у формі дебатів, основні виявлені дані та попередні оцінки проведеного аудиту.

Разом із представниками компанії, що підлягає аудиту, команда аудиту шукає

далекоглядні рішення (частина рекомендаційної функції рахункової палати).

Контроль якості аудиту на етапі звітуванняНа початку етапу звітування керівник аудиту погоджує з членами аудитор-

ської команди мету, проблеми, зміст та рамки вкладу кожного із членів ко-

манди до письмових викладок щодо аудиту (наприклад звіт для компанії, що

підлягала аудиту) та набір правил для кооперації та руху інформації.

Кожен аудитор зобов’язаний задокументувати аудиторські викладки разом

з відповідним фактичним матеріалом. Цифри повинні бути перехресно переві-

рені іншим членом аудиторської команди на дійсність та коректність( принцип

чотирьох очей).

Керівник аудиту зводить внески окремих членів команди до єдиного звіту

про виявлене аудитом, що не містить протиріч, та обговорює редаговані внески

з відповідним членом команди.

Керівник аудиту контролює, щоб з аспектів хронології, логіки та зрозумі-

лості аудиторські твердження були викладені згідно важливості та ваги внеску.

Більш того, він повинен переконатись, що таке представлення збалансоване,

як якісно, так і кількісно. Він забезпечує чітке розмежування фактів та оцінок

(наприклад, критики, похвали, рекомендацій), та перевіряє, чи присутня оцінка

кожного факту, яка виражає чітку позицію рахункової палати Австрії.

До того як письмова версія виявленого аудитом завершена, команда аудиту

презентує її передбачуваний зміст компанії, що підлягала аудиту, на так зва-

них “кінцевих зборах”. Команда аудиту зважує значущість та дійсність зібраних

фактів та зроблених оцінок щодо заяв об’єкту аудиту.

Зібрані дані, що були відредаговані керівником аудиту та змінені за необхід-

ністю, обговорюються із усією аудиторською командою. Проводиться порівнян-

ня плану аудиту з його впровадженням та виправдовуються значні відхилення.

Попередній аудиторській звіт надається до попереднього затвердження го-

ловному аудиторові, який перевіряє звіт на його відповідність призначенню ау-

диту. Врешті-решт звіт авторизує президент аудиторського суду.

Page 152: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

152

Практики контролю якості після закінчення аудиту Після того, як аудиторській звіт було авторизовано, аудиторська команда

оцінює процес проведення аудиту та обговорює можливості його поліпшення.

Аудиторській суд передає результати об’єкту аудиту федеральним міністер-

ствам, що мають необхідні потреби та повноваження (така практика стосується

аудитів що виконуються на центральному рівні; схожі заходи застосовуються до

регіональна та місцевих аудитів).

Аудиторська команда вивчає позитивні та негативні сторони отриманих ко-

ментарів та робить попередні викладки контраргументів (спростування), якщо

отримані коментарі не можуть бути прийняті аудиторським судом. Такі контр-

аргументи надаються аудиторському суду через головного аудитора для затвер-

дження. Зауваження та контраргументи входять до річного звіту аудиторського

суду. Річний звіт надається відповідним загальним представницьким органам

(на центральному рівні, до національної ради, на регіональному рівні до про-

вінційних парламентів (diets) у дев’яти провінціях; на місцевому рівні до муні-

ципальних рад для місцевих співтовариств, щонайменш 20 000 жителів, щодо

яких рахункова палата має компетенцію). Річний звіт публікується та є доступ-

ним для громадськості (також у Інтернеті — www.rechnungshof.gv.at).

Відповідні загальні представницькі органи чи відповідний громадський ра-

хунковий комітет обговорюють звіт аудиторського суду та можуть вимагати по-

дальшої інформації щодо звіту від Президенту аудиторського суду. Забезпечен-

ня якості, з погляду подальшої діяльності за підсумками аудиту, рекомендацій

Рахункової палати на парламентському рівні, який виходить за рамки процесу

аудиту, надається за рахунок поширення висновків аудиту за допомогою за-

собів масової інформації та в рамках щорічної підготовки, на основі звітів за

попередні роки, оновленого списку рекомендацій, які не були реалізовані.

Практичні проблеми у діючих процедурах контролю якості та вивчені уроки Процес аудиту регулярно оцінюють з огляду на їх подальше покращення та

прискорення.

ФРАНЦІЯ

Рахункова палата Франції: • діє як суд(з 1807 року);

• діє як інспектор ефективного використання державних грошей;

• допомагає парламенту та уряду;

• інформує парламент, уряд та громадян.

5 Внесок, отриманий 14 листопада 2002 від Рахункової палата Австрії

Page 153: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

153

Загальні принципи: • незалежність як від парламенту, так і від уряду;

• неупередженість його членів у процесі прийняття рішень;

• високий рівень набору до штату суддів;

• колегіальність;

• цілковита повага права об’єктів аудиту на захист.

Організація: • Суд очолюється Першим Президентом.

• Як і всі інші французькі суди, рахункова палата діє з допомогою Parquet général, яка надає суду юридичні консультації, та у деякій обмеженій кіль-

кості випадків діє як державний прокурор. Генеральний прокурор з поміччю

генеральних адвокатів очолює Parquet.

Рахункову палату розділено на сім палатПалата очолюється президентом та має у штаті близько 30 суддів та ауди-

торів, яким допомагають службовці, помічники та у деяких випадках експерти.

Старші судді (conseillers maîtres) діють як колегіум.

Генеральний прокурор — ГП надає юридичні консультації

щодо організації, програм та

звітів

Перший президент — ППочолює служби, установлює

програми, представляє Суд,

відправляє звіти.

Колегія ГП — ПП — Президент палат

з “rapporteur général”

діє як колегія

Сім палат

діє як колегія

Контроль якостіКонтроль якості можна виконати з допомогою п’яти різних процесів, прямо

пов’язаних як з аудитом, так і юрисдикційними дорученнями:

• Складення програми та планування;

Page 154: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

154

• проведення аудиту(виконання);

• процес прийняття рішень для звіту;

• процес несумісності з об’єктом аудиту;

• відслідкування наслідків.

Контроль якості складення програми та системи плануванняЯк незалежна установа, рахункова палата вільно обирає, що буде виконува-

ти, за винятком наступних аспектів:

• вимога парламенту (зростає у кількості внаслідок нового бюджетного за-

конодавства);

• вимога Генерального прокурора (de facto management, штрафи), а також

• апеляція, подана проти вироків регіональних судів.

Потрібно пам’ятати, що рахункова палата один раз на рік надає парламен-

тові звіт щодо виконання закону про держаний бюджет за минулий рік та, по-

чинаючи з 1995, щорічний звіт щодо закону про бюджет соціального захисту.

Відповідно до нового законодавства, починаючи з 2006 року, Суд також пови-

нен завіряти державний бюджет.

Щорічний державний звіт надається рахунковою палатою Президенту Рес-

публіки та парламенту. Суд також може вирішити надрукувати особливі звіти (

в середньому від чотирьох до шести особливих звітів на рік).

Рахункова палата зобов’язана судити кожний державний рахунок (930) за

кожний фіскальний рік. Фіскальні роки можуть бути зібрані у групи по чоти-

ри чи п’ять років. Також залишаються обов’язки розглядати та на регулярній

основі проводити аудит державних рахунків, представлених більш ніж 100 каз-

начействами, а також окремі рахунки державних агентств та підприємств, що

належать державі.

Крім того, Суд може обрати різні державні політики та державні органи для

своїх програм двох типів (трирічної та річної).

Контроль якості у системі програмування може складатись з таких пунктів:• Чи підтримуються обов’язкові аудити та оцінки державних рахунків?

• Чи запропоновані аудити6 заслуговують бути обраними згідно до:

— кількості залучених державних коштів та людських ресурсів;

— важливості державних політик, що розглядаються

— теперішні чи майбутні обставини ( правові чи інституційні зміни, як при-

клад)

— очікувана громадська думка;

— кількість та тип ресурсів Суду, що вимагатиметься;

— графік?

• Чи існують пріоритетні завдання для запропонованих і обраних аудитів від-

повідно до заздалегідь визначених критеріїв?

Page 155: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

155

• Чи можливо підігнати річну програму до трирічної?

• Чи відповідає річна програма переліку державних рахунків, які не були оці-

неними довгий час?

Після висхідного комунікаційного процесу в межах кожної палати такі пи-

тання повинні бути розглянуті президентами палат, перш ніж вони висунуть їхні

пропозиції.

До прийняття такі пропозицій обговорюються у CRPP (Колегіум ПП, з допо-

могою генерального секретаріату, Генерального прокурора, президентів палат

та rapporteur général)). Генеральний прокурор має останнє слово перед при-

йняттям. Фінальне рішення приймається ПП (Premier Président).

Контроль якості переглядається: • під час перевірки стану впровадження річної програми в середині року;

• на початку наступного року, під час перевірки впровадження попередньої

програми.

Якість впровадження аудитуНа кожний елемент контролю якості призначений певний аудитор чи коман-

да аудиторів.

Старший суддя також призначений як “contre-rapporteur” від самого початку,

на етапі планування. Він повинен відслідковувати аудит, відповідати на питання

аудиторів, та допомагати їм у разі потреби. Однак він не повинен нав’язувати

свої власні думки щодо впровадження аудиту, оскільки це може створити не-

безпеку незалежності аудиторів.

Якість аудиту можливо перевірити декількома способами:

• існування листа від президента палати, що визначає цілі, розклад аудиту та

порівняння зі звітом;

• порівняння між планом та фактичним звітом (зміст, дата, використаний час);

• опис методів, обраних аудиторами (зразки, географічні зони, проведення

оціночних випробувань, відношення між “польовим” та документальним

аудитом, відношення використання інтерв’ю до письмової документації, ви-

користання звітів, попередньо виконаних іншими джерелами, і т.п.);

• представлення процесу аудиту, організації, що перевірялась;

• кооперація з іншими аудиторами (із інших палат, регіональних судів, загаль-

ними інспекторами міністерств);

• допомога експертів (Як його обрали? Який був у нього контракт? Як ним ке-

рували? Як результати його роботу було інтегровано в аудиторській звіт?).

Усі ці питання потрібно вирішити у методологічній частині, з якої повинен

починатися аудиторській звіт. Їх можна перевірити в додаткових документах

(dossier liasse rapport — DLR ).

Page 156: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

156

Протягом аудиту команда аудиторів повинна дотримуватися конфіденційності.

Якість у процесі прийняття рішень про звітуванняЗвіт повинен надавати чіткі та точні факти, аудиторській аналіз та їхні про-

позиції (apostilles).Щойно аудиторській звіт є доступним, він передається президентом палати

старшому судді (contre-rapporteur) та заступнику головного прокурора (avocat général, члену Parquet général), який відповідальний за наступну діяльність па-

лати, до того як його розгляне колегіум старших суддів палати).

Перегляд звіту старшим аудитором (contre-rapporteur)У кінці аудиту, “contre-rapporteur” повинен перевірити, щоб усе виявлене та

аналітичні висновки, які згадуються у звіті, базувалося на доказовій документа-

ції, яка знаходиться у файлі під назвою DLR. Коли палата вивчає звіт, “contre-rapporteur” запропонують спочатку надати його загальну думку, а потім про-

коментувати усі пропозиції аудиторів. Він може висловити думки щодо якості

виконання аудиту з огляду на свої власні запити. Він не повинен викласти свої

думки у письмовій формі, окрім поодиноких випадків.

Систематичний звіт, що перевіряється головним прокурором“Аvocat général” ретельно перечитує звіт перед зустріччю (мінімум за три

тижні) та потім записує попереднє рішення щодо аудиту, яке подається на під-

пис Головному прокурору.

У такому попередньому рішенні зазначається досягнення аудитом його

цілей, порівнюється аудит та попередня програма, перевіряється логічність

аналізу відносно законодавства та правових норм, зазначається існуюча юри-

спруденція, надаються поради щодо пропозицій аудиторів ( особливо, коли Го-

ловний прокурор буде задіяний, наприклад, у справах із штрафними санкціями,

CDBF (Суд з бюджетних питань та фінансової дисципліни), зв’язках із адміні-

страцією). Такий висновок є не обов’язковий, але його також виносять на збори

палати. Його перечитує та підсумовує президент на початку зустрічі (“avocat général” рідко відвідує таке засідання), та він може допомогти у керівництві

обговореннями та спрямувати дискусію у правильне русло.

Дискусії та рішення колегіумуКожен старший суддя може задавати запитання під час обговорення та ви-

словлювати власні думки. Такий колегіальний підхід є вирішальним для контро-

лю якості у процесі прийняття рішень щодо аудиторського звіту. Коли згоди не

6 Пропозиції зазвичай розроблені аудиторами та старшими аудиторами, що відповідають за сектор, вони обговорюються в палаті з її президентом, а потім направляються останнім до CRPP.

Page 157: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

157

досягнуто, що є дуже рідкісним випадком, кожного старшого суддю та аудито-

рів запрошено до формального голосування.

Процес узгодження протиріч із структурами, що проходили аудитПроцес узгодження протиріч робить цінний внесок у процес зовнішнього

контролю. Він надає можливість перевірити, чи є отримана інформація(фактична

та аналітична) точною.

Попередній звіт, відправлений до структури, що проходила аудитУ більшості випадків нова версія аудиторського звіту, яка називається по-

передній звіт, відправляється до організації, відповідальних міністерств та

будь-яким особам, зазначеним у звіті. Попередній звіт складено аудиторами

та перевірено “contre-rapporteur”, та, власне, президентом. Беручи за основу

аудиторський звіт, попередній звіт бере до уваги результати обговорень та ви-

ключає усі особисті погляди аудиторів. Він може супроводжуватися конкретни-

ми запитаннями, що виникли під час обговорення. Хоча він є попереднім, він

представляє всю рахункову палату.

Письмові відповіді на попередній звіт відправляються президентові пала-

ти та потім аудиторам на “contre-rapporteur”. На вимогу їх також відправляють

“avocat général”.

Кінцевий звіт“Сontre-rapporteur” відіграє ту ж роль, та палата проводить нову зустріч. Ауди-

тори підготовляють другий звіт (часто дуже короткий документ), який підсумовує

висновки попереднього звіту, представляє відповіді на попередній звіт та комен-

тарі аудиторів, та врешті ухвалює рішення внаслідок відповідей: чи необхідно змі-

нити звіт, відповідно, чи, з іншого боку, підтримати погляди рахункової палати.

У більш важливих випадках, такий другий звіт подають “avocat général”, який

складає другий попередній висновок, зазначаючи, що відповіді були прийняті до

уваги, та інформуючи про фінальне рішення, прийняте палатою.

Кінцеве обговорення та прийняття рішення колегіумомКінцевим зборам колегіуму може передувати інтерв’ю з представниками

об’єкту аудиту та зацікавленими міністерствами, або на їх вимогу, або з ініціа-

тиви рахункової палати. Такі інтерв’ю не записуються.

У деяких випадках (фактичне управління та штрафи), збори колегіуму є від-

критими. Об’єктам аудиту та їх адвокатам надають слово.

Кінцеві обговорення призводять до прийняття рішення, втіленого в рішенні

суду щодо передачі справи до іншої юрисдикції, адміністративного листа до

організації та залучання міністерств, якщо необхідно, публікації кінцевої версії

Page 158: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

158

відповідей об’єкту аудиту. У випадку публікації, таким представникам гаранту-

ють попереднє інтерв’ю.

Усі ці рішення викликають нові відповіді від об’єкту аудиту, які представ-

ляють ще одну можливість засвідчити якість виявленого та оцінок рахункової

палати. Такий контроль якості буде використано через декілька років під час

аудиту тієї самої організації чи галузі, а також у кожному звіті, у якому палати

відслідковують наслідки своїх рішень.

Врешті-решт, потрібно зазначити, що контроль якості також застосовують

до суддівських рішень. Рада країни (Conseil d’Etat) має змогу відмінити рішення

суду, якщо не було дотримано відповідних процедур або аналіз законодавства,

на якому основувалось рішення, є неправильним.

НІМЕЧЧИНА7

Внутрішні та зовнішні дослідження ефективностіВищих органів фінансового контролю

ВОФК повністю мають рацію, фокусуючись на ефективності своєї роботи.

Вивчаючи економічну ефективність своєї власної роботи, вони повинні засто-

совувати хоча б ті самі стандарти, що застосовуються для аудитів виконавчої

гілки влади. По-перше, адаптація такого підходу продиктована законами спра-

ведливості; по-друге, це є вимогою принципів ефективності; та, по-третє, це

є питанням довіри. Прозорість та відкритість власних справ дає ВОФК рівень

влади стосовно парламенту та його комітетів, які сперечаються про конфіден-

ційність та строгість підтримки аудиторських висновків.

Однак, процедури покращення ефективності та надання гарантій щодо якості

не повинні відволікати увагу від важливих питань. Маючи велику кількість питань,

що потрібно перевірити, якість аудиту залежить, не в першу, але і не в останню

чергу, від гнучкості та креативності аудиторів. Ось чому будь-яка схема управлін-

ня якістю, яка покладається на стандартизований підхід, не заслуговує довіри.

Федеральна рахункова палата (Bundesrechnungshof) зустрічає постійні про-

блеми у пошуку досягнення найкращих практик з допомогою постійного онов-

лення та адаптації своїх ключових управлінських засобів, тобто, свого регла-

менту процедур, норм аудиту та переліку відповідальностей. Подальші важливі

принципи забезпечення стандартів високої якості під час аудиту викладено у

Судовому керівництві з проведення аудиту. Сфери, які слід виділити:

• аналіз робочих завдань;

• вибір методології та встановлення пріоритетів аудиторських завдань;

• методологічний вибір аудиторського підходу з — поміж різних варіантів;

Page 159: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

159

• дизайн аудиту;

• оцінка аудиторських процедур, аудиторських висновків та дій, що були ви-

конані у відповідь на рекомендації щодо аудиту від Федеральної рахункової

палати

Деталі вищенаведених завдань будуть обговорені нижче.

Крім того, необхідні процедури управління якістю для особливих завдань,

наприклад редагування щорічного звіту федеральної рахункової палати Першим

відділом аудиту, що відповідальний за фундаментальні проблеми аудиту. Для

підтримки планування аудиту, була підготовлена фундаментально інша версія

автоматизованого аудиту планування та інформаційної системи рахункової па-

лати (Court’s Automated Audit Planning and Information System (APIS).Федеральна рахункова палата (Bundesrechnungshof) адаптувала мету поси-

лення видимості процесу підвищення ефективності та забезпечення високої якос-

ті своєї аудиторської роботи. Однак палата не розглядає те, що стандартизована

система звітності витрат та виконання, яку використовують установи державного

та приватного сектору, є відповідною для правильного представлення робочих

методів та результатів урядового аудиту. Тому необхідно розробляти рішення, пе-

ред якими поставлені особливі вимоги функцій урядового аудиту. Палата впро-

ваджує експериментальний проект, що залучає усі його аудиторські підрозділи,

що є першими кроками в бік розвитку підходящої концепції економічної ефек-

тивності. Починаючи з 2002 року, було запроваджено систему для запису вхідної

інформації щодо часу та витрат кожного старшого директора аудиту, директора

аудиту та аудитора. Така система здійснює огляд використання ресурсів.

Починаючи із жовтня 1998 року були зроблені подальші кроки для розробки

прозорих процедур та, в межах можливого, уніфікації стандартів для всіх діля-

нок аудиторської роботи. Робоча група провела опитування, у тісній співпраці

з “колегіумами” федеральної рахункової палати (відповідальними за керівни-

цтво роботою підрозділів аудиту), для визначення підтримки, яка необхідна для

формування засобів аналізу та керування. Після завершення цього опитування

робоча група визначила пропозиції щодо адресування основних функцій систе-

ми управління якістю. Такі пропозиції стали обов’язковими інструментами для

щоденної роботи аудиторських підрозділів палати у виконанні основних функції

аналізу робочих завдань, дизайну аудиту та оцінювання.

1. Аналіз робочих завданьАналіз робочих завдань — це ключ до управління якістю. Це відправна точ-

ка для всіх подальших кроків. Аналіз робочих завдань — це підготовчий етап

планування аудиту. Більш того, це основа для систематичного планування ін-

дивідуальних аудиторських призначень. Комплексний аналіз робочих завдань

допомагає краще визначити недоліки аудиту. Насамкінець, аналіз робочих за-

Page 160: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

160

вдань дозволяє федеральній рахунковій палаті (Bundesrechnungshof) націлити

свої обмежені аудиторські ресурси на отримання оптимального аудиторського

впливу.

Там, де аудит відображає компетенції однієї чи декількох палат, аналіз робо-

чих завдань може розпочатися з аналізу заголовків залучених бюджетів різних

департаментів. Такий аналіз може згенерувати інформацію, що буде корисною

для визначення ділянок для перевірки та визначення підходящої методології та

підходу.

Для того, щоб розробити виразний повний аналіз робочих завдань, необ-

хідно визначити критерії, що дадуть змогу сформулювати систематичний опис

завдань, які хоча б порівнянні для груп аудиторських підрозділів. Класифікація

описів завдань за типами може взяти до уваги структуру бюджету в межах

бюджету підрозділу, об’єм витрат, фокус та критерії аудиту.

2. Дизайн аудитуМаючи, зазвичай, велику кількість питань для аудиту, що були визначені під

час аналізу робочих завдань, необхідно визначити індивідуальні об’єкти аудиту,

які можна обрати для планування аудиту. Для цього необхідно визначити опи-

совий критерій для обрання об’єктів аудиту. Такий критерій повинен втілювати

найчіткішу інтерпретацію та специфікацію підходящих положень аудиторських

правил федеральної рахункової палати (Розділ 13, пункт 1, пропозиція 2;. Роз-

діл 13, пункт 2;. І розділ 15).

Як наступний крок, потрібно задати запитання, як можна сегментувати та

організувати за темами дані об’єкти аудиту з допомогою вибору правильного

критерію аудиту, типу аудиту та підходів. Відправною точкою для формулю-

вання таких критеріїв є знову правила аудиту (аудиту темі: розділ 17, пункт 1

правил аудиту рахункової палати; критерії аудиту: розділ 4 правил аудиту; види

аудиту: розділ 18 правил аудиту). Якщо, наприклад, державний департамент

чи агенція ще не проходили аудит чи не перевірялися протягом довгого часу,

загальний аудит буде найбільш підходящим для отримання повного огляду їх-

нього фінансового управління та діяльності. Якщо загальний аудит установи

було проведено достатньо недавно, запропоновують додатковий аудит, можли-

во, доповнений вибірковим аудитом невеликого сектору діяльності у випадку,

якщо висновки попереднього аудиту наводять на думку про потреби в цьому,

або доцільність ретельної перевірки. Там де залучено надання установчих пере-

ваг, можливі різноманітні аудиторські підходи. Окрім перевірки відповідності

надання переваг, можливо, буде необхідно вивчити їхнє фінансування чи вплив,

який відповідні установчі забезпечення мають на терміни об’єктивних результа-

7 Внесок отриманий 19 листопада 2002 від Федеральної рахункової палати Німеччини (Bundesrechnung-shof).

Page 161: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

161

тів та вклад адміністративних ресурсів. В останньому випадку, однак, не можна

висловити прямої критики, а можна тільки надати рекомендації. Аудит проектів,

програм та систем може порушити питання про потребу, можливе перекриття з

іншими засобами та розгляд можливих альтернатив.

Там, де повністю визначено об’єкт, підхід, тип та критерії аудиту, потрібно

також знайти підходящі критерії для визначення пріоритетів аудиторських за-

вдань у розумний спосіб, пам’ятаючи про обмеження ресурсів. У цьому від-

ношенні планування аудиту підтримується відповідно до розділу 14, пункту 3

правил аудиту Федеральної рахункової палати.

Для підготовки окремих аудитів керівники повинні із низки характеристик,

які роблять можливим визначення об’єктів, фокусу аудиту, вивести кален-

дарний план робіт, рамки аудиту та методи для використання. Усі ці фактори

роблять можливим керування та оцінку аудиту( дизайну аудиту, що втілений

у графік аудиту: розділ 23, правил аудиту палати). Дизайну аудиту передує

збір матеріалів, такий як збір та аналіз документації та інформації щодо теми

аудиту. Потрібно всебічно використати доступні джерела. Аналіз зібраних на

цьому етапі матеріалів може також вплинути на предмет та фокус аудиту.

Графік аудиту визначає причини та мотив проведення аудиту, тему та цілі ау-

диту. Він визначає організацію, що перевірятиметься, та, де необхідно, будь

які інші організації, на території яких будуть збиратися свідчення. Крім того,

він визначає аудиторів, що будуть призначені для виконання, та календарний

графік робіт, згідно з яким аудит буде успішно виконано. Графік аудиту пови-

нен пояснювати підхід, який необхідно використати, об’єм питань для аудиту

та методи аудиту. Всі компоненти графіку аудиту, взяті разом із структури ці-

лей та прагнень, потрібно порівняти із фактичним виконанням на всіх етапах

реалізації аудиту.

3. Оцінка аудитів Оцінювання не є поодинокою дією, це скоріш процес, який супроводжує

виконання кожного аудиту. Процес оцінювання слугує покращенню аудитів,

що вже виконуються, та для створення знань для майбутніх завдань. У центрі

оцінювання знаходиться порівняння між структурою цілей та прагнень із фак-

тичним виконання на всіх етапах реалізації аудиту. Таке порівняння породжує

висновки, особливо відносно оптимального керування поточних аудитів, покра-

щення майбутнього планування аудитів та вибору та представлення результатів

аудиту адресантам звіту.

Доречно оцінити виконання аудиту після завершення збору свідоцтв in situ

та під час написання проекту звіту. Результати аудиту потрібно оцінити після

отримання коментарів від адресата, листа від керівництва та завершення ауди-

ту. Результати оцінювання записуються.

Page 162: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

162

4. Підхід та результати Робоча група з управління якістю федеральної рахункової палати надала

задіяним “колегіумам” керівництва та контрольні списки для допомоги у са-

мостійному виконанні аналізу робочих завдань та оцінюванні. Адаптація по-

дальших удосконалень цих інструментів була предметом певного обміну ідеями

між робочими групами та аудиторськими підрозділами. Основні висновки та

керівництва щодо процедур було включено до правил та керівних принципів.

Палата продовжуватиме процес подальшого вдосконалення своїх інструментів,

для того щоб сприяти їх поліпшенню. Постійні намагання палати в цій сфе-

рі вмотивовані переконанням, що урядовий аудит не може відбутися без ре-

тельного розгляду шаблонних рішень, які можуть бути підходящими для інших

державних чи приватних організацій. Тому палата залишається відданою роз-

витку особливих інструментів для моніторингу виконання місії та забезпечення

високої якості своєї роботи, не забуваючи про особливі проблеми урядового

аудиту. Палата першочергово зважає на постійні спроби вдосконалення як на

своє власне завдання, яке потрібно виконувати одночасно з виконанням своїх

аудиторських функцій, тому встановлює високі вимоги щодо внутрішніх кому-

нікацій та керування. Установлення високих стандартів для аудиторської роботи

та постійний моніторинг відповідності цим стандартам представляє основне за-

вдання органів урядового аудиту. Беручи до увагу природу їхньої місії, вони

ледве можуть розраховувати на зовнішню підтримку в окремих випадках, та

будь-яка така підтримка буде обов’язково обмежена у впливі.

Page 163: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

163

ДОДАТОК Б — ПРАКТИКИ АУДИТОРСЬКИХ СЛУЖБ

Цей додаток описує практики контролю та гарантування якості в обраних

аудиторських службах. Такі служби усі мають ієрархічну структуру управлін-

ня, типово очолені єдиним посадовцем, який зазвичай має назву Генеральний

аудитор. Швеція є винятком стосовно цього, маючи три генеральні аудитори

однокового статусу.

Так як і в попередньому додатку, читач повинен усвідомлювати, що цей ма-

теріал відображає умови такими, які вони були в певний час, та ці умови могли

змінитися.

ДАНІЯ8

Вступні зауваженняУ 2002 Національна аудиторська служба Данії (National Audit Office of

Denmark — NAOD) розпочала впровадження нової системи підтримки аудиту,

що називається Член Команди (TeamMate). Ця система, за якою очікується по-

чати операціонування з 1-го січня 2003 року, внесе значні зміни у процедури

забезпечення якості та контроль якості.

Наступний внесок описує досвід NAOD у забезпеченні якості як фінансового

аудиту,так і аудиту результатів діяльності.

NAOD навмисно обрав термін “забезпечення якості”, а не вираз “контроль

якості”. Забезпечення має позитивний підтекст, на відміну від контролю, який

справляє враження негативних санкцій. Філософія забезпечення якості полягає

не у вказівці на кожного пальцем, але в тому, щоб вивчити та розробити аудитор-

ські послуги, що надаватимуться NAOD, в основі яких будуть професійні якості.

У сучасній аудиторській організації забезпечення якості, як відображення,

стає окремим питанням, це освітній процес, який створює ланцюг зворотного

зв’язку для ініціації процесу поліпшення. Це є наслідком факту, що процес ау-

диту створює аудиторські свідчення як документацію для аудиторської звітності

та тверджень, але одночасно будь-який аудит передбачає деякий ризик аудиту.

У сучасному ВОФК забезпечення якості є засобом зменшення аудиторського

ризику в процесі аудиту. Забезпечення якості встановлює процес навчання, а

основною метою є покращити процес аудиту та фундаментально зменшити ри-

зик аудиту.

Згідно з Національними аудиторськими стандартами, встановленими для ау-

диту державного сектору в Данії, дуже важливим є те, що якість аудиту оціню-

ється протягом процесу аудиту. Метою такого оцінювання є досягненя гарантії

якості аудиту, що виконується.

Page 164: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

164

У Національних аудиторських стандартах обумовлено, що попередньою

умовою для гарантії якості є існування узгоджених цілей аудиту та процедур,

які мають на меті забезпечення прийнятного рівня якості аудиторських завдань.

Важливо, щоб аудиторські плани були підготовлені та персонал мав необхідну

кваліфікацію для виконання завдань аудиту.

Метою забезпечення якості є оцінка того, в якій мірі виконуються встанов-

лені політики та процедури, та для визначення того, чи мали вони намічений

вплив на аудит.

Планування На основі Національних стандартів аудиту, NAOD розробив керівництво для

аудиту, що описує процедури та результати аудиту. Такі описи включають вимо-

ги до планування продуктів аудиту, впровадження продуктів аудиту та важливу

документацію в кожному аудиторському файлі.

Керівництво для аудиту надає основу для оцінки аудиторської роботи. Керів-

ництво є відправним пунктом для відповіді на такі питання:

• У якій мірі аудитори дотримуються планування аудиту та впровадження про-

цедур, описаних у керівництві для аудиту?

• Чи містить файл аудиту важливі документи щодо планування та аудитор-

ську документацію, яка дає NAOD достатньо аудиторських доказів?

Планування аудиту розділено на два етапи. Вступним етапом є загальне

планування та встановлення системи пріоритетів, після якого окремі служби

планують та встановлюють пріоритети різноманітних аудитів.

Генеральне планування Плануючи аудит, робиться спроба забезпечити розгляд усіх державних ра-

хунків, так як це створить основу для звіту Генерального аудитора про державні

рахунки, у якому викладається висновок щодо якості державних рахунків та

обліку окремих міністерств. Плани розробляються таким чином, щоб окремі ре-

зультати могли разом забезпечити задовільне розкриття державних рахунків.

Річний план фінансових аудитів NAOD повинен бути підготовленим на осно-

ві загальної стратегії та цільових виробничих показників, щорічного оголошу-

ваних керівництвом NAOD.

У процесі планування окремо заплановані аудиторські завдання реєструють-

ся в базі даних. Подальше поточне оновлення бази даних здійснюється одно-

часно із виконанням аудиту.

Page 165: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

165

Контроль якості на адміністративному рівні У відповідності до правил, обов’язками директора є забезпечення того, що

якість планування відповідає внутрішнім керівництвам про аудит. Також дирек-

тор повинен забезпечити виконання аудиту згідно плану. На практиці аудитори

завіряють якість роботи один одного, а директор згодом підписує та затвер-

джує план аудиту.

Виконання NAOD звертається до всього, що може відповідати заголовку “контроль

якості на адміністративному рівні”, як до процедур контролю якості, коли ви-

конання аудиту є однаковим.

Забезпечення якості аудиту результатів діяльності відрізняється від фінан-

сового аудиту, тому що обставини та керівництво аудиту результатів діяльності

несхожі на такі ж обставини для фінансового аудиту.

Після кількарічного досвіду внутрішнього забезпечення якості певних ауди-

торських звітів, NAOD вирішило, що процес оцінювання погіршився. З’явилася

потреба у новому процесі забезпечення якості, який зможе зробити більший

внесок у процес внутрішнього розвитку та навчання.

З цією метою було засновано комісію із п’яти незалежних університетських

професорів з різних Данських установ, які є фахівцями з таких дисциплін як

право, економіка бухгалтерській облік та політичні науки. NAOD запросив цих

експертів, щоб вони надали свою професійну оцінку звітності аудитів результа-

тів діяльності (VFM9), з метою визначити можливості для покращення. Резуль-

тати їх досліджень були представлені у письмовому звіті. Пізніше експерти зро-

били усну доповідь групі аудиторів, які готували звіти NAOD. Зовнішня оцінка

VFM є неперервним процесом.

Результати оцінки звітності доступні всьому персоналу NAOD на внутрішній

корпоративній сторінці. На вимогу звіти про оцінювання можуть передаватися

пресі або будь-якому громадянину, що вимагає такі документи, згідно Акту про

свободу інформації.

Звіт по зовнішнє оцінювання включає зміст звіту аудиту результатів діяль-

ності, методологію та запитання, а також презентує результати спостережень та

знайдену інформацію.

Результати перших оцінювань були загалом позитивні. Усі оцінені звіти ауди-

тів результатів діяльності були високої якості, та презентація предмета складала

враження, що це питання було ретельно вивчено. Дані були зібрані належним

чином, аналіз було виконано професійно, незважаючи на те, що методологія не

завжди була достатньо складною.

Page 166: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

166

Звітування NАOD посилається на відповіді, дані під заголовками “планування” (1) і

“ефективність” (2), так як процедури контролю якості при проведенні аудиту

є однаковими.

Проблеми з контролем якостіNAOD ще не відчула яких-небудь особливих проблем, оскільки вона не пере-

йде на використання виключно TeamMate до січня 2003.

Закриття У листопаді 2000 була заснована робоча група на чолі з Помічником Гене-

рального аудитора. Членами робочої групи було призначено двох директорів та

декількох старших аудиторів.

Група почала роботу з семінару для обговорення забезпечення якості. Для

того, щоб отримати більше інформації з цього питання, зв’язалися з колегами

з місцевих комерційних аудиторських фірм та провели інтерв’ю з їхніми голо-

вними партнерами з питань їхнього досвіду в забезпеченні якості. Ці колеги

нещодавно проводили контроль якості в межах своїх власних фірм. Цей обмін

інформацією привів до деяких ідей щодо того, як уникнути деяких соціально-

психологічних проблем, управляючи аудиторськими файлами, складеними ін-

шими колегами.

Група розробила необхідну робочу документацію, таку як концептуальні па-

пери, керівництва з забезпечення якості та опитувальники.

Вибір аудиторських файлів було зроблено у співпраці з відповідальним ди-

ректором та аудитором. Група контролю якості вирішила проаналізувати кожен

аудиторський файл, а не тільки найгірші або найкращі з них, оскільки вони

зможуть представити увесь процес. Такий вибір не був теоретичною спробою

встановити типовий зразок аудиторських файлів, але він спрацював у соціаль-

ному середовищі, у якому проводився. Було надзвичайно важливо, щоб кожен

прийняв висновки, основані на аудиторських файлах, що були ретельно ви-

вчені.

На основі оцінки обраних аудиторських файлів загальним висновком було

те, що NAOD проводив аудит високої якості. Звичайно, ще був простір для по-

кращення на багатьох різних етапах процесу аудиту та аудиторської докумен-

тації.

8 Внесок отриманий 15 листопада 2002 від Національного аудиторської служби Данії

Page 167: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

167

ФІНЛЯНДІЯ10

Фінансовий аудит

Контроль якості на етапі планування аудиту• Керівництво про виконання фінансового аудиту вимагає підготовки плану

аудиту на основі аналізу ризиків, який, у свою чергу, вимагає достатньо до-

брого ознайомлення з клієнтом, його системою бухгалтерського обліку та

стилем управління його керівництва. Ознайомлення з клієнтом включає (а)

отримання регулювань та інших норм, описів, планів, бюджетів, договорів

про виконання, звітів про діяльність та звітності; (б) обговорення з керів-

никами аудиту та з попереднім аудитором, якщо аудитор клієнта змінився;

(в) знання аудитів результатів діяльності SAO та інших аудиторів у сфері ді-

яльності клієнта (г) знання фінансових правил клієнта; та (д) встановлення

початкових аналітичних процедур.

• Вимагаються задокументований аналіз ризиків та план аудиту. Керівництво

про. аудит визначає у загальних термінах зміст аудиторського плану та на-

дає приклад плану. Керівник аудиту переглядає документацію щодо аналізу

ризиків та аудиторський план та допомагає аудитором у покращенні цих

документів. Керівник аудиту підписує план аудиту, коли він/вона задоволені,

що план відповідає керівництву та будь-яким вимогам, висунутим головою

департаменту.

• План аудиту повинен бути завершеним до певного терміну.

Контроль якості на етапі виконання аудиту• Процедури аудиту задокументовано у керівництві щодо аудиту та його до-

датках. Керівники аудиту контролюють виконання аудиту на основі їхніх су-

джень. Вирішення, що включає у себе такий контроль, є особистою справою

кожного менеджера. Проте якщо проблему неможливо вирішити у співро-

бітництві з відповідальним аудитором та її/його керівником, останній звер-

тається до голови департаменту.

• Керівництво про аудит вимагає від аудиторів подавати хоча б два проміжні

звіти під час аудиту.

• Аудитори звітують про. кількість днів, що вони відпрацювали в різних ауди-

торських проектах та іншу діяльність;

Page 168: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

168

Контроль якості аудиту на етапі звітування• Аудитори подають проміжні звіти, які описують об’єм та завершення роботи,

висновки та їхні основи, а також можливі рекомендації. Аудиторський слід від

виявленого до висновків вимагається та контролюється керівником аудиту.

• Підчас підготовки кінцевого аудиторського звіту аудитори повинні заповни-

ти опитувальник про аудит та його результати. Такий опитувальник можна

розглядати як контрольний список для гарантування того, що аудит було

проведене правильно у всіх важливих аспектах.

• Документ, що визначає, які вирази необхідно використовувати у аудитор-

ських звітах підготовляє голова департаменту фінансового аудиту; він/вона

підготовляє зразок аудиторського звіту.

• Аудитори підготовляють попередній варіант звіту, який вивчається керівни-

ками аудиту. Керівники аудиту передають попередній варіант голові депар-

таменту після внесення узгоджених змін.

• Поріг величини звітності визначається головою департаменту, який зазви-

чай консультується з цього приводу з керівниками аудиту.

Практичні проблеми у діяльності процедур контролю якостіДеякі проблеми виникли у зв’язку з визначеною граничною величиною

звітності.

ШВЕЦІЯ11

Забезпечення якості у Шведській Національній службі Аудиту (RRV) Цей документ підсумовує підхід RRV до управління та забезпечення якості.

На кінцеву якість найбільш впиває підхід Загального управління якість (TQM),

що встановлює стандарти, поради та додаткові відомості про основну діяль-

ність у межах RRV.

RRV працює з повним спектром аудитів (аудит результатів діяльності та фі-

нансовий аудит) та з широким аудитом, що охоплює цілий державний сектор,

включаючи належні державі та контрольовані державою підприємства, держав-

ні установи та державні гранти муніципалітетам та країнам. У липні 2003 RRV

було переведено з виконавчої до законодавчої (парламент) гілки влади.

RRV розглядає свої зобов’язання щодо управляння якістю (УЯ) як по-

стійну діяльність, що відображає безперервні зростаючі потреби та очіку-

вання громадськості від діяльності аудиту. Фінансовий аудит ставить за

мету зрівнятися з професійними стандартами у приватному секторі у всіх

9 VFM = Міра грошей (Value for Money)

Page 169: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

169

важливих аспектах, та для аудиту результатів діяльності ціллю є застосу-

вання розумної кількості академічних критеріїв для досліджування звітів.

Теперішній УЯ — статус являє собою послідовне вдосконалення, протягом

декількох років уздовж кривої розвитку. В останні роки більше фокусу зо-

середжено на підході Загального Управління Якістю (ЗУЯ) та інвестування

в УЯ були більш значними. На ранніх етапах розвитку УЯ, RRV намагалося

уникнути професійних помилок в оцінці відхилень від норми, серед яких

погане управління та низька ефективність та результативність стосовно клі-

єнтів. Це було основною проблемою на всіх рівнях “контролю”, тобто якість

перевірки попередніх звітів перед закінченням аудиторської роботи. Як ре-

зультат, для фінансового аудиту RRV зосереджується на більш вибагливо-

му завданні презентувати добре обґрунтовану професійну оцінку щорічної

фінансової звітності, поряд із Загальноприйнятими стандартами аудиту

(GAAS) типу INTOСАІ та МФБ. В аудиті результатів діяльності RRV змінює

фокус на вивчення краще визначених “аудиторських питань”, на частіше ви-

користання Загальноприйнятих академічних критеріїв (GAAC) для збору та

аналізу інформації.

Важливими загальними ЗУЯ платформами, створеними та підтриманими

прихильністю та участю великої частини персоналу є:

• місія та бачення організації;

• код етики;

• щорічна оцінка результатів роботи персоналу.

Фінансовий аудитКонцепція загального управління якістю(ЗУЯ) була детально проаналізова-

на, обговорена, прийнята та задокументована у “Керівництві щодо проведення

аудиту” (RRV 2000:22, доступному англійською). У цьому комбінованому доку-

менті політики та основних стандартів визначено наріжний камінь. Якісну робо-

ту класифіковано як ціль побудови якості на всіх етапах аудиту а) якість вхідних

даних, б) якість процесу та в) якість результатів.

Якість вхідних данихПлан сертифікації для фінансових аудиторів періодом на п’ять років, з 400

годинами лекцій, розроблено, починаючи з академічного ступеня в бухгалтер-

ському обліку. Зовнішнє оцінювання виконується асоціацією, яка сертифікує

дипломованих бухгалтерів у приватному секторі. Один екзамен проводиться

після трьох років і фінальний екзамен — після п’яти. Екзамени такі ж (до 75%),

як і для аудиторів у приватному секторі, та складаються того самого дня. На

10 Внесок отримано 11 листопада 2002 від Державної аудиторської служби Фінляндії

Page 170: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

170

даний час 90% персоналу розпочали таку програму. Використовується фінан-

совий стимул: підняття зарплати на 10% для тих, хто сертифікований.

Було встановлено чітко визначену ієрархію аудиторської відповідальності,

схожу на ієрархію, що застосовується у приватному секторі: 1) завідувач ауди-

том 2) лідер завдання 3) лідер оцінювання та 4) аудитор, що бере участь. Для

просування до найвищих рівнів ієрархії, окрім усього, вимагається сертифіка-

ція, описана вище.

Якість процесуКожен рік RRV проводить внутрішню (перехресно між керівними аудитора-

ми) додаткову перевірку якості п’ятої частини завдань. Така додаткова пере-

вірка є винятковим типом забезпечення якості (ЗЯ). На сьогоднішні, після п’яти

років впровадження, усі (тобто близько семисот) аудиторські завдання були

додатково перевірені та задокументовані хоча б раз.

RRV має контракт з професійними бухгалтерськими фірмами, які щорічно

засвідчують, що внутрішня перехресна додаткова перевірка працює, та звітують

Помічнику генерального аудитора.

Якість результатівБуло встановлено процедури для систематичної додаткової перевірки робо-

ти RRV. Аудити оцінюють з різних перспектив, таких як а)ефективність роботи,

б) коментарі та спостереження, зроблені під час аудиту та в) дії, виконані у від-

повідь на виявлене, та рекомендації до аудиту.

Опитувальники, що заповнюються міністерствами та агенціями, надають

RRV погляди адресантів на якість роботи RRV відносно об’єму, фокусу, доступу

аудиторів, експертної оцінки та відповідності ділянок, що оцінювалися. Такі ан-

кетування виконуються кожного третього року, останні анкетування проведені у

1998 та 2001, показали добрі оцінки у майже всіх аспектах. Цей факт виявився

дуже цінним у обговореннях з головою RRV.

Загальні питання якості для фінансового аудиту Було створено Консультативний аудиторський комітет та Консультативний

комітет бухгалтерського обліку, у яких старші члени штату надають професійні

поради та, відповідно, керівництва щодо аудиту та бухгалтерського обліку.

Результатом добре визначеної та багаторівневої Стратегії звітування, що наці-

лена на різні рівні керівників та організацій, що перевіряються, є випуск такого:

Формальний аудиторській звіт, поряд з Аудиторськими стандартами INTOВОФК

та керівництвом IFAC, урядові; якщо необхідно, копія відправляється у постійний

11 Внесок підготовлений Бо Сандбергом (Національна аудиторська служба Швеції), експертом SIGMA (отримано 18 листопада 2002 року, з незначними змінами від 15 лютого 2003 року)

Page 171: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

171

парламентській комітет; б) Аудиторській звіт з більш деталізованими висновками

та рекомендаціями, які необхідні, керівництву агенції та в) службовий лист щодо

аудиту головному фінансовому керівнику агенції, якщо потрібно. Один раз на рік

RRV передає урядові консолідований річний аудиторський звіт, а його копії розси-

лаються до постійних комітетів парламенту. Такий звіт підсумовує основні висновки

та рекомендації щодо фінансових аудитів та аудитів результатів діяльності.

Було складено угоду з сертифікованою аудиторською фірмою для підго-

товки політики, яка відслідковує, як аудит ЗУЯ представляє роботу [Загальні засоби управління застосовують Загальноприйняті стандарти аудиту (GАAS) та

правила професійної етики для бухгалтерів (RPEA)]. Найважливіші аспекти за-

гальних засобів управління — це: а) незалежність аудитора від клієнта; б) до-

статнє кадрове забезпечення, з відповідною кваліфікацією для аудиторських

завдань; в) необхідне керівництво команди аудиту; г)існування інспекційних

програм щодо перевірки якості для GAAS та RPEA. Сертифікована аудиторська

фірма звітує Помічнику генерального аудитора. Такі домовленості є на зразок

зовнішньої “дружньої” перевірки.

Аудит результатів діяльностіПідхід Загального управління якістю (ЗУЯ) до аудиту результатів діяльності

було розроблено з огляду на особливий характер відношення RRV до ефектив-

ності. Все більше і більше інтересу та ресурсів залучаються, перш за все, до по-

будови якості. Тут підходяща структура включає три етапи аудиту: планування,

виконання та звітування.

Планування Для покращення якості планування аудиту, RRV виконує більш ґрунтовні до-

слідження, що називаються “Area Strategy for XX”. Метою цих досліджень, які,

зазвичай, складають 30-70 сторінок, є висвітлення важливих проблем та пи-

тань, що підлягають аудиту в певній галузі, з використанням нормальних кри-

теріїв аудиту, якими є значущість та ризик. Потім визначаються декілька підхо-

дящих аудиторських проектів, у яких очікується найбільш позитивний результат

від виконання аудиту результатів діяльності. Ці дослідження також мають ще

одну функцію — це узаконити RRV як обізнаного гравця, від якого зацікавлені

сторони можуть очікувати результати високої якості.

Плануючи окремий аудит, обов’язково виконати попереднє дослідження для

визначення питань аудиту, які необхідно дослідити, опису та виправдання ме-

тодів, що будуть використовуватися для збору та аналізу даних та визначення

можливої вигоди та ризиків аудиту. Результати цього етапу, попереднього до-

слідження, формують базис та причини для основного дослідження, індивіду-

ально аудиту.

Page 172: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

172

На всіх етапах планування RRV намагається залучити, зазвичай, як членів

команди, експертів високого профілю в галузі, що розглядається, які мають

беззаперечний авторитет серед зацікавлених сторін цього дослідження. Віднос-

но новою рисою є запрошення статистичних та інших дослідницьких експертів

на більш постійній основі для надання незалежної “іншої” думки щодо попере-

дньої звітності до того, як прийняті остаточні рішення.

Результати трьох етапів, стратегії в ділянці попереднього дослідження, пла-

ну основного дослідження, затверджуються Помічником генерального аудитора

чи Генеральним аудитором.

Виконання Керівник команди та її члени, включаючи зовнішніх аудиторів, ведуть проект

з офіційними брифінгами, що проводяться разом з головою підрозділу та по-

мічником головного аудитора. Досить частою проблемою в минулому був факт,

що проект поширювався у непередбачуваних планом аудиту напрямках. Сьогод-

ні керівник проекту повинен мати більш офіційне затвердження скорочення чи

продовження плану аудиту. Було запроваджено детальні умови у відносинах з

клієнтом протягом аудиторської роботи.

Звітування Якісною опорою для аудиту результатів діяльності є чітке розділення фактів

та спостережень та утримування їх окремо від оцінок та від останньої окремої

частини рекомендацій. Загальною метою RRV є можливість аудиторів та ор-

ганізації, що перевіряється, дійти згоди щодо фактів та спостережень. Добре,

якщо організація зможе також погодитись щодо оцінювання, не згадуючи про

прийняття рекомендацій. Хоча можливо, що організація не погодиться з оціню-

ванням, та, якщо це виправдано, таку незгоду також потрібно зазначити.

На цьому етапі звітування застосовується процедура узгодження протиріч.

Організацію просять прокоментувати всі факти, оцінки та рекомендації, зробле-

ні RRV. Така процедура узгодження протиріч, разом із тим, що аудит результатів

діяльності повинен включати усі факти та результати аналізу, проведеного для

підтримки оцінювання та рекомендацій, складають два найефективніших фак-

тори сприяння та виховання високої якості. Звіт про аудит результатів діяль-

ності може бути оціненим з погляду якості через декілька років, та, якщо буде

доведено, що він є необґрунтованим, така заява може мати серйозні наслідки

для всіх залучених сторін. Всі знають про таку можливість, яка також запобігає

“переговорам” для отримання позитивних для клієнта результатів.

Змістовні заперечення та критичні зауваження, зроблені клієнтом, повинні

бути включені до звіту. Альтернативою, на яку не погодилося RRV, було запро-

понувати клієнту можливість мати свій власний додаток для протиріч з RRV.

Page 173: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

173

Причиною не використовувати таку альтернативу було те, що RRV вважає, що

це може створити невпевненість поміж адресатів звіту. У більшості випадків

значна експертиза та час, потрібні для оцінки двох різних поглядів, могли б

негативно вплинути на дії щодо звіту. Однак, організацію, що підлягала аудиту,

запитують про формальну відповідь щодо її дій у відповідь на аудиторський

звіт протягом шести місяців. Звісно, вони також мають можливість представити

медіа будь-яку критику. Таке трапляється, але не часто. Можливість вплинути

такою критикою на голову RRV чи Міністра фінансів використовується дуже

рідко. Мабуть, тому, що він/вона все одно не можуть втрутитися, навіть якщо

критика є добре вмотивованою. Якщо негативні коментарі від організації, що

перевірялась, з’являються в медіа, політикою RRV є не вступати у будь-які де-

бати в медіа стосовно цього звіту. Така позиція вмотивована простим фактом,

що це може збентежити, чи дійсно RRV стоїть за цим звітом. Незважаючи на це,

інтерв’ю з представниками RRV щодо аудиторських звітів у газетах та на радіо/

телебаченні є досить частими.

Звітування аудиту результатів діяльності є для RRV найбільш критичним.

Старші аудитори тренуються медіа— експертами писати чіткі та стислі звіти.

Медіа-функції в цілому, для яких у RRV є власні експерти, є ключовими для

ефективного прийняття аудиторського звіту. Сприйняття повідомлення та за-

охочення дій щодо аудиторського звіту про результати діяльності потребує гар-

ного медіа— розкриття.

Спеціальну модель було ретельно розроблено для внутрішньої повторної об-

робки звітів аудиту результатів діяльності (висновки та рекомендації), на основі

порівняння між теперішнім і трьома попередніми роками, як частина діалогу

RRV із зацікавленими сторонами. Поміж найважливіших тем, які включені до

цієї моделі, є а) суттєвість, б) рамки державних зобов’язань, в) прийняття ау-

диторських рекомендацій та г) професійний розвиток.

Загальні проблеми якості для аудиту результатів діяльності Існує комбінована політика та керівництво для аудиту результатів діяльності,

що визначає платформу для управління якістю (УЯ). Керівництво надає установки

щодо, між іншим, таких самих аспектів якості, як і для фінансового аудиту (якість

вхідних даних, якість процесу та результатів), але з дещо відмінними аспектами.

Інша риса, яку високо цінують аудитори, це база даних, що називається

“Пам’ятки щодо методів аудиту”. Кожен проект, після закриття його зовнішньої

звітності, повинен підготувати звіт щодо методів аудиту, що описує використані

методи та їх застосування. Спеціальна група якості аудиту ретельно розглядає

попередній звіт про використані методи. Після схвалення групою цей звіт до-

дається до бази даних загального досвіду, а його різні аспекти можна знайти в

електронному вигляді.

Page 174: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

174

ВЕЛИКОБРИТАНІЯ

I. Елементи контролю якості у процесі фінансового аудиту12

Процедури контролю якості в межах Національної аудиторської служби Ве-

ликобританії (UK National Audit Office — NAO) керуються Аудиторськими прак-

тиками ради стандартів аудиту Великобританії (SAS) 240, які надають всебічне

керівництво для виконання індивідуальних аудитів та процедури для всієї служ-

би з метою забезпечення якості фінансової аудиторської роботи NAO.

А. Практики та процедури контролю якості в “реальному часі”Перед початком кожного аудиту директори завдання повинні переглянути

аудиторські ресурси, які вони мають у наявності, для прийняття завдання та

підтвердження того, що аудиторська команда вільна та підходить для виконан-

ня завдання. До того ж щорічно увесь аудиторський персонал повинен завер-

шити декларацію кодексу поведінки, а також реєстрацію навчання та розвитку.

Ці документи підтверджують, що вони “підходять” (відповідно до аудиторських

норм Великобританії) для виконання аудиту та що вони підтримують свої про-

фесійні знання в належній формі.

Перевірка виконується у два етапи, перший етап — детальна перевірка ке-

рівником завдання чи керівником групи та друга перевірка основних суджень,

висновків та оцінок директором завдання — для завдань, що вважаються дуже

важливими, ризикованими чи вимагають високої кваліфікації; другий етап —

незалежний директор перевіряє основні рішення та судження на кожному етапі

аудиту, від планування до висновків.

NAO підтримує послуги центральної технічної допомоги для надання порад

та керівництв аудиторським командам у разі потреби, у відповідності до політик

служби з консультування. Там, де запропоновано кваліфікацію аудиторських ви-

сновків, центральна технічна команда забезпечує додатковий рівень перевірки

перед тим, як висновки передаються Контролеру чи Генеральному аудиторові

на затвердження. Керівництво також можна знайти в межах низки підрозділів

від головного Директору фінансового аудиту.

Б. Пост-аудиторська перевірка якості NAO Великобританії щорічно виконує раунд “холодних перевірок”. Такий

раунд надає вищому керівництву гарантію якості фінансової аудиторської ро-

боти NAO. Переглядається добірка аудитів (близько 5% за кількістю та 8-10%

за об’ємом з усіх виконаних аудитів). Кожний директор завдання перевіряється

однин раз щорічно, а кожний керівник перевіряється раз на три роки. У відпо-

відності до SAS 240 окремі члени правління є відповідальними за якість аудиту

та технічну методологію аудиту.

Page 175: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

175

Перевірки виконуються досвідченим керівником чи директором команди.

У кінці кожної перевірки, аудити класифікують. Якщо є аудити, які вважають

слабкими, цей рахунок буде перевірено знову протягом наступного року. Таким

самим чином роботу будь-якого менеджера чи директора, що раніше асоціював-

ся зі слабким аудитом, також буде перевірено протягом наступного року(один

раз для керівника, двічі — для директора).

Для правління NAO складається річний звіт, висновки “холодної перевірки”

NAO розосереджено розповсюджуються по всій службі, щоб до слабких питань

можна було звернутися протягом наступних раундів планування.

NAO є також предметом перевірки Об’єднаного підрозділу моніторингу (Joint

Monitoring Unit), органу моніторингу стандартів якості при Інституті дипломова-

них бухгалтерів (Chartered Accountancy Institutes). Його процедури моніторингу

об’єднують серії холодних перевірок та оцінки процедур NAO, розроблених для

забезпечення якості персоналу NAO. Цей підрозділ складає звіт для керівництва

NAO, висновки якого розповсюджуються серед персоналу для забезпечення

того, що відповідні питання будуть враховані під час майбутніх раундів аудиту.

C. Передовий досвід • Регулярне та своєчасне розповсюдження серед усієї служби результатів раун-

дів перевірок для забезпечення негайного розв’язання будь-яких проблем;

• Незалежне оцінювання якості аудиторської роботи NAO;

• Процес холодної перевірки, заохочення визначення передового досвіду,

який у майбутньому можна передати колегам;

• Незалежна перевірка директора та центральної технічної команди підтрим-

ки, що надає підтвердження ключових суджень та висновків.

II. Елементи контролю якості у VFM процесі аудиту 13

A. Практики та процедури контролю якості у “реальному часі”Цілями забезпечення якості NAO є:

• Організувати VFM NAO так, щоб забезпечення якості було його невід’ємною

частиною на всіх етапах;

• Аналіз слабких та сильних сторін результатів VFM та їхнього керівництва для

того, щоб вивчити та застосовувати ці уроки у майбутній роботі;

• Надати вищому керівництву систематичну та надійну інформацію щодо

якості VFM оцінювань.

Директори проектів та члени їх команд відповідальні за надання своїх за-

тверджених програм VFM робіт відповідно до найвищих стандартів якості. Вони

повинні визначити найбільш прийнятну форму гарантування якості, залежно від

розміру та складності оцінювання, його чутливості, тривалості та досвіду персо-

налу, що виконує роботу.

Page 176: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

176

Отримання експертних порад та “іншої думки”Дії та процедури для забезпечення гарантії якості включають:

• Консультації експертів, внутрішніх або зовнішніх, для порад на критичних

етапах оцінювання VFM, особливо на етапі розроблення, перед прийняттям

важливих рішень;

• Джерела експертної думки включають зсередини Групу технічних порад та

ззовні — спеціалістів, консультантів, викладачів та інших експертів.

• “Гарячі коригування” — незалежні перевірки звітності під час написання

звіту, для того щоб оцінити технічну обґрунтованість, переконливість струк-

тури, зрозумілість представлених доказів та чи передає звіт загалом свою

думку просто і швидко читачеві;

• Вимоги того, щоб робота була переглянута досвідченим персоналом, який

не є прямо залучений до цієї роботи.

Побудова якості Добре управління та перевірка також можуть сприяти якості, можливості

передбачати її гарантії там, де є свідчення того, що управління та перевірка є

надійними та послідовними. Така гарантія надається таким чином:

• Призначення персоналу з правильними навичками та досвідом на відповідні

навчальні завдання;

• Часті комунікації з персоналом для визначення, що працює добре, що є

менш успішним та причини цього, рамки покращення та як вони можуть

бути виконані;

• Регулярні обговорення з персоналом для визначення того, що працює до-

бре, що є менш успішним та причини цього, рамки покращення, та як вони

можуть бути виконані;

• Документування основних свідчень та їх інтерпретація, для того, щоб під-

тримувати чіткий трек для демонстрації того, як рішення впливали на оці-

нювання та як було досягнуто висновків;

• Моніторинг процесу дослідження та витрати на очікування проблем та до-

статньо раннє втручання з необхідним діями та рішеннями;

• Всебічний та вчасний перегляд роботи для забезпечення того, що всі висно-

вки обґрунтовані та підтримуються надійними та достатніми свідченнями.

Б. Практики, що відносяться до пост-аудиторського забезпечення якостіу процесі аудиту (“Холодні перевірки”)

Існують чотири типи перевірок результатів дослідження: внутрішнє оціню-

вання, зовнішнє оцінювання, зворотній зв’язок та перегляд команди. Жодна з

12 У цьому розділі внесок Великобританії був підготовлений Марком Бабінгтоном (Національна аудиторська служба Великобританії), експерт SIGMA (отримано 22 жовтня 2002 року).

Page 177: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

177

цих оцінок не є ключовою, метою оцінювань є надання можливості NAO удо-

сконалювати свою роботу, навчаючись із власних уроків.

Внутрішнє оцінюванняКоманда, що виконувала перевірку дослідження, випускає звіти, використо-

вуючи стандартний формат. Оцінювання включає:

• Презентацію та формат;

• Технічний зміст та якість;

• Початкові впливи;

• Загальне оцінювання.

Зовнішнє оцінюванняДля отримання незалежної перспективи з якості роботи NAO, служба при-

значає зовнішню організацію для перегляду опублікованих NAO звітів. Зовніш-

ній оцінювач — це, зазвичай, академічна установа визнана як експерт. Оцінювач

скликає комітет експертів з різних дисциплін. Експерти отримують копії звітів,

щойно ті були опубліковані. Комітет оцінює звіти за тими самими критеріями,

що використовуються для внутрішнього оцінювання. Зовнішні оцінювачі, зазви-

чай, випускають два підсумкові звіти щорічно, об’єднуючі ключові повідомлен-

ня, отримані під час перевірок якості.

Зворотній зв’язокПогляди об’єкту аудиту NAO є дуже важливими, включаючи їхні перспективи на

вплив та додаткові переваги, отримані дослідженням та їхньою думкою про те, чи

було дослідження організоване належним чином та чи професійно діяв персонал.

Зворотній зв’язок від об’єкту аудиту вимагається у стандартизованому форматі та

відправляється організації директором дослідження після публікації звіту.

Перегляд командоюКоманда проводить оцінку “вивчених уроків”, як тільки опубліковано звіт,

для визначення:

• що спрацювало добре і чому;

• що було менш успішним та причини;

• Уроки для майбутнього та можливості ширшого застосування усіх VFM оці-

нювань.

Дія над висновкамиЦентральна VFM команда NAO періодично готує підсумкові звіти для вищого

керівництва, які висвітлюють: вивчені уроки з переглядів оцінки якості, потребу

13 У цьому розділі внесок від Великобританії був підготовлений Марком Попплуеллом (Національна аудиторська служба Великобританії), експерт SIGMA (отримано 29 листопада 2002 року).

Page 178: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

178

в діях для просунення покращень, таких як тренінги та керівництва, а також

розширення списку питань для подальшого дослідження та розгляду. Ключові

повідомлення, які отримані завдяки процедурам забезпечення якості, переда-

ються персоналу VFM за допомогою семінарів, практикумів та керівництв.

C. Передовий досвідДеякі моменти стосовно забезпечення якості, які потрібно пам’ятати:

• Розглядати процес якості як безперервний процес, а не просто як одноразо-

ву процедуру чи подію після завершення дослідження;

• Визначити на ранніх етапах дослідження дії, які необхідно виконати для

сприяння якості;

• Пошук іншої думки на ключових етапах для підтвердження, наприклад, ви-

бору дослідження, питань до вивчення, дизайну та методології;

• Визначити критичні точки у процесі оцінки, де особливо необхідно перегля-

нути роботу для забезпечення того, що дослідження досягне своєї цілі;

• Використання “гарячих коригувань” для допомоги в наданні конструктивних

коментарів для покращення попередньої звітності та презентаційних матері-

алів у цілому (але забезпечуючи, що пропозиції є практичними);

• Надати достатньо часу для внутрішніх та експертних перевірок попередніх звітів;

• Позитивно відповідати на висновки зовнішніх перевірок забезпечення якості

та на зворотній зв’язок від об’єкту аудиту, шукаючи роз’яснення їхніх комен-

тарів чи питань, що є незрозумілими;

• Розглянути, чому деякі аспекти були більш успішними, тоді як інші менш;

• Якщо дослідження перевищує свій ліміт часу чи бюджет, визначити основні

причини цього перевищення та розглянути, що може бути зроблено у май-

бутньому (незважаючи на переваги минулого);

• Забезпечення того, що уроки, засвоєні із перегляду забезпечення якості,

були широко розповсюджені в ході семінарів та практичних занять;

• Передусім адаптувати позитивний підхід: перегляд забезпечення якості не

повинен бути негативним оцінюванням, радше можливістю бути конструк-

тивним та повчальним на основі досвіду.

СПОЛУЧЕНІ ШТАТИ14

Забезпечення якості у Головному контрольному управлінні(General Accounting Office) Сполучених штатів15

Вступ Цей стислий документ підсумовує якісний підхід ГКУ, яке не фокусується

винятково на процесі аудиту. Скоріше наголос на отриманні найвищої можливої

Page 179: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

179

якості роботи пронизує культуру установи та проходить крізь управлінські по-

літики та практики.

Незалежність, чесність та об’єктивністьГКУ твердо дотримується стандартів незалежності його Урядових стандартів

аудиту. Персонал на всіх рівнях також повинен задовольняти застосовані закони

та норми щодо конфлікту інтересів, та є відповідальним за зосередження уваги

керівництва на потенційних можливостях виникнення подібних конфліктів інтер-

есів. ГКУ підготовляє річні звіти, розкриваючи відповідні деталі доходу персоналу,

активи та зобов’язання членів штату та їх близьких. Такі звіти переглядаються

старшими посадовцями, чиї власні звіти доступні для державної інспекції. Персо-

нал також повинен підписати щорічну Заяву про незалежність та отримати дозвіл

на виконання певної зовнішньої діяльності, включаючи працевлаштування.

Нещодавно ГКУ ще більше обмежило стандарти незалежності. Аудиторам

та організаціям, у яких вони працевлаштовані, заборонено виконувати будь-які

інші значні роботи для організації, що перевіряється. Наприклад, якщо організа-

ція допомагала організації, об’єкту аудиту, у консультуванні їх ІТ системи, вона

не може пізніше бути аудитором цієї установи. Це обмеження безпосередньо

впливає на приватні аудиторські фірми, що можуть бути залучені до аудиту

державних установ.

Управління людським капіталомГКУ намагається наймати працівників з надзвичайним інтелектуальним по-

тенціалом, технічними та персональними здібностями та лідерськими якостями.

Управляючий директор кожної галузі аудиту (рівний Помічнику Генерального

Аудитора) визначає склад штату, необхідний для досягнення цілей у його галузі.

Ці вимоги звертаються до центрального керівництва, яке повинно узгодити їх з

доступними бюджетними ресурсами та вирішити, як багато спеціалістів можна

найняти в кожній галузі. Для заповнення позицій ГКУ наймає працівників в об-

раних університетах, але також наймає із інших джерел.

У галузі фінансового управління, ГКУ зазвичай наймає персонал з міцним

підґрунтям у веденні бухгалтерського обліку. У галузі аудиту результатів діяль-

ності відповідні дисципліни набагато різноманітніші, включаючи державну адмі-

ністрацію, економіку, інформаційні технології та багато інших.

Кандидатів обирають після інтерв’ю з декількома членами штату рівня керів-

ників. Нові члени штату та члени штату, які переводяться з однієї ділянки на іншу,

повинні відвідати курси відповідної аудиторської методології та інших предметів.

ГКУ надає формальні тренінги та індивідуальні навчальні програми, деякі з

яких доступні он-лайн. Більшість таких тренінгів розробляється та адміністру-

ється Центром виконання та освіти.

Page 180: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

180

Додатково, однак, групи фінансового аудиту розробили та представили де-

які спеціалізовані курси у цій сфері.

Всі аудитори повинні отримати хоча б 80 кредитів неперервної професійної

освіти (CPE) у кожному — дворічний період, включаючи хоча б 24 кредити,

прямо пов’язані із урядовим середовищем та урядовим аудитом. Відповідність

ретельно перевіряється.

Хоча б раз на рік персонал оцінюється їхнім керівництвом на відповідність

опублікованим вимірам оцінювання та стандартам. ГКУ просуває працівників

на основі виконання, продемонстрованого бажання та можливості отримання

більшої відповідності. Вакансії, на які може претендувати будь-хто, широко

розголошуються. Кандидати оцінюються щорічними виборчими комітетами, які

роблять рекомендації керівнику, зазвичай керівному директорові.

Призначаючи персонал, за мету ставлять забезпечення того, що кожна ау-

диторська команда колективно має достатньо професійних знань, також забез-

печуючи членам команди можливість продовжувати їхній подальший розвиток.

Окремі працівники призначаються в аудиторські групи на основі, по-перше,

потреб групи, а також з розрахунку на потреби працівника у певному досвіді.

Директор групи призначає працівника на певний аудит.

Кожна аудиторська команда озброєна відповідними навичками. Аудити фінан-

сової звітності(атестаційні) завжди керовані сертифікованим державним бухгалте-

ром (Certified Public Accountant (CPA)), досвідченим у проведенні таких аудитів.

Виконання аудитуГКУ готує п’ятирічний стратегічний план своєї роботи. Така робота буває

трьох типів: за вимогою конгресу, у законодавчому порядку та для дослідження

та розвитку роботи на основі найголовніших законодавчих обов’язках ГКУ.

ГКУ видало Протокол конгресу для управління своїми відносинами з Кон-

гресом, який включає процедури для обговорення термінів та підтвердження

запитів. Генеральний контролер може відхилити запит конгресу, якщо він вва-

жає, що він має невідповідний політичний характер чи виходить за межі відпо-

відальності ГКУ,

Рішення ініціювати завдання затверджується на Зборах, на яких присутнє

вище керівництво ГКУ, у цей момент учасники також узгоджують рівень ризику

завдання, який визначає подальший рівень перевірки роботи.

Першочергова відповідальність за кожний аудит лежить на “першому парт-

нерові”, який, як правило, на рівні директора, безпосередньо після генерально-

го директора. Такий перший партнер планує та контролює аудит разом з поміч-

никами директора та керівником аудиторської групи. Після збору порад від ГКУ,

рішення про планування у фінансовому аудиті документуються у матриці плану,

Загальному аналізові ризиків та аналізові ризиків даного випадку.

Page 181: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

181

Відносини з об’єктом аудиту встановлюються з допомогою листа-

зобов’язання та початкової зустрічі, під час якої викладаються цілі, об’єм, мето-

дологія та часовий графік аудиту. Перед закінченням аудиту проводиться під-

сумкова зустріч для обговорення фактів, зібраних під час аудиту.

Після завершення “польової роботи” готується підсумковий меморандум

аудиту для опису результатів аудиту та для демонстрації відповідності ау-

диторських процедур та висновків. Затверджено набір робочих документів,

перелік елементів завершення аудиту та інших інструментів для допомоги в

забезпеченні того, що всі необхідні кроки були виконані. Перед випуском зві-

ту всі відповідні робочі документи проходять хоча б початкову перевірку, а

важливі перевіряються двічі. Всі продукти перевіряються особою, не задіяною

в аудиті, яка відслідковує всі факти та цифри від проекту звіту до робочих

матеріалів.

Перший партнер затверджує звіт та інші доказові документи. Другий парт-

нер (інший директор не задіяний у аудиті чи генеральний директор) незалеж-

но перевіряє значні питання. Для фінансового аудиту, другий партнер повинен

бути рівня CPA із значним досвідом у цій сфері. Експерти з ГКУ також можуть

перевіряти попередній звіт для того, щоб допомогти забезпечити законність

аналізу та правильність виявленого та висновків.

Після завершення процесу внутрішніх перевірок уся попередня звітність пе-

редається об’єкту аудиту для перегляду. Зазвичай, для цього етапу надається

30 днів. Будь-які коментарі від об’єкту аудиту аналізуються та, якщо вони бу-

дуть підтверджені, відповідні зміни вносяться до попереднього звіту. Будь-які

коментарі та аналіз ГКУ публікуються в кінцевому звіті, що є офіційним доку-

ментом, окрім випадків, у яких розповсюдження документа обмежується мірку-

ваннями з національної безпеки.

Для обговорення статусу та прогресу важливих аудитів проводяться часті

обов’язкові збори для перегляду за участі Генерального контролера та іншої

верхівки.

Консультації та дослідженняБібліотеки є доступними повсюди в ГКУ для того, щоб задовольнити по-

треби персоналу в літературі. Додатково є доступною Довідкова аудиторська

бібліотека в он-лайн режимі.

Аудиторів заохочують звертатися за порадою до експертів з питань, що ви-

ходять за межі знань команди. Багато таких експертів можна знайти всередині

організації, проте персонал ГКУ, коли необхідно, також може звертатися за по-

радою до зовнішніх експертів.

14 Внесок підготовлений Гаррі Пристані, експерт SIGMA (отримано 30 жовтня 2002 року)15 У 2004, назву було змінено на “Government Accountability Offi ce”.

Page 182: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

182

Моніторинг якості роботиСлужба управління якістю та ризиками виконує програму оцінки контролю

якості (Quality Control Assessment Program (QCAP)) для виконання інспекції піс-

ля завершення обраних аудитів результатів діяльності та фінансових аудитів.

Аудити фінансової звітності(атестаційні) інспектуються командою, що звітує

управляючому директору у цій сфері. Інспекції включають перевірку робочих

паперів, тестування функціональних ділянок та інтерв’ю з персоналом. Про ре-

зультати звітується керівництву та персоналу, що підготовляє робочі плани для

вирішення питань щодо виявленого.

ГКУ також почало проводити зовнішні перевірки якості своїх аудитів. Перша,

що включає сферу фінансового аудиту, як результат, мала позитивний висно-

вок. Другу, що покриє аудит результатів діяльності, очікується провести у 2005

році, щодо роботи, проведеної у 2004 році.

Page 183: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

183

ДОДАТОК С — ПРАКТИКИ ВОФК КРАЇН-УЧАСНИКІВ

Вступ та підсумки

Цей розділ намагається описати статус контролю якості у процесі аудиту

ВОФК Албанії, Болгарії, Хорватії, Кіпру, Чеської Республіки, Естонії, Латвії, Лит-

ви, Мальти, Польщі, Румунії, Словаччини, Словенії та Туреччини. Ця інформація

отримана з відповідей на анкетування, що були надані ВОФК країн-учасників в

період з травня по листопад 2002 року.

Виявилось, що на час заповнення анкетування об’єм, рівень та складність

процесів контролю якості відрізняється поміж цими ВОФК Деякі мали відносно

просторові процедури, що призначені для забезпечення високої якості протягом

етапів планування, виконання та звітування аудиту. Інші ж були на більш про-

стому етапі розробки їхніх якісних процесів. З відповідей ВОФК необхідно ви-

різнити один особливий елемент управління якістю, який не використовувався

(а це виявилося у більшості учасників). Цей відсутній елемент — це перевірка

якості після виконання аудиту досвідченими аудиторами, що не мають відно-

шення до аудиту, який переглядається. Такі перегляди повинні проводитися по

факту, щорічно для значної частини аудитів ВОФК. Їхньою метою є не критика

обраних аудитів, а визначення наступного:

• чи процедури контролю якості, які існують, застосовуються відповідно та

ефективно;

• як можна вдосконалити та підсилити систему якості ВОФК.

Беручи до уваги інформацію, наведену у цьому додатку, читач повинен усві-

домлювати, що дані відображають ситуацію в певний момент часу і, ймовірно,

з часом змінились до деякої міри.

Загальні питанняБільшість ВОФК країн-учасниць зробили кроки до встановлення хоча б осно-

вних елементів систем контролю якості аудиторських доробок. Для досягнення

достатнього рівня якісних зобов’язань важливо, щоб наголос на цих проблемах

робив, у першу чергу, голова ВОФК. Такі зобов’язання виявились присутніми у

більшості, якщо не в усіх, ВОФК країн-учасниць.

Проблему розвитку якості можна розглядати на двох рівнях:

• забезпечення кращого функціонування існуючих елементів контролю якості;

• Координування існуючих елементів, додаючи інші, які необхідно, та забез-

печуючи узгоджений підхід до контролю якості у процесі аудиту.

У деяких країнах таких як Литва, Польща, Румунія та Словаччина ВОФК, меха-

нізми контролю якості аудиту на даний момент змінюються та розширюються.

Page 184: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

184

Основні фактори для забезпечення контролю якості — це створення та

практичне застосування стандартів аудиту та методологічних керівництв, які

висвітлюють зобов’язання виконувати аудит згідно з певними процедурами та

методологією аудиту. До недавніх пір важливі норми, що приймались у дея-

ких ВОФК країн-учасників, стосувались в основному аудиторських процедур та

тільки частково — методології аудиту. Нові та ширші норми, між тим, почали

все частіше застосовуватися в останні роки. Згідно з опитуванням, проведеним

SIGMA у червні 2002, із 13 опитаних ВОФК дев’ять застосовували власні ауди-

торські стандарти, тоді як інші чотири знаходяться у процесі підготовки таких

стандартів.

Іноді, так як, наприклад, у Болгарії та Литві, новий Державний акт про аудит

чітко обумовлює, що ВОФК повинен встановлювати аудиторські стандарти чи

інші подібні норми. Декілька нових Державних актів про аудит в Естонії та Литві

містять посилання на зазвичай вживані аудиторські стандарти. Альтернативно,

ВОФК може своїми внутрішніми нормами прямо відповідати деяким міжнарод-

ним стандартам; це випадок Хорватії, Угорщини та Польщі.

Для забезпечення контролю та гарантії якості, ВОФК необхідно визначити

критерій оцінки аудиторської роботи. Такі якісні критерії потім необхідно засто-

совувати аудиторами та керівництвом. Наприклад, критерії оцінювання повинні

включати:

• належне використання національних та міжнародних аудиторських стандартів;

• належне використання керівництв та рекомендацій;

• виконання аудитів згідно з річним планом аудиту та детальними аудитор-

ськими програмами.

У більшості ВОФК, які брали участь, питання, пов’язані з контролем якості,

розглядаються у стандартах аудиту, нормах та керівництвах, що визначають різ-

ні аудиторські процеси. Деякі ВОФК, зокрема Словенії, мають окремі та більш

націлені на якість керівництва.

Рамки контролю якості значно відрізняються поміж ВОФК. Навіть в середині

одного ВОФК, рамки, що застосовуються, можуть відрізнятися залежно від типу

аудиту ( регулюючий чи результатів діяльності) чи від складності. Наприклад, ау-

дит, що залучає багато аудиторських команд у різних місцях, такий як польський

“координований аудит” (який може залучати до ста організацій, що перевіряють-

ся, та виконуватися відповідно до єдиної програми близько двадцяти підрозді-

лами) вимагає більш комплексного керування та засобів контролю якості, ніж у

звичайних умовах, при яких одна аудиторська команда працює на одному місці.

Планування аудитуПланування аудиту має два різні етапи. Перший — це процес, з допомогою

якого ВОФК визначає, які аудити виконувати. Другий етап є процесом визна-

Page 185: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

185

чення, як проводити аудити, які він вирішив виконати. Необхідно забезпечити

високу якість на обох етапах.

Вибір об’єктів та дій для аудиту Контроль якості на першому етапі планування забезпечує найефективніше

використання аудиторських ресурсів та застосування їх до аудиторських об’єктів

з найвищим пріоритетом.

У більшості ВОФК, які брали участь в опитуванні, плануються аудити на

наступний рік. Річний план аудитів слугує основою для підготовки детальних

програм для окремих аудитів. Також визначаються пріоритетні напрямки ауди-

ту для довгих періодів, зазвичай для трьох років (наприклад, на Мальті та у

Польщі). Такі середньострокові плани та стратегії визначають проблеми в осо-

бливо важливих сферах з позиції держави та економіки (наприклад, економічна

реструктуризація чи ризик корупції). Загальне встановлення пріоритетів робить

можливим включити до плану аудиту різноманітні теми, у той самий час вста-

новлюючи обмеження для інших пропозицій.

У деяких випадках практикують “повторюване планування” (наприклад в

Угорщині). Це означає, що річні плани підготовляють у той час, коли поновлю-

ють трирічні середньострокові плани. Інший підхід — це встановлення аудитор-

ських планів на багаторічний період.

У процесі планування аудиту потрібно віддати пріоритет тим завданням, які

вимагаються за законом (наприклад, перевірка виконання державного бюдже-

ту). Такі обов’язкові аудити можуть поглинати до 60 відсотків, навіть більше,

доступних аудиторських ресурсів. Процес прийняття рішення щодо найкращого

застосування ресурсів, що залишились, значно відрізняється між ВОФК опита-

них країн. Це може бути відданим на розсуд окремих аудиторських підрозділів,

або ж пропозиція може походити від більш високих рівнів ВОФК. У будь-якому

разі важливо, щоб ця частина аудиторського плану була затверджена головою

ВОФК як гарантія того, що вона узгоджена із загальними пріоритетами ВОФК.

У багатьох ВОФК, таких як Державна служба аудиту Чеської Республіки, ау-

диторські підрозділи регулярно створюють та вдосконалюють постійні файли

даних потенційних об’єктів аудиту у межах їхньої юрисдикції, які можуть бути

дуже корисними у визначенні аудиторських пріоритетів та розробленні програ-

ми аудиту для індивідуальних завдань.

Робота над дизайном окремих аудиторських тем виконується в основному

в аудиторських підрозділах ВОФК. Найчастіше пропозиції ( із обґрунтуванням)

надаються вищим керівництвом. Директор відповідного підрозділу перевіряє

правильність пропозиції( включаючи відповідність пріоритетам та формальну

здійсненність завдань аудиту) та оцінює значущість за умов певного аудитор-

ського завдання, беручи до уваги рекомендації найвищого керівництва ВОФК.

Page 186: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

186

Теми аудиту, подані парламентськими комітетами та іншими державними уста-

новами, також розглядаються.

Деякі ВОФК, наприклад, Державна служба аудиту Чеської Республіки, вико-

ристовують “скриньку для пропозицій”. Після аналізу зібраної інформації ауди-

торській підрозділ розробляє певні пропозиції для аудиту. Директор підрозділу

поміщає їх у скриньку для пропозицій підрозділу та регулярно представляє їх

старшому директору. Згодом старший директор рекомендує пропозиції до ви-

користання.

Як правило, для попереднього звіту, що підтримується (аудиторськими підроз-

ділами (чи іншими внутрішніми групами, такими як вище керівництво чи члени

ВОФК), розробляються чіткі припущення до того, як вони передаються вищому

керівництву ВОФК. Попередні пропозиції визначають, окрім іншого, цілі аудиту,

період, що буде перевірятися, виправдання проведення аудиту, можливі результа-

ти, основні теми аудиту, зони ризику, розклад та оцінку необхідних ресурсів.

Описи порівнюються та впорядковуються, використовуючи критерії вибо-

ру, що були визначені у стратегіях аудиту ВОФК. Зазвичай відділ планування

чи схожий з ним відділ підтримує виконання таких завдань. Потім, попередній

річний план аудиту подається відповідним органам прийняття рішень у ВОФК

(старшому директору, голові ВОФК чи раднику).

Зазвичай усі директори підрозділів, радники голови ВОФК та вище керівни-

цтво ВОФК переглядають попередній план. Врешті-решт голова ВОФК чи рад-

ник (чи інший відповідний орган ВОФК) затверджує річний план аудиту.

Планування окремих аудитівДругий етап планування аудиту складається з розвитку, узгодження та

засвоєння документа, що визначає курс обраних аудиторських завдань, так

званої “аудиторської програми”. Основними елементами контролю якості є

зобов’язання про те, що програма аудиту забезпечує збір інформації, зазначе-

ний у внутрішніх правилах ВОФК, та участь багатьох підрозділів та органів при-

йняття рішень ВОФК, які переглядають, обговорюють та приймають попередню

аудиторську програму.

У польських координованих аудитах попередню програму зазвичай розро-

бляє особа, яка згодом буде координатором аудиту, який бере до уваги широке

коло питань, зокрема — парламентські відносини. Підготовчий аудит часто ви-

конують в органах, що, як правило, належать до установ, у яких буде проведено

повний аудит.

У деяких ВОФК(наприклад у Мальті) важливим елементом підготовки деяких

програм аудитів відповідності та усіх програм аудитів результатів діяльності є так

званий “попередній аудит”. Попередній аудит виконується для встановлення того,

чи існують достатні підстави для повного аудиту та чи є такий аудит здійсненим.

Page 187: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

187

Виконання аудитуНа цьому етапі, лідер групи та інші аудитори виконують аудиторські “польові ро-

боти”. Дуже важливо, щоб перед початком фактичної роботи на місцях, всі члени

команди мали чітке розуміння аудиторських завдань та як їх необхідно виконувати.

У всіх ВОФК, контроль якості виконання аудиту виконується на різних рів-

нях. Такий контроль починається з основного правила що кожний член команди

несе особисту відповідальність за якість її/його роботи.

Також, лідери груп направляють перевіряють та контролюють роботу ко-

манди на щоденній основі, забезпечуючи що робота виконується відповідно за-

гальним правилам ВОФК та програми аудиту. Також, в залежності від завдань

визначених внутрішніми правилами ВОФК, старші керівники можуть потребува-

ти підтримання зв’язку з членами команди, крок за кроком переглядати ауди-

торську роботу, та коли необхідно для важливих проблем, регулярно звітувати

найвищому керівництву ВОФК. У більшість ВОФК, що брали участь в опитуван-

ні, були встановлені процедури для ефективного нагляду та перевірки під час

етапу виконання. У Державна служба аудиту Мальти, наприклад, голова аудиту

підготовлює звіт у кінці кожного етапу аудиту, по всіх висновках зроблених у

курсі роботи. Керівник аудиту переглядає такі звіти на відповідність.

Важливим елементом контролю якості є належне документування аудитор-

ської роботи. У Аудиторській службі Кіпру, наприклад, перегляд файлу аудиту

виконується головою секції, керівником аудиту та, у ключових областях, дирек-

тором аудиту. Гарантується, що робочі матеріли задокументовані та підписані

належним чином та що постійні файли регулярно поновлюються.

Іншим важливим елементом контролю якості виконання аудиту є зобов’язання

збирати інформацію визначену внутрішніми правилами ВОФК та забезпечення

участі багатьох людей у перегляді, обговоренні та, у деяких ВОФК, прийнят-

ті попереднього протоколу аудиту чи запропонованих аудиторських знайдень

перед тим як їх інкорпоровано у попередній варіант звіту чи винесено на об-

говорення з перевіреною організацією.

Декілька ВОФК мають систему моніторингу часу та витрачених бюджетів на

виконання певних аудиторських зобов’язань. У Державній службі аудиту Есто-

нії, як приклад, усі аудити мають ліміт часу у термінах робочих годин. Система

звітування робочого часу порівнює дійсне виконання аудиту з затвердженим

часовим лімітом на його виконання. Голова кожного департаменту робить зві-

тує щомісячно голові ВОФК щодо прогресу по всім аудиторським проектам та

головним питанням що були піднятим у аудиторських проектах.

Аудиторська звітністьАудиторська звітність виконується відповідно до актів ВОФК, аудиторських

стандартів (власних стандартів ВОФК чи прийнятих міжнародних аудитор-

Page 188: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

188

ських стандартів), інших внутрішніх норм та керівництва з аудиту(якщо такий

існує).

Першочерговою ціллю контролю якості на цьому етапі повинне бути за-

безпечення того, що усі заяви, твердження, знайдення та висновки повніс-

тю підкріплені доказами зібраними під час процесу аудиту. Другою метою

повинне бути забезпечення того, що результуючий звіт є повним, точним,

об’єктивним, переконливим, та на стільки зрозумілим та стислим на скільки

дозволяє предмет.

Підготовка попереднього звітуПідготовка початкової версії аудиторського звіту зазвичай лежить на голові

аудиторської команди, часто з допомогою інших членів команди. Якість на цьо-

му етапу може бут покращеною якщо ці люди мають чітке розуміння того, як

необхідно готову та звіт та що він має містити. У державній службі аудиту Хор-

ватії, керівництво для аудиту надає детальні інструкції щодо звітування. Відпо-

відно до стандартів звітування державної служби Латвії, по закінченню кожного

аудиту аудитор повинен підготувати письмову оцінку, викладаючи знайдення.

Зміст цього висновку повинен бути легкозрозумілим та вільним від невизна-

ченостей чи двозначностей, включаючи тільки інформацію що підтримується

компетентними та доречними аудиторськими доказами; висновок повинен бути

незалежним, об’єктивним, чесним та конструктивним.

Внутрішній перегляд проектів звітуУ більшості ВОФК один чи більше керівників організації перевіряють почат-

ковий проект аудиторського звіту.

Процедури контролю якості включають перегляд робочих документів та

пов’язаного проекту звіту головою секції, що виконує аудит/розслідування, від-

повідним головним аудитором та, у ключових сферах, одним чи більше керів-

ником високого рівня. Перегляд забезпечує, окрім цього, що робочі докумен-

ти надають достатньо інформації та що висновки аудиту були оцінені щодо їх

важливості та легітимності та мають за основу реальні надійні свідчення. Робочі

матеріали повинні зазначати осіб, що їх підготували та перевірили. Велику увагу

потрібно приділити тому, щоб мова, якою складено звіт, була легко зрозумілою

та щоб висновки та рекомендації, зазначені у звіті, були підтримані достатньою,

надійною та релевантною інформацією

Тоді як процедури значно відрізняються поміж ВОФК, виявилось, що всі

відповідно забезпечили проведення внутрішніх перевірок проектів звіту, які за-

звичай залучають багаторівневі перевірки.

Page 189: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

189

Зовнішній перегляд проектів звітівЗазвичай проекти звітів обговорюються з перевіреною організацією, та в бага-

тьох ВОФК погляди цієї організації (можливо, у підсумованій формі) включаються

до фінального звіту. Таке залучення перевіреної організації може бути важливим

елементом контролю якості, оскільки перевірена організація є добре поінфор-

мованою стороною зі стимулами оскаржити несприятливі висновки, якщо вони

виявляться неправильними чи недостатньо підтверджені свідченнями. Тим часом

потрібно усвідомлювати, що така організація є зацікавленою стороною, яка може

мати на меті мінімізувати достовірність чи значущість несприятливих висновків.

Тому, хоча погляди перевіреної організації і треба взяти до уваги, відповідальніс-

тю ВОФК є ретельний розгляд таких поглядів та визначення, якої ваги їм потрібно

надати, включаючи такий аналіз до аудиторського звіту.

Більшість, учасників із ВОФК, якщо не всі, користуються процедурою узго-

дження невідповідностей.

Інші питанняУ багатьох ВОФК, наприклад у службі аудиту Кіпру, будь-які події, важливі

для аудиту, проведеного в період між датою підготовки звіту та датою, коли він

був виданий, розглядаються та, якщо вони визнані важливими, включаються

до кінцевого звіту.

Іншою нормальною та корисною практикою є публікація аудиторських звітів

у паперовій чи електронній версії. Це може позитивно вплинути на якість аудиту

у два способи. По-перше, такі звіти скоріш за все будуть переглянуті експерта-

ми у даній сфері, які можуть запропонувати корисні поради щодо проведення

майбутніх аудитів. По-друге, обізнаність аудиторів про широке розповсюдження

звітів може призвести до більшої їх обережності у своїй аудиторській роботі. З

іншого боку, широке розповсюдження критичних аудиторських звітів, особливо

в політично чутливих сферах, може викликати надзвичайну сильну захисну по-

зицію перевіреної організації.

Нарешті, самостійний огляд аудиторською командою завершеного аудиту

може допомогти членам команди визначити, що вони могли б зробити по-

іншому, більш ефективно. Такий самоаналіз може бути корисним досвідом для

членів команди і може призвести до поліпшення якості майбутніх аудитів. Дер-

жавний контроль Естонії, зокрема, використовує таку техніку.

Внутрішня перевірка якості після завершення аудитуЕфективна система управління якістю повинна включати процедури для

визначення того, чи засоби контролю якості, які планується використовувати,

дійсно належно та послідовно реалізуються та для ідентифікації способів по-

силення існуючого контролю якості. Досвід показав, що це може бути як най-

Page 190: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

190

краще зроблено шляхом проведення незалежної, ретельної перевірки після за-

вершення аудиту на зразок завершених аудитів.

Деякі, але не всі, з ВОФК, які брали участь в опитуванні, або вже мають

такий процес, або перебувають у процесі його становлення.

Перевірка колегамиБагато з ВОФК — учасників опитування — звернулись по експертну оцінку,

координовану SIGMA, для підтримки їхніх зусиль щодо зміцнення і поліпшення

якості в їхніх установах. Той факт, що перевіряючі є вищими посадовими особа-

ми з багаторічним аудиторським досвідом, із різних ВОФК, які використовують

різні методики, значно підвищує цінність їхніх відгуків. Зрозуміло, що це був

дуже корисний процес для ВОФК щодо перегляду своїх законодавчих, органі-

заційних, методичних та інших ключових функцій.

ВисновкиОчевидно, що ВОФК, які брали участь в опитуванні, зробили важливі кроки

щодо створення та зміцнення своїх процесів забезпечення якості аудиторської

роботи. Однак зрозуміло, що для багатьох з них подальший розвиток у цій сфе-

рі повинен мати високий пріоритет.

Page 191: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

191

ДОДАТОК D — РЕКОМЕНДАЦІЇ ЩОДО ЯКОСТІ АУДИТУ

Наступні рекомендації ґрунтуються на рекомендаціях, затверджених прези-

дентами учасників ВОФК на їхній зустрічі в Ризі у квітні 2004 року, з незначни-

ми змінами, що відображають подальші обговорення, але без пояснювальних

матеріалів у цьому документі. Самі керівні принципи, із супровідними поясню-

вальними та додатковими матеріалами, можуть бути завантажені в електро-

нному форматі із наступних Інтернет сторінок:

• www.SIGMAweb.org

• www.asz.hu

• www.nao.gov.mt

• www.nik.gov.pl

Головне

Вищі органи фінансового контролю (ВОФК) повинні бути спрямовані на ви-

конання аудитів на стабільно високому рівні у таких вимірах:

• значущість та цінність питань, що розглядались під час аудитів;

• об’єктивність та чесність зроблених оцінок та висновків;

• обсяг та повнота планування та виконання проведених аудитів;

• надійність і достовірність поглядів, знахідок та висновків; доцільність реко-

мендацій, а також актуальність інших питань, представлених в аудиторсько-

му звіті та інших документах;

• своєчасність представлення аудиторських звітів та інших продуктів відповід-

но до встановлених кінцевих термінів та потреб і очікувань користувачів;

• зрозумілість представлення аудиторських звітів та інших продуктів;

• ефективність проведення аудиту і супутніх робіт;

• ефективність з погляду результатів та отриманих наслідків.

Для досягнення цієї мети, ВОФК повинні розробити політики, системи та

процедури, які заохочуватимуть дії, сприятливі до поліпшення якості, та стри-

муватимуть або запобігатимуть діям, які можуть призвести до її зниження. Такі

засоби контролю якості повинні бути розроблені та реалізовані для всіх етапів

процесу аудиту, у тому числі:

• вибір питань для аудиту;

• рішення про терміни проведення аудиту;

• планування аудиту;

• виконання аудиту;

• звітування щодо результатів аудиту;

• подальшу діяльність та оцінювання аудиторських знахідок, висновків та ре-

комендацій.

Page 192: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

192

Вибір і терміни проведення аудиту

ВОФК повинен забезпечити, щоб рішення щодо сфери та термінів прове-

дення аудиту брали до уваги таке:

• відносна пріоритетність потенційних суб’єктів аудиту, включаючи розгляд

аудитів, проведення яких вимагається законодавством, а також межі ман-

дату ВОФК;

• фінансові та людські ресурси, необхідні для виконання окремих аудитів,

включаючи розгляд питання наявності аудиторського персоналу з необхід-

ною кваліфікацією;

• час, коли результати окремого аудиту можуть виявитися найбільш корисни-

ми, враховуючи вимоги щодо термінів, встановлених законом;

• потенційну необхідність перегляду пріоритетів аудиту у відповідь на мінливі

обставини;

• вибір і терміни аудиту залежно від роботи внутрішніх аудиторів чи інших

аудиторів, що проводять перевірки тих самих органів;

• оцінка ризиків, а також значущість, чутливість і важливість аудиту та тем

аудиту.

Планування аудиту

Під час кожного аудиту першим кроком повинна стати розробка повністю

задокументованого робочого плану аудиту. Такий план повинен бути підготов-

лений головним аудитором або іншим достатньо досвідченим та кваліфікова-

ним аудитором, бажано, після консультації з іншими членами команди, якщо

такі є, або з колегіальними структурами. План потрібно розробити, зважаючи,

серед іншого, на таке:

• число та кваліфікація доступних для аудиту ресурсів;

• час, фінансові та інші ресурси, включаючи, у відповідних випадках, зовніш-

ніх експертів, необхідних для проведення аудиту;

• ризики, які можуть виникнути в ході аудиту та аудиторських випробувань,

які будуть проведені спеціально для визначення таких ризиків.

Робочий план аудиту повинен описати достатньо докладно таке:

• мету і завдання аудиту;

• вибір і міркування суттєвості процесу;

• методологію, яка буде використана;

• завдання аудиту, які будуть виконані;

• час та інші ресурси, виділені для кожного з цих завдань, поряд з визначенням

особи (осіб), відповідальних за виконання цих завдань, та їх обов’язків;

Page 193: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

193

• заплановану дату завершення для кожного завдання, для кожного окремого

етапу аудиту, а також для аудиту в цілому.

Робочий план аудиту повинен бути переглянутим, зміненим, у разі необ-

хідності, та затвердженим посадовою особою, яка є безпосереднім керівником

аудиторської групи, якщо у структурі ВОФК існують наглядові рівні. В іншому

випадку, план повинен бути розглянутий іншим старшим за рангом та повно-

важеннями аудитором, який успішно виконував аудити подібного типу і склад-

ності та який не залежить від групи аудиту. Усі відгуки та будь-які затвердження

повинні бути задокументовані.

Виконання аудиту

Перед початком аудиту, голова аудиту повинен переконатися в тому, що:

• всі, хто бере участь в аудиті, розуміють план в цілому та свої персональні

завдання;

• кожний працівник із тих, що беруть участь в аудиті, має навички, необхідні

для виконання поставлених завдань;

• відсутній конфлікт інтересів або інші фактори, що можуть перешкоджати

будь-якому працівнику, який бере участь у аудиті, виконувати компетентним

та об’єктивним чином поставлені завдання.

Аудит повинен виконуватися відповідно до затвердженого плану. Проте

процес планування не закінчується з початком виконання робіт. Скоріш у ході

впровадження аудиторських процедур непередбачені обставини часто вимага-

тимуть зміни у планах. Такі зміни мають бути задокументовані, разом з їх при-

чинами. Якщо будь-які зміни суттєво змінюють методологію аудиту або час чи

інші ресурси, необхідні для його виконання, такі зміни повинні бути розглянуті

і затверджені офіційною особою, якщо така є, якою було схвалено початковий

план. Таке затвердження повинно бути документально оформлене.

Голова аудиту повинен підтримувати належний контроль за персоналом, залу-

ченим до аудиту, для забезпечення належного виконання аудиторських завдань.

Якщо в когось виникають проблеми із виконанням поставленого завдання, про це

потрібно негайно повідомити безпосередньому керівнику, який, можливо, зможе

надати подальшу допомогу. Якщо виникають суттєві непередбачені проблеми або

якщо результати аудиту з важливих питань помітно розходяться з передбачени-

ми, це повинно бути доведено до відома голови аудиту, який, можливо, потребу-

ватиме відкоригувати об’єм та / чи робочий план аудиту.

Після завершення кожного завдання робочого плану аудиту, цей факт і до-

кладний звіт про результати необхідно задокументувати особі, яка виконувала

це завдання. Така документація повинна бути переглянута та затверджена без-

Page 194: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

194

посереднім керівником аудитора, а також принаймні одним іншим керівником

на більш пізньому етапі аудиту. Перевірки повинні бути засвідчені та датовані.

Робочі документи аудиту є невід’ємною частиною процесу аудиту. Їх потріб-

но систематично збирати, переглядати і зберігати. Робочі документи необхідно

організувати таким чином, щоб полегшити подальшу підготовку та розгляд ау-

диторського звіту.

Аудиторська звітність

Аудиторська звітність повинна бути чіткою, своєчасною, стислою та об’єктив-

ною. Вона повинна зробити справедливий підсумок усіх відповідних фактів. Усі

знахідки і висновки повинні підтримуватися відповідними надійними та спра-

ведливими доказами, що містяться у робочих матеріалах аудиту. Зазначені у

звіті питання повинні бути належним чином проаналізовані і підсумовані.

Бачення перевіреної організації щодо важливих питань, висловлене в ході

аудиту, повинно бути згаданим і розглядатися у звіті. Будь-які конфліктні до-

кази повинні бути визнані в доповіді, разом з поясненням, чому вони були від-

хилені або не відображені у висновках звіту. Стандарти істотності та значущості

залежатимуть від характеру аудиту і типу звіту чи іншого вихідного документу.

Проект аудиторського звіту підготовляється головою аудиту, зазвичай з по-

міччю інших членів команди, якщо такі є.

Проект аудиторського звіту повинен бути ретельно перевіреним на відпо-

відність досвідченим аудитором та / чи аудиторською колегією, незалежною від

команди аудиту. Голова аудиту повинен відповідно відреагувати на будь-які ко-

ментарі цього перегляду. Результати перегляду, будь-які зауваження рецензента

та заходи, вжиті у відповідь, необхідно документально зафіксувати і зберегти в

робочих документах аудиту.

Після внутрішнього розгляду проекту звіту, в тому числі за необхідності коле-

гіального розгляду, він повинен бути представленим перевіреній організації для

розгляду та коментарів протягом певного періоду часу. Зауваження, отримані від

об’єктів аудиту, повинні бути ретельно зважені головою аудиту і повідомлені ре-

цензенту, а також, якщо можливо, до аудиторській колегії. Фактичні розбіжності

повинні бути вирішеними, можливо, за потреби, з допомогою додаткової ауди-

торської роботи. Аудиторський звіт повинен бути відповідно скоригованим, якщо

це є доречним, у відповідь на фактичні, обґрунтовані коментарі об’єкту аудиту.

Повинно бути чітке положення статуту і внутрішнього керівництва щодо

особи, яка має повноваження на затвердження і видання аудиторського звіту.

Page 195: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

195

Подальші дії після аудиту

Через деякий час після випуску аудиторського звіту ВОФК повинен зробити

відповідні кроки для визначення дій, якщо такі є, які прийняв об’єкт аудиту для

виправлення проблеми, розкритих у аудиторському звіті, та їх результатів.

Забезпечення якості — Оцінка якості управління

ВОФК повинен установити процедури для оцінки своєї системи контролю

якості, для того щоб:

• визначити, чи присутні всі необхідні елементи;

• визначити, чи використовуються в даний час існуючі заходи контролю на-

лежним чином;

• підтвердити якість аудиторської практики та звітів;

• визначити можливі шляхи посилення або поліпшення управління іншим чи-

ном.

Процедури контролю якості повинні включати після-аудиторську перевірку

завершених аудитів і пов’язаних з ними робочих матеріалів, що виконуються

окремими працівниками та / чи групами, не залежними від аудиту, що викону-

ється.

Інституційне управління

Для створення середовища, сприятливого для стабільно високої якості і

постійного підвищення ефективності, ВОФК повинен приділяти першочергову

увагу управлінню людськими ресурсами, з акцентом на:

• набір;

• навчання;

• підвищення кваліфікації персоналу;

• етичні норми;

• управління інституційними ризиками;

• побудову ефективних зовнішніх зв’язків.

Page 196: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

196

ДОДАТОК Е — КЕРІВНИЦТВО, КОНТРОЛЬ ТА ПЕРЕВІРКА

Цей додаток надає керівництво на основі досвіду передових ВОФК щодо

ключових елементів управління процесу аудиту: керівництва, контролю та ана-

лізу. Перший розділ містить опис цих функцій, оскільки вони, як звичайно,

здійснюються у децентралізованому суді аудиту, в якому більшість обов’язків з

управління покладені на його компоненти: колегіуми чи палати.

Другий розділ описує ці функції та їх виконання для ВОФК з ієрархічною

структурою управління, що характерно для більшості ВОФК типу “служба” та

централізовано керованих аудиторських судів.

Керівництво, контроль та перевіркау децентралізованих аудиторських судах

У децентралізованих аудиторських судах, наділених судовими функціями

або ні, вимоги до таких ключових компонентів для керівництва, контролю і

перевірки такі самі, як і вимоги в аудиторській службі, описані в наступному

розділі. Однак існують значні відмінності щодо процесів і систем, створених

для досягнення якості аудиту, які пов’язані з інституційними механізмами та

структурою, в тому числі:

• члени користуються високим ступенем нормативної незалежності (суд-

ді або еквівалентного статусу) та свободою дій під час виконання своїх

обов’язків;

• у деяких випадках застосовується декілька рівнів керівництва і контролю;

• у деяких випадках доцільним є втручання Генпрокуратури, яка є незалеж-

ною від суду;

• у всіх випадках робота аудиту перевіряється хоча б одним колегіумом.

У цьому контексті перевірка процесів може мати такі особливості:

• роботи, що виконуються персоналом аудиту, розглядаються керівництвом

(або старшими суддями), як є в ієрархічній структурі, та / чи альтернативно,

колегами, рівними за статусом (наприклад, contre-rapporteurs), які вислов-

люють свої власні погляди;

• у деяких аудиторських судах Генеральний прокурор чи його адвокати мо-

жуть надати незалежні висновки, щоб пролити світло на виконання роботи,

особливо з правових питань;

• в усіх випадках аудиторські роботи перевіряються принаймні одним колегі-

умом, а рішення приймаються колективно.

Крім того, оскільки судові рішення стосовно суперечливих процедур під-

лягають ретельному і обов’язковому узгодженню, у тому числі є можливість

Page 197: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

197

оскарження постанови, такі узгодження передбачають ретельний розбір погля-

дів перевіреної організації і, отже, сприяють якості аудиту.

Керівництво, контроль та перевірка в ієрархічних ВОФК

Кожного разу, коли робота покладається на інших, керівництво, контроль та

перевірка повинні гарантувати, що така робота проводиться відповідно. Фор-

мальний процес перевірки цієї роботи також буде необхідним. Масштаби таких

процедур контролю якості залежатимуть від фактичної компетенції персоналу,

який здійснює завдання.

Керівництво: Відповідне керівництво персоналу, який визначений для ви-

конання роботи, включає інформування аудиторів про їхню відповідальність

та цілі аудиторських процедур, які вони застосовуватимуть, а також включає

в себе інформування їх про характер роботи підприємства чи проблеми обліку

і аудиту, які можуть вплинути на характер, часові рамки чи об’єм таких ау-

диторських процедур. Засоби комунікації керівництва, додатково до брифінгів,

засідань та неофіційних усних повідомлень, включать аудит керівництва та до-

відкові матеріали, а також план конкретних аудитів.

Контроль: Він тісно пов’язаний з керівництвом та перевіркою та може вклю-

чати елементи їх обох. Персонал, на який покладено обов’язки контролю, у ході

аудиту виконує такі функції:

• моніторинг процесу аудиту для визначення:

• чи володіють аудитори необхідними навичками і компетенцією для виконан-

ня покладених на них завдань;

• чи сприймають аудитори керівні установки;

• чи проводиться робота відповідно до робочого плану аудиту;

• визначити значні проблеми бухгалтерського обліку та аудиторські питання,

порушені в ході аудиту, та знайти способи їх вирішення шляхом оцінки їх

значущості, а також змінити робочий план аудиту у відповідних випадках;

• усунути всі відмінності у судженнях персоналу та встановити відповідний

рівень консультування.

• Перевірка: Роботи, виконані персоналом аудиту, повинні бути перевірені

співробітниками, вищими за посадою, та які мають належний досвід для

визначення, що:

• робота була виконана у відповідності з робочим планом аудиту;

• виконані роботи та отримані результати були належним чином задокументо-

вані;

• будь-які істотні аудиторські питання були вирішені, і якщо ні, то це було

відображено у аудиторських висновках;

Page 198: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

198

• цілі аудиторських процедур були досягнуті;

• висновки узгоджені з результатами проведеної роботи та підтверджують ау-

диторські висновки. Також необхідно розглянути:

• програму аудиту та робочий план;

• оцінки виявлення та контролю ризиків, включаючи результати тестів засобів

контролю і їх подальшої модифікації, якщо такі є, програми аудиту і робо-

чих планів;

• документацію, отриману з основних процедур та висновків;

• рахунки, будь-які коригування, запропоновані аудитом, а також проект до-

повіді.

Важливим також є, в контексті вищевикладеного, що файли аудиторської

роботи містять підтвердження того, що перевірку було проведено.

Page 199: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

199

ДОДАТОК F — КОНТРОЛЬНИЙ ЛИСТ ОЦІНЮВАННЯ ЯКОСТІ

Перелік наведений у цьому додатку, призначений для надання допомоги

перевіряючим, щоб зосередити їх увагу на питаннях, на які необхідно зверну-

ти увагу, розглядаючи судження щодо відповідності заходів контролю якості

ВОФК.

Планування аудиту

Перевіряючи відповідність планування аудиту, можливо, корисно розгляну-

ти такі питання:

• забезпечення того, щоб планування здійснювалося у відповідності до по-

літик аудиту, стандартів, інструкцій, керівних принципів та практики ВОФК;

• отримання відповідної інформації щодо законів і правил, які можуть мати

значний вплив на цілі аудиту;

• проведення попередніх дослідницьких аудитів (аудитів, спрямованих на про-

ведення первинного дослідження певних питань для допомоги у підготовці

робочого плану аудиту);

• визначення цілей та сфери аудиту;

• визначення джерел (наприклад, засоби масової інформації, висновки вну-

трішнього аудиту, об’єкта аудиту, інспекцій та інших органів управління), що

можуть слугувати основою для аудиту;

• визначення переліку дій під час аудиту;

• виділення передбачуваних аудиторських проблем під час планування;

• забезпечення чіткого та узгодженого розуміння робочого плану аудиту чле-

нами групи з аудиту;

• повернення до питань попередніх аудитів;

• розуміння фінансових, облікових та інших відповідних функцій організації;

• визначення ключових елементів системи внутрішнього контролю об’єкту ау-

диту;

• використання відповідних аналітичних процедур;

• визначення та аналіз відповідних показників та порівняльних даних;

• виявлення тенденцій або відхилень від прогнозованих обсягів;

• визначення методу відбору та вибіркової сукупності;

• вибір відповідних показників діяльності;

• оцінка ризиків контролю;

• створення критеріїв суттєвості та критичних величин;

• встановлення рівня впевненості для прийняття рішень щодо аудиту;

• вибір відповідних експертів/консультантів;

Page 200: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

200

• підготовка бюджету та графіка аудиту;

• оцінка відповідності ресурсів, необхідних для проведення аудиту;

• оцінка потреб персоналу і команди, які визначені для аудиту;

• дослідження та врегулювання питань, порушених на етапі перегляду;

• складання, затвердження та перегляд робочого плану аудиту керівником;

• Інші процедури та практики, які застосовується на етапі планування аудиту;

Виконання аудиту

Для тих, хто перевіряє відповідність виконання аудиту, може виявитися ко-

рисним зосередитися на одному з таких питань:

• виконання аудиту відповідно до аудиторських політик, стандартів, інструк-

цій, керівних принципів і практик ВОФК;

• чітке розуміння аудиторами методів і процедур, таких як перевірка, спосте-

реження, запит та інтерв’ю, для збору аудиторських доказів;

• виконання всіх етапів аудиту відповідно до затвердженого плану;

• присутність дійсного пояснення для невиконання яких-небудь значних за-

вдань у робочому плані аудиту;

• отримання відповідного затвердження будь-яких значних відхилень від за-

твердженого аудиту;

• ресурси персоналу, які використовуються для аудиту, в значній мірі відпо-

відають запланованим у плані часових рамок, рівня працівників та витрат;

• обґрунтування для суттєвих відхилень від бюджету у використанні ресурсів

персоналу;

• використання відповідних аудиторських методів і процедур для виконання

кожної цілі аудиту і забезпечення ефективності аудиторських доказів;

• використання відповідних тестів для оцінки надійності системи внутрішньо-

го контролю;

• використання відповідних аналітичних процедур та надійність, незалежність

та якість відповідних доказових даних;

• застосовування методів відбору відповідно до керівництва ВОФК та / або

надійних статистичних методів;

• всі тести, пов’язані з цілями аудиту, характером і рамкою аудиту, відповідно

пояснені, та надані загальні висновки щодо результатів аудиторської роботи;

• розроблено процедури, призначені для отримання достатніх та належних

доказів;

• проведення повного розслідування всіх питань, порушених у ході перевірки;

• Наявність відповідних робочих документів щодо:

• оцінки системи внутрішнього контролю;

Page 201: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

201

• аудиту звичайних процедур;

• тестування внутрішнього контролю;

• аналітичної перевірки;

• основних випробувань;

• аудиту комп’ютерних програм;

• складено належні перехресні посилання робочих документів;

• комплексна перевірка контрольних етапів аудиту,

• робота консультантів та інших фахівців контролюється належним чином;

• використання інших процедур та методів на етапі виконання аудиту;

• практика постійного вдосконалення процедур на етапі виконання аудиту.

Звітування

Для тих, хто перевіряє відповідність звітування аудиту, може виявитись ко-

рисним розгляд таких питань:

• відповідність звітності до політик аудиту, стандартів, інструкцій, керівних

принципів і практики ВОФК;

• відповідність форми та змісту звітів установленим процедурам (наприклад,

назва, підпис і дата, цілі і рамка, адресати, правова основа та своєчасність);

• зрозумілість термінології, що використовується в доповіді, наявність повно-

го пояснення технічних термінів;

• оцінювання знайдень аудиту з огляду на важливість, помилки чи інші по-

рушення;

• усі помилки, недоліки та незвичайні питання визначено належним чином,

задокументовано і вирішено або доведено до відома старшого керівництва

ВОФК, якщо це необхідно;

• заключний звіт щодо аудиту охоплює всі цілі аудиту або надаються

роз’яснення щодо пропущених;

• спостереження і висновки, які містяться в доповіді, підтримуються доказами

і є добре задокументованими, щоб забезпечити повноту, точність і достовір-

ність робочих документів;

• всі оцінки та висновки обґрунтовані та підтримуються компетентними, від-

повідними і розумними аудиторськими доказами;

• тільки достатньо значні аудиторські висновки аудиту включені до основного

звіту щодо аудиту;

• звіт є своєчасним, повним, виконаним кваліфікованим персоналом, належ-

ним чином задокументованим та включеним до аудиторського висновку;

• листи щодо недоліків, запити, доповідні записки керівництву передають

об’єкту аудиту своєчасно;

Page 202: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

202

• забезпечення отримання відповідних і своєчасних відповідей щодо звітів

ВОФК та іншої кореспонденції;

• відповіді ретельно вивчені;

• всі зауваження, які були надані об’єктом аудиту, оцінені належним чином;

• суттєві коментарі від об’єкту аудиту включаються до аудиторського звіту;

• значні події, які відбувалися після завершення аудиту, беруться до уваги в

остаточному аудиторському звіті;

• про всі значні шахрайства або інші порушення повідомляється до відповід-

них органів;

• постійні аудиторські матеріали оновлюються відповідно до результатів аудиту;

• значні питання, які потребують подальшої роботи ВОФК, ідентифіковані на-

лежним чином, записані і взяті до уваги;

• інші процедури та практики, що використовуються на етапі звітування;

• практика постійного вдосконалення процедур на етапі звітування аудиту.

Самооцінка та погляди об’єкту аудиту

Для тих, хто вважає корисними “самооцінку” чи погляди об’єктів аудиту

щодо роботи ВОФК, можливі такі напрямки досліджень:

Додана вартість• Чи був фокус аудиту занадто широким, вузьким, саме доцільним?

• Що нового до розуміння об’єкту аудиту надав аудит?

• Які зміни були прискорені чи підкріплені аудитом?

Підхід та методи — Чи вважаєте ви, що дослідження використовували відповідні методи отри-

мання даних?

• аналізу даних?

— Чи була надана об’єкту аудиту можливість прокоментувати щодо • Цілей аудиту?

• Запропонованої методології?

• Призначення консультантів?

При отриманні негативних відповідей необхідно шукати пояснення

Робочі відносини• У якій мірі персонал аудиту був ввічливим і професійним у відносинах з

перевіреною організацією та її співробітниками?

— Чи було об’єкт аудиту:

Page 203: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

203

• введено у курс справ щодо прогресу аудиту?

• Запрошено висловити свої зауваження щодо результатів, коли вони

з’явились?

При триманні негативних відповідей необхідно шукати пояснення

Внесок у модернізацію уряду — У якій мірі ця доповідь зробила позитивний внесок до наступних аспектів

урядування?

• сприяння якісному управлінню

• поліпшення фінансового управління

• підтримка інновацій

• далекоглядність

• громадська орієнтованість

• підтримка прийняття ризиків

• вдосконалення державної служби

• орієнтація на результат;

• ефективніше використання інформаційних технологій

При отриманні негативних відповідей необхідно шукати пояснення.

Справедливе та об’єктивне звітування— Чи презентує проект аудиту факти:

• точно?

• належно?

— Чи були погляди інших сторін:

• включені?

• Були розглянуті належним чином?

• Наскільки добрим та належним було висвітлення у пресі?

Загалом • Як би ви оцінили загальну якість аудиторських звітів?

• Наскільки ефективним був звіт у покращенні стану речей? Чи були заощад-

жені гроші?

Page 204: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

204

ДОДАТОК G —ПИТАННЯ, ПОВ’ЯЗАНІ З ПЕРЕВІРКОЮ ЯКОСТІ ПІСЛЯ ЗАВЕРШЕННЯ АУДИТУ

Можливості та ризики “Холодних перевірок” Незалежний перегляд, особли-

во ззовні, ВОФК:

• встановлює, чи ефективно та дієво функціонує процес аудиту і чи він забез-

печує набір свіжих ідей;

• сприяє швидкій реалізації накопиченого досвіду;

• надає неспростовні факти, які підтверджують необхідність удосконалення

процесів аудиту;

• заохочує безперервне вдосконалення процесів ВОФК;

• визначає ділянки належної практики, якою можна поділитися з колегами.

РизикиЗ іншого боку, незалежне оцінювання може бути причиною таких небезпек:

• фокусування оцінювання винятково на недоліках результатів аудиту може

вплинути на мотивацію персоналу;

• витрати часу і відвернення уваги від інших термінових завдань;

• відсутності об’єктивності, у випадку внутрішніх перевірок, що випливає з

небажання критикувати колег.

Що може вивчати пост-аудиторська перевірка фінансових аудитів Перевірки можуть розглядати такі питання:

• чи правильно було сплановано аудит та чи були визначені й належним чи-

ном розглянуті ризики;

• чи достатніми були проведені роботи для підтримки висновків аудиторсько-

го звіту;

• чи правильно викладені висновки та доказові робочі матеріали;

• чи повністю підтримуються та задокументовані в робочих документах ауди-

торські висновки;

• чи представлена фінансова звітність виконана у відповідності до облікової

політики уряду та інших відповідних інструкцій;

• чи представлені робочі матеріали викладені у відповідності з політикою та

процедурами ВОФК.

Що можуть вивчати подальші пост-аудиторські перевіркиаудитів результатів діяльності

Перевірки можуть розглядати такі питання:

• аудиторські питання та об’єм аудиту;

Page 205: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

205

• методологію;

• висновки та рекомендації;

• адміністративні та управлінські зв’язки;

• структуру, подання та формат;

• графіки та статистику.

Обов’язкові елементи пост-аудиторських перевірокПост-аудиторські перевірки повинні:

• бути кваліфікованими та досвідченими;

• бути незалежними від аудиту, що перевіряється (окрім командного оціню-

вання);

• мати право вибирати аудит до проведення;

• мати надійні професійні судження;

• перевірити аудиторські звіти, робочі матеріали та документи та провести

бесіди із співробітниками, які беруть участь у проведенні перевірок;

• застосовувати знання системи контролю якості;

• підготовляти письмові, своєчасні звіти для повідомлення про результати зо-

внішнього оцінювання якості управління та рекомендацій. Останнє повинне

бути конструктивним і збалансованим, беручи до уваги труднощі та пере-

шкоди, з якими стикаються підрозділи, що проводять аудит.

Page 206: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

206

ПРО ПРОГРАМУ SIGMA

Програма Sigma — Підтримка вдосконалення урядування і менеджменту —

є спільною ініціативою Організації економічного співробітництва та розвитку

(ОЕСР) та Європейського Союзу, що в основному фінансується ЄС.

Працюючи в партнерстві з країнами-бенефіціарами, Sigma підтримує належ-

не урядування шляхом:

• Оцінювання прогресу в здійсненні реформ і визначення пріоритетів відносно

базових показників, які відображають взірцеву Європейську практику і іс-

нуюче законодавство ЄС (the acquis communautaire);

• Надання допомоги ухвалювачам рішень та адміністраціям у заснуванні ор-

ганізацій та процедур задля наближення до європейських стандартів і взі-

рцевої практики;

• Сприяння донорській допомозі з Європи та з-поза її меж через допомогу у

розробленні проектів, забезпечення необхідних умов та підтримку здійснен-

ня проектів.

У 2007 році, Sigma співпрацює з такими країнами-партнерами:

• Нові члени ЄС — Болгарія та Румунія;

• Країни-кандидати на вступ до ЄС — Хорватія, колишня югославська Респу-

бліка Македонія, Туреччина;

• Західнобалканські країни — Албанія, Боснія і Герцеговина (Держава, фе-

дерація Боснії та Герцеговини і Республіка Сербська), Чорногорія, Сербія і

Косово (з червня 1999 року керується тимчасовою адміністративною місією

ООН в Косово — МООНК);

• Україна (діяльність, що фінансується Швецією та Великобританією).

Програма Sigma підтримує реформи, що здійснюють країни-партнери в та-

ких галузях:

• Правові та адміністративні структури, державна служба та юстиція; системи

громадської доброчинності

• Державний внутрішній фінансовий контроль, зовнішній аудит, боротьба з

шахрайством та управління фондами ЄС

• Менеджмент державних витрат, системи бюджету та казначейства

• Державні закупівлі

Page 207: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

207

• Вироблення політики та координація

• Підвищення якості регулювання.

Для отримання додаткової інформації про Sigma,

відвідайте нашу веб-сторінку: http://www.sigmaweb.org

Авторське право ОЕСР, 2004, 2007

Заявку на дозвіл передруку чи перекладу всієї цієї публікації

або її частин треба надсилати на ім’я

Керівника служби публікацій, ОЕСР, 2 Андре Рю Pascal,

75775 Париж Цедекс 16, Франція

Page 208: Бібліотека молодого державного службовця. Основи державного управління

208

Серія “Бібліотека молодого державного службовця”

Науково-практичне видання

ЦІЛЛЕР Жак, ГАВЕНС Гаррі, МАКГУГАН Аннеса,ЕДВАРДС Памела Барнс, ГІРЛІГС Патрісія Принсен

ОСНОВИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ:організаційні структури та фінансовий контроль

Українською мовою

Переклад за виданнямиОрганізації економічного співробітництва та розвитку:

Sigma Paper No. 34: Achieving high quality in the work of supreme audit institutions(Sigma OECD, 2004)

Sigma Paper No. 43: Organising the central state administration: policies and Instruments (Sigma OECD, 2007)

Переклад цих матеріалів став можливий завдяки підтримці Ініціативи з реформи місцевого самоврядування та державного управління (запровадженої Інститутом

Відкритого суспільства)

Видання здійснене коштом Державного бюджету України

Перекладач Ірина ЧупринаРедактор Ганна Дудка

Відповідальний за випуск Дмитро Чуприна

Здано в набір 1.12.2010. Підписано до друку 15.12.2010.Формат 60х84/16. Друк офсетний. Папір офсетний. Гарнітура Леттеріка.

Ум. друк. арк. 8,37. Обл.-вид. арк. 9,51. Тираж 1000. Зам. №10-1019

Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзупри Головному управлінні державної служби України

вул. Прорізна, 15, м. Київ, 01601, Україна; тел. (044) 278-3650, факс (044) 278-3622http:\\www.center.gov.ua; e-mail: [email protected]

Свідоцтво про внесення до Державного реєстру ДК 3280 від 17.09.08

Виготівник ПП “Фенікс”,вул. Шутова, 13Б, Київ, 03680Свідоцтво про внесення до Державного реєстру ДК № 271 від 07.12.2000

ISBN 978-966-8918-29-2