93

Финансирование школьного образования в Российской Федерации: Опыт и проблемы

Embed Size (px)

DESCRIPTION

доклад содержит обзор накопленного опыта использования новой схемы финансирования общего образования в Российской Федерации по принципу “деньги следуют за учащимся”.

Citation preview

Âñåìèðíûé áàíê

Íàöèîíàëüíûé ôîíä ïîäãîòîâêè êàäðîâ

Ôèíàíñèðîâàíèå øêîëüíîãî

îáðàçîâàíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè:

îïûò è ïðîáëåìû

Ìîñêâà

2005

УДК 37ББК 74

Подготовка издания и научное редактирование выполненыПредставительством Всемирного банка в России при поддержкеНационального фонда подготовки кадров.

Суждения, интерпретации и выводы, изложенные в настоящемисследовании, принадлежат авторам и могут не совпадать смнениями и выводами Всемирного банка, входящих в негоорганизации, Совета исполнительных директоров, равно как истран, которые они представляют.

Финансирование школьного образования в РоссийскойФедерации: опыт и проблемы. (Серия “Актуальные вопросыразвития образования”) — М.: “Алекс”, 2004. — 92 с.

ISBN 5696186001065

Настоящий аналитический доклад содержит обзор накопленного опыта ис6пользования новой схемы финансирования общего образования в РоссийскойФедерации по принципу “деньги следуют за учащимся”. В докладе представлентакже краткий анализ уроков международного опыта в данной области. Пробле6мы с финансированием российского образования, связанные со снижением ре6альных объемов ВВП, направляемых на нужды данного сектора, усугубляютсяиспользованием традиционного подхода к распределению бюджетных средствмежду образовательными учреждениями. Этот подход ориентирован на вложе6ния в систему независимо от эффективности и результативности ее функцио6нирования. В докладе обсуждаются актуальные вопросы, перспективы и рискипрактического внедрения в России нового механизма финансирования образо6вания, обозначаются проблемы и предлагаются конкретные варианты их реше6ния. В настоящее издание также включены "Методические рекомендации порасчету и внедрению нормативов бюджетного финансирования общеобразова6тельных учреждений", прошедшие экспертизу и одобренные к изданию отде6лом экономики в сфере образования Сводного департамента экономики ифинансов Министерства образования и науки Российской Федерации.

УДК 37ББК 74Подписано в печать Печать офсетная. Бумага офсетная. Формат 60х841/16. Издательство «Алекс»E6mail: [email protected]; www.alexpublishers.ru

Отпечатано в России

ISBN 5696186001065 © 2004 The International Bank for

Reconstruction

and Development/The World Bank

Waschington, DC 20433

Phone: 202647361000.

www.worldbank.org

E6mail [email protected]

Предисловие редакторов серии

На первый план образовательной политики современной России какна федеральном, так и на региональном уровнях выходит разработкапрогнозов, сценариев, стратегий. Увы, до сих пор распространенапрактика написания важных стратегических документов лишь на ос6новании высказанных интересов и, в лучшем случае, на основаниикратких экспертных обсуждений. Как ни странно, в обществе, котороестремится построить экономику знаний, база знаний для выработкиобразовательных стратегий оставляет желать лучшего.

Однако эта ситуация меняется. В процессе стратегического плани6рования все большую роль начинают играть идеи, подкрепленные глу6боким анализом и интеллектуально емкими разработками. Растет вос6требованность основательных сравнительных исследований, рассмат6ривающих проблемы российского образования в контексте мировыхтенденций.

Для поддержки этих исследований и разработок, для разворачива6ния основательных дискуссий о стратегиях и издается серия "Актуаль6ные вопросы развития образования". В этой серии публикуются не иде6ологические, а аналитические материалы, обобщения эмпирическихисследований, прогнозы и сценарии.

Инициаторами этой серии выступили Национальный фонд подго6товки кадров, Московское представительство Всемирного банка иЦентр изучения образовательной политики Московской школы соци6альных и экономических наук. В проектах, которые реализуются приучастии этих организаций, аналитика занимает важное место. Однакосерия не ограничена только их рамками. В ней находят место аналити6ческие работы, выполненные в региональных проектах, в федераль6ных академических институтах и университетах.

Конечно, мы надеемся, что публикации этой серии будут полезнытем, кто принимает решения о развитии образования, — от директорашколы до министра. Но будет замечательно, если читательская аудито6рия этими группами не ограничится. На волне растущего обществен6ного интереса к образованию предлагаемые публикации могут ока6заться полезными тем, кого называют заказчиками и потребителямиобразования, — родителям, представителям бизнеса, ученым. Именно,поэтому, мы полагаем важным издание аналитических работ в виде се6рии. Такой формат может стимулировать последовательные дискуссиивокруг различных вопросов развития образования.

Е.Н. Соболева, Исполнительный директор

Национального фонда подготовки кадров

И .Д. Фрумин,Координатор образовательных проектов

Московского представительства Всемирного банка

Содержание

Часть I. Финансирование школьного образования вРоссийской Федерации: опыт и проблемы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Ключевой вопрос: привлечение и эффективность использованияресурсов. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14Преимущества схемы подушевого финансирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15Накопленный опыт внедрения подушевого финансирования в России. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17Влияние Бюджетного кодекса и казначейской системы на финансирование образования. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20Роль минимальных стандартов и бюджетных нормативов в механизмах финансирования образования . . . . . . . . . . . . 23Уроки международного опыта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Нерешенные проблемы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Перспективные варианты политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34Приложение 1. Последствия внедрения системы подушевогофинансирования. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39Приложение 2. Казначейская система, Бюджетный кодекс и система подушевого финансирования. Региональный опыт. . . . . . . . . . 41Ссылки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

Часть II. Методические рекомендации по расчету ивнедрению нормативов бюджетного финансированияобщеобразовательных учреждений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461. Законодательная основа и институциональные предпосылкиприменения норматива финансирования в образовании. . . . . . . . . . . . . 462. Методические подходы к планированию бюджетных средств на образование и распределению их на подушевой основе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 503. Методические рекомендации по расчету нормативов подушевого финансирования в общем образовании . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534. Основные этапы и примерный порядок перехода к формированию бюджетов образовательных учреждений на нормативной основе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

5. Опыт по формированию и исполнению бюджета образовательного учреждения с применением подушевого норматива бюджетного финансирования. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 686. Схемы подушевого бюджетного финансирования в условиях перехода к казначейству . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73Приложение 1. Расчетные коэффициенты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77Приложение 2. Примеры региональных нормативов бюджетного финансирования и поправочных коэффициентов,применяемых в субъектах Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78Приложение 3. Примерный рабочий план внедрения механизма подушевого нормативного бюджетного финансирования образовательных учрежденийв субъекте Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82Приложение 4. Рекомендации руководителю образовательногоучреждения, имеющему лицевой счет получателя бюджетных средств в территориальных органах казначейства. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85Приложение 5. Сравнительная таблица подстатей расходов бюджетной классификации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

Финансирование школьного образования в Российской Федерации6

×àñòü I

Ôèíàíñèðîâàíèå øêîëüíîãî

îáðàçîâàíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè:

îïûò è ïðîáëåìû

Àíàëèòè÷åñêèé äîêëàä

Авторский коллектив:М. Годфри (руководитель коллектива),

М. Каннинг,И. Фрумин,Н. Типенко.

Рецензенты:Д. Ветзель,

С. Титов,П. Мук,

И. Рождественская.

29943�RU

РЕЗЮМЕ

Настоящий аналитический доклад содержит обзор накопленногоопыта использования новой схемы финансирования общего обра6зования в Российской Федерации по принципу "деньги следуют заучащимся". В докладе представлен также краткий анализ уроковмеждународного опыта в данной области, который может оказатьсяполезным и для других стран, осуществляющих переход к системеподушевого финансирования образования.

Можно отметить четыре основные задачи, которые стоят передроссийской системой образования: привлечение дополнительныхи повышение эффективности использования имеющихся ресурсов,адекватная оценка качества и результатов образования, усилениесвязи с рынком и рост равенства доступа. Ключевой здесь являетсяпервая задача — остальные направления реформы будет трудно осу6ществить без привлечения дополнительных ресурсов и повышенияэффективности их использования. Источником существующихпроблем в области финансирования является традиционный поря6док распределения бюджетных средств: непрозрачные, непредска6зуемые и громоздкие процедуры, которые не обеспечивают реше6ние долгосрочных задач, приводят к негибкому и неэффективномуиспользованию недостаточных по объему ресурсов. Для преодоле6ния этой традиции разрабатывается альтернативный прозрачныймеханизм распределения бюджетных средств по принципу подуше6вого финансирования ("деньги следуют за учащимся"). Одними изважнейших характеристик этого механизма являются децентрали6зация управления бюджетом и передача его в ведение директорашколы, который должен иметь возможность получить определен6ную сумму бюджетных средств, открыть и использовать банковскийсчет школы и гибко управлять школьным бюджетом (включая сред6ства, полученные из внебюджетных источников) без жесткого по6статейного распределения расходов. При этом директор школы по6дотчетен совету школы, и аналогичные советы должны быть созда6ны на муниципальном и республиканском уровнях.

Пионерами внедрения новой схемы финансирования стали Са6марская и Ярославская области, и Республика Чувашия. Опыт, на6копленный ими на сегодняшний день, говорит о том, что должнопройти определенное время, прежде чем станет заметным положи6тельное воздействие этой системы. Лишь Самарская область имеетдостаточно длительный опыт использования новой схемы, чтобыпредставить данные, позволяющие судить о появлении положитель6ных результатов. В частности, количество школ и классов сократи6

лось в соответствии с сокращением количества учащихся, а соотно6шение между учащимися и преподавателями и учащимися и техни6ческим персоналом увеличилось. Кроме того, нередки случаи, когдав школах увеличились расходы на развитие и расширились возмож6ности для получения внебюджетного финансирования. Тем не ме6нее эти изменения не сказались на росте заработной платы, котораяс 1997 г. снизилась в реальном выражении. При этом существует це6лый ряд проблем, которые приходится решать задолго до появле6ния первых результатов действия подушевой схемы. Введение каз6начейского контроля за исполнением региональных бюджетов мо6жет поставить под угрозу финансовую самостоятельность школ(вследствие чрезмерно большого количества статей расходов иочевидной необходимости заблаговременного "одобрения" школь6ных бюджетов органами казначейства и получения разрешения каз6начейства на перераспределение средств). Международный опытпоказывает, что конфликта между централизованным казначейскимконтролем над расходами и школьной автономией (включая собст6венный банковский счет школы) можно избежать.

Полученный на сегодняшний день опыт внедрения системы по6душевого финансирования позволяет сделать следующие выводыдля реализации образовательной политики:

1. Имеющийся опыт указывает на необходимость принятия но6вых законов, гарантирующих надлежащий уровень государст6венного финансирования — если необходимо, в форме феде6ральных субвенций местным бюджетам — для поддержанияминимальных стандартов. Система подушевого финансиро6вания не может обеспечить повышение эффективности и ка6чества, если общий объем средств, выделенных на образова6ние, недостаточен. Это один из уроков того, что произошло среальной заработной платой учителей в Самарской области.Необходимо обеспечить применение и строгий контроль засоблюдением нового закона о субвенциях. После продолжав6шегося более 10 лет финансового кризиса необходимы зна6чительные средства на ремонт школ, а также на решение дру6гих проблем, от которых зависит повышение качества. Сокра6щается количество детей школьного возраста, и складываютсяблагоприятные перспективы роста ВВП, однако даже при та6ких условиях необходимо добиться выполнения поставлен6ной Госсоветом задачи по увеличению государственных рас6ходов на образование с 3% ВВП в 2000 г. до 4,5% к 2006 г.

2. В отсутствие необходимой нормативно6правовой базы созда6ние квази6рынков в системе государственного образованиячревато опасностями. Для стимулирования автономии школ в

9

целях повышения эффективности и качества образования не6обходимы единые образовательные стандарты и системаоценки достижений учащихся в сочетании с регулярной пуб6ликацией результатов экзаменов на национальном уровне, ре6гулярными проверками школ и публикациями отчетов ин6спекторов. Решение вопросов, связанных с закрытием, созда6нием и размером школ, также нельзя полностью оставить наусмотрение рынка: необходимо точно определить органы,принимающие такие решения, и критерии, которые онидолжны при этом использовать. В условиях автономии школфинансовый аудит приобретает еще большее значение, и не6обходимо разработать соответствующую базу для его прове6дения. Вместе с тем необходимо отменить некоторые норма6тивные акты, сдерживающие повышение гибкости системы.Кроме того, следует точно определить степень свободы на ме6стах в части определения размера оплаты и условий работыучителей.

3. Нужно создать и/или укрепить институциональную систему,необходимую для функционирования системы подушевогофинансирования, в частности советы школ и механизмы, спо6собствующие повышению роли родителей и укреплению по6дотчетности школ. Кроме того, необходимо обеспечить под6готовку участников процесса, на которых в результате децен6трализации возложены функции принятия решений в систе6ме подушевого финансирования. Во всех трех регионах отме6чалось отсутствие навыков бюджетного планирования у ди6ректоров школ и бухгалтеров. В такой же подготовке нужда6ются члены попечительских советов и местные чиновники, ародителям необходимо разъяснить, как работает новая систе6ма. Школам, особенно учреждениям профессионального обу6чения, необходимо наладить связи с местным бизнес6сообще6ством.

4. На местах существуют различные варианты формул расчетараспределения средств, и до тех пор, пока они соответствуютлогике новой системы "деньги следуют за учащимся" (и прин6ципу равного доступа), это не страшно. В Англии, например,разные органы местного самоуправления используют для рас6чета разные формулы. Но, очевидно, здесь необходим разум6ный федеральный мониторинг.

5. Опыт, накопленный пилотными регионами к настоящемувремени, показывает, что, несмотря на децентрализацию об6разования и передачу школ в ведение муниципалитетов, по6правочные коэффициенты работают недостаточно эффек6

Финансирование школьного образования в Российской Федерации10

тивно. Школьные бюджеты по6прежнему рассчитываются поформуле, строгое применение которой не гарантирует предо6ставление основных образовательных услуг в некоторых слу6чаях. В этом кроется причина того, что системы подушевогофинансирования до сих пор часто не опускается ниже уровнямуниципалитета.

Что касается проблем, связанных с казначейской системой и Бю6джетным кодексом, то в целом степень совместимости казначей6ских систем с автономией школ в регионах, где существует подуше6вое финансирование, зависит, главным образом, от того, насколькогибко органы казначейства подходят к выполнению своих функ6ций. В Республике Чувашия и (после некоторых первоначальных за6труднений) в Ярославской области органы казначейства, судя повсему, согласились с тем, что они не определяют политику, а скорееиграют техническую роль, и система работает довольно успешно.Однако в Самарской области остается немало нерешенных про6блем.

В данной сфере возможны три варианта реализации образова6тельной политики. Первый предусматривает целый ряд компромис6сов на местах — "заключение договоров" на региональном уровнемежду департаментом образования и финансовым управлением /казначейством по аналогии с соглашениями, уже достигнутыми вРеспублике Чувашия и Ярославской области. Это дает краткосроч6ные выгоды, но не обеспечивает долгосрочного решения, котороеможно было бы применить в масштабах всей страны. Это крайнерасточительный вариант, поскольку работники управления образо6ванием вынуждены отвлекаться от своих непосредственных обязан6ностей по повышению эффективности и качества ради продолжи6тельных и нередко нерезультативных переговоров с представителя6ми финансовых органов.

Второй вариант предусматривает изменение статуса школ (идругих государственных учреждений социальной сферы). Эти уч6реждения станут юридическими лицами нового типа, т.е. получатправо на получение бюджетных средств на основе подушевого нор6матива или в виде платы за предоставление дополнительных плат6ных услуг, и в этом смысле обретут определенную самостоятель6ность. Возможно, эта система аналогична английской моделишкольного менеджмента (с тщательно разработанной норматив6ной базой), описанной в настоящем докладе. Вместе с тем рискимассовой реализации этой модели пока не просчитаны в полноймере.

Третий возможный вариант предполагает разработку нацио6нальных рекомендаций, касающихся методов казначейского кон6

Резюме 11

троля в регионах. В этом отношении представляется полезным пе6ресмотр бюджетной классификации, которое запланировано на2005 г. Независимо от прогресса в осуществлении других направле6ний реформы, разработка национальных рекомендаций должнастать одной из первоочередных задач. Без них будет значительнотруднее начать реальное внедрение системы подушевого финанси6рования.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации12

ВВЕДЕНИЕ

Настоящий аналитический доклад включает обзор уже накопленногоопыта использования новых механизмов финансирования школьногообразования (основанной на принципе "деньги следуют за учащимся")в Российской Федерации и ряд рекомендаций по дальнейшей разработ6ке стратегии, направленной на обеспечение эффективного и справед6ливого распределения бюджетных средств на школьное образование. В самом последнем обзоре положения в секторе образования в России

(Canning et al., 1999), подготовленном Всемирным банком, были выде6лены четыре основных вопроса: (i) привлечение и эффективность ис6пользования ресурсов, (ii) оценка качества и результатов образования,(iii) рыночные связи и (iv) равенство доступа. В 2004 г. все четыре вопро6са не утратили своей актуальности. Неутешительные результаты тестов,проведенных ОЭСР в 2001 г. в рамках Международной программыоценки образовательных достижений учащихся PISA (оценка способ6ности учащихся 156летнего возраста использовать полученные в школезнания и умения для решения задач в реальной жизненной практике),выдвинули на повестку дня новые вопросы о качестве образования ичрезмерном использовании методов запоминания (ОЭСР, 2001). Кри6зис учреждений начального профессионального образования по6преж6нему отчасти связан с отсутствием связей с рынками труда в условияхбыстрых темпов проведения преобразований в экономике. Возрослипроблемы, связанные с обеспечением равенства доступа к образова6нию, о чем свидетельствуют усиление различий между регионами, не6пропорциональный отток из школ детей из более бедных семей, увели6чение разрыва в равенстве доступа и качестве образования между болеепроцветающими городскими центрами и более бедными городскими иотдаленными сельскими районами, а также быстрый рост числа уча6щихся среднего и старшего возраста, поступивших в частные школы,специальные общеобразовательные школы и лицеи для особо одарен6ных детей.

Эти проблемы вызваны многими причинами, но очевидно одно: ре6ализация реформ в образовании будет затруднена, если не добитьсяулучшения системы привлечения и распределения ресурсов, т.е. если нерешить первую из проблем, выявленных в результате проведения обзо6ра положения в секторе образования в 1999 г. Что касается финансиро6

вания образования, то авторы обзора 1999 г. обращали внимание на со6кращение федерального финансирования региональных систем обяза6тельного образования, неэффективное использование средств школа6ми. Об этом свидетельствуют сокращение соотношения между учащи6мися и учителями, крайне затратный характер финансирования рядасельских школ при низком качестве образования и резкий рост в шко6лах доли персонала, не связанного с преподаванием, отсутствие подот6четности администрации школ за использование средств, привлечен6ных из частных источников. В обзоре, в частности, на основе междуна6родного опыта, рекомендовалось ввести систему подушевого финанси6рования, основанную на принципе "деньги следуют за учащимся" в ка6честве инструмента, призванного обеспечить оптимальное использо6вание образовательных бюджетов за счет создания условий, при кото6рых потребности учащегося будут играть решающую роль в перерас6пределении средств.

КЛЮЧЕВОЙ ВОПРОС: ПРИВЛЕЧЕНИЕ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ РЕСУРСОВ

Проблемы недостаточного финансирования российского общего обра6зования являются следствием значительного сокращения объема реаль6ного ВВП в течение последнего десятилетия, что усугубляется сокращени6ем доли ВВП, направляемой на государственное финансирование образо6вания — до 3% в 2000 г. (Для сравнения: более чем 5% в Польше и Венгриии более чем 6% в странах Балтии). Эти проблемы также связаны с традици6онным порядком определения потребности в бюджетных средствах, ког6да школа составляет свою бюджетную смету, используя натуральные и сто6имостные нормы, такие как количество классов, число учебных часов,площадь в квадратных метрах, расходы прошлого года, вне зависимостиот результатов. Составленная школой расчетная потребность в бюджет6ных средствах рассматривается муниципальным уровнем и корректиру6ется в соответствии с возможностями бюджета, при этом объем фактиче6ских бюджетных ассигнований на образование, как правило, бывает на6много ниже, чем расчетная потребность, определенная школой. Утвер6жденный бюджет конкретной школы содержит детальную постатейнуюроспись, в соответствии с которой школы ежемесячно получают ассигно6вания на каждую статью расходов. Никаких требований к проведению мо6ниторинга, оценки и обеспечению обратной связи не предусматривается.

Процедуры постатейного бюджетного финансирования ограни6чивают самостоятельность директоров школ в принятии решений ораспределении средств. Кроме того, у школ нет никаких стимулов дляэкономии средств по конкретным статьям расходов, поскольку школане получит никакой выгоды от такой экономии, при этом финансиро6

Финансирование школьного образования в Российской Федерации14

вание на следующий год может быть снижено именно на объем сэко6номленных средств. Фактически школы заинтересованы в том, чтобымаксимально завысить свои потребности. Для завышения числа учите6лей, например, практикуется формирование классов с низкой напол6няемостью. Другими словами, такие процедуры формирования и рас6пределения бюджетных средств, которые связаны с согласованием иограничением "свободы действий", являются непрозрачными, непред6сказуемыми, громоздкими и не обеспечивающими решение долго6срочных стратегических задач. Они приводят к негибкому и неэффек6тивному использованию имеющихся незначительных ресурсов.

Ответной реакцией правительства на сложившуюся ситуацию ста6ла работа над определением (i) минимальных стандартов с точки зре6ния количества предметов и часов преподавания и (ii) распределе6нием ответственности между разными уровнями федеральной и реги6ональной власти за использование выделенных средств, необходи6мых для обеспечения соблюдения этих минимальных стандартов.

Важный шаг был предпринят 7 июля 2003 г, когда Президент под6писал Закон "О внесении изменений и дополнений в отдельные зако6нодательные акты РФ в части, касающейся финансирования общеоб6разовательных учреждений". Этот закон подтверждает право гражданРФ на широкий доступ к получению бесплатного начального, основ6ного и среднего (полного) образования в общеобразовательных учеб6ных заведениях. Наряду с внесенными изменениями в закон о мест6ном самоуправлении данный закон гарантирует соблюдение этогоправа за счет выделения из средств региональных бюджетов субвен6ций местным администрациям на обеспечение стандарта общего об6разования. Из этих субвенций должны финансироваться расходы наоплату труда занятых в школах, приобретение учебников, учеб6ных/методических пособий и оборудования, расходных материалов.Содержание школьных зданий и коммунальные услуги должны бытьобеспечены за счет средств местного бюджета.

ПРЕИМУЩЕСТВА СХЕМЫ ПОДУШЕВОГОФИНАНСИРОВАНИЯ

В то же время в рамках других правительственных инициатив продолжа6ется работа над подготовкой и внедрением альтернативного и прозрач6ного механизма распределения бюджетных средств, основанного на по6душевом принципе "деньги следуют за учащимся". Выбор этого альтерна6тивного механизма направлен на получение следующих результатов:

• Повышение прозрачности, объективности и предсказуемостипроцесса распределения бюджета и сокращение времени, кото6рое уходит на переговоры;

Преимущества схемы подушевого финансирования 15

• Отказ от затратного принципа;• На муниципальном уровне его внедрение позволило бы улуч6

шить систему распределения финансовых средств с учетом "не6жизнеспособных" школ в рамках программы реструктуризациисети школ в связи с сокращением численности населенияшкольного возраста;

• На уровне школы это способствовало бы повышению эффектив6ности использования ресурсов (в целях повышения качества) иулучшению системы отчетности перед родителями и Попечи6тельским советом.

В самой простой форме по данной схеме распределение конкрет6ной суммы бюджетных средств между школами зависит только от коли6чества учащихся, числящихся в учебном заведении: каждая школа полу6чает одинаковую сумму на каждого учащегося. На практике формула,как правило, корректируется с учетом нескольких факторов, связанныхс месторасположением и типом школы. В России отсутствует единыйподход к тому, какие коэффициенты применять и сколько их должнобыть для учета различных факторов. Тем не менее чаще всего в регионахприменяют коэффициенты, учитывающие следующие факторы:

• Различия в месторасположении (городские и сельские районы);• Различия в размере школы;• Различия в типе образования (профессиональное, общее и т.п.);• Проведение специальных программ обучения для умственно от6

сталых детей;• Предоставление домашнего обучения детям с ограниченными

возможностями здоровья;• Проведение программ углубленного изучения по отдельным

предметам;• Проведение программ "семейного образования".Хотя в случае применения коэффициентов сумма, которую получит

конкретная школа, будет зависеть и от ряда других факторов, помимо ко6личества учащихся, школы получат денежные средства, размеры кото6рых определены на основе принципов объективности и прозрачности.

Важной чертой российского варианта альтернативной системыраспределения средств должна стать децентрализация управлениябюджетом и передача его в ведение директора школы, который можетполучить бюджетные средства, открыть банковский счет школы и ис6пользовать его, проявляя гибкость в управлении школьным бюджетом(включающим средства, полученные из негосударственных источни6ков). Директор школы будет подотчетен Попечительскому советушколы, и аналогичные советы будут созданы на муниципальном и ре6спубликанском уровнях. Предполагается, что это даст положительныйэффект: согласно результатам проведенного ОЭСР исследования об6

Финансирование школьного образования в Российской Федерации16

разовательных достижений учащихся (PISA), посредственные образо6вательные достижения учащихся напрямую связаны со степенью авто6номии школы с точки зрения распределения бюджета (OECD, 2001,табл. 7.11).

НАКОПЛЕННЫЙ ОПЫТ ВНЕДРЕНИЯ ПОДУШЕВОГОФИНАНСИРОВАНИЯ В РОССИИ

Пионерами внедрения новой системы подушевого финансирования вРоссийской Федерации стали Самарская и Ярославская области и Рес6публика Чувашия. Переход на подушевое финансирование дошколь6ных, общеобразовательных и начальных профессионально6техничес6ких учебных заведений начался в Самаре в январе 1998 г. В соответ6ствии с этой системой каждая школа получает из регионального бюд6жета образовательного округа определенную сумму, рассчитанную понормативам (formula6based block grant) без постатейного распределе6ния расходов. Эти средства идут на оплату труда, хозяйственные расхо6ды и мелкий ремонт, а также (для учебных заведений начального про6фессионального образования) на социальную помощь учащимся. Од6нако покупка оборудования, оплата коммунальных услуг и ремонт зда6ний финансируются из муниципальных бюджетов, не входящих в сис6тему подушевого финансирования. У школ есть свои бухгалтерии ибанковские счета. Главными критериями выделения школе бюджетныхсредств являются количество учащихся, месторасположение школы иколичество укомплектованных классов (25 учащихся в городе и 15 уча6щихся в сельской местности) в школе.

Особенностью Самарской области являются созданные образова6тельные округа, подчиненные региональному Департаменту образо6вания. Через эти округа осуществляются финансирование заработнойплаты и учебных расходов в школах округа, а также стратегическийконтроль. Через округ осуществляется руководство региональнойпрограммой “школьный автобус”. Оставаясь в ведении муниципалите6та, школьные здания содержатся за счет средств муниципальных бюд6жетов. Региональное управление образования старается урегулиро6вать любые негативные последствия новой системы финансирования(например, финансирует перевод лишних преподавателей в школы вдругих районах). Созданные в области образовательные округа явля6ются уникальной конструкцией, так как их создание во многом проти6воречит существующим нормам законодательства по разграничениюбюджетных полномочий. В то же время в законе № 123 об образова6тельных субвенциях, вводящем финансовую ответственность регио6нальных бюджетов при финансировании образовательного процесса,практически нашла отражение самарская практика финансирования

Накопленный опыт внедрения подушевого финансирования в России 17

части расходов общего образования из средств регионального бюд6жета.

Директорам школ области предоставлена высокая степень незави6симости: они составляют бюджеты, которые затем утверждают соот6ветствующие органы управления. Они могут перераспределять рас6ходы между статьями и использовать внебюджетные средства на лю6бые цели, в том числе и на выплату премий преподавателям. Уже 30%общеобразовательных школ имеют собственные Попечительские со6веты, а 50% школ работают с советами районного уровня: Совет отве6чает (вместе с директором школы) за управление школьной деятель6ностью, в том числе за планирование и осуществление контроля надрасходами. Одним из препятствий на пути эффективного внедренияподушевого финансирования в Самарской области является отсут6ствие у местных чиновников, директоров школ, бухгалтеров и членовПопечительских советов необходимых навыков бюджетного плани6рования.

С 2001 г. общеобразовательные школы Республики Чувашия фи6нансируются в рамках системы подушевого финансирования. В 2002 г.насчитывалось 643 школы, в том числе 49 начальных, 170 основных(включая школы для учащихся, нуждающихся в специальном обуче6нии) и 424 средние школы (включая 4 лицея и гимназию). Особенно6стью модели нормативного финансирования Республики Чувашияявляется то, что в норматив включены два типа школьных расходов —обучение и содержание школы. Размеры ассигнований на обучениезависят от общего количества учащихся, количества учащихся, нахо6дящихся на специальном и коррекционном обучении; количества де6тей с ограниченными возможностями здоровья, находящихся на до6машнем обучении; наличия программ углубленного изучения отдель6ных предметов или программ "семейного обучения"; и размера, типаи месторасположения школы. Размеры ассигнований на содержаниешколы зависят только от количества учащихся и размера школы.

С 2001 по 2003 г. средства на финансирование школ направлялись че6рез бюджеты местных органов управления, но начиная с 2004 г. по такойсхеме будут финансироваться только расходы на коммунальные услуги:расходы на обучение, как, например, заработная плата учителей и покуп6ка учебников, техническая помощь и материалы, будут оплачиваться изрегионального бюджета (образовательные субвенции). Муниципальныеи районные органы управления официально отвечают за принятие ре6шений о закрытии неперспективных школ, но на практике стратегичес6кие решения принимает Департамент образования, который также ру6ководит программой “школьный автобус”. Директора школ вправе сво6бодно распоряжаться внебюджетными средствами и гибко использовать

Финансирование школьного образования в Российской Федерации18

бюджетные средства. На сегодняшний день, в отличие от Самары, лишьменьшая часть школ является юридическими лицами.

В Ярославле система подушевого финансирования используется вобщеобразовательных школах с 2003 г., когда было принято постанов6ление администрации Ярославской области "О переходе на норматив6ное бюджетное финансирование общеобразовательных учрежденийобласти", хотя подготовительная работа и апробация нормативногоподхода проводились несколько лет. Средства для финансированиярасходов на оплату труда и текущие хозяйственные затраты перечис6ляются муниципалитетам из регионального бюджета. Эта система нераспространяется на финансирование материально6техническогообеспечения и коммунальных услуг, которое осуществляется изсредств муниципальных бюджетов.

При расчете норматива финансирования на одного учащегося ис6пользуются следующие пять поправочных коэффициентов:

• сельские школы с низкой наполняемостью;• преподавание программ углубленного изучения предметов (в

лицеях, гимназиях);• проведение программ дошкольного обучения;• вечерние классы для взрослых; • преподавание по коррекционным программам для учащихся с

ограниченными возможностями здоровья.Все школы в области являются юридическими лицами, получаю6

щими региональные средства в форме целевых субвенций, за ис6пользование которых отвечают директора школ. В более крупныхшколах есть свои бухгалтерии. Серьезной проблемой является не6хватка у персонала школ навыков бюджетного планирования и бух6галтерского учета, но в течение трех месяцев группа специалистовездила по районам и проводила подготовку директоров школ иглавных бухгалтеров.

На сегодняшний день результаты применения системы подушевогофинансирования (см. обзор в Приложении A) оцениваются неодно6значно. Лишь Самарская область имеет достаточно длительный опытиспользования этой схемы, чтобы представить данные, позволяющиесудить о появлении положительных результатов. В частности, количе6ство школ и классов сократилось в соответствии с сокращением коли6чества учащихся, а соотношение между учащимися и преподавателя6ми и учащимися и техническим персоналом значительно увеличи6лось. В школах также имеются примеры увеличения расходов на раз6витие и расширение возможностей для получения внебюджетногофинансирования. Тем не менее отсутствуют данные о существенныхизменениях заработной платы, которая снижалась в реальном выра6жении с 1997 г.

Накопленный опыт внедрения подушевого финансирования в России 19

ВЛИЯНИЕ БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА И КАЗНАЧЕЙСКОЙСИСТЕМЫ НА ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ

Большинство стран ОЭСР используют для управления государственнымисредствами казначейскую систему1, которая находится в ведении Минис6терства финансов. Эти системы, как правило централизованные, осу6ществляют платежи и предоставляют центральному правительству услугипо проведению комплексного бухгалтерского учета, подготовке финан6совой отчетности и финансовому менеджменту. В развитых странах всеэти услуги для Министерства финансов и соответствующих ведомств ока6зывают сетевые компьютерные системы, которые могут включать модулипо составлению бюджета, контролю и регулированию долговых отноше6ний, управлению внебюджетными средствами, функциям местных орга6нов самоуправления и т.п. Более того, практически все бывшие республи6ки Советского Союза ввели казначейские системы, а большинство из нихдобились определенного прогресса во внедрении казначейских платеж6ных систем и базовых единых казначейских счетов.

Целью перехода к практике казначейского исполнения бюджета вРоссии является установление оперативного контроля над целевымиспользованием бюджетных средств и ходом исполнения бюджета,повышение точности бюджетных проектировок, увеличение возмож6ностей управлять ликвидностью бюджета и реже прибегать к краткосрочным заимствованиям. Казначейское исполнение бюджета в соот6ветствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ (статьи 215, 216)должно осуществляться на основе принципа единства кассы. Принципединства кассы предусматривает зачисление всех поступающих дохо6дов бюджета, привлечение и погашение источников финансированиядефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счетабюджета, т.е. сосредоточение всех средств бюджета "в одних руках".

В России Бюджетный кодекс и казначейская система, которые сталииспользоваться для контроля над федеральными расходами на образо6вание в 1998 г., основаны на следующих принципах:

• Наличие единого бюджетного счета;• Исполнение бюджета путем перечисления денежных средств с

единого бюджетного счета поставщикам товаров и услуг, осущест6вление казначейством контроля за исполнением бюджетных ли6митов и учета договоров;

• Закрытие текущих счетов бюджетополучателей и переход к фи6нансированию по лицевым счетам (возможен поэтапный переходк такой системе);

1 См.: Potter and Diamond (2000) для дальнейшего обсуждения вопросов, связанных с созданием

казначейских систем в странах с переходной экономикой.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

На региональном уровне действует несколько моделей деятельностиказначейств. Согласно первой модели (которая уже применяется в Рос6товской области и Таймырском автономном округе), федеральное казна6чейство осуществляет частично или полностью все функции региональ6ных органов управления. Согласно второй модели, государственные ор6ганы управления в некоторых регионах (в том числе в Республике Чува6шия) ввели собственную казначейскую систему, включающую региональ6ный и муниципальные бюджеты. Третий вариант предусматривает созда6ние независимых региональных и муниципальных казначейств.

С 2001 г. в России широко обсуждается вопрос о том, что введениеказначейского контроля за исполнением региональных бюджетов мо6жет поставить под угрозу финансовую автономию школ. В соответствиис положениями статьи 43 Закона РФ "Об образовании", образовательноеучреждение самостоятельно осуществляет финансово6хозяйственнуюдеятельность, имеет самостоятельный баланс и расчетный счет в бан6ковских или иных кредитных учреждениях. В соответствии же со стать6ей 161 Бюджетного кодекса (пункт 6) бюджетное учреждение при испол6нении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании лишьсредств, полученных за счет внебюджетных источников.

Положения Закона " Об образовании" в вопросах финансированиябюджетных учреждений имеют подчиненное значение по отношению кфинансовому и бюджетному законодательству, в частности к Бюджетномукодексу. Право образовательных учреждений иметь расчетный счет в бан6ковских учреждениях, записанное в Законе, противоречит общим принци6пам казначейского исполнения бюджета. Самостоятельность бюджетныхучреждений в расходовании средств, полученных за счет внебюджетныхисточников, ограничивается необходимостью отражать все эти средствана едином бюджетном счете, при казначейском исполнении бюджета. В со6ответствии со статьями 155 и 156 Бюджетного кодекса счета бюджетовдолжны обслуживаться в Банке России, что является дополнительным огра6ничением степеней свободы бюджетов и бюджетных учреждений.

Практика финансирования бюджетных учреждений и права бюджет6ных учреждений на сегодняшний момент, в условиях кардинальных из6менений налогового и бюджетного законодательства, существенно раз6личается по регионам и муниципалитетам. Так, в некоторых городах му6ниципальные учреждения образования имеют право открывать расчет6ные счета в коммерческих банках для аккумулирования на них и самос6тоятельного расходования доходов от оказания платных услуг. Одновре6менно доходы от арендной платы от сдачи помещений, занимаемыхбюджетными учреждениями, поступают в "общую копилку" на казначей6ский счет. В других случаях доходы бюджетных учреждений от платныхуслуг отражаются на едином казначейском счете, что существенно огра6ничивает самостоятельность образовательных учреждений.

Влияние Бюджетного кодекса и казначейской системы на финансирование образования 21

При казначейском исполнении бюджета наиболее острым длябюджетных учреждений является вопрос оперативности при переме6щении бюджетных ассигнований между разделами, подразделами, це6левыми статьями и видами расходов функциональной классифика6ции расходов бюджетов. Для главных распорядителей бюджетныхсредств (например, региональных и муниципальных комитетов пообразованию) важна возможность оперативно перемещать финансо6вые ресурсы между получателями бюджетных средств или статьямирасходов. В Бюджетном кодексе эти вопросы регламентируютсястатьями 233 и 234. Как и в случае распоряжения доходами от платныхуслуг, ситуация здесь складывается по6разному в различных регионахи муниципалитетах.

Можно утверждать, что казначейская система исполнения бюджета,применяемая в соответствии с буквой Бюджетного кодекса, являетсяпрепятствием для достижения финансово6экономической самостоя6тельности бюджетного учреждения. В то же время существует реальнаявозможность минимизировать это негативное влияние за счет различ6ных вариантов функционирования региональной (муниципальной)казначейской системы. Об этом свидетельствуют примеры различий вреализации регионами принципов казначейского исполнения бюджета.

В рассматриваемом в Думе проекте Федерального закона "О внесенииизменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации вчасти регулирования межбюджетных отношений" содержится требова6ние кассового обслуживания исполнения бюджетов всей бюджетной си6стемы Российской Федерации Федеральным казначейством, что означа6ет перевод всех счетов в Федеральное казначейство. Данное требованиепо сути ограничивает и без того незначительный уровень фискальной ав6тономии регионов и муниципалитетов, что негативно скажется и на са6мих бюджетных учреждениях, так как права бюджетных учреждений припереходе на кассовое обслуживание в федеральное казначейство такжемогут быть ущемлены еще больше. Централизация бюджетного процессав виде исполнения бюджетов всех уровней через органы Федеральногоказначейства лишает региональные и муниципальные Администрацииправа самостоятельно выбирать модель финансирования бюджетных уч6реждений и обеспечения их финансово6хозяйственной самостоятельно6сти. Регионы и муниципалитеты при обслуживании в территориальныхорганах Федерального казначейства будут вынуждены следовать одно6временно всем положениям весьма несовершенного бюджетного зако6нодательства, вступающего в определенные противоречия с законода6тельством других видов, в частности с Законом "Об образовании".

Таким образом, введение казначейства приводит к возникновениюкак минимум трех проблем для финансово6хозяйственной самостоя6тельности школы.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации22

• Первая заключается в том, что включение в бюджет школы боль6шого количества статей или подстатей расходов, предусмотрен6ное Бюджетным кодексом, негативно сказывается на примене6нии гибкого подхода при исполнении бюджета школы.

• Вторая касается характера "одобрения" школьных бюджетов ор6ганами казначейства, которое априорно проверяет распределе6ние средств между категориями в соответствии с установленны6ми нормами.

• Третья заключается в необходимости получения разрешенияказначейства на перераспределение средств между статьямибюджетной классификации и кварталами.

РОЛЬ МИНИМАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ И БЮДЖЕТНЫХНОРМАТИВОВ В МЕХАНИЗМАХ ФИНАНСИРОВАНИЯОБРАЗОВАНИЯ

Введение подушевого бюджетного финансирования и финансово6хо6зяйственной самостоятельности образовательного учреждения являетсямеханизмом реализации принципа "деньги следуют за учащимся". Одна6ко при этом без ответа остается вопрос о размере финансирования "надушу". Конечно, можно предложить "простой" путь и ориентироватьсяна совокупный образовательный бюджет прошлых лет, деля его на коли6чество учеников (с учетом коэффициентов). Такой подход кажется при6влекательным, но содержит в себе опасность недофинансирования госу6дарственных образовательных стандартов. Поэтому появляется идея по6душевого норматива, который рассматривается как государственныйминимальный стандарт в образовании в стоимостном выражении и, та6ким образом, становится важной составляющей схемы подушевого фи6нансирования.

Работа по реализации двух первых направлений была одобрена от6раслевым министерством и проводилась в рамках пилотных регионовпри поддержке проектов Всемирного банка. Реализация третьего на6правления выходила за узкоотраслевые рамки и была теснейшим обра6зом связана с изменением общефедерального законодательства в кон6тексте стратегии развития социальных отраслей и бюджетной рефор6мы в целом. Именно изменение общей политики государства в отноше6нии бюджетных расходов и концептуальный отказ от любых мини6мальных государственных социальных стандартов и законодательнозакрепленных нормативов финансовых затрат на единицу услуг, не по6зволили реализовать в полной мере и распространить накопленныйопыт по определению и применению подушевого бюджетного финан6сирования в образовании.

Роль минимальных стандартов и бюджетных нормативов в механизмах финансирования образования 23

Норматив финансирования в образовании как законодательно за6крепленная норма появился еще в 1992 г. с принятием закона "Об обра6зовании". Можно сказать, что к концу девяностых годов уже существо6вала достаточно хорошо отработанная система подзаконных актов,регламентирующих нормативное подушевое финансирование, а такжедеятельность бюджетных учреждений в рамках финансово6хозяй6ственной самостоятельности. Были детально регламентированы меха6низмы привлечения внебюджетных ресурсов. В результате за 10 лет не6которая часть образовательных учреждений успешно реализовывалапринципы "деньги следуют за учащимся", перешла на финансово6хо6зяйственную самостоятельность. Это выразилось в том, что появилисьобразовательные учреждения, качество образовательных услуг в кото6рых привлекало дополнительных учащихся, что отражалось на бюд6жетных поступлениях, а также у них появились значительные стимулык привлечению внебюджетных средств. Однако в школьном образова6нии это явление не стало массовым, число таких "успешных" учрежде6ний долгое время не превышало 10% от общего числа.

Закон "Об образовании" устанавливает, что финансирование обра6зовательных учреждений осуществляется на основе государственных иместных нормативов финансирования, определяемых в расчете на од6ного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категорииобразовательного учреждения. При этом Законом отмечается, что фе6деральные нормативы финансирования образовательных учрежденийявляются минимально допустимыми, т. е. формально с 1992 г. подуше6вой норматив как основа финансирования образовательных учрежде6ний, — действующая норма. Про нормативную основу формированиябюджетных затрат говорит и действующий Бюджетный кодекс. БК го6ворит о нормативах финансовых затрат как основе формированиябюджетов и о нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.В логике действующего БК и в соответствии с Законом "Об образова6нии", отраслевой норматив подушевого бюджетного финансированиядолжен являться именно нормативом минимальных финансовых за6трат в общем образовании.

Несмотря на действующую законодательную норму нормативногобюджетного финансирования, неоднократные попытки установить этотнорматив, законодательно закрепить его на федеральном уровне неувенчались успехом. Последняя попытка была предпринята летом2003 г., при разработке закона "Об образовательных стандартах". Коми6тет по образованию Госдумы внес в Закон статью, которая вводила стои6мостную составляющую стандарта. Закон прошел первое слушание, ностатья, касающаяся финансового норматива, была изъята. Не получив отфедерального уровня ни закона о минимальных социальных стандар6тах, ни нормативов бюджетных расходов на отдельные бюджетные услу6

Финансирование школьного образования в Российской Федерации24

ги, многие регионы приняли свои законы о минимальной бюджетнойобеспеченности или минимальных социальных стандартах. Примеромтаких законов могут служить законы Республики Карелия, Пермской об6ласти, Красноярского края и др. Нормативные расходы на образователь6ные учреждения в этом случае являются частью общих нормативов фи6нансовых затрат на потребителей бюджетных услуг.

Отказ от нормативов бюджетного финансирования образования,разработка которых осуществлялась рядом министерств и ведомств, вы6зван несколькими причинами. Во6первых, указанные нормативы пред6полагалось рассчитывать в стоимостном выражении исходя из нату6ральных нормативов потребностей населения в услугах указанных от6раслей, без учета стоимостных ограничений. Во6вторых, предлагаемыеметодики расчета нормативов являлись непрозрачными в силу того, чтобольшинство используемых в этих методиках показателей было призна6но субъективными. Кроме того, использование нормативов бюджетнойобеспеченности создает иллюзию, что есть какие6то абстрактные, "объ6ективные" бюджетные потребности, которые должны определять объембюджетных расходов, не связанных с доходами бюджета.

Основным аргументом против нормативного подхода при форми6ровании бюджетных потребностей явилось то, что если учесть все дей6ствующие законодательные нормы, действующие в социальных отрас6лях, и провести расчет бюджетных потребностей, опираясь на необхо6димость их реализации, то расходные потребности превысят бюджет6ные возможности в несколько раз.

Многие из регионов РФ ежегодно законодательно устанавливаютподушевые нормативы финансирования основных социально значи6мых услуг, в том числе и образования. Эти нормативы рассчитываются"обратным счетом" после того, как определены общий объем и струк6тура расходов. Установленные законом, они являются основой дляформирования бюджетов, в зависимости от численности учащихся ипри учете удорожания услуг.

Сегодня при разработке нового законодательства по расходнымобязательствам и разграничении бюджетных полномочий доминируетточка зрения, что федеральный уровень не должен брать на себя допол6нительные финансовые обязательства — "финансовые мандаты". Феде6ральные нормативы рассматриваются именно с этой точки зрения, по6этому их введение имеет мало шансов на успех. Эту же линию продол6жает и разрабатываемое Законодательство, в частности Закон "Об об6щих принципах организации местного самоуправления в РФ". Законо6дательством уже возложена ответственность по установлению норма6тива расходов на обеспечение учебного процесса (за исключениемкоммунальных расходов) для расчета субвенций муниципалитетам, насубъекты Федерации. Таким образом, разработка нормативов мини6

Роль минимальных стандартов и бюджетных нормативов в механизмах финансирования образования 25

Финансирование школьного образования в Российской Федерации26

мальной бюджетной обеспеченности, норматива бюджетного подуше6вого финансирования, несмотря на сохранившуюся запись в БК, на фе6деральном уровне практически прекратилась.

В связи с вышесказанным несколько меняются те основные функ6ции, которые должны выполнять нормативы подушевого финансиро6вания в образовании. Они не только должны запускать механизмы бо6лее эффективного способа использования бюджетных ресурсов, онидолжны обеспечить финансирование бюджетной образовательной ус6луги на уровне не менее достаточного для выполнения образователь6ного стандарта при доведении средств до каждого образовательногоучреждения на подушевой основе. В условиях меняющегося законода6тельства, в частности исчезновения из правовой среды упоминания огосударственных гарантиях финансовых затрат на ту или иную бюд6жетную услугу, основной становится функция норматива как стоимо6стной оценки минимально гарантированной нормы образования оп6ределенного объема и качества. Это должно означать, что подушевоебюджетное финансирование должно обеспечить гарантию того, чтокаждый учащийся вне зависимости от места проживания, возможнос6тей бюджета того муниципалитета, где он проживает, и прочих усло6вий получит образовательную услугу, в объеме и по качеству ненарушающую заданного стандарта2. При этом должны быть учтены ин6дивидуальные особенности учащегося, которые выражаются в особен6ностях программ, по которым обучается ребенок (общие программы,программы для детей с девиантным поведением и др.). Поэтому можноговорить о нормативно&подушевом финансировании.

УРОКИ МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА

Прежде чем приступать к обсуждению возникших проблем или воз6можных вариантов политики, направленной на совершенствованиеновой системы финансирования с точки зрения повышения эффек6тивности распределения ресурсов, и примирить казначейский конт6роль над исполнением региональных бюджетов со школьной автоно6мией, представляется целесообразным кратко рассмотреть междуна6родный опыт в этой области. В 1999 г. ЮНЕСКО опубликовала ком6плексный анализ опыта нормативного финансирования в школах(Ross and Levacic, 1999), включавший рассмотрение четырех конкрет6

2 Заметим, что региональный опыт попыток введения подушевых нормативов неоднозначен. В ряде реги6

онов существенно упало финансирование тех школ, которые по объективным причинам не могут обеспе6

чить нормативной наполняемости классов. Распространенной становится и опасная практика "раскулачи6

вания богатых" школ (лицеев и гимназий), где повышенное финансирование обеспечивало высокое каче6

ство и инновации в образовании. Норматив, таким образом, становится не ограничением финансирова6

ния "снизу", а основой уравниловки и ограничения финансирования "сверху".

ных примеров (Австралия, Англия и Уэльс, США и Канада, Новая Зе6ландия). Эти примеры свидетельствуют о "полностью децентрализо6ванном" подходе к управлению образованием, на основе которого мо6жет быть разработана модель системы подушевого финансированиядля России. Доля бюджета школы, которая определяется по формулам,меняется в зависимости от страны (и внутри стран), но во всех случа6ях школа напрямую распоряжается этой частью своего бюджета. Темне менее это не означает, что в системе образования отсутствует регу6лирование. Например, в табл. 1 представлены принципы системы ре6гулирования с учетом роли нормативного финансирования, котороедействует в Великобритании с 1988 г. Эта модель представляется на6иболее полезной для России с точки зрения внедрения системы, обла6дающей многими аналогичными характеристиками.

Как показывает табл. 1, в Великобритании нормативно6подушевоефинансирование создает школам финансовые стимулы для набора уча6щихся и предоставляет родителям возможность выбора школы (в зави6симости от наличия места и соответствия ребенка критериям приема)и, таким образом, является важнейшим компонентом "квази6рынка" об6разовательных услуг. Разработка национальных стандартов и проду6манной национальной системы тестирования в сочетании с публика6цией результатов тестов и экзаменов и регулярными проверками школи публикацией отчетов инспекторов были призваны стимулировать ав6тономные школы повышать качество обучения, чтобы набрать большеучащихся и, следовательно, увеличить объем финансирования.

Передача школам полномочий по принятию бюджетных решенийявляется основным нововведением, но вызывает меньше споров, чемдругие аспекты системы (например, детали нормативов, публикациярейтингов по результатам экзаменов и путаница из6за сложных правил,касающихся использования других источников финансирования3). Не6сомненно, в Великобритании (и в других странах, охваченных иссле6дованием Росса и Левачича) отсутствуют опасения, которые возниклив России в связи с возможностью вмешательства казначейства или Ми6нистерства финансов в детали разработки школьных бюджетов. Глав6ной проблемой составления бюджета является корректировка долишколы в общем бюджете с учетом разницы между запланированным ифактическим количеством учащихся. Долю бюджета, рассчитанную наосновании предварительной сметы, объявляют в марте (за нескольконедель до начала финансового года), новых учебников набирают в на6чале учебного года в сентябре, а национальная перепись учащихсяпроводится в январе. Доля бюджета не меняется в течение учебного го6

Уроки международного опыта 27

3 См.: BBC (2003).

Финансирование школьного образования в Российской Федерации28

Участники процесса децен�трализованного принятиярешений

Администрация школы:• отвечает за управление

школой;• делегирует повседневные

полномочия директору.Родители:• избирают членов совета;• имеют возможность выбо�

ра школы.Местные органы управле�ния:• определяют общий бюд�

жет в пределах, установ�ленных центральным пра�вительством;

• отвечают за специальныепрограммы, политику на�бора учащихся, обязатель�ную программу, матери�ально�техническое обеспе�чение, основные услуги ит.п.

Деловое сообщество:• участвует в проведении

профессиональной подго�товки и определении зонобразовательной деятель�ности;

• кооптируется в совет шко�лы.

Сфера управления для при�нятия решений на уровнешколы

Бюджет:• школы распоряжаются

своим бюджетом для удов�летворения практическивсех своих потребностей.

Материальные ресурсы(основные фонды):• две категории школ: 1)

школы, принадлежащиеместным властям, несутответственность перед"владельцами", 2) осталь�ные школы контролируютвсе средства.

Кадровая политика:• определяется администра�

цией школы, официаль�ным работодателем.

Учащиеся:• школа принимает учени�

ков согласно политикиприема учащихся.

Учебная программа:• школы имеют право ре�

шать, как и что препода�вать в рамках националь�ного стандарта.

Оценка результатов:• школы должны наметить

итоговые показатели порезультатам национально�го теста и государствен�ных экзаменов.

Регулирование

Использование ресурсов:• финансовый аудит;• требования к квалифика�

ции, уровень оплаты и усло�вия работы преподавателейустанавливаются на нацио�нальном уровне с возмож�ностью использования гиб�кого подхода на местномуровне;

• национальное трудовое за�конодательство;

• отсутствие ограниченийпо численности учащихсяв классе;

• отсутствие правил, уста�навливающих минималь�ные размеры площадей;

• законодательство об охра�не здоровья и безопаснос�ти.

Требования к процессуобучения:• национальная программа;• национальные тесты и

другие показатели оценкиуспешности;

• проверка стандартов и ка�чества образования;

• минимум школьных часов.Рыночные условия:• вступление на рынок и

уход с рынка — решения оботкрытии новых школ, за�крытии школ, изменениимаксимального количестваучащихся должны бытьодобрены Департаментомобразования;

• публикация данных о ре�зультатах работы школ;

• родители имеют возмож�ность выбора школы;

• политика приема учащихсяносит более рекомендатель�

Таблица 1: Составные элементы менеджмента на уровне школы в Великобритании после 1988 г.

Источник Таблицы и текста: Levacic, 1999, таблица 8.1.

да, но из года в год проводится ее корректировка с учетом разницымежду предварительной сметой и реальными результатами. Школамразрешается переносить излишек или дефицит средств4 на следующийфинансовый год, и они могут удерживать все полученные внебюджет6ные поступления (в основном за счет сдачи в аренду помещений илиспонсорской помощи). Как и в России, школы должны проводить кон6курсные торги на закупку таких услуг, как строительство, ремонт, обще6ственное питание и организация спортивных мероприятий и культур6ного досуга. Все школы имеют право открыть собственные банковскиесчета для получения переданных им бюджетных средств.

Среди стран Центральной и Восточной Европы, исследования вкоторых проводили Фишбейн (2001) и Дэйви (2002.)5, Чешская Рес6публика, пожалуй, ближе всех подошла к созданию такой системынормативно6подушевого финансирования школ, которую можно бы6ло бы создать в России6. Нормативы используются в компоненте зара6ботной платы, который финансируется централизованно. Для расче6та "нормативного" (или эффективного) количества преподавателей итехнического персонала, а следовательно, и фонда заработной платыиспользуется количество учащихся, зачисляемых в школу осеньюкаждого года. Директор школы может по своему усмотрению распре6делить фонд заработной платы, опираясь на нормативные показате6ли количества персонала, — либо взять на работу максимальное коли6чество работников с низкой средней заработной платой, либо сокра6тить количество работников и повысить заработную плату. Муници6палитеты отвечают за финансирование других расходов, текущих икапитальных расходов государственных школ и детских садов, но,как правило, скорее местные условия, а не нормативы определяютразмеры ассигнований для каждой школы. Школы могут не возвра6щать те средства, которые не были использованы, и переносить их наследующий год или в случае необходимости даже использовать ихдля выплаты дополнительных компенсаций. Однако, если такие вы6платы производятся, центральное правительство, скорее всего наравнозначную сумму, сократит размеры своих взносов в премиа6льный фонд. Доходы от продажи или сдачи в аренду зданий, находя6щихся в собственности центрального правительства (которому при6надлежит большинство школьных зданий), следует направлять в госу6дарственный бюджет. Что касается муниципальной собственности,то муниципальные органы управления, как правило, разрешают шко6

Уроки международного опыта 29

4 В пределах разумного. Школа, постоянно имеющая большой дефицит, становится кандидатом на закры6

тие, а образование излишков может свидетельствовать о неэффективном менеджменте.

5 Фишбейн рассматривает Албанию, Болгарию, Чешскую Республику, Венгрию, Польшу и Румынию; иссле6

дованиями Дэйви охвачены Чешская Республика, Венгрия, Польша и Словакия.

6 См. подробное описание чешской системы в работах: Hendrichova et al. (2001) и Kratky et al. (2002).

лам гибко использовать такие поступления, например, пускать их наремонт или материально6техническое обеспечение, покупку методи6ческих пособий. Хотя данные о вмешательстве Министерства финан6сов в процесс подготовки бюджетов или о негибком подходе к ис6пользованию бюджета отсутствуют, в Чешской Республике возника6ют определенные трудности в связи с составлением детального по6статейного бюджета. Например, в исследовании Kratky et al. (2002)ставится вопрос о том, как, с точки зрения постатейного распределе6ния затрат, классифицировать магнитофон, который утром директоршколы использует, чтобы слушать новости по радио, и который так6же используется на уроках музыки, или копировальный аппарат, ко6торый используют для общих нужд и для копирования материалов изучебников, и т.п.

Армения стала еще одной страной с переходной экономикой, кото6рая использует систему децентрализованного подушевого финансиро6вания: свыше 300 пилотных школ был предоставлен новый юридичес6кий статус автономных учреждений, и они получают финансирование вформе единовременных выплат из расчета на одного учащегося. Схемакрайне проста — объем финансирования зависит лишь от количестваучащихся и месторасположения школы. Несмотря на некоторые перво6начальные проблемы, школы активно используют новый гибкий подходи свой автономный статус. Они также с энтузиазмом приняли участие вПрограмме совершенствования школы, в рамках которой на конкур6сной основе были выделены средства на самостоятельно разработанныепроекты. Тем не менее решение комплексной задачи по рационализа6ции и повышению эффективности представляется пока нерешенной.

В целом краткий обзор международного опыта показывает, что несуществует неизбежного конфликта между централизован�ным казначейским контролем над расходами и школьной авто�номией (включая собственный банковский счет школы), и ука�зывает на ряд возможных вариантов политики для России. Вчастности, становится очевидным, что было бы опасно рассчитыватьна то, что внедрение новой простой системы финансирования решитвсе проблемы сектора образования, перечисленные в начале данногоаналитического доклада. Например, конкуренция между автономнымишколами сама по себе не приведет к улучшению качества: она должнабыть подкреплена — как это показано на примере Великобритании втабл. 1 — созданием национальной системы, обеспечивающей разра6ботку образовательной программы, проведение тестирования, публи6кацию результатов тестов и экзаменов в каждой школе и предоставле6ние регулярных отчетов школьных инспекторов. В некоторых случаяхконкуренция может привести к ухудшению положения в обеспеченииравного доступа. Поэтому ее следует скорректировать за счет введения

Финансирование школьного образования в Российской Федерации30

норматива, который стимулировал бы прием в школы учащихся с фи6зическими или умственными недостатками или социально6экономи6ческими проблемами.

НЕРЕШЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ

В данном докладе рассматриваются две основных группы проблем: i. Проблемы, которые на сегодняшний день препятствуют внедре6

нию подушевого финансирования в России;ii. Возможные проблемы, связанные с гибкостью бюджета и авто6

номией школ, из6за введения казначейской системы и Бюджет6ного кодекса.

ВНЕДРЕНИЕ СИСТЕМЫ ПОДУШЕВОГО ФИНАНСИРОВАНИЯВ целом, ответ на вопрос о том, являются ли условия благоприятнымидля внедрения системы подушевого финансирования, зависит от сле6дующих шести факторов7.

• Четкие и согласованные политические условия с ясно вы6раженными целями, которые понятны, выстроены в порядкеприоритетности и находят широкую поддержку.

• Адекватная техническая инфраструктура, в частности нали6чие достоверной информации о количестве учащихся по клас6сам, количестве обучающихся по специальным программам, ос6новных характеристиках учащихся (социально6экономическоеположение, знание языка, успеваемость) и о характеристикахшколы (размер, месторасположения и текущие расходы).

• Прозрачный и открытый диалог. Помимо попечительскихсоветов школ в постоянном диалоге должны принимать участиепредставители различных структур муниципального, регио6нального и национального уровней (в том числе политическиелидеры, разработчики политики, администраторы, директорашкол, учителя, представители учительских организаций и членышкольных советов).

• Готовность к переменам. Внедрение новой системы предпола6гает "победителей" и "проигравших". Исходя из этого, необходимоподготовить всех участников к предстоящим переменам до полно6го введения системы.

• Ресурсы на внедрение и применение. Нормативы подушево6го финансирования не являются неизменными, их необходимопостоянно обновлять. Они должны быть максимально простыми винтересах минимизации затрат на сбор и анализ данных.

Нерешенные проблемы 31

7 См.: Ross and Levacic (р. 252) для более подробного обсуждения.

• Научный вклад. Необходимо проводить исследования трехразных типов: прикладные исследования — чтобы определитьуровень затрат на одного учащегося для программ разного уров6ня и типа; исследования в области политики образования — что6бы контролировать последствия введения системы и вносить по6лезные изменения в нормативы, и фундаментальные исследова6ния в области связей между использованием ресурсов и резуль6татами обучения в школах — чтобы разъяснять решения о рас6пределении ресурсов, принятые на национальном уровне.

В России пока отсутствуют многие из необходимых предварительныхусловий. Недавно предпринятые попытки определить минимальные об6разовательные стандарты и ответственных за предоставление финанси6рования для обеспечения их выполнения являются одним из первых ша6гов в этом направлении, но необходимы дальнейшие шаги. На данный мо6мент не удовлетворена потребность в персонале, прошедшем надлежа6щую подготовку, и необходимом компьютерном оборудовании и про6граммном обеспечении. Процесс подготовки участников прозрачного иоткрытого диалога практически не начался так же, как и процесс созданиятаких институтов, как попечительские советы; необходимо четкое совме6стное планирование, чтобы стимулировать готовность к переменам.Средств на внедрение и применение системы и проведение исследованийтакже недостаточно (хотя есть способные научные работники).

Опыт, накопленный в ходе использования подушевого финансиро6вания школ в трех регионах (как и международный опыт), также пока6зывает, что необходимо определенное время для того, чтобы польза отвнедрения системы стала ощутимой. Лишь Самарская область имеетдостаточно длительный опыт применения этой схемы, чтобы предста6вить данные о появлении положительных результатов. В частности, ко6личество школ и классов сократилось в соответствии с сокращениемколичества учащихся, а соотношение между учащимися и преподава6телями и учащимися и техническим персоналом значительно увеличи6лось. На уровне школ также имеются примеры увеличения расходов наразвитие и расширение возможностей для получения внебюджетногофинансирования. Тем не менее отсутствуют данные о существенномизменении оплаты труда, снижение которой в реальном выражениинаблюдалось с 1997 г.

КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА И БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС В апреле 2003 г. на конференции по проблемам внедрения норматив6ного подушевого финансирования школ под контролем Министерствафинансов, которая проходила в Тольятти в Самарской области, быливыделены несколько проблем, связанных с введением казначейскогоконтроля над системой подушевого финансирования:

Финансирование школьного образования в Российской Федерации32

• Ограничение автономии школ и гибкости при использованиисредств;

• Расхождения между законодательной и регулятивной базой каз6начейского контроля и практикой его применения, которые ме6шают внедрению системы подушевого финансирования;

• Недостаточный уровень подготовки школьных администрато6ров/бухгалтеров и муниципальных и региональных чиновниковк внедрению этих новых финансовых моделей.

На конференции были выдвинуты следующие предложения для рас6смотрения в думском Комитете образования и науки, Министерстве фи6нансов, Министерстве образования и в региональных и муниципаль6ных органах управления и Департаментах образования и финансов:

• Принять федеральный закон, который обеспечил бы к 2005 г. вы6деление общеобразовательным учреждениям субвенций из ре6гионального бюджета на подушевой основе;

• Устранить регулирование внебюджетных фондов школ со сто6роны казначейского контроля8;

• В каждом из семи федеральных округов создать сеть школ, кото6рые стали бы пилотными полигонами для внедрения подушево6го финансирования под казначейским контролем;

• Стимулировать развитие федерального законодательства в инте6ресах оказания эффективной финансовой поддержки системеобразования на уровне муниципалитетов и школ;

• Внести поправки в Бюджетный кодекс, чтобы обеспечить непро6тиворечивый переход к подушевому финансированию и школь6ной автономии9;

• Ускорить разработку и внедрение программ подготовки и пе6реподготовки региональных, муниципальных и школьных ад6министраторов, используя уроки, полученные в ходе реализа6ции проекта "Реформа системы образования" в пилотных реги6онах;

• Предоставить другим регионам информацию о ходе выполненияпроекта "Реформа системы образования" в пилотных регионах, втом числе о внедрении подушевого финансирования под казна6чейским контролем;

• Рекомендовать Министерству финансов проводить ежегодныеконференции по вопросам внедрения новых финансовых ме6ханизмов и школьной автономии.

Нерешенные проблемы 33

8 Это потенциально опасная рекомендация. При надлежащем функционировании казначейской системы

внебюджетные средства должны быть частью бюджета школы и находиться под контролем казначейства.

9 Т.е. сократить количество бюджетных статей и упростить процедуры перераспределения средств по

статьям.

Успехи в решении этих проблем в каждом из трех регионов рас6сматриваются в Приложении 2. В целом степень совместимости каз6начейских систем с автономией школы в регионах, которые приме6няют подушевое финансирование, зависит от гибкости подхода каз6начейств к выполнению своих функций. В Республике Чувашия и(после определенных трудностей) в Ярославле казначейства, судя повсему, согласились с тем, что они выполняют скорее техническиефункции, а не функции разработки политики, и система работает от6носительно успешно. Что касается Самарской области, то здесь пред6стоит проделать более серьезную работу, чтобы прийти к приемле6мому решению.

ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ВАРИАНТЫ ПОЛИТИКИ

I. РАЗРАБОТАТЬ ПЛАН РЕАЛИЗАЦИИ, ЧТОБЫ ОБЕСПЕЧИТЬ БЕСПРЕПЯТСТВЕННОЕ ВНЕДРЕНИЕ СИСТЕМЫ ПОДУШЕВОГОФИНАНСИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Полученный на сегодняшний день опыт внедрения системы позволяетсделать следующие выводы с точки зрения разработки политики:

(a) Он указывает на необходимость принятия новых нормативныхактов, гарантирующих надлежащий уровень государственногофинансирования, и, если необходимо, в форме субвенций из фе6дерального бюджета в местные бюджеты, на поддержание мини6мальных стандартов. Система подушевого финансирования неможет обеспечить повышение эффективности и качества, еслиобщий объем средств, выделенных на образование, является не6достаточным. Это подтверждается тем, что произошло с реаль6ной заработной платой учителей в Самаре. Необходимо обеспе6чить применение и пристальный контроль над соблюдением но6вого закона о субвенциях. После продолжавшегося более 10 летфинансового кризиса необходимы значительные средства наремонт школ, а также на другие цели, связанные с повышениемкачества. Сокращается количество детей школьного возраста, искладываются благоприятные перспективы роста ВВП, однакодаже при таких условиях необходимо добиться выполнения по6ставленной Госсоветом задачи по увеличению государственныхрасходов на образование с 3% ВВП в 2000 г. до 4,5% в 2006 г.

(b) Создание "квази6рынков" в системе государственного образованияможет быть опасным в условиях отсутствия адекватной регулятив6ной базы. Национальные требования к подготовке выпускников исистема тестирования в сочетании с широкой открытостью резуль6татов тестов, экзаменов и аттестации школ и публикацией отчетов

Финансирование школьного образования в Российской Федерации34

инспекторов необходимы для стимулирования автономии школ,чтобы повысить эффективность и качество образования, котороеони предоставляют. Решение вопросов, связанных с вступлением нарынок новых учебных заведений, закрытием и размерами школ,также нельзя полностью передать в ведение рынка. В условиях авто6номии школ финансовый аудит приобретает еще более важнуюроль, и для его проведения необходимо разработать соответствую6щую систему. Вместе с тем необходимо отменить некоторые огра6ничивающие нормативные акты, например, ограничения размерашкол, чтобы обеспечить гибкость подхода, в котором нуждается этасистемы. Также следует точно определить степень гибкости на мес6тах в вопросе об оплате труда и условиях работы учителей.

(c) Необходимо развить институциональный потенциал для того,чтобы учебные заведения смогли обеспечить функционирова6ние системы подушевого финансирования и, что особенноважно, создать и/или укрепить попечительские советы в шко6лах, а также создать другие механизмы обратной связи, повы6шения роли родителей и открытости деятельности школ. Необ6ходимо также провести подготовку участников процесса, накоторых в результате децентрализации были возложены функ6ции по принятию решений в системе подушевого финансиро6вания. Все три региона указывают на отсутствие навыков бюд6жетного планирования у директоров школ и бухгалтеров. В та6кой же подготовке нуждаются члены попечительских советов иместные чиновники, а родителям необходимо разъяснить, какфункционирует новая система. Что касается школ профессио6нального обучения, то им необходимо установить связи с мест6ным деловым сообществом.

(d)На местах существуют свои варианты формул расчета, которыеиспользуются для распределения средств. До тех пор, пока онисоответствуют логике новой системы "деньги следуют заучащимся" (и принципу равного доступа), этот вопрос не имеетбольшого значения. В Великобритании, например, разные мест6ные органы управления используют для расчета разные форму6лы. Но, по6видимому, в данной сфере необходим определенныйфедеральный надзор.

(e) Опыт, полученный в пилотных регионах, показывает, что, не6смотря на передачу образовательных ресурсов в ведение муни6ципалитетов в результате децентрализации, поправочные коэф6фициенты работают недостаточно эффективно. Вследствие это6го школьные бюджеты продолжают рассчитывать на основенормативов, строгое следование которым в некоторых школахне обеспечивает охвата основных образовательных услуг. Таким

Перспективные варианты политики 35

образом, системы подушевого финансирования по6прежнемуиспользуются лишь на муниципальном уровне.

В 2001 г. регионами и Всемирным банком был разработан планвведения системы подушевого финансирования в 10 этапов, которыйпредставлен в табл. 2.

Таблица 2: План введения системы подушевого финансирования в 10 этапов

1. Корректировка нормативной базы

2. Разработка методики расчетов формул (например,

корректирующих коэффициентов)

3. Анализ/аудиторская проверка системы бюджетных

ассигнований

4. Разработка программного обеспечения для

расчета подушевых показателей

5. Закупка оборудования для внедрения системы

6. Разработка учебных пособий для подготовки по

финансовому менеджменту

7. Анализ потребностей в подготовке кадров

8. Подготовка и переподготовка региональных и

муниципальных администраторов и директоров

школ

9. Введение школьной автономии

10. Экспериментальное внедрение подушевой

системы в ряде муниципалитетов/школ

Источник: Всемирный банк (2001).

Сегодня, очевидно, что важным шагом также является определениеминимальных стандартов для разных типов образовательных про6грамм, на основе которых формируется общий бюджет образования.

Некоторые из этих этапов (1, 2, 3, 4 и 6) были реализованы на феде6ральном уровне, другие — на региональном/муниципальном уровне(5, 7 и 8), третьи — на региональном/муниципальном уровне и на уров6не школы (9 и 10).

Федеральному Министерству образования было бы полезно прове6сти встречу представителей трех регионов, в которых в настоящее вре6мя осуществляется подушевое финансирование школ, чтобы проана6лизировать ход выполнения этого плана, обратив особе внимание нашесть рекомендаций, изложенных в предыдущем разделе.

Такая встреча также могла бы заложить основу для распространенияэтой схемы на другие регионы, которые теперь должны действовать мак6симально быстро.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации36

II. ПРИВЕСТИ ПОЛИТИКУ ВНЕДРЕНИЯ ПОДУШЕВОГОФИНАНСИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ ШКОЛЬНОЙ АВТОНОМИИ ВСООТВЕТСТВИЕ С ФЕДЕРАЛЬНОЙ И РЕГИОНАЛЬНЫМИКАЗНАЧЕЙСКИМИ СИСТЕМАМИВ данной области существуют три варианта политики, которые подлежатрассмотрению. Один из них предусматривает серию компромиссов наместах — соглашений на региональном уровне между Департаментом об6разования и Управлением финансов/казначейством в духе соглашений,достигнутых в Республике Чувашия и Ярославле. Это полезно с точки зре6ния краткосрочной перспективы, но не дает долгосрочного решения дляФедерации в целом. Было бы крайне расточительно следовать этому ва6рианту, отвлекая внимание занятых делом работников образования отусилий, направленных на повышение эффективности и качества, на про6должительные и нередко бессмысленные переговоры с их коллегами.

Второй вариант предусматривает изменение статуса школ (и дру6гих государственных учреждений системы социального обслуживаниянаселения). Эти учреждения станут юридическими лицами нового ти6па и будут получать бюджетное финансирование на основе подушево6го норматива или платы за услуги, предоставлять дополнительныеплатные услуги на частной основе и пользоваться определенной авто6номией в своей деятельности. Эта система, возможно, аналогична анг6лийской модели школьного менеджмента (с тщательно разработаннойнормативной базой), описанной выше. Высокопоставленный сотруд6ник Министерства финансов заявил в октябре 2003 г., что Бюджетныйкодекс действительно нуждается в корректировке, чтобы изменить ста6тус бюджетных учреждений — сделать их некоммерческими организа6циями. Однако это вызовет политические дискуссии и может занятьопределенное время.

Третий возможный вариант предполагает разработку националь6ных рекомендаций по использованию практики регионального казна6чейского контроля. Отправной точкой могли бы стать рекомендации,выработанные на конференции в Тольятти. В этих целях будет полезноупорядочить бюджетную классификацию, что запланировано на2005 г., но на данном этапе национальные директивы необходимы,чтобы сдерживать чрезмерно усердных местных администраторовбюджета, которые, по словам одного высокопоставленного чиновникафедерального Министерства финансов, являются корнем проблемы,поскольку проводят более жесткую политику ограничений, чем тоготребует Бюджетный кодекс (определяющий принципы функциониро6вания региональных казначейств). Независимо от результатов прове6дения других реформ, разработка таких национальных рекомендацийдолжна стать неотложной задачей. Без них будет значительно труднеесдвинуть с мертвой точки систему подушевого финансирования. На6

Перспективные варианты политики 37

иболее целесообразным шагом в этом направлении могло бы стать со6здание комитета из представителей двух министерств, которых этапроблема касается наиболее остро (Министерство образования и на6уки и Министерство здравоохранения и социального развития), а так6же из представителей министерств экономики и финансов. При этом,конечно, в таком комитете должны быть слышны голоса практиков отуровня школ до уровня регионов.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации38

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. ПОСЛЕДСТВИЯ ВНЕДРЕНИЯ СИСТЕМЫПОДУШЕВОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ

На сегодняшний день результаты применения системы подушевогофинансирования оцениваются неоднозначно. В Самаре, где она ис6пользуется более пяти лет, имеются положительные данные о появле6нии положительных результатов по некоторым показателям оценкиэффективности. Количество школ и классов сократилось в соответ6ствии с сокращением числа учащихся, но численность персонала сни6жалась быстрее, что привело к значительному увеличению соотноше6ния между учащимися и преподавателями и учащимися и техническимперсоналом. Хотя в профессии по6прежнему доминируют женщины,доля учителей старше 50 лет остается небольшой. Тем не менее за пери6од с 1997 по 2003 г. реальная заработная плата учителей снизилась, не6смотря на сокращение численности персонала на 17%. За этот периодобщая сумма расходов на образование в Самаре увеличилась лишь на6%, что позволило только на 9% увеличить расходы на заработную пла6ту и получить ограниченные ресурсы на расходы, не связанные с опла6той труда, и на капитальные вложения. Не связанные с заработной пла6ты затраты на одного учащегося увеличились лишь на 14%, несмотря насокращение числа учащихся на 16%, а объем капиталовложений израсчета на одну школу снизился. За этот период изменилась модельфинансирования, в которой сократилась доля финансовых поступле6ний из регионального бюджета и возросла роль муниципального ивнебюджетного финансирования.

Отдельные школы представили обнадеживающие данные об уве6личении числа учащихся в классах и соотношении между учащимисяи учителями, а также об увеличении доли расходов на развитие шко6лы. В одной из школ объем внебюджетного финансирования соста6вил в 2002 г. более 12% по сравнению с чуть более 2% в 2000 г. Этисредства были израсходованы на подготовку штатных преподавате6лей (16%), оборудование компьютерного класса (51%), расширениефермы по разведению кроликов (4%), дополнительную поддержкусоциально не защищенных детей (19%) и материалы для изготовле6ния мебели (10%).

В Республике Чувашия пока еще слишком рано говорить о сущест6венных результатах недавнего введения подушевого финансированияшкол. На сегодняшний день не наблюдается признаков улучшения по6казателей эффективности финансирования образования. Числен6ность преподавательского состава и технического персонала сокраща6лась, но медленнее, чем число учащихся. В результате в последние годысоотношение между учащимися и учителями и учащимися и техничес6ким персоналом сократилось. Размеры школ и классов становятсяменьше. Не появилось никаких признаков успешного решения пробле6

39

мы привлечения молодых преподавателей: доля учителей старше 50лет увеличивалась, и профессия учителя по6прежнему остается в ос6новном женской. Отсутствие успеха в деле привлечения молодых пре6подавателей и тот факт, что подавляющее большинство преподавате6лей — женщины, связаны с тенденциями, которые складываются нарынке труда региона. Хотя в 1997—2000 гг. заработная плата учителейвозросла более чем в три раза, средняя заработная плата в регионе уве6личивалась еще быстрее. Главным показателем успеха системы поду6шевого финансирования могло бы стать сокращение разрыва междузаработной платой в системе образования и за ее пределами: с этойцелью, возможно, необходимо увеличить соотношение между учащи6мися и персоналом.

Восстановился уровень поступлений и расходов на образование,упавший после финансового кризиса 1998 г. В реальном выражении онивозросли на 32% за период с 1997 по 2002 г. Доля заработной платы отобщей суммы расходов составила около 60%, и, хотя доля текущих рас6ходов недавно уменьшилась, она остается более высокой, чем в 1999 г. Вэтот период особенно быстро росли капитальные вложения. Таким об6разом, текущие расходы из расчета на одного ученика и объем капита6ловложений из расчета на одну школу достигли рекордного уровня пос6ле перестройки. Так же быстро увеличивались внебюджетные поступле6ния, на которые приходится определенная доля от общего объема по6ступлений (даже в тех случаях, когда не учитываются поступления в на6туральной форме). Эти тенденции обнадеживают, но потребуется ещенесколько лет, чтобы собрать данные, необходимые для оценки финан6совых последствий введения новой системы финансирования.

Опыт внедрения схемы подушевого финансирования в Ярославлееще более непродолжительный. Школы довольны новой системой, ко6торую они рассматривает как способ повышения качества: за счет при6влечения большего числа учащихся и, следовательно, большего объемасредств. Они надеются повысить заработную плату учителей и, такимобразом, привлечь и сохранить больше квалифицированных препода6вателей и увеличить расходы на содержание школ. На их подход поло6жительно повлияло увеличение школьных бюджетов на 40% в 2003 г,хотя, возможно, это и не связано с внедрением новой системы. След6ствием этого может стать появление ряда негативных побочных эф6фектов. В ходе дискуссий с участием региональных и муниципальныхчиновников и директоров школ в сентябре 2002 г. выяснилось, что од6на из школ уже упразднила специальные классы для отстающих учени6ков из6за высокой стоимости обучения и низкой наполняемости клас6сов, под вопросом оказалась судьба специальных программ по музыке,театру и искусству (которые проводятся бесплатно для всех детей врайоне независимо от их выбора программы).

Финансирование школьного образования в Российской Федерации40

ПРИЛОЖЕНИЕ 2. КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА,БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС И СИСТЕМА ПОДУШЕВОГОФИНАНСИРОВАНИЯ. РЕГИОНАЛЬНЫЙ ОПЫТ

В мае 2003 г. на встрече в Самаре, в которой принимали участие замес6титель министра образования РФ, начальник и работники Департамен6та образования и науки из Самары и начальник Департамента финансовСамарской области, был признан технически выполнимым следующийкомплексный план внедрения компромиссной системы:

• Школа получает общую сумму бюджетных средств (целевое фи6нансирование), рассчитанную на основе подушевых нормати6вов.

• Директор школы вместе с Попечительским советом составляетпостатейный бюджет по использованию этих средств, которыйдолжен быть одобрен Департаментом образования.

• Школа направляет постатейный бюджет на одобрение Департамен6та финансов.

• Департамент финансов одобряет бюджет для исполнения казна6чейством.

• Директор школы и Попечительский совет могут через установ6ленные промежутки времени вносить изменения в распределе6ние бюджета, которые должны быть одобрены казначейством.

Вместе с тем еще остаются разные детали системы, которые необ6ходимо официально оформить и внести в согласованный документ,определяющий принципы применения казначейского контроля в от6ношении автономных школ в Самаре.

• Первый вопрос касается количества статей и подразделов, кото6рые должны быть включены в бюджет. В интересах обеспечениягибкости бюджетного управления Департамент образования хо6тел бы, чтобы их было как можно меньше.

• Второй вопрос связан с характером "одобрения" бюджета Депар6таментом финансов. Считается, что это будет простой формаль6ностью и вопрос о структуре и содержании бюджета автоном6ной школы будет решаться ее директором и Попечительским со6ветом, хотя это нуждается в подтверждении.

• Третий вопрос касается того, будет ли легко или трудно внестиизменения в бюджет после его согласования; отчасти этот во6прос связан с количеством подразделов, но он также зависит и отпроцедур и промежутков времени, через которые можно вно6сить изменения.

В Республике Чувашия уже сложилась более благоприятная ситуа6ция. Региональные и муниципальные казначейства, судя по всему,предоставляют школам возможность проявлять достаточную гибкость

41Приложения

при подготовке и управлении бюджетом, не влияя на их автономию ине подрывая общую фискальную устойчивость сводного бюджета Рес6публики, в частности:

• Задолженности по заработной плате и оплате коммунальных ус6луг были ликвидированы;

• Школы составляют свои собственные бюджеты в соответствии снормативами подушевого финансирования, и эти бюджеты ут6верждаются Министерством образования на районном уровне;

• Затем соответствующее казначейство устанавливает лимиты наквартал, исходя из бюджетов, составленных школам. Заявки навнесение изменений в квартальный бюджет (включая изменениябюджетных категорий, перераспределение расходов между ста6тьями и перенос расходов на более позднее время года) рассма6триваются один раз в квартал, и, как правило, на одобрение изме6нений у казначейства уходит всего 1—5 рабочих дней.

В Республике Чувашия сохраняются определенные трудности, кото6рые в основном связаны с большим количеством бюджетных статей.Например, вместо одной статьи коммунальных расходов бюджетвключает отдельные статьи расходов на отопление, горячую воду, иэлектроэнергию. Каждая статья находится под казначейским контро6лем. Тем не менее опыт Чувашии по адаптации системы подушевогофинансирования может представлять интерес для других регионов.

Это также справедливо и в отношении Ярославля. Как отмечалосьвыше, подушевое финансирование было введено здесь в 2003 г. Казна6чейский контроль над общеобразовательными школами (которые фи6нансируются из регионального бюджета) действует в городе Ярослав6ле уже три года, в школах начального профобразования, которые фи6нансируются из федерального бюджета, система казначейского конт6роля функционирует восемь лет. Особенно ценным представляетсяопыт профессиональных школ. В течение первых лет было введеножесткое постатейное планирование бюджета: запрещалось любое пе6рераспределение средств внутри бюджета, даже если это касалосьобеспечения нормального процесса обучения в школе (например, на6править средства на ремонт сломанного насоса). Департамент образо6вания перераспределял средства "нелегально" и получал нареканияказначейства, в результате чего ему пришлось подать на казначейство всуд. Департамент образования выиграл семь исков против казначей6ства, и в конечном счете суд высшей инстанции удовлетворил его апел6ляционную жалобу. Этот процесс убедил казначейство в том, что оновыполняет техническую роль и не занимается разработкой политики: внастоящее время с Департаментом сохраняются хорошие отношения,которые продолжают способствовать решению проблем.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации42

Приложения 43

Сложившаяся в Ярославле модель казначейского контроля, которуюсобираются перенести из города на всю область, основана на следую6щих принципах:

• Казначейство не вмешивается в процесс на этапе планированиябюджета: школа должна убедить только Департамент образова6ния в правильности своего бюджета;

• Бюджет включает восемь основных категорий со своими подраз6делами: на перераспределение средств между категориями ухо6дит месяц (включая получение официального разрешения Ми6нистерства образования), но перераспределять средства междуподразделами можно без разрешения;

• Средства, не использованные в течение года, не разрешается пе6реносить на следующий год;

• Казначейский контроль распространяется на внебюджетныефонды, но не затрагивает сумму внебюджетного финансирова6ния;

• У школ есть собственные банковские счета.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации44

ССЫЛКИ

BBC, 2003, How Schools Get their Money, http://www.news.bbc.co.uk/go/pr/fr/6

/2/hi/uk_news/education/2996679.stm

Canning, Mary, Peter Moock and Timothy Heleniak, 1999, Reforming Education in the Regions of

Russia, World Bank Technical Paper No. 457, Washington D.C., World Bank.

Davey, Kenneth (ed.), 2002, Balancing National and Local Responsibilities: Education

Management and Finance in Four Central European Countries, Budapest, Local Government

and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute.

Diamond, Jack, 2002, The New Russian Budget System: a Critical Assessment and Future Reform

Agenda, Working Paper 02/21, Washington D.C., IMF.

Fiszbein, Ariel (ed.), 2001, Decentralizing Education in Transition Societies: Case Studies from

Central and Eastern Europe, Washington D.C., the World Bank.

Hendrichova, Jana, Frantisek Bacik, Jana Svecova, Lenka Slavikova, Stanislav Karabec and

Cestmir Medek, 2001, Czech Republic, Chapter 4 in Fiszbein.

Johnson, Martin, 2003, Schools Budgets — Fair Enough? A Comment on the Review of Education

Formula Spending, London, Institute for Public Policy Research, February.

Kratky, Michal, Petr Linhart, Lenka Dostalova and Ludmila Oswaldova, 2002, Financing and

Administration of the Educational System in the Czech Republic, Chapter 4 in Davey.

Levacic, Rosalind, 1999, Case Study 2: Formula Funding of Schools in England and Wales, Chapter

8 in Ross and Levacic.

OECD (2001), Knowledge and Skills for Life: First Results from PISA 2000, Paris: Organisation for

Economic Co6operation and Development.

Potter, Barry H., and Jack Diamond, 2000, Building Treasury Systems, Finance and Development,

September.

Ross, Kenneth N., and Rosalind Levacic (ed.), 1999, Needs&based Resource Allocation in Education

via Formula Funding of Schools, Paris, UNESCO, International Institute for Educational

Planning.

World Bank, 2001, Project Appraisal Document on a Proposed Loan in the Amount of US$50 mil&

lion to the Russian Federation for an Education Reform Project, Report No. 217826RU,

Washington D.C., the World Bank.

World Bank, 2002, Project Appraisal Document on a Proposed Adaptable Program Loan in the

Amount of US$231 million to the Russian Federation for a Treasury Development Project in

Support of the First Phase of the US$400 million Treasury Development Program, Report No.

237186RU, Washington D.C., the World Bank.

×àñòü II

Ìåòîäè÷åñêèå ðåêîìåíäàöèè

ïî ðàñ÷åòó è âíåäðåíèþ íîðìàòèâîâ

áþäæåòíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ

îáùåîáðàçîâàòåëüíûõ

ó÷ðåæäåíèé

Авторский коллектив:Н.Г. Типенко (руководитель коллектива),

Г.В. Башкина,Т.С. Бочкарева,

Г.К. Лапушинская,В.Б. Лившиц,

Е.Н. Никитина,Е.Н. Соболева,

О.Ф. Федосеева.

Рецензенты:А. Н. Майоров,

М. М. Мусарский,В. А. Прудникова.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации46

ВВЕДЕНИЕ

Настоящие Методические рекомендации прошли экспертизу и одобре6ны к изданию отделом экономики в сфере образования Сводногодепартамента экономики и финансов Министерства образования и на6уки Российской Федерации.

Рекомендации были разработаны в рамках проекта "Реформа систе6мы образования" (далее ПРСО), финансируемого из средств займаМеждународного банка реконструкции и развития. Проект направленна отработку на федеральном и региональном уровнях основных эле6ментов стратегии модернизации образования, реализация которыхдолжна привести к повышению качества общего среднего образования,обеспечению равенства доступа к образованию, большему соответ6ствию содержания образования требованиям потребителей образова6тельных услуг и рынка труда.

Методические рекомендации подготовлены на основе опыта приме6нения нормативного подушевого бюджетного финансирования в Са6марской, Ярославской областях, Чувашской Республике, развивают ос6новные подходы, изложенные ранее1, адаптируют их к условиям изме6нившегося законодательства, а также конкретизируют основные проце6дуры формирования и исполнения бюджета с применением норматив6ного подушевого финансирования для обеспечения его распростране6ния в субъектах РФ.

Рекомендации предназначены для специалистов регионального имуниципального уровней в области управления образованием и фи6нансами, а также для руководителей общеобразовательных учреждений(далее — ОУ), реализующих программы перехода на нормативноебюджетное финансирование системы общего образования.

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕПРЕДПОСЫЛКИ ПРИМЕНЕНИЯ НОРМАТИВА ФИНАНСИРОВАOНИЯ В ОБРАЗОВАНИИ

Норматив бюджетного финансирования в образовании был введенЗаконом "Об образовании" РФ ( от 05.01.96). Статья 41 Закона устанав6ливала, что "финансирование образовательных учреждений осущест6вляется на основе государственных и местных нормативов финанси6рования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитан6ника по каждым типу, виду и категории образовательного учрежде6ния".

С принятием нового законодательства, связанного с изменением

1 Методические рекомендации по расчету и внедрению показателей подушевого бюджетного финан6

сирования общеобразовательных учреждений, НФПК, Центр социального консалтинга “Стратосфера",

Москва, 2002г.

Методические рекомендации 47

принципов разграничения бюджетных полномочий и реформой админи6стративной системы, меняется и представление о бюджетных нормативахфинансирования в образовании. Законом №1226ФЗ внесены изменения вЗакон РФ "Об образовании", которые закрепляют новый подход к норма6тивам бюджетного финансирования в образовании. "Финансированиефедеральных образовательных учреждений осуществляется на основе фе6деральных нормативов финансирования государственных образователь6ных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ, и муниципальныхобразовательных учреждений — на основе федеральных нормативов инормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы опреде6ляются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения врасчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе"(ст. 41 п.2 Закона № 1226ФЗ от 22.08.04).

В связи с передачей на уровень субъекта федерации ответственностиза обеспечение государственных гарантий прав граждан на получениеобщедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, ос6новного общего, среднего (полного) общего образования, а также до6полнительного образования в образовательных учреждениях посред6ством выделения субвенций местным бюджетам возможности разработ6ки и принятия нормативов на местном уровне ограничиваются.

Размер субвенций определяется в соответствии с нормативами, уста6новленными законами субъекта Российской Федерации, в размере, "не6обходимом для реализации основных общеобразовательных программв части финансирования расходов на оплату труда работников общеоб6разовательных учреждений, расходов на учебные пособия, техническиесредства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (заисключением расходов на содержание зданий и коммунальных расхо6дов, осуществляемых из местных бюджетов" (ст. 29 п.6(1) Закона № 1226ФЗ от 22.08.04).

Органами местного самоуправления могут быть установлены норма6тивы финансирования муниципальных ОУ за счет средств местных бюд6жетов, в первую очередь нормативы расходов на содержание зданий икоммунальных расходов. Развивая логику нового законодательства, ме6стный уровень может принимать нормативы расходов, осуществляемыхза счет собственных средств, которые выходят за рамки "реализации ос6новных общеобразовательных программ". Новое законодательство (Фе6деральные законы № 1226ФЗ, 1316ФЗ, 956ФЗ), связанное с разграничени6ем бюджетных полномочий, относит определение нормативов финан6сирования в образовании на уровень субъекта федерации, практическиснимая вопрос о федеральных нормативах.

В условиях меняющегося законодательства подушевое бюджетноефинансирование должно обеспечить гарантию того, что каждый уча6щийся вне зависимости от места проживания, возможностей бюджета

того муниципалитета, где он проживает, и прочих условий получит об6разовательную услугу стандартного качества и объема. При этом долж6ны быть учтены индивидуальные особенности учащегося, которые вы6ражаются в особенностях программ, по которым обучается ребенок(общие программы, программы для детей с девиантным поведением идр.).

Переход на нормативный характер формирования бюджетовобразовательных учреждений и распределения бюджетных средств на по6душевой основе не требует внесения изменений в существующее феде6ральное законодательство. И Закон "Об образовании", и вводимое законо6дательство по разграничению бюджетных полномочий и бюджетное за6конодательство дают возможность реализовать нормативный принцип.

Так как субвенция должна обеспечить реализацию основных обра6зовательных программ, то ее расчет должен определяться потребностя6ми в бюджетных средствах, достаточных для этой реализации. То естьрегиональный закон о субвенциях должен не только содержать абсо6лютные значения тех сумм, которые будут перечислены муниципалите6там на выполнение этого полномочия субъекта, но и порядок расчетанормативов для осуществления этого расходного обязательства.

Расчет образовательных субвенций по ряду субъектов федерации на2004 г. показал, что до тех пор, пока регионы подушевые нормативы фи6нансирования будут подменять средними расходами по муниципалите6ту, существует вполне объективная опасность уменьшения финансиро6вания образовательных учреждений.

В отсутствие финансовых нормативов в областях субвенции рассчи6тывались по правилам межбюджетных перечислений, т. е. как среднеезначение бюджетных расходов на образование по муниципалитетам,умноженное на число учащихся. Порядок расчета образовательной суб6венции, в региональных законах, как правило, отсутствует, так как онничем не отличается от порядка расчета трансфертов и других межбю6джетных перечислений2.

При формировании межбюджетных отношений (образовательныесубвенции регулируются в первую очередь законодательством о меж6бюджетных отношениях), объемы перечисляемых средств ограниченытолько бюджетными возможностями. То есть уменьшение финансиро6вания вполне реально, особенно в связи с сокращением численностиучащихся.

48

2 Именно поэтому практически нет отдельных законов об образовательных субвенциях, они включены в

региональные законы "О межбюджетных отношениях". В ряде регионов, в Законе о бюджете на 2004 г. име6

ется статья, утверждающая общую сумму образовательной субвенции, с разбивкой по муниципалитетам,

содержащейся в приложении к Закону.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Именно поэтому оптимальным представляется вариант, при кото6ром уже при расчете образовательной субвенции на региональномуровне используется норматив бюджетного финансирования как га6рантированной финансовой нормы выполнения образовательныхстандартов.

Введением норматива бюджетного финансирования достигаетсясправедливость и прозрачность при формировании бюджета и распре6делении финансовых средств. В то же время повышения эффективнос6ти их использования можно достичь только при сочетании этих усло6вий с расширением самостоятельности в распоряжении средствами са6мого образовательного учреждения. В этом контексте подушевое нор6мативное финансирование имеет хорошие перспективы как форма по6вышения эффективности государственных бюджетных услуг.

Одно из направлений правительственной программы реструктури6зации бюджетного сектора предполагает участие организаций различ6ных организационно6правовых форм в предоставлении государствен6ных (муниципальных) услуг нацеливает на формирование нового на6бора бюджетных инструментов, основными из которых являются нор6мативно6подушевое финансирование и государственный (муници6пальный) социальный заказ. "Нормативно6подушевое финансированиеподразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходоворганизации на оказание стандартизируемых услуг конкретным кате6гориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в адми6нистративном порядке, в том числе в соответствии с утвержденнымиотраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государ6ственных (муниципальных) услуг"3.

Еще одно возможное направление применения нормативов связанос концепцией "бюджетирования, ориентированного на результат". Пе6ревод финансирования основных расходов на нормативную основу со6здает базу для выделения остальных средств на основе "программно6це6левого принципа", связанного с достижением конкретных результатов.Развитие этого направления должно ориентироваться на создание сти6мулов улучшения качества образовательной услуги, повышенного фи6нансового обеспечения тех, кто добивается лучших результатов, и т.д.Без введения стандартизированных расходов, так называемого "нулево6го бюджета", который практически и появляется при финансированиипо нормативу, сравнение качества работы невозможно. При этом долж6на возрасти роль самого образовательного учреждения, его админист6рации в эффективном расходовании ресурсов для достижения макси6мального результата.

Методические рекомендации 49

3 "Принципы реструктуризации бюджетного сектора РФ в 200362004гг. и на период до 2006 г.", документ,

разработанный Министерством финансов Российской Федерации.

2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ПЛАНИРОВАНИЮ БЮДЖЕТOНЫХ СРЕДСТВ НА ОБРАЗОВАНИЕ И РАСПРЕДЕЛЕНИЮ ИХ НАПОДУШЕВОЙ ОСНОВЕ

Методические подходы состоят из двух взаимосвязанных частей, кото6рые позволяют сформулировать:

• порядок планирования и формирования бюджета образования сприменением подушевых нормативов и коэффициентов удоро6жания;

• порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и рас6пределение их на подушевой основе.

Такой подход учитывает вводимые законодательством разграниче6ния бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы вобласти общего образования, особенности финансового обеспеченияэтих полномочий, а также требования к процедурам по реализацииэтих полномочий.

Методика планирования финансовых средств при определениинорматива бюджетного финансирования на одного учащегося базиру6ется на учете следующих положений:

• планирование осуществляется на основе определения стоимостистандартной бюджетной услуги на учащегося;

• учитывается специфика контингента обучаемых (наличие кор6рекционных классов, обучение на дому, типы образовательныхпрограмм и др.);

• в нормативе осуществляется учет законодательно определенныхнатуральных норм (наполняемость классов, санитарные нормы идр.);

• для определения стоимости стандартной образовательной услу6ги используются нормы федерального законодательства, обяза6тельные для исполнения и влияющие на стоимость образователь6ной услуги;

• учет различий в стоимости образовательной услуги по ступенямобучения, по видам образовательных программ, по типам и ви6дам образовательных учреждений осуществляется при помощикоэффициентов удорожания;

• учет сложившихся региональных особенностей (на основе реко6мендуемых федеральным законодательством норм по введениюдополнительных ставок) осуществляется путем введения допол6нительных коэффициентов.

Методика и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы ираспределения их на подушевой основе решают следующие задачи:

• определение порядка доведения финансовых ресурсов до нижес6тоящего уровня, порядка формирования бюджета муниципалите6та с использованием подушевых нормативов;

50 Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Методические рекомендации 51

• выделение финансовых ресурсов образовательному учреждениюв объеме, определенном по нормативу и числу учащихся, и на ос6нове сметы, составленной образовательным учреждением;

• усиление экономической самостоятельности и автономии ОУ. При этом нормативно6подушевой принцип может быть применен

на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджето6получателя: региональном, муниципальном, уровне образовательногоучреждения.

На региональном уровне это выражается в формировании целевыхобразовательных субвенций на обеспечение образовательного процес6са, расчет которых должен осуществляться с применением подушевыхнормативов.

На муниципальном уровне при формировании бюджетов образова6тельных учреждений должны использоваться нормативы (областныеили собственные, муниципальные), позволяющие формировать бюд6жеты образовательных учреждений на тех же принципах.

При формировании бюджетов образовательных учреждений с при6менением подушевых нормативов могут применяться только два пока6зателя4:

• величина норматива на одного обучающегося по типу програм6мы и ступени обучения;

• число обучающихся по этим программам.Доведение финансовых ресурсов с одного уровня бюджетной систе6

мы до другого, вплоть до образовательного учреждения, осуществляет6ся исключительно по этим двум показателям. Использование статейбюджетной классификации на этапе формирования бюджетов не реко6мендуется. Выделение средств образовательному учреждению такжеосуществляется "единой суммой", без разбивки по статьям5.

В том случае, если этот принцип нарушается и муниципалитеты илиобразовательные учреждения получают бюджетные средства не еди6ной цифрой, а с делением на статьи бюджетной классификации, де6формируется сама цель нормативного подушевого финансирования —финансирование по учащимся, получателям образовательной услуги,рост самостоятельности образовательных учреждений в принятии ре6шений.

Только после выделения (одной цифрой) бюджета происходитформирование сметы расходов образовательного учреждения. Приэтом руководитель сам определяет направления использования полу6ченных ресурсов и формирует смету по статьям бюджетной классифи6кации в соответствии с поставленными целями и задачами данного об6разовательного учреждения.

4 Расходы на содержание зданий учитываются дополнительно.5 Описанный механизм не противоречит законодательству, так как исполнение бюджета осуществля6ется по утвержденной смете. В то же время для его реализации необходимо понимание областнымии районными финансовыми органами важности именно такого способа исполнения бюджета.

Смета утверждается в установленном законом порядке и является иисполняется в порядке, также регламентируемом законодательством.

Такой механизм, с одной стороны позволяет формировать бюджетна подушевой нормативной основе, с другой — расширяет права руко6водителя образовательного учреждения, соответствует нормам Бюд6жетного кодекса, а также не входит в противоречие с принципами каз6начейского исполнения бюджета.

При таком порядке достигается наиболее эффективное использова6ние бюджетных средств. Руководители и муниципального уровня иуровня образовательного учреждения сами производят реструктуриза6цию в рамках выделенных им финансовых средств, так как "сэконом6ленные средства" остаются в их распоряжении и идут на нужды образо6вания, а не изымаются в бюджет.

Кроме того, соблюдается принцип равенства доступа и прозрачно6сти, так как и при формировании бюджета, и при выделении финансо6вых ресурсов используется величина подушевого норматива и числаучащихся. Никакие сетевые показатели в расчете не присутствуют (на6пример, число классов6комплектов или число ставок), что позволяетсокращать эти параметры, которые перестают быть "фондообразую6щими".

Предлагаемый формализованный подход к определению объемовбюджета (сметы) школы дает возможность применить ту же методикуи при определении объемов бюджета для межбюджетных перечисле6ний при реализации норм, вводимых новым законодательством, засчет образовательных субвенций. Такой подход к определению бюдже6та "снизу вверх", от потребности учащихся особенностей их программобучения, в отличие от традиционного подхода " сверху вниз" толькоот финансовых возможностей бюджета позволяет защитить интересыобразовательных учреждений, объективно находящихся в менее вы6годных условиях (меньшая наполняемость, большое число детей с от6клонениями, требующих дополнительных финансовых ресурсов). Этореальный способ ввести в практику работы финансовых региональ6ных органов, осуществляющих расчеты межбюджетных перечисле6ний, более детальный учет существующей потребности различных ка6тегорий учащихся.

Осуществляя на региональном уровне формализованный расчетнорматива бюджетной обеспеченности и доведя финансовые ресурсыдо муниципалитетов, областная администрация имеет реальный меха6низм стимулирования муниципалитетов по законодательному закреп6лению уже на муниципальном уровне порядка финансирования ОУ нанормативной основе.

Расчет показателей подушевого бюджетного финансирования, спо6соб и порядок этого расчета являются необходимым, но недостаточ6

52 Финансирование школьного образования в Российской Федерации

ным условием реализации подушевого принципа в образовании. Введение во многих регионах казначейства, как регионального, так

и особенно федерального, болезненно сказывается на возможности ре6ализации автономии образовательных учреждений. Требования едино6го расчетного счета, а также ужесточенный детальный контроль за ис6пользованием бюджетных средств, по мнению многих, является сущес6твенным препятствием на пути роста эффективности, прозрачности иуправляемости ОУ.

В то же время по существующему законодательству органы феде6рального казначейства осуществляют лишь кассовое обслуживание ис6полнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на основе за6ключенных "соглашений о кассовом обслуживании исполнения бюд6жета с органом исполнительной власти субъекта РФ либо органом ме6стного самоуправления"6. Поэтому формально органы казначейства немогут определять бюджетную политику, проводимую регионом, а лишьобслуживают бюджетные счета в рамках, определенных соглашением садминистрацией (см. Приложение 4).

Применение формализованной процедуры определения бюджетовобразовательных учреждений на нормативной основе является первымшагом к согласованности интересов отрасли, финансовых департамен6тов и органов казначейства.

В целом предлагаемая методика является одним из этапов реали6зации плана по переходу на подушевое бюджетное финансирование,которое учитывает как установки проекта, так и изменение законо6дательной базы федерального, регионального и муниципальногоуровней.

3. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО РАСЧЕТУ НОРМАТИOВОВ ПОДУШЕВОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ В ОБЩЕМ ОБРАЗОВАOНИИ

Расчет показателей подушевого бюджетного финансирования (Мето6дика) является одним из этапов реализации нормативного подушевогофинансирования. Ее применение создает возможность объективного ипрозрачного способа распределения финансовых ресурсов по образо6вательным учреждениям. При формализованном способе (по формуле)распределения бюджетных средств, образовательные учреждения ста6вятся в равные условия, их финансовое благополучие зависит, преждевсего, от числа обучающихся. В Методике осуществляется расчет нор6мативов расходов на реализацию государственного стандарта общего

Методические рекомендации 53

6 Правила кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территори6

альными органами федерального казначейства, утвержденные приказом Минфина РФ от 19.04.00, № 46н

(с изменениями от 31 июля 2001 г.).

образования — подушевого норматива в образовании.Методика содержит:Модель расчета показателей подушевого бюджетного финансирова6

ния общеобразовательных учреждений в разрезе ступеней образования— (i) начальная, (ii) основная, (iii) старшая школа с учетом различий встоимости образовательной услуги по ступеням обучения, по видам об6разовательных программ, по типам и видам образовательных учрежде6ний осуществляется при помощи коэффициентов удорожания (попра6вочных коэффициентов).

Перечень и значения поправочных коэффициентов, которые даютвозможность формализовать факторы, которые для данной террито6рии (образовательного учреждения) являются существенными и объ6ективно влияют на стоимость обучения. Применение коэффициентовпозволит не допустить снижения финансирования при переходе нанормативы при формировании бюджетов разных уровней.

3.1. НормативноOправовая база Методических рекомендацийРазработка Методических рекомендаций осуществлялась в соответ6ствии с нормами федерального законодательства, а также с учетомнорм регионального законодательства, касающегося расчета показате6лей нормативного бюджетного финансирования, т. е. в соответствии

• с Законом Российской Федерации "Об образовании" (в редакцииФедерального закона от 8.08.04, № 1226ФЗ "О внесении измене6ний в законодательные акты РФ и признании утратившим силунекоторых законодательных актов РФ в связи с принятием феде6ральных законов "О внесении изменений и дополнений в Феде6ральный закон", Об общих принципах организации законода6тельных (представительных) и исполнительных органов госу6дарственной власти субъектов Российской Федерации" и "Общихпринципах организации местного самоуправления в РФ";

• с Бюджетным кодексом Российской Федерации (в редакции Фе6дерального закона от 23.12.03, № 1866ФЗ);

• с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений вФедеральный закон "Об общих принципах организации законо6дательных (представительных) и исполнительных органов госу6дарственной власти субъектов Российской Федерации" (от 04.07.03, № 95);

• с Федеральным законом "Об общих принципах организации ме6стного самоуправления в Российской Федерации" (от 06.10.03,№131);

54 Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Методические рекомендации 55

• c Постановлением Правительства Российской Федерации "Об ут6верждении типового положения об общеобразовательном уч6реждении" (от 19.03.01, №196);

• с Положениями Базисного учебного плана образовательных уч6реждений Российской Федерации, утвержденного приказом Ми6нистерства общего и профессионального образования РФ (от09.02.98, № 322);

• с Постановлением губернатора Самарской области "О системефинансирования образовательных учреждений области" (от11.12.97, № 367);

• с Правилами нормативного бюджетного финансирования обра6зовательных учреждений в Чувашской Республике в 2004 г., пра6вилами применения поправочных коэффициентов к нормативубюджетного финансирования общеобразовательных учрежде6ний в 2004 г., утвержденных Постановлением Кабинета минист6ров Чувашской Республики (от 25.12.03, №337);

• с "Методическими рекомендациями по предоставлению субвен6ций местным бюджетам на финансирование образовательныхучреждений в части реализации ими государственного стандартаобщего образования", подготовленными Министерством образо6вания и Министерством финансов Российской Федерации (от18.09.03, № 2065162839/20601).

3.2. Порядок расчета норматива расходов на реализацию госуOдарственного стандарта общего образования (основных обраOзовательных программ)7

1. В расходы на реализацию государственного стандарта общего обра6зования, в соответствии с законодательством, включаются текущие рас6ходы на оплату труда (тарифная и надтарифная части заработной пла6ты педагогического, административного, учебно6вспомогательного иобслуживающего персонала муниципальных общеобразовательных уч6реждений, начисления на заработную плату), а также расходы на час6тичное обеспечение материальных затрат, непосредственно связанныхс образовательным процессом: расходы на приобретение наглядныхпособий, технических средств обучения, расходных материалов, канце6лярских товаров, хозяйственные расходы (кроме коммунальных расхо6дов вообще) муниципальных общеобразовательных учреждений.

2. Норматив расходов на реализацию государственного стандартаобщего образования в расчете на одного учащегося определяется на ос6нове:

7 В соответствии с законодательством расчет данного норматива осуществляется субъектом РФ. Кроме

этого, может существовать норматив содержания зданий, расчет которого должен производиться на

местном уровне.

56

8 16я ступень обучения: 164 классы, начальная школа; 26я ступень обучения: 569 классы, средняя школа; 36яступень обучения: 10612 классы, старшая школа.9 Данная норма действует, пока существует федеральная ЕТС. При введении отраслевых систем оплаты тру6да расчет должен осуществляться на основе региональных систем полаты труда и учитывать ставки посреднему разряду, установленные региональным законодательством.10 В данных рекомендациях она взята на уровне 25% от общего фонда оплаты труда.

• стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги;• нормативного соотношения педагогических ставок и ставок ад6

министративно6управленческого и вспомогательного персона6ла;

• нормативного соотношения тарифного фонда и фонда надбавоки доплат;

• расходов на обеспечение учебного процесса (расходы на приоб6ретение наглядных пособий, технических средств обучения, рас6ходных материалов, канцелярских товаров, хозяйственные рас6ходы);

• коэффициентов удорожания педагогической услуги;• норм регионального законодательства (дополнительно к феде6

ральным нормам).3. Расчет стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги

осуществляется на учащегося, обучающегося по обычным (стандарт6ным) программам, по ступеням обучения8, а также коэффициентов удо6рожания в соответствии с законодательно установленными нормами.

4. Стандартная (базовая) стоимость педагогической услуги в школерассчитывается на учащегося по ступеням, исходя из следующих пока6зателей:

• количество детей в классе — 25 человек;• число часов по обязательной программе при 66дневной рабочей

неделе (рассчитывается для каждой ступени);• уровень ставки по единой тарифной сетке (ЕТС) в соответствии со

средневзвешенным разрядом педагогических работников по дан6ному муниципалитету (с учетом повышения ставок оплаты труда всельской местности)9.

5. Доля расходов на оплату труда административно6управленческогои вспомогательного персонала устанавливается законодательными ак6тами регионального уровня от общего фонда оплаты труда (ФОТ) уч6реждения10.

6. Надтарифный фонд заработной платы (фонд надбавок и доплат)составляет 25% фонда оплаты труда по каждому образовательному уч6реждению.

7. Нормативы расходов на реализацию государственного стандартаобщего образования в расчете на одного обучающегося для каждого го6

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Методические рекомендации 57

родского и районного муниципального образования исчисляются поформуле:

где:

3 — расходы по заработной плате в i6том муниципальном обра6зовании на реализацию государственного стандарта общего образова6ния в расчете на одного обучающегося по видам классов (s) и по ступе6ням обучения (n);

P — расходы на обеспечение учебного процесса в расчете на одногообучающегося;

3 определяется по формуле:

где: а — число часов по базисному учебному плану (БУП);18,7 — средневзвешенное число часов на ставку;b — ставка зарплаты, соответствующая средневзвешенному разряду поЕТС по i6тому муниципалитету;1,262 — коэффициент отчислений по единому социальному налогу;1,0211 — коэффициент увеличения фонда оплаты труда, связанного с по6вышением стажа, квалификационной категории и т.п.;1,33 — коэффициент, фонд оплаты труда на величину доплат и надбавок;12 — количество месяцев в году;m — численность "условных учащихся"12 в классе по i6тому муниципали6тету;1,33 — коэффициент увеличения фонда оплаты труда на администра6тивно6управленческий аппарат;w — коэффициенты удорожания по ступеням обучения, представлен6ные в таблице №1 Приложения 1;c — коэффициенты удорожания по видам классов (программ), пред6ставленные в табл. №3 Приложения 1;R — региональный коэффициент удорожания, отражающий введенныерегионами дополнительные ставки и региональные надбавки/доплаты.

11 Данное значение коэффициента, получено эмпирическим путем на основе анализа фактических расхо6

дов по ряду регионов. Для регионов рекомендуется при расчете нормативов уточнять эти значения с уче6

том их собственных особенностей.

12 Пояснение приводится в п.3.5.

58

13 В соответствии с “Методическими рекомендациями по предоставлению субвенций местным бюджетам

на финансирование образовательных учреждений в части реализации ими государственного стандар6

та общего образования” Министерства образования и Министерства финансов № 2065162839/20601 от

18.09.03.

8. Расходы на обеспечение учебного процесса Ручебн определяютсяна каждого учащегося по всем ступеням и видам общеобразовательныхучреждений исходя из экономических нормативов, в процентном от6ношении к общему размеру норматива расходов13, в соответствии сосложившимися расходами при ежегодном постепенном увеличениидоли учебных расходов.

9. При определении абсолютных значений коэффициентов исполь6зовались как нормы федерального законодательства, так и значения ко6эффициентов, полученных расчетным путем и используемых в пилот6ных регионах. При этом в коэффициентах рекомендуется учитыватьследующие особенности:

• различия в месторасположении (городские и сельские районы);• различия в размере школы;• реализация специальных программ обучения;• предоставление индивидуального обучения детям с ограничен6

ными возможностями здоровья;• проведение программ углубленного изучения по отдельным

предметам.Коэффициенты удорожания педагогической услуги учитывают:• разную стоимость услуги на ступени обучения (разная стои6

мость обучения по ступеням связана с неодинаковым количес6твом часов в Базисном учебном плане (табл. № 1 Приложения1);

• обучение по программам дополнительного образования (груп6пы продленного дня и кружковая работа), деление классов нагруппы при изучении отдельных предметов (табл. №2 Приложе6ния 1);

• повышенную стоимость образовательной услуги для учащихсяспециализированных классов (классы коррекции, гимназичес6кие, лицейские) (табл. № 3 Приложения 1).

Значения коэффициентов, рассчитанных на основе действующихнорм федерального законодательства, приведены в Приложении 1. Ониедины для всех субъектов РФ, так как основываются на общефедераль6ных обязательных нормах. Региональные особенности должны отра6жаться в региональных коэффициентах, которые определяются каж6дым регионом самостоятельно. В Приложении 2 приведены значениякоэффициентов, применяемые в пилотных регионах.

10. Имеющиеся в регионах особенности, связанные с введением до6

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

полнительных ставок, рекомендованных федеральным законодатель6ством (социальных педагогов, психологов и др.) учитываются введени6ем в расчетную формулу региональных коэффициентов удорожания,дополнительных к коэффициентам, учитывающим обязательные феде6ральные нормы ( п.9) для недопущения снижения финансирования об6разовательных учреждений и ухудшения условий предоставления обра6зовательной услуги.

11. В сельских образовательных учреждениях применяется 25% над6бавка к заработной плате. Соотношение ФОТ педагогического и проче6го персонала для малокомплектных сельских школ устанавливается ре6гиональными законодательными актами.

3.3. Пример расчета норматива по различным образовательOным программам и ступеням обучения (для плановоOэкономиOческих служб субъекта федерации и местных администраOций)14

Для расчета бюджета образовательного учреждения используется тотже алгоритм. Различие заключается только в том, что при расчетах науровне субъекта или муниципальном уровне используется средний раз6ряд по муниципалитету, а на школьном уровне — средний разряд поданной школе.

Методические рекомендации 59

Пример расчета для городских школ

14 Представлен пример расчета базового (минимального) норматива. Для расчета норматива в регионах,необходимо добавить в формулу региональные коэффициенты, учитывающие сложившуюся в регионепрактику введения дополнительных (к обязательным) ставок, а также коэффициенты к заработной платепри наличии региональных надбавок и доплат.

60

3.4. Порядок расчета объема субвенций1. Размер субвенции каждому муниципальному бюджету на реализациюгосударственного стандарта общего образования в муниципальных об6щеобразовательных учреждениях (далее — субвенции) рассчитываетсяисходя из стоимости образовательной услуги в разрезе ступеней обра6зования (начальная, основная, старшая школа) и с учетом коэффициен6тов удорожания при обучении в гимназических (лицейских) и коррек6ционных классах (классах компенсирующего обучения).

2. При расчете субвенций муниципальному образованию использу6ется прогнозируемая на соответствующий финансовый год среднего6довая численность учащихся соответственно в обычных, гимназичес6

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Пример расчета для сельских школ

ких (лицейских) и коррекционных классах в образовательных учреж6дениях на территории i6того муниципального образования по ступе6ням обучения: начальная, основная, старшая школа.

3. Расчет осуществляется по следующей формуле:

где Si — объем субвенции для i6того муниципального образования на ре6ализацию государственного стандарта общего образования в муници6пальных общеобразовательных учреждениях;

R , R , R , — нормативы расходов на реализацию государственногостандарта общего образования в расчете на одного обучающегося соот6ветственно в обычных, гимназических (лицейских) и коррекционныхклассах в образовательных учреждениях;

H , H , H — прогнозируемая на соответствующий финансовый годсреднегодовая численность учащихся соответственно в обычных, гим6назических (лицейских) и коррекционных классах в образовательныхучреждениях на территории i6того муниципального образования;

n — ступени образования: 1 — начальная, 2 — основная, 3 — старшаяшкола.

3.5. Методы обязательной адаптации при переходе к формироOванию бюджетов на нормативной основе15

В целях недопущения резких отклонений размеров субвенций, рассчи6танных на нормативной основе, от сложившейся базы расходов по об6щеобразовательным учреждениям применяется корректировка норма6тивных расходов по следующим параметрам.

1. Расчет субвенций осуществляется не на фактическую численностьучащихся, а на численность "условного учащегося" или приведенныйконтингент. Понятие "условный учащийся" позволяет произвести учетмалой наполняемости классов в некоторых муниципалитетах. Для не6допущения снижения финансирования в муниципалитетах, имеющихфактическую наполняемость классов ниже нормативной, и для обеспе6чения конституционных гарантий в предоставлении равного объемаобразовательной услуги. Возможен вариант, когда нормативы затрат

ki

gi

oi

ki

gi

oi

Методические рекомендации 61

15 Порядок применяется в "переходный период", 162 года. Порядок, а также срок, в течение которого он бу6

дет действовать, фиксируется в законодательном акте субъекта федерации.

62

рассчитываются, исходя из средней фактической наполняемости клас6сов по данному муниципальному образованию в соответствии с прове6денным комплектованием на начало учебного года, однако применениеединых нормативов и учет особенностей наполняемости через "числоусловных учащихся" предпочтительнее.

"Условный учащийся" позволяет учитывать не только фактическоечисло учащихся в муниципалитете, но и муниципальные особенности,в первую очередь наполняемость классов меньше, чем нормативная. Всвязи с возможной различной наполняемостью по ступеням обучения врамках одного муниципалитета расчет числа "условных учащихся"необходимо производить по каждой ступени обучения.

Расчет числа "условных учащихся" осуществляется по формуле:

Например, если в муниципалитете А средняя наполняемость не 25 че6ловек, а 12, то "условное число детей" по этому муниципалитету, на кото6рое можно осуществлять планирование бюджетных средств, будет опре6деляться с коэффициентом =25/12 , т. е. выше фактического в 2 раза16. Вэтом случае число учащихся с разными потребностями надо "взвеши6вать" на учащегося стандартной потребности и стандартной стоимости.При этом величина норматива не изменится, она не должна зависеть отчисла детей в классе, а только от стоимости программы на учащегосяпри стандартных условиях (стандарт часов и стандарт наполняемости).

2. Осуществляется выравнивание (сглаживание) рассчитанных объ6емов по каждому муниципальному образованию в пределах допусти6мых отклонений от расходов, определенных традиционным путем (ба6зы расходов или фактических расходов предыдущего года).

Процесс "сглаживания" объема субвенций предполагает:• сравнение расчетного ФОТ с проектным ФОТ по всем муниципа6

литетам;• выявление отклонений, анализ причин;• разработка порядка учета фактической наполняемости по сель6

ским муниципалитетам с малой наполняемостью;• определение диапазона отклонений расчетного ФОТ от проект6

ного для "мягкого" перехода от финансирования сети к финанси6рованию образовательной услуги.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

16 Планирование финансовых средств на "условного потребителя" очень распространенный прием во

многих странах. "Условные учащиеся" вместо фактических используются в Англии и отдельных штатах

США для определения объема средств при выравнивании бюджетной обеспеченности. Например, число

детей с девиантным поведением, нуждающихся в дополнительных средствах, учитывается при расчетах с

повышающим коэффициентом 1,5 или 2. При этом нормативные подушевые расходы едины для всех.

Выравнивание, "сглаживание" объемов субвенций по каждому муни6ципальному образованию может осуществляться определением вели6чины отклонения по каждому муниципалитету и поиску диапазона до6пустимых отклонений (например, в диапазоне не более и не менее 10%от бюджетов, рассчитанных традиционным путем) путем взвешиваниявеличин процентных отклонений расходов на число учащихся.

Последовательность действий для определения диапазона отклоне6ний для "мягкого" перехода к расчету бюджета может быть следующей:

• определение средневзвешенных (по числу детей) пороговых зна6чений процентных отклонений расчетного ФОТ от проектного;

• определение средневзвешенных (по числу детей) пороговых зна6чений процентных отклонений расчетного ФОТ от проектного;

• увеличение (уменьшение) расчетного объема ФОТ, выходящегоза рамки пороговых значений;

• определение скорректированных объемов расчетных ФОТ;• осуществление выравнивания (сглаживания) расчетных объемов

субвенций по каждому муниципалитету.Выравнивание может реализовываться любым другим путем. Суть в

том, чтобы не допускать резких изменений объемов выделяемых бюд6жетных средств муниципалитетам. При этом основания, на которыхидет "корректировка" объемов, рассчитанных на основе норматива,должны быть понятными, а порядок "корректировки" должен быть про6писан в Методике и утвержден.

3.6. Особенности применения Методики расчета норматива фиOнансирования по уровням бюджетной системы Предполагается, что регионы — участники проекта должны отработатьмеханизмы доведения бюджетных средств, определенных на норматив6ной основе, до каждого образовательного учреждения. На это будет на6правлена реализация региональных (муниципальных) Рабочих плановвведения (см. Приложение 3).

3.6.1. Уровень муниципалитетаПреимущества, которые дает предлагаемая Методика муниципалите6там, состоят в следующем. Для уровня муниципалитета небезразлично,какой алгоритм будет применен при расчете нормативов. Для муници6пального уровня важным является то, насколько точно особенностьконтингентов и сети данного муниципалитета будет учтена и при рас6чете норматива, и при определении образовательной субвенции.

В регионах, в которых стали реализовывать Федеральный закон №123 и вводить образовательные субвенции, субвенции рассчитывались,как правило, по правилам межбюджетных перечислений как средниезначения бюджетной потребности на потребителя бюджетной услуги

Методические рекомендации 63

по муниципалитету, умноженное на среднее число потребителей. Притаком "усредненном" расчете существует вполне объективная опас6ность уменьшения финансирования образовательных учреждений, и вряде областей это произошло по нескольким причинам.

Предлагаемая Методика лишена этих недостатков, так как расчетнорматива осуществляется детально, а не в среднем, на одного учащего6ся по ступеням обучения и по программам (обычные, углубленные икоррекционные).

Для того чтобы не проигрывали муниципалитеты с низкой (по объ6ективным причинам) наполняемостью классов, в Методике вводитсяпонятие "условного учащегося".

3.6.2. Уровень образовательного учрежденияПредлагаемая Методика дает существенные преимущества и для уровняобразовательных учреждений. Преимущества могут быть сгруппирова6ны по следующим направлениям.

Финансовая политикаФормализованный алгоритм расчета норматива бюджетного финанси6рования, основанный на выполнении стандартной образовательнойпрограммы и использующий коэффициенты удорожания по различ6ным программам, дает возможность директору определять объем своихфинансовых ресурсов на долговременной основе, исходя из планируе6мого контингента детей. Определение бюджета школы на основе двухпараметров: числа детей и норматива бюджетных расходов на одногоребенка — дает возможность директору самостоятельно формироватьсмету и определять направления расходования средств. Даже при усло6вии казначейского исполнения бюджета директор самостоятелен в оп6ределении направлений расходования выделяемых ему средств. Реко6мендации директору школы по исполнению бюджета ОУ в условияхказначейства см. в Приложении 4.

Кадровая политикаПри известной величине объема финансирования директор самостоя6телен в формировании штатного расписания в рамках выделяемых емубюджетных средств. При этом долговременный характер планирова6ния на нормативной основе обеспечивает возможность для директорапроведения кадровой политики на перспективу.

Академическая политикаСуществует и определенная академическая свобода, обеспеченная нор6мативным подходом к выделению бюджетных средств. Так как финан6сирование осуществляется в рамках стандартной образовательной ус6

64 Финансирование школьного образования в Российской Федерации

луги, с применением удорожающих коэффициентов, за дополнительнооказываемые услуги, то школы с углубленным изучением предметов, на6пример, при получении определенного статуса будут профинансирова6ны в повышенном размере. Причем этот повышенный размер финан6сирования не зависит от "личных взаимоотношений", а прозрачен и оп6ределен величиной коэффициентов, утвержденных при формирова6нии бюджета.

Политика в области материально&технических ресурсовПри формализованном способе формирования бюджета образователь6ного учреждения "правила игры" вырабатываются на несколько лет, и уобразовательного учреждения появляется представление о величинесвоего бюджета на некоторую перспективу. При этом можно осуществ6лять политику формирования и обновления материально6техническойбазы своего учреждения. Это, несомненно, будет способствовать и раз6витию стратегического планирования на уровне образовательного уч6реждения.

4. ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ И ПРИМЕРНЫЙ ПОРЯДОК ПЕРЕХОДА КФОРМИРОВАНИЮ БЮДЖЕТОВ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕOНИЙ НА НОРМАТИВНОЙ ОСНОВЕ

4.1. Основные этапыДля разработки региональной и муниципальной программ перехода нанормативное бюджетное финансирование необходимо предусмотретьнесколько этапов, реализация которых позволит осуществить переходв полном объеме и без нежелательных последствий.

1. Подготовительный этап.• Открытие лицевых счетов каждым образовательным учреждением.• Издание нормативно6правового акта региона о переходе на нор6

мативное финансирование.• Создание Координационного совета по организации перехода

на нормативное финансирование в рамках региона и бюджет6ных комиссий на территориях.

• Финансово6экономический анализ положения образовательныхучреждений, подготовка информационно6статистической базы.

• Подготовка учебно6методических материалов для проведенияобучения административно6управленческого и планово6финан6сового персонала.

• Проработка возможных моделей нормативного финансирова6ния, выбор модели для региона.

Методические рекомендации 65

• Анализ и оценка социально6экономических рисков и послед6ствий перехода на нормативное бюджетное финансирование врегионе.

• Создание Советов школы, контролирующих расходованиесредств.

2. Подготовка региональной нормативно6правовой и методическойбазы внедрения нормативного финансирования.

Разработка и принятие нормативно6правовых актов, содержащихпорядок организации нормативного финансирования на территориисубъекта, методику расчета и величины нормативов субвенций, предва6рительно выполнив:

• адаптацию существующих методик расчета нормативов;• расчет нормативов субвенций, поправочных коэффициентов;• утверждение методики расчета и порядка утверждения местных

нормативов;• утверждение учебно6методических материалов для обучения

персонала;• организацию обучающих семинаров и консультаций;• разработку и утверждение системы индикаторов и порядка про6

ведения мониторинга хода внедрения муниципалитетом норма6тивного финансирования.

3. Подготовка муниципальной нормативно6правовой и методичес6кой базы внедрения нормативного финансирования17.

• Разработка и принятие нормативно6правовых актов, содержащих:• порядок расчета и величины местных нормативов;• порядок нормативного финансирования образовательных уч6

реждений на территории муниципалитета, обучения персонала; • Порядок формирования и утверждения бюджета образователь6

ных учреждений на нормативной основе.• Разработка и утверждение документов, определяющих механизм

реализации финансовой самостоятельности ОУ при повышенииобщественной подотчетности.

• Разработка и утверждение системы индикаторов и порядка про6ведения мониторинга хода внедрения образовательным учреж6дением нормативного финансирования.

4. Организация и проведение PR компании в средствах массовой ин6формации по разъяснению основных положений перехода на норма6тивное бюджетное финансирование образовательных учреждений врегионе (см. опыт Самарской области).

66

17 Осуществляется при активном участии Школьных советов образовательных учреждений, а также сове6

тов на муниципальном уровне, участвующих в выработке решений, влияющих на деятельность муници6

пальных образовательных учреждений.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

5. Организация нормативного финансирования.• Выделение регионами субвенций муниципалитетам на основе

утвержденных нормативов.• Финансирование муниципалитетами образовательных учрежде6

ний на основе местных нормативов.• Проведение мониторинга хода внедрения нормативного финан6

сирования.• Организация семинаров, консультаций по обучению персонала

на уровне региона и муниципалитетов.6 Заключительный этап.• Оценка и анализ результатов перехода на нормативное бюджет6

ное финансирование.• Принятие решений об уточнении и корректировке по итогам

анализа нормативно6правовой и методической базы, учебно6ме6тодических материалов.

4.2. Порядок перехода к формированию бюджетов на нормаOтивной основе (по уровням)4.2.1. Уровень субъекта федерации1. Расчет финансового норматива на подушевой основе. Определениепорядка расчета норматива в объеме, необходимом для реализации ос6новных общеобразовательных программ в части финансирования рас6ходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений,расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расход6ные материалы и хозяйственные нужды

2. Принятие закона "О порядке расчета норматива для определенияразмера субвенций на исполнение муниципалитетом расходных обяза6тельств субъекта по реализации прав граждан по основным общеобра6зовательным программам…." (условное название)18.

3. Определение объемов образовательных субвенций для муници6палитетов с применением норматива. Утверждение объемов образова6тельных субвенций статьей Закона "О бюджете". Введение в Закон ста6тьи, обязывающей глав местных администраций формировать бюдже6ты образовательных учреждений на нормативной основе19.

Методические рекомендации 67

18 В документе должны быть даны порядок и формула расчета величины норматива бюджетных расходов,

необходимых для реализации полномочий субъекта. А также осуществлен учет коэффициентов удорожа6

ния нормативной бюджетной услуги, возникающих в связи с действующим федеральным и региональным

законодательством. Условием законодательного закрепления данных коэффициентов может стать то,

что их реализация не потребует от регионов дополнительного финансирования, так как они только фор6

мализуют действующие нормы федерального законодательства, переводя эти нормы на подушевую осно6

ву.

19 Возможно применение формулировки "С целью обеспечения целевого характера использования

средств образовательных субвенций обязать глав муниципальных администраций финансировать обра6

зовательные учреждения в части реализации основных образовательных программ, в соответствии с ут6

вержденным Порядком..."

68

20 На сегодняшний день норматив содержания зданий наиболее сложно реализуем, ввиду большой диффе6

ренциации расходов по содержанию и коммунальным платежам. Для установления подобного норматива

необходимо муниципалитетам проделать большую аналитическую и подготовительную работу.

4. Доведение финансовых средств в соответствии с утвержденны6ми объемами субвенций до муниципалитетов в соответствии с гра6фиком.

4.2.2. Муниципальный уровень 1. Принятие муниципалитетами распоряжений глав администрации "Опорядке формирования бюджетов образовательных учреждений нанормативной основе (с применением подушевого норматива)".

2. Расчет нормативов содержания зданий образовательных учрежде6ний. Утверждение данного норматива20.

3. Доведение информации об объемах бюджетных расходов ОУ, рас6считанных на нормативной основе, до руководителей ОУ.

4. Утверждение бюджетов образовательных учреждений.5. Финансирование бюджетных расходов ОУ в соответствии с гра6

фиком.

4.2.3. Уровень образовательного учреждения 1. Руководители образовательных учреждений самостоятельно разра6батывают бюджет ОУ, включая смету расходов на основе утвержденныхподушевых нормативов и численности учащихся (справочно, см. При6ложение 5).

2. Утверждение бюджетов Советами ОУ или учредителем.3. Передача смет для исполнения в финансовые органы (казначей6

ство).

5. ОПЫТ ПО ФОРМИРОВАНИЮ И ИСПОЛНЕНИЮ БЮДЖЕТА ОБOРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ С ПРИМЕНЕНИЕМ ПОДУШЕOВОГО НОРМАТИВА БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ

К началу практической реализации текущего проекта "Разработка ираспространение механизмов подушевого бюджетного финансирова6ния общеобразовательных учреждений в регионах Российской Федера6ции" были разработаны модели подушевого бюджетного нормативногофинансирования в пилотных регионах ПРСО. С учетом этих моделей,краткое описание которых приводится ниже, разрабатывались настоя6щие Методические рекомендации.

5.1. Модель Самарской областиВ изданном в конце 1997 г. Постановлении губернатора Самарской обла6сти "О системе финансирования образовательных учреждений области"

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Методические рекомендации 69

(от 11.12.97, №367) содержались два основополагающих момента:• централизация в областном бюджете всех средств, необходимых

для осуществления образовательного процесса и материальногообеспечения обучающихся, воспитанников;

• осуществление финансирования образовательных учрежденийпо нормативам, определенным на одного учащегося, воспитан6ника.

Областной бюджет взял на себя расходы образовательных учрежде6ний по оплате труда всех работников образовательных учреждений. Замуниципальными бюджетами осталось финансирование коммуналь6ных платежей, капитального ремонта, а также местных муниципальныхпрограмм в сфере образования.

Основой Самарской двухуровневой модели подушевого финансиро6вания является институт совместного учредительства образовательныхучреждений органами государственной власти субъекта федерации иорганов местного самоуправления. С 2002 г. финансирование за счетсредств областного бюджета муниципальных образовательных учреж6дений осуществляется на основании договоров о совместном учреди6тельстве муниципальных образовательных учреждений, заключенныхорганами государственной власти Самарской области и органами мест6ного самоуправления. Согласно договорам за государством закрепленаответственность за финансирование образовательного процесса.

Нормативы утверждаются ежегодно Постановлением губернато6ра. В настоящее время по большинству типов и видов учреждений су6ществуют два норматива: для сельских ОУ и для городских (на первомэтапе внедрения новой системы нормативы по всем территориямбыли индивидуальными, но затем, в течение двух лет, они были уни6фицированы). В основу расчета норматива финансирования положены:

• типовые штаты, утвержденные нормативными документами;• базисные учебные планы, рекомендованные приказами Минис6

терства образования Российской Федерации;• среднегодовой контингент учащихся (воспитанников);• нормативы материального обеспечения обучающихся, воспи6

танников (питание, обмундирование, стипендия, мягкий инвен6тарь), определенные действующими нормативными и законода6тельными актами;

• фактический уровень прочих материальных затрат (кроме ком6мунальных услуг) по финансовому отчету за базисный год.

Единой системы корректирующих коэффициентов в регионе насегодняшний день не существует. Расчет норматива ежегодноосуществляется "от бюджета".

5.2. Модель Чувашской РеспубликиВ Законе Чувашской Республики от 26 июня 1998 г. № 16 "О республи6канских нормативах бюджетного финансирования образовательныхучреждений Чувашской Республики" дано определение республикан6скому нормативу бюджетного финансирования — расчетная сумма ми6нимально необходимых затрат на текущее содержание образователь6ных учреждений Чувашской Республики (расходов, связанных с обра6зовательным процессом, эксплуатацией зданий, сооружений и обору6дования). Республиканские нормативы финансирования ежегодно ус6танавливаются республиканским законом — законом Чувашской Рес6публики о республиканском бюджете Чувашской Республики и не могутбыть ниже федеральных нормативов. Республиканские и местные нор6мативы финансирования должны учитывать специфику образователь6ных учреждений и быть достаточными для покрытия средних для рес6публики текущих расходов, связанных с образовательным процессом иэксплуатацией зданий, сооружений и оборудования. Привлечение вне6бюджетных средств не влечет за собой снижение нормативов.

Одновременно с нормативами бюджетного финансирования утвер6ждаются перечень республиканских поправочных коэффициентов, атакже Порядок применения поправочных коэффициентов к нормативубюджетного финансирования общеобразовательных учреждений (с2004 г. — Правила), которые утверждаются ежегодно ПостановлениемКабинета министров Чувашской Республики. В 2004 г. при расчете нор6матива используются:

• Перечень предельных поправочных коэффициентов, учитываю6щих малокомплектность школ и особенности организации обра6зовательного профиля в коррекционных школах, лицеях и гим6назиях, на 2004 г., утвержденный Постановлением Кабинета Ми6нистров Чувашской Республики от 25.12.03, №336.

• Правила применения поправочных коэффициентов к нормативубюджетного финансирования общеобразовательныхучреждений в 2004 г., утвержденные Постановлением Кабинетаминистров Чувашской Республики от 25.12.03, №337.

На 2004 г. нормативы бюджетного финансирования разрабатыва6лись Министерством финансов Чувашской Республики на основе фак6тически сложившихся расходов на 1 учащегося в 2003 г. по каждой ста6тье расходов с применением коэффициента повышения в 2004 г. Приэтом выделялись два компонента:

1) учебные расходы, в состав которых включаются затраты, необхо6димые для обеспечения государственной программы и затраты соци6ального характера;

2) эксплуатационные расходы, в состав которых включаются затра6ты по эксплуатации и содержанию основных фондов образовательныхучреждений.

70 Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Методические рекомендации 71

В настоящее время нормативные расходы на региональном уров6не определяются в части финансирования государственного стан6дарта образования и включают в себя расходы на оплату труда с на6числениями, учебные расходы, необходимые для обеспечения учеб6ного процесса, и часть расходов социального характера. Такая струк6тура регионального норматива предусмотрена на 2005 г. Расходы насодержания из структуры нормативы исключены, в том числе и наместном уровне.

Поправочные коэффициенты (которые распространяются на учеб6ные расходы) рассчитываются финансово6экономическим отделомМинистерства образования Чувашской Республики. На основе респуб6ликанских поправочных коэффициентов муниципальные образованияЧувашской Республики вправе утверждать систему муниципальных по6правочных коэффициентов к республиканскому нормативу бюджетно6го финансирования (РНБФ), которые не могут быть ниже республикан6ских.

5.3. Модель Ярославской областиС учетом действующих нормативных документов были определеныследующие показатели:

• предельная норма наполняемости классов и групп продленногодня городских и приравненных к ним школ — 25 человек, длясельских школ — 15 человек;

• расчетное количество педагогических ставок в расчете на одинкласс (группу продленного дня) для дневной общеобразователь6ной школы — 2 ставки учителя (воспитателя), для вечерней(сменной) общеобразовательной школы — 1,5 ставки;

• расчетное количество штатных ставок по административному,учебно6воспитательному и обслуживающему персоналу в расчетена один класс на основе региональных методик расчета нормати6ва численности работников дневных и вечерних (сменных) об6щеобразовательных школ;

• средний разряд по группам работников на основании Единойтарифной сетки и собранных статистических и отчетных дан6ных;

• количество ставок, приходящихся на одного ученика по каждойгруппе персонала: путем деления нормативной численности покаждой группе персонала на число обучающихся в школе при на6полняемости класса 25 человек в городских и приравненных кним школ, 15 человек — сельских школ.

Производился расчет средств на выплату заработной платы на однуставку по каждой группе персонала: административному, педагогичес6кому, учебно6вспомогательному и обслуживающему. За основу для рас6

чета заработной платы по каждой группе персонала был взят среднийразряд по Единой тарифной сетке.

Затем была сформирована структура фонда оплаты труда (ФОТ), т. е.определена тарифная (ТЧ) и надтарифная (НЧ) части фонда в процент6ном отношении (ФОТ = ТЧ + НЧ) по каждой группе персонала. НЧ дляобщеобразовательных учреждений определен 25% ФОТ, для общеобра6зовательных учреждений, в которых установлена 25%6я надбавка за ра6боту в сельской местности — 15%.

Исходной базой для расчета РНБФ были два основных показателя:• общий фонд оплаты труда в месяц в расчете на одну ставку по

каждой группе персонала;• нормативное количество ставок, приходящихся на одного обуча6

ющегося по каждой группе персонала.На основании данных показателей был определен нормативный

фонд оплаты труда в месяц, приходящийся на одного обучаемого.Нормативный фонд оплаты труда при расчете РНБФ считается по6

стоянной величиной, независимо от того, какой экономический нор6матив будет установлен на ФОТ. Методика разработки РНБФ была ут6верждена постановлением Администрации Ярославской области от8.12.02.

В расчет РНБФ общеобразовательных учреждений области на 2003и 2004 гг. заложен экономический норматив на ФОТ 70% и фонд мате6риального обеспечения 30%.

РНБФ (100%) = ФОТ (70%) + ФМО (30%).

Для учета особенностей общеобразовательных учреждений облас6ти: сельские малокомплектные школы, школы с углубленным изучени6ем предметов, гимназии, лицеи, начальные общеобразовательные шко6лы 6 детские сады, вечерние (сменные) общеобразовательные школыпри исправительно6трудовых учреждениях и воспитательно6трудовыхколониях, коррекционное обучение — к РНБФ применяются попра6вочные коэффициенты от 1,15 до 2,15.

С 2005 г. в Ярославской области принято решение о применении по6правочных коэффициентов по программам предпрофильной подго6товки учащихся девятых классов городских и сельских школ (1,3 и 1,2соответственно).

72 Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Методические рекомендации 73

6. СХЕМЫ ПОДУШЕВОГО БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ВУСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К КАЗНАЧЕЙСТВУ

6.1. Взаимодействие ОУ с органами казначействаМы уже отмечали, что органы казначейства осуществляют финансовоеобслуживание бюджета, в том числе и бюджета образовательного уч6реждения как получателя бюджетных средств. При переходе на норма6тивное финансирование ОУ формирует бюджет ОУ и смету самостоя6тельно. Затем смета утверждается учредителем (и/ или Советом школы)и передается в органы казначейства для ее исполнения (см. Схему 1).Финансирование образовательных учреждений в условиях кассовогообслуживания производится распорядителем бюджетных средств и ор6ганами казначейства в соответствии с реестрами на финансирование ив разрезе кодов бюджетной классификации (см. Приложение 5).

Органы казначейства не только обязаны осуществлять все опера6ции по лицевым счетам ОУ, но и обязаны консультировать по всемвозникающим вопросам, а также доводить до руководителей ОУ ин6формацию о новых нормативных документах в сфере казначейскогоисполнения бюджета21.

6.2. Схема двухуровневой модели нормативного подушевогофинансирования22

В условиях реализации данной модели муниципальные образователь6

Схема 1. Финансирование образовательного учреждения

21 Подробнее о взаимодействии руководителя ОУ, имеющего лицевой счет получателя бюджетных средств,с территориальными органами казначейства, см. Приложение 5.22 Двухуровневая модель реализуется в Самарской области. Однако на сегодняшний день отсутствует зако6нодательно определенная возможность развития соучредительства, а следовательно, и развития этой мо6дели.

ные учреждения имеют двухуровневое бюджетное финансирование: из

регионального и муниципального бюджетов.

Из регионального бюджета финансируются расходы по норма6тиву, обеспечивающие выполнение государственного стандарта об6разования, — оплата труда, социальный налог, учебные и прочиерасходы.

Дополнительно к расходам по нормативу за счет средств региональ6ного бюджета финансируются приобретение учебников федеральногокомпонента для учащихся области из малообеспеченных семей, соци6альные выплаты педагогическим работникам на книгоиздательскуюпродукцию, расход на подвоз учащихся сельских школ.

Кроме того, территории, имеющие свои собственные дополнитель6ные доходы, могут планировать в своих бюджетах расходы на образо6вание сверх предоставляемых по нормативу. К таким расходам, напри6мер, относятся доплаты к заработной плате работников системы обра6зования, реализация муниципальной программы развития, поддержкагимназий, лицеев и т.п.

Муниципальные органы власти как собственники зданий оплачива6ют расходы по содержанию зданий — коммунальные услуги, капиталь6ный ремонт, приобретение оборудования длительного пользования.

Муниципальные образования, централизовавшие свои средства, посоглашению с регионом получают финансирование из региональногооргана управления финансами на счета муниципальных органов управ6ления образования, через местные финансовые органы. Финансирова6ние осуществляется в объеме, рассчитанном на нормативной основе23.

74

23 Двухуровневая модель реализуется в Самарской области. Однако на сегодняшний день отсутствует зако6

нодательно определенная возможность развития соучредительства, а следовательно, и развития этой мо6

дели.

Схема 2. Источники финансирование образования по уровням бюдже&тов

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Денежные средства из регионального бюджета в соответствии с до6говорами о соучредительстве образовательных учреждений перечисля6ются на расчетные счета образовательных учреждений региональныморганом управления (через территориальные управления), который всоответствии с региональным законом определен получателем средств.Финансирование осуществляется в объеме, рассчитанном на норматив6ной основе.

Методические рекомендации 75

Региональный

орган управления

финансами

Местный финансовый орган

Местный финансовый орган

Счет муниципального органа управления

образования

Счет муниципального органа управления

образования

ОУ ОУ ОУ ОУ ОУОУ

Схема 3. Нормативное финансирование муниципальных образова&тельных учреждений по соглашению между регионом и муниципали&тетами

6.3. Схема одноуровневой модели нормативного подушевого финансированияЭта схема предполагает финансирование учебных заведений непосред6ственно из муниципальных бюджетов. Формирование расходов на об6разование в муниципальном бюджете осуществляется, в том числе, сучастием средств регионального бюджета. Данная модель закрепленазаконодательно (законы № 122 и 95), которыми предполагается финан6совое обеспечение учебного процесса в рамках основных общеобразо6вательных программ осуществлять с уровня субъекта.

Обязательным условием реализации данной схемы является зачис6ление средств региональных бюджетов в виде образовательных субвен6ций в доходную часть соответствующих бюджетов муниципальных об6разований для выполнения требования законодательства.

Показатели регионального норматива подушевого финансированияутверждаются законодательным актом региона при определении обра6зовательных субвенций. Муниципальным образованиям выделяютсясубсидии, рассчитанные с учетом регионального норматива подушево6го финансирования.

Методика и система поправочных коэффициентов разрабатывают6ся и утверждаются постановлением администрации региона. Финанси6рование образовательных учреждений осуществляется за счет как соб6ственных средств муниципалитета, так и средств, получаемых в видесубвенций на образование (целевые перечисления с уровня субъектафедерации).

В данных условиях вышестоящий орган имеет прямое влияние наместные органы, контролируя целевое использование местным бюдже6том средств, направляемых в форме субсидии для финансированияконкретных муниципальных школ.

76

Региональный орган управления образования

Территориальный орган управления образования

Территориальный орган управления образования

ОУ ОУ ОУ ОУ ОУОУ

Схема 4. Нормативное финансирование по договорам соучредитель&ства образовательных учреждений

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. РАСЧЕТНЫЕ КОЭФФИЦИЕНТЫ (РАССЧИТАOНЫ НА ОСНОВЕ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ НОРМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОOНОДАТЕЛЬСТВА, ЯВЛЯЮТСЯ МИНИМАЛЬНО НЕОБХОДИМЫOМИ)

Методические рекомендации 77

Схема 5. Нормативное финансирование образовательных учрежденийпо одноуровневой модели

1) Коэффициенты удорожания по ступеням обучения:16я ступень 6 1,00 (25 часов);26я ступень 6 1,36 = 34 часа / 25 часов;36я ступень 6 1,44 = 36 часов / 25 часов.

2) Коэффициенты удорожания в зависимости от деления классов нагруппы (например, при изучении иностранного языка, на урокахфизкультуры и др.):16я ступень 6 1,04 = (25 часов + 1 час) / 25 часов;26я ступень 6 1,12 = (34 часа + 4 часа) / 34 часа;36я ступень 6 1,22 = (36 часов + 8 часов) / 36 часов.

3) Коэффициенты удорожания по видам классов (образовательныхпрограмм)

ПРИЛОЖЕНИЕ 2. ПРИМЕРЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ НОРМАТИВОВБЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ И ПОПРАВОЧНЫХ КОЭФOФИЦИЭНТОВ, ПРИМЕНЯЕМЫХ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ

78

24 Утверждены Законом Чувашской Республики от 26.11.03, № 42 "О республиканском бюджете Чувашской

Республики”, статья 30, Приложение 10.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Методические рекомендации 79

25.

25 Перечень предельных поправочных коэффициентов, учитывающих малокомплектность школ и особен6

ность организации образовательного профиля в коррекционных школах, лицеях и гимназиях на 2004 г.

Утвержден постановлением Кабинета министров Чувашской Республики от 25.12.03, № 336.

80

26 Утверждено Приказом Администрации Самарской области от 25.11.03, № 5806од “О расчетах норматива

финансирования общеобразовательных учреждений Центрального управления” ДОН, Приложение 4.

26.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Методические рекомендации 81

27 Утверждено Приказом Администрации Самарской области от 25.11.03, № 5806од “О расчетах норматива

финансирования общеобразовательных учреждений Центрального управления ДОН”, Приложение 6.

28 Утверждено Законом Ярославской области от 31.12.03, № 776з, статья 30, Приложение 10.

27.

28.

82

ПРИЛОЖЕНИЕ 3. ПРИМЕРНЫЙ РАБОЧИЙ ПЛАН ВНЕДРЕНИЯМЕХАНИЗМА ПОДУШЕВОГО НОРМАТИВНОГО БЮДЖЕТНОГОФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ВСУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Рабочий план субъекта РФ по внедрению и мониторингу перехода нор6мативного подушевого финансирования общеобразовательных учреж6дений (ОУ) состоит из трех содержательных этапов: 1) подготовитель6ный этап, 2) основной и 3) заключительный.

1. Подготовительный этап (примерная продолжительность — 5месяцев)1.1. Содержание

На подготовительном этапе проводятся обобщение опыта другихрегионов по переходу на нормативное финансирование ОУ, предвари6тельный анализ и оценка социальных рисков и последствий внедрениянового механизма финансирования ОУ, собирается и анализируетсяфинансовая и статистическая информация. 1.2. Шаги реализации

• Разработка форм сбора и предоставления на экспертизу инфор6мации (финансовой и статистической) с целью дальнейшего ее

29.

29 Утверждено Законом Ярославской области от 31.12.03, № 776з, статья 30, Приложение 10.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Методические рекомендации 83

использования для адаптации существующих методик и расчетафинансового норматива.

• Сбор статистической и финансовой информации.• Проведение обучающих семинаров для представителей регио6

нальных и муниципальных органов управления образования. 1.3. Индикаторы реализации

• Индикаторы успешности реализации: установка на региональ6ном и муниципальном уровнях на улучшенные и более эффек6тивные образовательные услуги.

• Индикаторы полноты реализации: разработаны формы сбора ипредоставления на экспертизу информации (финансовой и ста6тистической), проведен анализ собранной информации, обуче6ны представители региональных и муниципальных органов уп6равления образованием.

2. Основной этап (примерная продолжительность — 8 месяцев)2.1. Содержание На основном этапе проводится работа по адаптации существующих ме6тодик расчета норматива подушевого бюджетного финансирования,расчету норматива и бюджетов общеобразовательных учреждений,подготовительная работа по внедрению нормативного подушевогобюджетного финансирования общеобразовательных учреждений сучетом предварительной оценки рисков и социальных последствий. 2.2. Шаги реализации

• Расчет финансового норматива на одного учащегося. • Расчет поправочных коэффициентов к подушевому нормативу,

определение их уровня значимости.• Адаптация существующих методик расчета норматива. • Расчет бюджета образования на следующий финансовый год (на6

пример, 2006 г.) с использованием адаптированной методикирасчета подушевого норматива финансирования.

• Проведение сравнительного анализа уровня финансированияОУ по традиционной схеме и с использованием нормативногоподхода при формировании бюджета; разработка схем переходана новый метод.

• Выбор схемы перехода на нормативное финансирование с уче6том опыта внедрения нормативного финансирования в различ6ных регионах.

• Законодательное закрепление нормативно6методической доку6ментации по переходу на нормативное финансирование (мето6дика, величина норматива, схема перехода).

• Обучение директоров школ и бухгалтеров, руководителей муни6ципальных органов управления образования и финансов.

2.3. Индикаторы реализации• Индикаторы успешности реализации: проведенный сравнитель6

ный анализ уровня финансирования ОУ по традиционной схемеи с использованием норматива подтверждает возможность до6стижения цели проекта и возможность применения нового мето6да формирования бюджета на практике в условиях казначейско6го исполнения бюджета.

• Индикаторы полноты реализации: бюджет на следующий годрассчитан с применением подушевого норматива, проведенообучение.

3. Заключительный этап реализации (примерная продолжиOтельность — 8 месяцев)3.1. Содержание На заключительном этапе проводится работа по внедрению норматив6ного подушевого бюджетного финансирования, обобщению собствен6ного опыта региона и подготовке материалов итоговой реализациинормативного метода финансирования ОУ для предоставления про6фессиональному сообществу, сопоставлению с результатами в другихновых регионах. Реализуются мероприятия по текущему мониторингуреализации работ. 3.2. Шаги реализации

• Выделение бюджетных средств общеобразовательным учрежде6ниям по подушевому нормативу..

• Продолжение обучения директоров и бухгалтеров образователь6ных учреждений.

3.3. Индикаторы реализации • Индикаторы успешности реализации: с введением нормативного

подушевого бюджетного финансирования ОУ вырос уровень эф6фективности бюджетных расходов на образование, выравнива6ние расходов между территориями, повысилась прозрачностьбюджетного процесса, справедливость распределения бюджет6ных средств, усилилась самостоятельность и автономия ОУ.

• Индикаторы полноты реализации: бюджетные средства на следу6ющий год на финансирование ОУ выделены по нормативу, про6должено обучение школьных администраторов. Норматив бюд6жетного финансирования практически доведен до школы и спо6собствует эффективному исполнению школьного бюджета в ус6ловиях казначейства.

84 Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Методические рекомендации 85

ПРИЛОЖЕНИЕ 4. РЕКОМЕНДАЦИИ РУКОВОДИТЕЛЮ ОБРАЗОOВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ, ИМЕЮЩЕМУ ЛИЦЕВОЙ СЧЕТ ПОOЛУЧАТЕЛЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРOГАНАХ КАЗНАЧЕЙСТВА

Эффективность взаимодействия образовательных учреждений и ор6ганов казначейства, в которых открыты лицевые счета данным образо6вательным учреждениям как получателям бюджетных средств, связана синформационной прозрачностью и знанием тех основных положе6ний, которые регламентируют действия казначейств при финансовомобслуживании образовательных учреждений.

1. Статья 215 главы 24 раздела VII Бюджетного кодекса РФ деклари6рует казначейское исполнение бюджетов всех уровней. Существуют ут6вержденные Приказом Министерства финансов РФ от 19.04.00 № 46нправила кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Рос6сийской Федерации и местных бюджетов территориальными органамифедерального казначейства, но возможны как перевод бюджетов субъ6ектов РФ и местных бюджетов на кассовое обслуживание в территори6альные органы федерального казначейства Министерства финансовРФ, так и создание собственных казначейств.

Открывая лицевой счет получателя бюджетных средств в отделенииказначейства, образовательное учреждение должно четко знать, являет6ся ли данный орган созданным исполнительным органом власти натерритории или территориальным органом федерального казначей6ства Министерства финансов РФ. В этом случае для образовательногоучреждения известна вышестоящая организация, к которой возможнооперировать при возникновении конфликтных ситуаций по обслужи6ванию лицевого счета.

2. Порядок открытия и ведения органами казначейства лицевых сче6тов для учета операций по исполнению расходов бюджетов различногоуровня определяется Приложением к Приказу Министерства финансовРФ от 31.12.02 № 142н в редакции от 22.01.04 № 9н, которое содержитинструкцию для органов федерального казначейства по исполнениюрасходов федерального бюджета.

Лицевые счета открываются в органах казначейства по месту нахож6дения клиента. Однако с разрешения руководителя вышестоящего орга6на казначейства допускается открытие лицевого счета и в органе казна6чейства, обслуживающем иное административно6территориальное об6разование.

Представленные на момент открытия лицевого счета образователь6ным учреждением документы оформляются в виде юридического делаклиента и хранятся у уполномоченного руководителем органа казна6чейства работника (чаще всего и работающего с этим образовательным

учреждением). При этом предъявления доверенностей и других доку6ментов, подтверждающих полномочия лиц, подписи которых включе6ны в карточку образцов подписей, не требуется (согласно пункту 24Приказа Минфина РФ от 22.01.04 № 9н).

Если на период отпуска руководителя образовательного учреждениянеобходимо временно предоставить некоему лицу права первой иливторой подписи, новая карта образцов подписей не составляется, а до6полнительно представляется карточка только с образцом подписи вре6менно уполномоченного лица с указанием срока ее действия (пункт 27Приказа Минфина РФ от 22.01.04 № 9н).

Однако если произошли изменения в документах, то образователь6ное учреждение обязано в пятидневный срок после поступления инфор6мации сообщить об этом органу казначейства в письменной форме.

3. Принятие органами казначейства платежных документов к испол6нению предполагает их проверку, порядок которой определяется пунк6том 55 Приказа Минфина РФ от 31.12.02 в редакции Приказа Минфинаот 22.01.04 № 9н. Проверяются правильность оформления платежногодокумента, соответствие подписей имеющимся образцам в карточкеполучателя средств, правильность указанных банковских реквизитоворгана казначейства, соответствие сумм и показателей бюджетнойклассификации РФ, указанных в платежном поручении, содержаниюпроизводимой операции и остатку средств на лицевом счете получате6ля.

Кроме того, проверяются документы, подтверждающие факт выпол6нения работ и оказания услуг или поставки товаров, а также возмож6ность в соответствии с законодательством РФ авансирования работ иуслуг согласно условиям договора. Следовательно, при оплате денеж6ных обязательств образовательное учреждение представляет в органказначейства договор на поставку товаров, выполнение работ и оказа6ние услуг. Пункт 56 Инструкции определяет, что форма договора можетбыть любой предусмотренной для совершения сделок, если закономдля договоров данного вида не установлена определенная форма. А от6каз в приеме платежного документа может быть связан только с несоот6ветствием образцам формы платежного документа, подписи или надпи6си на документе; показателей бюджетной классификации — проводи6мой операции; сумм, указанных в расчетно6денежном документе — ос6татку средств на лицевом счете получателя; или приостановлены опера6ции на лицевом счете получателя средств.

4. Казначейства в ряде случаев могут приостановить операции по ли6цевым счетам образовательных учреждений. Правила приостановле6ния операций по лицевым счетам получателей бюджетных средств ут6верждены Постановлением Правительства РФ от 05.06.03 № 328 и дей6ствуют в настоящий момент в редакции Постановления Правительства

86 Финансирование школьного образования в Российской Федерации

87

РФ от 17.05.04 № 244. К случаям, допускающим приостановление опера6ций, отнесены:

а) непредставление в установленный срок отчетности и иных бух6галтерских и финансовых документов, связанных с использованиембюджетных средств;

б) непредставление в установленный срок как информации об источ6никах образования задолженности и показателях бюджетной классифи6кации РФ, по которым должны быть произведены расходы по исполне6нию требований, содержащихся в исполнительных листах, так и платеж6ных документов для исполнения этих требований (либо документов, от6меняющих или приостанавливающих исполнение судебных решений);

в) нарушение порядка учета обязательств, подлежащих исполнениюза счет бюджетных средств.

При этом процедура приостановки регламентирована как по дей6ствиям, так и по срокам их осуществления. Образовательному учрежде6нию как получателю бюджетных средств органом казначейства по мес6ту открытия лицевого счета в течение одного рабочего дня с даты обна6ружения нарушения направляется представление. В представлении вобязательном порядке должны содержаться сведения о нарушении (суказанием нормативного правового акта, положения которого были на6рушены) и сроке исполнения требования об устранении нарушения.Кроме того, в представлении должно содержаться извещение о возмож6ном приостановлении операций по лицевым счетам в случае неиспол6нения требований об устранении нарушения.

Для дальнейших действий органам казначейства необходимо под6тверждение даты получения представления образовательным учрежде6нием. Решение о приостановлении операций по лицевым счетам прини6мается при неисполнении требования об устранении нарушения в тече6ние 5 рабочих дней с даты получения представления образовательнымучреждением. При этом требуется письменное оформление решения,подписание его либо руководителем отделения (управления) казначей6ства либо его заместителем. При передаче этого решения необходимоподтверждение даты его получения образовательным учреждением.

Отмена решения осуществляется после устранения нарушений и до6кументального подтверждения этого факта на основании обращенияобразовательного учреждения в орган казначейства. Обращение со6ставляется в произвольной форме, но должно содержать реквизиты ли6цевых счетов, необходимых для осуществления отмены, номера и датырешения о приостановлении операций по лицевым счетам.

Решение о приостановлении операций по лицевым счетам подле6жит отмене не позднее одного операционного дня, следующего за днемпредставления в орган казначейства обращения и документов, подтвер6ждающих устранение нарушения.

Методические рекомендации

5. Финансирование бюджетных учреждений в условиях кассового об6служивания исполнения бюджетов производится соответствующимифинансовыми органами и распорядителями бюджетных средств в соот6ветствии с реестрами на финансирование в разрезе кодов бюджетнойклассификации РФ (п. 20 Приказа Минфина РФ от 19.04.00 № 46н).

Оперативность представления информации о совершаемых опера6циях и состоянии лицевого счета получателя бюджетных средств оп6ределена:

А) выписки из лицевых счетов орган казначейства выдает клиентуне позднее следующего рабочего дня после подтверждения учрежде6нием банка совершения операции (п. 69 Приказа Минфина РФ от22.01.04 № 9н);

Б) ежемесячно, не позднее третьего числа месяца следующего за от6четным, осуществляется сверка операций по движению лимитов бюд6жетных обязательств, объемов финансирования и кассовых расходов,учтенных на лицевых счетах получателей средств (п. 60.1 Приказа Мин6фина РФ от 22.01.04 № 9н).

6. По окончании бюджетного года остатки не использованныхбюджетными учреждениями финансовых средств бюджетов субъектовРФ и местных бюджетов, имеющиеся на лицевых счетах в органахфедерального казначейства, переносятся этими органами на лицевыесчета этих бюджетных учреждений нового года (п. 9 Приказа МинфинаРФ от 19.04.00 № 46н).

Поэтому трудности при функционировании образовательных уч6реждений возникают на момент окончания финансового года только,если они являются получателями средств федерального бюджета. Вэтом случае они обязаны осуществить перечисление не использован6ных до 31 декабря согласно целевому назначению денежных средств вфедеральный бюджет. Однако получатель средств федерального бюд6жета вправе осуществить выплату аванса за поставку продукции (работ,услуг) в пределах лимитов бюджетных обязательств на условиях и в раз6мере, определенном Правительством РФ в соответствии с договорами,заключенными в рамках действующего законодательства РФ. При этомнаправление средств бюджетополучателями в образование дебитор6ской задолженности согласно письму Министерства финансов РФ от20.08.03 № 03601601/156245 нецелевым использованием бюджетныхсредств не считается.

7. Согласно пункту 82 Приказа Минфина РФ от 31.12.02 № 142н ор6ганы казначейства обязаны доводить до получателей средств информа6цию о нормативных документах в сфере казначейского исполнениябюджета и, что наиболее важно, консультировать по вопросам оформ6ления и представления в органы казначейства платежных поручений идокументов для получения наличных денежных средств, сопутствующе6

88 Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Методические рекомендации 89

го документооборота и вопросам, возникающим в процессе обслужива6ния лицевых счетов.

ПРИЛОЖЕНИЕ 5. СРАВНИТЕЛЬНАЯ ТАБЛИЦА ПОДСТАТЕЙ ДОOХОДОВ БЮДЖЕТНОЙ КЛАССИФИКАЦИИ (приказы МинистерOства финансов РФ №127н от 11.12.02 и № 72н от 27.08.04)

90 Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Методические рекомендации 91