коммуникации и информационные технологии

ЕВРОПА И ЦЕНТРАЛЬНАЯ АЗИЯ

СОГЛАШЕНИЕ ВТО И РЕФОРМЫВ ОБЛАСТИ ТЕЛЕ-КОММУНИКАЦИОННОЙПОЛИТИКИ

Документ Всемирного банкаИнформационный центр в России

1

СОГЛАШЕНИЕ ВТО ИРЕФОРМЫ В ОБЛАСТИ ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННОЙ

ПОЛИТИКИ

Питер Кауэй и Михаил М.Клименко

Калифорнийский университет в Сан-ДиегоАспирантура по международным отношениям

и тихоокеанским исследованиям

Февраль 2001 г.

WPS2601

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

2

ОГЛАВЛЕНИЕ

Вступление

I. Экономика перехода к конкуренции и создание эффективного регулированияРеволюция на мировом рынке и соглашение ВТО в области

телекоммуникацийОсновные факторы и противоречия телекоммуникационной политики.Регулирование – ключевая проблема, но как страны создаютсистемы регулирования, внушающие доверие рынку?

II. Стратегии либерализации в странах с развивающейся и переходной экономикойТелекоммуникационная промышленность в Центральной и Восточной Европе.Реформа телекоммуникаций в четырех латиноамериканских странах

III. Проблемы регулирования после Соглашения ВТОСнижение барьеров открытию новых предприятий и ускорение перехода к

конкуренцииРеструктуризация тарифов с целью достижения рыночной эффективности, ускоренияразвертывания телекоммуникационных сетей и обеспечения всеобщей доступностисвязи.Исправление политики в области межсетевого подключенияСоздание надежного процесса регулированияСоздание эффективного органа регулированияЗаметки на будущее

Использованная литература

ИллюстрацииВставка 1: Справочный документ ВТОВставка 2: Новые операционные модели международной службыВставка 3: Требования к национальным органам регулированияВставка 4: Приватизация телекоммуникационной службы в Чешской Республике и ВенгрииВставка: 5 Направления политики, обеспечивающие всеобщую доступность связиВставка 6: Ценообразование межсетевого подключения

3

Вступление

Технологическая революция, изменения в структуре конкуренции в мировойторговле и финансовые потребности способствовали тому, что на протяжениипоследних 15 лет многие страны проводили изменения в своей политике в областителекоммуникационний. При этом развивающиеся страны и страны с переходнойэкономикой выбирали существенно отличающиеся подходы к конкуренции иприватизации. В результате этого существует весьма большие различия в степениконкуренции, ее правилах и подходах к открытости внутреннего рынкателекоммуникаций в экономике этих стран.

Неудивительно, что быстрые изменения и различия в политике служатстимулом к поискам какой-то новой общей основы на мировом рынке.Международный телекоммуникационный союз (МТС) пытался обеспечить такуюоснову, но исторически сложившееся институциональное родство етой организациис естественными монополиями на телефонных рынках, оказалось слишкомобременительным для эффективного построения новой системы правил. Кроме того,у МТС нет полномочий устанавливать правила поведения на международном рынкеуслуг телекоммуникационной связи. В 1997 году благодаря Соглашению Всемирнойторговой организации (ВТО) по основным телекоммуникационным услугампоявилась новая система правил поведения на международном рынке такого родауслуг. Данное Соглашение объединяет обязательства стран по предоставлениюдоступа на их внутренние рынки с обязательствами по проведению про-конкурентных национальных реформ регулирования средств связи. Обязательствазаложенные в Соглашении быстро стали определяющим моментом всех текущихпреобразований происходящих на международном рынке услуг связи.

В данном исследовании подводятся первые итоги изменений на рынкетелекоммуникаций с точки зрения стран с развивающейся и переходнойэкономикой. Мы также рассматриваем остающиеся проблемы в областителекоммуникационной политики этих стран. Особое внимание обращается намировой рынок и регулирующую среду, которая возникла в результате СоглашенияВТО от 1997 года. В исследовании поставлен вопрос о том, чему научили наспоследние преобразования в деле разумного управления этой важной частьюинфраструктуры мировой экономики. Основное внимание этой статьисосредотачено на экономике управления переходом к конкуренции, разработкесоответствующей политики управления и процессах включения национальныхтелекоммуникаций в международный рынок.

4

I. Экономика перехода к конкуренции и создание эффективногорегулирования

Каждая страна, серьезно занятая введением у себя конкуренции, убеждаетсяв том, что переход от монополии к конкуренции не только экономически выгоден,но и обременен политическими дилеммами.1

Революция на глобальном рынке и Соглашение ВТО

К концу столетия мы имеем совершенно новый международный рыноктелекоммуникаций. Такое развитие замыкает круг, совершенный рынком в егодвижении от первоначальной конкуренции (Muller 1983). Только позднее появилисьмонополии, а вместе с ними возникла некая форма коллективной амнезии.Создалось впечатление, что монополии существовали все время.

Только в 1984 году Соединенные Штаты вынудили провести разделениеAT&T, и тем самым создали конкуренцию в области услуг дальней связи. Эторазделение также открыло рынок для конкуренции в областителекоммуникационного оборудования. Первоначально лишь Великобритания иЯпония последовали американскому примеру и также создали возможностьконкуренции в области местных телефонных служб. Тем не менее, обе страны ввелиограничения на число новых участников рынка. Большинство других стран простоотвергало идею конкуренции в телефонной службе до тех пор, пока Австралия,Новая Зеландия и Канада постепенно не создали конкуренцию в этой области.

В октябре 1986 года Всемирная торговая организация (в то время она называласьГенеральное Соглашение по тарифам и торговле) приступило к выполнениюУругвайского Раунда. Впервые (и весьма энергично) включили торговлю услугами вмногостороннюю повестку дня. (Whalley and Hamilton 1996). Быстро выяснилось,что торговлю телекоммуникационными услугами можно квалифицировать толькокак торговлю услугами с добавленной стоимостью, как, например, создание сетейдля передачи информации.

Во время «Раунда», завершенного в декабре 1993 года, три событияизменили телекоммуникационную промышленность. Во-первых, революция вцифровой технологии начала коренным образом менять рынок. Цифроваятехнология заставила существенно пересмотреть альтернативную стоимость защитытрадиционных поставщиков телекоммуникационного оборудования и услуг(Cowhey 1990, 1999). Неэффективный рынок телекоммуникаций угрожалконкурентной способности рынков компьютеров, компьютерных программ иинформационной индустрии. Например, после экспериментирования сограниченной конкуренцией в области передачи информации и мобильной связи вначале 1990 г.г. члены Европейского Союза пришли к выводу, что контрольмонополий над общественной телефонной сетью будет всегда препятствовать 1 В этом отношении телекоммуникации не отличаются от других проблем переходного периода,возникающих в результате макроэкономической реформы. Но, к счастью, экономикателекоммуникационной реформы в основном носит благоприятный характер. Никто из тех, ктопринимает конкуренцию на телекоммуникационных рынках, не сталкивается с периодическимикризисами, затрагивающими международные финансовые рынки, или с темпами роста, которыевстречаются при переформировании макроэкономической политики.

5

реалистичному ценообразованию и созданию инфраструктуры дляинформационных служб и оборудования.

Во-вторых, после нарушений, созданных мировой стагфляцией в начале 80г.г., реформы в экономической политике развивающихся стран стимулировалиинтерес к приватизации государственных предприятий в качестве инструментаэкономической реформы. Государственные телефонные компании были особеннопривлекательными объектами приватизации. Поскольку приватизация стала однимиз серьезных решений, то эти страны также начали изучать другие возможности длясоздания выборочной конкуренции. В-третьих, даже после начала конкуренции восновных промышленно развитых странах их телефонные компании обращаливзоры к иностранным рынкам, ища новые возможности для своей деловойактивности. Однако все телефонные компании сталкивались с большимиограничениями доступа к иностранным рынкам, а оказавшись на иностранномрынке - с серьезной юридической неопределенностью относительно того, как будутпоступать с ними. Это было не просто давлением промышленно развитых стран наразвивающиеся. Такое же глубокое недоверие существовало и в отношениях междусамими промышленно развитыми странами. Таким образом, сразу после окончания«Уругвайского раунда» Европа и Соединенные Штаты осторожно приблизились кидее расширения торговых отношений с целью распространения их на основныетелекоммуникационные услуги. Внезапное устранение традиционной монополии нателефонные услуги (или, выражаясь языком торговых переговоров, на «основныеуслуги») стало серьезным испытанием для системы мировой торговли.

Правильно было бы сказать, что в 1994 году большинство стран былонастроено скептически или безразлично к возобновлению переговоров попроблемам телекоммуникаций в форме продолжения «Уругвайского Раунда».Однако благодаря успеху неолиберальных экономических реформ в Азии и ЮжнойАмерике к середине девяностых годов даже большинство неприкосновенных, сполитической точки зрения, форм монополии подверглось пересмотру.Стремительно набиравшая темпы экономика США, символом которой сталавозродившаяся информационная промышленность, заставила основные страныповерить в неизбежность глубокой глобализации информационной индустрии и еероль в качестве движущей силы национального экономического роста.

Основные промышленно развитые страны стремились сохранить своивзаимные права на доступ к рынку телекоммуникационных услуг, и ВТО былаудобным форумом для достижения этой цели. Однако многосторонний характерВТО, в частности, обязательства по предоставлению режима наибольшегоблагоприятствования и созданию условий, равных для всех стран, означал, чтовзаимное открытие рынков среди стран Организации по экономическомусотрудничеству и развитию автоматически распространяет преимущества наразвивающиеся страны. Промышленно развитые страны осознали, что необходимонемедленно рассматривать вопрос об обеспечении конкуренции и открытии рынковв области основных телекоммуникационных услуг в развивающихся странах. Впротивном случае эти страны потеряют значительную часть торговли между собой.Таким образом, судьба переговоров ВТО по проблемам телекоммуникаций былаувязана с расширением конкуренции в области основных телекоммуникационныхуслуг в развивающихся странах. (Cowhey and Richards, в печати).

6

Торговые переговоры не могли вынудить развивающиеся страны принятьнеприемлемые реформы. Однако политические усилия, созданные в результатепереговоров, заставили лидеров новых индустриальных стран произвести болееглубокие рыночные изменения ускоренными темпами так, чтобы торговыеобязательства стали необратимыми. Время было выбрано удачно, посколькуправительства стран с ориентированной на торговлю экономикой ставили на одноиз первых мест в повестке дня проведение реформ регулирования и созданиеконкуренции в секторе телекоммуникационных услуг. Повышенные объемыторговли и фактор мобильности людей как на региональном, так и на глобальномуровнях усилили зависимость бизнесменов и простых пользователей оттелекоммуникационных услуг. Простые пользователи требовали даже болееусложненных услуг по более низким ценам. Коммерческие предприятия сталипроявлять все большую озабоченность в связи с конкуренцией услуг плохогокачества. Более того, ценообразование и гибкость телекоммуникационных услугстали более серьезным фактором производства. Однако государственныепоставщики-монополисты во многих странах в основном были не в состоянииобеспечить эффективные или даже просто доступные услуги по низким ценам.

В ряде эмпирических исследований было выяснено, что капиталовложения втелекоммуникационную инфраструктуру являются верным показателемэкономического роста (Madden and Savage 1998). Этот факт дает основаниепредположить, что для ускорения экономического развития странам необходимосоздать политическую среду, способствующую высокому уровню инвестиций втелекоммуникационном секторе. Исходя из этого, страны, остро нуждающиеся винвестициях, хотят быть уверенными в том, что резервный капитал доходныхсегментов телекоммуникационной индустрии будет направляться на модернизациюи расширение сетей. К счастью, конкуренция начинает менять тенденцию(созданную традиционными монополиями) вложения избыточного капитала безсущественной модернизации. Например, число абонентских линий на Филиппинахудвоилось за три года после разрешения конкуренции.2

Переговоры ВТО по основным телекоммуникациям создали инструмент дляукрепления и развития либерализации конкуренции и торговли в областителекоммуникационных услуг, создав юридические обязательства по планамдальнейшей либерализации. Что касается реформ в области регулированиятелекоммуникаций, то переговоры определенно повысили возможностьнациональных органов регулирования убедить рынки в том, что реформы в ихстранах вряд ли станут обратимыми.

Некоторые правительства использовали Соглашение ВТО по основнымтелекоммуникациям для ускорения политики реформ и создания международныхобязательств с целью либерализации основных телекоммуникаций. Другие лишьоформили привязку существующего положения и даже связали себяобязательствами, сделавшими рынок еще менее либеральным, чем он был до этого.

2 Согласно данным, представленным авторам Национальной комиссией по телекоммуникациямФилиппин в 1998 году, конкуренция в телефонной службе была разрешена в марте 1998 года. Числоосновных линий увеличилось c 1,409 миллионов в 1995 году до 3,352 миллионов в 1996 году и 5,786миллионов в 1997 году, не включая сюда сотовые линии. Большая часть прироста приходится нановых участников рынка. Индекс телекоммуникационной плотности на Филиппинах возрос с 2,01 в1995 году до 8,06 в 1997 году.

7

Тем не менее, если правительства по политическим причинам не могли допуститьсуществующие уровни либерализации, обязательства все же представляли ценность.Например, обязательства с участием любого иностранного инвестора сакционерным капиталом меньше текущего предела будут скачкообразноповышаться после их вступления в силу вследствие принципа наибольшегоблагоприятствования. Используя это, любой новичок из одной страны можетпотребовать такого же равного акционерного участия, который предоставленпоставщику в другой стране (Low and Matto 1997). Три страны Центральной иВосточной Европы и четыре латиноамериканские страны связали себяобязательствами по сохранению их правительствами статус-кво или обещаниемпроведения либерализации в определенных областях – обещанием, которое непланировалось давать до переговоров.

Справочный документ ВТО: крупное достижение

Крупным достижением переговоров стала разработка «Справочногодокумента» по способствующим конкуренции принципам регулирования, принятого67 странами, которые сделали обязывающие предложения по доступу на рынок(Arena 1997). За справочным документом стояло два фактора. Первый фактор –ощущение, что переговоры стали возможностью для создания твердоговзаимопонимания того, как должна управляться конкуренция или переход к ней.3Эти принципы довольно широки и позволяют вводить различные правила иразличную практику, но достаточно специфичны для того, чтобы правительствабыли ответственны за ориентированное на рынок регулирование. Второй и наиболееблизкий по времени фактор – недоверие к любому обязательству по доступу крынку, которое не было бы обеспечено правовыми санкциями против «невидимых»барьеров на пути к конкуренции и доступу к рынку. В коммуникационном секторекакое-либо обязательство правительства осуществлять свободную торговлю можетоказаться недостаточно твердым для гарантии подлинного доступа к рынкуиностранных поставщиков услуг вследствие высокого уровня концентрации.Поставщики-монополисты, несмотря на обязательства по либерализации, могутнарушить конкуренцию со стороны новых иностранных участников рынка.

Различия в подходах тех или иных стран к регулированию своих монополийтакже могут препятствовать свободной торговле. Обязательства по универсальномуобслуживанию, критерии лицензирования и регулирующие процедуры могутсоздать существенные косвенные барьеры в торговле. Таким образом, реформарегулирования – более важный компонент в либерализации торговли услугами итоварами. По этой причине в соглашение включены четкие принципырегулирования. Наиболее примечательно то, что стороны согласились на том, чтосоставляет основу способствующей конкуренции регулирования рынка.Обязательства правительств по созданию взаимозависимых правил и необходимость

3 Некоторые наблюдатели сомневаются в том, будут ли наряду с либерализацией в торговле вестисьпереговоры по вопросам гармонизации и многосторонним дисциплинам, которые касаютсяпринципов регулирования. См., например, Bhagwati (1994). Аргументация сводится к тому, чтонаибольшая эффективность свободной торговли достигается в том случае, когда различия средигосударств могут использоваться промышленностью, стремящейся к специализации.

8

отделения того, кто устанавливает правила, от оператора – это суть указанныхпринципов (вставка 1)4. Вставка 1 Справочный документ ВТО

О чем говорится в Справочном документе ВТО относительно политики в областителекоммуникаций? В нем содержится шесть основных пунктов, которые мы нижевкратце изложим. В Общем соглашении о тарифах и торговле (ГАТТ) содержатсядополнительные правила, поскольку соглашение в области телекоммуникацийявляется специфичным для данной промышленности сводом правил в рамкахГАТТ.С• Справочный документ устанавливает для правительств правила регулирования

«основных поставщиков» телекоммуникационных услуг. Основной поставщикконтролирует «основные технические средства» государственной сети, которуюв разумных пределах нельзя дублировать по экономическим, техническим идругим причинам.

• Он требует от правительств принятия мер по обеспечению того, чтобы основныепоставщики не проводили такие идущие вразрез с конкуренцией меры каквзаимное субсидирование, использование информации, полученной отконкурентов, или недопущение конкурентов к технической информации,необходимой им.

• В нем содержится заявление о том, что правительства будут обеспечиватьподключение конкурентов к основному поставщику в любых техническидоступных местах сети. Условия и качество не должны носитьдискриминационный характер, т.е. менее благоприятный для конкурента посравнению с основным поставщиком. Подключение должно бытьсвоевременным, а нормы оплаты должны быть разумными и прозрачными сучетом экономического обоснования. Услуги не должны быть связанными с чем-либо, чтобы поставщикам не приходилось платить за компоненты сети илитехнические средства, которые им не требуются. Условия подключения должныбыть открытыми для ознакомления и проводиться на временной основе.

• Он позволяет правительствам осуществлять меры в области политики,направленные на достижение универсальной службы. Однако эти меры должныпроводиться прозрачно, без дискриминации и быть нейтральными поотношению к конкуренции. Они не должны стать более обременительными, чемэто необходимо для достижения универсальной службы.

• В документе оговаривается, что регулирующий орган должен быть отделен отфактических поставщиков и что он должен использовать процедуры,обеспечивающие беспристрастность для всех участников рынка.

• Он требует от правительств применения определенных процедур дляраспределения и использования ограниченных ресурсов, включая частоты; этипроцедуры должны быть своевременными, объективными, прозрачными и неносящими дискриминационный характер.

4 Компании не имеют прав и обязанностей по ВТО. Правами и обязанностями обладают толькоправительства. Таким образом, если доминирующий оператор проводит дискриминацию противиностранного оператора на национальном рынке, правительство иностранного оператора должнорешать, предъявлять ли претензии к национальному правительству доминирующего оператора,который принимает дискриминационные меры.

9

Соглашение ВТО имеет более широкое значение, чем содержащиеся в немспецифические обязательства; под ним стоит внушительное число подписей: 67 из69 правительств взяли на себя существенные обязательства по либерализации.5Один из способов оценить степень эффективности соглашения – это посмотреть, каконо воздействуете на рынки. Правительство США подсчитало, что примерно 85 %мирового рынка, исчисляемого по доходам, состоит из строгих обязательств подоступу на рынок, выработанных во время переговоров. На 1 января 1998 года всестраны Организации экономического сотрудничества и развития имеютбезусловный доступ на рынок за некоторыми специфичными исключениями по темили иным проблемам или рыночным сегментам. Обзор, охватывающий основныепромышленно развитые страны, показывает, что существование очень значительныхобязательств по доступу к рынку, которые очень быстро выросли в течениенескольких лет (в типичных случаях – после переходных периодов от двух до пятилет). Не может существовать фундаментально нового способа ведения деловыхотношений, включая регулирование в 85 процентах мирового рынка, который неперекинулся бы на остальную часть мирового рынка. Более того, изменения,включенные в пакт ВТО, будут ускоряться по мере роста конвергенциикоммуникационных услуг.

Взгляд на фундаментальные изменения в международном режиме - это еще одинспособ понять значение соглашения. Концепция «режима» включает в себяпринципы, нормы и правила, которые, как ожидается, будут соблюдатьсяучастниками в основных областях управления мировой экономикой. Другимисловами, эта концепция включает ожидание того, как рынок и правительства будутвзаимодействовать помимо строго юридических соглашений.6 Благодаря еевозможностям изменения фундаментальных ожиданий официальные представителиМеждународного телекоммуникационного союза (МТС) в свое время относилисьвесьма скептично к любому соглашению ВТО по основным телекоммуникационнымуслугам. Они справедливо рассматривали любые такие переговоры как вызовтрадиционному режиму, исходя из посылки существования монополии втелефонной службе и ограниченной конкуренции в области информационных услуг,которые в течение длительного времени предоставлялись МТС.7

Новое соглашение коренным образом изменило рынок

Изменение международного телекоммуникационного режима имеет триглавных последствия: во-первых, для стран, которые пока еще не являются членамиВТО, соглашение о телекоммуникациях окажет влияние на условия их вступления вВТО; их минимальные обязательства по телекоммуникациям окажутсясущественными. Во-вторых, соглашение изменило ожидания всех экономических 5 Число государств, поставивших подписи под соглашением, особенно примечательно, посколькубольшинство соглашений ВТО появляется в результате переговоров во многих секторах и по многимпроблемам, где возможны компромиссы по многим отраслям промышленности и проблемам.Соглашение в области телекоммуникаций нарушило эту схему (Hoekman 1996).6 В терминах экономической теории близкая аналогия была бы «фокусной точкой» в торговой игре –точкой на контнинииуме выборов, которая доминирует над ожиданиями и таким образомформулирует первоначальные стратегии актеров (Keohane 1984).7 К чести сотрудников МТС следует сказать, что позднее они воспользовались работой ВТО какнаиболее удобным средством для организации новых многосторонних правил для создания болееконкурентного рынка. Теперь это активно работает в Мировом банке, помогая странам в решениипроблем, связанных с обязательствами по ВТО.

10

агентов, включая правительство. Страны с меньшей регулирующей прозрачностьюи малой степенью конкуренции будут считаться большим риском, поскольку рынкине верят, что практика традиционных телекоммуникаций имеет будущее. Крометого, любой господствующий набор регулирующих механизмов создаетсобственный набор поддерживающих их политических объединений. Мы можеможидать, что соглашение ВТО создаст объединения по интересам во многих важныхстранах с целью дальнейшего открытия рынка в странах с экономикой, в которойоткрытая конкуренция в области телекоммуникаций еще не пустила корни. Этиобъединения будут использовать торговые переговоры, транснациональноеполитическое лоббирование и рыночные действия для расширения областиконкуренции.8 В-третьих, соглашение ВТО ускорило рост многих глобальныхоператоров служб связи и новых форм служб передачи информации через границы сиспользованием инновационных технологий. Последний пункт требуетспециального рассмотрения, поскольку он показывает, как новый международныйрежим меняет мнение о внутренних рынках. Большое число участников соглашенияВТО – промышленно развитых и развивающихся стран облегчает разработку ивыполнение новых способов предоставления услуг на мировом основе. В результатеэтого – прилив новых участников с инновационными операционными моделями иновыми технологическими подходами (вставка 2).

Вставка 2: Новые операционные модели для международной службы

Многие новые участники телекоммуникационного рынка имеют новыеоперационные модели и используют новые технологии в общемировых службах.Даже старые телекоммуникационные компании радикально реорганизуют своимеждународные операции. Следующие примеры показывают, как быстроизменяется рынок международных услуг.

• Оптовое международное транспортное дело. Qwest, оптовая компания, строитволоконно-оптическую сеть, покрывающую все Соединенные Штаты. Сетьобслуживает только другие компании, а не розничных заказчиков. Несколькокомпаний делают то же самое на европейском континенте, и компания GlobalCrossing развивает дальше оптовую модель, перенеся ее на международныйрынок. Global объявила планы по созданию мировой кабельной системы,которая будет работать в области продаж только другим телекомпаниям попринципу «первый пришел, первого обслужили». Первый кабель этой компании,Atlantic Сrossing 1, уже составляет около половины трансатлантическойпропускной способности. Подобно Quest, компания Global Crossing обслуживаеттолько операторов, обслуживающих самих операторов, таким способом, как немогут сделать кабели в старой системе совместно предоставляемых услуг.

• Бизнес розничных международных услуг. Традиционные компании пооказанию услуг в передаче голосовой информации и факсов экспериментируют соперационными моделями, которые ломают старые модели совместнопредоставляемых услуг. Например, все большее число компаний связи создаютсвои национальные каналы и переносят их в другую страну через океан,используя свои технические средства, а не технические средства иностранного

8 См. Baron (1995) о том, как институты регламентирования могут, так или иначе, поощрятьполитические коалиции.

11

партнера. Как только канал попадает в другую страну, он фактически сбиваетцены среди конкурирующих местных компаний связи.

• Отдельная операционная система глобальных служб. Наиболее яркимпримером такого подхода является компания Global Mobile PersonalCommunication Services. Услуги предоставляются системами спутников снизкими орбитами, подобными Globalstar и Irridium. Национальныедистрибьюторы глобальной спутниковой службы владеют обыкновеннымиакциями системы спутников, однако владеет и управляет предприятием однаорганизация. AT&T и British Telecom, две крупные международные компаниисвязи, планируют слияние всех своих международных средств связи икорреспондентских отношений. Они надеются, что единая глобальная сетьстанет значительно более эффективной, чем частичные соглашения. Однако онизаявляют, что совместная работа позволит им сократить расходы путемснижения ставок расчетов и использования арбитражного преимущества.

• Стратегия глобального помощника. Некоторые компании за пределами США,такие как Teleglobe, специализируются в предоставлении средств глобальнойсвязи новым небольшим компаниям связи в Азии и Южной Америке. Однакомпания обеспечивает пропускные способности международного кабеля илиперепродает международные услуги тем компаниям, которые затемпредоставляют выгодные услуги по международной дальней связи. Компания-помощник также заключает «иностранное корреспондентское соглашение» сэтими новыми компаниями связи в каждой стране, где они имеют лицензию наработу. Эти корреспондентские соглашения, в основном незаметные запределами экзотического мира телекоммуникационных компаний, служатключом к получению прибыльных потоков международной связи.

• Глобальные сети Интернета. Эти организации владеют некоторымитехническими средствами, но большую часть пропускной способностиарендуют. Они специализируются в занятии определенных рыночных ниш ичасто передают информационные потоки гораздо более крупных компаний побольшим скидкам с целью загрузки своих передающих сетей. Они получаютприбыли от специализированных услуг, предоставляемых розничным клиентам.Некоторые большие международные компании связи находятся в процессесоздания собственных дочерних предприятий, которые будут функционироватьв качестве «легких» компаний связи. Тем не менее, существуют опасения, чтоони не дадут своим дочерним фирмам достаточно автономии, необходимой длядостижения успеха.

Эти новые пути предоставления глобальных телекоммуникационных услуг меняютэкономические формы внутреннего и международного рынка услуг. Старыймеждународный режим дальней связи предпочитал «совместную поставку»международной телефонной связи, используя расчетные счета.9 При этой системетеоретически каждая компания связи вносит как бы половинный вклад в услугу помеждународной телефонной или факсовой связи, например, принимая вызов помеждународному телефону из гипотетической средней точки в океане и доводя этотвызов до клиента в своей стране. Считается, что обеспечение международного 9 Расчетные тарифы – это цены, создаваемые в результате переговоров двух национальныхоператоров международной связи от одного конца до другого. С целью создания расчетного тарифаоператоры ведут переговоры и заключают коммерческий контракт. Мы используем только тарифурегулирования, поскольку это с экономической точки зрения это концепция, правильноотражающая суть.

12

вызова по телефону зависит от каждой национальной компании связи,предоставляющей половину технических средств. За предоставление такойвозможности национальной компании связи причитается половина расчетного счета– «счета урегулирования»

Счет по урегулированию расчетов – не конечная цена для клиента.Национальные компании связи могут и делают это – повышают цену замеждународный вызов по телефону. Однако стоимость, созданная счетом поурегулированию расчетов, оказывает влияние на минимальную цену услуги.Ключевая стоимость – чистая плата по счету урегулирования. Например, СШАпосылают 10 минутный вызов в Монголию по расчетной ставке 1 доллар за минуту.Монголия посылает США всего пять минут вызова по этой же норме. Чистыйплатеж по урегулированию расчетов из США Монголии за это время составляет 5долларов. Американская организация связи должна получить эту плату отсобственного клиента – значащий стоимостной элемент в решении оценообразовании.

Совместно оказываемые услуги позволяют одной стороне блокироватьпроизводство. При существующей системе ценообразования в большинстверазвивающихся стран оказывается колоссальное давление на расценки намеждународные услуги с целью покрытия убытков местных служб связи. Впромышленно развитых странах, в частности, было привлекательно получать рентуот компаний связи путем увеличения счетов по урегулированию расчетов. Болеетого, в эпоху монополий компании в первую очередь полагались на государственноефинансирование для создания сетей. Доходы, получаемые от счетов поурегулированию расчетов, были, таким образом, важным источникомконвертируемой валюты, необходимой для финансирования приобретениятелекоммуникационного оборудования.10

Идея о совместной поставке двумя национальными компаниями связи посчетам для урегулирования расчетов казалась логичной в мире национальныхмонополий. Но она никогда не была экономически необходимой и по мерепоявления конкуренции в некоторых странах работала, к примеру, противконкурентоспособного предложения полных международных услуг от одного концадо другого по рыночной стоимости. Совместная поставка стала анахронизмом вмировой экономике, где компании работают со сложными глобальными ираспределительными сетями. Многонациональные компании предпочитаютизготовлять или арендовать производственные или распределительные мощностипри выполнении глобальных операций с целью оптимизации стоимости, быстроговнедрения инноваций и исходя из других рыночных критериев. Однако устаревшиенормы определяют, как изготовлять и оценивать международные услуги; этапроблема с самого начала оказывала большое давление на телекоммуникационныенормы.10

Последствием несовершенства норм были значительные международныедебаты по вопросу возможного изменения системы счетов по урегулированию

10 Было весьма привлекательно для министерств финансов направлять деньги на другие бюджетныепотребности. МТС постоянно убеждал членов бороться с искушением направлять эти фонды надругие бюджетные цели.

13

расчетов и традиции совместных услуг.11 Теоретически соглашение ВТО не требуетрадикальных изменений в этой практике. Однако фактически возможностьсвободного вхождения на рынки через национальные границы, владения и арендытехнических средств для оказания услуг на недискриминационных условияхзаставила пересмотреть традиционную практику. В качестве минимума компаниисвязи на конкурентных промышленных рынках, которые желали обеспечиватьтрафик по традиционной системе оказания совместных услуг, должны были снизитьставки урегулирования до уровней, совместимых со стоимостью владения иэксплуатации глобальной сети. В результате этого ставки урегулирования впромышленно развитых странах резко пошли вниз после заключения соглашенияВТО. Как в США, так и в Европейском Союзе были приняты нормы, рассчитанныена устранение ставок урегулирования в большей части международного трафика.Быстрое изменение этих ставок открыло многочисленные возможности дляарбитражных решений в поставке трафика в развивающиеся страны.12

Короче говоря, соглашение о мировой торговле ускорило изменения,радикально меняющие ценообразование и возможности поставок на мировой рынок.В результате такого изменения глобального режима даже развивающиеся страны, невзявшие на себя обязательств ВТО по телекоммуникационным услугам, окажутсяперед лицом значительно отличающейся рыночной экономики и политики.

Революция в ценообразовании и поставках глобальных услуг тольконачинается

Даже этот набор возможностей только начинает проникать в импорт цифровойпакетной сети, организованной вокруг Межсетевых Протоколов (сети IP). Хотя всепрогнозы вызывают сомнение, большинство экспертов сходится на том, чтоследующие прогнозы отражают контуры изменений, ускоренных сетями смежсетевыми протоколами. По оценкам McKinsey and Company (1995), глобальныеуслуги по факсу, голосовому телефону и виртуальным частным сетям через сети IPв 1997 году в стоимостном отношении составили примерно 2,2 миллиардаамериканских долларов, а общие глобальные услуги по многогрупповымвидеоконференциям в реальном времени достигли примерно 3,6 миллиардовдолларов. International Data Corporation (IDC) прогнозирует, что эти суммы в 2001году возрастут соответственно до 50,6 и 19,7 миллионов долларов, в том числепримерно 25 миллиардов долларов придется на виртуальные частные сети на сетяхIP, а большая часть прироста видеоконференций в реальном времени будет на сетяхIP. Для сравнения – мировой телекоммуникационный рынок в 1997 году составлялпримерно 600 миллиардов долларов (Eugster и д. 1998).

11 На переговорах ВТО был тщательно отработан вопрос о том, имеет ли система расчетных тарифовхарактеристики, несовместимые с торговыми обязательствами. В соглашение включено согласие на«паузу», благодаря которому все страны практически освобождаются от поставленной ВТОпроблемы по политике расчетных тарифов до 1 января 2000 года.12 Федеральная комиссия по связи (FCC) создала волнение во всем мире, когда в августе 1997 годаона ввела предельные цены на тарифы урегулирования, которые американские операторы должнывыплачивать иностранным операторам. Независимо от того, в состоянии ли FCC поддерживать«лимитную справочную цену», можно с уверенностью сказать, что эта инициатива приведет кфундаментальным изменениям стоимости конечного трафика в развивающихся странах. Уже взначительной доли международного трафика в развивающиеся страны и исходящего от нихигнорируется традиционная практика в области тарифов урегулирования (Cowhey 1999).

14

Можно также понять происшедшую трансформацию, ознакомившись с темпамироста голосовых передач и передач информации на ключевых рынках. Попоследним оценкам, на процветающем американском рынке мощности для передачиинформации на дальние расстояния превысят мощности для передачи голосапримерно около 2001 года. Революция в области волоконно-оптической пропускнойспособности и меры по улучшению отношения между ценой и качеством в пакетнойкоммутации и маршрутизаторах способствуют дальнейшим ускореннымизменениям. Один эксперт считает, что коммутация на основе маршрутизаторов длясетей IP будет удваивать их отношение «цена- качество» каждые 20 месяцев – в двараза больше темпа прогресса асинхронного режима передачи, который существеннолучше традиционных коммутаторов центрального офиса (Staple 1998).В каждойоценке показывается, что рост объема пакетного трафика также приведет к гораздоболее высоким объемам трафика информации, чем трафика голоса и факсовоготрафика на большинстве международных каналах. Рост электронной торговли поИнтернету ежегодно ведет более чем к 90-процентному увеличению трансокеанскойпередачи информации. Кроме того, такие виды деловой деятельности как«Видеопереговорные комнаты» в Интернете игнорируют традиционные различиямежду дальней связью и радиовещанием. Произойдет лавинообразный ростмирового использования Web («Паутины») в коммерческих целях. В исследованииIDC высказывается предположение, что число покупателей в «Паутине» вырастет с18 миллионов в 1997 году до 320 с лишним миллионов в 2002 году. К 2002 годуобъем покупок вырастет до 400 с лишним миллиардов долларов – это совокупныеежегодные темпы роста 103 %, начиная с 1997 года.13

Дальнейший стимул для этого изменения – революция в сетях для обеспеченияпроизводства без границ, которое включает в себя все – начиная с сельскогохозяйства и текстиля и кончая современным компьютерным оборудованием.Мировое производство коренным образом изменилось благодаря наличию мощных,экономичных сетей, предназначенных для вычислений и связи, что открыло новыепути координации работы через национальные границы (Bar и Borrus 1992).Возможно своевременное изготовление и поставка, включая внесение изменений втехнологию в реальном времени, на скоординированной основе через ряд стран. Вравной степени осуществимы быстрые изменения в ценообразовании и принятиирешений относительно запасов. И, главное – ширятся эти изменения. Даже менеемощные сети могут, к примеру, оказать огромную помощь африканским фермерамполучить более своевременную и более точную информацию с городских рынков.Эта информация позволит им придерживаться более экономичных стратегий иуменьшит их зависимость от рыночных посредников.

Рост сетей для производства без границ оказывает мощное политическое иэкономическое воздействие на телекоммуникационные рынки. Даже крупныепроизводители телекоммуникационного оборудования, выступавшие когда-топротив конкуренции в области телекоммуникационных услуг, теперь работают ссистемами, поддерживающими производство без границ. В результате в настоящеевремя они благосклонно относятся к конкуренции в предоставлениителекоммуникационных услуг. Несомненно, то же самое произойдет и с 13 Тарифы урегулирования в значительной степени не соответствуют истинному положению.Переадресовка трафика через третью страну может оказаться дешевле для оператора, чем посылканепосредственно в какую-либо страну.14 Более подробно см. на website IDC: www/idc/com/F/HNR/081798

15

производителями в Азии и Южной Америке, специализирующимися в изготовленииинформационного технологического оборудования.

Есть пути управления экономическими основами перехода к рынку

Изменения на глобальном рынке в области услуг связи, обслуживающейпроизводство без границ, в дальнейшем ускорят изменения на внутреннем рынкесвязи. Должно произойти изменение соотношения тарифов. Изменениесоотношения тарифов часто ведет к временному дискомфорту из-за такихпоследствий как повышение стоимости местной телефонной связи. Но такоеизменение соотношения также облегчает управление другими экономическимиосновами перехода к рынку – строительство местных сетей, которые быстреевнедряют новые технологии (что тем самым способствует улучшению иудешевлению услуг). Шесть основных экономических принципов многое поясняютв дебатах по поводу будущей политики на телекоммуникационном рынке.

Телекоммуникационные сети имеют особые стоимостныехарактеристики. Правильный анализ телекоммуникационных сетей долженначинаться с признания того, что теоретически существует потенциал дляестественной монополии. Операторы сетей могут иметь крупные необратимыезатраты, которые нельзя переместить, исходя из предположения, что эти фирмымогут иметь понижающие таблицы долгосрочных усредненных затрат. Эти таблицызатрат приведут к естественной монополии в тех отраслях промышленности, гдеминимальный оптимальный масштаб производства велик относительно рыночногоспроса. Для диверсифицированного производства более точное определениеестественной монополии основывается на концепции субаддитивности затрат. Вструктуре субаддитивных затрат не должно происходить снижения средних затратво всем диапазоне возможных выходов продукции. Вместо этого кривая среднихзатрат может иметь U-образную форму, проявляя эффект масштаба лишь вограниченном диапазоне выхода продукции. Таким образом, проверка на наличиеестественной монополии опирается на сравнение этого диапазона с рыночнымспросом.

Пространственное распределение потенциальных клиентов являетсяважным фактором развития инфраструктуры телекоммуникаций. Высокаяпространственная концентрация является особенно благоприятным фактором,поскольку она позволяет использовать экономию, получаемую за счет плотности имасштаба, что дает телекоммуникационным сетям снижение расходов вгустозаселенных городских зонах. Телекоммуникационные службы в зонах с низкойплотностью населения традиционно субсидировались более доходнымителекоммуникационными службами густонаселенных городских зон.Следовательно, относительно неравномерное демографическое распределение сбольшой концентрацией населения в нескольких зонах также могло бы облегчитьраспространение телекоммуникационных сетей в редконаселенные сельскиерайоны.

Регулирование монополии – несовершенное и дорогостоящее дело. Дажемасштаб работы основных технических средств сети с высоким минимумомэффективности не обязательно служит оправданием монополии внациональном масштабе. Возможные рыночные неудачи в нерегулируемых

16

отраслях промышленности, основанных на технологиях с эффектом масштаба,следует сравнивать с возможными неудачами регулирования, когда правительствопытается регулировать естественную монополию. Хотя регулирование отраслейпромышленности с несовершенной конкуренцией не является полностьюнезатратным, эти затраты ниже, когда регулирующие органы могут иметь дело снесколькими конкурентами на олигополистическом рынке, а не с одниммонополистом. Во-первых, олигополистическая конкуренция дает важнуюэкономическую информацию регулирующим органам. Во-вторых, присутствиенекоторых, вызванных конкуренцией, сдерживающих начал означает, чторегулирующие органы имеют выбор, а не просто занимаются управлением намикроуровне эксплуатационных расходов и доходов. Даже если руководство странырешит, что присутствие эффекта масштаба гарантирует работутелекоммуникационной сети как естественного монополиста в течение некоторогопереходного периода, лучший способ выбора необходимого оператора такой сети –конкуренция за право стать естественным монополистом.

Конкуренция между двумя операторами местной сети со снижающимисякривыми долгосрочных средних расходов может привести к сдвигу вниз этихкривых, обеспечивая выгоды, связанные с эффективностью, которые перевешиваютпотери эффекта масштаба, вызываемые движением вдоль кривых расходов.Конкуренция часто дает большое снижение расходов на сделки, что значительноперекрывает любые потери вследствие уменьшения эффекта масштаба. И, наконец,на рынках с ценообразованием, которое лишь отдаленно связано с эффективностьюзатрат, вполне вероятно, окажется несущественным возможность илиневозможность новых участников сравняться с теоретически самыми низкимирасходами уже действующих операторов. Новые участники рынка могут получитьсущественные выгоды от ценообразования и инноваций в обслуживании. ПримерАргентины, где существует две региональные монополии, говорит о том, что однафирма не должна эксплуатировать местные сети в национальном масштабе, даже сучетом условия уменьшения средних расходов.

Внешние эффекты сети чрезвычайно важны. Сети являются болееценными, если большее число людей использует их. Этот внешний эффект особенноважен для политики на создание межсистемных связей и универсальной службы. Встранах с развивающейся и переходной экономикой, где плотностьтелекоммуникаций довольно низка, может отчетливо проявляться внешний эффектсети. В этом случае преимущества от добавления новых абонентов с ограниченнымидоходами к относительно небольшой сети могут оказаться весьма существенными,что оправдывает субсидии, которые позволили бы дополнительным пользователямполучить доступ к сети.

Политика межсистемных связей – основа для регулирования перехода кконкуренции. Действующие операторы, контролирующие «жизненно важное»обеспечение, могут попытаться отказать своим соперникам в допуске к клиентам.Политика межсетевых связей требует от действующих операторов, обладающихсущественным обеспечением, делиться с новыми участниками рынка сетевымиресурсами на экономически эффективных условиях. Кроме установления правилценообразования такая политика направлена на исключение неценовойдискриминации в получении доступа. Например, новые операторы нуждаются вразумной гибкости при выборе элементов сети доминирующего оператора. Новички

17

не обязаны использовать обеспечение, которое лучше всего иметь им самим, толькопотому, что им нужен доступ к какому-то одному элементу сети. Поэтому правилаустановления отдельных цен за каждый элемент является жизненно важной частьюполитики межсетевых связей. Кроме того, политика межсетевых связей должнаустранять все основные барьеры на пути к входу. Например, клиенты не хотятменять номера телефонов при переходе к услугам компании связи. Результатомотсутствия права на сохранение местного номера будет инертность клиента.

Изменение тарифного соотношения и открытость необходимы дляуспешного перехода к рыночным отношениям. Новые технологическиевозможности в телекоммуникационных службах неизменно подрываютсуществующую тарифную структуру. В результате этого многие правительства,намеренно или непроизвольно, замедляют темпы внедрения технологическихинноваций с целью осторожного внесения необходимых изменений в тарифы нателекоммуникационные услуги. Как правило, самые большие проблемы вреструктуризации тарифов во всех странах заключаются в необходимости поднятьцены на местные телефонные услуги и снизить тарифы на услуги по дальней связи,включая международную, и услуги по передаче информации. Почти такая жебольшая проблема – необходимость дифференциации тарифов на местные услуги.До тех пор пока правительства будут сохранять одинаковые цены на местныеуслуги в городских и сельских районах, рынок телекоммуникационных услуг иинвестиции будут искажены. Эти искажения не только дорого обходятся с точкизрения экономической эффективности; они не нужны для целей, направленных наобеспечение всеобщего доступа к услугам связи.

Регулирование необходимо, но как страны создают системурегулирования, внушающую доверие к рынку?

Регулирующие органы в промышленно развитых странах пытались устранитьспособность доминирующей фирмы злоупотреблять своей рыночной мощью иобеспечить предоставление услуг по минимальной стоимости. В результате этого вовсех странах Организации экономического сотрудничества и развития идетконкуренция в общих сетях. В странах с неразвитыми сетями существует тенденцияпридавать первостепенное значение созданию окружающей среды, котораястимулировала бы инвестиции в расширение и модернизациютелекоммуникационной промышленности. Но даже при таком инвестированиипервоочередность привела к повышенной конкуренции, поскольку конкуренциястимулирует инвестиции и более эффективные затраты.

У стран, не входящих в Организацию экономического сотрудничества иразвития, другая забота: как управлять переходом от ограниченной конкуренции иодновременно обеспечивать доступ к инвестициям и технологии, необходимымидля быстрого расширения службы. Страны только нанесут вред себе, если несоздадут доверия рынка к справедливости и эффективности регулирующих мер,которые направляют переход к конкуренции. Однако переход к конкуренциисоздает своеобразные проблемы. Во-первых, правительства должны создать довериек способности новой регулирующей системы управлять конкуренцией. Во-вторых,чтобы завоевать доверие рынка, правительства в идеальном случае должныустановить твердые правила, управляющие переходом к рынку. Однаконеопытность, быстрое изменение условий в мире и трудности, связанные с

18

формированием политического консенсуса по оптимальной политике – все этовместе взятое часто приводит к разработке плана реформы, в котором имеютсясерьезные пробелы.

Положительные качества обязательств, заслуживающих доверия

Поскольку эксплуатация сети связана с большими, очень специфичныминеобратимыми инвестициями в активы, которые нельзя перемещать, эти сетиуязвимы перед «регулирующим изъятием» или экспроприацией посредствомизменений политики регуляции, имеющих обратную силу. В сфере регулированиякоммунального обслуживания в западных странах эта проблема часто обсуждаласьв контексте «переплетенных затрат» – тех затрат, которые коммунальные компаниине могут окупить по мере перехода структуры рынка от естественной монополии коткрытой конкуренции.15 Исходя из этого, необходимо, чтобы органырегулирования смогли создать определенную структуру вознаграждения длязатронутых регулированием фирм с целью необходимого стимулированиякапиталовложений в телекоммуникации. Если у органов регулирования нет такойспособности или она не вызывает доверия, то фирмы, подпадающие подрегулирование, ограничивают масштаб своих инвестиций в сетевое оборудование ичисло лицензионных заявок. В другом случае инвесторы могут потребовать гораздоболее высокие цены или повышенные нормы прибыли на капитал с цельюкомпенсации риска.

Инвестиционное доверие важно, но сами факторы, создающие илиусиливающие доверие, могут замедлить проведение реформ по созданиюконкуренции. Сами меры, предназначенные для повышения доверия, могут работатьпротив эффективной политики в течение определенного среднего периода.

Ряд факторов определяет способность органов регулирования связывать себяобязательствами. Продолжительность их функционирования ограничена.Последующие регулирующие органы могут быть связаны с иными политическимипартиями. Правила, введенные местными органами регулирования, иногда могутзаменяться правилами, введенными центральными органами. На правиларегулирования могут оказывать воздействие многие различные группы с особымиинтересами, у которых другие представления о том, что должно представлять собойсправедливое регулирование. В зависимости от политической власти этих групп иих способности влиять на регулирование, правила, которые казалисьсправедливыми в одно время, могут рассматриваться как несправедливые в другое,и органы регулирования могут оказаться под сильным давлением, оказываемым сцелью изменения этих правил.

Страны со слабой институционной обеспеченностью, как, например, страныЦентральной и Восточной Европы, могут заимствовать извне доверие крегулированию. Эти страны могут повысить доверие к своим органамрегулирования или путем признания юрисдикции иностранных судов поопределенным контрактам между местными органами регулирования и частнымиинвесторами (как в случае с Ямайкой), или путем подписания международныхдоговоров, защищающих иностранные капиталовложения (как в случае с 15 Обсуждение проблемы связанных затрат в разрегулировании средств в промышленно развитыхстранах см. Brennnan и Boyd (1997).

19

Филиппинами). Доверие к органам регулирования в странах Центральной иВосточной Европы сильно возросло, поскольку правительства этих стран вошли соглашения с правительствами Европейского Союза по гармонизации своейнациональной регуляционной среды в качестве подготовки к их вступлению в этуорганизацию.

Международные организации, подобные Международному валютному фонду иВсемирному банку, могут также оказать помощь в росте доверия к органамрегулирования в менее развитых странах путем оказания им финансовой помощи наусловии приверженности к обязательствам в области регулирования. Национальныеправительства могут повысить возможности органов регулирования брать на себяобязательства, участвуя в многосторонних переговорах по либерализации и обменеюридическими обязательствами нынешних и будущих политических режимов сВТО.

ВТО является механизмом, с помощью которого страны могут взять на себявнушающие доверие обязательства по замене со временем системы регулирования.Правительства, готовящиеся к приватизации государственных операторов сети,возможно, не захотят сразу же ставить их в положение конкуренции синостранными компаниями из-за опасения снижения доходов в результатеприватизации. Инвесторы заплатят больше за акции оператора сети, если в течениенекоторого времени гарантируется его монопольное положение. Однако еслиправительство делает большую ставку на приватизированного оператора, то угрозанедоверия к способности правительства проводить надежную либерализацию посленачала приватизации, будет носить ограниченный характер. И если дажеправительство не делает ставку на приватизированного монополиста, оно все жебудет с неохотой идти на проведение политики, которая могла бы уменьшитьрыночную стоимость компании, составляющей значительную долю всейкапитализации рынка на неокрепшем местном рынке ценных бумаг.

ВТО может служить инструментом для преодоления трудности, связанной сустановлением доверия к обязательствам по либерализации. Многие страныпланируют постепенный переход к более строгим обязательствам по открытиюдоступа к рынку и предоставлению национального режима. Правительства,нарушающие свои графики принятия обязательств, должны выплачиватькомпенсацию организациям, терпящим от этого убытки. Это обязательство,распространяющееся на другие государства, повышает доверие к намерениямправительства проводить либерализацию. Правительства ряда латиноамериканских,центрально-европейских и восточно-европейских стран использовали СоглашениеВТО по основным телекоммуникациям для этой цели. Фактически они нашлиспособ оградить на ограниченный период времени национальных операторов отконкуренции и обеспечить невозможность сохранения группами по интересамтакого положения неопределенно долго.

Ни ВТО, ни автономные органы регулирования не могут решить все проблемыпо согласованию. Возможно, самой большой дилеммой согласования является то,что оно может привести к плохой политике. Нахождение точного баланса междуошибочной протекционистской политикой и верностью заслуживающим доверияобязательствам – одна из труднейших проблем для той или иной страны. Но это неновая проблема. Серьезная конкуренция в области телекоммуникационных услуг

20

началась около 30 лет назад, когда органы регулирования решили, что монопольныерынки не подходят к таким новым явлениям как компьютерные сети.Существовавшие монополисты жаловались на пересмотры, которые снизилидоверие к регулированию. А движение в сторону от монопольных рынков,естественно, открыло путь к еще более глубоким пересмотрам де факто, посколькупредприниматели использовали ограниченные юридические исключения длясоздания серых рынков в родственных классах услуг. Ситуация требуетподдержания определенной степени совместимости и достаточной привязки кзаконодательству и контрактам так, чтобы никто не считал, что органырегулирования изменят правила игры.

Обеспечение независимости органов регулирования

Существует общее мнение относительно минимальных качеств внушающегодоверие органа регулирования, более широкие дебаты ведутся вокруг отношениймежду органом регулирования и общей политикой в области телекоммуникаций.Общее мнение сводится к тому, что национальные телекоммуникации должны бытьв руках независимого агентства, не связанного с министерствами и обладающегоправом проведения политики в области лицензирования, ценообразования,конкуренции и единой службы. Цель этого – установить доверие в ходе процессапутем показа того, что при проведении политики в области телекоммуникацийиспользуется мнение экспертов и что агентство – политически ответственная, нозначительно отдаленная от повседневной политики организация.

Такая прозрачность процесса дает двоякого рода гарантии. Во-первых, любаяпопытка оказать влияние на орган регулирования становится известнойобщественному мнению. Такая открытость ограничивает возможность нарушений.В такой же степени важно то, что даже при безукоризненно проводимой компанииоказать влияние на орган регулирования все участники рынка могут судить о том,имеют ли они возможность приводить свои контраргументы. Во-вторых, органырегулирования должны давать отчет о том, на чем основываются их решения.Обычно все жалуются на то, что правительства принимают решения порегулированию на основе информации, имеющейся только у доминирующей фирмысвязи и у самого правительства. Такое положение – верное средство подорватьдоверие рынка.

Всегда трудно обеспечить независимость регулирующих органов отправительства, поскольку в основном они остаются частью его. Среди механизмовдля обеспечения какой-то степени независимости – полная открытость передобщественным мнением, отделение бюджета органов регулирования от бюджетаправительства, право регулятора независимо нанимать и увольнять работников итребование о том, чтобы все связи между государственными министерствами иорганами регулирования были открытыми. Страны с неблагоприятной средой могутназначать советы по регулированию, состоящие из ряда членов с твердымидифференцированными обязанностями, а не из отдельных лиц.15 Хотя сам директорпо регулированию может быть высокоэффективным работником, как, например, вслучае с Директором комиссии по регулированию в Великобритании (Otel),

15 Согласно Levy и Spiller (1994) страны с бедным институциональным наследством имеют«несоответствующую» среду регламентирования.

21

необходимость голосования, в котором принимают участие члены комиссии,обезличивает процесс регулирования, сводя к минимуму опасность появления средирегуляторов «белой вороны».

Другой важной разделительной линией в регулировании является кругполномочий регулирующего органа. Американская федеральная комиссия по связизанимается проводной и беспроводной связью, а также радиовещанием. ВВеликобритании Радиокоммуникационное агентство проводит политику в областибеспроводной связи, в то время как Oftel занимается проводными сетями. Многиестраны имеют отдельные органы регулирования в области радиовещания.

В исследовании воздействия реформ в области регулирования на развитиетелекоммуникационного сектора в 22 европейских странах (15 членов ЕвропейскогоСоюза и 7 восточноевропейских стран), проведенном с 1990 года по 1995 год, былонайдено, что тип регулирующего органа оказывает большое воздействие на цены вобласти телекоммуникаций (Hoski 1998b). Присутствие независимогонационального регулирующего органа (в отличие от регулирования, проводимогокаким-либо министерством), по всей видимости, создает рыночную среду,облегчающую большее распространение мобильных телефонов, и обеспечиваетболее глубокое проникновение на рынки платных телефонов. Кроме того,присутствие независимого регулирующего органа в определенной степени связано старифной реструктуризацией в телекоммуникационном секторе. Независимыерегулирующие агентства, по-видимому, обеспечивают ценообразование, болееориентированное на стоимость, чем рынки, регулируемые министерствами.

22

Вставка 3 Требования к национальному органу регулирования

Европейский Союз ввел конкуренцию среди основных телекоммуникационных служб в1998 году. Оценка достижений в создании национальных органов регулирования,данная Европейским Союзом, устанавливает простые основные правила для движенияпо пути прогресса («Европейская Комиссия 1998 г). Мы возьмем эти данные и немногорасширим их.1. Национальный орган регулирования должен иметь юридическую и

функциональную независимость от операторов сетей и провайдеров услуг иоборудования.

2. Должен быть решен вопрос о том, должны ли операторы или провайдерыоборудования и услуг стать вторым штатом при национальном органерегулирования. Должна ли быть «вращающаяся дверь» между национальныморганом регулирования и действующими участниками рынка?

3. Национальный орган регламентирования должен иметь соответствующий фонд,штат экспертов и необходимые вспомогательные средства.

4. Национальный орган регламентирования должен установить административныепроцедуры для обеспечения прозрачности принятия решений, т.е. решения должныприниматься согласно определенному процессу, заноситься в официальныйпротокол и обосновываться в свете этого протокола.

5. Национальный орган регулирования должен обладать правом проведения политикив области телекоммуникаций и должен быть структурно отделен от действующегооператора. Участвуют ли официальные лица органов, выполняющих регулирующиефункции, непосредственно или косвенно в управлении действующего оператора?

6. Национальный орган регулирования должен иметь четко обозначенныеполномочия и процедуры для принятия решений по:• лицензированию (включая выдачу и изъятие лицензий);• межсетевому подключению (включая коммерческое предложение, систему

расчета стоимости и решение спорных вопросов);• арендованным линиям (в частности, их доступность и отсутствие

дискриминационных условий, выставляемых доминирующим оператором);• единой службе (включая слежение за финансовой схемой);• тарифам (включая способность обеспечить движение вперед по пути снижения

тарифов);• номерам (включая публикацию плана номеров под наблюдением

национального органа регулирования, обеспечения права сохранения ипереноса номера);

• частотам (включая прозрачные методы распределения диапазонов частот ивыдачу лицензий на частоту на конкурентной основе);

• выдаче разрешений по недискриминационному использованию трафика;• обеспечению проведения в жизнь решений национального органа

регулирования.7. Гласность требует четкого заявления о том, кто несет ответственность за те или

иные решения и каким образом. Будет ли работать основной орган регулирования сдиректором во главе (подобно Oftel) или будет иметь комиссию, члены которойимеют равные права при голосовании (как в Германии и США)?

Национальные органы регулирования должны глобально мыслить (Tarjanne 1998).Каждый национальный орган регулирования должен быть в состоянии работать нетолько на многосторонней основе (например, в Международномтелекоммуникационном союзе), но и на двухсторонней основе.

23

Права собственности, частное управление и доверие

Доверие к приверженности правительства к обязательствам порегулированию – не единственная проблема, сдерживающая капиталовложения винфраструктуру развивающихся стран и стран с переходной экономикой. Во многихстранах нет четко определенных прав собственности, а в некоторых случаях – правтаких основных активов как земля. Tornell и Velasco (1992) показывают, что малыйобъем инвестиций в бедных странах – это в типичных случаях результатнеадекватной защиты прав собственности. Согласно Норту (North 1981)неэффективные права собственности существуют потому, что контроль заналогообложением, установление размеров налога и их сбор может привести ктакому положению, когда менее эффективная структура прав собственности даетправителю более высокие доходы от налогов. Svensson (1998) развиваетаргументацию Норта даже дальше, заявляя, что в политически нестабильныхстранах для рационально мыслящего правительства может быть оптимальнымнесовершенство прав собственности даже при низких частных инвестициях. В товремя как находящееся у власти правительство несет все расходы по реформам,ведущим к совершенствованию прав собственности, выгоды от таких реформполучат только будущие правительства. Действующее правительство может такжебыть незаинтересованным в уточнении прав на собственность, поскольку такиереформы исключают ресурсы из налогооблагаемой деятельности. Такое исключениеуменьшает поступления от налогов для будущих правительств и ограничивает ихспособность производить затраты на товары и услуги, которые не оцениваеттекущее правительство. Свенссеном найдены эмпирические доказательства своейтеории.

Hay и Shleifer (1998) указывают, что может возникнуть частное право,регулирующее права собственности (и оно даже может проводиться в жизнь) встранах с переходной экономикой в качестве реакции рынка на неспособностьгосударства к действиям. Однако не все участники экономического процессапризнают это право. Если даже это право признается, то существуют различия винтерпретации и проведении, поэтому ведение деловых операций по контрактам наоснове частного права может иметь очень высокую стоимость. Тем не менее,поскольку у правительств в поляризованных и политически нестабильных системахочень слабые стимулы к обеспечению законности и порядка, то укреплениегосударственного юридического аппарата для защиты прав собственности займетдлительное время. Привлекательная паллиативная стратегия в странах сразвивающейся и переходной экономикой заключается в проведении в жизньчастным сектором государственного права. У государственного права нет такихпроблем как множество правил, неясность или незаконность, которые присущичастному праву. В то же время соблюдение частным сектором государственныхправил создает сильные стимулы, которых нет у государственного юридическогоаппарата.

Такая реформа имеет два последствия для телекоммуникационнойпромышленности. Во-первых, она поощряет эту отрасль промышленности насоздание собственного органа регулирования (в противоположность ответвлениюминистерства). Во-вторых, она обеспечивает равноправное представительствоновых операторов сетей и провайдеров услуг в компании с действующимоператором. Такие меры широко распространены в некоторых отрасляхпромышленности. Например, американская киноиндустрия имеет постоянные

24

арбитражные механизмы для решения вопросов по спорным кредитам.Американские суды с большим уважением относятся к таким частным системамуправления.

II. Стратегии либерализации в развивающихся странах и странах спереходной экономикой

Анализ приватизации в промышленно развитых странах дает основаниепредположить, что частное владение менее эффективно по сравнению сгосударственным на монополистических рынках (см., например, Vickers и Yarrow[1988]). Нельзя ожидать, что поиски аренды частным сектором за защитнымибарьерами может привести к социально эффективным результатам. По этой причинеприватизация должна сопровождаться адекватными мерами по снижению рыночномощи.

Большинство реформ в области телекоммуникаций в развивающихся странахи странах с переходной экономикой прибегают к одной из двух основных стратегий.Некоторые политики в странах с переходной экономикой, остро нуждающиеся винвестициях, немедленно вводят конкуренцию и участие частного сектора. Другиестраны могут откладывать на неопределенное время введение конкуренции иливводят ее в средних масштабах и ставят проведение либерализации в зависимость отуспеха существующего монополиста. Чем отличаются эти две стратегии, так этовременем введения конкуренции. (Быстро задается конечная цель – общаяконкуренция). В данный момент время, необходимое для перехода к рынку, короче,чем это было несколько лет назад, вследствие институционных изменений.Например, страны Центральной и Восточной Европы хотят вступить в ЕвропейскийСоюз, вследствие чего можно ожидать быстрого движения в направленииконкуренции.

Правительства стран, которые будут далее обсуждаться, отнюдь не выбралиобщий подход. Аргентина, Чешская Республика, Мексика и Перу выбралистратегию, основанную на быстрой приватизации своих доминирующихоператоров16. За этими операторами в течение ряда лет сохраняетсямонополистическое положение в различных сегментах рынка. Графикилиберализации этих сегментов были установлены заранее. В обмен на гарантии отконкуренции существующие монополисты взяли на себя обязательства произвестикапиталовложения в создание и развитие сетей. Акции действующих участниковвместе с привилегией на монополию в различных сегментах рынка в типичныхслучаях были выставлены на тендерах для частных консорциумов, состоявших изнационального инвестора и одной из крупных иностранных компаний.

Победивший консорциум в этих странах назначает новое руководство ипроводит коренную реструктуризацию предприятия. С целью увеличения доходовот приватизации правительство перед тендером, как правило, позволяетмонополистам произвести значительное однократное повышение тарифов за услуги,после чего тарифы контролируются путем установления предельных цен. Среди 16 Подобные стратегические альтернативы обрисованы Davies и другие (1995), а также Hrby (1997).

25

других мер по регулированию – темпы перераспределения тарифов монопольнымиоператорами. В типичных случаях эти меры направлены на достижение тарифов, нетребующих дотаций, ко времени, когда предполагается снять ограничения наприход новых операторов и поставить существующих операторов в условияконкуренции.

Важным для успеха такой стратегии является способностьрегламентирующих органов привлечь богатых стратегических инвесторов,способных представить на тендерах очень выгодные условия и проводитьэффективную реструктуризацию после победы на торгах. Большинствоправительств поставило перед приватизированными монополиями трудные, нореалистические цели по расширению сетей, качеству услуг и тарифам. Очень важно,чтобы государственные регулирующие органы обеспечивали эффективныйконтроль за выполнением обязательств по качеству и созданию новых сетей, взятыхна себя консорциумами, сменившими монополии.

Чили, Венгрия и Польша находятся среди тех стран, которые принялистратегию замедленной приватизации в сочетании с ранней и полнойлиберализацией большинства телекоммуникационных рынков. Хотя в некоторыхсегментах телекоммуникационной промышленности (в частности, международнойтелефонии) число новичков было ограничено, все же монопольные рынкипреобразовались в олигополистические конкурентные рынки. С приходомрадиокомпаний, кабельного телевидения и коммунальных служб на рынок местнойи дальней связи наступила конкуренция со стороны поставщиков, использующихдругие технологии. Все страны, придерживавшиеся этой стратегии, с разнымуспехом провели ряд повышений цен на основные услуги с целью реструктуризациитарифов. Это сделало рынки основных услуг более привлекательными дляпотенциальных участников. Распределение дополнительных радиочастот дляоператоров мобильных телефонов также привело к усилению конкуренции.Частноправовые контракты определяли условия межсетевых подключений, иконкуренты могли вести переговоры по любым соглашениям. Возможныеразногласия и конфликты по контрактам должны были рассматриваться варбитражном суде.

Можно утверждать, что ключевым фактором успеха, достигнутого этимистранами, было создание благоприятных условий для местной конкуренции во всехсегментах рынка. Во всех этих странах, которые придерживались подобнойстратегии, местный монопольный оператор подвергался кореннойреструктуризации, улучшающей эффективность на микроэкономическом уровне.Кроме того, властям, проводящим регулирование, было необходимо разработатьгибкие и последовательные подходы к проблеме межсетевых подключений,поощрять реструктуризацию тарифов и проводить реформы в направлении единойслужбы.

Телекоммуникационная служба в Центральной и Восточной Европе:исследование трех случаев

В экономике стран Центральной и Восточной Европы сектор услуг имелнизкий приоритет при решении вопросов инвестирования. Отрицательное влияниена сектор телекоммуникаций оказали большой сдвиг в сторону изготовления и

26

отсутствие потенциала для получения доходов в иностранной валюте, а такжестремление коммунистических правительств контролировать информационныйпоток. В результате этого были очень малые капиталовложения в инфраструктуру.Реформистским правительствам Центральной и Восточной Европы досталось внаследство устаревшее оборудование, в том числе ручные коммутаторы ианалоговая технология. Плотность телекоммуникаций была не только гораздо ниже,чем в среднем по Европе, но и существенно ниже уровней, типичных для новыхиндустриальных стран в Восточной Азии. Сети были сконцентрированы вгородской местности, а плотность сетей в сельских районах была чрезвычайнонизка.

Для правительств Центральной и Восточной Европы крупныекапиталовложения в сетевые технологии стали настоятельной необходимостью.Большинство правительств планировало увеличение сетей на 30 % к 2000 году.Чтобы добиться этой цели, они должны были поддерживать ежегодный приростлиний на 11 % и за период с 1993 по 2000 год привлечь инвестиции на сумму более100 миллиарда долларов.17

На ранних ступенях реформы телекоммуникационные тарифы былиблагоприятны для местной связи и не обеспечивали окупаемости инвестиций (дажев среднем). Низкий уровень инвестиций и тарифов привел к чрезмерно избыточномуспросу, который обесценивал наличие дешевых единых национальных тарифов.

В данном исследовании сосредоточено внимание на трех странахЦентральной и Восточной Европы – Чешской Республике, Венгрии и Польше, хотяследует отметить, что все шесть стран этого региона подписали соглашение ВТО иактивно стремятся стать членами Европейского Союза. Для того чтобыудовлетворять требованиям к вступлению, эти страны должны гармонизироватьсвои законы с законами Европейского Союза.18 Требования Европейского Союза кнынешним и будущим членам во многих отношениях идут гораздо дальшемногосторонних дисциплин ВТО, если говорить о телекоммуникациях.

Реформы в области телекоммуникаций в Чешской Республике

Большинство важных шагов в сторону либерализации в областителекоммуникаций было сделано после изменения Закона о телекоммуникациях в1992 году. В 1993 году государственная почтовая и телекоммуникационнаякомпания «SPT Прага» была разделена на Чешскую почту и компанию SPT Telecom.SPT Telecom владела государственной телекоммуникационной сетью и работала сней, сеть была приватизирована в 1995 году в рамках программы ваучернойприватизации. Хотя закон 1992 года не предусматривал независимоготелекоммуникационного органа регулирования, рынку благоприятствовала хорошоуправлявшаяся система регулирования Чешского телекоммуникационного комитета(СТО) – государственного органа, выведенного из состава Министерства экономики

17 По оценкам МТС достижение 40 процентов проникновения на рынок за тот же период потребовалобы инвестиций размером 173 миллиарда долларов США.18 Эта гармонизация управляется по далеко идущим Соглашениям об ассоциации с ЕС (такназываемые Договоры с Европой). В договоры также включены обязательства стран Центральной иВосточной Европы принять многие положения Римского договора. Чешская Республика, Венгрия иПольша подали формальные заявления на получение полного членства.

27

и переведенного в состав Министерства путей сообщения и телекоммуникаций вноябре 1996 года.

За политику в области телекоммуникаций несут ответственность триорганизации. Министерство экономики отвечает за основные принципырегулирования, выдачу лицензий на работу с государственными сетями и оказаниеуслуг, а также за утверждение тарифов на международную связь. СТО обеспечиваетобщее руководство, проводит контроль телекоммуникационного сектора,определяет технические стандарты, выдает лицензии на работу частных сетей иоказание услуг, распоряжается диапазоном частот. Эта компания также имеет правопредставлять проекты новых тарифов в Министерство финансов для утверждения(Wissman и Tietz 1997). Министерство финансов регулирует тарифы с цельюограничения потенциальных инфляционных явлений.

В результате недавних переговоров о присоединении к Европейскому Союзуна чешское правительство было оказано давление с целью заставить его провестилиберализацию телекоммуникационного рынка и согласовать его с нормами ЕС.Ожидается, что СТО достигнет независимости от правительства по новому Закону отелекоммуникациях, который в настоящее время обсуждается в парламенте.

Приватизация и реструктуризация SPT. В результате осуществленияпрограммы ваучерной приватизации чешское правительство сохранило 74 процентаакций в SPT. В это время правительство решило продать 27 процентов акцийстратегическому иностранному партнеру за 1 миллиард долларов. От партнератребовалось проведение программы по созданию сетей стоимостью 3,5 миллиардови увеличение числа основных линий на 100 % к 2000 году. Тендер был организованв 1995 году, на него представили свои заявки пять международных компаний.19

Наиболее привлекательные предложения представил консорциум TelSource (1,45миллиардов долларов). Среди факторов, определивших успех торгов, - успешноепроведение Чешской Республикой экономических реформ, политическаястабильность в стране и стратегическое расположение в середине ЦентральнойЕвропы.

Уже в 1998 году Telecom имела рыночную капитализацию в 3,4 миллиардадолларов на наиболее капитализированной и наиболее ликвидной Пражской бирже.SPT также является самой большой зарегистрированной компанией в ЦентральнойЕвропе, имея на бирже 22 % своих акций. Благодаря приватизации SPT превзошлачешский рынок, в 1997 году Standard & Poor внесла ее в класс А. В определенииценности ее ликвидности центральную роль сыграла степень монополизации,которую обещали SPT после приватизации и будущая тарифная политика. Средипрочих причин большие поступления от приватизации объясняются относительномонопольной структурой рынка и полной структурой регулирования.

В 1996 году SPT установила 417 000 новых линий, уменьшив очередь наустановку телефонов с 650000 заявок до 623000. В 1997 году планируетсяустановить 470 000 новых линий и 480 000 в 1998 году, увеличив плотностьтелефонизации с нынешнего уровня 31,8 до 43 % в 2000 году. Компания такжеставит перед собой цель полного перевода на цифровую передачу в 2002 году (с 19 Заявки были представлены следующими консорциумами: TelDanmark в партнерстве с ВТ,Ameritech с Deutsche Telecom, шведско-датско-американский консорциум Telsource, итальянскийоператор STET и альянс между France Telecom и Bell Atlantic.

28

уровня 33 процента в 1997 году)20. На протяжении последних трех лет SPTежегодно инвестирует около 1 миллиарда долларов в создание основы новойцифровой сети, в которой технология синхронной цифровой иерархии составляетоколо одной шестой.21 Повышенное введение цифрового кодированиястимулировало такие услуги с добавленной стоимостью как голосовая почта,ожидание вызова и конференции. В 1997 году SPT также ввела новые услуги сдобавленной стоимостью.

SPT планирует сократить персонал с 25 000 человек в конце третьегоквартала 1997 года до 15 000 в 2000 году, т.е. на 40 % и существенно повыситьпроизводительность в конце десятилетия. Ожидается, что рост производительностии расширение сетей увеличат число линий, приходящихся в 2000 году на 1работника, с нынешнего уровня 134 до 290, это будут свыше среднеевропейскогоуровня 205 линий на одного работника.22

Переход к конкуренции. Первоначально планировалось сохранитьмонополию SPT в предоставлении междугородней и международной связи до конца1999 года, но этот срок был продлен еще на один год, чтобы позволить компанииосуществить большой план капиталовложений и реструктуризации. В новый закон отелекоммуникациях в Чехии, который планируется принять одновременно с планомлиберализации в ЕС в 1998 году, по всей видимости, будет включен пункт овозвращении к первоначальной дате с выплатой компенсации.23 Закон отелекоммуникациях позволит частным операторам работать с местными сетямипосредством региональных концессий. Восьми частным конкурентам былипредоставлены по лицензии около 16 зон с обслуживанием около 10 процентанаселения. SPT не рассматривает своих конкурентов достаточной угрозой для того,чтобы добиваться получения эксклюзивных лицензий на эти зоны.

Правительство предприняло ряд усилий по урегулированию проблемыреструктуризации тарифов. Однако отделение регулирующего органа затрудниловведение стоимостных принципов на уровне Европейского Союза, повысиварендную плату за линии и тарифы на местную связь. Министерство финансов,ответственное за разработку тарифной политики, выступило против предложенийSPT повысить тарифы на местную связь в качестве вспомогательного средстваполучения доходов для осуществления планов компании по модернизации. Однакомеждународные тарифы SPT регулируются СТО, и компания успешно снизиламеждународные (и междугородные) тарифы, скоординировав их с нормамиЕвропейского Союза. Тем не менее, существующая тарифная система далека оториентации на стоимость. Тарифы на мобильные телефоны, услуги по передачеданных и некоторые услуги с добавленной стоимостью остаютсянерегламентированными и относительно высокими по сравнению со среднимитарифами OECD. Новый чешский закон о телекоммуникациях, который, какпредполагается, приведет к гармонизации чешского законодательства сзаконодательством Европейского Союза, будет предусматривать реструктуризациютарифов.

20 Financial Times Survey: Telecommunications, 19 марта 1997 г.21 Financial Times Survey: Telecommunications, 17 марта 1997 г.22 “SPT To Take Rationalization Lead, Finance East Europe, 4/11/97, n 7, стр.1423 Prague Business Journal, 2 ноября 1998 г.

29

Организации общественного обслуживания, в частности, сетьэлектроснабжения и система железных дорог, имеют исключительные права настроительство и работу со своими собственными инфраструктурами связи ирассматривают вопрос о вхождении на рынок телекоммуникаций. Чешскаяжелезнодорожная компания вместе с несколькими частными инвесторамиприступило к развертыванию цифровой сети стоимостью 120 миллионов долларовСША. В 1996 году восемь региональных электрокомпаний создали совместноепредприятие Aliatel, которая контролирует современные волоконно-оптические сетис достаточной пропускной способностью для общественного трафика. Ожидается,что к 1999 году эта сеть станет доступной для 60 % заказчиков деловой связи и 50 %обычных заказчиков. Компания также планирует обеспечение услугами Интернета идругих аналогичных услуг, услугами виртуальных частных сетей со способностьюпередавать информацию, голос и изображения, услугами по асинхронной передачеи общественным телефоном.24

Чешское правительство открыло рынок мобильных телефонов дляконкуренции в 1996 году. С этого времени два лицензированных провайдераГруппы Специальных Мобильных Услуг (GSM) борются за рыночную долю путемостроконкурентного ценообразования. SPT является основным участником рынкачерез посредство своей дочерней компании мобильной связи Eurotel. Втораялицензия GSM была выдана в марте 1996 года компании Radiomobil.На рынке GSMEurotel имела более 100 000 клиентов уже после шести месяцев работы, в то времякак Radiomobil – только 35 000. В 1997 году было 508 000 абонентов сотовой связи,благодаря чему плотность сотовой связи повысилась с 1,9 % в 1996 году до 4,9 %.25

Чтобы увеличить свою рыночную долю, в 1998 году Radiomobil начала предлагатьуслуги по междугородней связи через сеть мобильного телефона по половиннымтарифам SPT. СТО выдало дополнительную лицензию на 1,8 ГГц в 1998 году.26

В целом новые операторы в Чешской Республике, которые пытаютсявступить в телекоммуникационный рынок, могут рассчитывать на прозрачнуюструктуру регулирования и сильную поддержку со стороны регулирующих органов.Однако вплоть до истечения срока действия монопольных прав существующихоператоров новички могут развиваться, занимая лишь определенную нишу исконцентрировав свои усилия на корпоративных клиентах. Необходимо время изначительные усилия со стороны государственных органов регулирования, преждечем новые компании могут конкурировать с монополистом на ровном игровом поле.

Реформы телекоммуникаций в Венгрии

Венгерский телекоммуникационный сектор, подобно этому сектору в другихстранах Центральной и Восточной Европы, не имел приоритетного значения длягосударственных инвестиций, и невозможность накопления значительных средствдругими путями приводила к низкому темпу роста сетей, однако, начиная с 1991года, темпы расширения сетей выросли на 10 с лишним процентов. Ожидается, что

24 “Keeping the Upstarts down”, Communication International, март 1998 г. 25(3) : 43-4825 Prague Business Journal, 2 ноября 1998 г.26 Вначале были проведены исследования по технико-экономическому обоснованию, на основекоторых СТО решала, выдавать одну или две национальные лицензии.

30

к 2000 году венгерская сеть увеличится до 3,7 миллионов линий.27 Очередьожидающих подключения начала уменьшаться в 1994 году (OECD 1997).

Фиксированная сеть состоит из 54 первичных сетей, в которые входят 1500местных коммутаторов. Единственный международный выход существует вБудапеште. Плотность телефонизации в Венгрии уменьшается по мере удаления отстолицы, наименьшая плотность – на периферии, в восточной части страны.

Венгрия была первой страной в Центральной и Восточной Европе, котораясоздала службу государственных мобильных сотовых телефонов. В 1997 годустрана имела самую большую плотность сотовых телефонов в этом регионе.Аналоговая и цифровая служба была доступна практически всему населениюстраны по сравнительно низким тарифам.

Регулирование и рыночная структура. Среди стран Центральной иВосточной Европы Венгрия добилась наибольших успехов в создании институтоврегулирования. По Закону о телекоммуникациях 1992 года контракт на концессию –основной инструмент регулирования в Венгрии. Концессии даются на конкурентнойоснове. Отчетливо сформулированы требования к качеству, количеству итехнические требования, а также штрафные санкции за нарушение этих требований,условия межсетевого подключения к другим телекоммуникационным провайдерам,режим установления тарифов (OECD 1997).

Закон распространяется на три вида телекоммуникационных служб:монополизированных, частично конкурентных и полностью конкурентных.Телекоммуникационные услуги, предоставляемые монополиями или в условияхограниченной конкуренции, регулируются концессионным контрактом сгосударственным органом регулирования. Концессионный контракт с монопольнымоператором Matav дает компании исключительное право предоставлятьмеждународную и внутреннюю междугороднюю связь, а также некоторые услуги поместной связи до 2002 года.

В то время как специальные регуляторные правила распространяются нателекоммуникационные услуги, предоставляемые по концессионным контрактам,тарифы на неконцессионные услуги регулируются лишь общими принципамисправедливого ценообразования, установленными в Законе о конкуренции. В начале1995 года правительство ввело верхний предел на цены с целью установлениямаксимальных тарифов на концессионные услуги и предоставления провайдерамуслуг соответствующих финансовых ресурсов для развертывания сетей. Законподтвердил прерогативы Министерства транспорта, связи и водоснабжения порегулированию в этих областях. Министерству подчиняется Общая инспекция посвязи, которая проводит в жизнь технические аспекты регулированиятелекоммуникационной промышленности в Венгрии. Согласно Закону ораспределении частот от 1993 года Министерство транспорта, связи иводоснабжения также отвечает за использование радиочастот. Согласно Закону ораспределении частот создан Национальный Совет по распределению частот,который является совещательным органом при министерстве. Совет по конкуренциииграет важную регуляторную роль в проведении антимонопольной политики, все

27 Это соответствует телефонизации 36,2 абонентские линии на 100 жителей.

31

изменения телекоммуникационных тарифов должны получить совместноеодобрение Совета по конкуренции и Министерства финансов.

Венгрия отделяет управление процесса регулирования от работытелекоммуникационных сетей и, в частности, от основного оператора Matav.Функции регулирования и владения формально отделены. В декабре 1995 годаВенгерское Агентство по государственной собственности и держательскимкомпаниям, действующее как держатель контрольного пакета акций в Matev,освободилось от контрольного пакета, сохранив ответственность за 25 % акцийплюс одна золотая акция.28 В качестве стратегического владельца агентство неподчиняется министерству и представляет точку зрения акционеров в вопросахуправления компанией Matev (Szanyi 1997).

Дополнительно к процессу административного и юридического отделениярегулирующего органа от владельцев и операторов телекоммуникационных сетей небыли приняты адекватные меры для изолирования регулятора от политическогодавления. Хотя инспекция обладает значительной свободой в проведении мер порегулированию, ее независимости не хватает для разработки новой политики. Вбудущем такой порядок может оказаться недостаточным. Подавляющее господствона рынке монопольного сетевого оператора и сравнительно высокая стоимостьвступления в рынок, в частности, подключение к работе сети, создают основныетрудности. Создается среда со многими операторами, возникает остраянеобходимость сильного независимого регулирования.

Приватизация, конкуренция и появление рыночной структуры. Венгерскийвыбор заключался в том, чтобы позволить монополии в переходной период работатьна фоне конкуренции. В начале 1993 года министерство телекоммуникацийобъявило о тендере на 30 % акций компании Matev и концессию на обслуживаниемеждугородных разговоров по цифровой сети Matav, строительство которой еще небыло завершено.29 Концессия предусматривала в течение шести лет защиту отконкуренции в сфере междугородной и местной связи начиная с 1 января 1994 года.

Чтобы иметь возможность принять участие в тендере, податели заявокдолжны были удовлетворять минимальным финансовым требованиям.Предполагалось, что победитель тендера должен заплатить концессионную платувенгерскому правительству за использование цифровой оверлейной сети. Крометого, победитель должен выплачивать 0,1 процента в бюджет от будущих общихдоходов.30 Победитель также должен был гарантировать ежегодный приростосновных линий в течение шести лет на 15,5 %, удовлетворить 90 % заявок наосновные линии к июлю 1997 года и сократить на 98 % очередь до конца 1997 года(OTCD 1997). Оппоненты плана приватизации утверждали, что это несовместимо стелекоммуникационными правилами Европейского Союза, в которыхпредусматривается защита монопольных поставщиков только до января 1998 года. 28 До декабря 1995 года венгерское Агентство по государственной собственности и активам держало64,86 процента акций Matav. См. «Телекоммуникации в Венгрии» на сайте венгерскогоМинистерства по экономическим делам (http://www.ikm.iif.hu/english/tcjnjmy/industr/telecom.htm).29 В начале 1991 года почтовое, радиовещательное и телекоммуникационные отделения Венгерскойпочты были разъединены, образовав три независимые компании с ограниченной ответственностью:Magyar Posta Vallalat, Magyar Musorszoro и Magyar Tavkozlesi Vallalat (или Matav). В последующемMatav была реструктуризована.30 Ожидается, что продажа 30 процентов акций Matav даст примерно 400 миллионов долларов США.

32

Кроме того, ввод одинакового защитного периода на междугородную и местнуюсвязь ставит местных поставщиков в невыгодное положение. Местные сети все ещебыли в процессе развития, в то время как оверлейная сеть была практическизавершена. Исходя из этого, критики предлагали более короткий период защитымеждугородной связи (до 1998 года) по сравнению с местной связью (не менее чемдо 2000 года).

Заявки представили четыре консорциума: France Telecom/U.S West,STET/Bell Atlantic, Deutsche Telecom/Ameritech/Cable & Wireless и Telefonic/DutchPTT/GTE. Наибольшую цену в первом круге предложил консорциум STET (850миллионов долларов США), в то время как другие предлагали 450 миллионов и 500миллионов. Предложения отличались предлагаемыми темпами развертывания сетей.С точки зрения расширения сети Deutsche Telecom имела преимущество с еевнушительными достижениями в бывшей Восточной Германии. Многие ожидали,что Deutsche Telecom добьется стандартного европейского уровня телефонизации(50 линий на 100 жителей) всего лишь за шесть лет при относительно умереннойрасчетной стоимости примерно 30 миллиардов долларов США.

После второго круга группа экспертов министерства и Государственногоагентства по имуществу предоставила концессию консорциуму MagyarCom,руководимому Deutsche Telecom. В конце концов, MagyarCom уплатила 875долларов США за 30,2 процента акций Matav. Из этого 400 миллионов долларовдолжны были быть в форме прямых инвестиций в рабочий капитал Magyar, аостающуюся сумму следовало перевести в государственный бюджет и наСпециальный Фонд развития связи.31 В конце 1995 года MagyarCom увеличила своюдолю до 67,36 % в результате второго круга приватизации.32

В результате такого подхода 80 процентов голосовой связи погосударственной фиксированной сети оказались в монопольном положении. Тем неменее, Венгрия, подобно Аргентине, создала ряд независимых региональныхмонополий в местной связи, а не одну национальную монополию. Достиженияодной монополии служат мерилом для оценки работы других.

Вставка 4 Приватизация телекоммуникаций в Чешской Республике и Венгрии

Чешская приватизация SPT была подобна продаже венгерскимправительством Matav управляемому DT альянсу MagyarCom. Оба тендера далидоходы, сравнимые с приватизацией, но два правительства нашли различноеприменение полученным средствам. Чешское правительство использовалопоступления от приватизации для модернизации SPT, в то время как венгерскоеправительство использовало полученные суммы для уплаты своих долгов и

31 Сравнение с оценочной рыночной стоимостью фирмы (3,3 миллиарда долларов США) эти цифрыпредполагают, что Matav была продана по довольно низкой цене.32 В ноябре 1997 года MATAV была одной из первых телекоммуникационных компаний вЦентральной и Восточной Европе, получившей допуск акций к котировке на Нью-йоркской бирже. В1997 году 26 процентов акций были проданы частным инвесторам на Нью-йоркской и Будапештскойбиржах. И, наконец, в 1999 году венгерское Государственное агентство по государственнойсобственности и активам продала остававшиеся 5,5 процента акций MATAV, которые удерживалисьвенгерским правительством. См. http://www.matav.hu/english/world/info/history/.

33

создания специального фонда развития связи (Michalis and Takla 1997). Внижеприводимой таблице показаны главные отличия двух подходов.

Частнаядоля

Предложение стратегическогопартнера

Сумма

SPT Telecom 49 %Matav 40 %

27 % стратегической долипродано швейцарско-голландско-американскомуконсорциуму TelSource в 1995 г.

1,32 миллиарда $ США вFDI.131 миллион $ США впрограммномобеспечении и в другихинвестициях.

Доля в 67,36 % была проданаконсорциуму DT-Ameritech впервом и во втором раундеприватизации в 1993 и 1995 г.г.26 % акций было проданочастным инвесторам на нью-йоркской и будапештскойбиржах в 1997 г.

875 миллионов $ США

Источник: Michalis and Talka 1997DT = Deutsche TelecomFDI = в иностранной валюте.

Из 54 первичных сетей Matav контролирует 39. Новые независимые компанииприобрели оставшиеся 15 сетей на открытом тендере концессий. Эти независимыеконцессионные компании контролируются пятью родительскими. В конце 1994 годасети, принадлежащие независимым компаниям, составляли лишь 12 % от всехтелефонных линий и были развернуты в относительно слаборазвитых районах, вкоторых проживает 22 процента населения.

Радиосотовые сети быстро расширились после того, как два конкурирующихоператора GSM выиграли лицензии. Однако конкуренция в сотовой и пейджернойуслугах будет ограничена до конца тысячелетия, поскольку согласнорегулированию эксклюзивные права на эти услуги были предоставлены не болеечем трем операторам в каждой зоне. Как только истечет срок ограничений ивысокочастотная часть диапазона будет распределена среди провайдеров сотовойсвязи, интенсивность конкуренции в беспрововодной дальней связи должнаповыситься. Через коммерциализацию местной беспроводной контурнойтехнологии эта конкуренция должна распространиться на проводной сегментпромышленности.

Развертывание сетей и их характеристики. В начале 90 г.г. местныеправительства получили право продавать свои государственные сети на торгах вформе монопольных концессий. Этот механизм позволил местным зонам привлечьдополнительный капитал и технический опыт. До этого Будапешту отдавалосьпредпочтение (предел плотности дальней связи там был в четыре раза больше, чемсельских районах). Однако между 1991 и 1995 годом доля Будапешта в общемдоступе упала с 45 до 34 процентов. Если среднее число основных линий на сто

34

жителей возросло с 6,6 в 1984 году до 21,1 в 1995 году, то в сельских районахпроизошло четырехкратное увеличение плотности телефонизации.33

После начала реформ по регулированию в 1992 году многие аспектыобслуживания постоянно совершенствовались. Хотя фактический уровень вВенгрии все еще ниже средних показателей в OECD, определенные показатели –скорость обработки вызовов и число неисправностей на одну основную линиюпостоянно улучшались.

Монопольный оператор Matav постоянно улучшал наиболее важныепроизводственные параметры в период с 1990 по 1995 год. Например, за этот периодчисло основных линий на одного работника возросло с 45 почти до 104, т.е. на 131процент. В огромной степени увеличились доходы, приходящиеся на одногоработника – с 20 000 долларов США до 50 000 долларов США только в одном 1992году. Тем не менее, этот параметр все еще низкий по сравнению со среднимпоказателем OECD, составляющим примерно 150 000 долларов США (OECD 1997).

Быстро росли инвестиции в данный сектор. К концу 1994 года инвестиции вгосударственную сеть достигли 400 - 500 миллионов долларов США, причем общиеинвестиции в телекоммуникации превысили 730 миллионов долларов США.Ежегодные инвестиции в эту отрасль промышленности близки к 0,8 процента отвалового национального дохода, что значительно выше среднего показателя OECD,составляющего 0,5 процента, и выше, чем в любой другой стране Центральной иВосточной Европы (OECD 1997). Инвестиции в расчете на одну основную линиюсоставляют 420 долларов США – примерно в два раза больше среднего показателяOECD. Начиная с 1992 года, капиталовложения в государственнуютелекоммуникационную службу, включая проводные и беспроводные сети, врасчете на душу населения увеличились с 32 долларов США (1990 г.) до 73долларов США (1994 г.). Это количество все еще меньше среднего показателяOECD, но близко к уровням таких членов Европейского Союза как Бельгия, Греция,Ирландия и Великобритания.

Телекоммуникационная политика в Польше

Польша с населением 40 миллионов человек – крупнейшая страна вЦентральной и Восточной Европе. Ее драматическая история преобразований иперехода показывает, как важны детали межсетевой связи и регулирующихпроцессов для создания эффективного рынка.

Несмотря на то, что Польша имеет самую крупную телефонную сеть средистран Центральной и Восточной Европы (7,5 миллионов основных линий), онаимеет один из самых низких показателей телефонизации в Европе – 19,32 линии на100 человек.34 В течение более четырех десятилетий плохого управления прикоммунистическом строе телекоммуникационная структура развертывалась крайнемедленно. Эмбарго СОСОМ (Координационного комитета по многостороннемуконтролю за экспортом) было для Польши главным препятствием для получения 33 См. «Post, Telecommunication, Broadcasting Reflected in Numbers (1993-96)» на сайте венгерскогоМинистерства транспорта, связи и водных ресурсов (http://wwwmav.hu/khvm/dics/postal/text.htm#a3).34 “Poland: Land of Opportunity on Troubled Battleground” (European Telecommunications, 20 февраля1998 г., т.16, № 4).

35

доступа к современной технике. В результате этого техническая базапромышленности была очень отсталой, значительное число ручных коммутаторовсуществуют и поныне. Монопольному оператору TPSA из общего числасотрудников 72 тысячи человек для эксплуатации и техуходу за ручнымикоммутаторами требуется 18 тысяч человек (Kubasik 1997). Только около 65процентов линий переведены на цифровую связь, а в некоторых сельских районахэтот показатель составляет всего 4 процента.

Ко времени введения нового законодательства в области телекоммуникацийполитическое влияние существовавшей монополии значительно ослабло, посколькуона считалась коммунистической организацией. (Тем не менее, потребители иновые участники рынка тогда еще политически не организовались). Закон опольских телекоммуникациях, принятый в 1990 году, измененный в 1991 году иснова в 1995 году, был в посткоммунистическое время первым законом отелекоммуникациях среди стран Центральной и Восточной Европы. Законформально либерализовал местные сети. Лицензия Министерства почт ителекоммуникаций была единственным ограничением на вступление в рынок новыхместных операторов, которые могли быть как национальными, так и иностраннымикомпаниями.

В результате разделения почтовых и телекоммуникационных функций в 1991году образовалась TPSA. В настоящее время промышленность регламентируетсянесколькими организациями: Министерством связи, Государственнойтелекоммуникационной инспекцией, Национальным радиокоммуникационнымагентством и Антимонопольным комитетом. Не существует специальногонезависимого органа для обеспечения гармонизации регулирующей деятельности впромышленности или для накопления и распространения опыта в областирегулирования.

Польское законодательство не проводит четкого разграничения междуфункциями Министерства связи в качестве регулятора промышленности и вкачестве владельца оператора. Существовала возможность конфликта интересов -конфликта, несовместимого с правилами Европейского Союза, которыенедвусмысленно требуют отделения рабочих и регулирующих функций. Министр,также представлявший единственного акционера TPSA, был ответственным завыдачу лицензий своим конкурентам. Выполняя обязательства по Соглашению оприсоединении к Европейскому Союзу, в марте 1997 года Польша сделала шаг внаправлении гармонизации регулирования в области телекоммуникаций срегулированием в ЕС: она передала интересы по государственной собственности вTPSA Министерству финансов. Изъятие телекоммуникационного оператора изминистерской структуры и превращение его в акционерную компанию подконтролем Министерства финансов было, естественно, шагом в правильномнаправлении. Однако регуляторная власть все еще находится в руках Министерствасвязи. Еще многое предстоит сделать в устранении конфликта интересов,возникающего из исторических связей между Министерством связи и структурами,которые постепенно приобрели форму TPSA.

В сентябре 1998 года польская Комиссия по ценным бумагам и валютномуобмену пустила первый блок акций TPSA в открытую продажу. 18 ноября 1998 годаакции TPSA предлагались на первичных рынках Варшавской биржи и в форме

36

глобальных депозитных расписок на Лондонской бирже. Несмотря на смятение нановых мировых рынках, вызванного финансовым кризисом 1997 года, операциябыла очень успешной. Совместное предложение 210 000 000 акций составляло 15 %капитала компании. На первой торговой сессии акции TPSA котировались по цене16,90 злотых за штуку (4,94 доллара США).35

В марте 1999 года польское правительство приняло поправку к Закону освязи, в результате которой стала возможной продажа еще 25 % акций TPSAстратегическому партнеру. Одна из главных забот правительства заключалась втом, чтобы полностью либерализованные телефонные службы не оказалиотрицательного воздействия на цену акций TPSA во время их первого предложенияна бирже. Этим объясняется правительственная политика балансирования междунеобходимостью соответствовать требованиям ЕС к конкуренции и медленнойлиберализацией. Учитывая современную историю телекоммуникационных реформ вдругих странах, Польша, вероятно, не сможет поддерживать рынок с участиеммногих операторов, не нанеся вред рыночной оценке TPSA .36

История приватизации в Польше показывает, почему трудно установитьрыночное доверие к властям, поддерживающим конкуренцию. У этой проблемы нетидеального решения, однако, независимый орган регулирования был единственнымпутем помочь Польской телекоммуникационной промышленности добиться успеха.

Конкуренция на основе технических средств и политики межсетевогоподключения. Польская политика направлена на поддержку конкуренции.Согласно Закону о телекоммуникациях от 1990 года операторы существующей сетине могут отказать другим сетям в подключении. Появилась ли конкуренция врезультате такой политики? Ответ - «до некоторой степени».

TPSA унаследовала национальную телекоммуникационную сеть с ее 7,5миллионов абонентов. Компания удерживала монополию на выгодныхмеждугородных и международных услугах, несмотря на формальнуюлиберализацию по Закону о телекоммуникациях от 1990 года. Хотя Законустанавливает, что любая компания с национальным контрольным пакетом акций вкапитале может стать оператором сети междугородной связи, ни у одной польскойкомпании нет достаточных средств для развертывания новой сети без крупныхинвестиций со стороны иностранного партнера. Однако вследствие того, чтоиностранное участие не допускается в международных сетях, закон в основномсохраняет монополию существующего оператора на сети междугородной имеждународной связи. Закон также предоставляет TPSA значительное конкурентноепреимущество перед новыми операторами. Подавая заявку на лицензию, новыеоператоры должны представить Министерству связи официальный стратегический 35 См. htpp://www.tpsa.pl/english/investor/investor_02html36 Исследования Мирового Банка показывают, что неопределенная и слабая регуляторная июридическая структуры иногда могут быть более точными показателями доходов от плохойприватизации, чем наличие конкуренции. Иностранные инвесторы хотят выплачивать премии заакции компаний с высоким потенциалом на растущих рынках даже под давлением конкуренции.(См. The World Bank Group Telecommunications Strategy in Europe and Central AsiaRegion; доклад, представленный на дискуссии, июнь 1999 г.;htpp://www.worldbank.org/html/fpd/telecoms/subtelecom/eca/telecom_ECA_strategy.htm). Мыблагодарим Анну Бьерде (Anna Bierde) за указание на результаты данного исследования.

37

план развития и заплатить некоторую сумму. TPSA не должна заявлять о своихстратегических планах и получает лицензию бесплатно.

TPSA использует доходы от междугородной и международной связи длясубсидирования тарифов на местные переговоры. Ожидается, что ее монополия намеждугородный трафик внутри страны закончится в 1999 году. Тендер намеждугородную связь планируется открыть где-то к концу 1998 года. Однако TPSAсохранит свою выгодную монополию на международную связь к концу 2002 года, ииностранные инвесторы будут ограничены тем, что смогут иметь лишь 49процентов акций новых операторов.

В 1996 году польский Антимонопольный комитет, в настоящее времяизвестный под названием Комитет по конкуренции и защите потребителя (ССР),проявил озабоченность в связи с тем, что TPSA взимает с операторов сотовойтелефонной связи и местных новых компаний слишком большую плату замежсетевое подключение. ССР предложил решение, которое было популярным вомногих странах. Новым операторам должны позволить подключаться к сетямосновных государственных служб, национальной сети электроснабжения и сетямгосударственных железных дорог. Эти службы, уже имея сети в масштабе всейстраны, право на развертывание новых технических средств и готовностьиностранных партнеров присоединиться к участию, могут стать прямымиконкурентами TPSA.37 Эти службы имеют свою историю существования в формемонополий, и решение использовать их в качестве конкурентов господствующейтелефонной компании может носить как политический, так и рыночный характер.

Пока TPSA не утратит своего монопольного положения, все местныеоператоры должны использовать ее магистральную сеть для межсетевогоподключения. Законом устанавливается, что соглашение об условиях межсетевогоподключения должно быть оформлено в контракте между соединяющимися сетями.Однако закон не поясняет, что делать дальше, если стороны не смогут прийти ксоглашению. Если TPSA захочет не допустить вхождения оператораконкурирующей сети, то она может просто затянуть переговоры об условияхмежсетевого подключения.

37 Национальная сеть электроснабжения (PSE) имеет 5000 миль волоконно-оптического кабеля,проложенного вдоль ее сетей распределения электроэнергии; она вложила 70 миллионов долларовСША с целью установки дополнительных цифровых линий. Tel-Energo SA, совместное предприятиеPSE и ряда региональных компаний по распределению электроэнергии, имеет лицензию на арендупереключающего оборудования и предоставляет телекоммуникационные услуги энергетическойпромышленности, она также планирует предоставление местных телекоммуникационных услуг вряде районов Польши. PSE и ее дочерние компании уже приобрели значительный опыт работы,участвуя в консорциуме сотовой связи, в который входят AirTouch и TeleDanmark. Кроме того, Tel-Energo выполняет около 30 процентов межбанковских переводов в Польше. Tel-Energo такжепланирует создать службы кабельного телевидения, которые будут работать наряду смногочисленными городскими кабельными сетями, когда TPSA потеряет свое монопольноеположение. Другой потенциальный конкурент - Польские государственные железные дороги (РКР),которые сдают в аренду переключающее оборудование и предоставляют основные голосовые услугидля железнодорожного хозяйства. На март 1997 года компания имела 200 000 абонентов иэксплуатировала волоконно-оптическую сеть протяженностью 1500 миль. РКР в состояниирасширить свою телекоммуникационную систему в городах по всей Польше (CommunicationInternational, март 1998 г., т.25, № 3, стр.43-48).

38

Двусмысленное и неадекватное законодательство по регулированию наряду сотсутствием подлинно независимого регулирующего органа дало TPSA многовозможностей использовать преимущества своего положения. Затягиваниесоглашений по межсетевому подключению – не единственный способ, которыйиспользовался TPSA для недопущения на рынок независимых операторов местныхсетей. Согласно Кубасику (Kubasik 1997) TPSA иногда развертывало малыекоммутаторы, которые соединяли только в той или иной местности только крупныхделовых заказчиков. Такая стратегия парализует бизнесс-планы многихнезависимых местных операторов, которым нужны доходы от деловых клиентов дляпокрытия расходов. После вытеснения новых операторов TPSA обычно прекращаетразвертывание новых мощностей в регионе, оставляя его существеннонедоразвитым. Такая практика – одна из причин, почему так мало операторовфактически приступили к предоставлению услуг несмотря на то, что было выданоболее 70 разрешений. Тактика TPSA не дала возможности новичкам получитьбольшую долю польского рынка. В результате этого поляки все еще ждут по двагода установки телефона.

Короче говоря, проводимая в Польше политика не соответствуетрекомендациям ЕС по межсетевому подключению. Она не обеспечиваетспециальные процедуры переговоров и графики для договаривающихся сторон. Нетправил принятия решений по межсетевым подключениям (образцовогокоммерческого предложения по терминологии ЕС), в которых бы содержаласьосновная методология по ценам подключения. И, конечно, Польше еще предстоитсоздать независимый орган регулирования, который может выступить арбитром вслучае, если переговоры зайдут в тупик.

Несмотря на явные преимущества TPSA конкуренция все же являетсяважным сегментом польского телекоммуникационного рынка. Существует около200 новых операторов сетей для передачи информации/сетей с добавленнойстоимостью, 400 новых операторов кабельного телевидения и различные новыеVSAT и частные корпоративные сети. Имеется около 70 новых операторов местныхсетей, к настоящему времени более ста соглашений о межсетевом подключении ужеподписано с операторами местных сетей, хотя реализовано на деле всего лишьнесколько из них. Рынок мобильного телефона стал конкурентным с 1996 года. В товремя как число абонентов быстро увеличивается, рынок развивается сравнительномедленно вследствие решения замедлить введение конкуренции. Два оператораGSM развернули работу своих служб лишь осенью 1996 года, другой конкурентимеет старую лицензию на аналоговую NMT и предлагает цифровую связь попервой выданной в Польше лицензии GSM180038,39. Имея около 900 000 абонентов,Польша стала крупнейшим рынком сотовой связи в Центральной и ВосточнойЕвропе, но по охвату этот рынок далеко позади Венгрии и Чешской республики. 38 Polska Telefonica Cyfrowa (PTC) работает под торговым названием Era GSM. В ее состав в качествеосновных иностранных инвесторов входят US West и Deutsche Telecom, каждая из этих компанийдержит 22,5 процента акций. Она уже имеет более 300 000 абонентов и сделала капиталовложенияразмером около 500 миллионов долларов США к концу 1998 года в сеть, покрывающую около 80процентов территории всей страны и охватывающую 90 процентов населения. Ее основной соперник– Polkomtel, работающий с сетью Plus GSM, не намного отстает от нее, имея около 300 000абонентов. Основные инвесторы Polkomtel – американская группа компаний AirTouch иTeleDanmark.39 Centerel, 66 процентами которой владеет TPSA и 34 процентами – France Telecom, обладаетлицензией. Financial Times Survey: Польша, 25 марта 1998 г., стр.8.

39

Единая служба и развертывание национальных сетей. Покровительствокомпании TPSA не создало чуда в модернизации сетей, однако темпы ихрасширения и показатели эффективности улучшились. Польская телефонная сеть –одна из самых быстрорастущих в мире, прирост составляет 12 процентов в год. Запериод с 1991 по 1994 год было установлено более 1,7 миллионов новыхабонентских линий, тем не менее, в 1995 году очередь на установку телефонапревышала 2 миллиона человек. Средний показатель состоявшихся вызовов внациональном масштабе составлял 40 процентов, но в Варшаве он был значительнониже – только 25 процентов (Kubasik 1997).

Наиболее примечательный аспект польского случая в связи с единойслужбой является сельская служба связи. Самые последние усовершенствованиятелекоммуникационной сети принесли пользу скорее городским, чем сельскимрайонам. Хотя в деревне живет 36 процентов населения, сельские жители имеютдоступ только к 13 процентам абонентских линий. Телефонизация сельской Польшисоставляет всего 4,6 процента, а в городских районах – 18,2 процента. В 1994 годуболее 2300 деревень (4 %) не имели ни одного телефонного аппарата. Телефоннаясеть, развернутая в сельских районах, очень старая: 43 процента телефонноготранзитного трафика в сельских районах осуществляется через ручныекоммутаторы, большинство которых работает менее 24 часов в сутки (Kubasik 1997;Sallai, Schmideg, and Lajta 1996).

TPSA расширяла свою сеть прежде всего в городских районах, поскольку вэтом случае более четко выражен экономический эффект плотности и масштаба иокупаемость капиталовложений в новую сеть происходит быстрее. Жители многихпригородных и сельских районов организовали телефонные кооперативныетоварищества, в которые входят от нескольких десятков до нескольких сот членов.Как правило, члены таких кооперативов получали право на прокладку линии поместности и делали необходимые приготовления за счет собственных ресурсов.Затем новые локальные сети были переданы TPSA, которая компенсировала затратычленов кооперативов предоставлением бесплатных единиц учета трафика в ихсчетах на междугородные переговоры.

Если принять во внимание нехватку капиталов для развитиятелекоммуникационной структуры в сельской местности, то можно сказать, чтокооперативы представляли собой быстрый и неординарный способ создания фондовдля строительства сельских сетей. Они мобилизовали резервы капиталов местногонаселения в необслуживаемых областях. Польское правительство считает созданиеместных кооперативов по телефонизации наименее затратным способом быстрогоразвертывания телекоммуникаций в сельской области. В течение последнихнескольких лет около 60 процентов новых основных линий в сельских местностяхбыли проложены в рамках этой структуры (Hudson 1997; Proessdorf 1997; Kubasik1997; Petrazinni 1995).

Телекоммуникационная реформа в четырех латиноамериканских странах

В течение 90-х годов многие латиноамериканские страны провелиреструктуризацию государственных агентств, отвечающих за регулирование рынкови услуг. Во многих случаях эти правительства создали независимые организации

40

для регулирования, проведения контроля и управления либерализацией своихтелекоммуникационных рынков.

Экономики многих латиноамериканских стран также взяли на себяобязательства по доступу на рынок согласно соглашению ВТО от 1997 года. Мысосредоточим свое внимание на четырех странах: Аргентине, Чили, Мексике иПеру. Чили и Мексика открыли основную телекоммуникационную службу дляконкуренции и иностранного владения до января 1998 года – даты вступления всилу конвенции ВТО. Аргентина и Перу продали свои государственныетелекоммуникационные компании частным концернам в начале 1990 г.г. ипланируют введение полной конкуренции в 1999 году. Все четыре страныпредприняли усилия к согласованию платы за межсетевое подключение с оплатойиз расчета долгосрочных приростных затрат и приступили к ликвидации взаимногосубсидирования за счет перераспределения тарифов на местную и междугороднуюсвязь.

Аргентина

Борьба за введение приватизации и конкуренции в Аргентине была упорной.Для создания конкуренции в мобильной беспроводной связи в 1998 годупотребовался декрет президента (Petrazinni 1996). Приватизация государственнойкомпании (Empresa Nacional de Telecomunicaciones) началась в 1990 году с созданиядвух новых неконкурирующих национальных операторов. Telefonica de Argentina,управляемая Telefonica de Espana и CEL Citicorp Holdings, стала монопольнымпровайдером местной, междугородной и международной связи в южном регионе.40

Telecom Argentina, управляемая французской компанией Telecom и итальянскойкомпанией Stet SpA, приобрели монопольную концессию на аналогичноеобслуживание в северном регионе. Рынок Буэнос-Айреса был разделен между двумяоператорами.

Вторым декретом от 1996 года на основе существовавших федеральныхорганов была создана Национальная комиссия по связи (CNC). Новое агентствобыло предназначено для обеспечения непрерывности, регулярности и равенства иподготовки единой службы по справедливым и разумным ценам посредствомэффективной конкуренции (в тех службах, которые в настоящее время не являютсяэксклюзивными). Работа организации, предшественника CNC, была затруднена врезультате бесконечных смен руководства (Petrazinni 1996), полностью не избежалаэтой участи и CNC. По меньшей мере, теоретически, власть CNC довольно велика.В ее обязанности входит:

• Управление Национальным телекоммуникационным фондом, которыйобразуется за счет поступлений от телекоммуникационных операторов (0,5процента от общих доходов);

• Выдача лицензий и разрешений на работу в области телекоммуникаций;установление правил и норм для телекоммуникационных служб, включаястандарты качества, технические средства и политику межсетевогоподключения;

40 Услуги международной связи предоставляются Telecomunicaciones Internacionales de Argentina(Telintar).

41

• Регулирование поведения рынка услуг, представляемых эксклюзивно (включаяутверждение тарифов и управление через систему потолочных цен), доведениедо минимума регулирования в областях, открытых для конкуренции;

• Утверждение контрактов на межсетевое подключение и разрешениепротиворечий, которые могут возникнуть во время переговоров позаключению контрактов, управление электромагнитным диапазоном (какредким источником), выделение частот с целью оптимального использованиядиапазона и обеспечения конкурентных условий;

• Наложение санкций на компании, нарушающие правила CNC41.

Несмотря на наличие иностранных инвестиций у своих операторов Аргентина втечение длительного времени была очень чувствительной ко всему, что касалосьнационального суверенитета. Например, Аргентина была единственной крупнойстраной в Латинской Америке, которая избегала принимать на себя какие-либообязательства по службам с добавленной стоимостью во время первоначальногосоглашения Уругвайского раунда по телекоммуникациям в 1993 году. США иЕвропе пришлось упорно поработать над тем, чтобы убедить Аргентину изменитьсвое отношение к договору ВТО от 1997 года. Но, в конце концов, Аргентинасделала вполне хорошее предложение по доступу на рынок. Оно включалоиностранное владение или контроль всеми телекоммуникационными службами итехническим обеспечением начиная с 2000 года, гарантированный доступ к рынкуспутниковой связи и технического обеспечения (национальному имеждународному) начиная с 1999 года, гарантированные принципы регулирования вдухе конкуренции. Все службы кроме телефонной (местные, междугородные имеждународные) открыты для конкуренции.

Сделав большой сдвиг в своей политике, CNC согласилась постепеннолиберализовать телефонию с целью введения полной конкуренции к ноябрю 2000года. Две новые телекоммуникационные компании первоначально получилиэксклюзивные лицензии сроком на семь лет, которые были затем, в ноябре 1997года, переоформлены на период в три года. Однако в марте 1998 года CNCобъявила, что она позволит двум новым провайдерам основных услуг начатьоперации в ноябре 1999 года, устранив монополию на один год раньше. Дваоператора потребовали 200 миллионов долларов США в качестве компенсации задосрочное прекращение эксклюзивных прав (Schneider 1995). CNC выдалалицензию CTI, оператору мобильной связи, контролируемому GTE и Grupo Clarin, атакже Movicom, оператору мобильной связи, контролируемому BellSouth иMotorola. Telefonica и Telecom могут предлагать услуги в регионах, где в настоящеевремя у них нет эксклюзивных прав (Jarvie и Keaveny 1998). Кроме того, Impsat,Kedata и Comsat приобрели лицензии на междугородную и международную связь,начиная с ноября 2000 года (Imsat будет предоставлять услуги только компаниям, ане отдельным гражданам)(Jarvey и Keaveny 1998; Canton 1998).42 Заявки налицензии для предоставления новых основных услуг могут подавать ужеработающие провайдеры сотовых телефонов, кабельного телевидения и местныенезависимые компании по предоставлению услуг в Аргентине.

41 Более подробную информацию о СNС можно найти на www/cnc.gov.ar.42 “Los Cambios, tras la Liberacion del Negocio” Clarin, 17 июня 1998 г. Доступен наwww.clarin.com.ar/diario/98-06-17/o –03102 d.htm.

42

Важной частью подготовки Аргентины к конкуренции былареструктуризация тарифов, которая по-настоящему развернулась в 1996 году. Встране существовали очень высокие тарифы на междугородную связь, которыесерьезно ограничивали спрос и поощряли службу обратного вызова. В то же самоевремя тарифы на местную связь были очень низкими. Хотя были проведенынесовершенные регулирования, особенно в международной связи, реструктуризацияоблегчила рассмотрение проблемы конкуренции.43

Аргентина провела меры по дальнейшей подготовке к либерализации рынкаосновных услуг, приняв в январе 1997 года Общее регламентирование межсетевогоподключения и Закон об основных телефонных службах в марте 1998 года.Регулирование межсетевого подключения потребовало от всех провайдеров,имеющих основное техническое обеспечение, предлагать подключение нанедескриминационных условиях и установить оплату в размере 78 процентов отдоходов исходящего трафика. После того как в 1999 году закончится срокэксклюзивных концессий, плата за межсетевое подключение будет на основе надолгосрочных приростных затрат отдельных служб.44 Аргентинапредусмотрительно решила, что прежде чем доминирующие провайдеры смогутдать информацию по долгосрочным приростным затратам, CNC установит плату,сравнив условия следующих стран: Австралии, Чили, Франции, Германии, Италии,Мексики, Новой Зеландии, Перу, Испании, Великобритании и США. Хотя не все этистраны установили окончательные тарифы, этот набор даст тариф порядка 0,03доллара США за одну минуту, что значительно выше, чем в США, но близко кверхнему диапазону в ЕС.

В равной степени значителен был подход к продвижению на пути к единойслужбе. Наиболее существенная часть Закона об основных услугах относится ктребованию о том, чтобы провайдеры всех основных услуг установилибеспроводную сеть или абонентский шлейф во всех населенных пунктах с числомжителей более 500 человек. Они также обязаны установить эти элементы, если неменее 30 клиентов требуют этой услуги во время переходного периода (до ноября1999 года).

Либерализация в Аргентине привела к существенным улучшениям основныхуслуг, поскольку существующие фирмы готовились к конкурентному рынку. Вусловиях обогащения и расширения сетей Telefоnica инвестировала 1,28 миллиардадолларов США между октябрем 1996 года и июнем 1998 года и 6,37 миллиардапосле начала работы в ноябре 1990 года. В течение последних нескольких летTelefonica направляла большую часть инвестиций на перевод своих сетей нацифровую передачу, при этом полный перевод на цифровую передачу былосуществлен в июне 1998 года (по сравнению с 82,5 процента в декабре 1996 года).Подобным же образом между декабрем 1996 года и июнем 1998 года число линий,находившихся в эксплуатации, увеличилось на 12,4 процента, что соответствует

43 В одном анализе указывается, что тарифы на местную связь в Аргентине весной 1996 годасоставляли одну четвертую от уровня Мексики, а на междугородную связь внутри страны – почти впять раз больше, чем в Мексике. Тарифы на международную связь были в два раза выше(Oppenheimer and Company, Международные исследования, доклад об изучении рынка на TelecomArgentina, май 1996 г., стр.5).44 Более подробную информацию см на www.cnc.gov.ar/resol/r_49_97 html и наwww.cnc.gov.ar/resol/r_98_0264.html

43

повышению уровня телефонизации с 21,4 до 23,8. За последние два года такжеповысилась эффективность работы фирмы: число линий на сто работниковувеличилось с 256,1 в декабре 1996 года до 335 в марте 1998 года (увеличение на29,8 процента).

С 1997 года Telecom также провела значительные усовершенствованиясетей. Общие капиталовложения в 1997 году составили 502 миллиона долларовСША (5,2 миллиарда долларов с 1991 года). Полный перевод на цифровые передачибыл осуществлен к концу 1997 года (прирост на 4,5 процента по сравнению сконцом 1996 года). Число линий в эксплуатации на одного работника увеличилось с218 в конце 1996 года до 277 к декабрю 1997 года, прирост составил 27 процентов.Одновременно уже конкурентный рынок беспроводных служб увеличился в два разав 1997 году (Lapper 1998).

Чили

Чили была первой латиноамериканской страной, предпринявшейзначительные усилия в направлении либерализации своего телекоммуникационногорынка. До 80-х годов государственная компания Compania de Telefonos de Chile(CTC) контролировала около 90 процентов эксплуатировавшихся линий. Однако кначалу 1990 г.г. Чили начала разрешать конкуренцию во всех видахтелекоммуникационных услуг под покровительством Subsecretaria deTelecomunicaciones (Subtel) – органа регулирования, созданного в 1997 году. Subtelуспешно добился введения стоимостной основы платы за межсетевое подключениеи поощрял конкуренцию на рынке основных услуг путем регулирования тарифов.

Хотя в Чили, подобно Мексике, существует ценовая надбавка на входящиймеждународный трафик для целей межсетевого подключения, эта надбавка неприводила к острой политической борьбе. Одно из объяснений – в Чилинесбалансированность трафика с другими странами гораздо меньше, чем у Мексики.Соотношение трафика с США таково: примерно 1,5 входящего трафика на каждуюминуту исходящего, что гораздо ниже соотношения в Мексике – 3 :1 (Staple 1998).

В течение последних нескольких лет с чилийского рынка основных услугушел ряд компаний, в настоящее время рынок в основном контролируется четырьмяосновными компаниями: CTC, Entel, Chilisat, BellSouth. Конкуренция существует впредоставлении услуг местной и междугородней связи, более жесткая она в сфереуслуг междугородней связи. Entel, доминирующий оператор на междугороднейсвязи, потеряла 60 процентов доли рынка. CTC остается самым важным операторомв стране благодаря подавляющему контролю рынка местной связи.45 Плата замежсетевое подключение размером 0,06 долларов США за минуту дает основаниепредположить, что межсетевое подключение полностью на стоимостной основе –пока еще дело будущего, но все же чилийские регуляторы уже создали большинство

45 СТС контролирует 92 процента местного рынка. Доля рынка местной и международной связираспределена между четырьмя компаниями (Entel – 40 процентов; СЕС – 33 процента; Chilisat – 16процентов и BellSouth – примерно 10 процентов). Entel объединилась с Motorola для развертываниянациональной сети PCS, чтобы возместить свою сокращенную долю на рынке дальней связи. См.Estrategia, 25 августа 1998 года и 27 октября 1997 года; сайт BellSouth Internationalwww.bsi.bellsouth.com и Maria Lourdes Kasilag Smith, M.

44

ключевых элементов успешной политики межсетевого подключения для местной имеждугородней службы.

Чилийский опыт подтверждает теорию о том, что реалистический выбороткрытой конкуренции в области местной связи наряду с быстрым вводом ее вобласти междугородней связи может привести к экстенсивному инвестированию врасширение всех частей сетей. СТС не может исходить из того, что она останетсядоминирующей компанией в сфере местной связи. Международный телефонныйсоюз предполагает, что инвестиции чилийских провайдеров основных услуг с 1996по 2000 год составят 3,4 миллиарда долларов США. Эта цифра вполневпечатляющая, учитывая небольшую численность населения Чили (примерно 14миллионов человек). Высокие уровни капиталовложений привели к существенномуувеличению числа эксплуатируемых линий, плотность дальней связи увеличилась с13,2 линий на 100 человек в 1995 году до 17,8 линий на 100 человек в 1997 году –прирост на 35 процентов за двухлетний период (ITU 1997).46

Вероятно, наиболее примечательной чертой чилийской политики являетсяподход к финансированию единой службы, для которого характерно использованиеаукционов по распределению субсидий для оказания услуг в сельских местностях снизким уровнем телефонизации. Фактически регулятор откладывает определеннуюсумму для того, чтобы поощрять расширение сетей. Затем операторы подаютзаявки, предлагая комплекс мер по созданию сетей и услуг с помощью этихсубсидий. Субсидию получает тот, кто дал наиболее выгодное предложение. Такойподход создает значительную заинтересованность в понижении стоимостиуниверсальной услуги и ускоряет развертывание новых сетей в районах с низкимуровнем телефонизации. Благодаря этому субсидии носят более нейтральный,конкурентный характер, потому что аукцион дает победившим соперникамвозможность получить потенциальную ренту.

Мексика

Мексика была одной из латиноамериканских стран, которые рано провелиреформы телекоммуникационных рынков. Она приватизировала своегомонопольного оператора Telmex в 1990 году. Два иностранных инвестора –Sothwestern Bell и France Telecom имеют менее половины акций в новойорганизации, возглавляемой видным мексиканским конгломератом Groupo Carso.Приватизация послужила катализатором для значительного прироста темповинвестирования в сети, реформирования управления и мер по повышениюпроизводительности (Ryan 1997).

На волне кризиса песо в 1994 году мексиканское правительство решилоиспользовать реформу в области телекоммуникаций для показа своей решимостисделать страну привлекательной для иностранных капиталовложений и продолжатьрыночные реформы. В 1994 году оно разработало проект и, в удивительно короткиесроки, утвердило законы, допускающие конкуренцию в голосовой телефоннойслужбе. По-видимому, рынок телекоммуникаций был готов к таким мерам.Несмотря на неопределенное положение в экономике огромный поток трафикамежду США и Мексикой не мог не привлечь внимание американских операторов.

46 См. также МТС www.itu.int.

45

Кроме того, у Telmex было хорошее финансовое положение, поэтому конкуренцияне могла бы нарушить рынок акций. (Telmex составляет значительную часть общейкапитализации мексиканской фондовой биржи).

Начало конкуренции на рынке междугородней связи было, по-видимому,венцом успеха реформисткой политики правительства. Мексиканское правительствозакрыло монопольную концессию Telmex в области национальной имеждународной дальней связи 1 января 1997 года, когда 6 новых операторовприступили к работе в 60 крупнейших городах страны.47 MCI и AT&T являютсячастичными владельцами новых крупнейших провайдеров Alestra и Avantel(соответственно 45 и 49 процентов).48 Служба местной связи открылась дляконкуренции 29 декабря 1998 года. Наиболее сильным конкурентом на рынкесотовой связи для Telmex была компания Iuasacell, контролируемая Bell AtlanticInternational Wireless.

По мере роста конкуренции во многих мексиканских городах росло числоабонентов. Около 4 миллионов человек воспользовались услугами дальней связи впервой половине 1997 года: 55,7 процента – услугами Telmex, 24,9 процента –Alestra, 18,6 процента – Avantel и примерно 1 процент – Iusacell, Miditel и Protel. Кконцу первого года новые операторы составляли примерно 25 процентовконкурентного рынка дальней связи (части рынка будут открыты для конкуренциипозднее) и 18 процентов от всего рынка дальней связи. Цены на дальнюю связьупали примерно на 30-40 процентов. Кроме того, начальный взрыв энтузиазмапривел к увеличению числа абонентов на 135 процентов. С 1997 по 1998 год общеечисло абонентских линий в эксплуатации увеличилось на 8 процентов, хотяпоказатель телефонизации в Мексике оставался примерно на одном и том же уровне– 9,8 абонентских линий на 100 жителей.

Другая значительная реформа рынка – проведение аукционов на получениелицензий для работы в радиодиапазоне. Успешный аукцион может повыситьскорость и прозрачность получения лицензий и довести до максимума число новыхпотенциальных операторов, которые смогут выбирать рыночные стратегии.Увеличение числа лицензий устраняет возможность получения сверхприбыливладельцам ограниченного числа лицензий, наращивает поток инвестиций иобеспечивает значительные доходы от проведения аукционов (Мексика собрала нааукционах более 1 миллиарда долларов). На мексиканских аукционах 1997 и 1998года было выдано 77 лицензий в 9 регионах, охватывающих всю Мексику, включаяконцессии на беспроводные абонентские шлейфы и службы персональной связи(PCS)49. Аукционы также предоставили новым операторам телефонных службзначительные части микроволновой сети страны.

Новые обладатели лицензий PCS планируют развернуть работу в конце 1998- в начале 1999 года. В результате этого происходит усиление конкуренции на

47 В соответствии с нормами ВТО Мексика занялась полным открытием своего рынка за некоторымичастными исключениями по спутниковой связи и в области иностранных капиталовложений.48 Согласно обязательствам Мексики по ВТО в компаниях местной связи допускается держать пакетакций до 49 процентов.49 Большинство районов имеют по четыре концессии на беспроводную связь в местных шлейфахсвязи – 2 лицензии на РCS на частоте 30 МГц и 2 лицензии на частоте 10 МГц (Biddlecombe, 1997;Baldwin 1998a).

46

рынке, на котором один конкурент – Iuasacell удвоил число своих абонентов, доведяего до 550 000 путем введения предварительно оплачиваемых карточек (Lapper1998). Разрешение таким новичкам как Iusacell связывать беспроводнойабонентский шлейф с PCS также дает надежду на значительное увеличение сетиместной связи. Cofetel выражает надежду на то, что это может удвоить уровеньтелефонизации в Мексике.

Осторожный переход от приватизации к конкуренции во многом являетсяазбучной истиной реформирования. Однако по мере роста конкуренции остаютсянерешенными, по меньшей мере, три значительных вопроса. Эти вопросы особеннотрудны вследствие проблем, связанных с процессом регулирования в Мексике.

Процесс регулирования. Примечателен размах и скорость проведенияреформ в Мексике, особенно учитывая ее новаторскую роль как страны сразвивающейся экономикой, создавшей такую всестороннюю конкуренцию. Однакоограниченные сроки нового регулирования и его введения также создали трудности,которые усугубились в результате разделения полномочий в регулировании поанглийскому образцу. Возникшие в Мексике проблемы, безусловно, имеют большоезначение, поскольку они показывают, что может развиваться неправильно впроцессе, который во многих других отношениях можно считать моделью дляпроведения реформ.

Когда Мексика стала переходить к конкуренции, Секретарь по связи итранспорту контролировал распределение телекоммуникационных лицензий и былответственен за введение правил конкуренции. В 1996 году заместитель секретаряпо связи стал главой новой независимой комиссии по регулированию COFETEL. Напрактике существовало значительное перекрытие полномочий, но COFETEL не могввести эти правила без согласия SCT. Еще одно усложнение проблемы –мексиканский регулятор опасался, что программа быстрого изменения политики ирынка может значительно отстать от графика, если она будет проходить черезсистему мексиканского судопроизводства. Исходя из этого, COFETEL подчеркиваланеобходимость проведения переговоров, а не регулирующего вмешательства ипринимала окончательные решения, если только возникали разногласия.

Темпы протекания процесса и склонность к переговорам подорвалипрозрачность процесса регулирования. Новые участники рынка не жаловались накакие-либо нарушения процесса и неоднократно выражали восхищение опытностьютех, кто проводил регулирование. Они не возражали против того факта, чтонеформальный процесс с минимальными протоколами в письменной форме и малоечисло письменных пояснений к принятым решениям был скорее на пользусуществующему оператору. По их утверждению, формальная процедура впрозрачной структуре ограничила бы власть монопольного оператора, посколькупри этом доминирующий оператор должен был бы выбрать какое-то оправданиесвоей политике и затем неизменно придерживаться его.

Подобные взгляды в 1997 году выражала и мексиканская Комиссия поконкуренции. А в 1998 году COFETEL подчеркивала, что озабоченность в связи спрозрачностью и проведением мер по регулированию должна быть адресованаименно ей как консолидирующей организации.

47

Реструктуризация тарифов и политика в области межсетевогоподключения. При переходе к конкуренции доминировали две проблемы,связанные с политикой. Реструктуризация тарифов и политика межсетевогоподключения стали почти неразделимыми проблемами. Вопреки долгосрочнымпланам Мексики реструктуризация тарифов местной связи сильно отставала отграфика вследствие кризиса песо. Так, Telmex могла приводить довод о том, чтоэкономика межсетевого подключения должна отражать такой изъян в выполненииправительством обязательств в этой области. Более специализированная формареструктуризации тарифов, приложенная к международной телефонной связи, ещеболее усложнила проблему.

Практически весь телефонный и факсовый трафик Мексики осуществляется сСША. Он настолько интенсивен, что образует второй по величине международныйканал для США. Объем трафика, исходящего из США (около 2,7 миллиардов минуттрафика), примерно в три раза больше объема трафика, исходящего из Мексики (890миллионов минут). И подобно практически всем тарифам урегулирования запределами промышленно развитого мира, тариф урегулирования между двумястранами значительно выше стоимости (он составлял 0,39 долларов США за минутув 1997 году).50 В результате этого американские операторы передали Мексике вкачестве нетто платежей по урегулированию расчетов свыше 700 миллионовдолларов США в 1997 году, самый крупный такой платеж, который выплачивалсякакой-либо стране мира. Если конкуренция в Мексике будет угрожать этому потокудоходов, то Telmex будет яростно сопротивляться этому.

В то же время, как и в других странах, структуризация взаимоприемлемых,основанных на стоимости, платежах за межсетевое подключение оказалась труднымделом. До начала конкуренции (апрель 1996 г.) Telmex и Cofetel пришли ксоглашению по платежам за межсетевое подключение (Nye 1998). Однако в 1997году Cofetel, Telmex и другие операторы были не в состоянии найтивзаимоприемлемую плату за межсетевое подключение.

К весне 1998 года Мексика в основном структурировала тарифы на местнуюсвязь. Действительно, она имеет один из самых высоких тарифов на американскомконтиненте - от 25 до 30 долларов США в месяц за основную местную связь.Службы местной связи создают высокий приток наличных средств для Telmex идают существенную прибыль.51В течение некоторого времени компания будетзащищена на этом рынке от конкуренции, поскольку вступление на рынок местнойсвязи всегда было самой продолжительной и самой трудной операцией для новыхконкурентов. Таким образом, теоретически Telmex имела достаточно времениотрегулировать основанные на стоимости тарифы за межсетевое подключение иснизить тарифы на дальнюю связь. И теоретически весьма скромный прогресс былдостигнут по платежам за межсетевое подключение, за исключением самогобольшого источника прибылей на рынке -–международной связи. 50 В отличие от многих стран Мексика никогда не претендовала на то, что этот тариф основан насебестоимости. Не соглашаясь с США на точной стоимости международного трафика, Мексикавсегда подчеркивала, что подлинная проблема заключается в реструктуризации тарифов, включаяурегулирование на своевременной и справедливой основе.51 Пока все исторически заложенные расходы Telmex находятся на стадии рассмотрения –большинство органов регулирования в странах, где есть конкуренция, не считают эти расходысоответствующими действительности. Положительный приток денежных средств, который гораздовыше критического, существует, независимо от операций с заложенной стоимостью.

48

В 1996 году Telmex склонил мексиканского регулятора к введению 58-процентной надбавки на счета урегулирования по исходящему из США трафику (58процентов от счета урегулирования, или 0,228 долларов США за минуту в 1997году). В Чили имелись подобные надбавки, которые не отпугивали конкурентов отвступления на рынок. Если бы не было надбавки, заявляла компания Telmex, уновых участников рынка появлялось бы искушение сосредоточить внимание толькона клиентах, создающих лоты международного трафика с США. Завоевав этихклиентов, новые участники рынка успешно «снимали бы пенки» с мексиканскогорынка и обслуживали бы только выгодный рынок международной связи.52

Регулятор считал, что необходимо предусмотреть возможность сокращенияприбыли от входящего международного трафика. К сожалению, это решениезначительно повысило среднюю стоимость межсетевого подключения. Одинконкурент на мексиканском рынке подсчитал, что средняя стоимость межсетевогоподключения на один вызов, включая другие однократные и разные сборы,составляет 0,078 долларов США за минуту. Хотя регулятор рассчитывал на отменунадбавок на международный трафик через два-три года, новые участники рынка неверят неофициальным обещаниям общего характера и проявляют мало терпения кпромежуточной стоимости. Между тем, как случалось на большинстве рынковпосле введения конкуренции, существовали значительные проблемы сосвоевременным получением разрешений на межсетевую связь со средствамиTelmex.53

В феврале 1998 года Alestra впервые пожаловалась на Cofetel в связи смежсетевым подключением, и в частности, в связи с надбавкой. Avantel составлялаподобные петиции в январе, феврале и апреле 1997 года. В течение 1998 года MCI иAT&T направили правительству США свои претензии, требуя, чтобы в ВТО былазарегистрирована жалоба, касающаяся этого вопроса и политики межсетевогоподключения в целом (Baldwin 1998b). 5 марта Avantel обратилась в мексиканскийсуд для получения судебного определения по межсетевому подключению (Garcia1998a). 21 апреля мексиканский суд разрешил компании Avantel приостановитьвыплату 58- процентной надбавки, компании Telmex до решения другого суда обоправданности этого сбора. Cofetel ответила на петицию компании Avantelувеличением числа сборов, которые должна взимать Telmex с других операторов заиспользование сети, включая добавочные расходы на несостоявшиеся вызовы иновый сбор за переключение на центральную межсистемную связь. Ранее в апрелеCofetel потребовала от операторов разъединения бухгалтерских отчетов с цельюопределения стоимости отдельных услуг (Garcia 1998b).

52 Эта жалоба отражает жалобу, которые подали американские операторы на некоего иностранногооператора, вступившего на американский рынок. Мексика и США в международном трафикеруководствуются правилами пропорционального возврата. Проще говоря, по этому правилу,например, AT&T положена такая же доля голосового телефонного трафика, исходящего из Мексики,какую она посылают в эту страну. Если AT&T имеет 50-процентную долю голосового трафика,поступающего в Мексику, то согласно правилам эта компания должна получить 50 процентовтрафика, исходящего из Мексики в США. Учитывая раздутые тарифы урегулирования, для новогоучастника рынка в Мексике есть смысл делать большие скидки на тарифы с целью выиграть трафик,идущий в США.53 Проблемы получения разрешения на межсетевую связь настолько обычны для всех рынков, чторегуляторы могут предвидеть их. Степень остроты проблем, существовавших сначала в Мексике,была далеко не нормальная, хотя положение улучшилось во второй половине 1997 года.

49

В июне Telmex представила в Генеральную прокуратуру протест наприостановку платежей. Telmex заявила, что Avantel должна ей 240 миллионов песо(примерно 28 миллионов долларов США) в качестве платы за межсетевыеподключения.54 Однако в следующем месяце протест компании Telmex былотклонен.55 В середине июля все операторы дальней связи за исключением Avantelобразовали коалицию для продолжения переговоров с Telmex по урегулированиювопроса об оплате подключения к межсетевой связи (Navarette 1998). И, наконец, 25августа Telmex подписала соглашение с Cofetel, по которому ликвидировалась 58-процентная надбавка. Telmex также согласилась рассмотреть вопрос обустановлении платы за межсетевое подключение в размере 0,027 долларов США заминуту начиная с 23 сентября по 31 декабря 2000 года.56 И хотя надбавка уже былаотменена, все еще существовали разногласия по вопросу о счетах урегулирования.Telmex согласилась с предельной ценой Федеральной комиссии по связи США вразмере 19 центов за минуту, которая должна действовать с января 2000 года.Однако компания выступила против какого-либо значительного снижения до этойдаты.

Задержка реформы в области межсетевого соединения могла бы иметьпагубное воздействие на общее расширение сети, особенно учитывая тообстоятельство, что Мексика готовится к введению конкуренции на рынке местнойсвязи. В феврале 1998 года Avantel объявила об отсрочке плана расширениястоимостью 900 миллионов долларов США, охватывающего трафик со стороны 100городов. Avantel утверждала, что вследствие высокой платы за межсетевоеподключение это капиталовложение невыгодное. Avantel уже инвестировала 600миллионов долларов США в строительство волоконно-оптической сети вГвадалахаре, Мехико и Монтерее и планирует дополнительно израсходовать 1,2миллиарда долларов США на строительство сетей (Garcia 1998a). Возможно также,что тарифы, не соответствующие фактическим расходам, могут оказать влияние напланы инвестирования других компаний. На протяжении следующих пяти летмексиканские провайдеры основных услуг имели проекты инвестиций на суммуболее 8 миллиардов долларов США (Avantel и Alestra – 1 миллиард долларов,Iuasacell – 1,2 миллиарда и Marcatel – 2,5 миллиардов). 57

Мексика во многих отношениях совершила удивительно быстрый и умелыйпереход от традиционной монополии к полностью конкурентному рынку. Еерегулирование часто может служить моделью для всех других стран. Но оченьтрудно проводить меры в области межсетевого подключения, если даже регуляторхочет добиться экономически эффективных расходов и серьезной

54 “Panorama Empresarial”, Excelsior, 8 июня 1998 г.55 “Tribuna Rechaza Queja de Telmex”, Excelsior, 7 июля 1998 г.

56 К ноябрю Telmex и ее конкуренты снова не смогли достичь окончательного урегулирования потарифам на межсетевое подключение, и Cofetel заявила, что она установит платежи на 1999 год.Представитель компании Alestra утверждал, что тарифы на межсетевое подключение, которыепредлагает Telmex, включали в себя надбавки для возврата затрат на создание сетевойинфраструктуры и представляли собой сумму, в пять раз большую фактических затрат на межсетевоеподключение. В декабре 1998 года Cofetel заявила, что для межсетевого подключения она установиттариф размером 0,0272 доллара США. Источник: “Telmex все еще не способна прийти к соглашениюс конкурентами по тарифам на межсетевое подключение в области дальней связи». SourseMex,Университет Нью-Мехико, 11 ноября 1998 года (документ Lexis Nexis). 57 См. сайты Telmex и Alestra www.telmex.com.mx/comp_1.htm и www.alestra.com.mx.

50

реструктуризации, а доминирующий оператор находится в хорошем финансовомположении. Огромная прибыльность рынка международной связи представляетсобой особую трудность для регуляторов, поскольку она не создает эффективныхстимулов ни для доминирующего оператора, ни для новых участников рынка.

Перу

Хотя преобладание основных услуг в Перу ниже, чем в трех другихлатиноамериканских странах, которые мы обсуждаем, телекоммуникационныйрынок страны также эффективно регулируется, как любой рынок в ЛатинскойАмерике. Osiptel [Oganismo Superior de Inversion Privada en Telecomunicaciones],созданная в июле 1993 года, имеет технические, финансовые, функциональные иадминистративные полномочия для решения проблем телекоммуникационногорынка. Среди прочего она следит за условиями для конкуренции и правамипотребителей, налагает санкции, устанавливает и утверждает тарифы. Osiptel такжеуправляет Частным телекоммуникационным инвестиционным фондом {FIFTEL],который оказывает содействие службам в сельской местности и таким социальнозначимым службам как единый доступ. Министерство транспорта и связи (МТС)занимается вопросами общей политики в телекоммуникационном секторе, включаяраспределение частот.

В 1994 году Osiptel слилась с объектом перуанской приватизации Promcepri ипродала двух государственных операторов (CPT и ENTEL) Telefonica de Espana.Новой монополии TdP [Telefonica del Peru] был предоставлен период эксклюзивнойработы до 27 июня 1999 года, когда Osiptel должна допустить конкуренцию вобласти основных услуг. В соответствии со своими обязательствами по ВТО Перугарантировала иностранную собственность или контроль всехтелекоммуникационных служб и средств, рыночный доступ к услугам и средствамспутниковой связи (национальных и международных), а также введение принциповрегулирования в духе конкуренции начиная с 1999 года. Другие основные службыдолжны быть либерализованы в 1999 году без поэтапного введения для местногорынка. Перу также заявила, что она примет тарифную систему с установлениемпредельных цен, основанную на себестоимости, и что сборы за межсетевоеподключение будут на основе долгосрочных приростных затрат для несвязаннойслужбы.58

В августе 1998 года Osiptel ускорила переход к конкуренции, когда онаобъявила о соглашении с TdP относительно окончания монопольного статуса наодин год раньше, открыв для полной конкуренции телекоммуникационный рынок с1 августа 1998 года. Не будет ограничения числа операторов, которым позволятпредоставлять основные услуги (фирмы, однако, должны соответствоватьустановленным требованиям).59 Tele 2000, провайдер сотовой связи,контролируемый BellSouth, и Resetel начали готовиться к предоставлению услуг поместной связи. Согласно Osiptel ряд других фирм также проявил интерес квступлению на перуанский рынок. Перуанское правительство ожидает, что к 2003 58 Поскольку сбор полной информации по стоимости межсетевого подключения компаний почтиневозможен, Перу будет использовать до 2000 года справочные цены для платы за межсетевогоподключения, вводя политику по межсетевому подключению по образцу Чили – лучшему в данномрегионе (63 процента от местных сборов) См.”Modelo Peru papa Las Telecomunicaciones” , доступнуюна сайте Osiptel (www.osiptel.gob.pe).

51

году инвестиции объемом 2,5 миллиарда долларов США усилят конкуренцию,число абонентских линий увеличится с нынешних 6,8 на 100 жителей до 20(включая беспроводные линии, которые в настоящее время составляют 2,5 на 100жителей)(Craig 1999). В то же время число радиоабонентов выросло на 150процентов в 1997 году, что соответствует тенденции большого роста во всейЛатинской Америке на конкурентном рынке беспроводной связи (Lapper 1998).

TdP инвестировала 2,2 миллиарда долларов США в 1996 году и 1,5миллиарда долларов в 1997 году. С начала 1997 года по июнь 1998 года числолиний, находящихся в эксплуатации, увеличилось на 17,9 процента, а число линийна 100 жителей – с 5,9 до 6,8. Кроме того, число эксплуатируемых линий на одногоработника увеличилось с 228 до 287 (на 25,9 процента). За этот период происходилнезначительный перевод сети на цифровую передачу (с 85 до 88 процентов). Однаков 1994 году число завершенных вызовов выросло с 52 до 85 процентов (среднеевзвешенное местных и междугородных вызовов).

III. Проблемы регулирования после Соглашения ВТО

Самым сильным общим знаменателем для политики из наших исследованийконкретных случаев является настойчивое желание ускорить развитие сетей,обычно путем приватизации переходных монополий или немедленного внедрениявсеобщей конкуренции. Результаты достижения этой цели позволят обеспечить,чтобы большая часть страны имела доступ к расширенной сети. Поэтомусущественное значение приобретает политика в области универсальногообслуживания.

По нашему мнению, столь же важна и вторая политическая цель:эффективная и гибкая практика ценообразования и предложения услуг.Недостаточно иметь большое количество телефонных станций. Связь служитжизненно важным входным ресурсом для информационной экономики, будь то набытовом или производственном уровне. Поскольку она является ключевымэлементом самой быстрорастущей части экономики (инвестиции винформационную технологию сейчас составляют примерно 10 процентов ВВПСША), необходимо, чтобы цены коммуникационных услуг обеспечивали максимумэффективности в рыночных условиях60.

Провайдеры коммуникационных услуг должны также быть чувствительны кновым возможностям и требованиям их применения в экономике. Например, вСоединенных Штатах конкуренция обеспечила появление новой коммерческойпрактики использования арендованных линий связи. В частности, своевременноепредоставление таких линий было критическим фактором, который позволял малымпредприятиям наращивать пропускную способность своих линий, когда 60 Обеспечивается огромный выигрыш за счет эффективного распределения ресурсов в экономике,если рынок регулирует этот огромный поток новых инвестиций. В конце концов, и страны с“марксистской” экономикой были вполне способны вкладывать много средств в промышленность (очем свидетельствуют ржавеющие сталелитейные заводы в России). Эффективное распределениеинвестиционных ресурсов, - вот что является самым важным.

52

необходимо. Без таких линий малые предприятия должны были бы вноситьфинансовые средства на расширение пропускной способности за много месяцев дотого, как появится потребность в этом. Новейшая программа MCI для выставлениясчетов к оплате позволяет такие нововведения в расценках, как, например, скидки за«вызовы по кругу» (Calling circle), которые стимулируют спрос на услуги дальнейсвязи.

Соглашение ВТО также делает более важной сейчас третью цель –эффективное включение внутреннего коммуникационного рынка в глобальныйрынок. Структура внутреннего коммуникационного рынка не отделена отглобального коммуникационного рынка. Как мы показали, Соглашение ВТО дастсильный толчок конкуренции в сфере предоставления и оплаты услуг черезнациональные границы. Технологические нововведения в форме конвергентныхуслуг по сети Интернет ускорят эти изменения

Наш обзор опыта перехода к конкуренции позволяет нам сосредоточитьвнимание на четырех политических проблемах. Первая заключается внеобходимости ускорения перехода к конкуренции. Вторая подчеркиваеткритическую роль реструктуризации тарифов, поскольку такая реструктуризациянеобходима для сочетания эффективной конкуренции с развитием сетей иуниверсальным обслуживанием. Если ускоряется реструктуризации тарифов,становится легче получать право на межсоединение, а политика межсоединений(третья политическая проблема) необходима для обеспечения права наконкуренцию. Наконец, отсутствие заслуживающего доверие процессарегулирования приводит к последствиям, которые особенно неблагоприятны припереходе к рыночной экономике.

Снижение барьеров для вступления в рынок и ускорение перехода кконкуренции

Мы предположили, что может быть оправдан переходный период длясохраняющихся монополий. Это обстоятельство очень важно для беднейших стран,которые еще не достигли сколь-либо значительного уровня конкуренции.Но наши исследования конкретных случаев также подчеркивают второе реальноеявление, дальнейший импульс которому дало Соглашение ВТО: страны сокращаютсроки переходного периода от монополий. Большинство выгод переходного периодаможет устанавливаться на сравнительно короткий срок (примерно в пять лет).Защита от конкуренции даст действующему оператору стимул к активномурасширению и модернизации сетей. В отличие от действующих операторов, новыеучастники рынка не могут достаточно быстро завоевать достаточно большую долюрынка, что сводит на нет финансовые выгоды нового оборудования. (Никто еще непоказал, что это действительно верно). Но перспектива внедрения конкуренциибудет также дисциплинировать поведение участников рынка и подталкиватьклиентов к более активному заключению сделок.

Одним из следствий потребности в более быстром переходе являетсянеобходимость сузить спектр услуг, охватываемых монопольными привилегиями.Для монополий в сфере общественных телефонных услуг нет никакой опасностипотерять свои рынки вследствие неожиданного перехода клиентов на какую-тодругую технологическую альтернативу. Большая политическая опасность в

53

развивающихся странах создается тем, что в экономике не сможет быстро появитьсядостаточно альтернативных возможностей связи по экономически обоснованнымценам.

Монополиям нет необходимости вмешиваться в процесс технологическихнововведений, как показал опыт Интернет и служб беспроводной связи. СетьИнтернет дает прекрасный пример того, как возможности недорогой связи могуткоренным образом расширить обслуживание пользователей, пытающихсяприспособиться к глобальной информационной экономике. В некоторых странахбыли значительные разногласия в отношении деятельности провайдеров услуг поИнтернет, поскольку монопольные операторы хотели получить монополию также ина эти услуги или базовую инфраструктуру сети. Однако даже в СоединенныхШтатах эти службы не создадут угрозы для основных телефонных компаний вближайшие несколько лет. И телефонные компании находят для себя прибыльнымвести конкурентную борьбу за передачу информационного трафика, производимогоими61. Если провайдеры услуг Интернет не угрожают даже американскимтелефонным компаниям, тогда возможность того, что они создадут опасность длямонополистов в развивающихся странах с недостаточной развитойинфраструктурой, определенно выглядит нереальной.

Аналогичным образом, новые беспроводные технологии, такие как,например, местные службы распределения сообщений между многими точками(LMDS) или широковещательная передача данных в частотном спектретелевизионных станций, предлагают новые средства доставки дополнительныхданных и речевых сообщений непосредственно на рынки местных услуг. Они нерассматриваются как угроза рынкам существующих проводных сетей.

Другое следствие состоит в том, что страны должны привлекать иностранныеинвестиции как часть усилий по расширению капиталовложений и сокращениюпрепятствий для доступа на рынок (Tarjanne 1998). Иностранные инвесторыпринесут с собой не только капитал, но и новые коммерческие модели, которыемогут быть выгодны для клиентов. Как показала ситуация в Центральной Европе,ограничения иностранных инвестиций (даже такие, которые допускаютзначительные иностранные инвестиции) могут реально препятствовать доступу нарынок местных коммуникационных услуг.

Если переход пойдет быстрее, чем ожидалось, страны, вероятно, должныбудут по-новому посмотреть на принятую модель “строительства, эксплуатации ипередачи”, которая была столь популярна 10 лет назад, особенно в Азии. Эта модельпредполагает, что иностранные инвесторы будут строить и эксплуатировать новыесетевые мощности и затем позднее передавать их национальному монополисту.Привлекательность модели заключалась в том, что она казалась быстрым способом,позволяющим согласовать интересы действующей монополии с привлечением

61 В Соединенных Штатах ведутся споры, должны ли службы телефонной связи по Интернетучаствовать в финансировании универсального обслуживания, оплачивая сборы за доступ к местнымтелефонным сетям. До сего времени службы Интернет были свободны от таких платежей, посколькуэти службы считаются службами передачи данных. Независимо от того, чем закончатся эти споры,нет серьезных причин беспокоиться, что провайдеры Интернет нанесут урон местным телефоннымкомпаниям.

54

новых источников получения инвестиций и ноу-хау (Ure 1995). Более быстроедвижение к полной конкуренции, которое характерно для современного рынка,позволяет предположить, что эта модель может оказаться не столь полезной длявыбора политики в будущем.

Реструктуризация тарифов с целью достижения рыночной эффективности,развертывания улучшенных сетей и создания единой службы

Почти невозможно преувеличить размеры спроса на дополнительнуюпропускную способность сетей в странах с переходной и развивающейсяэкономикой. Наверняка традиционные показатели неудовлетворенного спроса,такие как списки очередников на установку телефонных аппаратов, сильнонедооценивают действительный скрытый спрос. Эти показатели не принимают вовнимание большое число людей, которые не стремятся зарегистрироваться наустановку телефона, а также еще большее количество людей, которые полностьюиспользуют пропускную способность вследствие непродуктивногоценообразования. Когда спрос не удовлетворен, это ведет к потере клиентов.

Особенно резкую критику в преобладающей практике заслуживает то, чтополитика универсального обслуживания склонна влиять на расширение сетей,независимо от уровня конкуренции. Обычные механизмы предоставленияуниверсальных услуг могут стать врагом для повышения экономическойэффективности и ускорения развития сетей. Например, обычная практикасохранения тарифов на местную связь ниже уровня затрат, с целью поощрятьуниверсальное обслуживание, просто отбивает желание инвестировать средства всоздание местных сетей 62. Такого типа защита потребителей рассматривается какнеправильное действие и также не способствует инвестициям в инфраструктурусоответствующих сетей. Существует мало доказательств того, что приведениетарифов на местную связь в соответствие с затратами приведет к сколь-либозначительному оттоку из сети какой-то группы, влияющей на доход. И до тех пор,пока существует эта проблема, найдутся гораздо более эффективные способы для еерешения (вставка 5).

Другие перекосы в тарифах, созданные во имя равенства, значительнозамедляют эффективное предоставление коммуникационных услуг и создаютполитические препятствия для конкуренции. Например, перемещение субсидий изгородских районов в сельские районы (побочный продукт географическогоусреднения цен) может означать, что бедные городские рабочие будутсубсидировать телефонное обслуживание сельских поместий руководителейбизнеса. Между тем, действующие операторы имеют мощное политическое оружие,которое могут использовать против введения конкуренции: аргумент, что новички,вероятно, обслуживают только городские районы (таким образом «слизываясливки» с рынка)63. Искусственное снижение тарифов местной связи также создает

62 Использование доходов от услуг дальней связи для субсидирования универсального обслуживания(как это делается в Соединенных Штатах) - также плохая идея, поскольку это ведет к перекосуустановленных цен и экономических стимулов для развития сетей.

63 Географически усредненные цены тарифы, которые завышают цены для сельских районов, делаютоперации в сельских районах весьма прибыльными.

55

стимулы для взвинчивания цен на услуги внутренней и международной дальнейсвязи (включая услуги передачи данных). Завышенные цены на эти услугипредставляют значительный налог на коммерческую деятельность. Крайне высокиезатраты на международную связь служат препятствием для небольших фирм,заинтересованных в росте, ориентированном на экспорт.

Все страны страдают от завышенных цен на международную связь, в томчисле и Соединенные Штаты. Но положение буквально в любой развивающейсястране гораздо хуже, чем в индустриальных странах. Тарифы на услугимеждународных соединений с развивающимися странами и из них столь высоки,что превышают на 100-500 процентов тарифы на услуги связи и передачи данных.Такие завышенные цены действуют как сильное препятствие для формированияэкономики, основанной на информации. Совершенно невозможно продвижение кглобализации экономики без установления затратных цен на услуги международнойсвязи и без регулирования рыночной конкуренции.

Что может быть сделано? Самый важный шаг состоит в том, чтобы для всехуслуг перейти на цены на основе затрат. Для осуществления этого изменениятребуется значительная реструктуризация тарифов по всем классам услуг изначительное сокращение усреднения тарифов. Чтобы облегчить введение ставок наоснове затрат, общественная политика может скопировать логику действий другихрынков цифровой информации. Эти рынки покрывают затраты своими ценами, нообычно характеризуются постоянным снижением цен, поощряющим широкоеиспользование. В результате цены идут вниз, но при этом поставщики услугоказываются способными обеспечить адекватную норму прибыли даже присниженных ценах. Реструктуризация означает, что цены на местную связь могутвозрасти (по крайней мере, в некоторых районах страны), тогда как многие другиецены снизятся и обеспечат значительную эластичность спроса.

Достоинство реструктуризации цен состоит в том, что хотя наверняка онабудет вызывать политические разногласия, даже острые потребностиреструктуризации могут удовлетворяться без какого-либо ущерба дляуниверсального обслуживания. Филиппины особенно сильно зависели от доходов,получаемых от услуг международной связи с Соединенными Штатами. После тогокак эти тарифы были снижены, Филиппины предприняли значительнуюреструктуризацию тарифов. (В 1998 году семьи платили примерно 20 долларовСША в месяц за базовые услуги местной связи). Снижение цен на дальнюю связьвместе с сопутствующим быстрым расширением услуг сотовой связи привело такжек увеличение внутреннего трафика дальней связи и доходов от него (Merrill Lynch1997, National Telecommunications Commission 1997). В более общем плане,современные финансовые методы позволяют обеспечивать более эффективноекоммерческое финансирование, чтобы решать многие вопросы поступленияденежной наличности в течение реструктуризации. Когда этих методовнедостаточно, готовы помочь международные финансовые организации, такие какВсемирный Банк (BragaForestier and Stern 1999).

Для приведения тарифов в соответствие с затратами также требуется, чтобытарифы соответствовали экономической логике обслуживания. Сотовая телефонияслужит хорошим примером. Израиль резко опередил Соединенные Штаты виспользовании сотового телефона частично благодаря ошибочной американской

56

политике ценообразования, принятой в Соединенных Штатах. США применяютпринцип «платит получатель» для разговоров по сотовому телефону. Израильиспользует тот же самый принцип, что и в проводной сети, - «платит отправитель»;этот механизм гораздо более точно учитывает экономические побудительныепричины, связанные с вызовом кого-то по телефону.

Второй требуемой политической мерой является повышение гибкостидействий операторов при установлении цен. Верхние пределы цен для болееширокой корзины услуг – один из способов достижения этой цели. Посколькувводится конкуренция, особенно желательно допустить больше гибкости в планахценообразования для местных служб связи. Например, регулирующие органы моглибы предусмотреть больше вариантов ценообразования, предусматривающихпеременные тарифы (так называемый «измеренный вызов»), что позволитоператорам приспосабливаться к меняющимся рыночным и ценовым условиям.

Третий политический выбор связан с разногласиями в отношении цен нановые услуги, которые стали возможны благодаря технологическому нововведению.Регулирующие органы могут оказаться втянутыми в споры относительно стоимостиспециальных услуг, например, видеоконференций с использование сети Интернет.Для такие проблем не существует окончательных решений, но мы считаем, что идеясоздания «безопасной гавани» для цен на новые услуги имеет много достоинств,чтобы рекомендовать ее. До тех пор, пока конкуренция на существующихкоммуникационных рынках слаба, а ценообразование имеет много пороков,наилучшая политика может заключаться в том, чтобы освободить новые службы итехнологии от прошлых ошибок регулирования. Эти службы имеют большиепотенциальные возможности для того, чтобы побудить к динамичному исправлениюпрошлых ошибок, заставляя улучшать оценки затрат и реформироватьценообразование в традиционных службах. Если новые службы когда-то вырастут исумеют стать значительной часть национального рынка – скажем, 5 процентов отобщего рынка –регулирующий орган может пересмотреть политику и согласовать еес политикой по отношению к традиционным службам.

Вставка 5: Политика содействия универсальному обслуживанию

1. Тщательно определите цели универсального обслуживания по срокам. Обеспечениесвязью деревень может быть правильной целью для универсального обслуживания всельских районах на начальном этапе. И хотя предоставление телефонных услуг длядеревень считается первоочередным делом, введение новых форм универсальногообслуживания, таких как Интернет, остается важной проблемой. Индустриальныестраны используют социальные институты (школы, больницы и библиотеки) дляпредоставления общинам доступа к Интернет. Эта практика позволяет определитьмеханизм реализации (и стоимостные аспекты) таких мер более строго, чем припредоставлении доступа к Интернет на таком же уровне, как к телефонным услугам.

2. Если существует переходная монополия, предусмотрите исключения дляпоощрения универсального обслуживания. Опыт СЕЕС предполагает, что даже привыполнении целей будет ошибкой полагаться исключительно на модернизациюмонополий для охвата связью сельских районов. В Польше сельские кооперативы сталиважным средством для расширения сетей. Эти кооперативы работают в соответствии сэквивалентом соглашения о “строительстве, эксплуатации и передаче”, которое вконечном счете возвращает контроль монополисту, но предусматривает компенсацию.

57

3. Изучите выдачу привилегий через монополиста. Этот вариант в действительностипредставляет то, что делают службы беспроводной связи, когда местныепредприниматели покупают и эксплуатируют радиотелефоны для деревни. Примеромтого, как альтернативные мероприятия для расширения сетей могут помочь сельскимрайонам, служит микроаренда услуг сотовой связи и Интернета, которая организована вБангладеш женщинами-предпринимателями в деревнях.*

4. Если доминирующие компании получают субсидии, чтобы предоставлятьуниверсальное обслуживание, не переплачивайте им и изучите последствие этогодля конкуренции. Субсидии на универсальное обслуживание выгодны для компании, нотолько для имеющей низкие доходы. Например, в Великобритании исследовали чистыезатраты British Telecom на предоставление универсального обслуживания в стране.Регулирующий орган пришел к выводу, что чистые затраты British Telecom будутскромными по двум причинам. Во-первых, экономически эффективная стоимостьсубсидирования была не так велика. Во-вторых, British Telecom получает значительныеконкурентные выгоды за счет идентификации торгового знака и сетевого охвата, какединый поставщик услуг, доступный для каждого.

5. Но лучше не выдавайте субсидии одной связной компании на то, чтобыпредоставлять универсальное обслуживание. Конкуренция позволит обеспечить,чтобы фонды для субсидий использовались более эффективно. Чили является пионеромв этой области. В Чили проводятся торги телефонных компаний на фонды дляуниверсального обслуживания и тем самым создается стимул, чтобы получитьмаксимум услуг за свои деньги. Этот метод также помогает добиться, чтобыфинансирование было совершенно нейтральным по своему воздействию.

6. Еще лучше финансируйте потребителей, а не связные компании. После того какпостроена сеть, проблема предоставления универсального обслуживания будет связанас доходами. Семьи могут принимать свои собственные решения в отношенииприоритетов расхода средств. Ваучеры на телефонные услуги – будь то используемыедля предоплаченных телефонных карточек или для связи с домашнего телефона –обеспечивают больше возможностей выбора для потребителя. И они ликвидируютперекосы в ценах на услуги местной связи, делая их приемлемыми.

7. Создайте прозрачные источники финансирования для универсальногообслуживания, которые основаны на более эффективных принципахналогообложения. Налог на добавленную стоимость или общие казначейские доходыявляются эффективными источниками финансирования универсальногообслуживания**.

* Yunus, Muhammad, with Alan Jolis. 1998. Banker to Poor. London: Aurum Press.** Noam, Eli. 1995. “Beyond Telecommunications Liberalization: Past Performance, Present Hype andFuture Direction.” In William J. Drake, ed., The New Information Infrastructure – Strategies for U.S. Policy.New York: The Twentieth Century Fund.

58

Исправление политики в области межсоединений

Политику в области межсоединений очень трудно реализовать, посколькуона создает высокий уровень неопределенности и противоречий. Учитываяэкономическую важность проблемы, этот результат никого не должен удивлять. Нов действительности существует политический консенсус, который основан натрудных уроках, полученных при введении конкуренции.

Консенсус по межсоединениям

Потребность в межсоединении затрагивает сердце конкуренции, поэтомуследует ожидать жестоких споров в отношении его точного определения. Этирегулятивные и юридические споры (особенно в Соединенных Штатах) создаливпечатление в развивающихся странах, что не существует единодушия поправильным принципам и терминологии политики межсоединений. Но вдействительности в индустриальных странах существует такое фундаментальноеединодушие. Политика межсоединений устанавливает систему назначения цен длямежсоединений на основе некоего варианта долгосрочных приростных издержек.Она требует своевременного предоставления пропускной способностиарендованных каналов, существенного разделения платежей за сетевые элементы,доступные для межсоединений, недискриминационного предоставления правпрохода и портативности (возможности переноса) телефонных номеров, когдаабоненты решают сменить обслуживающую компанию связи. И эта политикаиспользует процедуру, предусматривающую прямые переговоры междукоммерческими сторонами и механизм своевременного разрешения конфликтов,который позволяет регулирующему органу на основе существующих правил (такихкак образец предложения по межсоединениям, требуемого в ЕС) окончательноулаживать проблемы, которые не могут быть разрешены в течение коммерческихпереговоров (European Commission 1998).

Споры по калькуляции цен межсоединений в индустриальных странах могутидти, например, о том, должна ли базовая форма межсоединения между двумялокальными сетями стоить 0,01 доллара или 0,03 доллара за один вызов. Однакоярость таких споров создала ошибочное впечатление во многих развивающихсястранах, что оценки стоимости в индустриальных странах колеблются оченьшироко. (Смотри Вставку 6 для получения дополнительной информации по этимтарифам в разных странах). Аналогичным образом, споры ведутся относительноточного набора элементов сетевых функций, которые должны быть разделены дляоплаты и доступны для новых участников рынка, даже если существует общеесогласие, что несколько элементов действительно требуют разделения.

Показательный пример политических споров дает недавняя ревизия платы замежсоединения на Филиппинах и в Мексике. Обе страны были лидерами внедренияконкуренции в сферу телекоммуникационных услуг. Обе имеют независимыекомиссии по регулированию и доминирующие связные компании, которые имелизначительные программы расширения на десятилетие. Обеим по-прежнемупредстоит долгий путь, чтобы достичь плотности телефонизации, сопоставимой споказателями лидеров среди в индустриальных стран. Обе в большой мере зависятот доходов, получаемых за счет приема входного трафика из Соединенных Штатов,чтобы компенсировать убытки доминирующей компании от услуг местной связи.

59

Однако в плане цен на межсоединения две страны не могут далее стоять особняком.Реформы 1998 года на Филиппинах снизили плату за межсоединение примерно с0,28 доллара США за минуту до 0,19 доллара США за минуту. Реформы в Мексике,объявленные в декабре 1998 года, снизили плату до 0,027 доллара США за минуту.На Филиппинах высокая стоимость местных вызовов означает, что новички,создающие сетевую инфраструктуру и стимулирующие рост на внутреннем рынке,могут столкнуться с препятствиями. Низкая стоимость минуты в Мексике означаетналичие хороших перспектив для крупных новых инвестиций.

Вставка 6: Назначение цен за межсоединения

В декабре 1998 года Федеральная комиссия связи США (FCC) выпустила отчет омеждународных рынках, в котором суммируются сведения о ценах межсоединений длятрафика на дальние расстояния в различных регионах мира. Хотя отчет не являетсявсеобъемлющим (и несмотря на различия в требованиях к межсоединениям и способахизмерения межсоединений), он дает точное представление об этой практике в большинствестран. Много ниже тарифы на межсоединения для местных телефонных служб и особеннодля раздельно оплачиваемых сетевых элементов (например, транспортировка сообщениябез коммутации). Ниже перечислены тарифы по состоянию на май 1998 года.

Европейский Союз

Тарифы базируются на «двойном транзитном» межсоединении с «главным поставщиком»,предлагающим соединение с конечным пунктом в любом месте страны по этому тарифу.Цены приводятся в американских центах за минуту коммутируемой связи.

Австрия 2,8Бельгия 3,5Дания 2,6Финляндия 3,3Франция 3,0 (тариф 1997 года)Германия 3,0Ирландия 6,1Италия 5,1Люксембург 2,3Нидерланды 2,4Португалия 21,3Испания 5,0Швеция 2,8Великобритания 2,0

Азиатско-Тихоокеанский регион

Эти тарифы даются для внутреннего окончания где-то в стране входящих вызовов из другихстран после того, как эти вызовы прибывают на коммутатор в Токио, и не включаютдоставленных вызовов по системе расчета за тарифы. Тарифы приводятся только для часовпиковой нагрузки (не периодов наименьшей нагрузки). Все цены приводятся в центахСША.

Австралия (август 1997 года) 2,0

60

Новая Зеландия (ноябрь 1996 года) 2,0Япония (март 1998 года) 1,7Гонконг (сентябрь 1998 года) 4,5 (предполагаемый тариф)

Латинская Америка

Тарифы даются для межсоединений, выполняемых главным поставщиком для окончаниявызовов дальней связи, исходящих от конкурентов. Все цены приводятся в центах США заминуту.Мексика (1998 год)Чили (1998 год)Перу (1998 год)Источник: Федеральная Комиссия Связи (Международное Бюро), «Отчет по международнымтелекоммуникационным рынкам, 1997-1998 г.г.» Подготовлен для сенатора Эрнста Ф. Холлингса,Комитет по коммерции, науке и транспорту, Сенат Соединенных Штатов, 7 декабря 1998 года.

Мексиканские тарифы согласуются с тарифами, которые объявила Аргентинаи уже имеет Чили. Защитники филиппинских ставок собираются критиковатьамериканские цены межсоединений, установленные операционными компаниямифирмы Bell. Но эти критики игнорируют то обстоятельство, что в последние годыстоимость межсоединения составляла всего лишь несколько центов за минуту. Одинновичок рынка, жалующийся с Филиппин, имел компанию Bell Atlantic в качествеглавного инвестора.

Осуществить надежное определение затрат действующих операторов трудно,особенно если мы обратим внимание на прошлые затраты. Необходимые данныепросто отсутствуют. Но нет причин не использовать какую-то формумеждународного эталона, чтобы помочь определить стоимость межсоединения.Сейчас существует достаточно большое количество стран, которые могли бысоставить подходящую эталонную группу. Даже если допустить некоторыекорректировки в верхнюю сторону, обусловленные неопределенностью местныхусловий, страна сможет получить более реалистичную калькуляцию затрат гораздобыстрее при наличии эталона, чем другими методами. Использование эталонанаверняка будет более надежным, чем довольно донкихотский способ поискаточных вложенных затрат.

Межсоединение и спор о перепродаже

Успешно реализовать политику межсоединений часто бывает трудно,поскольку многие страны преследуют цель «реальных сетевых инвестиций».Многие правительства боятся, что новые конкуренты будут просто арендоватьпередающие и коммутационные средства у действующей компании и перепродаватьтелекоммуникационные услуги со скидкой. Без затрат на инвестиции, эти операторыбудут затем класть в карман прибыли, покупая пакеты услуг со скидкой и передаваятолько часть скидки своим клиентам. Результатом, как опасаются правительства,будет то, что действующие компании будут инвестировать меньше средств винфраструктуру телекоммуникаций, а новички вообще не будут инвестировать.Чтобы предотвратить эту ситуацию, правительства некоторых стран (Мексики,например) предоставляют несколько лучшие условия межсоединений для связныхкомпаний со значительным сетевым оборудованием.

61

Связанное опасение состоит в том, что неограниченный доступ к разработкеновых сетей создаст избыток сетевых мощностей. В теории эта ситуация означаетуменьшение инвестиций, поскольку никто не зарабатывает денег, если существуетизбыток мощностей. Или правительства в странах, где существует обилие сетевыхинвестиций, могут бояться отрицательных последствий для бизнеса, если новичкирынка потерпят неудачу. Ограничение числа лицензированных международныхтелефонных компаний в Корее (всего три), по-видимому, обусловлено этимистрахами. Ряд других азиатских стран ведут подобную же политику.

Мы видели, что конкретные особенности стран, такие как демография исуществующие уровни развития сетей, могут влиять на сроки и условия перехода кконкуренции. Но сетевая экономика и технология в основном одинаковые везде.Опыт Великобритании и Соединенных Штатов позволяет предположить, чтоопасения в отношении перепродаж и избытка сетевых мощностей часто являютсяраздутыми, поскольку страны составляют реалистичные планы перехода к полнойконкуренции.

Великобритания первоначально ограничивала число сетевых конкурентов,но позднее решила, что эта политика провалилась, несмотря на то, что в сфере услугдальней связи возникла монополия двух конкурирующих компаний. Политика необеспечивала максимального создания новых сетей и не снижала цены так быстро,как ожидалось. Затем правительство отказалось от ограничения числа конкурентов,но предоставляло некоторые регулятивные преимущества связным компаниям,владеющим или желающим создавать сети на основе своего собственногооборудования. В контексте истории развития английских сетей эта политика былаавантюрой. Предполагалось, что гибридные системы кабельного телевидения ипредоставления телефонных услуг смогут составить конкуренцию в сфере услугместной связи.

Но английское правительство позаботилось о том, чтобы ограничитьпреимущества, которые оно предоставило сетям на основе собственногооборудования. К концу 1990-х годов крупнейшие невыгоды для компаний,перепродающих услуги, представляли два элемента того, что обычно называется"равным доступом". Во-первых, правительство не предоставило этим компаниямправо «паритета при наборе» – то есть, их клиенты должны были набирать лишниецифры для доступа к своим услугам. Во-вторых, правительство не предоставиловозможности «преселекции компании» для перепродающих компаний, вследствиечего их клиенты не могли выбирать перепродающую компанию в качествеавтоматической опции, когда производится вызов.64

64 Политика Великобритании также избирательно благоприятствует сетям с оборудованием,предоставляющим услуги местного обмена по этим сетям, предназначенным в первую очередь дляуслуг дальней связи. Основным недостатком сетей дальней связи является неспособностьВеликобритании ввести разделение оплаты сетевых элементов местной линии. Например, компаниидальней связи не могут легко установить оборудование DSL (позволяющее модернизироватьнекоторые линии для высокоскоростной связи) в коммутационной станции British Telecom. Учитываяналичие в Великобритании прямого предела цен на доступ частных линий к местной сети дляконкурентов, как сети дальней связи с собственным оборудованием, так и перепродавцы былиспособны конкурировать без разделения оплаты. Равные возможности доступа и разделение оплатыбудут введены в Великобритании в результате политики Европейского Союза.

62

Английский регулирующий орган исходил из того, что эти преимуществасоздавали некоторые дополнительные стимулы для инвестиций в сети, но непрепятствовал перепродающим операторам вести жесткую конкурентную борьбувсякий раз, когда компании-владельцы оборудования запаздывали в изменении ценили предоставлении специализированных услуг. Это соображение являетсяключевым для регулирующих органов в развивающихся странах, где перекосы вценах являются одной их самых трудных проблем рынка.

В Великобритании имелись иные приоритеты развития сетей, чем те, скоторыми сталкиваются регулирующие органы развивающихся стран. Английскоеправительство правильно предположило, что конкуренцию на рынке дальней связибудет достаточно просто внедрить. Поэтому его цель состояла в том, чтобы перейтик следующему уровню – обеспечить вторые линии к домам и широкополоснуюсвязь. Приоритеты в развивающихся странах заключаются в том, чтобы создатьконкуренцию в сфере услуг дальней связи и использовать конкуренцию в сфереуслуг местной связи, чтобы повысить уровни плотности телефонизации. Во многихотношениях политика, которая поддерживала сочетание равного доступа,разделения платежей и перепродажи, смогла обеспечить повышениетехнологической и рыночной гибкости. Английский энтузиазм в отношениикабельной телефонии никогда не предполагал меры, за которые сегодня выступаютмногие доминирующие телефонные компании в Европе. Эти действующиеоператоры доказывают, что новички должны устанавливать коммутаторы буквальнов каждой точке со значительным трафиком в своей стране, или же им будет отказанов благоприятных условиях для межсоединений. Единственным оправданием этойстратегии может быть защита действующего оператора и одного или двухпривилегированных новых участников рынка.

История Соединенных Штатов дает сильные аргументы в пользу какнеограниченного доступа, так и равного подхода регулирования к компаниям-перепродавцам услуг связи. Американский опыт показывает, что очень трудноопределить разницу между компаниями с собственным оборудованием иперепродавцами, поскольку большинство перепродающих компаний имеет какие-тотелефонные коммутаторы. Все компании с собственным оборудованием такжеперепродают мощности других компаний.

И, самое важное, до недавнего времени большинство новичков рынканачинало работать в основном как перепродающие компании. Перепродажапозволяла новичкам сформировать контингент клиентов и получить денежнуюналичность. Успешные перепродающие компании вскоре начинали инвестироватьсредства в оборудование и в конечном счете превращались в сети с собственнымоборудованием. С учетом всего вышесказанного, если компания смогласформировать свои категории обслуживаемых клиентов, было дешевле владетьсобственным оборудованием на важнейших направлениях, создающих естественныерыночные стимулы для крупных перепродающих операторов к установке своегооборудования. Соединенным Штатам не нужны были меры регулирования,подталкивающие связные компании с собственным оборудованием к новыминвестициям в сети.

63

Независимо от опыта США, существует значительная политическаяпривлекательность того, чтобы склоняться в пользу операторов, работающих насобственном оборудовании. Оборудование представлено реальными сооружениямии инвестициями – всегда хорошие веши в политическом отношении6565. Хотя вдолгосрочном плане разумная политика позволит предоставить равные возможностивладельцам оборудования и перепродавцам, в краткосрочном плане операторы соборудованием могут оказаться в выигрыше. В этой ситуации регулирующий органдолжен препятствовать любой политике, которая вводит дискриминацию вотношении простоты входа на рынок и межсоединений, с целью поощренияоператоров с собственным оборудованием. Если требовать, чтобы новые операторыимели много коммутаторов и точек сетевого присутствия, чтобы иметь право наблагоприятные условия межсоединений, это может создать трудности для входа какперепродавцов, так и компаний с собственным оборудованием.

Это предостережение особенно своевременно, поскольку технология создаетмного новых возможностей для новых услуг, которые не могут точносоответствовать такому разделению между компаниями с оборудованием иперепродавцами. Одной из важных разработок на американском и европейскомрынках является «опорная» сеть дальней связи, эксплуатируемая компаниями,которые ведут только операции оптового характера с другими связнымикомпаниями (смотри вставку 2). Эти компании вложили огромные новыеинвестиции в передающее оборудование, ускорили внедрение сетей с пакетнойкоммутацией (которые гораздо более эффективны, чем традиционные сети такихкомпаний, как AT&T) и снизили цены на услуги. Конечно, появление таких оптовых«операторов для операторов» означает, что другие компании перепродают услуги отих оборудования. Именно такого рода нововведения не должны наказыватьсяполитикой межсоединений.

Создание процесса регулирования, заслуживающего доверие

Никакое обсуждение доверия к регулированию не может игнорироватьвопрос о наследовании правительственной собственности доминирующей связнойкомпанией, которая когда-то господствовала в большинстве стран. Когдаправительство обладает значительной финансовой долей в телефонной компании, 65 Хотя в Соединенных Штатах политика каждого правительства переводится в «рабочие места» дляэкономики, чтобы придать вид какой-то незамедлительности ее воздействия, многие развивающиесястраны делают упор на выигрыше от реформ в части инвестиций и строительства. Перепродажаможет снизить цены, улучшить использование сетей и даже стимулировать творческие предложенияновых продуктов. Но эти выгоды гораздо менее привлекательны в политическом плане, чемпрокладка новых волоконно-оптических кабелей. Другую помеху для перепродажи создает опасение,что она может сократить прибыльность услуг международной связи. Огромные прибыли отмеждународной связи – это грязный секрет мира телекоммуникаций. Даже в Соединенных Штатахони действительно очень велики. Перепродажа является стратегией, хорошо подходящей длябыстрого выигрыша тех клиентов, которые ведут большинство международных разговоров.Перепродавцы могут по-прежнему получать достаточную норму прибыли после очень большихскидок для основных клиентов. Потеря этих клиентов не может нанести серьезный ущерб для общейрыночной доли действующего оператора, но может составить реальный кусок от прибыльности.Операторы, много вкладывающие в сетевое оборудование, наоборот, могут использовать большеценовых ограничений, чем перепродающие связные компании, просто потому что они более склонныуютно проживать под ценовым зонтиком доминирующей компании, в то же время пытаясь улучшитьпоступление денежной наличности.

64

оно создает смешанные стимулы. Например, в одной крупной европейской странепланировалось ввести министра связи в совет директоров ее крупнейшейтелефонной компании, чтобы представлять значительную правительственнуюсобственность. Соединенные Штаты спокойно выразили протест, указав, что этамера создаст большие конфликты для министра при исполнении им своихобязанностей управления, и он решил позднее не работать в совете директоров.

Корея служит поучительным примером для развивающихся стран. Кореяввела конкуренцию в сфере услуг дальней связи в 1996 году, сохранивзначительную (72%) правительственную собственность прежнего монополистаKorea Telecom. И как во многих странах, частичная приватизация не разрешилавопрос о том, имеет ли Korea Telecom специальный статус в правительственнойполитике. (Иностранная собственность в компании не может по закону превышать33 процента ее акций). Даже после либерализации правил иностранногоинвестирования в 2000 году корейские обязательства перед ВТО оговаривают, чтодоля иностранных инвесторов будет ограничиваться 49% собственности в другихкорейских телекоммуникационных компаниях (Kim, Ohn and Kyong 1998).

До октября 1997 года Korea Telecom была «правительственнойинвестиционной компанией». Как таковая, она была обязана уделятьпервоочередное внимание общественным целям, даже если они противоречаткоммерческим задачам. Правительство имело право утверждать бюджет, назначатьвысшее руководство и определять основную политику. Хотя теперь компанияпреобразована в коммерческое предприятие и юридическое лицо, эксперты по-прежнему поднимают вопросы о том, имеет ли она полную свободу выбиратьвысших руководителей. Это продолжающееся участие в делах доминирующегооператора не является уникальным для развивающихся стран. Осенью 1998 годаминистра связи Италии выразил неудовольствие, когда Telecom Italia произвелакрупные перемены в руководстве без его предварительного одобрения, хотякомпания является коммерческим предприятием.

Хотя сохранение правительственной собственности усложняетвзаимоотношения между компаниями и регулирующими органами, оно можетпринести некоторые выгоды. В странах с развивающейся и переходной экономикойприватизация представляет нечто большее, чем просто путь улучшения внутреннейэффективности работы фирм. Она является также важным инструментом действия,который может использоваться правительством для подкрепления своего обещанияне вмешиваться в руководство приватизированных предприятий (Ordover, Pittmanand Clyde 1994). Доверие к регулированию значительно улучшится, если, например,приватизация будет постепенно сокращаться. Регулирующие действия на начальныхэтапах приватизации могут значительно уменьшить доходы на более позднихэтапах. Риск потери будущих доходов приватизации служит а качестве надежногоограничителя для произвольности регулирующих действий.

Управление взаимоотношениями между бывшими правительственнымиоператорами и регулирующими органами является важной проблемой, посколькуприватизация редко осуществляется сразу. Еще более важной задачей выглядитнахождение правильной формулы для отмены монополии – особенно когдапервоначальный политический выбор оказывается неприемлемым. Темпы движенияк всеобщей конкуренции значительно ускоряются. Решения о продлении

65

монопольных привилегий, принятые в начале этого десятилетия, сейчас выглядятсомнительными. Но полная перемена этих решений ставит вопрос о доверии крегулированию, обсуждавшийся выше в этой работе.

Чешская Республика обратилась именно к этого рода «регулятивномураскаянию», использовав выкуп для ускорения отмены монополии. Сингапур,Гонконг и Китай также выбрали этот подход, когда монополия компаний SingaporeTelecom и Hong Kong Telecom на услуги международной речевой связи сталасерьезным препятствием на переговорах о вступлении в ВТО. (Страны ОЭСР ненаходили экономических оправданий для сохранения этой монополии в такихразвитых странах). Оба правительства продлевали их монопольные права в течениепоследнего десятилетия. Обе котировались на открытых фондовых биржах, хотясингапурское правительство осуществляло основной контроль над своей связнойкомпанией.

Оба правительства указывали, что они добились доверия на мировых рынках,сохраняя верность своим договорам. Даже если они в частном порядке соглашались,что монополии надо ликвидировать, они доказывали, что им нелегко разрешитьситуацию. В заключительные месяцы переговоров с ВТО Сингапур нашел решение.Он выплатил очень крупную сумму денег (порядка 1 миллиарда долларов США),чтобы покончить с монополией Singapore Telecom на рынке как внутренних, так имеждународных телекоммуникационных услуг. Конечно, правительство владелобольшинством акций связной компании.

После заключения соглашения с ВТО Гонконг последовал варианту этогопути. Подход Гонконга включал использование прав регулирования, чтобы ввестипростую международную перепродажу на всех линиях, за исключением одной,связывающей с Китаем. Это мероприятие позволило конкурентам Hong KongTelecommunications International эффективно арендовать мощности оборудованиямеждународной связи в компании и предлагать недорогие услуги международнойсвязи. Hong Kong Telecom было также позволено значительно повысить тарифыместной телефонной связи после 2000 года и ввести гибкие цены, приспособленныек нуждам конкуренции. (Гонконг уже добился появления конкуренции в местнойтелефонной и мобильной связи). В результате Hong Kong Telecom добровольносогласилась отказаться от своей монополии на международную телефонную ифаксимильную связь в 2000 году вместо 2006 года (как первоначальнопланировалось). Поскольку решения Сингапура и Гонконга предусматривалидобровольное коммерческое согласие и компенсацию, были удовлетворены каксторонники соблюдения обязательств, так и сторонники рыночной конкуренции.

Перед многими странами встает вопрос, что делать в подобныхобстоятельствах. Эти примеры наверняка будут поучительными. Изменениеконцессии не может производиться произвольно и по капризу. Привлекательнымрешением является выкуп, но правительства располагают также другими способамиизменения затрат и выгод держателя концессии.

Некоторые страны принимают толкование монопольных концессийнастолько узко, насколько это возможно. В действительности, они получаютвыгоды от систем доставки сообщений, основанных на новой технологии, и новыхуслуг, открывающих рынок. Мобильные и спутниковые службы дают два примера

66

систем доставки, которые используются для новых категорий услуг вне рамокмонополии. Ямайка, например, выдает новые лицензии на строительство иэксплуатацию наземных станций спутниковой связи, чтобы обслуживать частныесети. Даже до окончания своей монополии на общественную телефонную связьБразилия ослабила жесткость своего определения того, что считается “частнойсетью”, чтобы позволить компаниям создавать свои частные корпоративные сетидля обмена со всеми главными поставщиками и дистрибьюторами. Интернет,включая передачу речи и видеоинформации по Интернет, представляет другуюкрупную возможность. Ключевой момент здесь состоит в том, что изменениеопределения монополии может побудить действующего оператора добровольновозобновить переговоры о монопольной лицензии. Может понадобиться какая-тофинансовая компенсация, но другие возмещения могут включать изменения в ценахили регулировании “для доминирующей компании”, которые улучшатконкурентные перспективы бывшего монополиста.

Создание эффективного органа регулирования

Одной из самых трудных задач перехода к конкурентному рынку являетсясоздание эффективного независимого органа регулирования, обладающегонеобходимыми знаниями, информацией, властными полномочиями и системойотчетности. Проблема усложняется еще тем, что технология ведет к большейконвергенции услуг и разрушает логику традиционных регулятивных различий.Решающий первый шаг состоит в том, чтобы просто отделить орган регулированияот оператора и затем снабдить регулирующий орган достаточными ресурсами(смотри вставку 4). Первоочередная задача будет в том, чтобы «работать умно», нетолько напряженно, используя тактические методы, которые упрощают задачурегулирования. Особенно привлекательны три таких тактики.

Во-первых, регулирующий орган должен определить свою рыночнуюполитику, создав стимулы для своевременного раскрытия важнейшей информации.Конкуренция и приватизация, в очень глубоком смысле, являются мерами,побуждающими к улучшению раскрытия информации, поскольку сейчасфинансовые рынки и другие поставщики контролируют заявления доминирующегопоставщика услуг. Хотя конкуренция не служит препятствием для корыстных жалобновых операторов, она создает рынок информации о телекоммуникационном рынке.Например, одна из причин для введения большей конкуренции в службахбеспроводной связи и выделения большей полосы частот для многих лицензийсостоит в том, чтобы дать возможность рыночной конкуренции разрешить сложныйвопрос о том, что надо считать наилучшим использованием спектра частот.

Монополия является врагом хорошей информации. Если страна выбираетпереходную монополию, ей было бы хорошо познакомиться с опытом Аргентины иВенгрии. Обе страны противились созданию единой национальной монополии.Создание региональных монополий позволяло правительственным чиновникамсопоставлять показатели работы монополистов друг с другом. Этот инструментвесьма несовершенный, как было продемонстрировано ограничениями контролятелефонных монополий штатов в Соединенных Штатах. Но все же лучше, чемиметь дело с монолитом.

67

Во-вторых, регулирующие органы могут облегчить свое бремя, изыскиваяпути использования прав частной собственности для упрощения своей работы. Какмы показали, регулирующие органы должны рассмотреть, каким образом можноиспользовать механизмы приватного разрешения споров, особенно в начальныегоды формирования регулирования, заслуживающего доверия. Один из способовиспользования этих механизмов состоит в том, чтобы регулирующий органопубликовал образцы предложений по межсоединениям, которые затем могутобсуждаться на приватных переговорах. (Переговоры должны иметь предельныйсрок; в противном случае спор будет разрешаться регулирующим органом).

Политика в отношении спектра частот ставит особенно трудную проблемудля регулирующих органов. Однако можно облегчить бремя регулирующего органа,предприняв несколько предварительных шагов. Во-первых, регулирующие органыдолжны убедиться, что права собственности на спектр существуют и четкоопределены. Во-вторых, они могут допустить, чтобы лицензии предусматривалибольше свободы действий в определении того, как использовать спектр, еслирегулирующий орган внедрит такую выдачу лицензий, которая способствуетконкуренции66. (Мексиканский опыт показывает, что аукционы могут быстросоздать большое число новых участников рынка, и некоторым образом этоповышает доверие к процессу регулирования). Затем рынок может определятьстоимость спектра.

В-третьих, регулирующие органы могут использовать международныесоглашения (например, принципы регулирования ВТО), чтобы упроститьнациональную политику. Регулярные консультации между национальнымиорганами регулирования, как и между центральными банками, позволятрегулирующим органам обмениваться практическими достижениями и опытом(Tarjanne 1998).

Рост числа соглашений, которые «признают» определенные знаки качествана телекоммуникационном оборудовании, служит прекрасным примером того, какглобализация может упростить регулирование. По одному такому новейшемусоглашению мобильные телефоны, предлагаемые такими поставщиками, какIridium, Globalstar и ICO, должны иметь знак Международного Союза Электросвязи(МСЭ), что упрощает выпуск оборудования, его испытание и сертификацию.Испытание и сертификация аппаратуры связи и вычислительной техники становитсяменее сложной в Атлантическом регионе (благодаря соглашению междуСоединенными Штатами и ЕС), Тихоокеанском регионе (благодаря соглашению врамках АРЕС – Азиатско-Тихоокеанского договора об экономическомсотрудничестве) и Североамериканском регионе (благодаря Североамериканскомусоглашению о свободной торговле).

Все методы улучшения регулирования не решают основного вопроса о том,как организовать регулятивные полномочия. Особенно трудной кажется проблемараспределения обязанностей между различными правительственнымиучреждениями. Исследователям давно известно, что правительства используютразличные пути делегирования полномочий регулирующим органам (Noll and 66 Конечно, национальные распределения спектра по-прежнему будут соблюдать обязательстваперед МСЭ (Maria Lourdes KasilagSmith, M or P? 1997).

68

Rosenbluth, 1995). Но независимо от того, каким образом правительствопредпочитает делегировать регулятивные полномочия, оно должно внести ясность вотношении компромиссов.

Английская модель оказалась популярной, поскольку она отражаетнекоторые побудительные факторы парламентской системы правления, котораяакцентирует внимание на ответственности министерств. Министерствоформулирует параметры политики регулирования (например, условия полученияразрешений, число выдаваемых разрешений и порядок) и даже может выдаватьиндивидуальные лицензии. Такое распределение обязанностей может эффективноработать, как это имеет место в Великобритании. Но оно также имеет тенденциюлишать регулирующие органы многих их полномочий. Выдача лицензий и введениеусловий для них становятся такими действиями, которые сокращают праварегулирующей комиссии и могут вызвать разногласия между министерством ирегулирующим органом. Хуже того, многие страны не предоставляютрегулирующим органам эффективных способов принуждения к исполнению. Еслирегулирующий орган не контролирует права лицензирования, он управляетдеятельностью доминирующей телефонной компании. Эта проблема стояла передполитиками в Мексике и может создать проблемы для некоторых новыхрегулирующих органов в Европе.

В отличие от этого, распределение полномочий между Президентом иКонгрессом Соединенных Штатов позволяет обойти многие эти проблемы. Вамериканской модели Конгресс создает независимую регулирующую комиссию иделегирует ей полномочия. Широкие властные полномочия, предоставленныеФедеральной комиссии связи США (FCC), должны помочь реализовать выгоды засчет экспертного проведения политики на рынке высоких технологий. FCCрасполагает значительной свободой действий, работая по мандату от конгресса иучитывая общественные интересы при разработке и реализации своей политики.

Когда Конгресс делегирует полномочия, он также предусматриваетпродуманные защитные меры. Требование защиты общественных интересовподлежит тщательному юридическому анализу. Продуманные административныепроцедуры обеспечивают прозрачность принятия политических решений FCC .Результатом является процесс, который при формировании политики делает упор наприменении иногда чрезмерно продуманных правил, чем на специальном решениипроблемы. FCC никогда не располагает свободой изобретать базовую политику поконкретному случаю. Наблюдателей из парламентских систем такой «контроль»может разочаровывать. Но FCC обладает одним важным преимуществом передрегулирующими органами остального мира: она имеет право принимать решения.Она контролирует тарифы, лицензии и политику универсального обслуживания6767.Ее возможности широкого контроля над проводными, беспроводными ивещательными сетями также дает сильные возможности при рассмотрении проблемконвергенции. 67 Властные полномочия FCC ограничиваются сильной ролью Конгресса и судов и системойфедерализма. Регулирующие комиссии штатов важны для регулирования местныхтелекоммуникаций. Кроме того, Министерство торговли и Государственный департамент играютважную роль в выработке законодательной политики и контроле использования спектраправительством и в вопросах, затрагивающих другие страны.

69

Независимо от того, какую модель выберет страна - английскую илиамериканскую, - ключевым вопросом остается прозрачность. Посколькутелекоммуникации требуют детального регулятивного надзора, регулятивнаясвобода действий никогда не должна ставить под угрозу прозрачность.

Замечания для будущего

В телекоммуникационной индустрии происходит революция. К счастью, это добраяреволюция. Технологические изменения и конкуренция сделали возможнымиперемены, которые считались совершенно невероятными всего 15 лет назад. Помнению Луиса Хименеса из компании Arthur D. Little, «Считалось, что странампотребуется от 20 до 30 лет, чтобы довести плотность телефонизации с 10 до 30линий на 100 жителей. Во многих странах сейчас это занимает десятилетие илименьше» (Lapper 1998). Мы полагаем, что быстрый переход к конкуренции поправилам, способствующим конкуренции, может принести даже еще большиевыгоды в будущем.

Соглашение ВТО по основным телекоммуникационным услугам создало новуюситуацию на мировом рынке. Ситуация требует, чтобы мы обратили особоевнимание на фундаментальные проблемы регулирования. Они включают снижениебарьеров для доступа на рынок коммуникационных услуг, эффективнуюреструктуризацию тарифов на услуги в течение перехода к рынку, сильнуюполитику в области межсоединений и создание независимых регулирующихорганов, располагающих необходимыми ресурсами и полномочиями для развитияконкуренции и защиты интересов потребителей.