183

Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

Embed Size (px)

DESCRIPTION

Подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации

Citation preview

Page 1: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти
Page 2: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

œÓ‚˚¯ÂÌËÂ

˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË

‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚

„ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲

‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚

‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

≈ÎÂ̇ ƒÓ·Óβ·Ó‚‡, ÕËÍ Ã‡ÌÌËÌ„, ÕËÎ œ‡ËÒÓÌ, fiÎˡ ÿËÓÍÓ‚‡,

√Ó‰ÓÌ ›‚‡ÌÒ

¬ÒÂÏËÌ˚È ·‡ÌÍ

ÃÓÒÍ‚‡

2005

Page 3: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

УДК 33ББК 65

Суждения, интерпретации и выводы, изложенные в настоящемисследовании, принадлежат авторам и могут не совпадать смнениями и выводами Всемирного банка, входящих в него ор"ганизаций, Совета исполнительных директоров, равно как истран, которые они представляют.

Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: подходы кпроведению административной реформы в Российской Федерации. — М.: Издательство “Алекс”, 2005. — 180 с.

ISBN 5"9618"0015"6

Доклад "Повышение эффективности деятельности органов государственной власти:подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации" былподготовлен в рамках программы содействия в проведении реформы государственно"го управления и государственной службы, реализуемой Всемирным банком, и в сотруд"ничестве с представителями Министерства экономического развития и торговли, Ми"нистерства труда и социального развития, Аппарата Правительства РФ, Администра"ции Президента и Высшей школы экономики.Целевая аудитория доклада включает высших должностных лиц Российской Федера"ции, служащих органов власти, экспертов, работающих над Программой "Администра"тивная реформа в Российской Федерации" и руководителей на уровне субъектов Рос"сийской Федерации, которые будут вовлечены в разработку и реализацию программадминистративной реформы.

УДК 33ББК 65Подписано в печать 11.08.2005Печать офсетная. Бумага офсетная. Формат 60х881/16. Издательство «Алекс»E"mail: [email protected]; www.alexpublishers.ru

Отпечатано в России

ISBN 5"9618"0015"6 © 2005 The International Bank for

Reconstruction and Development/

The World Bank

Waschington, DC 20433

Phone: 202"473"1000.

www.worldbank.org

E"mail [email protected]

Page 4: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

СОДЕРЖАНИЕ

Выражение признательности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4Введение и контекст . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8Веб�сайты по вопросам эффективности правительства . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12Веб�сайты с алфавитными указателями . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12Главные страницы основных органов власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12Подотчетность и управление эффективностью деятельности . . . . . . . . . . . . . . 13Руководства/процедуры по бюджетному процессу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Руководства/инструкции по процедурам Кабинета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13Управление изменениями . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14Стратегии электронного правительства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14Руководства/инструкции по подготовке законопроектов . . . . . . . . . . . . . . . . 14Мониторинг и оценка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15Методология измерения результатов деятельности (управления порезультатам) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15Заявления о приоритетах (практические примеры) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16Отчеты о результатах (практические примеры) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16Программы повышения качества государственных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . .17Стратегические/Бизнес планы (практические примеры) . . . . . . . . . . . . . . . . . 17Руководства/инструкции по стратегическому (бизнес) планированию иотчетности о результатах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18Веб�сайт Всемирного банка: данная публикация и сопутствующие отчеты . . 18

I. Оптимизация структуры и функций правительства . . . . . . . . . . . 201.1 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .201.2 Международный опыт проведения программных и функциональныхобзоров . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .201.3 Разработка и проведение программных и функциональных обзоров . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .331.4 Методология проведения функциональных обзоров в РоссийскойФедерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

II Повышение эффективности деятельности правительства . . . . . .682.1 Интегрированное планирование политики и бюджета . . . . . . . . . . . . . . . 702.2 Интегрированной управление результатами деятельности . . . . . . . . . . . .742.3 Исполнительные органы, ответственные за принятие решений . . . . . . . . .832.4 Центральные ведомства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 882.5 Выводы для Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93

III Улучшение качества услуг и их предоставления . . . . . . . . . . .1083.1 Прозрачность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1093.2 Внешняя подотчетность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1233.3 Качество услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1313.4 Выводы для Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .156Приложение 1. Обзоры программ и функциональные обзоры: примеры опыта зарубежных стран . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

Page 5: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

4 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 6: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

5 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

ВЫРАЖЕНИЕ ПРИЗНАТЕЛЬНОСТИ

Настоящий доклад был подготовлен группой сотрудников Всемирного банка,занимающихся проблемами российской реформы государственного управления, сцелью поддержки дискуссий по вопросам административной реформы в РоссийскойФедерации. Глава 1 была подготовлена Нилом Парисоном (ECSPE) на основе бо%лее раннего совместного доклада Ника Маннинга (SASPR) и Нила Парисона(ECSPE). Глава 2 была подготовлена Гордоном Эвансом , консультантом (ECSPE) наоснове его предыдущей работы. Елена Добролюбова (ECSPE), Юлия Широкова,консультант, финансируемый за счет средств Министерства международного разви%тия (ММР) Великобритании (ECSPE) и Гордон Эванс, консультант (ECSPE) являютсяавторами Главы 3. Окончательная редакция отчета была проведена Нилом Парисо%ном. При подготовке отчета были учтены ценные комментарии, полученные от ре%цензентов, Даны Уэйст (PRMPS) и Роберта Бешела (MNSED), а также от Деборы Вет%цел (Менеджер сектора, ECSPE).

Авторы выражают благодарность за комментарии представителям Правительст%ва Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Рос%сийской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации. Во времякруглого стола с участием ведущих научных организаций, проведенного на оконча%тельном этапе подготовки отчета, авторы получили много полезных рекомендаций.Авторы хотели бы выразить благодарность экспертам Государственного универси%тета — Высшей школы экономики, Центра стратегических разработок, Московскогогосударственного университета, Российской академии государственной службы приПрезиденте Российской Федерации и Государственного университета управления,принимавшим участие в обсуждении на круглом столе и в других дискуссиях. Авто%ры выражают особую благодарность российским государственным служащим и экс%пертам: Алексею Барабашеву, Михаилу Дмитриеву, Андрею Клименко, Павлу Ку%дюкину, Виктору Лобанову, Алексею Новосельцеву, Андрею Шарову, ВладимируЮжакову и Льву Якобсону.

Майя Гусарова, Анна Базанова и Наталья Балашова оказали эффективную под%держку в рамках подготовки доклада на английском и русском языках.

Руководителем программы по реформе государственной службы в России, врамках которой был подготовлен настоящий отчет, являлся Нил Парисон. Общееруководство работой осуществляли менеджеры сектора, Хельга Мюллер и ДебораВетцел, а также Директор по России Кристалина Георгиева и Директор СектораШерил Грей. Авторы с благодарностью отмечают поддержку, предоставленнуюММР Великобритании в виде трастового фонда, направленного на содействие ре%форме государственной службы в России (2004 — 2007 гг.).

Авторы заранее признательны за любые комментарии. Замечания и коммента%рии следует направлять Нилу Парисону ([email protected]) и Елене Доб%ролюбовой ([email protected]).

Настоящий доклад не обязательно отражает официальную позицию Всемирно%го банка или его исполнительных директоров.

Нил ПарисонФевраль 2005 г.

1 В настоящее время Нил Парисон занимает пост Управляющего директора компании "Баннок

Консалтинг".2 Гордон Эванс является Президентом компании "Эванс Консалтинг".

Page 7: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

6œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

ВВЕДЕНИЕ И КОНТЕКСТ

Доклад "Повышение эффективности деятельности органов государственнойвласти: подходы к проведению административной реформы в Российской Фе�дерации" был подготовлен в рамках программы содействия в проведении ре�формы государственного управления и государственной службы, реализуемойВсемирным Банком. В процессе подготовки авторы проводили консультации поконцепции данной работы и по выбору стран, используемых в качестве приме�ров, с представителями Министерства экономического развития и торговли,Министерства труда и социального развития, Аппарата Правительства РФ, Ад�министрации Президента и Высшей школы экономики.

Целевая аудитория настоящего доклада включает высших должностных лицРоссийской Федерации, служащих органов государственной власти, экспер�тов, работающих над Программой "Административная реформа в РоссийскойФедерации" и руководителей на уровне субъектов Российской Федерации, ко�торые будут вовлечены в разработку и реализацию программ административ�ной реформы.

Несмотря на то, что данная работа сосредоточена на вопросах админист�ративной реформы, авторы постарались в должной мере учесть взаимосвязьмежду тремя ключевыми реформами государственного управления, проводи�мыми в Российской Федерации (административной реформой (АР), реформойгосударственной службы (РГС) и бюджетной реформой (БР)), как показано наприведенной ниже схеме.

В российском контексте под административной реформой понимаются пре�образования, связанные со структурой, механизмами деятельности и функция�ми правительства; подходы к управлению эффективностью деятельности прави�тельства (стратегическое планирование, управление результативностью, внут�ренняя подотчетность), а также подходы к совершенствованию качества госу�дарственных услуг и развитию способности к реагированию на внешние фак�торы (прозрачность, программы качества государственных услуг и внешняя по�дотчетность). Осуществление административной реформы началось в России вфеврале 2003 года, когда Президент В.В. Путин подписал внутренний доку�мент, определивший основные направления реформы. В октябре 2004 г. про�

Page 8: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

7 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

цессы, связанные с административной и бюджетной реформами, были объеди�нены в рамках работы Комиссии, возглавляемой Заместителем ПредседателяПравительства Жуковым, а затем была подготовлена Программа "Администра�тивная реформа".

В настоящем докладе предпринята попытка рассмотрения проблем и аль�

тернатив, связанных со следующим поколением реформ государственного

управления, путем:• Обобщения методик проведения административной реформы и опыта за�

рубежных стран, конкретных примеров и "уроков на будущее", которые мо�

гут быть использованы в российских условиях с учетом специфики програм�

мы реформ в России

• Описания и ссылок на конкретные модели, инструменты и методологию,

используемые реформаторами в выбранных странах, а также конкретные

результаты их работы (см. список Интернет�сайтов в разделе "Ссылки" в на�

чале настоящего отчета).

• Оценки возможного использования зарубежного опыта в дальнейшей

разработке и реализации административной реформы в Российской Феде�

рации. Настоящая работа основывается на аналитическом докладе "Реформа го�

сударственного управления: международный опыт", подготовленном сотрудни�ками Всемирного Банка (Ник Маннинг и Нил Парисон) и опубликованном в на�чале 2004 г. на английском и русском языках. Этот доклад представляет собойанализ подходов к проведению реформ в четырнадцати странах, выбранныхпредставителями органов государственной власти Российской Федерации,опыт которых был использован на начальном этапе разработки и осуществле�ния Программы реформирования государственной службы в Российской Феде�рации.

В предыдущем докладе были выявлены четыре ключевых аспекта, учитыва�емых при подготовке широкомасштабных программ реформы государственно�

1.

2.

3.

4.

Page 9: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

го управления. Таблица, приведенная выше, иллюстрирует очевидную связь вы�шеуказанных четырех аспектов с программой административной реформы вРоссийской Федерации.

Настоящий доклад сосредоточен на анализе двух аспектов, имеющих наи�большую значимость в российском контексте: (1) повышение гибкости и эффек�тивности механизмов реализации государственной политики и (2) повышениекачества оказания услуг и установление доверительных отношений между го�сударственным и частным секторами и между государственным сектором игражданами. В целях сужения рамок анализа, реформы, не входящие в полно�мочия правительства или затрагивающие другие уровни власти, а также зако�нодательную и судебную ветви, не рассматривались. В представленной нижетаблице сферы реформ, рассматриваемые в настоящей работе, выделены фо�ном.

8œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 10: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

9 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

РЕЗЮМЕ

Доклад состоит из трех глав с приложением списка веб�сайтов и четырех до�

полнительных докладов.

Список веб�сайтов по административной реформе

В настоящей работе представлены практические инструменты и методологии,

используемые правительствами стран ОЭСР и других государств. Обеспечение

постоянного доступа российских практиков к этим инструментам и методологи�

ям является важным моментом. Поэтому список электронных адресов веб�сай�

тов, где можно найти такую информацию, представлен в начале отчета. Веб�

сайты сгруппированы по темам, связанным с обеспечением эффективности де�

ятельности органов государственного управления и содержат как ссылки к ру�

ководствам и документам, представляющим методологию, так и к конкретным

примерам соответствующих документов (например, стратегическим планам

министерств или годовым отчетам). Необходимо отметить, что данный список

также представлен на веб�сайте специального проекта по реформе государст�

венной службы в России Всемирного банка, где можно использовать электрон�

ные ссылки. Адрес веб�сайта: http://worldbank.org.ru

Оптимизация структуры и функций правительства

В первой главе проводится анализ того, как использование функциональ�

ных и программных обзоров способствовало определению необходимой

структуры и функций правительства с целью повышения эффективности и ре�

зультативности деятельности правительства в целом. В работе проведен анализ

опыта четырнадцати стран (и 25 программ, реализуемых в этих странах). Вы�

делено пять общих типов обзоров:

• "Чистые" обзоры политики и программ;

• "Чистые" обзоры эффективности;

• Программные обзоры и обзоры эффективности на более высоких уров�

нях иерархии;

• Функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств; и

• Обзоры на более низких организационных уровнях и реинжиниринг де�

ловых процессов.

Затем, в докладе раскрывается, как выбор определенного типа обзора мо�

жет зависеть от соответствующего акцента на факторы эффективности или ре�

зультативности. Факторы, влияющие на выбор того или иного типа обзоров,

рассматриваются на основе примеров. Наконец, в главе представлены различ�

ные схемы и вопросы реализации, характеризующие наиболее распростра�

ненные типы обзоров (1, 2 и 4 из представленного выше списка). Приводится

шесть схем принятия решений, иллюстрирующих конкретные этапы и вопросы,

используемые при проведении обзоров:

Page 11: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

• Определение программ, подлежащих реструктуризации или закрытию

("чистые" обзоры политики и программ);

• Определение возможностей экономии средств, наносящих наименьший

ущерб ("чистые" обзоры эффективности);

• Определение необходимых функций, остающихся за органами государ�

ственной власти (функциональные обзоры на уровне министерств/ве�

домств);

• Выбор адекватной операционной среды (функциональные обзоры на

уровне министерств/ведомств);

• Определение места для функций, присущих органам власти (функцио�

нальные обзоры на уровне министерств/ведомств);

• Структурирование организаций государственного сектора (функцио�

нальные обзоры на уровне министерств/ведомств).

Наиболее подробно рассматриваются функциональные обзоры на уровне

министерств/агентств, определенные в качестве подхода, наиболее приемле�

мого для реализации второй стадии функциональных обзоров в России. Дан�

ные обзоры будут проводиться на уровне отдельных федеральных министерств,

включая подведомственные им структуры. Подобные обзоры также могли бы

быть реализованы на уровне субъектов Российской Федерации.

Повышение эффективности деятельности правительства

Во второй главе подчеркивается, что хотя оптимизация структуры правительст�

ва имеет большое значение, она должна сопровождаться мерами по укрепле�

нию управления разработкой политики и эффективностью деятельности, а так�

же развитием систем планирования и подотчетности. Представлены инструмен�

ты и методики, использованные в Канаде, провинции Онтарио, Новой Зелан�

дии и Литве с целью поддержки ключевых процессов и структур, влияющих на

государственную политику и потенциал результативности деятельности.

В качестве основы анализа процессов используется модель процесса раз�

работки и реализации политики, состоящая из четырех стадий. Стадии

включают:

• Исполнительная власть определяет широкие цели политики;

• Министерства разрабатывают детализированные программы и бюджеты;

• Исполнительная власть обеспечивает наличие средств на реализацию;

• Министерства осуществляют реализацию.

10œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 12: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

Интегрированное планирование политики и бюджета охватывает первые

три стадии, тогда как интегрированное управление результативностью относит�

ся к четвертой стадии. Представлены примеры инструментов, используемых че�

тырьмя правительствами для поддержки данных процессов, включая определе�

ние приоритетов, стратегические планы, процедуры разработки политики,

оценка бюджетных последствий, механизмы управления повесткой дня, плани�

рование законотворческой деятельности, показатели эффективности, показа�

тели качества услуг, годовые отчеты и индивидуальная оценка эффективности

деятельности.

Раздел, посвященный структурам, начинается с обзора органов исполни�

тельной власти, принимающих решения. Особое внимание уделяется тому, как

Кабинет/Совет министров может эффективно использовать институт подкоми�

тетов для совершенствования качества процесса принятия решений и обеспече�

ния более глубокой проработки политических решений до их представления на

заседании Совета министров. Пример Литвы показывает, как реформа управ�

ления разработкой политики способствовала внедрению механизмов оценки

системы принятия решений и повышению ее эффективности.

Раздел, посвященный центральным ведомствам, подчеркивает важную

роль, которую играют данные органы в поддержке лиц, принимающих реше�

ния, и обеспечении качества предложений по политике и финансовых предло�

жений, представляемых Совету министров. Рассматриваются различные струк�

туры, функции и обязанности центральных ведомств, поддерживающих интег�

рированное планирование бюджета и политики, а также интегрированное уп�

равление результативностью.

Во второй главе также представлены потенциальные последствия укрепле�

ния подобных процессов и структур на федеральном уровне власти в Россий�

ской Федерации. Конечно, подобные меры должны быть адаптированы к рос�

сийским условиям, однако в качестве вспомогательной информации для разра�

ботки политики в данной сфере приводится список факторов успеха. Для под�

держки дебатов о возможных путях оценки успеха реформ государственного

управления в России предложены формулировки целей и показателей эффек�

тивности.

Улучшение качества услуг и их предоставления

В третьей главе обобщен опыт совершенствования предоставления государ�

ственных услуг и повышения их качества путем практических подходов к обес�

печению прозрачности, внешней подотчетности (подотчетности обществу) и

программам качества государственных услуг, которые могли бы потенциально

использоваться в рамках реализуемой в настоящее время программы реформ.

В начале главы рассматриваются наиболее распространенные механизмы, с

помощью которых органы управления повышают прозрачность собственной

деятельности. Они включают практические инструменты и методики (например,

программы свободы информации, открытый процесс государственных заку�

пок), используемые правительствами для реализации двух аспектов прозрач�

ности: прозрачности информации и прозрачности процессов.

11 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 13: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

Во втором разделе представлены разнообразные подходы, использован�

ные для информирования и вовлечения общественности, гражданского общест�

ва и заинтересованных лиц в процесс разработки политики. Изложение осно�

вано на предположении о том, что качество политики повышается при адекват�

ном вовлечении в ее разработку и оценку ее реализации тех, на кого данная

политика оказывает влияние.

В третьем разделе, посвященном качеству услуг, рассматриваются все бо�

лее часто (и систематически) используемые подходы к разработке и реализа�

ции программ, учитывающих интересы получателей услуг, а не тех, кто их пре�

доставляет.

В последнем разделе представлен обзор накопленного опыта по этим во�

просам в Российской Федерации и предложены некоторые приоритетные ме�

ры, направленные на повышение качества государственных услуг с помощью

повышения прозрачности, укрепления внешней подотчетности и совершенство�

вания качества государственных услуг, которые могли бы быть реализованы на

следующем этапе административной реформы.

Другие доклады

В дополнение к настоящему отчету будут опубликованы четыре работы:

Определение структуры и функций правительства: программные и функци�

ональные обзоры. — Ник Маннинг и Нил Парисон. В докладе представлен бо�

лее глубокий анализ обзора и примеров, предложенных в первой главе.

Управление результативностью правительства. — Гордон Эванс. В данном

отчете представлен анализ четырех примеров (инструменты и методики исполь�

зуемые в федеральном правительстве Канады, администрации правительства

Онтарио, правительстве Литвы и правительстве Новой Зеландии), который стал

основным источником материалов, представленных во второй главе.

Показатели эффективности реформы государственного управления в Рос�

сии: возможные подходы. — Елена Добролюбова. В работе представлен допол�

нительный материал по разработке показателей эффективности. Работа по�

служила источником информации для таблиц, включенных во вторую главу по

показателям для Программы "Административная реформа" в Российской Фе�

дерации.

Повышение прозрачности и внешней подотчетности органов государствен�

ной власти: Международный опыт . — Юлия Широкова и Елена Добролюбова.

В работе представлена дополнительная информация по опыту использования

механизмов внешней подотчетности и мониторингу удовлетворенности граж�

дан качеством государственных услуг.

Дополнительные работы представлены на веб�сайте специального проекта

по реформе государственной службы в России Всемирного банка (см. список

веб�сайтов в начале настоящего отчета).

12œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 14: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

13 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

ВЕБ9САЙТЫ ПО ВОПРОСАМ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ПРАВИТЕЛЬСТВА

Приведенные ниже перечни веб�сайтов, составленные из веб�страниц прави�

тельств Австралии, Канады, провинции Онтарио, Новой Зеландии и Велико�

британии, были проверены в октябре 2004 г. Представленный ниже список со�

держит алфавитные указатели веб�сайтов всех органов правительств соответ�

ствующих стран. Кроме того, в список включены главные страницы органов вла�

сти, на которых представлены ссылки к страницам, посвященным более узким

вопросам. Многие документы доступны в формате pdf и требуют соответствую�

щего программного обеспечения (Acrobat).

Веб�сайты с алфавитными указателями

Главные страницы основных органов власти

Page 15: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

14œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Подотчетность и управление эффективностью деятельности

Австралия: Система управления эффективностью деятельности

http://www.dpmc.gov.au/pdfs/perfmgt3.pdf

Канада: Руководство по заключению результативных контрактов

http://www.tbs%sct.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/TBM_114/saiex_guidelines_e.asp

Канада: Отчет о связи управления эффективностью деятельности и публичных

обсуждений

http://www.tbs%sct.gc.ca/rma/account/ppf%fpp_e.asp

Канада: Руководство по разработке системы подотчетности (PRAS)

http://www.tbs%sct.gc.ca/rma/dpr/old%PRAS%vieille%SPRR_e.asp

Новая Зеландия: Руководство по управлению результатами

http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?NavID=114&DocID=3527

Великобритания: Управление, ориентированное на конечные результаты

http://www.hm%

treasury.gov.uk/media//1BE78/GEP_outcome%20focused%20management.pdf

Великобритания: обзор политики в сфере аудита и подотчетности

http://www.hm%treasury.gov.uk/media//A6D25/CM5456_Sharmans1.pdf

Руководства/процедуры по бюджетному процессу

Канада: Руководство по подготовке Отчетов о планах и приоритетах и Заявок

о примерных потребностях в бюджетных ассигнованиях

http://www.tbs%sct.gc.ca/est%pre/20042005/guide_0405_e.pdf

Новая Зеландия: руководство о бюджетном процессе

http://www.treasury.govt.nz/budgetprocessguide/

Руководства/инструкции по процедурам Кабинета

Австралия: Краткий обзор процедур Кабинета

http://www.dpmc.gov.au/pdfs/cabineted5.pdf

Канада: Формат для "Меморандума Кабинета"

http://www.pco%bcp.gc.ca/docs/Publications/mc/mc_e.pdf

Канада: Руководство по процессу регулирования

http://www.pco%bcp.gc.ca/raoics%

srdc/default.asp?Language=E&Page=Publications&Sub=RegulatoryProcessGuide

Новая Зеландия: Руководство для подготовки документов Кабинета

http://www.dpmc.govt.nz/cabinet/guide/index.html

Великобритания: Сборник примеров "лучшей практики" по разработке стра�

тегий политики

http://www.strategy.gov.uk/su/survivalguide/site/index/index.htm

Великобритания: Краткий обзор процедур Кабинета

http://www.cabinet%office.gov.uk/cabsec/2003/guide/index.htm

Великобритания: Руководство по проведению оценки последствий норматив�

ных актов

http://www.cabinet%office.gov.uk/regulation/scrutiny/ria%guidance.pdf

Page 16: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

15 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Управление изменениями

Опыт Австралии в области управления изменениями (агентство Центрлинк)

http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/APCITY/UNPAN003

545.pdf

Опыт Канады в управлении изменениями (стратегия финансового информиро�

вания)

http://www.tbs%sct.gc.ca/fin/sigs/FIS%

SIF/communications/framework/0Cont_e.asp

Опыт Новой Зеландии (создание Министерства социального развития)

http://www.ssc.govt.nz/upload/downloadable_files/Lessons%learned%from%orga%

nizational%change%establishing_MSD.pdf

Описание курса по управлению изменениями Колледжа государственной

службы Великобритании

http://www.cmps.gov.uk/courses/course.asp?id=14911

Руководство по управлению изменениями для администраций регионов

Великобритании

http://www.oursouthwest.com/SusBus/mggchange.pdf

Стратегии электронного правительства

Австралия: Стратегия электронного правительства

http://www.noie.gov.au/projects/egovernment/index.htm

Канада: Стратегия электронного правительства

http://www.ged%gol.gc.ca/pnl%grp/reports/final/final_e.pdf

Новая Зеландия: Стратегия электронного правительства

http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?NavID=121&DocID=3088

Великобритания: Стратегия электронного правительства

http://www.number%10.gov.uk/su/delivery/indexFrame.htm

США: Инициатива по архитектуре федерального правительства

http://www.feapmo.gov/

Руководства/инструкции по подготовке законопроектов

Австралия: Справочник по законотворчеству

http://www.dpmc.gov.au/pdfs/LegislationHandbookMay00.pdf

Канада: Справочник для разработчиков законопроектов

http://www.pco%bcp.gc.ca/docs/Publications/legislation/lmg_e.pdf

Великобритания: Справочник по процедурам разработки законодательства

http://www.cabinet%office.gov.uk/legislation/legguide/docs/legguide.pdf

Page 17: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

Мониторинг и оценка

Канада: Справочник по оценке политики

http://www.tbs%sct.gc.ca/eval/tools_outils/polrmaf%polcgrr%

PR_e.asp?printable=True

Новая Зеландия: Отчет о совершенствовании оценки

http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?DocID=3506

Великобритания: Зеленая Книга Казначейства об оценке и анализе

http://greenbook.treasury.gov.uk/

Великобритания: Отчет о совершенствовании использовании информации о

мониторинге и анализе

http://www.number%10.gov.uk/su/adding/modelling/contents.htm

Великобритания: Руководство по мониторингу и анализу финансовых счетов

правительства

http://www.hm%treasury.gov.uk/media//75465/rab_user.pdf

Методология измерения результатов деятельности (управления по

результатам)

Канада: обзор подходов к управлению эффективностью деятельности

"Управление для результатов"

http://www.tbs%sct.gc.ca/report/govrev/00/mfr%gar_e.asp

Канада: Руководство по установлению контрольных показателей качества

государственных услуг

http://www.tbs%sct.gc.ca/pubs_pol/opepubs/TB_O/10QG_e.asp

Канада: Руководство по измерению степени удовлетворения клиентов

http://www.tbs%sct.gc.ca/pubs_pol/opepubs/TB_O/2QG_e.asp

Новая Зеландия: Подход к измерению результатов деятельности (различные

отчеты, подготовленные в рамках проекта Pathfinder)

http://io.ssc.govt.nz/pathfinder/information.asp

Новая Зеландия: Руководство по подготовке планов достижения

непосредственных результатов

http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?NavID=114&DocID=2712

Великобритания: Руководство по разработке показателей эффективности

("Выбор правильного покроя")

http://www.hm%treasury.gov.uk/media//BB5BC/229.pdf

Великобритания: Руководство по определению целевых значений показателей

эффективности

http://www.hm%treasury.gov.uk/media//51B47/target_set_guide.pdf

Великобритания: Служба сравнения качества государственных услуг

http://www.benchmarking.gov.uk/about_bench/benchimpperf.asp

Великобритания: Отчет (Стратегический Аудит), в котором активно

используется практика сравнения для анализа эффективности деятельности и

определения перспективных направлений развития

http://www.strategy.gov.uk/output/Page4881.asp

16œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 18: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

Заявления о приоритетах (практические примеры)

Австралия: Речь о бюджете

http://www.budget.gov.au/2003�04/speech/download/speech.pdf

Канада: Тронная речь

http://www.pm.gc.ca/eng/sft%ddt.asp

Новая Зеландия: Заявление о бюджетной политике

http://www.treasury.govt.nz/budgetpolicy/2004/

Послание премьер�министра Новой Зеландии Парламенту

http://www.beehive.govt.nz/ViewDocument.cfm?DocumentID=18877

Онтарио: Бюджетная речь министра финансов

http://www.gov.on.ca/FIN/bud03e/statement.htm

Великобритания: Бюджетная речь Канцлера Казначейства

http://www.hm%treasury.gov.uk/budget/bud_bud03/bud_bud03_speech.cfm

Отчеты о результатах (практические примеры)

Австралия: Отчет Правительства � Ключевые показатели

http://www.pm.gov.au/gov_rep_card/gov_report_card.cfm

Австралия: Годовой отчет Министерства финансов и управления

http://www.finance.gov.au/Publications/

Канада: Отчеты о деятельности департаментов (представлены фактические

отчеты)

http://www.tbs%sct.gc.ca/tbsimScripts/topic%sujet%

list_e.asp?ID=138&view=expand

Канада: Годовой отчет о социальных показателях: "Результаты Канады 2003"

http://www.tbs%sct.gc.ca/report/govrev/03/cp%rc_e.asp

В Новой Зеландии годовые отчеты представлены на веб�страницах каждого из

министерств. Веб�страницы министерств можно найти по адресу:

http://www.govt.nz/en/search/govt%agency%list/. Пример одного из годовых

отчетов Казначейства можно найти по представленной ниже ссылке:

http://www.treasury.govt.nz/annualreport/

В Онтарио отчеты по целевым значениям показателей, закрепленных в

бизнес�плане предшествующего года, включены в бизнес план (см. раздел по

практическим примерам стратегических/бизнес планов)

Великобритания: фактически достигнутые результаты по сравнению с

Соглашениями о предоставлении услуг по широкому кругу департаментов и

агентств

http://www.hm%treasury.gov.uk/performance/index.cfm

Великобритания: доступ к отчетам о результатах деятельности всех

правительственных департаментов и агентств

http://www.hm%

treasury.gov.uk/documents/public_spending_and_services/publicservice_perform%

ance/pss_perf_table.cfm

17 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 19: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

18œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Программы повышения качества государственных услуг

Австралия: Центрлинк � государственное агентство, предоставляющее

широкий спектр услуг по принципу "единого окна"

http://www.centrelink.gov.au/internet/internet.nsf/about_us/index.htm

Канада: Руководство о качестве государственных услуг

http://www.tbs%sct.gc.ca/pubs_pol/opepubs/TB_O/13QG_e.asp

Канада: Руководство по измерению степени удовлетворенности клиентов

http://www.tbs%sct.gc.ca/pubs_pol/opepubs/TB_O/2QG%

PR_e.asp?printable=True

Новая Зеландия: Предложение об интегрировании предоставления услуг

(Обзор Центра)

http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?NavID=177&DocID=2759

Великобритания: Программа хартий о государственных услугах

http://www.chartermark.gov.uk/atoz/a%z.htm

Великобритания: Обзор расходов по перераспределению ресурсов на

предоставление услуг

http://www.civilservice.gov.uk/reform/documents/ERconsultation.pdf

Стратегические/Бизнес�планы (практические примеры)

В Австралии такая информация (планируемые непосредственные результаты и

расходы) представлена в Заявлениях о бюджетном портфеле. Один из

примеров по Министерству образования, науки и обучения представлен

ниже.

http://www.dest.gov.au/budget/PBS/2003/pdf.asp

Канада: Отчеты о планах и приоритетах

http://www.tbs�sct.gc.ca/tbsimScripts/topic�sujet�

list_e.asp?ID=136&view=expand

В Новой Зеландии заявления о намерениях представлены на веб�сайтах

отдельных министерств. Веб�страницы министерств можно найти по адресу:

http://www.govt.nz/en/search/govt�agency�list/. Пример Заявления о

намерениях Казначейства Новой Зеландии представлен ниже:

http://www.treasury.govt.nz/soi/2004/

В Онтарио бизнес�планы представлены на веб�страницах отдельных

министерств, которые можно найти на сайте www.gov.on.ca. Пример бизнес�

плана Министерства образования представлен ниже:

http://mettowas21.edu.gov.on.ca/eng/general/business/edu%plan.html

Великобритания: доступ ко всем соглашениям о государственных услугах и

соглашениям о предоставлении услуг

http://www.hm%

treasury.gov.uk/documents/public_spending_and_services/publicservice_perform%

ance/pss_perf_table.cfm

Page 20: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

Руководства/инструкции по стратегическому (бизнес)

планированию и отчетности о результатах

Австралия: Руководство по подготовке годовых отчетов

http://www.dpmc.gov.au/pdfs/annualreportrequirements.pdf

Канада: Руководство по подготовке отчетов о планах и приоритетах

(стратегических планов департаментов)

http://www.tbs%sct.gc.ca/est%pre/20042005/guide_0405_e.pdf

Канада: Руководство по подготовке отчетов о результатах деятельности

департаментов (результатов деятельности за год)

http://www.tbs%sct.gc.ca/pubs_pol/opepubs/TB_H/WKB_e.asp

Передовая практика в подготовке отчетов о результатах в исполнительных

агентствах и других государственных органах (Национальный орган аудита,

Великобритания)

http://www.nao.org.uk/publications/nao_reports/9900272.pdf

Новая Зеландия: Руководство по подготовке заявлений о намерениях

(стратегических планов министерств)

http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?NavID=114&DocID=3540

Новая Зеландия: Руководство по подготовке годовых отчетов (отчетов о

результатах деятельности).

http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?NavID=114&DocID=3543

США: Инструмент оценки программ (оценка эффективности программ на

федеральном уровне)

http://www.whitehouse.gov/omb/part/

Веб�сайт Всемирного банка: данная публикация и сопутствующие

отчеты

www.worldbank.org.ru

19 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 21: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

20œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 22: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

21 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

I ОПТИМИЗАЦИЯ СТРУКТУРЫ И ФУНКЦИЙ ПРАВИТЕЛЬСТВА

1.1. Введение

В этой главе представлены различные подходы к определению оптимальных

структуры и набора функций органов государственной власти. Представлена

оценка международных подходов и практического опыта проведения про�

граммных и функциональных обзоров как элемента программы администра�

тивной реформы. Анализ основан на двадцати пяти примерах программных и

функциональных обзоров, проведенных в четырнадцати различных странах

(примеры более подробно описаны в Приложении 1).

В разделе 1.2 представлен анализ международного опыта, тогда как в раз�

деле 1.3 приведены примеры отдельных подходов и методологий, использован�

ных при проведении наиболее распространенных типов программных и функ�

циональных обзоров. В разделе 1.4 представлены рекомендации по методоло�

гии, которая могла бы быть использована при проведении подобных обзоров в

России в рамках программы административной реформы, учитывающая как ус�

ловия и потребности России, так и международный опыт в данной сфере.

1.2. Международный опыт проведения программных и функцио9

нальных обзоров

Страны, опыт проведения функциональных обзоров в которыхбыл изучен.

Сравнительный анализ, проведенный в этой главе, основывается на оценке

зарубежного опыта программных и функциональных обзоров:

• Бразилия — инвентаризация программ правительства.

• Обзоры, проведенные в Канаде:

— Обзор "Правительство Канады — программа 1994 г."

— "Правительство Канады — текущие обзоры альтернативных механиз�

мов предоставления услуг".

— "Канада: Провинция Альберта — текущие обзоры альтернативных

механизмов предоставления услуг ".

— "Канада: Провинция Манитоба — текущие обзоры альтернативных

механизмов предоставления услуг ".

— "Канада: Провинция Нью�Брансуик — обзор программ и услуг".

— "Канада: Провинция Онтарио — текущие обзоры альтернативных ме�

ханизмов предоставления услуг ".

— "Канада: Провинция Квебек — программа создания автономных

служб".

— "Канада: город Виннипег — обзоры эталонных моделей управления"

• Ямайка — диагностические обзоры модернизации агентств.

• Иордания — функциональный обзор Департамента административного

развития.

• Казахстан — функциональный обзор (1998 г.).

Page 23: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

• Латвия — функциональный обзор Министерства сельского хозяйства

(1999 г.).

• Македония — обзор сокращения фонда заработной платы в 2001 г.

• Новая Зеландия — обзоры государственного сектора.

• Никарагуа — структурные и функциональные диагностические обзоры.

• Папуа Новая Гвинея — функциональные обзоры.

• Обзоры, проведенные в Танзании:

— "Танзания: обзоры статуса ведомств".

— "Танзания: обзоры характера организации и эффективности".

• Таиланд: функциональные обзоры, проведенные в 2000 г.

• Обзоры, проведенные в Великобритании:

— "Великобритания: обзоры предварительных вариантов".

— "Великобритания: обзоры качества услуг и соотношения цены и каче�

ства услуг".

— "Великобритания: испытание в рыночных условиях".

— "Великобритания: фундаментальные обзоры расходов".

Цели функциональных обзоров

Реформаторы разных стран проводили программные и функциональные

обзоры в силу ряда причин. Наиболее распространенной причиной были бю�

джетные ограничения: в этом случае обзоры разрабатывались с целью выявле�

ния возможностей по существенной экономии средств. Другие обзоры были

проведены в ответ на давление политического руководства, заинтересованно�

го в повышении гибкости правительственной машины и эффективности дости�

жения непосредственных и конечных результатов государственной политики. В

ряде случаев обзоры были проведены под давлением частного сектора или

граждан, заинтересованных в повышении качества и релевантности государст�

венных услуг.

Обзоры могут преследовать две основные цели: организационную и стра�

тегическую. В организационном плане обзоры могут определять отдельные ми�

нистерства, ведомства или рабочие подразделения, которые подлежат реорга�

низации с целью достижения большей эффективности, результативности или

экономичности. В стратегическом плане обзоры могут указывать на определен�

ные виды деятельности или услуг как на деятельность или услуги, требующие

пристального внимания, или могут выдвигать требование о том, чтобы все стра�

тегии и программы государственной власти подлежали рассмотрению.

Узкие рамки изучения того, каковы структура и управление той или иной

совокупности организаций, без каких�либо попыток обследовать стратегии, ко�

торые предлагается претворить в жизнь, являются примером классического об�

зора операционной эффективности. Вопрос в данном случае ставится так: "Как

мы можем сократить текущие расходы или улучшить качество предоставляемых

услуг в ходе реализации этих программ?" И наоборот, сосредоточение внима�

ния на политике и программах правительства без отражения в обзоре органи�

зационных мероприятий, обеспечивающих претворение в жизнь этих стратегий

22œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 24: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

и программ, представляет собой изучение "чистой" эффективности политичес�

ких стратегий и программ. Вопрос здесь ставится следующим образом: "Что

нам лучше всего удается?"

Разумеется, оба упомянутых подхода взаимосвязаны. Операционная эф�

фективность и действенность программ неразрывно связаны между собой. Во�

прос о том, что "должны" делать правительства, неизбежно увязывается с во�

просом о том, что они "могут" делать хорошо. Однако эта связь не является ме�

ханической, и при проведении обзоров эффективности и результативности

различные правительства принимают варьирующиеся по степени детализации

подходы в зависимости от того, в какой организационной структуре и какой по�

литике заинтересованы данные правительства в настоящий момент.

Типология программных и функциональных обзоров

Существуют пять основных типов программных и функциональных обзоров.

Хотя возможно достаточно большое число различных подходов и сочетаний,

можно выделить пять основных типов обзоров, преследующих все более узкие

цели (см. Рис. 1).

1. "Чистые" политические или программные обзоры.

Описание:

Эти обзоры нацелены на проведение всеобъемлющей политики реформ,

подразумевая, что реализация программ, не носящих первоочередного харак�

тера, будет прекращена, а также что все усилия будут направлены на выполне�

ние приоритетных задач. В рамках этих обзоров не предпринимается подроб�

ный анализ мероприятий организационного уровня, не разрабатываются по�

дробные планы реструктуризации и не выявляются изменения на уровне дело�

вых процессов.

Типичные области применения:

К этой категории относятся многочисленные усилия по определению (или

переопределению) государственного сектора в странах с переходной эконо�

микой. Обзоры, связанные с подготовкой исключения из государственной

практики видов деятельности, не входящих в разряд основных, и прекращения

выполнения неправительственных функций, включая обзор ведомств/государ�

ственных предприятий, подлежащих ликвидации или приватизации, также под�

падают под эту категорию, поскольку последующая организационная перест�

ройка носит побочный характер по отношению к более масштабной цели лик�

видации неприоритетных программ.

Примеры:

• Бразилия —список правительственных программ;

• Обзор "Правительство Канады — программы 1994 г.";

• Казахстан — функциональный обзор 1998 г.

2. "Чистые" обзоры эффективности.

Описание:

Этот вид обзоров не предусматривает серьезных изменений в политике и

23 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 25: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

программах правительства; напротив, он сфокусирован на выявлении измене�

ний в организационных и деловых процессах, которые обеспечат достижение

тех же результатов с большей эффективностью.

Типичные области применения:

Обзоры могут быть обусловлены причинами бюджетного характера с це�

лью прекращения найма на работу и замораживания заработной платы, а так�

же уменьшения размеров основных выплат или же повсеместного сокращения

сотрудников и снижения пенсионного возраста. Эти обзоры могут также быть

одной из подготовительных мер по разработке целевых значений показателей

эффективности деятельности министерств и ведомств.

Примеры:

• Македония — проведение в 2001 г. обзора сокращения фонда заработ�

ной платы.

3. Программные обзоры и обзоры эффективности на более высоких уров%

нях иерархии.

Описание:

Этот вид обзоров предусматривает всеобъемлющие реформы, включаю�

щие переход от неприоритетных задач к первоочередным, а также изменение

деловых процессов в масштабах правительства в целом, включая крупномас�

штабную перестройку государственного аппарата.

Типичные области применения:

В Новой Зеландии эти обзоры имели ярко выраженную направленность

"сверху вниз", носили централизованный характер и были главным образом

инициированы экспертами. Приверженность политического руководства к про�

ведению обзоров и концептуальная жесткость стали основными характеристи�

ками подобных обзоров. Их более широкое признание со стороны большей

части государственного сектора пришло позднее, и наблюдалось относительно

мало попыток широкого участия в процессе проведения таких обзоров.

Примеры:

• Новая Зеландия — обзоры государственного сектора.

4. Функциональный обзор на уровне министерств/ведомств.

Описание:

В рамках данных обзоров проводится изучение возможностей по доработ�

ке некоторых программ, прекращению выполнения некоторых мероприятий,

реструктуризации некоторых министерств/ведомств, однако не затрагиваются

вопросы крупномасштабных перемен в государственном аппарате в целом.

Типичные области применения:

Подобные обзоры могут быть нацелены на устранение дублирования, кон�

солидацию исполнения аналогичных услуг и слияние аналогичных функ�

ций/структурных подразделений различных министерств и ведомств. Такие об�

зоры обычно основаны на четкой методологии/критериях, установленных цен�

тром (Аппарат Кабинета, Министерство финансов), и обычно проводятся груп�

пами, в состав которых входят представители центральных ведомств, министер�

ства/ведомства, анализ которого проводится, а также внешние эксперты и кон�

24œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 26: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

сультанты. Создается впечатление, что в настоящее время накоплен значитель�

ный международный опыт разработки и проведения данного вида исследова�

ний.

Примеры:

• Обзоры, проведенные в Великобритании: обзоры основополагающих

расходов; обзоры предоставления услуг более высокого качества и обзоры

соотношения издержек и качества

• Обзоры, проведенные в Канаде: "Правительство Канады — продолжаю�

щиеся обзоры предоставления других форм услуг";"Провинция Альберта —

продолжающиеся обзоры предоставления других форм услуг"; "Провинция

Манитоба — продолжающиеся обзоры предоставления других форм ус�

луг"; "Провинция Нью�Брансуик — Программные обзоры и обзоры предо�

ставляемых услуг"; Канада: "Провинция Онтарио — продолжающиеся об�

зоры предоставления других форм услуг" Канада: "Провинция Квебек —

Программа подразделения по предоставлению автономных услуг"; "Кана�

да: город Виннипег — обзоры справочной модели управления";

• Латвия — функциональный обзор министерства сельского хозяйства за

1999 г.;

• Никарагуа — структурные и функциональные диагностические обзоры;

• Папуа Новая Гвинея — функциональные обзоры;

• Обзоры, проведенные в США: обзоры "снизу вверх" министерства обо�

роны;

• Обзоры, проведенные в "Танзании — обзоры характера организации и

эффективности";

• Таиланд — функциональные обзоры, проведенные в 2000 г.

5. Обзоры на более низких организационных уровнях и реинжиниринг де%

ловых процессов.

Описание:

Данные обзоры приводят к изменению или отказу от ряда функций и услуг,

оказываемых в рамках определенного министерства/ведомства, или нацелены

на комплексную реструктуризацию определенного ведомства.

Типичные области применения:

Данные обзоры обычно сфокусированы на консолидации исполнения ана�

логичных услуг в пределах одного и того же министерства или ведомства, могут

предполагать такие варианты, как автоматизация, переход на систему подряда

или испытание в рыночных условиях (развитие конкуренции в сфере предо�

ставления административных услуг).

Примеры:

• Обзоры, проведенные в Великобритании: обзоры предварительных вари�

антов; изучение состояния рынка;

• Обзоры, проведенные в Канаде: "Провинция Квебек — программа под�

разделения по предоставлению автономных услуг";

• Обзоры, проведенные в Танзании: обзоры статуса ведомств;

• Ямайка — диагностические обзоры модернизации ведомств.

25 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 27: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

Рисунок 1. Выбор вариантов фокусирования обзора

Согласование функциональных обзоров с бюджетным процес�

сом

Определяющая характерная черта обзоров эффективности и результатив�

ности состоит в том, что они влекут за собой дискретный подход к составлению

рекомендаций по внесению изменений, находящийся за пределами обычного

цикла бюджета и планирования. Однако совершенно очевидно, что результа�

ты подобного обзора в конечном счете должны быть включены в бюджет. Обзо�

ры не дадут никаких результатов, если центральные органы государственной

власти предлагают реформы, находясь в положении, в котором у них нет ни до�

статочной бюджетной информации для всестороннего обоснования реформ, ни

26œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 28: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

27 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

необходимых рычагов для их осуществления в полном объеме. Обзоры также

привели бы к неудовлетворительным результатам, если бы в них определялись

необходимые поправки в законодательство, однако отсутствовала бы оценка

вероятности внесения таких поправок. Наконец, существует значительная

опасность неверного выбора сроков, когда Министерство финансов/Бюджет�

ное управление будет получать рекомендации в неподходящий момент бюд�

жетного цикла.

Всесторонний охват бюджета

Обзоры на более высоких уровнях иерархии и основные обзоры обычно

имеют дело с более чем одной административной единицей. При изучении взя�

тых в целом программ или при сосредоточении внимания на министерствах и

подчиненных им органах, в рамках обзоров рассматриваются все органы, вно�

сящие свой вклад в ту или иную программу, и может рекомендоваться перерас�

пределение ресурсов между этими органами и внутри них. Упомянутые обзоры

исходят из предпосылки о том, что министерства обладают информацией о де�

ятельности подчиненных им органов, а также достаточными полномочиями для

принудительного внесения изменений в структуру и приоритеты.

Упомянутые информация и полномочия на принудительное внесение изме�

нений в значительной степени исходят из бюджета. Когда те или иные поступ�

ления и расходы носят внебюджетный характер, головное министерство может

не знать всех подробностей деятельности подчиненных ему органов и поэтому

имеет ограниченные возможности внесения изменений в принудительном по�

рядке, поскольку соответствующий подчиненный орган обладает фактической

автономией. Внебюджетные механизмы возмещения затрат могут значительно

осложнить эту проблему. Когда воздействие налогово�бюджетных факторов

побуждает государственные органы и организации финансировать свою дея�

тельность путем сбора внебюджетных средств с потребителей, это вновь приво�

дит к тому, что у ведомств имеются лишь незначительные стимулы положитель�

но реагировать на требования контролирующего упомянутые ведомства мини�

стерства о проведении рационализации или изменении политики.

Придание гибкости полномочиям министерств/ведомств

Одним из факторов, способствующих скачкообразным успехам обзоров

эффективности и результативности в странах ОЭСР, является то, что в них пра�

вовые полномочия ведомств и программ обладают достаточной гибкостью или

меняются по результатам обзора. Обзор "Правительство Канады � программа

1994 г." и проведенные в Великобритании — обзоры предоставления услуг бо�

лее высокого качества и обзоры соотношения издержек и качества потребова�

ли сравнительно небольших правовых изменений, поскольку соответствующие

министерства во многом обладают полномочиями вносить изменения в структу�

ру исполнительных органов и просто прекращать предоставление тех или иных

услуг3.

3 Реформы системы межбюджетных трансфертов, безусловно, представляли собой исключение вэтом смысле и потребовали значительных изменений в законодательстве (Tupper, 1996).

Page 29: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

28œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

В других европейских и латиноамериканских странах с иными традициями

государственного управления положение сильно отличается от вышеупомяну�

тых условий. Поэтому в контексте этих стран обзоры эффективности и резуль�

тативности должны учитывать возможность того, что внесение значительных из�

менений в программы потребует наличия соответствующего законодательства

со всеми вытекающими из этого неопределенностями.

Координация с бюджетным циклом

Обзоры программ высокого уровня обычно формируют весь бюджетный

процесс, причем о сокращениях бюджетных средств, выделяемых соответству�

ющим министерствам, объявляется в начале бюджетного цикла. В широкомас�

штабной программе по Федеральной архитектуре правительства, иницииро�

ванной в Соединенных Штатах, справедливо подчеркивается, что модель "бу�

дет мало применима к агентствам, если переход на нее осуществится после то�

го, как агентства завершат основные этапы планирования своих капитальных

расходов". Обзоры на уровне министерств/ведомств оказывают свое влияние

на протяжении бюджетного цикла. Для проведения этих обзоров отдельные ми�

нистерства/агентства обязаны представить свои планы рационализации после

определения основных бюджетных параметров. В некоторых случаях, чаще

всего в условиях парламентской демократии, можно вполне обоснованно пред�

положить, что министерства/агентства будут соблюдать дисциплину процесса

проведения обзоров и представлять на рассмотрение радикально сокращен�

ные бюджеты, составленные на основе результатов обзоров. В других случаях

более вероятной является ситуация, при которой Министерство финансов/Бю�

джетное управление берет на себя ведущую роль в предложении оценки ново�

го бюджета, основанной на окончательных результатах обзора.

Ключевым вопросом является выбор сроков. Если реалистичный срок прове�

дения всестороннего исследования составляет примерно 6 месяцев, то это оз�

начает, что необходимо начинать обзоры задолго до окончательного урегули�

рования вопроса о бюджете, которым занимается Министерство финан�

сов/Бюджетное управление. В условиях отсутствия временного промежутка

между окончанием проведения анализа и окончанием подготовки бюджета,

Министерству финансов/Бюджетному управлению придется столкнуться с це�

лым рядом незавидных альтернатив. Эти органы могут перестроить оценки,

почти полностью основанные на произвольных умозаключениях, или же подо�

ждать следующего года, поскольку только тогда станет возможным использова�

ние данных проведенного обзора. Наконец, Министерство финансов и Бюд�

жетное управление, разумеется, могут попытаться добиться внесения в бюджет

соответствующих поправок со всеми возможными политическими рисками и за�

тратами времени, необходимыми центральному органу для внесения подобных

изменений в законодательство.

Page 30: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

29 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Формальная оценка международного опыта проведения функ�

циональных обзоров

Из всех изученных международных обзоров лишь немногие подвергались

какой�либо систематической оценке.

Из всех "чистых" политических и программных обзоров был тщательно изу�

чен обзор "Правительство Канады � программа 1994 г.", и результаты этого

анализа крайне позитивны (см. Armpit and Bourg Ault, 1996; Auction and Savoy

1998; Auditor General of Canada, 1998; Davis, Weller, Creswell and Egging,

1999; Mets, 1995; Peters and Savoy, 1998; Treasury Board of Canada Secretariat,

2001). Специалисты, производившие оценку этого обзора, отмечают, что его

воздействие произвело большое впечатление. Сэкономленные благодаря упо�

мянутому исследованию бюджетные средства составили 3,9 млрд. канадских

долларов при общем размере бюджета на 1995/1996 финансовый год 52

млрд. канадских долларов, а в 1996/1997 финансовом году удалось сэконо�

мить 7,2 млрд. канадских долларов. Более того, все это было достигнуто без за�

бастовок или других значительных проблем в области трудовых отношений.

Важно отметить, что другие обзоры программ не привели к достижению

столь положительных результатов. Еще один, более ранний обзор, проведен�

ный в Канаде оперативной группой Нилсена в середине восьмидесятых годов

ХХ столетия, породил множество томов материалов, посвященных оценке ве�

домственных программ и политики, и внес большое количество рекомендаций

по осуществлению перемен. Однако по целому ряду причин было предпринято

мало очевидных практических шагов, направленных на претворение в жизнь

предложенных реформ. Пожалуй, этот обзор был слишком претенциозным и

замыкался лишь на задаче достижения экономии за счет повышения эффектив�

ности, а не на пересмотре роли правительства. Подобный подход вполне мог

привести к некоторой путанице между рекомендуемой упомянутым исследова�

нием политикой и предлагаемыми им институциональными изменениями. Про�

ведение обзора также всячески поощрялось на политическом уровне со сторо�

ны нового правительства. В результате возникало подозрение о наличии у это�

го исследования скрытого политического подтекста, что подрывало доверие к

нему и не способствовало поддержке рекомендуемых им перемен. Кроме того,

в период дефицита финансовых средств, который наблюдался в восьмидесятых

годах, бюджетные ограничения не были достаточно жесткими. Работа Комис�

сии Грейс, созданной в США в 1983 г., также привела к сомнительным резуль�

татам.

Как отмечает Шик, успешные обзоры программ, вероятно, обязаны своим

триумфом, скорее духу времени, а не каким�либо своим техническим нововве�

дениям. Он указывает на то, что почти все страны, пытавшиеся в период с шес�

тидесятых по девяностые годы ХХ века создать ту или иную систему формально�

го анализа и обзоры программ, потерпели неудачу. "Нидерланды не достигли

большого прогресса в результате проводившейся там работы по пересмотру

имеющихся методов, в которой принимал участие кабинет и которая состояла

в отборе программ их повторного изучения; Швеция не добилась весомых ре�

зультатов в процессе программного составления бюджета; Великобритания

ввела, а затем отменила некую систему анализа и обзоры программ; Соеди�

Page 31: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

30œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

ненные Штаты приняли далеко идущую систему планирования, составления

программ и формирования бюджета, и другие страны также ввели у себя ана�

логичные новшества" (Schick, 1999, p. 7). Он делает вывод о том, что причиной

этих многочисленных неудач стало отсутствие в настоящее время у избирате�

лей и политиков убежденности в насущной необходимости прекращения роста

государственных расходов и перераспределения ресурсов путем изъятия

средств, выделенных на выполнение неприоритетных задач, и направления их

на достижение первоочередных целей. Несмотря на то, что перераспределение

средств от одних программ к другим по�прежнему представляется сложным де�

лом, политические настроения девяностых годов таковы, что усилия по реструк�

турированию правительственных программ и расходов, воспринимаются го�

раздо благосклоннее, чем в период длительного послевоенного роста". Другие

обзоры проведения масштабных обзоров программ носят менее критический

характер (OECD, 1999).

Несмотря на то, что Обзор программ 1994 г. в Канаде относится здесь к ка�

тегории "чистого" политического и программного обзора, по существу, дело

сводится лишь к вопросу о придании особого значения определенному компо�

ненту этого исследования. В нем также содержится программа внесения изме�

нений в структуру государственного аппарата. Кроме того, в данном обзоре

инициируется масштабная программа по созданию специальных операцион�

ных агентств, заключению контрактов с частными компаниями и некоммерчес�

кими организациями. Однако эти реформы в сфере управления и меры повы�

шения эффективности не составляли основы упомянутых реформ.

Обзор программ и эффективности на высоких уровнях иерархии, прове�

денный в Новой Зеландии под названием "Обзоры государственного сектора",

также подвергался широкой оценке. См., например, Boston, Martin, Pallot and

Walsh, 1996; Manning 1995; Schick, 1996. Руководящая группа 1991 г. сооб�

щила о претворении в жизнь всеобъемлющих реформ в Новой Зеландии, отме�

тив в общих чертах, что механизмы подотчетности довольно хорошо перенес�

ли "шоковую терапию" перемен. В этом обзоре использовались интервью с ми�

нистрами, интервью с группами лиц и опрос президентов и директоров компа�

ний, и все это дополнялось изучением конкретных случаев. Совсем недавно

(Boston, 2000) поступило сообщение о том, что результаты упомянутого обзо�

ра остаются неясными, но общее содержание его оценки носит положительный

характер.

Здесь, вероятно, также можно упомянуть Комиссию по функциональным об�

зорам при Президенте Южно�Африканской Республики, однако никакой ин�

формации относительно их оценки нет (The Presidential Review Commission,

1998).

Результаты функциональных обзоров на уровне министерств/ведомств,

проводившихся в Латвии (Функциональный обзор министерства сельского хо�

зяйства) и в США (Обзор Департамента обороны по "восходящему" принци�

пу), оценивались с разной степенью детализации. После проведения латвий�

ского обзора его результаты были подвергнуты оценке независимым консуль�

тантом, который пришел к выводу о том, что рекомендации этого обзора были

успешно претворены в жизнь, хотя время, прошедшее с момента окончания об�

Page 32: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

31 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

зора до проведения оценки было недостаточным (Istvan, 2000). Главное бюд�

жетно�контрольное управление Соединенных Штатов дало всестороннюю

оценку обзору Департамента обороны, проведенному в США (General

Accounting Office, 1995). Согласно оценке этого управления, Министерство

обороны включило в свои требования необоснованные допущения о наличии у

него вооруженных сил, вспомогательного потенциала и других ресурсов, кото�

рые, по мнению Министерства, были ему необходимы.

В одной из последних оценок проведенных в Великобритании эксперимен�

тальных обзоров соотношения стоимости и качества в местных органах власти

отмечалось, что процессы, необходимые для проведения таких обзоров, требо�

вали существенных усилий, но были выполнимы. Среди дополнительных пре�

имуществ обзоров отмечалось расширение знаний сотрудников о нововведе�

ниях, имевших место в других органах власти. По имеющимся данным, повыше�

ние качества предоставляемых услуг и эффективности носило неоднородный

характер и со статистической точки зрения являлось незначительным. Тем не

менее были выявлены отдельные улучшения в этой области.

Не было обнаружено всеобъемлющих оценок "чистых" обзоров эффектив�

ности или организационных обзоров на более низких уровнях иерархии и ре�

инжиниринга деловых процессов. Полученные из Македонии первоначальные

результаты проведения подобного обзора позволяют предположить, что про�

гресс, достигнутый в области получения значительной экономии за счет повы�

шения эффективности, носит ограниченный характер.

Имеется крайне мало данных об издержках проведения обзоров. В оценке

проведенных в Великобритании экспериментальных обзоров соотношения из�

держек и качества отмечалось, что только половина ответственных руководите�

лей ощущала, что последующая экономия возместит издержки проведения об�

зоров (Department of Environment, 2001). Однако остается неясным, является ли

это точным прогнозом фактических издержек и выгод проведения обзоров.

Что определяет тип обзора?

В целом создается впечатление, что обзоры эффективности и результатив�

ности предпринимаются не по причине наличия достаточно большого объема

знаний, подтверждающих, что обзоры действительно приводят к измеримым и

устойчивым улучшениям в области повышения эффективности и результативно�

сти. Следовательно, если побудительным мотивом проведения обзоров скорее

является надежда на положительный результат, а не уверенность в нем, то воз�

никает вопрос: что же заставляет проводить их? Само собой разумеется, что

давление налогово�бюджетных факторов обеспечивает здесь широкий кон�

текст, сопровождаемый возобновленным стремлением к законности со стороны

правительств (по крайней мере, стран ОЭСР). Форма проводимых в опреде�

ленных странах обзоров диктуется идиосинкразией местной политической эко�

номии, но несколько побудительных мотивов выделяются там среди прочих.

На основе ограниченных данных и фактов, выявленных при проведении

оценок результатов обзоров, представленных в приложении 1, создается впе�

чатление, что "чистые" обзоры политики или программ связаны с некоторой де�

легитимизацией обычного политического процесса. Как Бразилия, так и Кана�

Page 33: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

32œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

да сталкивались с исторически сложившимися и повсеместно признаваемыми

проблемами в поддержании общей бюджетной дисциплины, и правительствен�

ные круги признают, что факторы давления "снизу вверх" недостаточно урав�

новешиваются ограничениями, налагаемыми "сверху вниз". См., например, ра�

боту (Kelly, 2000), в которой отмечается, что в Канаде даже при наличии поли�

тической воли к введению ограничений расходов политический потенциал для

проведения в жизнь этих добрых намерений зачастую отсутствовал. В работе

(Alesina, Hausmann, Hommes and Stein, 1999) отмечается удивительно сбалан�

сированный характер институциональных механизмов в Бразилии, которые на�

половину являются коллегиальными и наполовину иерархическими4. Обзор по�

литики за пределами обычных институциональных ограничений становится ра�

циональной стратегией.

В Бразилии опасались, что скрытое политическое сопротивление в чиновни�

чьей среде сорвет достижение любых конкретных целей реформ, и тогда там

сделали выбор в пользу проведения "чистого" обзора политики, основанного

на некоем неводе выуживания информации без постановки конкретных целей.

В Канаде, наоборот, удалось наладить дисциплину в государственном секторе

и четко определить конкретные количественные цели проведения обзора поли�

тики.

Проведенный в Македонии "чистый" обзор эффективности являлся непо�

средственным результатом давления со стороны организаций�доноров. Прави�

тельство Македонии согласилось с МВФ и решило значительно сократить фонд

оплаты труда центрального правительства на 2001 г., а также установить верх�

ний предел общего уровня заработной платы, выплачиваемой из "специаль�

ных" (внебюджетных) доходов. Согласованное уменьшение фонда оплаты тру�

да было разработано с целью сокращения численности центральных органов

власти в 2001 г. (предполагалось сократить до 6000 человек). Всемирный банк

разработал методику, которую затем предложил правительству Македонии с

целью выполнения достигнутого с МВФ соглашения без ослабления потенциа�

ла правительства по проведению структурных реформ.

В проведении обзора программ и эффективности на высоком уровне в Но�

вой Зеландии большую роль сыграло присутствие сильного центрального орга�

на (Казначейство), имевшего прекрасные связи с относительно небольшим де�

ловым и профессиональным сообществом, а также отличавшегося необычай�

ной последовательностью в политических и идеологических позициях. (Lowe

and Roper, 1996).

Существуют различные силы, побуждающие проведение функциональных

обзоров на уровне министерств/ведомств. Пример США, по крайней мере, ча�

стично иллюстрирует защитный маневр со стороны соответствующего ведомст�

ва, желающего избавиться от грядущих трудностей в области финансирования.

В то же время проведение всех этих видов обзоров, несомненно, стимулирует�

ся влиянием широко распространенного мнения о том, что новые технологии и

подходы в области управления дают возможность добиться повышения эффек�

4 "Иерархические процедуры" подразумевают наличие основанных на ожидаемых ограничениях,

сдерживающих рост размеров дефицита, процедур голосования, построенных по принципу "сверху

вниз", и прозрачности. Термин "коллегиальные" относится к процедурам, имеющим противоположные

характеристики.

Page 34: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

33 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

тивности деятельности. Проведенные в Канаде обзоры "альтернативных меха�

низмов предоставления услуг" имеют наиболее ярко выраженный идеологиче�

ский подтекст, отражающий появление новых, актуальных идей5.

Рисунок 2. Отличительные черты обзоров эффективности и результативности

5 Важно помнить о том, что последние сравнительные исследования реформ опровергают гипотезу о

наличии какой�либо единой и оптимальной модели, к которой в своем развитии последовательно

стремятся механизмы управления государственным сектором стран ОЭСР. См., например: (Pollit and

Bouckaert 2000).

Page 35: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

34œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Краткое описание выбранных примеров

Более подробное описание страновых примеров обзоров приведено в При�

ложении 1.

1.3. Разработка и проведение программных и функциональных об9

зоров

В данном разделе основное внимание уделяется трем наиболее распрост�

раненным типам обзоров:

• "Чистые" обзоры политики или программ нацелены на проведение ком�

плексных реформ при ограниченном внимании, уделяемом вопросам орга�

низационных условий деятельности;

• "Чистые" обзоры эффективности не предполагают существенных измене�

ний политики и программ, осуществляемых правительством, но основаны на

предположении о том, что изменения в организационной структуре и дело�

вых процессах могут обеспечить достижение аналогичных результатов с

большей эффективностью;

• Функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств рассматрива�

ют вопросы переориентации некоторых программ, отмены некоторых ме�

роприятий, изменения структуры отдельных министерств/ведомств без вне�

сения существенных изменений в структуру правительства в целом. Обзоры являются вспомогательными инструментами для принятия управ�

ленческих решений, а не механизмом, автоматически обеспечивающим един�

ственно правильное решение. Обзоры включают два ключевых элемента:

• Организационные процессы, обеспечивающие управление проведением

исследования и распространение результатов;

• "Схемы принятия решений", включающие правила, приоритеты и крите�

рии анализа.

"Схемы принятия решений" представляют собой метод краткого представ�

ления сложных предпосылок и критериев, лежащих в основе анализа � источни�

ков критики существующей политики и организационной структуры.

"Чистые" политические и программные обзоры

Ключевые элементы процесса

Проведение программного обзора в Канаде включало следующие ключе�

вые этапы (Kroeger, 1998):

• Наличие первоначальной установки политической партии по снижению

дефицита бюджета до уровня 3% к ВВП;

• Данная установка была подтверждена в "тронной речи", где указывалось,

что обещания, данные в течение предвыборной программы, будут выполне�

ны (февраль 1994 г.)6;

• Назначение министра, ответственного за координацию работы (февраль

1994 г.);

6 Тронная речь — термин, используемый для обозначения открытия сессии Парламента выступлениемгенерал�губернатора Канады.

Page 36: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

35 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

• Создание специального Комитета министров для управления обзором;

• Установление критериев оценки программ (февраль — июнь 1994 г.);

• Разработка и обсуждение с Канцелярией Тайного Совета предваритель�

ных целей для каждого министерства7;

• Министры работали над своими предложениями; министр�координатор

провел встречи с отраслевыми министрами для продолжения двусторонних

дискуссий (май — август 1994 г.)

• Министры подготовили стратегические планы и представили их в секрета�

риат, созданный в Канцелярии Тайного Совета, который осуществлял пред�

варительное рассмотрение планов до представления их комитету руководя�

щих служащих8. Рассмотрение на высшем уровне осуществлялось под пред�

седательством главы государственной службы9 по принципу, аналогичному

заседаниям кабинета министров;

• После получения комментариев комитета руководящих служащих пере�

смотренные планы были представлены комитету Министров, что ознамено�

вало начало второго раунда переговоров;

• Министры представили дополнительные отчеты с анализом проблем и во�

просов "горизонтальной" координации, выявленных в рамках первого ра�

унда;

• Министр�координатор представил окончательный отчет Кабинету (январь

— февраль 1995 г.);

• Окончательный отчет был представлен премьер�министру и результаты

были учтены при подготовке бюджета Министерством финансов (февраль

1995 г.);

• Реализация рекомендаций проходила в течение реалистично запланиро�

ванного трехлетнего периода.Специальный комитет министров, который был создан для управления про�

ведением обзора, обеспечивал сильное централизованное руководство и рас�

пространял набор строгих, но четких критериев анализа политики с подробны�

ми критериями анализа программ и начальными целевыми показателями, оп�

ределенными по всей вертикали "сверху вниз" для каждой крупной программы

расходов. Данный процесс стимулировал гибкость и применение нестандарт�

ных подходов в выработке решений для достижения установленных целевых

показателей, позволив выработать на нижнем уровне решения, соответствую�

щие централизованно установленным требованиям. Тесная связь и впоследст�

вии интеграция данного обзора в бюджетный процесс позволила избежать не�

обходимости в использовании каких�либо специальных механизмов монито�

ринга прогресса реализации, не включенных в общий процесс планирования.

Отчетность производилась с использованием традиционных каналов отчетнос�

ти Тайному Совету и Секретариату Совета казначейства.

7 Эквивалент Секретариата Кабинета или Канцелярии.8 В канадской терминологии � "заместителям министра", хотя данный термин может быть неправильно

интерпретирован, так как в данном случае имеются в виду карьерные государственные служащие.9 "Секретарь Тайного Совета", также являющийся карьерным государственным служащим.

Page 37: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

Было уделено много внимания ожиданиям общественности. При этом цент�

ральные и провинциальные органы государственной власти выразили обеспо�

коенность в отношении размера бюджетного дефицита и будущих перспектив

Канады. Оглядываясь назад, понимаешь, что политические деятели пошли на

значительный риск, заостряя внимание общественности на опасности бездейст�

вия. Такая тактика помогла общественности осознать преимущества реформ,

которые во всех остальных отношениях были болезненными, но она вполне

могла спровоцировать ответный удар, направленный против того самого пра�

вительства, которое пыталось ее внедрить.

Несмотря на высокую приоритетность данного процесса, были специально

приняты меры для предотвращения публичных дебатов по техническим аспек�

там программ реформы. Однако в государственном секторе этот процесс был

прозрачным, и в нем активно участвовали все высокопоставленные государст�

венные служащие. Комитет министров изо всех сил старался подчеркнуть, что

анализу подвергается вся государственная политика, в том числе и реализуе�

мая центральными ведомствами. По настоянию главы государственной службы

каждое из центральных ведомств сократило свой штат на 15%. Все понимали,

что центральные ведомства, осуществляющие этот процесс, сами не в состоянии

избежать давления, с которым приходится сталкиваться их коллегам из ве�

домств, занимающихся предоставлением услуг.

Для поддержания концентрации усилий в заданном направлении использо�

вался метод частого повторного провозглашения ряда директив, которые не�

редко включались в речи министров и широко распространялись по всем ве�

домствам.

Обзор сопровождался рядом серьезных изменений в и без того сложной

системе межправительственных отношений Канады, при этом многие

36œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Врезка 1. Критерии программных обзоров·

• Продолжает ли данная программная область или направление деятельности

служить общественным интересам?

• Является ли деятельность государства в данной сфере обоснованной и законо�

дательно закрепленной?

• Является ли текущая роль федерального правительства обоснованной или дан�

ная программа может быть передана на реализацию на уровне провинций?

• Какие направления деятельности можно было бы полностью или частично пере�

дать частному сектору или некоммерческим организациям?

• Как можно было бы повысить эффективность данной программы или направле�

ния деятельности в случае их сохранения?

• Является ли полученный по результатам обзора "пакет" программ и направле�

ний деятельности допустимым в рамках существующих бюджетных ограничений?

Если нет, то от каких программ или направлений деятельности следовало бы от�

казаться?

Источник: (Kroeger, 1998, p. 17)

Page 38: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

37 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

трансферты от федерального правительства к провинциальным органам

государственной власти были объединены и существенно сокращены. Хотя в

обзоре был сделан четкий акцент на согласовании полномочий, некоторые

комментаторы поставили под сомнение реальный объем переданных сфер

ответственности. Фактически основное влияние на межбюджетные отношения

носило фискальный характер: в течение трех лет сокращения федеральных

трансфертов провинциям составили 4,5 млрд. долларов сверх первоначально

объявленных 1,5 млрд. Возможно, данные сокращения послужили

катализатором и создали стимулы для проведения реформ на уровне

провинций в середине � конце 1990�х годов.

Использованные схемы принятия решений

В значительной мере, опираясь на канадский опыт, первичная схема

принятия решений, использованная при проведении обзора программ,

представляет рекомендации для министерств и ведомств по отбору программ,

которые могут быть реструктурированы или закрыты. На первом этапе

осуществляется разделение программ, проводимых соответствующими

министерствами и ведомствами, на определенные взаимосвязанные элементы,

а затем на основании критериев, сформулированных комитетом министров,

необходимо определить, какие программы являются наиболее вероятными

кандидатами на реструктуризацию или закрытие10.

Важно отметить, какая часть государственной политики и проводимых

программ является предметом программного обзора. Обзоры эффективности и

результативности не претендуют на исследование каждой области

государственной политики11. Например, в рамки обзоров не входят:

• Макроэкономическая политика (валютная политика, включая политику в

отношении обменного курса, процентных ставок и финансового сектора);

• Общая бюджетно�налоговая политика (политика в отношении

совокупных расходов, налоговая политика и политика в сфере исполнения

бюджета);

• Торговая политика (политика в отношении тарифов, квот, субсидий и

регулирования);

• Политика на рынке труда и промышленная политика (политика в области

заработной платы, политика в области социального обеспечения и

трудовые нормы).Программные обзоры направлены на анализ социальных и отраслевых

программ, в особенности ключевых программ в сфере социальной политики.

Разумеется, данные программы охватывают большую часть бюджетных расхо�

дов.

10 Имеется также обширная литература по программным обзорам в сфере высшего образования. В

ней идет речь о всеобъемлющих и систематических обследованиях учебных программ. Здесь просле�

живается некая параллель с более узконаправленными функциональными обзорами на уровне мини�

стерств/ведомств, но применительно к данному более масштабному обзору государственных про�

грамм такое сравнение выглядит неуместным. (См. Mets, 1995).11 В публикации (Evans and Manning, 2001) представлен сводный обзор способов классификации по�

литики и программ.

Page 39: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

Схема принятия решений 1. Определение программ, подлежащих реструктуриза9

ции или закрытию.

Источники: Исследования авторов на основе Wilkins, 2001.

Page 40: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

39 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

"Чистые" обзоры эффективности

Ключевые элементы процесса

Всемирный банк разработал и предложил Правительству Македонии мето�

дику выполнения соглашения, достигнутого Правительством с МВФ, без сниже�

ния потенциала Правительства по проведению необходимых реформ. Этот

подход предусматривал, что Министерство финансов должно подготовить бю�

джет с установлением ограничений объема фонда оплаты труда для отдельных

министерств и ведомств и замораживанием найма и заработной платы в 2001

г. Предполагалось установить данные ограничения на таком уровне, чтобы об�

щий фонд оплаты труда всех министерств и ведомств представлял собой согла�

сованную совокупную предельную сумму, а ограничения для отдельных минис�

терств и ведомств отражали включение в бюджет Центрального Правительства

специальных доходов и исключение агентств и функций, которые планируется

передать частному сектору.Предполагалось также, что установленные ограничения должны задавать

целевые показатели эффективности деятельности для недавно слитых минис�

терств и принимать во внимание те министерства и ведомства, в которых в пре�

дыдущие годы имело место наиболее значительное повышение фонда оплаты

труда, если такое повышение не было подкреплено убедительными основания�

ми. Все остальные сокращения Правительство намеревалось распределить

между всеми отраслями с разграничением, по мере возможности, более и ме�

нее приоритетных областей.

Был разработан специальный программный пакет, предназначенный для

расчета сокращения штатной численности, который в июле 1999 г. был предо�

ставлен правительству в целях содействия расстановке приоритетов и опреде�

лению реально достижимых целевых показателей в отношении чистой эконо�

мии расходов на оплату труда, а также оказания отдельным распорядителям

бюджетных средств помощи в разумном планировании сокращения численно�

сти (Reid, 1999). Дополнением этому послужило проведенное Всемирным бан�

ком всеобъемлющее обследование институциональных проблем (Обследова�

ние государственных расходов и институциональных структур), за которым по�

следовали более подробные рекомендации для Правительства о преимущест�

вах и рисках, связанных с различными вариантами сокращения фонда оплаты

труда (Dorotinsky, 2000).

Использованные схемы принятия решений

Схема принятия решений, использованная при проведении обзора, изло�

жена ниже. Она начинается с требования по определению временных рамок

для достижения роста эффективности и требуемой величины экономии средств.

Эта схема позволяет принимать следующие решения:

• Определение целевых показателей эффективности для министерств;

• Реализация плановых сокращений численности;

• Использование мер по замораживанию найма, замораживанию уровня

заработной платы, снижению базовых окладов и направлению сотрудни�

ков в принудительные неоплачиваемые отпуска;

• Рассмотрение возможности осуществления крупномасштабных сокраще�

Page 41: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

ний штатной численности;

• Снижение возрастного порога для выхода на пенсию.

Схема принятия решений 2. Определение путей достижения экономии с наимень9

шими негативными последствиями.

Источники: исследования авторов на основе Dorotinsky, 2000.

40œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 42: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

Функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств

Ключевые элементы процесса

Как правило, такие обзоры начинаются с определения ключевого централь�

ного ведомства, отвечающего за управление программой функциональных об�

зоров. Объектами этих обзоров выступают министерства/ведомства и основ�

ные программы, реализацию которых они осуществляют. Притом, что четкого

порядка определения министерств�кандидатов не существует: в некоторых слу�

чаях министерствам�добровольцам предоставляются определенные стимулы

для движения вперед; в других проводится централизованная программа, охва�

тывающая все министерства/ведомства.

Поскольку объектами таких обзоров являются организации и программы,

их проведение особенно сложно с технической точки зрения, и существует два

основных подхода к проведению анализа, необходимого для их осуществле�

ния. Во многих случаях привлекаются внешние (иностранные и местные) кон�

сультанты � иногда при содействии доноров. В других случаях специально для

проведения обзора формируются межведомственные группы государственных

служащих. Они получают соответствующую справочную информацию и ори�

ентиры от ответственного центрального ведомства, а затем расформировыва�

ются после удовлетворительного завершения обзора.

Основные этапы включают следующее:

• Согласование предлагаемой методики, разработанной уполномоченным

министерством/ведомством центрального правительства, с министерст�

вом/ведомством, в котором будет проводиться обзор, и всеми группами

консультантов/межведомственными группами, занимающимися проведе�

нием обзоров.

• Содействие широкому обсуждению методики проведения обзоров.

• Обеспечение понимания всеми сторонами государственных приоритетов,

зафиксированных в правительственной программе.

• Разделение выполняемых министерством функций с помощью следующей

классификации: — Программные функции;— Функции координации, надзора и контроля за исполнением;— Функции предоставления услуг; — Функции поддержки;— Регулирующие функции.

• Проведение анализа указанных функций в целях ликвидации услуг, пре�

доставление которых может быть прекращено, сокращение объема и сни�

жение качества услуг, которые не могут быть ликвидированы, и определе�

ние итогового основного перечня необходимых функций:— Функции, необходимые для охраны общественной безопасности;— Функции, в предоставлении которых имеется острая необходимость;— Функции, поддерживающие другие государственные приоритеты; — Функции, установленные национальным или международным законо�дательством или Конституцией;

41 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 43: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

42œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

— Функции, связанные с государственными приоритетами, которые немогут быть реализованы посредством регулирования, налогообложе�ния, трансфертов региональным и местным властям или субсидий.

• Определение оперативных условий, наиболее соответствующих таким

необходимым функциям:— Неотъемлемо государственные;— Переданные на нижние уровни управления или децентрализованные;— Полученные от частного или некоммерческого сектора; — Переданные частному или некоммерческому сектору.

• Проведение более детальной структурной проработки "неотъемлемо го�

сударственных" функций с тем, чтобы поручить их:— Головному министерству;— Статуарной комиссии или независимому регулирующему органу; — Подчиненному органу или исполнительному ведомству;— Государственному предприятию или торгующей организации.

• Выработка руководящих рекомендаций в отношении внутренней структу�

ры организаций государственного сектора, в которых определяется:— Должны ли функции быть сосредоточены в одном подразделении; — Имеется ли потребность в структурной перестройке подразделений, и— Являются ли управленческие обязанности сбалансированными и ста�бильными.

• Проведение открытого семинара для обсуждения результатов.

• Подготовка заключительного отчета с определением подлежащих реали�

зации приоритетов.

• Широкая публикация и распространение выводов и рекомендаций обзо�

ра.

• Разработка плана действий, определяющего:— Основные, подлежащие решению задачи, включая излишние функ�ции и процедуры и перераспределение ресурсов; — Вероятная потребность в ресурсах для выполнения обзора; — Требования к законодательству в целях поддержки обзора; — Распределение задач между конкретными ответственными исполните�лями; — Процедуры управления проектом, и— Программа управления изменениями с определением основных ме�роприятий (семинары, пресс�релизы и т.д.).

Использованные схемы принятия решений

Методология функциональных обзоров на уровне министерств/ведомств

является, вероятно, наиболее сложной с технической точки зрения, если срав�

нивать с остальными двумя типами обзоров, рассмотренных здесь. Это объясня�

ется тем, что в данных обзорах делается попытка предложить как пути повыше�

ния эффективности деятельности, так и улучшения организационной структуры

ведомств, ее осуществляющих.

В указанных обзорах используются четыре схемы принятия решений. На

первой стадии, как правило, делается разбивка функций, осуществляемых ми�

нистерствами/ведомствами, на отдельные компоненты, и проводится анализ с

Page 44: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

43 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

целью выявления видов деятельности, осуществление которых может быть вооб�

ще прекращено, а также тех, от выполнения которых полностью отказаться не�

возможно, но можно уменьшить их объем и качество. Отдельно составляется

список тех функций, выполнение которых будет продолжено.

При разбивке функций на отдельные компоненты, как правило, применяет�

ся типология, аналогичная той, которая была предложена для Латвии (Bannock

Consulting, 1999):

• Программные функции;

• Функции координации, надзора и контроля за исполнением;

• Функции предоставления услуг;

• Функции поддержки;

• Регулирующие функции.В работе (Bannock Consulting, 1999) представлен полезный анализ функ�

ций, которые осуществляют организации государственного сектора и которые

необходимо разграничить до анализа организационной формы:

• Политические функции: такие, как стратегическое планирование, состав�

ление проектов юридических документов, разработка контрактов о дости�

жении результатов деятельности, минимальных стандартов и норм, анализ

и оценка политики, прогнозирование. Эти функции обычно считаются "не�

отъемлемо государственными" и требующими специальных навыков и осу�

ществляются основными министерствами центрального правительства.

• Функции координации, надзора и мониторинга результатов деятельнос%

ти: такие, как координация отношений между различными органами, мони�

торинг результатов деятельности подведомственных органов, содействие и

обеспечение возможности достижения подведомственными органами своих

плановых показателей результативности деятельности. Эти функции также,

как правило, считаются "неотъемлемо государственными" и осуществляют�

ся основными министерствами.

• Функции предоставления услуг: такие, как предоставление товаров или

услуг внутренним (другие государственные органы) или внешним (фермеры,

работники лесного хозяйства, рыбаки) клиентам. Функция предоставления

услуг часто осуществляется вне центрального правительства посредством

механизмов заключения контрактов или передачи субнациональным адми�

нистрациям. Если эта функция реализуется центральным правительством, ее

обычно осуществляют контролируемые организации или исполнительные

органы.

• Вспомогательные функции: такие, как финансовое управление, управле�

ние кадрами, информационные системы, инфраструктура, подготовка кад�

ров, анализ эффективности, анализ управления, а также секретарские ус�

луги. Эти функции все чаще передаются на сторону, кроме случаев, когда

по соображениям безопасности или другим причинам они считаются "не�

отъемлемо государственными".

• Функции регулирования: такие, как лицензирование, сертификация, вы�

дачи разрешений, аккредитация, инспектирование, проверка выполнения

действующих требований и финансовый аудит. Эти функции также часто

относятся к "неотъемлемо государственным" и осуществляются статуарными

Page 45: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

44œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

учреждениями и другими официальными органами внутри центрального

правительства. Широкое распространение получило мнение, согласно ко�

торому функции регулирования должны быть отделены от политических

функций, определяющих нормативные акты, и функций предоставления ус�

луг клиентам.

Аксиома "форма определяется функциональным назначением" была перво�

начально позаимствована из области архитектуры (Louis, 1956), но в настоя�

щее время прочно утвердилась в качестве одного из принципов управления го�

сударственным сектором. См., например, Audit Commission, 1996; State Services

Commission, 1999. Главная идея заключается в том, что очень важно продумать

политические намерения и проработать вопрос о том, чего правительство стре�

мится достичь, прежде чем обсуждать, должно ли правительство � и если да, то

каким образом — структурировать организации для достижения этих целей.

Однако в литературе по данному предмету формулируется и другой � неяв�

ный � принцип: "прагматизм определяет практику". Независимо от того, должен

или нет государственный сектор сам предоставлять услуги, бессмысленно по�

дробно расписывать организационный вариант, который не может быть ста�

бильно реализован на практике.

Необходимыми функциями являются:

• Функции, осуществляемые в целях охраны общественной безопасности;

• Функции, в предоставлении которых имеется острая необходимость;

• Функции, поддерживающие другие государственные приоритеты;

• Функции, установленные национальным или международным законода�

тельством или Конституцией;

• Функции, связанные с государственными приоритетами, которые не могут

быть реализованы посредством регулирования, налогообложения, транс�

фертов региональным и местным властям или субсидий.

Кроме того, необходима определенная оценка масштабов функций: та или

иная функция может быть необходима, но является ли выполнение ее именно в

таких объемах жизненно важным?

В тех случаях, когда функции не признаются действительно необходимыми,

целесообразна ликвидация услуги � форма приватизации, при которой госу�

дарство сокращает объемы предоставления услуг или полностью прекращает

их предоставление. В условиях рыночного спроса предоставление таких услуг

может бесплатно или за номинальную плату взять на себя частная фирма или

некоммерческая организация. (См. Government of Manitoba, 2000).

Определение способа выполнения сохранившихся функций

Вторая схема принятия решений предлагает руководство по операционным

условиям для осуществления этих необходимых функций. Предстоит принять

решения о том, должны ли эти функции:

• Рассматриваться как неотъемлемо государственные и сохраняться на

уровне центрального правительства, или

• Подлежать передаче на более низкие уровни государственного управле�

ния или децентрализации, или

• Подлежать передаче из частного или некоммерческого сектора в госу�

Page 46: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

45 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

дарственный сектор на договорной основе;

• Остаться в частном или некоммерческом секторе.

Схема принятия решений 3. Определение необходимых функций, подлежащих

сохранению.

Источники: исследования авторов на основе Bannock Consulting, 1999; Civil Service Reform

Programme Steering Committee, 1996a, b, c, d, e, f, g, h, i, j; Istvan, 2000; Wilkins, 2001.

Page 47: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

46œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

На рис. 3 представлены эти четыре основные ситуации, в которых государ�ство может планировать выполнение таких приоритетных функций. Характерусловий определяется той степенью, в которой они контролируются централь�ным государственным аппаратом или независимы от него, а также пределами,в которых государственный сектор владеет соответствующими активами и не�посредственно принимает на себя риски возможной экономической неудачи.Ключевыми исходными положениями являются следующие:

• Выбор того, каким образом выполняются определенные функции, не сво�

дится лишь к выбору между государственным или частным сектором, осо�

бенно в условиях федеративного устройства;

• Государственные приоритеты могут быть обеспечены посредством многих

механизмов, а не только за счет непосредственного предоставления услуг;

в число таких механизмов входят регулирование, налогообложение, транс�

ферты региональным и местным властям и субсидии. Первоочередным вопросом, на который предстоит дать ответ после анали�

за соответствующих функций, является следующий: в каких условиях существу�ет потенциал для наиболее эффективной реализации данной функции?

Рисунок 3. Операционные условия.

В целом существует предрасположенность к выведению функций их верхне�го левого прямоугольника при условии, что существуют убедительные причиныдля сохранения существующего положения вещей.

Количество функций, являющихся неотъемлемо государственными в силутого, что они не могут быть переданы в другие сектора на договорной основе,невелико. Бостон указывает, что практическая любая функция может выпол�няться частным сектором, как это и происходило в тот или иной историческийпериод. Войны вели наемники, а налоги собирали частные предприятия (Boston,1995). Определения того, какие функции являются "неотъемлемо государст�венными", бывают двух видов:

Page 48: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

1. Сложность и политические соображения — ряд функций являются слиш�

ком сложными и политически чувствительными и не могут быть переданы

сторонним организациям.

2. Прагматизм — несмотря на то, что могли бы быть созданы рыночные ус�

ловия для реализации определенной функции, этого не произошло. При определении "неотъемлемо государственных" функций Бостон подчер�

кивает опасность передачи функций советников министров сторонним органи�зациям. Он указывает, что работающие по сугубо коммерческим контрактамсоветники вряд ли будут стремиться выходить за основные минимальные усло�вия своего контракта, будут неспособны быстро реагировать на смену минист�ров, а их деятельность будет трудно поддаваться контролю (Boston, 1995). Какотмечает Кеттль: "Одно дело — привлекать внешние корпорации для поставкитоваров и оказания услуг, и совершенно другое — нанимать их для решения во�просов о том, что правительству следует покупать, сколько платить и насколькодействительно хороши приобретаемые товары и услуги. Чем в большей степе�ни правительство передает на сторону свои основные функции, тем в большейстепени оно усугубляет проблемы развития собственного потенциала " (Kettl,1993, p. 19). См. также Rhodes, 1994.

В общем смысле Административно�бюджетное управление США (АБУ) оп�ределяет, что "неотъемлемо государственной функцией" является такая функ�ция, "которая настолько тесно связана с общественными интересами, что ее вы�полнение должно быть поручено государственным служащим" (Office ofManagement and Budget 1999, p. 2). Согласно определению, такие функциитребуют или "принятия дискреционных решений об использовании государст�венных полномочий, или использования оценочных суждений в вынесении госу�дарственных решений".

По мнению АБУ, неотъемлемо государственные функции, как правило, де�лятся на два вида:

1. Функции, относящиеся к деятельности по государственному управлению

— дискреционное использование государственных полномочий:а) уголовное расследование, уголовное преследование и иные судеб�ные функции;б) управление государственными программами, которые требуют стои�мостных оценок, в том числе развитие национальной обороны и управ�ление вооруженными силами и контроль над ними;в) деятельность, осуществляемая исключительно военным персоналом,который может быть развернут для ведения боевых действий, оказанияподдержки боевым действиям или оказания поддержки ведущим боевыедействия силам;г) внешние сношения;д) выбор программных приоритетов;е) регулирование использования космического пространства, океанов,судоходных рек и иных природных ресурсов;ж) руководство разведывательной и контрразведывательной деятельно�стью;з) регулирование промышленности и торговли, в том числе производст�во продуктов питания и лекарств.

2. Иные функции, относящиеся к денежным операциям и правам:

47 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 49: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

48œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

а) сбор налогов и распределение доходов;б) контроль над счетами Казначейства и денежной массой;в) управление государственными трастовыми учреждениями.

"Неотъемлемо государственные" функции, как правило, обосновываютсяссылками на сложность задач и часто пересматриваемые политические цели,которые требуют более тонких подходов, нежели те, которые можно реализо�вать на основе контрактов с внешними организациями. В таких условиях, какправило, реального рынка поставки и предоставления соответствующих услугне существует, поскольку такие услуги трудно поддаются конкретизации илиоценке в денежном выражении. Еще одним небесспорным фактором являетсято, что центральное правительство также обеспечивает условия, в которых слу�жащие имеют относительную уверенность в завтрашнем дне и в силу этого ис�пытывают чувство преданности государственной власти. Это особенно важно втех случаях, когда бюджетное финансирование может быть непредсказуемо,поскольку такие факторы отрицательно сказываются на общем уровне деятель�ности государственных служащих (Manning, Mukherjee and Gokcekus, 2000).

Подводя итог, можно сказать, что функции считаются "неотъемлемо госу�дарственными", когда проводимая политика является сложной и подверженачастым коренным изменениям, когда рынок услуг практически отсутствует (ус�луги не могут быть конкретизированы или не могут оказываться на конкурент�ной основе), когда непредоставление услуги недопустимо, когда требуется бес�пристрастное выполнение регулирующих функций и когда необходимо "про�щение" (и готовность сотрудников министерства учитывать долгосрочную пер�спективу) в случае непредсказуемого финансирования.

В следующем разделе приводится более подробный анализ условий, в ко�торых услуги могут предоставляться за счет передачи соответствующих функ�ций организациям низшего уровня или на децентрализованной основе, или надоговорной основе с частным или некоммерческим сектором, а также условий,в которых ответственность за предоставление услуги не может быть переданачастному или некоммерческому сектору.

Передача и децентрализация функций

Когда?

Выдвигаются веские аргументы в поддержку децентрализации ключевых ус�луг, особенно образования, здравоохранения, части инфраструктуры, системсоциальной защиты, ирригации, водоснабжения и водоочистки, а также управ�ления природными ресурсами и охраны окружающей среды. Эти аргументыимеют свои особенности, но заявленные преимущества включают в себя тотфакт, что решения о государственных расходах, принимаемые органами госу�дарственной власти, более близкими и восприимчивыми к мнению местных из�бирателей, с большей степенью вероятности будут отражать спрос на местныеуслуги, чем аналогичные решения, принимаемые удаленным центральным пра�вительством. Еще одним преимуществом, связанным с предыдущим аргумен�том, является то, что люди охотнее оплачивают услуги, которые, как они счита�ют, отвечают их приоритетам, особенно если они принимали участие в приня�тии решений по вопросам предоставления услуг (World Bank, 2001b).

Page 50: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

49 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Принцип "субсидиарности"12 имеет большое нормативное значение. (См.,например, European Parliament Directorate�General for Research, 2001). Тем неменее, подобные решения должны учитывать финансовый и административныйпотенциал местных органов власти по выполнению функций, а также механиз�мы подотчетности исполнения данных функций. В противном случае риски, осо�бенно в сфере децентрализации системы социальной защиты, могут превыситьвыгоды от проводимых мероприятий.

Процессы изменений

В работе (World Bank, 2001b) подробно описаны политические, налогово�бюджетные и административные элементы процесса децентрализации функцийв пользу субнациональных правительств. Передача или децентрализация функ�ций может представлять собой нечто большее, чем простая передача ответст�венности и средств. Возможно создание партнерств на основе межправительст%венных соглашений, в рамках которых организации различных уровней госу�дарственного управления вступают друг с другом в договорные отношения дляреализации государственных программ или предоставления государственныхуслуг. Такое сотрудничество базируется на взаимной заинтересованности ичетком понимании целей и сроков. Партнерство может быть создано посредст�вом долевого участия в предоставлении услуг или передачи функций. Долевоеучастие в предоставлении услуг предусматривает заключение договора о сов%местном предоставлении услуг, при котором две или более юрисдикций вместепланируют, финансируют и предоставляют ту или иную государственную услу�гу. Передача функций предусматривает заключение межправительственногосоглашения о предоставлении услуг, при котором передача обязанностей меж�ду уровнями государственной власти осуществляется в обмен на оплату предо�ставленных услуг (См. Government of Manitoba, 2000).

Частный и некоммерческий сектора

Когда?

Имеются некоторые данные, красноречиво свидетельствующие о том, чтоприватизация обеспечивает значительные преимущества. В работе (Shirley andWalsh, 2000) упоминается 21 недавно проведенное эмпирическое исследова�ние, из которых в целом, следует что после приватизации большинство фирмдобивается больших успехов и что все фирмы работают, по крайней мере, нехуже, чем раньше. Ни в одном из этих исследований не было обнаружено, чторезультативность деятельности фирм была бы выше, если бы они не были при�ватизированы.

При рассмотрении возможности передачи функций этому сектору необхо�димо ответить на следующие три ключевых вопроса:

1. Существует ли или может ли быть создан рынок анализируемых функций

или услуг?

12 В Маастрихтском соглашении субсидиарность была провозглашена в качестве базового принципа.Данный принцип предполагает, что правительство не берет на себя функций, которые могут адекват�но и эффективно выполняться гражданами, и поэтому верхние уровни государственного управлениястран�участниц (в соответствии с принципами разделения полномочий) принимают на себя обязатель�ства только в том случае, когда нижние уровни управления не могут их удовлетворительно выполнять.

Page 51: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

2. Может ли правительство смириться с риском закрытия?

3. Будет ли создано новое или ужесточено любое существующее условное

обязательство?Существование рынка услуг или возможность создания такого рынка обыч�

но считаются более вероятными в тех случаях, когда политика достаточно ста�бильна и имеется перспектива получения доходов от взимания платы и сборов.Последнее применимо, когда условия предоставления услуг могут быть четкоопределены и когда услуги предоставляются на конкурсной основе. (См., на�пример, Girishankar, 1998).

Всемирный банк акцентирует внимание на приватизации государственныхпредприятий после длительного периода неудачных попыток проведения ре�форм. Мало каким правительствам удалось ввести — и сохранить — большоечисло сложных и требовательных показателей, необходимых для проведенияэффективных реформ государственных предприятий. Всемирный банк отмеча�ет, что, невзирая на теорию, практика свидетельствует о том, что нередко неэф�фективные, но пользующиеся привилегиями государственные предприятия опу�стошают бюджеты, отвлекают средства от здравоохранения и образования,наносят серьезный ущерб банковскому сектору и создают препятствия для раз�вития частного сектора (World Bank, 2001c).

В принципе данная среда пригодна для передачи функций только в том слу�чае, когда правительство может смириться с риском закрытия или сбоя в предо�ставлении услуг. Однако в литературе по налогово�бюджетным рискам подчер�кивается, что приватизация не снимает с центрального правительства потенци�ального условного обязательства, если обеспечиваются явные или неявные га�рантии. Поэтому первоначальная оценка риска не должна ограничиватьсятолько анализом последствий приватизации (См. Polackova, 1999a). Главныериски, выявленные Поляковой, показаны на Рис. 4.

Процессы изменений

Приватизация — это процесс, призванный передать все или часть функцийот правительства к частному сектору, когда отсутствует продиктованная инте�ресами государственной политики стойкая причина для сохранения их за пра�вительством. Продажа государственных активов � это одна из форм приватиза�ции, которая предусматривает прямую продажу государственных активов илипредприятий. После продажи государственных активов Правительство обычноне участвует в финансовой поддержке, управлении, регулировании или надзо�ре за проданными активами. Потребители, делая выбор при покупке, опреде�ляют окончательную жизнеспособность компании и результирующие прибыли,распределяемые между акционерами. В некоторых случаях правительство мо�жет продать свои активы или контрольный пакет акций той или иной службы ча�стной компании, обеспечив при этом защиту интересов общественности по�средством регулирования. Это называется регулируемой приватизацией (См.Government of Manitoba, 2000).

Создание рыночной модели имеет два ключевых аспекта:

1. Обеспечение соответствующего регулирования.

2. Приведение в действие системы эффективного корпоративного управле�

ния.

50œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 52: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

51 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Рисунок 4. Источники бюджетных рисков.

Примечание: Эти обязательства касаются налогово�бюджетных органов, а не центрального

банка.

Источник: Polackova, 1999b.

При обеспечении соответствующего регулирования главными проблемамиявляются потенциальная монополистическая практика и определение сроковперехода к приватизации без регулирования (при наличии условий для суще�ствования конкурентных рынков), потребности в регулируемой приватизации ивозможности использования концессии или франшизы (при которой одной ча�стной фирме в течение ограниченного периода времени разрешается функци�онировать в качестве регулируемой монополии).

Корпоративное управление связано с поддержанием "баланса между эко�номическими и социальными целями и между личными и общественными целя�ми" (Dyck, 2000; World Bank, 2001a).

Page 53: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

Одним из полезных инструментов приватизации может являться передачафункций сотрудникам (ПФС). Это соглашение между правительством и группойработников, предусматривающее передачу услуг, которые прежде предостав�лялись внутри правительства, сотрудникам, выступающим в роли частных вла�дельцев или операторов. До ухода сотрудников из государственного секторадля создания ПФС�компании с правительством заключается контракт, договораренды или лицензионное соглашение. Группе служащих, берущей на себя го�сударственные функции, возможно, придется подготовить конкурентное пред�ложение о предоставлении услуг наряду с частными продавцами. Одни органи�зации поощряют высокие результаты деятельности сотрудников, предоставляясотрудникам возможность участия в прибылях, в то время как другие напрямуюпродают производственные мощности или сдают их в аренду сотрудникам. Прирассмотрении предложений о передаче государственных функций учитывают�ся следующие аспекты: затраты и отдача в сравнении с другими вариантами;является ли предприятие новым или функционирует уже долгое время; оценкастоимости активов и право собственности на них; защита интересов общест�венности посредством сохранения за государством определенной доли в акци�онерном капитале; изменение сводов правил, касающихся конфликта интере�сов и последующего трудоустройства, а также стимулы к скорейшему уходуили выходу на пенсию; права правопреемника профсоюза; государственнаяпомощь сотрудникам в подготовке предложений. ПФС стимулирует сотрудни�ков демонстрировать предпринимательскую жилку и может привести не просток потере рабочих мест, а к передаче их в частный сектор.

Услуги, контролируемые государством, но предоставляемые ча�стным сектором

Когда?

Если Правительство вынуждено продолжать субсидировать ту или инуюфункцию, потому что на практике граждане или предприятия не в состоянии оп�лачивать ее полную стоимость, или, если данная функция имеет большую зна�чимость и Правительство не может пойти на риск того, что в будущем рынок мо�жет прекратить осуществлять эту функцию, то наиболее предпочтительным ва�риантом является ее передача частному или некоммерческому сектору на усло�виях подряда.

В работе (Siegel, 1999) представлен обзор результатов последних исследо�ваний преимуществ и недостатков передачи функций внешним организациямна условиях подряда. Общий вывод заключается в том, что наиболее перспек�тивными объектами являются услуги с четкими целями в отношении предостав�ления материальных услуг, которые можно измерить и контролировать. Оче�видно, что передача функций внешним организациям на условиях подряда нестоль эффективна в сфере социальных услуг и в области оценки стоимости иму�щества. С технологической точки зрения подряды обычно менее результативныпри отсутствии альтернативных источников.

Другие авторы занимают более осторожную позицию. Они утверждают,что передача функций внешним организациям на условиях подряда сопряженас более крупными расходами, чем представляется вначале, что существуютконкретные проблемы с определением условий контракта (особенно для слож�

52œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 54: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

ных услуг) и что высокая стоимость и трудность мониторинга исполнения кон�тракта часто вынуждает власти возвращать себе приватизированные функции.Авторы (Ballard and Warner, 2000) утверждают, что реструктуризация, направ�ленная на повышение эффективности взаимодействия Рядовых сотрудников ируководства способна обеспечить более высокое качество услуг при одновре�менном сокращении рисков и увеличении отдачи для общества (См. такжеBallard and Warner, 1999).

Процессы изменений

Предоставление услуг на условиях подряда частными поставщиками можетбыть достигнуто путем заключения договоров подряда с внешними организаци%ями — как правило, из частного сектора — на закупку товаров или услуг, ис�пользуемых при реализации государственных программ. Государство на опре�деленный период времени передает обязанности по предоставлению или осу�ществлению той или иной функции подрядчику, не снимая с себя при этом от�ветственности и подотчетности за реализацию программы. Оно остается источ�ником финансирования, осуществляет управление и политический контроль вотношении ассортимента и качества предоставляемых товаров или услуг и мо�жет заменять подрядчиков, которые не отвечают стандартам и не выполняюттребований, изложенных в договоре подряда. Франшиза — это разновидностьподряда, при которой государство предоставляет частному предприятию правоили льготу для ведения хозяйственной деятельности или продажи товара или ус�луги в конкретном географическом районе в соответствии с оговоренными ус�ловиями. Франшиза может быть эксклюзивной (т. е. предусматривающей нали�чие лишь одного производителя) или неэксклюзивной (т. е. предусматриваю�щей наличие множества производителей) в зависимости от степени заинтере�сованности государства в регулировании рынка. Еще одной разновидностьюподряда является лицензирование, при котором государство предоставляет ча�стному предприятию лицензию на продажу товара или услуги, которые в про�тивном случае не могли бы предоставляться вне государственного сектора. Прилюбом из этих вариантов потребители сами выбирают и оплачивают услуги,подрядчики выплачивают государству франчайзинговое или лицензионноевознаграждение, и обеспечивается соответствие государственным целям и нор�мативным актам. Подряд является наиболее результативным применительно ктем услугам, которые обычно предоставляются частными компаниями, когда от�дачу можно измерить, степень сложности и подрядный контроль минимальны,услуги могут предоставляться не единым пакетом, и взимается плата с пользо�вателей.

Договоры подряда могут заключаться с частным некоммерческим учрежде%нием — официальной ведомственной добровольческой программой или част�ной некоммерческой организацией сферы услуг, в которой услуга полностьюили частично предоставляется добровольцами самостоятельно или под руко�водством государства. Государство делегирует этим организациям ответствен�ность, предоставляет им гранты или производит выплаты. Для предоставленияуслуги или осуществления функции саморегулирования также используются идругие источники финансирования.

Государственно%частные партнерства представляют собой коллективныеили совместные предприятия с участием двух или более сторон, представляю�щих государственный и частный сектора, которые опираются на потенциал и

53 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 55: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

опыт каждого из партнеров. При этом общественные потребности заранее со�гласовываются и удовлетворяются посредством соответствующего распределе�ния ресурсов, рисков и вознаграждений. Согласованная схема договорных от�ношений вовлекает частный сектор в создание, финансирование, владение иэксплуатацию того или иного государственного объекта, инфраструктуры илислужбы. Финансовые и людские ресурсы объединяются, а обязанности распре�деляются таким образом, чтобы усилия партнеров дополняли друг друга. Парт�неры обычно участвуют в любых доходах или убытках прямо пропорциональ�но своим инвестициям. Такие предприятия отличаются от обычного подряда напредоставление услуги тем, что частный партнер обычно осуществляет значи�тельные рисковые денежные паевые вложения в капитал, а государство получа�ет доступ к новым источникам доходов или возможность предоставления услу�ги без необходимости платить партнеру. Для содействия участию в партнерст�ве государства и частного сектора могут использоваться варианты с арендой ивыкупом. В конечном счете ответственность перед общественностью за реше�ния и результаты возлагается на выборное должностное лицо или орган, а от�ветственность за достижение запланированных целей солидарно несут госу�дарство и его партнеры. Подробнее см. Thomas, 1998.

Анализ неотъемлемо государственных функций

После распределения функций между операционными средами встает во�прос о том, как структурировать "неотъемлемо государственную" среду, по�мощь в решении которого предоставляет пятая схема принятия решений. Пред�стоит решить, кто должен осуществлять "неотъемлемо государственные" функ�ции:

• Одно из основных министерств;

• Статуарное учреждение или независимый регулирующий орган;

54œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Врезка 2. Государственно9подрядные схемы.

Особой разновидностью таких государственно�частных партнерств являются госу�

дарственно�подрядные структуры. Они представляют собой организационные и ком�

мерческие образования, при которых государственный объект эксплуатируется треть�

им лицом, чаще всего действующим на коммерческой основе подрядчиком. Такие

структуры используются в следующих случаях: когда государственный целевой объ�

ект, управляемый частным сектором, продолжает отвечать общественным интересам;

когда государственный объект имеет избыточные мощности, которые могут быть с вы�

годой проданы коммерческим оператором частному сектору; когда требуется пере�

дать технологии частному сектору с использованием частного опыта, а также в каче�

стве переходного механизма для предполагаемого оператора, который поначалу не

может позволить себе приобрести объект в собственность. Государство рассчитывает,

что использование опыта частных управленцев позволит повысить эффективность,

увеличить объемы хозяйственной деятельности и доходы от аренды или роялти при од�

новременном снижении себестоимости. Договорные отношения обеспечивают доста�

точные механизмы контроля и вмешательства для защиты государственных интересов;

структурируют обмен информацией, запросы на предоставление услуг, критерии ре�

зультативности и оценки для отражения полных издержек, прибыли и обеспечения по�

дотчетности, а также предусматривают передачу и управление активами в соответст�

вии с долгосрочными целями государства.

Page 56: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

• Контролируемая организация или исполнительное учреждение; или

• Государственное предприятие или торговая организация.

Схема принятия решений 4. Выбор подходящей операционной среды.

Источники: данные автора, полученные на основе Bannock Consulting, 1999; Civil Service Reform

Programme Steering Committee, 1996a, b, c, d, e, f, g, h, i, j; Defense Logistics Agency, 2001, приложение

3%6: схема оценки функций DAPS, уместных для передачи; Istvan, 2000; Wilkins, 2001.

• Контролируемая организация или исполнительное учреждение;

• Государственное предприятие или торговая организация.

55 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 57: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

56œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Основные министерства13 лучше всех справляются с политически значимы�ми областями в тех случаях, когда отсутствует реальный рынок и существует по�требность в создании определенного "запаса прочности" против срыва в пре�доставлении услуг или необходимость учета непредсказуемости финансирова�ния. Обычно министерства предоставляют политические консультации, анализи оценку. Имеется неявное предположение о том, что министерства лучше все�го подходят для:

• Управления чувствительными и переменчивыми областями политики,

предрасположенными к внезапным политическим поворотам вспять;

• Уредоставления услуг, для которых отсутствует реальный рынок (бесспор�

ный) и условия предоставления которых трудно определить;

• Создания "запаса прочности" против срыва в предоставлении услуг боль�

шой политической значимости — это включает в себя способность основных

министерств "прощать" непредсказуемое финансирование рабочей дея�

тельности, поскольку гарантированное трудоустройство на государствен�

ной службе делает ее сотрудников более подготовленными к тому, чтобы

оценивать действия правительства в более долгосрочной перспективе.Министерства могут проявлять бюрократические тенденции, в том числе ис�

пользовать командно�административную практику, иерархию, единообразие исоблюдение правил и процедур, однако снижение операционной эффективно�сти считается допустимой платой за "запас прочности", который они создают входе своей деятельности в значимых политических областях. Некоторые про�блемы, с которыми сталкиваются министерства, и открывающиеся перед нимивозможности могут быть решены и реализованы при существующей структурепутем использования в их деятельности механизмов, характерных для частногосектора.

Контролируемые организации или исполнительные органы14 подходят дляобластей политики, которые предрасположены к стремительным корректиров�кам и в которых отсутствует реальный рынок. Эти организации и органы предо�ставляют услуги там, где государственный сектор обладает сравнительным пре�имуществом, но должны быть заключены в четкие рамки подотчетности передконкретным министерством. Обычно они являются наиболее предпочтительнымвыбором для:

• Областей политики, предрасположенных к корректировкам, но не к рез�

ким поворотам вспять — например, обязанности в сфере иностранных дел

13 В юридическом или конституционном отношении министерства неотделимы от государства. Частоони не имеют никакой конкретной законодательной основы, а их активами является обычное имуще�ство государства. Их функции и цели представляют собой многоцелевые, сложные задачи, традици�онно определяемые законодательством (традиции континентальной Европы) или косвенным образомопределяемые Кабинетом (традиции Великобритании и других англосаксонских стран). Их источни�ком финансирования является почти исключительно государственный бюджет, а их самостоятельно по�лучаемые доходы обычно находятся на нулевой отметке или весьма незначительны. Поскольку они ли�шены всякой корпоративной или юридической независимости от государства, обычно они не облада�ют правовой компетенцией для вступления в корпоративные договорные отношения с поставщиками.14 Исполнительные органы, отчитывающиеся перед министерствами (или отчитывающиеся перед ми�нистрами, но находящимися под постоянным контролем со стороны министерства), часто неотделимыот государства в юридическом или конституционном отношении. Однако их цели обычно определяетсоответствующий министр (возможно, в рамочном соглашении), а их источники финансирования мо�гут включать в себя некоторые самостоятельно получаемые доходы. Исполнительные органы такжередко обладают юридической компетенцией для вступления в договорные отношения с поставщика�ми.

Page 58: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

редко передаются тому или иному ведомству, чего не скажешь о социаль�

ном обеспечении;

• Предоставления услуг, для которых не существует рынка (бесспорного),

но требуемый результат может быть относительно точно определен.

Статуарные учреждения и независимые регулирующие органы лучше всегоподходят для осуществления функций, которые относятся к стабильной полити�ческой среде, а также для предоставления услуг по регулированию. Ведомстваявляются "статуарными учреждениями", если их существование четко оговоре�но и прописано в законодательстве. Их цели часто формулируются в уставе, аих функции определяются законодательством в дополнение к любым руководя�щим полномочиям, которыми обладает министр. Они также могут существоватьв форме структур, не владеющих активами (имеющих самостоятельное юриди�ческое лицо, но лишенных права владеть активами), либо владеющих актива�ми. Они могут полностью финансироваться из бюджета (получать дотации) илисамостоятельно получать значительные доходы. Кроме того, они могут обла�дать юридической компетенцией для вступления в договорные отношения.Обычно такие органы создаются для целей регулирования, хотя в некоторыхпрезидентских системах они могут также являться поставщиками услуг.

Статуарные учреждения обеспечивают строго официальные механизмы втех случаях, когда требуется система сдержек и противовесов.

Торговые организации могут выполнять функции, когда политическая средастабильна и имеются возможности для получения доходов от взимания платы исборов. Существование торговых организаций также четко оговорено и пропи�сано в законодательстве. Если торговые организации создаются на основаниинорм коммерческого права, их цели и функции определяются уставом. Торго�вые организации могут полностью финансироваться из бюджета, получать суб�сидии или самостоятельно иметь значительные доходы. Торговые организацииобычно обладают полной юридической компетенцией для вступления в дого�

57 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Врезка 3. Специальные оперативные органы Канады

Одним из примеров контролируемых организаций или исполнительных агентств слу�

жат специальные оперативные органы (СОО) Канады. СОО представляют собой ор�

ганизационную прослойку между ведомством и государственной корпорацией. Кан�

дидатами могут являться прямые государственные услуги, внутренние услуги для пра�

вительства, услуги в области науки и техники, либо программы регулирования и пра�

воприменения. Правительство делегирует функции по предоставлению услуг выбран�

ному органу, находящемуся в строго официальных отношениях с основным прави�

тельством. Такой орган остается подотчетным за результаты перед управляющими ор�

ганами и может иметь консультативный совет в составе ключевых акционеров для ко�

ординации стратегического управления. СОО отличаются от обычных ведомственных

структур следующими особенностями: четким мандатом, подтвержденным акционе�

рами и обнародованным в рабочем уставе; требованием об изучении возможности

превращения из обязательного поставщика услуг в факультативного; учетом на осно�

ве метода начислений, обычно применяемым вне консолидированного бюджета пра�

вительства; доступом к финансированию и инвестициям, обеспечиваемым в соответст�

вии с многолетним бизнес�планом; полной калькуляцией себестоимости и цены услуг

с целью достижения финансовой самостоятельности; гибким решением кадровых во�

просов и преемственностью в области трудовых отношений.

Page 59: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

ворные отношения � они могут брать на себя ответственность юридического ли�ца, и им могут предъявляться иски. Торговые организации предоставляют услу�ги, которые могут быть смоделированы с частного сектора.

Наиболее типичными примерами являются коммунальные предприятия, за�нимающиеся добычей, передачей, доставкой и предоставлением воды, элект�роэнергии, газа или тепловой энергии; перевозками людей и грузов; сбором иутилизацией сточных вод, твердых отходов и мусора. Коммунальное предпри�ятие нередко является монополией, но в своей деятельности должно применятькоммерческие методы и по возможности использовать рыночные силы, стимулыи механизмы для повышения качества услуг, сокращения затрат и привлечениявнимания общественности. Обычно для обеспечения справедливости и эффек�тивности управления используется взимаемая с потребителей плата, причемчасть или все затраты на программы перекладываются с налогоплательщиковна тех, кто получает прямую выгоду. Торговым организациям могут предостав�ляться полномочия по управлению активами, ведению отдельных счетов, взима�нию платы за услуги и вступлению в договорные и партнерские отношения, пра�во устанавливать тарифы и расширять услуги по�прежнему остается за органа�ми государственного управления, включая другие структуры правительства.Подробнее см.: Wright, 1998.

Имеется немало негативных примеров из области управления государст�венными предприятиями, чтобы можно было смело утверждать, что такие схемыдолжны использоваться лишь в качестве переходных механизмов применитель�но к кандидатам на приватизацию. Накопленный опыт свидетельствует о том,что хотя национализированный сектор в принципе имеет преимущество в пла�не более легкой координации и способности тонко "настраивать" деловуюпрактику для достижения социальных целей, на практике информационное не�равенство между правительством и фирмой и трудности с приведением в испол�нение контрактов приводят к значительному снижению эффективности (Schmidt1996; Shapiro and Willig, 1990). В частности, государственные предприятиясклонны работать на условиях гарантии того, что правительство не позволит имобанкротиться и будет применять в отношении них относительно мягкие бюд�жетные ограничения. Кроме того, они проявляют склонность к чрезмерным ин�вестициям, потому что способны оказывать политическое влияние (Galal, Jones,Tandon and Vogelsang, 1994)

58œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Врезка 4. Государственные корпорации

Канадские государственные корпорации представляют собой особую разновидность

торговых организаций. Они являются самостоятельными юридическими лицами,

учреждаемыми в соответствии с федеральным или провинциальным

законодательством, как правило, с целью ведения приносящей доход коммерческой

деятельности на благо общественности. Государственные корпорации обладают

максимально возможной степенью автономии внутри государственного сектора.

Государственная корпорация — это обычно крупное учреждение, которое само

определяет свою административную политику, является самофинансируемым и имеет

статус самостоятельного работодателя. Совет директоров, полностью или частично

назначаемый правительством, отвечает за общее руководство деятельностью

корпорации и принятие решений, касающихся ее деятельности. Ответственный

министр дает публичные ответы и интерпретирует характер строго официальных

отношений в соответствии с законодательством и общественными интересами.

Page 60: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

Схема принятия решений 5. Распределение неотъемлемо государственных функций.

Источники: данные автора, полученные на основе Bannock Consulting, 1999; Civil Service ReformProgramme Steering Committee, 1996a, b, c, d, e, f, g, h, i, j; Istvan, 2000; Wilkins, 2001.

После внесения предложения о передаче функций на заключительном эта�пе необходимо проанализировать внутреннюю структуру министерства, стату�арного учреждения, контролируемого органа или торговой организации и оп�ределить, существует ли потребность в реструктуризации. Для этого следует оп�ределить, должны ли услуги быть закреплены за общим департаментом, нужда�ются ли департаменты или подразделения в реструктуризации и насколько сба�

59 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 61: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

60œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

лансированы и стабильны управленческие обязанности. В этих целях использу�ются следующие принципы:

1. Однотипные функции во всех случаях по возможности должны быть

сгруппированы вместе для обеспечения экономии в результате расширения

масштабов деятельности и максимального использования эффекта синер�

гизма и общих навыков.

2. Вспомогательные функции, которые позволяют организации осуществ�

лять свои основные функции, должны быть отделены от всех прочих функ�

ций.

3. Должна быть обеспечена одинаковая ответственность для высокопостав�

ленных должностных лиц в плане объема рабочей нагрузки или в плане

важности данной функции для страны.

4. Должен быть обеспечен четкий и упрощенный порядок отчетности.

5. Подразделения и департаменты должны иметь "жизнеспособные" разме�

ры (не менее пяти экспертов в каждом подразделении), причем в каждом

департаменте должно иметься от трех до пяти подразделений.

6. Разные организационные подразделения должны осуществлять различ�

ные функции (политика, регулирование и пр.).

7. Организационные структуры должны учитывать местную историю, куль�

туру и условия.

8. Руководящие работники должны обладать оптимальными управленчес�

кими полномочиями.

9. Рабочие нагрузки должны быть справедливыми.

10. Организационные структуры должны быть совместимы с нормами меж�

дународного и местного права, а при наличии конфликтов последние долж�

ны выдвигаться на первый план с рассмотрением различных вариантов вне�

сения изменений в дополнений в законодательство.

Проведение функциональных обзоров на уровне министерств/ведомств

В то время как функциональные обзоры высокого уровня носят, как прави�ло, единовременный характер, функциональные обзоры на уровне минис�терств/агентств проводятся сериями. Иными словами, например, "чистые" об�зоры программ, такие, как инвентаризация правительственных программ вБразилии и обзор программ Правительства Канады в 1994 г., были единовре�менными мероприятиями, т. е. в один и тот же период времени проводился толь�ко один обзор. Примером обзора программ и эффективности на высшем уров�не также может служить обзор государственного сектора Новой Зеландии.

Напротив, функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств, та�кие, как текущие обзоры альтернативных механизмов предоставления услуг вКанаде и обзоры качества услуг и соотношения стоимости и качества услуг вВеликобритании, проводились много раз, охватывая различные ведомства ипрограммы. Здесь необходимо сделать выбор между обеспечением единооб�разия и созданием широкой рамочной структуры, позволяющей по�разномурасставлять акценты в различных обзорах.

Великобритания и Канада в своих вариантах подобных обзоров перешлиот централизованной модели, при которой целями обзора являлись выбороч�ные программы, учреждения и ведомства, к более открытой модели, при кото�

Page 62: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

рой центр устанавливает руководящие принципы, а определение деталей про�ведения обзоров остается за самими ведомствами. Существует мнение, что этостало возможным благодаря жесткой дисциплине, которую удалось обеспечитьс помощью начальной программы с централизованным управлением.

Схема принятия решений 6. Структурирование организаций государственного секто9

ра.

Источники: данные автора, полученные на основе Bannock Consulting, 1999; Civil Service Reform

Programme Steering Committee, 1996a, b, c, d, e, f, g, h, i, j; Istvan, 2000; Wilkins, 2001.

В Канаде министерства подготавливают ежегодный План альтернативногопредоставления услуг и представляют его на одобрение в Казначейский совет.Данная практика является одной из попыток использования существующих ме�ханизмов планирования и подотчетности для поддержания подхода к постоян�ному совершенствованию с помощью реструктуризации.

61 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 63: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

Проведенные в Великобритании обзоры качества услуг привели к тому, чтотеперь все услуги и виды деятельности, включая политические и головные функ�ции, подвергаются анализу каждые пять лет. Каждое ведомство обязано в сле�дующие три года проанализировать 60 % своей деятельности, а в следующиепять лет — 100 %. Это предусмотрено планом, согласованным с соответствую�щим министром, в котором определено, как и когда будет выполнен обзор.План должен охватывать все подведомственные органы, такие, как исполни�тельные агентства и другие структуры, годовой бюджет которых превышает 15млн. фунтов стерлингов. Результаты мониторинга передаются в специальныйкомитет Кабинета министров и оцениваются с учетом графика проведения об�зоров в каждом ведомстве.

Укреплению дисциплины также способствуют соглашения о предоставлениигосударственных услуг с ведомствами, которые требуют от каждого ведомстваопределения своих целей и задач с указанием конкретных целевых показате�лей результативности деятельности (H.M.Treasury, 2000). В каждом договоре опредоставлении государственных услуг приводятся целевые показатели, свя�занные с повышением эффективности или отдачи от вложенных средств тогоили иного ключевого элемента работы ведомства, а также указано лицо, отве�чающее за достижение этих плановых показателей. Если целевые показателиявляются общими для двух различных ведомств, такие случаи выявляются и чет�ко определяются механизмы подотчетности.

1.4 Методология проведения функциональных обзоров в Россий9ской Федерации

Цели

В данном разделе представлена рекомендуемая методология проведенияфункциональных опросов в России, отражающая, с одной стороны, сложивши�еся условия и потребности в краткосрочной и среднесрочной перспективе, а сдругой — принимающая во внимание уроки международного опыта. Что осо�бенно важно, настоящий отчет во многом основан на обширном опыте, полу�ченном при проведении первого поколения функциональных обзоров в Россий�ской Федерации. Рекомендуемый подход основан на модели, определяемойкак функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств.

Российский опыт проведения функциональных обзоров

Осуществление административной реформы началось в России в феврале2003 г., когда Президент В.В. Путин подписал внутренний документ, опреде�ливший основные направления административной реформы, и уполномочилПравительство и непосредственно Министерство экономического развития иторговли приступить к подготовительной и аналитической работе по определе�нию приоритетных направлений реформирования. Одним из основных при�оритетов было проведение функционального обзора высокого уровня, охваты�вавшего федеральные органы государственного управления. Весной 2003 г.Министерство экономического развития и торговли провело первые опросысреди служащих всех федеральных органов исполнительной власти касательнооценки выполняемых ими функций.

62œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 64: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

63 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Указом №824 от 23 июля 2003 г. Президент В.В. Путин поручил Правитель�ству создать Комиссию по административной реформе под председательствомЗаместителя Председателя Правительства Бориса Алёшина. Также в АппаратеПравительства был создан новый департамент � Департамент по Администра�тивной реформе.

Комиссия рассмотрела все 5 600 функций, осуществляемых около 60 фе�деральными органами исполнительной власти. К заседанию Комиссии, состояв�шемуся 13 января 2004 г., были рассмотрены 4 000 функций; 800 были исклю�чены; 250 были признаны дублирующими другие функции; а 500, по мнениюКомиссии, осуществлялись на слишком широкой основе.

В марте 2004 г. Президент В.В. Путин начал кардинальную реструктуриза�цию федеральных органов управления. Новая структура была сформирована кконцу сентября 2004 г. В соответствии с новой структурой, количество различ�ных типов органов власти было сокращено с 6 до 3 (министерства, службы иагентства); количество министерств уменьшилось с 23 до 18; численность Каби�нета министров уменьшилась с 31 до 20 человек; количество ЗаместителейПредседателя Правительства сократилось с 6 до 1; а число федеральных орга�нов государственной власти возросло с 54 до 70. Но, что более важно, новаяструктура органов исполнительной власти является иерархической, многочис�ленные службы и все агентства находятся в непосредственном подчинении со�ответствующих Министерств и министров. В соответствии с новой структурой,для всех служб и агентств, подчиняющихся Министерствам, министр:

• Утверждает годовой план, цели и показатели работы;

• Направляет бюджет и штатное расписание в Министерство финансов в

процессе бюджетного планирования;

• Рекомендует Правительству Российской Федерации кандидатов на посты

руководителей Служб и Агентств;

• Назначает и освобождает от должности заместителей руководителей

Служб и Агентств и глав территориальных подразделений Служб и Агентств

(с согласия руководителя соответствующей службы или агентства).После реструктуризации Заместитель Председателя Правительства Жуков

возглавил Комиссию по административной реформе; в течение последующихдвенадцати месяцев была подготовлена Программа "Административная ре�форма". В отношении структуры Правительства в целом, процесс реструктури�зации органов государственной власти на федеральном уровне в РоссийскойФедерации, основанный на функциональном обзоре, является весьма прогрес�сивным. Ожидается, что в краткосрочной и среднесрочной перспективе будетнеобходимо проведение второй серии функциональных обзоров, нацеленныхна повышение эффективности и результативности деятельности отдельных ми�нистерств (а также подведомственных им служб и агентств) на федеральномуровне, а также на уровне общей структуры органов власти субъектов Федера�ции и муниципалитетов.

Рекомендуемый подход: функциональные обзоры на уровнеминистерств/ведомств

Функциональные обзоры на уровне министерств и ведомств должны обес�печить получение таких результатов, как пересмотр и прекращение выполне�ния некоторых правительственных программ и отдельных видов деятельности, а

Page 65: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

также реструктуризация некоторых государственных министерств и ведомств вцелом. Основной задачей обзоров является определение неотъемлемо госу�дарственных функций, устранение дублирования и консолидация и/или слия�ние аналогичных услуг, предоставляемых различными министерствами или ве�домствами.

Функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств можно разра�батывать и проводить для достижения следующих целей:

• Определение мер по сокращению расходов;

• Сокращение размера и объема функций Правительства за счет рациона�

лизации структур министерств и определения функций и услуг, которым мо�

жет быть придан коммерческий характер, которые могут быть выделены из

состава министерств, переданы нижним уровням исполнительной власти

или просто ликвидированы;

• Обеспечение повышения эффективности деятельности министерств;

• Обеспечение повышения результативности деятельности министерств за

счет сосредоточения внимания отдельных государственных служащих на

достижении главных целей Правительства (как они изложены в программе

работ правительства) и укрепления принципов ответственности и отчетнос�

ти, которыми руководствуются государственные служащие в своей деятель�

ности.Реализация программы таких функциональных обзоров должна обеспечить

сосредоточение усилий на достижении приоритетных целей и задач Прави�тельства при одновременном создании условий для значительного сокращениярасходов во многих неприоритетных областях без снижения эффективности ирезультативности оказания услуг. На практике подобные обзоры часто выявля�ют потребность в дополнительном финансировании приоритетных сфер.

На федеральном уровне подобная программа могла бы быть осуществленана уровне отдельных министерств, включая все подведомственные им службы,агентства, бюджетные учреждения и другие структуры. Обзоры могли бы бытьтакже проведены на уровне субъектов Российской Федерации и муниципалите�тов. Подобные обзоры могут осуществляться в соответствии с четкими центра�лизованно определенными критериями, установленными Комиссией по адми�нистративной реформе, центральными органами государственного управленияили органами, действующими от имени Комиссии, такими, как Аппарат Прави�тельства Российской Федерации, Министерство экономического развития иторговли Российской Федерации и Министерство финансов Российской Феде�рации. Как указано выше, подобные обзоры позволили бы провести сущест�венную реорганизацию структуры министерств, при которой некоторые функ�ции (структуры) были бы отделены или переданы частному сектору, некоторыепереданы на другие уровни государственного управления, некоторые — неком�мерческим организациям, тогда как ряд функций и структур был бы подвергнутликвидации.

Связь с бюджетированием, ориентированным на результаты, ианализом бюджетных расходов

Такая программа функциональных обзоров может также опираться на уси�лия, предпринимаемые в рамках бюджетной реформы с целью обеспечения со�

64œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 66: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

кращения расходов и повышения их эффективности и результативности, а так�же перехода к бюджетированию, ориентированному на результат.

Существует, как минимум, два варианта последовательности подготовкибюджетных докладов о результатах деятельности и проведения функциональ�ных обзоров:

1. Проведение функционального обзора Министерства и всех подведомст�

венных ему структур в такие сроки, что результаты обзора могут быть ис�

пользованы при подготовке следующего отчета Министерства о результа�

тах деятельности;

2. Проведение функционального обзора после подготовки проекта отчета

о результатах деятельности министерства, что позволит Комиссии по адми�

нистративной реформе воспользоваться результатами обзора для критиче�

ского анализа предложений министерства до окончательного согласования

распределения бюджетных средств на следующий год в рамках бюджети�

рования, ориентированного на результат.В любом случае результаты функционального анализа будут прежде всего

использованы для обеспечения уверенности центральных ведомств, таких, какАппарат Правительства, Министерство финансов и Министерство экономичес�кого развития и торговли, в том, что установленный для министерства верхнийпредел расходов будет достаточным для успешного достижения ключевых при�оритетов и целей Правительства в установленной сфере деятельности рассмат�риваемого министерства. Во�вторых, результаты обзора могут быть использо�ваны руководством соответствующего министерства и позволят определитьприоритеты деятельности и наиболее оптимальные внутренние механизмы ис�полнения функций и оказания услуг в контексте стратегических целей Прави�тельства и с учетом установленного для каждого министерства лимита выделя�емых бюджетных средств и конкретных целей его деятельности.

Ключевые элементы рекомендуемого подхода к проведениюфункциональных обзоров: методология и процесс

Основные этапы разработки и проведения подобного функционального об�зора были определены в разделе 1.2. Они включают определение техническо�го задания для министерства и подведомственных ему организаций, приемле�мое как для центральных органов Правительства, таких, как Комиссия по адми�нистративной реформе, и органы, действующие от ее имени, например, Аппа�рат Правительства Российской Федерации, Министерство экономического раз�вития и торговли Российской Федерации, Министерство финансов РоссийскойФедерации, и в целом приемлемое для руководства самого министерства. Не�обходимо, чтобы этот процесс сопровождался подтверждением "сверху вниз"приоритетных целей и задач для всего министерства, как это записано в Рабо�чей программе Правительства.

Следующий шаг состоит в создании специальной группы, в состав которойдолжны входить сотрудники министерства, возможно, сотрудники Министерст�ва финансов, Министерства экономического развития и торговли и/или Аппа�рата Правительства, и, как правило, внешние консультанты (как иностранные,так и российские). Следует также утвердить схему подотчетности упомянутойоперативной группы вместе с формальными требованиями, предъявляемыми к

65 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 67: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

66œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

отчетности, а также составить график выполнения работы, включая подготовку,представление, рассмотрение и утверждение результатов обзора (обычно вформе окончательного проекта доклада, а затем окончательного доклада). По�добная схема подотчетности может включать в себя Руководящий комитет, в ко�торый также могли бы входить представители самого министерства (представи�тели руководства и рядовые штатные работники) вместе с представителями за�интересованных центральных правительственных органов. Необходимо такжеосуществить соответствующие формальности, связанные с заключением кон�трактов с консультантами. Опыт других стран показывает, что необходимый пе�риод от начала до завершения подготовки окончательного отчета обычно со�ставляет шесть месяцев.

Первый этап самой работы по проведению обзоров обычно заключается ввыделении функций, осуществляемых ведомствами и министерствами, и их ана�лизе в целях ликвидации тех услуг, которые могут быть ликвидированы, в сокра�щении масштабов или снижении качества тех услуг, которые не могут быть лик�видированы и в определении основного перечня необходимых функций. При�том, что эта задача, безусловно, должна решаться открыто и с активным при�влечением заинтересованных сторон, опыт говорит о том, что определение ны�нешних основных функций ведомств в контексте общих целей Правительстваявляется, по сути, обязанностью нынешнего руководства. Чрезмерно подроб�ный анализ на данном этапе может втянуть обзор в продолжительные дискус�сии о характере существующих функций.

Завершение обзора: итоговый семинар и распространение пла�на реализации

После завершения работы по проведению обзора обычно устраивается се%минар для окончательной доработки и согласования плана реализации. В этомплане должны быть:

• Отражены необходимые связи обзора с бюджетным циклом;

• Представлены расходы, связанные с практической реализацией рекомен�

даций обзора (включая предоставление дальнейшей консультативной под�

держки, управление изменениями, подготовку специалистов и информаци�

онные технологии), а также ожидаемая экономия (если таковая будет иметь

место);

• Определены необходимые изменения в законодательство (если таковые

были выявлены);

• Включены консультации с сотрудниками по вопросам реализации реко�

мендаций, в том числе сроки проведения таких консультаций с целью обес�

печения поддержки реализации рекомендаций сотрудниками ведомства;

• Определены показатели мониторинга, и подходы и методология, которая

будет использована для обеспечения измеримости ожидаемых результатов,

а также связанных с ними затрат и экономии средств.

Следующие шаги в краткосрочной перспективе: проведение пи�лотных функциональных обзоров

В начале процесса в контексте работы Комиссии по административной ре�форме может быть разработан краткосрочный план реализации пилотных

Page 68: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

функциональных обзоров на уровне ведомств, который мог бы быть впоследст�вии реализован. Правительству Российской Федерации потребуется выделитьвнутренние бюджетные ресурсы, а также использовать дополнительное внеш�нее финансирование со стороны организаций�доноров для финансированиянеобходимых расходов и обеспечения доступа к международному опыту. Во�прос о выделении средств на проведение дальнейшей программы непрерывныхи последовательных работ должен быть решен в контексте финансированияпрограммы "Административная реформа".

Хотя в рамках первоначальных пилотных обзоров, возможно, не удастсядостичь всех желаемых целей, они послужат важной основой для проведениядальнейших обзоров. Опыт показывает, что, несмотря на почти всегда большиеожидания, возлагающиеся на функциональные обзоры, их результаты частоприносят разочарование. Поэтому с самого начала следует ожидать и согла�шаться с тем, что одни мероприятия по проведению подобных обзоров будутиметь более удовлетворительные результаты, чем другие. Проведение функци�ональных обзоров следует рассматривать как повторяющийся процесс, кото�рый со временем станет приносить все большую пользу с точки зрения повыше�ния эффективности и результативности и с точки зрения сосредоточения усилийминистерств и других правительственных структур на достижении ключевыхцелей и выполнении первоочередных задач Правительства. Подобные меро�приятия по проведению функциональных обзоров могут также играть важнуюроль в содействии изменению профессиональных качеств и поведения отдель�ных государственных служащих, что станет обязательным условием выполне�ния общих задач Правительства в области модернизации государственнойслужбы через проведение административной и бюджетной реформ, а такжереформы государственной гражданской службы.

Наконец, успешное проведение программы функциональных обзоров нафедеральном уровне могло бы стимулировать распространение подобногоподхода на уровне отдельных администраций регионов и муниципалитетов.Данный аспект особенно важен с учетом того, что в Российской Федерациибольшая часть ответственности за оказание услуг, а также ключевые государст�венные расходы на образование, здравоохранение и социальную защиту ло�жатся на более низкие уровни государственного управления. Существуют воз�можности для проведения совместного анализа или даже совместных обзоров.Например, функциональный обзор Министерства образования на федераль�ном уровне мог бы служить источником информации и учитывать функциональ�ные обзоры в области предоставления образовательных услуг в ряде регионови муниципалитетов.

Институционализация результатов

Во многих случаях, несмотря на то, что в ходе проведения функциональныхобзоров были разработаны подробные оценки и планы реализации, на этапеодобрения и осуществления результатов обзоров предложения откладывалисьили не учитывались. В рамках реализации программы в Российской Федерацииуже достигнут некоторый успех в выявлении избыточных и дублирующих функ�ций. Разработка "регламентов" каждого министерства/ведомства (определяю�щего миссию, цели и процедуры деятельности для каждого структурного под�разделения, а также обязанности на каждой должности) внесет дальнейший

67 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 69: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

вклад в проводимые изменения. Однако в среднесрочной перспективе целесо�образно рассмотреть ряд мер, основанных на анализе международного опыта:

• Результаты должны быть взаимосвязаны с вводимой в настоящее время

системой бюджетирования, ориентированного на результат, а также с раз�

рабатываемыми методологиями стратегического планирования;

• Центральное ведомство должно на постоянной основе выполнять функ�

цию по обеспечению того, что структура Правительства является оптималь�

ной для выполнения неотъемлемо государственных функций и приоритетов

государственной политики;

• Должен быть укреплен потенциал управления человеческими ресурсами,

особенно в сфере переподготовки, как на центральном уровне, так и на

уровне министерств/ведомств;

• По мере накопления опыта могут быть разработаны другие, более слож�

ные подходы (например, горизонтальные функциональные обзоры испол�

нения аналогичной функции в различных организациях; вертикальные об�

зоры исполнения аналогичных функций на различных уровнях управле�

ния);

• Предпринимаемые в настоящее время усилия должны быть подвергнуты

оценке, с тем чтобы можно было бы учесть их результаты в рамках будущих

инициатив.Наконец, представляется целесообразным проанализировать уроки опыта

реализации программного обзора в Канаде в отношении преодоления лобби�рования и сопротивления в системе государственной службы. Программный об�зор в Канаде, в отличие от неудачных инициатив в прошлом, оказался успеш�ным отчасти потому, что он обеспечил широкое участие государственных слу�жащих руководящего звена в процессе обзора и специально включал механиз�мы гибкости, которая позволяла каждому министерству определить, в какой ме�ре процесс будет определяться "сверху вниз", а в какой � "снизу�вверх". Во вре�мя конференции по административной реформе, организованной в 2003 г. вМоскве Министерством экономического развития и торговли Российской Феде�рации и Высшей школой экономики при поддержке Всемирного банка и финан�сировании Агентства международного развития Канады, бывший РуководительТайного Совета Канады подчеркивал, насколько серьезными факторами успе�ха программного обзора Канады стали мобилизация усилий "и доверие к зна�ниям внутри организаций".

68œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 70: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

69 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

II. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВА

В предыдущей главе отмечена исключительная важность построения правиль�

ной структуры Правительства. Громоздкая структура органов власти с устарев�

шими мандатами и избыточными функциями не будет эффективно функциони�

ровать. Однако сама по себе реструктуризация не гарантирует создания эф�

фективного, рационального Правительства, отвечающего требованиям сего�

дняшнего дня. Инициативы по реструктуризации правительства обычно допол�

няются и поддерживаются с помощью реформ, направленных на оптимизацию

государственных расходов и совершенствование государственной службы

(Manning and Parison, 2004).В данной главе будет показано, что даже такой обширный комплекс ре�

форм может быть недостаточным и что необходимо дополнительное укрепле�ние механизмов управления процессом разработки политики и результатамидеятельности Правительства. В существенной мере Правительства оцениваютсяпо тому, насколько четко они формулируют и насколько эффективно реализу�ют проводимую ими политику.

Приведенная ниже схема иллюстрирует причины, по которым правительст�

ва нарушают свои обязательства или проводимая ими политика становится не�

надежной15 на четырех стадиях политического процесса.

Принимая во внимание негативные последствия нарушения политических

обязательств16, многие правительства уделяют существенное количество вре�

мени и ресурсов деятельности по укреплению двух взаимосвязанных систем,

поддерживающих управление политикой и результатами деятельности:

• Системы планирования, нацеленные на максимизацию потенциала Пра�

вительства по достижению желаемых целей политики в рамках приемлемо�

го финансового плана,

• Системы подотчетности, нацеленные на четкое определение ожидаемых

и фактических результатов деятельности на всех организационных уровнях

и достижение данных результатов наиболее эффективным, рациональным и

экономичным способом.Усилия по укреплению планирования и подотчетности обычно направлены

на развитие процессов и структур, поддерживающих данные системы.

Можно утверждать, что политика — основной результат деятельности Правительст�

ва... Слишком часто движимые добрыми намерениями правительства приходят к вы�

воду, что широко декларируемые ими политические цели не могут быть осуществле�

ны, являются нереалистичными, их реализация приостановлена или не проводится в

связи с наличием более приоритетных текущих задач, политические цели теряются

среди множества непредвиденных приоритетов отдельных министерств. В конце кон�

цов, Правительства вынуждены нарушить свои обещания (Evans & Manning, 2003).

15 Ненадежность политики определяется в соответствии со "степенью отсутствия реализации или час�тичной реализации общих целей политики, проводимой исполнительной властью в течении разумно�го периода времени" (Blondel & Manning, 2003).16 Исследования Всемирного банка показывают, что вероятность соблюдения предприятиями измене�ний в правовой базе и вероятность реализации государственными служащими изменений в политикеснижается, если правительства имеют негативный опыт в реализации утвержденной политики и испол�нении бюджетов (Evans & Manning, 2003).

Page 71: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

70œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Сх

ем

а,

оп

ре

де

ля

ющ

ая

ста

ди

и н

ен

ад

еж

но

сти

по

ли

тик

и,

пр

ов

од

им

ой

ор

ган

ам

и и

спо

лн

ите

ль

но

й в

ла

сти

ИВ

)

Page 72: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

71 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Для иллюстрации различных, но в целом успешных подходов к управлению

результативностью приведены ссылки на четыре системы, реализованные в Ка�

наде (как на уровне федерального правительства, так и на уровне администра�

ции провинции Онтарио), Литве и Новой Зеландии. В настоящем отчете не при�

водятся аргументы о сравнительных преимуществах теоретических моделей, а

также не представлен всесторонний критический анализ рассматриваемых

примеров. Напротив, данное исследование нацелено на обзор инструментов,

таких, как директивы, руководства, методологии и отчеты, используемые в

практике работы приводимых в качестве примера правительств.

Таблица 1. Ключевые процессы и структуры систем планирования и подотчетности

2.1 Интегрированное планирование политики и бюджета

Признаком успешного процесса планирования является установление тес�

ной взаимосвязи на всех стадиях разработки политики и подготовки бюджета,

т. е. интегрированное планирование политики и бюджета. Идеально разрабо�

танная стратегия мало полезна, если необходимые для ее реализации средст�

ва не могут быть выделены в обозримом будущем. В то же время подход к бюд�

жетному планированию, при котором расходы по всем программам пропорци�

онально увеличиваются или уменьшаются из года в год, препятствует достиже�

нию приоритетов политики правительства.

В данном разделе будут рассмотрены инструменты планирования, исполь�

зуемые на первых трех стадиях процесса разработки политики. Четвертая ста�

дия — реализация политики — будет проанализирована в следующем разделе,

посвященном управлению результатами деятельности.

Стадия 1. Исполнительная власть определяет широкие цели

политики

Все избираемые Правительства принимают полномочия в условиях заранее

установленных политических обязательств, вытекающих из предвыборной про�

Отсутствие взаимосвязи между политикой, планированием и бюджетированием явля�

ется, возможно, единственным, наиболее важным фактором, приводящим к снижению

эффективности бюджетных расходов на макроэкономическом, стратегическом и опе�

ративном уровнях в развивающихся странах... Интегрирование разработки полити�

ки, планирования и бюджетирования заключается в создании программ, нацеленных

на достижение приоритетов политики и ограничиваемых бюджетными реалиями.

Проблема в более эффективном соотнесении "потребностей" и "возможностей".

(Руководство Всемирного банка по управлению государственными расходами, 1998)

Page 73: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

граммы. Некоторые правительства несут дополнительные обязательства, за�

крепленные в коалиционных соглашениях или в правительственных програм�

мах, утвержденных при передаче полномочий. После назначения новые Прави�

тельства поручают министерствам задачу разработки конкретной политики и

программ, поддерживающих достижение принятых Правительством обяза�

тельств. В то же время Министерство финансов начинает разработку средне�

срочной макроэкономической стратегии в рамках подготовки первого бюдже�

та Правительства. Если два данных процесса планирования осуществляются

изолированно друг от друга, перспективы достижения целей Правительства су�

щественно снижаются. Ключевые факторы успеха, обеспечивающие эффектив�

ность планирования на данной стадии, включают следующие:

• Существование механизма принятия решений на высоком уровне, обес�

печивающего достижение компромисса по политическим и бюджетным во�

просам;

• Ключевые инструменты информирования общественности о политических

и бюджетных целях правительства основаны на принципах последователь�

ности и взаимосвязи;

• Разработка политики и бюджетное планирование ориентированы, как

минимум, на среднесрочную перспективу;

• Утвержденный и опубликованный документ связывает стратегический

план министерства и его бюджет.

В приведенной ниже таблице представлены примеры инструментов плани�

рования, используемых в четырех рассматриваемых правительствах (подроб�

ное рассмотрение практики, примеры и ссылки на веб�сайты представлены в

приложении).

72œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 74: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

73 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Таблица 2. Инструменты планирования на высоком уровне

*Под председательством Главы Правительства (Премьер%министра)

Стадия 2. Министерства разрабатывают детализированные про�

граммы и бюджеты

Министерства осуществляют подготовку правовых и финансовых инстру�

ментов для обеспечения достижения целей политики Правительства. Примеры

таких документов включают обзоры возможных направлений политики, оценку

влияния политики, законопроекты, проекты нормативных актов, оценку финан�

совых последствий. Обычно министры проводят большую часть времени, отве�

денного на принятие решений, рассматривая и утверждая данные документы на

регулярных заседаниях Правительства и заседаниях подкомитетов кабинета

министров. Некачественно подготовленные материалы и материалы, подготов�

ленные в трудном для восприятия формате, постоянная практика несвоевре�

менной подготовки материалов, представление несогласованных предложений

на рассмотрение Кабинета существенно снижают качество принятия решений.

Более того, отсутствие взаимосвязи между разработкой политики и бюджетным

планированием также приводит к возникновению проблем. Наилучшая практи�

ка реализации данной стадии основана на следующих принципах:

• Наличие утвержденных процедур и стандартов подготовки материалов

министерствами, обеспечивающих представление лицам, принимающим

решения, реалистичных вариантов политики в сжатом виде с четким опре�

делением последствий реализации данных вариантов, в т.ч. финансовых;

• Министерства работают в условиях политической и финансовой дисцип�

лины, т.е. несогласованные предложения представляются редко, бюджетные

заявки являются реалистичными;

• Центральные ведомства хорошо управляют процессом и обеспечивают

качество предложений;

17 "Обращение с трона" (или Тронная речь) � термин, используемый для обозначения речи, подготов�ленной Правительством, но адресованной от лица Главы Государства Парламенту при открытии новойсессии Парламента с целью определения приоритетов Правительства.18 Термин "Выездное совещание Кабинета" обозначает расширенное заседание Кабинета (2�3 дня),обычно проводимое вне столицы и нацеленное на рассмотрение ключевых вопросов, таких, как при�оритеты политики правительства или бюджетная стратегия.

17 18

Page 75: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

74œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

• Инструменты оценки влияния политики используются до или во время рас�

смотрения комплексных правовых инструментов;

• Процессы оценки политики и финансирования скоординированы; хотя ча�

сто правительства осуществляют данный анализ по отдельности, оконча�

тельное решение должно учитывать результаты обеих оценок.В целом все четыре рассматриваемые правительства пытаются следовать

данным принципам лучшей практики, хотя степень применения варьируется во

времени. В случае Литвы в настоящее время осуществляется процесс создания

потенциала для исполнения данных принципов. Недавно были внедрены руко�

водство и формы для оценки политики и ее финансовых последствий. Роль Кан�

целярии в обеспечении качества была усилена, а реализм бюджетных заявок

министерств был значительно повышен (анализ выборки 9 программ показал,

что объемы запрашиваемых бюджетных средств в 2001 г. превышали фактиче�

ски выделенные средства лишь на 7 % по сравнению с 47 % в 1999 г.).

Таблица 3. Инструменты для детализированной разработки политики и бюджета

Стадия 3. Исполнительная власть обеспечивает средства для

реализации

Когда министерство завершило подготовку предложения о политике, цент�

ральные ведомства, отвечающие от имени Правительства за процессы разра�

ботки и реализации политики и финансового управления, должны обеспечить

подготовку к преодолению возможных процедурных сложностей (и по возмож�

ности, избежания таких сложностей), а также обеспечить предоставление до�

статочных средств для эффективной реализации политики. Пассивное управле�

ние повесткой дня Кабинета и его комитетов, неспособность определения "во�

просов, по которым может быть наложено вето"19 может привести к чрезмер�

ным задержкам в одобрении и реализации политики. В условиях частого дефи�

цита бюджетных средств, требующего их перераспределения в течение года,

достижение ожидаемых результатов будет затруднено.

Признаки эффективно управляемых систем включают:

• Активное управление повесткой дня заседаний Кабинета и подкомитетов

— сроки внесения предложений устанавливаются заблаговременно, осуще�

ствляется мониторинг процесса, задержки в подготовке и рассмотрении

редки;

• Реалистичный план законотворческой деятельности — перед каждым за�

седанием определяется реалистичное количество законопроектов с учетом

19 Вопросы, требующие согласования решения (т.е. принятие законопроекта парламентом, решениеКонституционного Суда для предложений, влекущих последствия конституционного характера).

Page 76: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

возможностей парламента по рассмотрению документов, приемлемости и

сложности предложений;

• Эффективные системы своевременного определения проблем — наличие

упреждающих мер, минимизирующих негативное влияние дефицита бюд�

жетных средств, определяющих бюджетные ограничения или прогнозирую�

щих задержки в реализации;

• Существенный опыт исполнения бюджетов — утвержденный бюджет ис�

полняется без секвестра в течение года.

Таблица 4. Примеры передовой практики в обеспечении реализации.

2.2. Интегрированное управление результатами деятельности

В некоторых странах реформа государственного управления преследовала

цели бюджетного характера; в других странах она была вызвана требования�

ми общества о повышении качества услуг. Во всех случаях данные цели были

основаны на необходимости повысить эффективность деятельности. В настоя�

щем разделе представлен обзор международных оценок и опыта рассматрива�

емых стран в сфере интеграции управления результатами деятельности на

уровне Правительства в целом, отдельных министерств/агентств и на индивиду�

альном уровне и внедрения систем измерения результатов и бюджетирования

по результатам. Заметим, что роль внешних институтов, таких, как законода�

тельная власть или институтов внешнего аудита, не является предметом анали�

за.

Эффективность деятельности Правительства в целом — между�

народные оценки

Концепция оценки эффективности деятельности Правительства в целом не

нова. Международные организации уже долгое время используют широкий

круг критериев для оценки и сопоставления эффективности деятельности пра�

вительств (индекс человеческого развития Программы развития Организации

75 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 77: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

76œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Объединенных Наций; индексы "захвата государства" и административной

коррупции Всемирного банка; индекс государственного управления для стран с

переходной экономикой Европейского банка реконструкции и развития).

На рис. 3 представлены ключевые компоненты интегрированной системы

управления результатами деятельности.

Основным показателем, используемым Всемирным банком для оценки про�

гресса в развитии государственного управления, является интегральный пока�

затель государственного управления (GRICS). Данный показатель оценивает

качество государственного управления с помощью комбинации индексов, от�

ражающих 6 параметров государственного управления: право голоса и подот�

четность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность пра�

вительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль кор�

рупции20. Показатель GRICS получил широкое распространение и, в частнос�

ти, используется в качестве одного из критериев при выделении средств из

Фонда развития тысячелетия, поскольку позволяет проводить межстрановые

сопоставления стран. Показатель измеряется с 1996 г. с периодичностью раз в

два года.

В дополнение к данным глобальным оценкам Банк использует показатели

"второго поколения", которые более точно отражают необходимые контекст�

ные данные о внутренних и внешних ограничениях. Примеры таких показате�

лей приведены во врезке 1. Кроме того, Банк использует ряд диагностических

инструментов21, как, например, инструменты для проведения исследований в

20 Подробнее об этом и других интегральных показателях государственного управления см. справоч�ные материалы Секретариата доноров "Интегральные показатели эффективности реформы государ�ственного управления", 2004 г. а также базу данных показателей государственного управления(http://info.worldbank.org/governance/kkz2002/).21 Более подробно о диагностических инструментах см. PREM Notes. The Public Sector GovernanceReform Cycle: Available Diagnostic Tools. No.88 July 2004(http://www1.worldbank.org/prem/PREMNotes/premnote88.pdf).

Page 78: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

77 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

области коррупции, страновых обзоров по вопросам государственных закупок

и состояния финансовой подотчетности, а также ряд отраслевых диагностичес�

ких инструментов, в частности диагностический инструмент для оценки состоя�

ния налоговой службы, использованный при подготовке Проекта "Модерниза�

ция налоговой службы — 2" в России. Данные инструменты позволяют получить

аналитические данные в сравнении с примерами передовой практики и полез�

ны при разработке программ реформ.

Другим примером международного инструмента оценки являются использу�

емые программой ОЭСР СИГМА базовые оценки, нацеленные на анализ про�

гресса стран�кандидатов для вступления в ЕС в таких областях, как управление

государственной службой, управление разработкой и реализацией политики,

управление государственными расходами, финансовый контроль, внешний ау�

дит и государственные закупки. НПО также разрабатывают сравнительные по�

казатели, отражающие отдельные аспекты эффективности деятельности прави�

тельства. Например, опубликование ежегодных индексов восприятия корруп�

ции Транспаренси Интернешнл неизменно приводит к обсуждению направле�

ний и успешности национальных программ по борьбе с коррупцией. Хотя су�

ществуют широкоизвестные ограничения интегральных показателей и диагнос�

тических инструментов, данные инструменты являются важным механизмом для

любой страны, рассматривающей программу реформ и нуждающейся в средст�

вах определения относительных преимуществ и слабых сторон.

Эффективность Правительства в целом — правительственные по�казатели

Интересно отметить, что использование показателей эффективности сами�

ми правительствами � более недавнее явление. На основе практики рассматри�

ваемых стран можно выделить несколько механизмов оценки:

• Социальные показатели [база сравнения] — отобранная группа ключе�

вых показателей, которые планируется измерять в течение продолжитель�

Врезка 1. Примеры показателей государственного управления "второго

поколения": ограничения для исполнительной власти

Формальные горизонтальные (время представления внешнего аудита исполнения бю�

джета в Парламент; время рассмотрения в суде исков, возбужденных гражданами

(организациями) против действий органов исполнительной власти); неформальные го�

ризонтальные (количество "политических назначенцев" на руководящих должностях

государственной службы) Внутренние вертикальные (доля расходов суб�националь�

ных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы

региональных и местных бюджетов в % к ВВП); внешние вертикальные (уровень гра�

мотности населения) Возможности исполнительной власти: показатели процесса

(ФОТ центрального правительства в % к ВВП; средняя заработная плата государст�

венных служащих к ВВП на душу населения) Показатели результативности (время

ожидания ответа при обращении в государственные органы; качество государствен�

ных услуг)

Источник: S. Knack, M. Kugler, and N. Manning. Second%Generation Governance

Indicators. International Review of Administrative Sciences. Vol. 69 (2003) р. 345%364

Page 79: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

ного периода времени и которые отражают ключевые цели или ценности

данной страны или общества. В некоторых случаях для одного или несколь�

ких таких показателей устанавливаются целевые значения. Федеральное

Правительство Канады и Правительство Новой Зеландии публикуют отчеты

о прогрессе в достижении социальных показателей; аналогичная практика

принята в канадской провинции Альберта.

• Показатели эффективности, разработанные в поддержку долгосрочной

национальной стратегии или плана развития. Во многих странах разрабо�

таны долгосрочные национальные стратегии (например, "Видение 2020" в

Индии) или планы развития. Из рассматриваемых нами стран наиболее

близким примером является Литва, где в рамках подготовки к вступлению в

Европейский союз были разработаны долгосрочная государственная стра�

тегия развития (на перспективу свыше 10 лет) и национальный план разви�

тия (с прогнозом инвестиций на ближайшие 6 лет). Хотя практика измере�

ния результатов деятельности в Литве еще недостаточно развита, министер�

ства обязаны обеспечивать взаимосвязь своих планов и мер с данными дол�

госрочными стратегическими документами.

• Макроэкономические показатели. Все страны составляют макроэкономи�

ческие отчеты, включающие прогнозы динамики ключевых показателей

(ВВП, дефицит, инфляция, безработица). В Новой Зеландии, в отличие от

других стран, существует практика подготовки долгосрочных прогнозов (на

период до десяти лет).

• Показатели качества услуг — могут оценивать качество конкретных госу�

дарственных услуг (например, работы полиции) или взаимодействия с об�

ществом (например, время ожидания ответов на письменные обращения).

Опыт Канады отражает значительные инициативы в обеих сферах: инициа�

тива "Граждане прежде всего" позволяет оценить восприятие обществом ус�

луг, предоставляемых федеральным правительством, администрациями

провинций и частными компаниями; в Онтарио меры по совершенствова�

нию взаимодействия с гражданами включены в индивидуальные контракты

о результатах деятельности. В Новой Зеландии меры по совершенствова�

нию качества услуг включены в планы министерств/департаментов.

• Опросы общественного мнения об эффективности деятельности прави%

тельства — подобные опросы были проведены в Новой Зеландии и на феде�

ральном уровне в Канаде.

• Показатели эффективности управления политикой. В Литве было прове�

дено два обследования с целью определения начального уровня эффектив�

ности управления политикой в таких областях, как нацеленность Прави�

тельства на приоритеты и эффективность использования времени, предназ�

наченного для принятия решений.

Эффективность деятельности министерств

Несмотря на растущую значимость горизонтальной политики и вопросов,

охватывающих несколько сфер деятельности, ключевой организационной еди�

78œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 80: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

ницей Правительства остаются министерства. Вопросами разработки политики,

бюджета и штатного расписания занимаются прежде всего министерства. По�

этому двумя основными документами, отражающими цели деятельности Прави�

тельства и фактически достигнутые результаты, являются ежегодные планы ми�

нистерств и соответствующие отчеты о результатах. Во всех четырех рассмат�

риваемых правительствах данные документы являются краеугольным камнем

системы подотчетности.

Таблица 5. Планы и отчеты о результатах, используемые в четырех рассматривае9

мых правительствах.

Кроме того, ожидаемые результаты деятельности включаются в политичес�

кие и финансовые документы (Табл. 3), используемые для представления дета�

лизированных вариантов проведения политики и их финансовых последствий

на рассмотрение правительства. Хотя утверждение о том, что соображения ре�

зультативности деятельности имеют сильное влияние на принятие политических

решений, было бы преувеличением, за последнее десятилетие роль оценки эф�

фективности существенно возросла. Во всех рассматриваемых правительствах

за измерение эффективности деятельности отвечает одно или несколько цент�

ральных ведомств и правительственных комитетов.

Таблица 6. Ответственность за измерение эффективности деятельности.

Эффективность деятельности агентств

Данный вопрос не был подробно проанализирован, поскольку системы уп�

равления в четырех рассматриваемых правительствах существенно разнятся.

Однако общей особенностью является тот факт, что традиционный механизм

подотчетности — меморандум о взаимопонимании — дополняется более про�

зрачными механизмами, ориентированными на результат:

• В Литве все автономные агентства представляют "стратегические планы

деятельности"; кроме того, стратегические планы деятельности подведомст�

79 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 81: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

80œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

венных агентств должны быть отражены в планах соответствующих минис�

терств.

• В Федеральном Правительстве Канады Совет Казначейства отвечает за

анализ планов агентств; в Онтарио требуется наличие бизнес�планов

агентств.

• В Новой Зеландии требования к отчетности агентств в целом аналогичны

требованиям к министерствам. Для обеспечения координации между мини�

стерствами и агентствами, отвечающими за предоставление услуг в соот�

ветствующей сфере, заключаются протоколы, не влекущие за собой обяза�

тельств.

Эффективность деятельности на индивидуальном уровне

В федеральном правительстве Канады, Онтарио и в Новой Зеландии кон�

тракты о результатах деятельности, заключаемые с высшим руководством, свя�

заны с планами и результатами министерств; в Онтарио данный механизм но�

сит наиболее формальный характер. В Литве осуществляется разработка сис�

темы индивидуальной оценки эффективности деятельности.

• Онтарио представляет наиболее прозрачный пример системы, где пока�

затели эффективности деятельности и уровни оплаты труда определяются

по "каскадному принципу": Правительство в целом — министерство — инди�

видуальный уровень; если премьер�министр определяет, что эффективность

деятельности Правительства в целом была неудовлетворительной, премии

руководству за результативность деятельности не выделяются; если общая

эффективность деятельности министерства оценивается как низкая, премии

руководству данного министерства за результативность деятельности не вы�

деляются.

• Благодаря глубине и интенсивности подготовки отчетов о результатах де�

ятельности Новая Зеландия располагает наиболее широким спектром ин�

формации о результатах, используемой при оценке эффективности дея�

тельности руководства. В свою очередь, высшее руководство органов ис�

полнительной власти Новой Зеландии имеет наибольшую свободу в про�

цессе взаимной увязки оплаты труда и эффективности деятельности руково�

дителей департаментов. В принципе цели деятельности министерств, отраженные в контрактах выс�

ших руководителей, распространяются и на более низкие уровни организации.

Следует признать, что установление взаимосвязи между уровнем оплаты труда

и эффективностью деятельности является более сложным на самых низких уров�

нях, где оплата труда по результатам может осуществляться на основе коллек�

тивных договоров. В недавнем исследовании ОЭСР по вопросам оплаты труда

по результатам показано, что, хотя две трети стран�членов ОЭСР внедрили

принципы оплаты труда по результатам или в настоящее время внедряют дан�

ные принципы, практика измерения и оценки эффективности деятельности су�

щественно варьируются в разных странах. Примечательно, что оценка эффек�

тивности деятельности на индивидуальном уровне чаще основывается на диа�

логе с непосредственным руководством, чем на применении точных количест�

Page 82: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

81 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

венных показателей; при сохранении общей нацеленности на результаты дея�

тельности все большее внимание уделяется другим критериям, таким, как ква�

лификационные и межличностные навыки. Обеспечение взаимосвязи между

целями деятельности организации и отдельных ее сотрудников остается суще�

ственной проблемой во многих странах22.

Методология измерения эффективности деятельности

Три из рассматриваемых правительств (Новая Зеландия, Канада, Онтарио)

имеют обширный и продолжительный опыт использования систем измерения

эффективности деятельности. Во всех этих правительствах в настоящее время

проводится работа по улучшению качества показателей непосредственного

эффекта, формализации процесса использования показателей результативно�

сти, распространению методологий (например, дерева целей, логической мо�

дели), установлению более тесной взаимосвязи между расходами и отчетами о

результатах, расширению содержания публичной отчетности. Литва находится

на ранних стадиях внедрения системы измерения результативности, однако в

Литве достигнут существенный прогресс в представлении отчетов Парламенту о

фактических результатах по сравнению с запланированными.

Существуют классические методологии, описывающие, как ресурсы исполь�

зуются для проведения мероприятий, преследующих получение непосредствен�

ных и конечных результатов. Данные методологии используются при оценке

эффективности программ. При этом все большее внимание уделяется использо�

ванию показателей эффективности в различных целях:

• Проверка внешними консультантами стандартов эффективности деятель�

ности администрации в наиболее распространенных случаях взаимодейст�

вия государственных органов с гражданами, например, отслеживание пе�

риода ответа на телефонные звонки/письма (Онтарио);

• Опросы клиентов с целью определения общественного восприятия каче�

ства услуг (Канада, Онтарио, Новая Зеландия);

• Горизонтальные показатели, нацеленные на оценку эффективности меж�

ведомственных программ (Канада);

• Схема измерения эффективности деятельности, нацеленная на оценку си�

стемы управления, в том числе аспектов, связанных с измерением эффек�

тивности (Канада). Успешные системы управления по результатам требуют постоянного про�

цесса мониторинга эффективности как приоритетов Правительства в целом, так

и отдельных программ. Хотя данная задача может частично выполняться за счет

использования информации о достигнутых результатах в рамках бюджетного

цикла, эффективное управление по результатам требует использования допол�

нительных систем мониторинга. Подходы к мониторингу эффективности дея�

тельности правительства разнообразны.

Например, в Великобритании премьер�министр отбирает 30 — 40 приори�

тетных показателей из более чем ста национальных целевых показателей и по�

22 Performance�Related Pay Policies for Government Employees: Main Trends in OECD MemberCountries. OECD. 2004.

Page 83: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

82œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

ручает выполнение функции мониторинга достижения приоритетных целей От�

делу по реализации премьер�министра. Министерства, отвечающие за дости�

жение приоритетных целей, с поддержкой Отдела по реализации разрабаты�

вают планы действий по достижению заданных показателей. План действий

включает определенные этапы (мероприятия, необходимые для достижения це�

левых показателей) и промежуточные значения целевых показателей, что

обеспечивает возможность отслеживания того, как предпринятые меры посте�

пенно приводят к конечным результатам проводимой политики. Отдел по реа�

лизации осуществляет регулярный мониторинг выполнения плана действий пу�

тем сравнения фактической динамики значений показателей с запланирован�

ными значениями показателей (траекторией). Подобный анализ позволяет осу�

ществлять своевременную корректировку плана действий или разрабатывать

изменения в политике Правительства в определенной сфере в случае, если про�

гресс реализации существенно ниже по сравнению с первоначальным планом.

Ежегодные отчеты о положении органов государственного управления, под�

готавливаемые в Болгарии, являются хорошим примером интегрированного мо�

ниторинга комплексных программ реформ, определенных в "Стратегии для го�

сударственного управления — от вступления к интеграции (2003—2006 гг.)",

одобренной Правительством Болгарии. Данные отчеты позволяют осуществлять

мониторинг и оценку прогресса в реализации реформ государственного управ�

ления в различных организациях и на разных уровнях власти. Примеры исполь�

зуемых в отчете показателей эффективности приведены во врезке 2.

Бюджетирование по результатам

Не существует единого подхода и даже единого определения понятия "бю�

джетирование по результатам". Обычно в рамках данных программ есть ком�

понент, позволяющий учитывать в процессе принятия решений о выделении

средств информацию об ожидаемых и фактически достигнутых результатах де�

Врезка 2. Мониторинг реформ государственного управления в Болгарии:

примеры показателей эффективности.

Область стратегии: планирование и реализация стратегических целей деятельности

Правительства.Показатели эффективности, используемые для оценки прогресса:

• Доля органов государственного управления, имеющих четкие стратегические

цели и результаты;

• Доля территориальных органов управления, имеющих стратегические планы;

• Доля государственных служащих, знающих приоритеты деятельности органов

государственного управления, в которых они работают;

• Доля достигнутых стратегических целей;

• Количество органов государственного управления, в чьи положения были вне�

сены изменения в течение предыдущего года;

• Количество функций, переданных на другой уровень управления.Источник: Republic of Bulgaria. Report on the State of the Public Administration in 2003.April 2004 г.

Page 84: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

ятельности по сравнению с запланированными. Реализация бюджетирования,

ориентированного на результат, требует постепенного итеративного подхода.

Лишь немногие страны достигли передовых этапов во внедрении систем бюдже�

тирования по результатам. Действительно, исследование ОЭСР, посвященное

бюджетированию и управлению по результатам в 27 странах�членах ОЭСР,

показало, что:

• В большинстве стран информация об эффективности деятельности являет�

ся частью документов о бюджете;

• В 20 из 27 стран отчетность о бюджетных расходах связана с целевыми

показателями непосредственного эффекта, а в 15 странах — с показателя�

ми конечного эффекта;

• Лишь в 6 странах осуществляется привязка расходов ко всем показате�

лям непосредственного эффекта и лишь в 3 странах — ко всем показателям

результативности.Канадское исследование (Linking Resources, 2002) позволило сделать вы�

вод о том, что:

• Хотя часто осуществляется связь между бюджетными ресурсами и ожида�

емыми результатами, данная практика редко распространяется на фактиче�

ские расходы и фактические результаты.

Обычно укрепление взаимосвязи между достигнутыми результатами и ре�

шениями о выделении ресурсов является запутанным, сложным, цикличным и

длительным процессом. В четырех рассматриваемых нами правительствах в оп�

ределенной степени внедрена практика бюджетирования по результатам:

• В Новой Зеландии разработана наиболее комплексная и сложная систе�

ма взаимосвязи между планируемыми непосредственными результатами и

решениями о распределении ресурсов. Расходы подразделяются на классы

непосредственных/конечных результатов и включаются в план деятельнос�

ти. Ведется отчетность о фактически достигнутых результатах по всем пока�

зателям непосредственного эффекта. В настоящее время большее внимание

уделяется показателям результативности.

• В Литве внедрена методология бюджетирования по результатам, однако

ее результаты еще не используются в процессе распределения бюджетных

средств, которое до сих пор во многом построено по принципу "от достиг�

нутого". Данная система также не предполагает ведения отчетности, осно�

ванной на сравнении ожидаемых и фактических расходов и результатов.

• В Федеральном Правительстве Канады существует практика представле�

ния обширной информации об ожидаемых и фактических расходах и ре�

зультатах, однако распределение бюджетных средств слабо связано с эти�

ми данными.

• Хотя в Онтарио существует практика представления данных о фактичес�

ки достигнутых результатах по сравнению с запланированными, эта инфор�

мация не связана напрямую с расходами и не является основой для приня�

тия решений о распределении бюджетных ассигнований. Как Федеральное

Правительство, так и администрация провинции предпринимают активные

попытки по укреплению такой взаимосвязи.

83 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 85: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

84œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

В странах с менее развитыми системами планирования взаимосвязь между

целями/задачами и результатами может основываться на сравнении фактичес�

ких результатов деятельности с предполагаемыми ожиданиями, закрепленными

в административных нормативных актах и стандартных процедурах деятельно�

сти.

2.3 Исполнительные органы, ответственные за принятие решений

Сложность и объем вопросов, с которыми сталкиваются правительства на

сегодняшний день, а также темпы изменения ситуации могут превысить возмож�

ности Кабинета как органа, обеспечивающего принятие решений. Широко

распространенные проблемы такого рода включают следующие:

• Министры получают огромный объем материалов по широкому спектру

вопросов и должны принимать обоснованные решения за короткий проме�

жуток времени;

• Кабинет не располагает достаточным временем для всестороннего анали�

за последствий реализации представленных предложений;

• Главе Кабинета трудно обеспечить рассмотрение приоритетных вопро�

сов, так как они могут быть вытеснены с повестки дня большим количеством

непредвиденных тем для обсуждения;

• Предварительная координация предложений по вопросам, решение ко�

торых оказывает влияние на деятельность других министерств, недостаточ�

на;

• Анализ последствий реализации предложений и потребностей в финан�

сировании недостаточен; альтернативные варианты проведения политики

недостаточно проработаны.

Для решения данных проблем во всех странах ОЭСР функции анализа по�

литики переданы подкомитетам, что позволяет рационализировать и повысить

эффективность работы Кабинета, за которым закреплены полномочия по окон�

чательному одобрению решений23. Такие системы имеют следующие общие

характеристики:

• Глава Кабинета может посвятить наибольшее время стратегическим при�

оритетам; чем приоритетнее вопрос, тем больше внимания ему уделяется;

• Обсуждения в узком кругу с участием министров с близкими полномочи�

ями позволяет проводить более глубокий анализ проблемы, улучшает меж�

ведомственную координацию и предоставляет возможность для предвари�

тельного разрешения разногласий;

• Большее внимание уделяется вопросам, которые могут остаться незаме�

ченными или недостаточно проанализированными на заседаниях полного

состава Кабинета, например: — Реалистичные финансово�экономические затраты; — Влияние реализации на различные группы;

23 Хотя системы подкомитетов наиболее распространены в странах с коллегиальным принципом уп�равления, где ведущую роль играет Кабинет, такие системы часто представлены в президентско�пар�ламентских республиках, где подкомитеты носят либо правительственный характер (т.е. в их составвходят министры), либо гибридный характер (если в состав подкомитетов включены как министры, таки ключевые представители органов администрации Президента).

Page 86: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

— Взаимосвязь с другими направлениями политики; — Информирование общественности.

• Обеспечивается существенная экономия времени Кабинета:— Недостаточно проработанные вопросы направляются на доработкупосле рассмотрения подкомитетом и не выносятся на рассмотрение Ка�бинета; — Если при обсуждении вопроса на заседании Кабинета возникают не�ожиданные разногласия, рассмотрение данного вопроса передается науровень подкомитета.

Структуры подкомитетов существенно варьируются, и в данной сфере не

существует устоявшейся системы "лучшей практики" или наиболее распростра�

ненного подхода. В табл. 7 представлены пять общих типов подкомитетов, уч�

режденных во многих странах и обладающих общими характеристиками.

А существующие структуры подкомитетов Кабинета в Канаде, Онтарио и

Новой Зеландии представлены в табл. 8.

Примечательно, что для контроля реализации административной реформы

не используются отдельные целевые комитеты. Частично это связано с тем, что

в настоящее время в рассматриваемых примерах реструктуризация переходит

в стадию консолидации и поэтому может управляться в рамках обычного про�

цесса бюджетирования и организационных обзоров. Однако во время прове�

дения широкомасштабных реформ обычно организуются специальные целевые

комитеты из представителей министерств (например, в рамках проведения про�

граммного обзора в Канаде; Палата Стара в Великобритании). Однако данные

комитеты не переходят в разряд постоянных структур.

В Литве также достигнут серьезный прогресс в использовании подкомитетов

для предварительного рассмотрения ключевых вопросов политики. В 1990�х

гг., когда основной площадкой для обсуждения политических решений служили

еженедельные заседания Правительства, процесс рассмотрения характеризо�

вался хаотичной повесткой дня, минимальными обсуждениями и существенны�

ми задержками. В 1999 г. почти половина законопроектов, включенных в про�

грамму Правительства и порученных для разработки министерствам, была под�

готовлена с задержкой свыше шести месяцев. Для решения этой и других про�

блем управления политикой в 2000 г. был учрежден Комитет по стратегическо�

му планированию (КСП), возглавляемый премьер�министром. Функции КСП

включают определение приоритетов политики Правительства, окончательное

85 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Обсуждения на уровне полного состава Кабинета министров редко позволяют уде�

лить достаточно внимания и времени выбору наилучшего варианта из различных аль�

тернатив... наиболее важными аргументами в пользу системы подкомитетов являются

следующие: данная система обеспечивает наличие адекватного баланса между по�

требностью Главы Правительства в достижении консенсуса и необходимостью внесе�

ния значимого вклада отдельными министрами; эта система позволяет правительству

концентрировать свое внимание на приоритетах, поддерживает обоснованные поли�

тические дискуссии и позволяет достичь компромиссов в рамках бюджетных ограни�

чений. (Evans & Manning, 2003).

Page 87: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

Таблица 7. Распространенные типы подкомитетов Кабинета.

86œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 88: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

87 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

согласование бюджетного плана, рассмотрение стратегических планов отдель�

ных министерств, оценку достигнутых результатов по сравнению с целевыми

значениями, указанными в планах, рассмотрение всех приоритетных вопросов

политики. В приведенной табл. 8 обобщены некоторые достижения в области

управления политикой после учреждения данного органа24.

Таблица 8. Структуры подкомитетов Кабинета в Канаде, Онтарио и Новой Зелан9

дии.

*Под председательством Главы Правительства (Премьер�министра).

Разумеется, повышение эффективности деятельности в Литве вызвано не

только созданием одного подкомитета, что являлось лишь одной из широкого

круга мер, являвшихся частью общей стратегии Правительства по укреплению

управления политикой и результатами деятельности. Тем не менее, создание

подкомитета сыграло ключевую роль в совершенствовании процесса управле�

ния повесткой дня правительства и, что наиболее важно, в вовлечении Пре�

мьер�министра и руководителей ведущих министерств в процесс реформы.

24 Канцелярия провела два исследования в 2000 и 2002 гг. для оценки качества правительственнойсистемы управления политикой (Evans and Evans, 2003).

Page 89: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

Таблица 9. Эффективность управления политикой в Литве.

Многообразие подходов затрудняет обобщенный анализ преимуществ и

недостатков различных структур принятия решений. Однако существует ряд

широко распространенных факторов успеха:

• Все основные решения, вне зависимости от того, были ли они вынесены на

предварительное рассмотрение подкомитетом, рассматриваются на засе�

дании Кабинета министров с целью их окончательного одобрения. Такой

порядок обеспечивает возможность выражения позиции всех министров по

каждому конкретному вопросу.

• Заседание Кабинета министров используется для одобрения, а не прове�

дения дискуссий по четко сформулированным рекомендациям; предвари�

тельное разрешение межведомственных разногласий осуществляется на

заседаниях подкомитета.

• Глава Правительства определяет компромиссную позицию по вопросам,

по которым члены Кабинета высказывают различные мнения.

• Глава Правительства и министр финансов разрабатывают единый подход

по ключевым макроэкономическим и бюджетным вопросам до вынесения

данных вопросов на рассмотрение на заседании подкомитета или Кабине�

та министров.

• Время, проводимое Главой Правительства на заседаниях подкомитета,

используется исключительно для представления стратегических направле�

ний и рассмотрения наиболее важных вопросов.

• Независимо от того, поддерживают ли члены Кабинета определенное

предложение лично, они должны следовать решениям Кабинета.

• Любой министр, заинтересованный в определенном вопросе, может быть

приглашен на заседание подкомитета Кабинета, осуществляющего анализ

политики в данной сфере.

• Для рассмотрения предложений министрам представляются четкие вари�

анты, основанные на качественном анализе, при этом предоставляется до�

статочное время для рассмотрения вопроса.

• Центральные ведомства и отраслевые министерства играют различные

роли (соответственно, роль управления политикой и роль разработки поли�

тики).

• Государственные служащие, занимающие руководящие посты, активно

участвуют в дискуссиях комитетов кабинета и играют совещательную роль.

88œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 90: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

89 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

2.4. Центральные ведомства

Центральные ведомства формируются на административном уровне с це�

лью оказания поддержки органам, принимающим решения, обеспечения каче�

ства, координации и преемственности процесса разработки и реализации по�

литики, обеспечения рационального и эффективного управления государствен�

ной службой. В большинстве случаев данные органы состоят полностью или в

основном из государственных служащих25.

Таблица 10. Ключевые функции и подфункции центральных ведомств.

Различия между центральными ведомствами и отраслевыми министерства�

ми редко закреплены в правовой базе, и проведение точной границы между

обязанностями центральных и отраслевых ведомств часто не представляется

возможным26. Однако во всех правительствах существуют органы, осуществля�

ющие поддержку в управлении и координации политической и административ�

ной системы в целом. Эффективность центральных ведомств действительно яв�

ляется ключевым фактором высокого качества государственной политики и уп�

равления результативностью. Наиболее часто встречаются следующие цент�

25 В некоторых системах существует принцип политических назначений на ряд должностей государ�ственной службы либо другие механизмы, позволяющие премьер�министру или Министру оказыватьвлияние на назначение руководителя центрального ведомства.26 Одним из определений центральных ведомств является следующее: "Органы исполнительной влас�ти, координирующие деятельность и руководящие деятельностью отраслевых министерств и ве�домств". (Evans & Manning, 2003). На практике такие органы как Министерство финансов, могут осу�ществлять как функции центрального ведомства (например, управление бюджетным процессом), так ифункции отраслевого министерства (разработка политики по регулированию экономической деятель�ности).

Page 91: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

90œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

ральные ведомства: канцелярия Кабинета, Министерство финансов; Комиссия

по государственной службе.

Ключевые функции центральных ведомств

Не существует единой модели или "лучшей практики" в определении необ�

ходимого количества или набора функций центральных ведомств27. Однако в

большинстве систем центральные ведомства обычно выполняют ключевые

функции, показанные в табл. 10.

Табл. 11 показывает, как данные ключевые функции распределены между

отдельными министерствами в рассматриваемых нами четырех правительствах.

Таблица 11. Структура центральных ведомств в четырех правительствах.

27 Неэффективные структуры обычно характеризуются большим числом центральных ведомств,существенной степенью дублирования и двусмысленности в распределении их функций, отсутствиемчеткой концепции по разделению центральных ведомств и отраслевых министерств.

Page 92: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

91 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Центральные ведомства, отвечающие за управление политикой

В развивающихся странах поддержка процесса управления политикой час�

то является слабой. Нередко это происходит из�за того, что эффективное уп�

равление политикой приравнивается к чрезмерной централизации в ущерб

развитию отраслевых министерств. Это одна из характерных черт неэффектив�

ной системы. Однако качество политики и процесса принятия решений редко

достигается в отсутствие анализа и обсуждения представляемых на утвержде�

ние предложений, подготовленных отраслевыми министерствами. В наиболее

успешно действующих правительствах существует "функция критики", обеспе�

чивающая высокое качество и реалистичность предложений, направляемых для

принятия окончательных решений. Приведенная ниже таблица (основана на

Manning and Evans, 2003) иллюстрирует основные составляющие компетенции

эффективно функционирующего центрального ведомства, отвечающего за во�

просы управления политикой.

Таблица 12. Компетенция центрального ведомства, отвечающего за управление

политикой

Стержнем эффективно функционирующей системы являются конструктив�

ные взаимоотношения между центральным ведомством, отвечающим за управ�

ление политикой (здесь и далее используется термин "Аппарат Кабинета"28) и

Page 93: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

92œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

отраслевыми министерствами. Наилучшая практика в этой сфере характеризу�

ется следующими факторами:

• Аппарат Кабинета обладает потенциалом по предоставлению альтерна�

тивных сценариев проведения политики, критическому рассмотрению пред�

посылок, использованных министерствами, и представленного ими анали�

за;

• Министры, исполняя коллективную роль в принятии решений, основыва�

ются и полагаются на оценки Аппарата Кабинета;

• Аппарат Кабинета наделен полномочиями по отклонению предложений

министерств, не отвечающих минимальным требованиям качества;

• Аппарат Кабинета представляет министрам и министерствам реалистич�

ную оценку возможных препятствий на пути реализации их политических

инициатив (например, загруженность работы парламента, проблемы с гра�

фиком работы подкомитета, вероятность оппозиции других министров);

• Существует практика регулярных встреч главы Аппарата Кабинета и ру�

ководителей министерств для обсуждения оптимальных путей реализации

направлений правительственной политики и разрешения конкретных про�

блем;

• Аппарат Кабинета разрабатывает и обновляет детализированные проце�

дуры, связанные с процессом разработки и реализации политики, и предо�

ставляет соответствующие рекомендации министерствам (например, про�

цедурное руководство, примеры "лучшей практики") по подготовке различ�

ных документов для представления в Правительство;

• Отраслевые министерства предоставляют Аппарату Кабинета ключевую

информацию, связанную с вопросами политики;

• Аппарат Кабинета воспринимается служащими министерств как возмож�

ная цель карьерного продвижения, что способствует мобильности кадров

между отраслевыми министерствами и центральными ведомствами.

Центральные ведомства, отвечающие за управление результа�

тивностью

Характеристики передовой практики, отмеченные для центральных ве�

домств, отвечающих за управление политикой, в равной мере актуальны и для

центральных ведомств, отвечающих за управление результативностью. Однако

в последнем случае сложности могут иметь более выраженный характер.

Во�первых, осложнена координация. Управление результативностью редко

входит в обязанности одного центрального ведомства. Например, в Новой Зе�

ландии определенную роль в исполнении данной функции играет Департамент

Премьер�министра и Кабинета, Казначейство и Комиссия по государственным

услугам. В Онтарио Секретарь Кабинета (административный руководитель Ап�

парата Кабинета) осуществляет оценку эффективности деятельности замести�

28 Другие широко распространенные названия такого органа включают: Канцелярию, СекретариатСовета министров, Аппарат, Секретариат Правительства, Аппарат Правительства, Департамент пре�мьер�министра и Кабинета.

Page 94: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

93 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

телей министров (административных руководителей министерств), тогда как

анализ эффективности деятельности министерств по сравнению с целями, за�

крепленными в их бизнес�планах, является компетенцией Секретариата Управ�

ляющего Совета. Хотя национальные ведомства по статистике (например,

Агентство по статистике в Канаде) не вовлечены в осуществление мониторинга

эффективности деятельности правительства напрямую, сотрудничают с другими

правительственными органами с целью обеспечения качества данных и избе�

жания дублирования деятельности различных министерств по сбору информа�

ции. Поэтому необходимо создание эффективных механизмов координации

деятельности центральных ведомств.

Во�вторых, существуют балансирующие силы, препятствующие полной ре�

ализации систем управления эффективностью деятельности:

• Политическая приверженность к использованию таких систем редко бы�

вает безоговорочной, так как существуют факторы, снижающие заинтере�

сованность в прозрачной отчетности о достигнутых результатах;

• Долгосрочный характер управления рисками обычно превышает период

политического цикла;

• Для разработки значимых показателей эффективности требуются годы и

методологические знания, которые недостаточно распространены в среде

руководителей среднего и высшего звена;

• Механизмы сбора данных, системы управления информацией и админи�

стративная поддержка управления результативностью могут быть весьма

дорогостоящими;

• Чем выше установлены поощрения за эффективную деятельность (т. е. оп�

лата по результатам), тем сильнее стимулы для занижения целей и пере�

оценки результатов;

• Множество вопросов, требующих внимания руководства (политических,

содержательных, бюджетных, кадровых, взаимодействия, учета интересов

заинтересованных сторон), могут отвлекать внимание от вопросов эффек�

тивности деятельности, хотя существует взаимосвязь между данными про�

блемами.Наконец, внешние группы все больше вовлекаются в определение и оценку

эффективности деятельности (например, повышение качества данных о резуль�татах деятельности, представляемых в Парламент, законодательство, регулиру�ющее вопросы подотчетности, гражданские хартии, обследования о качествепредоставляемых услуг, расширенные общественные консультации). Безуслов�но, все эти факторы отражают прогресс в укреплении системы подотчетности вцелом. Тем не менее существование данных факторов приводит к увеличениюобязанностей сотрудников центральных ведомств и налагает на них новыефункции по взаимодействию с заинтересованными сторонами.

Безусловно, за последние 10—15 лет достигнут существенный прогресс в

сфере институционализации управления эффективностью деятельности. Одна�

ко практика использования данных об эффективности деятельности в качестве

ключевого фактора, учитываемого в процессе принятия решений, не получила

повсеместного внедрения. Это не означает, что подобная задача недостижима

или нецелесообразна. Напротив, тот факт, что большинство правительств пред�

принимает попытки реализации интегрированных систем управления результа�

Page 95: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

94œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

тивностью свидетельствует о том, что данные системы рассматриваются как

ключевой инструмент повышения качества и эффективности реализации госу�

дарственной политики и оказания услуг. Тем не менее, существуют определен�

ные ограничения, внимание к данному вопросу не является безграничным, и

внедрение подобных систем требует согласованных и продолжительных уси�

лий.

2.5 Выводы для Российской Федерации

Наиболее адекватным механизмом разработки плана по укреплению ме�

ханизмов управления политикой и управления результативностью в рамках фе�

дерального правительства РФ является программа "Административная рефор�

ма". С учетом российского институционального контекста целесообразно при�

нять по внимание несколько ключевых факторов, которые окажут влияние на

конечный подход:

• Конституция устанавливает федеративное устройство, где властные пол�

номочия разделены между федеральным уровнем и уровнем субъектов Фе�

дерации; при этом многие вопросы отнесены к предметам совместного ве�

дения. Местное самоуправление также включено в Конституцию.

• Президент назначает всех членов Правительства, т. е. Председателя Пра�

вительства (по согласованию с Государственной Думой), а также Замести�

теля Председателя Правительства и всех министров (по представлению

Председателя Правительства). В отличие от парламентских систем, члены

Правительства в основном не назначаются из числа членов партии, выиг�

равшей на выборах в Парламент/выигравшей коалиции партий (хотя после

выборов в Думу в 2004 г. были предприняты некоторые шаги в данном на�

правлении).

• Подготовка большинства значимых предложений о политике в той или

иной сфере требует как участия правительственных органов (в основном,

министерств), так и Администрации Президента. Координация политики на

уровне центральных ведомств в основном осуществляется между Аппара�

том Правительства и Администрацией Президента.

• Ответственность за управление эффективностью деятельности распреде�

лена между несколькими органами (Администрация Президента, Аппарат

Правительства, Министерство экономического развития и торговли, Мини�

стерство финансов, Счетная палата).

• Стратегические планы министерств впервые были связаны с бюджетными

заявками в 2004 г. в рамках бюджетного цикла 2005 г. с помощью реали�

зации требования о подготовке бюджетных докладов о результатах всеми

министерствами. Данная практика впоследствии обеспечит возможность

распределения показателей деятельности между различными организаци�

онными уровнями и в конце концов станет основой для обеспечения взаимо�

связи деятельности сотрудников и деятельности организации.

• Общепризнанным является тот факт, что низкий уровень оплаты труда,

устаревшие методы управления и недостаток стимулов привели к формиро�

ванию в России такой государственной службы, которая не является мотиви�

Page 96: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

рованной и не заинтересована в вопросах повышения эффективности дея�

тельности.

Более подробные данные могут быть получены на основе анализа ситуации

в РФ на основе некоторых международных показателей и инструментов оцен�

ки, приведенных в начале настоящей главы. Например, результаты опроса

предприятий свидетельствуют о большой роли политической нестабильности

как основного препятствия для развития бизнеса в России (BEEPS 2002 Survey).

Рисунок 4. Политическая нестабильность как препятствие при оценке делового

климата в России.

Рисунок 5. Показатели государственного управления в России (1996 9 2002).

Невзирая на существенный прогресс, достигнутый по некоторым показате�

лям государственного управления, Россия все еще существенно отстает от

стран ОЭСР; значения индексов права голоса и подотчетности и контроля кор�

95 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 97: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

96œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

рупции, измеряемые в рамках интегрального показателя государственного уп�

равления (GRICS) ухудшились с 1996 по 2002 г. (рис. 5).

Хотя административная реформа сама по себе не сможет разрешить все

проблемы государственного управления, она предоставит определенную воз�

можность для снижения влияния некоторых негативных факторов. В процессе

формирования программы реформ целесообразно рассмотреть примеры "луч�

шей практики" в четырех сферах интегрированного планирования: политики и

бюджета, управления результативностью, исполнительных органах, принимаю�

щих решения, и центральных ведомств в качестве возможных подходов при

разработке системы управления политикой и управления результативностью в

России в рамках административной реформы.

Интегрированное планирование политики и бюджета

Ниже приведен список ключевых признаков эффективно функционирую�

щей системы интегрированного управления политикой:

• Система планирования имеет комплексный характер, т. е. все основные

решения в отношении проводимой политики и бюджета принимаются в рам�

ках единого процесса разработки политики и бюджетного планирования.

• Публичные заявления о приоритетах политики правительства (т. е. годо�

вая программа Правительства) и бюджетной стратегии непротиворечивы и

дополняют друг друга.

• Министерство финансов готовит качественный многолетний макроэконо�

мический прогноз, а также прогноз бюджетных доходов и расходов.

• Установленные ведомственные лимиты бюджетных средств учитываются

при подготовке стратегических планов министерств.

• Стратегические планы министерств отражают усилия по внутреннему пе�

рераспределению средств с низкоприоритетных направлений на приори�

тетные сферы деятельности;

• Система планирования может быть быстро адаптирована к изменениям

политических и бюджетных условий (например, резкому падению доходов,

появлению непредвиденных приоритетов политики).

• Существуют детализированные процедуры и стандарты (например, руко�

водство по процедурам кабинета), содержащие инструкции для минис�

терств по подготовке и представлению материалов лицам, принимающим

решения.

• Существуют эффективные методологии по разработке на основе широко

определенных политических обязательств детализированных программ и

направлений политики с указанием средств, необходимых для их реализа�

ции.

• Последствия реализации политики (в т.ч. финансовые) и обсуждения

предложений министерств являются взаимосвязанными на всех этапах пра�

вительственного цикла планирования.

В Российской Федерации на уровне Правительства в целом (но не на уров�

не министерств) как минимум формально существуют многие элементы интегри�

рованной системы разработки политики и финансового планирования. Приня�

Page 98: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

97 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

тый в 1995 г. Федеральный Закон№ 115 — ФЗ "О государственном прогнози�

ровании и программах социально�экономического развития Российской Феде�

рации" регулирует вопросы прогнозирования и планирования социально�эко�

номического развития. Законом предусмотрены три вида прогнозов: долго�

срочный (на 10 лет), среднесрочный (на 3—5 лет) и краткосрочный (годовой).

Среднесрочный прогноз должен быть отражен в первом Ежегодном Послании

Президента Федеральному Собранию после президентских выборов, которое

в свою очередь является основой для подготовки новым правительством детали�

зированной Программы социально�экономического развития. Программа

представляется Совету Федерации и Государственной Думе. Краткосрочный

прогноз отражается в Ежегодном Послании Президента Федеральному Собра�

нию, где также представлен обзор прогресса в реализации программы прави�

тельства. Правительство представляет в Государственную Думу краткосрочный

прогноз, проект федерального бюджета на следующий год, План действий

Правительства и перечень федеральных целевых программ. Все социально�

экономические прогнозы, концепции, программы и отчеты являются публичны�

ми документами.

В 2004 г. параллельно с реструктуризацией федеральных органов власти с

целью укрепления управления по результатам были предприняты еще две ини�

циативы. В рамках реализации "Концепции реформирования бюджетного про�

цесса в 2004—2006 гг.", одобренной в 2004 г., все министерства ("субъекты

бюджетного планирования"29) должны были подготовить свои бюджетные заяв�

ки с включением данных о результатах деятельности (Доклады о результатах и

основных направлениях деятельности в 2005—2007 гг.). На основе данных до�

кладов был подготовлен Сводный доклад Правительства о результатах и основ�

ных направлениях деятельности в 2005—2007 гг., представляющий собой от�

чет о результатах деятельности на уровне правительства в целом.

Бюджетная и стратегическая взаимосвязь между различными документами

ослабляется ввиду большого количества приоритетов и существующих целевых

программ, а также отсутствия механизмов обеспечения связи между стратеги�

ческими целями программы Правительства в целом и планированием бюджета

министерств. До сих пор бюджетный процесс не был основан на достижении це�

лей политики Правительства и повышении эффективности деятельности. Дан�

ный пробел будет устранен на следующей стадии реализации бюджетной и ад�

министративной реформ. Пересмотренные положения о подготовке Сводного

доклада Правительства и о среднесрочном финансовом планировании могут

стать адекватными механизмами, обеспечивающими взаимосвязь между про�

цессом стратегического планирования и распределения бюджетных средств.

Данные процессы могут послужить внутренними стимулами, поддерживающи�

ми развитие культуры, ориентированной на результат, как на уровне Прави�

тельства в целом, так и на уровне каждого министерства.

29 Термин "субъекты бюджетного планирования" включает все министерства, а также службы и агент�ства, подчиняющиеся непосредственно Правительству Российской Федерации или Президенту Рос�сийской Федерации. Субъекты бюджетного планирования также отвечают за подготовку (рассмотре�ние) бюджетов подведомственных им служб и агентств.

Page 99: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

98œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Что касается процесса разработки политики, существует формальное тре�

бование о подготовке и представлении Кабинету министров социально�эконо�

мического и финансового обоснования предложений, однако на практике ка�

чество данных обоснований и степень их анализа до утверждения Правитель�

ством нуждаются в существенном совершенствовании. Особое внимание долж�

но быть уделено данному вопросу после внедрения новой системы планирова�

ния и бюджетирования.

Управление результативностью

Совершенствование управления по результатам является одной из важней�

ших целей, ожидаемых от проведения в России административной и бюджетной

реформ. Эффективная интегрированная система управления по результатам

характеризуется следующими общими признаками:

• Ожидаемые результаты деятельности четко выражены и взаимосвязаны

на уровне Правительства, министерства, ведомства, департамента и на ин�

дивидуальном уровне.

• Цели деятельности Правительства и министерств, представленные в стра�

тегических планах министерств, отражены в индивидуальных контрактах о

результатах деятельности, особенно на уровне высшего руководства.

• Существует объективная основа, в рамках которой присваиваются рей�

тинги результатов деятельности.

• Существует четкая система подотчетности — по каждому ожидаемому ре�

зультату лицо, отвечающее за достижение данного результата, подотчетно

конкретному вышестоящему органу (лицу).

• Информация об ожидаемых результатах распространяется заранее:

оценка эффективности деятельности на индивидуальном уровне без забла�

говременного и четкого определения результатов несправедлива и нераци�

ональна.

• Подотчетность — система, функционирующая в двух направлениях: ожи�

даемые результаты должны быть реалистичны, и необходимые для достиже�

ния целей ресурсы должны быть выделены.

• Наличие достаточной гибкости для учета и адаптации к непредвиденным

обстоятельствам и неожиданным событиям.

• Наличие необходимого уровня делегирования полномочий: если на кого�

то возложена ответственность за достижение того или иного результата,

данное лицо должно обладать достаточными полномочиями и ресурсами

для обеспечения выполнения целей.

• Наличие достаточного потенциала или возможность привлечения допол�

нительных кадровых ресурсов на государственную службу в целях обеспе�

чения повышения ответственности и соответствия требованиям совершенст�

вования эффективности деятельности.

• Наличие функции центрального ведомства по анализу и постоянному со�

вершенствованию управления по результатам и оценки эффективности де�

ятельности.

Page 100: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

99 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

• Наличие систем внутреннего аудита, обеспечивающих выполнение мини�

стерствами требований законодательства и повышение эффективности дея�

тельности.

Как указано выше, были предприняты первые шаги, нацеленные на обеспе�

чение адекватного отражения приоритетов Правительства в стратегиях и бюд�

жетах министерств на основе мероприятий по внедрению бюджетирования,

ориентированного на результат. Данные принципы будут играть ведущую роль

в рамках планирования бюджета 2006 г. Требуется разработка механизмов

для обеспечения связи между результатами деятельности групп и отдельных

служащих министерств с целями и показателями эффективности министерства

в целом. В целях тестирования различных подходов в данной сфере был прове�

ден ряд экспериментов (например, в Республике Чувашия).

Опыт развитых стран показывает, что реализация эффективной, интегриро�

ванной системы управления по результатам требует многих лет. Поддержка

разработки более эффективной интегрированной системы управления по ре�

зультатам, способной обеспечить совершенствование эффективности деятель�

ности и достижение поставленных целей, должна стать основным приоритетом

административной реформы в краткосрочной и среднесрочной перспективе.

Органы, принимающие решения в системе исполнительной вла�

сти

Многие органы, в которых процесс принятия решений основан на принципе

Кабинета министров, сталкиваются с проблемой, заключающейся в том, что

коллективный орган, обладающий правовыми полномочиями, имеет структуру,

не способствующую эффективному принятию решений30. Фактически все такие

органы полагаются на подкомитеты в вопросах предварительного рассмотре�

ния предложений о проведении политики и законопроектов.

Характеристики эффективного подхода к принятию коллективных решений

включают:

• Структура системы принятия решений нацелена на потребности Премьер�

министра и Министров в принятии решений.

• Премьер�министр может посвятить наибольшее время стратегическим

приоритетам; чем приоритетнее вопрос, тем больше внимания ему уделяет�

ся;

• Обсуждения в узком кругу с участием министров с близкими полномочи�

ями (например, в сфере экономической политики, социальной политики)

позволяет проводить более глубокий анализ проблемы, улучшает межве�

домственную координацию и предоставляет возможность для предвари�

тельного разрешения разногласий;

30 В полупрезидентских и президентских системах реализация решения Кабинета (Правительства)требует последующего одобрения Президентом до вступления постановления в силу или внесения за�конопроекта в Парламент. Тем не менее аналогичная динамика принятия решений применима науровне Правительства.

Page 101: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

100œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

• Большее внимание уделяется вопросам, которые могут остаться незаме�

ченными или недостаточно проанализированными на заседаниях прави�

тельства, например: — Реалистичные финансово�экономические затраты; — Влияние реализации на различные группы;— Взаимосвязь с другими направлениями политики; — Информирование общественности.

• Обеспечивается существенная экономия времени Кабинета (правительст�

ва), так как: — Недостаточно проработанные вопросы направляются на доработкупосле рассмотрения подкомитетом и не выносятся на рассмотрение Ка�бинета; — Если при обсуждении вопроса на заседании Кабинета возникают не�ожиданные разногласия, рассмотрение данного вопроса передается науровень подкомитета.

В РФ существует обширный опыт использования консультативных органов

(комиссий) для разработки межведомственной политики. Однако во многих

случаях такие комиссии использовались не в качестве механизмов предвари�

тельного рассмотрения выносимых на заседание Правительства предложений,

а в качестве инструментов для преодоления хронического отсутствия верти�

кальной и горизонтальной координации, характерного для федеральной струк�

туры Правительства. Однако некоторые комиссии использовались для предва�

рительного рассмотрения предложений до их внесения на заседание Прави�

тельства. После реструктуризации федеральных органов государственной вла�

сти в 2004 г. было осуществлено сокращение числа комиссий с более чем 200

до менее 20. Российские власти могут рассмотреть возможность дальнейшей

рационализации в данной сфере, т. е. перехода к системе 3—4 постоянных

подкомитетов по текущим вопросам политики, как это принято во многих стра�

нах ОЭСР.

Центральные ведомства

Каждое правительство нуждается в эффективной поддержке со стороны

своих центральных ведомств, т. е. постоянных правительственных органов, ока�

зывающих поддержку Правительству в управлении и координации деятельнос�

ти отраслевых министерств. Структуры центральных ведомств разнообразны,

однако типичные функции таких ведомств включают управление политикой, уп�

равление результативностью, экономическое/финансовое управление и уп�

равление кадрами. Эффективная организация центральных ведомств по управ�

лению политикой характеризуется следующими факторами:

• Наличие потенциала по предоставлению альтернативных сценариев про�

ведения политики, критическому рассмотрению предпосылок, использован�

ных министерствами, и представленного ими анализа;

• Глава органа имеет прямой доступ к премьер�министру и пользуется до�

верием отраслевых министерств в вопросах выражения позиции премьер�

министра.

Page 102: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

• Сотрудничество с Министерством финансов обеспечивает интеграцию

разработки политики и бюджетного планирования и взаимное дополнение

данных процессов.

• Предварительные обсуждения предложений министерств между руковод�

ством центрального органа, отвечающего за управление политикой, Мини�

стерством финансов и отраслевыми министерствами обеспечивает реалис�

тичность оценок, представляемых министрам (т. е. осуществимость предло�

жений, приемлемость сроков, реалистичность целевых показателей и оцен�

ки социально�экономических последствий).

• Эффективное управление прохождением неоднозначных вопросов/кри�

зисное управление предоставляет Кабинету возможность эффективного

рассмотрения вопросов политики без потери времени на рассмотрение те�

кущих вопросов.

• Отраслевые министерства предоставляют органу, отвечающему за уп�

равление политикой, ключевую информацию, связанную с вопросами по�

литики.

• Преимущественное комплектование государственными служащими для

обеспечения преемственности в случае смены правительства.

В настоящее время на федеральном уровне в России роль по управлению

политикой совместно исполняют Администрация Президента (неформально) и

Аппарат Правительства (формально). В некоторых сферах Министерство эко�

номического развития и торговли также выполняет функцию управления поли�

тикой; по мере реализации бюджетной реформы данная функция все больше

исполняется Министерством финансов в рамках бюджетного процесса. До сих

пор основное внимание в РФ уделялось рационализации и совершенствованию

структур министерств и агентств. Следующий шаг должен заключаться в пере�

мещении акцента на модернизацию структур, функций и роли центральных ве�

домств параллельно с разработкой новых систем и процессов управления по�

литикой и результатами в соответствии с практикой стран ОЭСР. Это потребует

проведения дальнейшего анализа соответствующей роли и функций Админис�

трации Президента, Аппарата Правительства, Министерства экономического

развития и торговли и Министерства финансов. Как показано в первой главе,

одной из явных целей следующего этапа функциональных обзоров должно

стать укрепление процессов и развитие потенциала управления разработкой

политики и управления по результатам.

Новые системы планирования и управления результативностью, имеющие

более стратегическую направленность, повысят требования к потенциалу по

выработке политики и анализу в органах, осуществляющих управление поли�

тикой, таких, как Аппарат Правительства. Хотя традиционно сильные связи

между государственной службой и российским экспертным сообществом час�

тично компенсируют недостаток таких навыков в государственной службе, воз�

растающий спрос на навыки разработки политики, скорее всего, будет опере�

жать существующее предложение. Возможно будут необходимы инновацион�

ные подходы к найму, подготовке кадров и аутсорсингу для привлечения необ�

ходимого аналитического потенциала.

101 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 103: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

102œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Международный опыт реализации реформ государственного управленияне может быть просто перенесен в условия конкретной страны без проведениятщательного анализа национального контекста, институциональных условий иимеющегося потенциала31. Данный фактор представляется особенно важнымпри проведении реформ по управлению политикой и управлению по результа�там, так как данные реформы затрагивают политическое руководство и систе�мы принятия решений и являются одними из наиболее сложных вопросов ре�форм государственного управления. С учетом того, что повышение эффектив�ности деятельности ряда правительств частично обусловлено успешностью ихсистем управления политикой, авторы надеются, что представленные в даннойработе примеры иллюстрируют определенные модели и подходы, которые мог�ли бы быть полезны при разработке административной реформы в России сучетом национальных условий и потребностей.

Мониторинг процесса реформ в РФ

Особый аспект управления по результатам связан с разработкой системы

управления результативностью, поддерживающей реализацию непосредствен�

ных программ реформ. В табл. 13 предложены общая стратегическая цель и це�

ли высокого уровня для программ реформ государственного управления в Рос�

сии. Возможный набор показателей, разработанный на основе международно�

го опыта для мониторинга и оценки прогресса реформ в Российской Федера�

ции, представлен в последующих таблицах32.

Таблица 13 Цели программ реформирования государственного управления в

России.

31 Риски, связанные с попытками прямого использования опыта Новой Зеландии в развивающихсястранах, приведены в работе А.Шика "Почему большинство стран не должно пытаться проводить ре�формы Новой Зеландии" (A. Schick. Why Most Countries Should Not Try New Zealand Reforms). Г�н Шикдоказывает, что большинство развивающихся стран должны укрепить системы управления, основан�ные на правилах, и усовершенствовать контроль над использованием ресурсов, прежде чем пытатьсявнедрить систему подотчетности, основанную на усмотрении руководителей и контрактах о результа�тах.32 Данные таблицы были подготовлены по запросу Аппарата Правительства.

Page 104: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

103 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Таблица 14. Система мониторинга реформ государственного управления в России

33 Для обеспечения межстрановых сопоставлений необходима разработка дополнительной методо�логии (в силу специфики статистики государственного сектора в России и за рубежом).

33

Page 105: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

104œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 106: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

105 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

34 Формулировки задач приведены в соответствие с Программой "Реформирование государствен�ной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)"

34

Page 107: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

106œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 108: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

107 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

35 Индикатор может использоваться в случае изменения положений ФЗ №97, ограничивающих уча�стие зарубежных фирм в поставках работ, товаров и услуг для государственных нужд.

35

Page 109: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

108œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 110: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

109 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

III. УЛУЧШЕНИЕ КАЧЕСТВА УСЛУГ И ИХ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ

В двух предыдущих главах рассматривались способы оптимизации структуры

правительства и повышения эффективности деятельности правительства путем

совершенствования управления процессом разработки политики и управления

по результатам. В данной главе будут рассмотрены подходы к повышению ка�

чества услуг и процесса их предоставления путем укрепления прозрачности и

внешней подотчетности, а также реализации программ повышения качества го�

сударственных услуг. Данные факторы поддерживают важный процесс взаимо�

действия между правительством и его гражданами.

В настоящей главе особое значение будет придаваться анализу лучших

примеров и практических механизмов, используемых органами государствен�

ной власти, для информирования, вовлечения граждан и предоставления им го�

сударственных услуг. Авторы надеются, что содержание главы представит рос�

сийским практикам ряд практических подходов в таких областях, как прозрач�

ность, подотчетность обществу и качество государственных услуг, которые мож�

но оценить с точки зрения их потенциального применения в рамках программы

административной реформы. В настоящей главе используется обзорный под�

ход, при котором приводится широкий круг идей и конкретных примеров; ссыл�

ки на инструменты (методологии, стратегии, отчеты), приводятся в списке веб�

сайтов.

Глава начинается с обзора общепринятых механизмов, используемых пра�

вительствами для увеличения прозрачности. К числу таких механизмов относят�

ся практические средства и методы (например, такие, как программы, направ�

ленные на обеспечение доступа к информации; открытые процессы закупок),

которые используются правительствами с целью реализации двух аспектов

прозрачности: прозрачности информации и прозрачности процессов.

Во втором разделе, касающемся внешней подотчетности, подробно описа�

ны методы информирования и привлечения структур гражданского общества и

заинтересованных сторон в процесс формирования государственной политики.

Качество политики улучшается, если те стороны, интересы которых она непо�

средственно затрагивает, осознанно вовлечены в процесс ее развития и про�

водимой оценки.

В третьем разделе, касающемся качества государственных услуг, рассмат�

риваются попытки правительств в сфере совершенствования качества государ�

ственных услуг и учета мнения потребителей путем все более распространен�

Врезка 1.

Информирование, консультирование и вовлечение граждан являются ключевыми эле�

ментами хорошего управления, средствами стимулирования открытости и качествен�

ным вкладом в процесс совершенствования государственной политики. Они позволя�

ют Правительству находить новые источники идей, информации и ресурсов при при�

нятии решений, касающихся государственной политики. Являясь равными по важнос�

ти, они способствуют формированию доверия к Правительству, повышению качест�

венного уровня демократии и укреплению гражданского потенциала.

Open Government: Fostering Dialogue with Civil Society, OECD 2003 г.

Page 111: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

110œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

ной систематической разработки и реализации программ, в большей степени

учитывающие точку зрения получателей услуг, а не стороны, предоставляю�

щей услуги.

Последний раздел посвящен рассмотрению положения дел в Российской

Федерации по всем приведенным вопросам. В нем предлагаются некоторые

приоритетные меры по укреплению прозрачности, внешней подотчетности и

повышению качества государственных услуг в рамках программы администра�

тивной реформы.

3.1 Прозрачность

Важность укрепления прозрачности признается большинством реформато�

ров путем включения данного компонента в большую часть программ реформи�

рования государственного управления. Несмотря на различия в определении,

прозрачность обычно позиционируется рядом с открытым правительством или

подотчетностью или в качестве и их компонента. ОЭСР определяет прозрач�

ность как "предоставление общественности надежной, существенной и свое�

временной информации о действиях правительства"36.

Прозрачность вынуждает правительство быть в большей мере подотчетным,

способствует делу борьбы с коррупцией, качественному управлению, повыше�

нию качества государственной политики, эффективности правительства и со�

действует экономическому росту. Исследования, проведенные Всемирным бан�

ком, позволяют утверждать, что повышение прозрачности способствует сниже�

нию уровня коррупции и более эффективному расходованию государственных

средств. Кроме того, в опросе мнения руководителей, проведенном Всемирным

банком, подчеркивается взаимосвязь между экономическим ростом и прозрач�

ностью.

Схема 1. Рост прозрачности и ВВП.

Источник: Kaufmann. Rethinking Governance. Empirical Lessons Challenge Orthodoxy. Всемирный

банк, 2003.

36 Из исследования ОЭСР "Open Government: Fostering Dialogue with Civil Society". Список необходи�мых определений можно найти в исследовании, проведенном ОЭСР "Public Sector Transparency andInternational Investor, Врезка Раздел 2, стр. 19. В одном из определений прозрачности, приведенномв "Словаре понятий" Центра анти�коррупционных ресурсов в Ольстере, говорится: "Прозрачность —это принцип, в соответствии с которым те, кого затрагивают административные решения, должныобеспечиваться информацией, обязанностью же государственных служащих, руководителей и упол�номоченных лиц является открытое, предсказуемое и понятное поведение. Таким образом, прозрач�ность включает такие понятия, как доступность, значимость, высокое качество и надежность увеличи�вающихся потоков своевременно предоставляемой информации, касающейся экономики, социальнойсферы и политики".

Page 112: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

111 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

ОЭСР было сделано заключение о том, что, прозрачность является факто�

ром, способствующим повышению показателя качества при оценке институци�

онального управления (которая включала качественную оценку регулирова�

ния, судебной системы, правоохранительной системы, борьбы с коррупцией, а

также прав кредиторов и заинтересованных сторон), что, в свою очередь, спо�

собствует увеличению прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в экономику

(схема 2).

Схема 2. Качество институционального управления и ПИИ.

Источник: Public Sector Transparency and International Investor, ОЭСР, 2003.

Прозрачность информации

Прозрачность, при простом определении, существует, если предоставляет�

ся информация о законах, нормативных актах и действиях Правительства и ес�

ли эта информация является точной, доступной, всесторонней, качественной и

легко интерпретируется. Такая информация должна быть легко доступной и

должна свободно предоставляться общественности на добровольной основе.

Существуют многочисленные подходы, от создания правительственных инфор�

мационных центров до удобно структурированных для пользователей Интер�

нет�сайтов и справочных служб министерств. Ключевым вопросом обеспечения

прозрачности является наличие юридических гарантий доступа общественнос�

ти к информации.

Законодательство о свободе информации

Важным шагом в обеспечении прозрачности Правительства является приня�

тие Закона о свободе информации (СИ). В настоящее время законы о СИ при�

няты в 52 странах. Тенденция к принятию такого законодательства возросла в

последние годы, поскольку 40 законов о СИ вступили в силу с 1992 г., а 20 из

Page 113: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

112œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

них были одобрены за последние четыре года37. Если в 2003 г. законодатель�

ство о свободе информации существовало в 80% стран�членов ОЭСР, то в

1980 г. такие законы были приняты лишь в 20% стран ОЭСР.

Несмотря на то, что положения законодательства о свободе информации в

разных странах отличаются, основные элементы законодательной базы, необ�

ходимой для обеспечения прозрачности общественной информации, включа�

ют:

• Обеспечение доступа общественности ко всей информации органов госу�

дарственного управления;

• Обеспечение получения информации по запросу граждан без объясне�

ния ими причин запроса и независимо от их гражданства;

• Определение ряда ограничений на раскрытие информации, таких, как

угроза государственной безопасности или защита неприкосновенности

личной жизни; создание уравновешивающих процедур, позволяющих оце�

нить, какая информация должна быть конфиденциальной, с приоритетом

демократических принципов заинтересованности общественности в рас�

крытии информации;

• Формирование механизмов доступа к информации; назначение офици�

альными властями должностных лиц, ответственных за предоставление ин�

формации и/или создание государственных организаций, в которые граж�

дане могут обращаться для ее получения;

• Определение срока предоставления информации

• Выполнение органами власти требования о предоставлении ответов на

все запросы и объяснении причин в случае отказа в предоставлении инфор�

мации; формирование механизмов рассмотрения жалоб при оспаривае�

мых случаях отказа в ее предоставлении;

• Выполнение органами власти требования о публикации ежегодных отче�

тов и данных об исполнении бюджета, подробной информации о проводи�

мой политике и принятых решениях;

• Выполнение органами власти требования о регистрации запросов о по�

лучении информации и публикация этой информации;

• Создание специального органа, занимающегося рассмотрением сложных

вопросов, связанных с отказом предоставления информации и обеспечива�

ющим соблюдение правительством закона о свободе информации. Таким

органом может выступать комиссия или омбудсмен.

Применение законов о свободе информации

Эффективность законов о СИ должна поддерживаться сильными механиз�

мами их реализации. В число таких механизмов входит создание ведомств по

надзору, формирование эффективного процесса рассмотрения жалоб, введе�

ние четких процедур отчетности, взимание штрафов за несоблюдение законов,

проведение образовательных программ и программ обучения государствен�

ных служащих, а также внедрение четких процедур консультаций.

37 См.: www.pcij.org — для получения обновленных данных о цифрах.

Page 114: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

В Новой Зеландии соблюдение законодательства о свободе информации

обеспечивается главным образом Омбудсменом, который занимается рассмо�

трением жалоб, поданных в связи с отказом в предоставлении информации.

Согласно Закону об официальной информации (1982 г.), отказ в предоставле�

нии информации разрешен только в двух случаях: неоспоримый отказ, когда

раскрытие информации может нанести ущерб или повредить государственной

безопасности, обороноспособности государства, международным отношени�

ям, применению законов, обеспечению их соблюдения, личной безопасности

граждан или экономике страны, и оспоримый отказ, включающий двенадцать

категорий, в том числе защиту неприкосновенности личной жизни и защиту се�

кретной коммерческой информации. Кабинет министров может наложить вето

на решение, принятое Омбудсменом, однако на практике право вето не приме�

нялось на протяжении последних пятнадцати лет. В случаях, когда орган, не

предоставивший информацию, не выполняет рекомендацию Омбудсмена в те�

чение срока, предусмотренного законодательством, дело может быть передано

на рассмотрение Генерального прокурора, который обеспечивает принуди�

тельное выполнение решения через Верховный Суд.

В Онтарио соблюдение законодательства о свободе информации провин�

ции обеспечивается Уполномоченным по вопросам информации и защиты лич�

ной жизни, подотчетным законодательному органу провинции. Уполномочен�

ный также публикует ежегодный отчет, содержащий данные о соблюдении за�

кона по каждому министерству и рекомендации по повышению уровня соблю�

дения закона.

Правительство Великобритании в последнее время предприняло ряд мер по

обеспечению доступа к информации.

113 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Врезка 2. Меры по введению законодательства о защите информации в

Великобритании.

• Назначение независимого Уполномоченного представителя по вопросам ин�

формации для обеспечения соблюдения Закона и рассмотрения жалоб. Уполно�

моченный представитель будет подотчетен законодательному органу, а не испол�

нительной власти и будет иметь широкий круг полномочий, в том числе полномо�

чия отдавать распоряжения о выдаче информации;

• Разработка нового положения об уголовных преступлениях, касающегося

уничтожения, изменения или сокрытия материалов, связанных с проводимым

Уполномоченным представителем по вопросам информации расследованием,

произошедшим в результате преднамеренных или неосторожных действий;

• Внедрение четкого механизма подачи и рассмотрения жалоб;

• Проведение образовательных программ и обучение государственных служа�

щих для изменения институциональной культуры;

• Обеспечение регулярной публикации государственными организациями пер�

вичных данных и фактов;

• Предоставление большего доступа к личной информации;

• Совершенствование общественного права доступа к историческим материа�

лам;

• Проведение широкомасштабных консультаций за три месяца до публикации

законопроектов.

Page 115: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

114œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Поддержание устойчивого режима свободы информации может повлечь се�

рьезные последствия, выражающиеся в возможности общественного монито�

ринга политики правительства, предупреждении злоупотреблений, и снижении

уровня неэффективного использования государственных ресурсов. Ниже при�

водится таблица с конкретными примерами применения санкций в связи с не�

адекватным или незаконным поведением.

Таблица 1. Последствия принятия законов о свободе информации38.

Прозрачность процессов

К числу сфер, где прозрачность имеет наибольшее значение и должна учи�

тываться на ранних стадиях процесса реформирования государственного уп�

равления относятся финансовое управление, закупки, регулирование и управ�

ление кадрами.

38 На основании описания примера из Anticorruption at the crossroads, LGI, 2004. См. другие примерыразбора конкретных случаев и использования международного права получать информацию на сай�те: http://www.freedominfo.org/survey.htm

Page 116: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

115 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Прозрачность в финансовом управлении

В финансовой прозрачности акцент делается на открытость для обществен�

ности структуры и функций Правительства, целей финансовой политики, расхо�

дов на государственный сектор и финансового планирования. Прозрачные

процессы государственного финансового управления имеют большое значение

для правильного управления, достижения макроэкономической стабильности и

качественного роста. Кодекс лучшей практики финансовой прозрачности, под�

готовленный Международным валютным фондом (Кодекс МВФ), предназначен

для оказания содействия странам с переходной экономикой и развивающимся

странам при разработке и внедрении устойчивых государственных финансо�

вых систем. Он основан на четырех главных принципах:• Четкое распределение ролей и ответственности. Необходимо четкое оп�ределение структуры и функций правительства и публикация институцио�нальной таблицы, в которой показаны структура Правительства и осталь�ной части государственного сектора.• Общедоступность информации. Необходимо предоставление для широ�кой общественности бюджетной документации и других финансовых отче�тов, отражающих всю деятельность Правительства (как центрального, так инационального уровня) в бюджетной и внебюджетной сфере, включая ин�формацию об условных обязательствах, налоговых расходах, государст�венном долге, финансовых активах. Публикация финансовой информациидолжна являться правовым обязательством правительства.• Открытость подготовки, исполнения бюджета и бюджетной отчетности.Подготовка и представление ежегодного бюджета должны соответствоватькомплексному и последовательному макроэкономическому прогнозу, с ис�пользованием основных данных такого прогноза при расчете/подготовкебюджета. Бюджетные данные, включая данные о внебюджетных фондах,должны предоставляться на общей основе с указанием доходов, расходови финансирования. Отчет об исполнении бюджета в середине года, а такжеокончательные отчеты должны своевременно направляться в законодатель�ные органы и представляться на обсуждение общественности. • Обеспечение целостности. Бюджетные данные должны быть доступны длянезависимого изучения. Государственный орган аудита должен своевре�менно представлять в законодательные органы и на рассмотрение общест�венности отчеты о состоянии правительственных счетов.

К Кодексу МВФ прилагается Руководство МВФ по финансовой прозрачно�

сти, в котором представлены подробное описание принципов и практик, изло�

женных в Кодексе, опросный лист по финансовой прозрачности и отчеты для

самостоятельной оценки. Лучшие примеры, касающиеся финансовой прозрач�

ности, приводятся в сборнике ОЭСР ("Лучшие примеры бюджетной прозрачно�

сти"). Некоторые из них изложены в приведенной ниже врезке с описанием

мер, принятых Швецией, для создания правовой основы обеспечения финансо�

вой прозрачности в бюджетном процессе.

Page 117: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

116œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Врезка 3. ОЭСР — лучшие примеры бюджетной прозрачности.

ОЭСР отобраны лучшие примеры финансовой прозрачности с перечислением основ�

ных бюджетных отчетов, которые должны подготавливаться Правительством (включая

бюджетные отчеты на долгосрочную перспективу и предвыборные), и конкретными

указаниями в части сроков подготовки и содержания отчетов, а также методов обес�

печения высокого качества и полноты финансовых отчетов. Предлагаемая ОЭСР

практика является более передовой по сравнению с Кодексом МВФ в части введения

принципов среднесрочного финансового планирования, позволяющих проводить

анализ развития доходной и расходной частей бюджета в течение не менее чем двух

лет после следующего финансового года, и требований по отдельному представле�

нию доходов целевого характера и сборов за оказание услуг. Все бюджетные отчеты

должны подготавливаться на основании одинаковых систем учета, с динамической си�

стемой внутреннего контроля для обеспечения их целостности. Все финансовые отче�

ты должны бесплатно представляться для ознакомления общественности. Министерст�

во финансов обязано активно способствовать пониманию бюджетного процесса от�

дельными гражданами и неправительственными организациями. Подобная практика

должна применяться на всех уровнях Правительства.

Врезка 4. Развитие финансовой прозрачности в Швеции .

Рост дефицита бюджета и резкое ухудшение состояния государственной финансовой

системы в Швеции в начале 1990�х годов побудили Правительство Швеции к прове�

дению важных реформ в бюджетной сфере путем внедрения практики многолетней

системы бюджетирования. Были существенно пересмотрены сроки, предусмотренные

для формирования бюджета, что позволило упорядочить процесс его подготовки со

стороны Министерства финансов и отраслевых министерств, которым в настоящее

время предоставлена большая гибкость при распределении средств в рамках 27 ос�

новных направлений расходования средств.

В результате проведенных реформ Парламент получил возможность проводить более

тщательный анализ бюджета, который в настоящее время осуществляется в два этапа.

На первом этапе, весной, Парламент рассматривает и согласовывает Проект весен�

ней финансовой политики Правительства, который определяет общий уровень расхо�

дов на предстоящий год и два последующих года, а также приблизительные объемы

финансирования по каждому из основных направлений расходования средств. Осе�

нью Парламент рассматривает окончательный Проект бюджета, согласовывает окон�

чательное распределение средств по направлениям (к концу ноября) и отдельные ас�

сигнования в рамках каждого направления (к концу декабря). Информация нефинан�

сового характера (о результатах деятельности) принимается во внимание при рас�

смотрении бюджета на основании ежегодных отчетов, подготавливаемых всеми ве�

домствами. Однако качество таких отчетов варьируется, а данные о результатах дея�

тельности не оказывают существенного влияния на решения, касающиеся распреде�

ления бюджетных средств.

Источник: Jon R. Bloendal. Budgeting in Sweden. OECD Journal on Budgeting, 2001, р.

27%57.

Page 118: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

117 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Прозрачность государственных закупок

Прозрачность при осуществлении государственных закупок обеспечивает

более эффективное распределение государственных ресурсов, поддерживает

справедливую конкуренцию и тем самым способствует экономическому разви�

тию и снижению уровня коррупции. СИГМА (ОЭСР) отмечает важность обеспе�

чения прозрачности процесса закупок на каждом этапе, начиная с отбора уча�

стников торгов до проведения конкурса и присуждения контракта39. Необходи�

мость постоянного внимания к обеспечению прозрачности государственных за�

купок подчеркивалась в недавнем обследовании ОЭСР по вопросам регулиро�

вания, которое выявило недостаточный уровень прозрачности при осуществле�

нии государственных закупок в 3�х из 12�ти стран�членов ОЭСР, в которых

проводилось обследование.

Признанным источником лучшей международной практики в области госу�

дарственных закупок является Типовой закон о закупке Товаров, Строительных

работ и Услуг Комиссии ООН по международному торговому праву

(UNCITRAL)40. Закон разработан для стран, где осуществляется подготовка за�

конодательства о государственных закупках или проходит реформирование

существующих систем закупок с целью достижения экономии и эффективности

при государственных закупках и снижения уровня коррупции. Типовой закон

также направлен на стимулирование международной конкуренции на рынках

государственных закупок. Примеры положений закона даются в приведенной

ниже табл. 2.

Правовой режим должен подкрепляться эффективными системами управле�

ния, четко распределяющими обязанности в отношении закупок, а также систе�

мами подотчетности и мониторинга, обеспечивающими соответствие принятых

решений законам и нормативным актам. Высший государственный орган ауди�

та должен проводить внешние проверки таких систем контроля. Особое внима�

ние следует уделять подготовке кадров и повышению квалификации специали�

стов по закупкам.

Прозрачность в нормативно%правовой деятельности

Затраты и неопределенность при ведении бизнеса в условиях сложной или

непрозрачной нормативно�правовой среды являются основными факторами,

влияющими не принятие решений об инвестициях. ОЭСР на протяжении долго�

39 Государственные закупки. SIGMA Policy Brief No. 3.40 http://www.uncitral.org/english/texts/procurem/ml�procure.htm

"На рынках, где главным закупщиком товаров и услуг является государство, действия

самого Государства могут существенно влиять на функционирование рынка и, следо�

вательно, на конкуренцию и эффективность государственных расходов в долгосроч�

ной перспективе. То же и в закупках, обеспечение эффективности государственных

расходов и поддержание здоровой конкуренции идут рука об руку."

Источник: Pre Budget Report, UK, November 2002.

Page 119: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

го времени подчеркивала ключевое значение прозрачного процесса норма�

тивно�правовой деятельности для экономического развития государства, вклю�

чая увеличение производительности, снижение цен и стимулирование иннова�

ций и расширение выбора для потребителей.

Таблица 2. Обеспечение прозрачности в процессе закупок: положения Типового

закона Комиссии ООН по международному торговому праву.

118œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 120: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

В Отчете о нормативной реформе, подготовленном ОЭСР в 1997 г., были

определены некоторые ключевые характеристики прозрачного нормативно�

правового режима, включающие: • Обеспечение четкого разъяснения целей и стратегии реформы общест�венности; • Проведение консультаций с заинтересованными сторонами, как отечест�венными, так и иностранными, при разработке и пересмотре нормативно�правовых актов; обеспечение прозрачности самих консультаций;• Создание и постоянное обновление государственных реестров норматив�но�правовых процедур ведения бизнеса или использование других спосо�бов обеспечения возможности легкого ознакомления для отечественных ииностранных организаций со всеми применимыми к ним требованиями;• Сбеспечение прозрачности процедур применимых норм и правил, а так�же их недискриминационного характера, наличия процедур рассмотренияспоров и отсутствия ненадлежащих задержек в принятии решений по во�просам организаций.

Несмотря на успехи, достигнутые в данной области, существует множество

нерешенных проблем. Недавно проведенный ОЭСР анализ позволил выявить в

5�ти из 12�ти обследованных стран�членов ОЭСР недостаточное обеспечение

доступа к информации о существующей нормативно�правовой базе, в особен�

ности для средних и малых предприятий, иностранных участников ВЭД и инве�

сторов. По крайней мере две трети из обследованных стран не проводили сис�

тематических консультаций с общественностью, в них также не проводились

оценки последствий регулирования, применялись чрезмерно сложные норма�

тивно�правовые режимы, трудные для понимания нормы и правила и обеспечи�

валась очень низкая прозрачность на суб�национальных уровнях.

Прозрачность в области управления кадрами

Успех развития профессиональной государственной службы в значительной

мере зависит от уровня доверия и восприятия системы управления кадрами

(УК) как справедливой. Основное значение для такого восприятия имеет про�

зрачность всех процессов, связанных с кадровым управлением, в том числе

прозрачность процедур найма, оплаты труда, продвижения по службе, карьер�

ного роста и увольнения. Прозрачность является основой этики государствен�

ной службы и может являться одним из принципов закона о государственной

119 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Врезка 5. Прозрачность нормативно9правовой реформы в Великобрита9

нии.

Подразделение по оценке последствий регулирования Секретариата кабинета мини�

стров контролирует публикацию плана [Нормативно�правовая реформа — План дей�

ствий правительства на 2003 г.], в котором определены реализуемые в настоящее

время инициативы по прекращению регулирования (650 из них определены в теку�

щем плане). Подразделение также публикует статистические данные по количеству

ежегодно утверждаемых в Великобритании новых нормативно�правовых актов — в

прошлом году их было 3 926, из них 10% касались деловых отношений.

Page 121: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

120œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

службе41. В исследованиях Всемирного банка подчеркивается, что открытая,

основанная на оценке достигнутых результатов система управления кадрами

является основным фактором, предопределяющим производительность госу�

дарственного сектора42.

Открытость процедур найма и продвижения по службе. Применяемые в го�

сударственном секторе процедуры отбора и найма персонала должны быть

прозрачны и должны использоваться с соблюдением принципов справедливос�

ти и беспристрастности. Необходимо, чтобы информация о процедурах публи�

ковалась, их выполнение оформлялось документально, существовала возмож�

ность их обжалования. Разные правительства могут применять различные спо�

собы осуществления этих требований, однако принципы отбора кадров на кон�

курсной основе и на основании оценки деловых качеств являются неотъемлемы�

ми факторами прозрачной системы.

41 Bram Steijn. HRM in Public Sector: A Neglected Subject. ОЭСР. Совещание Рабочей группы по управ�лению кадрами, 2002.42 Understanding Public Sector Performance: An Empirical Contribution. Всемирный банк, 2003.

Врезка 6. Практика найма и продвижения по службе. Примеры стран9

членов ОЭСР. Во время проведения недавней реформы в области управления кадрами Дания ввелановую базу данных должностных позиций, содержащую все имеющиеся вакансии всекторе центрального правительства, доступную на Интернет�сайте www.job�i�stat�en.dk.Южная Корея открыла информацию о 20% высших должностей гражданскойслужбы для проведения открытого конкурса через "Систему позиций для открытогоконкурса", которая обеспечивает возможность обращаться на соискание таких долж�ностей как кандидатам из государственного, так и частного сектора. Начало функци�онирования этой системы дало хорошие результаты: среднее число соискателей наодну должность превышало четыре, и более 80% должностей оказалось занято внеш�ними кандидатами. В соответствии с отчетом Правительства, такая система отбора,основанная на оценке деловых качеств, помогла улучшить уровень компетентностигосударственного сектора и стимулировала внутреннюю и внешнюю конкуренцию.ВКанаде процессы управления кадрами в системе государственной службы системати�зированы в "Законе о принятии на государственную службу" (АПГС) и некоторых дру�гих документах, определяющих рамки для принятия всех решений, принимаемых вгосударственной службе Канады по кадровым вопросам (включая вопросы отбора,найма, продвижения по службе, перемещения, механизм обжалования решений).Вступивший в силу с января 2005 г. новый АПГС должен изменить принципы подходаот основанной на правилах концепции "качества" на подход, основанный на ценнос�тях и позволяющий руководителям нанимать квалифицированных сотрудников. В со�ответствии с данным законом при отборе кандидатов в первую очередь должны рас�сматриваться некоторые категории занятых сотрудников (сотрудники из резерва, на�ходящиеся в отпуске, из штата министра), а также внутренние кандидатуры в целом,наряду с возможностью проведения и открытого конкурсного отбора. АПГС позволя�ет использовать широкий спектр вариантов поступления на службу, в том числе назна�чения для выполнения временных краткосрочных заданий, срочные контракты и по�стоянные контракты.

Источники: Canada Public Service Employment Act; Kirsi Aijala. Public Sector % an

Employer of Choice, OECD. 2002.

Page 122: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

121 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Оплата труда по результатам (ОТР). В большинстве стран�членов ОЭСР

введена система ОТР на государственной службе для всех или почти всех групп

сотрудников. Система оплаты труда используется для создания стимулов раз�

вития культуры организации, ориентированной на результат. Системы ОТР

должны основываться на прозрачных правилах распределения премий по ре�

зультатам деятельности. В качестве одного из примеров можно привести канад�

ский опыт применения системы "рискованного вознаграждения".

Раскрытие информации об уровне зарплат. В некоторых правительствах

информация об уровне зарплат государственных служащих является общедос�

тупной.

Конфликт интересов. На протяжении последнего десятилетия более одной

трети стран�членов ОЭСР изменили свое законодательство и нормативную ба�

зу с целью отражения изменений основных ценностей государственной служ�

бы. К "традиционным" ценностям, таким, как беспристрастность, соблюдение

закона и честность, добавились прозрачность и эффективность, отражающие

возросшее значение, придаваемое обществом государственной службе, ори�

ентированной на результат. В связи с этим в некоторых странах были прияты

законы, обеспечивающие большую прозрачность и расширяющие спектр во�

просов, попадающих под понятие конфликта интересов. Например, в Италии и

Японии существуют законы, обязывающие лиц, занимающих высшие должнос�

ти на государственной службе, открывать информацию о личном имуществе.

Почти во всех странах�членах ОЭСР разработаны более подробные описания

стандартов поведения, ожидаемого от всех государственных служащих при по�

тенциальном возникновении ситуаций, связанных с конфликтом интересов, в

Врезка 7. "Рискованное вознаграждение" в Канаде.

При системе "рискованного вознаграждения" все руководящие сотрудники государст�

венной службы в Канаде получили право на единовременную выплату вознагражде�

ния на основании результатов их деятельности по достижению поставленных целей.

Такие цели согласовываются в начале каждого финансового года между исполните�

лем и его/ее руководством и включают выполнение текущих обязательств должност�

ного лица, а также обязательства, связанные с ключевыми мероприятиями, которые

нужно выполнить. Сумма выплат "рискованного вознаграждения" варьируется в ин�

тервале от 10 % до 25 % от должностного оклада.

Врезка 8. Акт о раскрытии информации о зарплатах в государственном

секторе в провинции Онтарио.

Начиная с 1995 г., в провинции Онтарио необходимо ежегодно делать общедоступ�

ной информацию об именах, должностях, размере зарплат и уровне льгот сотрудни�

ков, получающих в год 100 000 долларов США и более. Такое требование распрост�

раняется на государственных, муниципальных служащих, сотрудников провинциаль�

ных корпораций, государственных организаций (например, школ, университетов, гос�

питалей и т.д.). Информация об уровне зарплат должна предоставляться обществен�

ности бесплатно.

Page 123: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

122œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

частности в отношении: 1) использования официальной информации и общест�

венных услуг, 2) получения подарков и льгот, 3) работы в сферах, не связанных

с государственной службой, включая политическую деятельность. Для специфи�

ческих профессиональных групп, работающих в областях с повышенным рис�

ком конфликта интересов, часто разрабатываются дополнительные норматив�

ные акты.

Механизмы рассмотрения споров/жалоб. Механизмы рассмотрения спо�

ров и жалоб являются ключевым элементом системы сдержек и противовесов в

управлении кадрами в системе государственной службы. Данные процедуры

часто определены законодательством или содержатся в коллективных догово�

рах. Основные вопросы, подлежащие рассмотрению, могут касаться решений

относительно найма, продвижения по службе, отказа от приема на службу или

увольнения.

Механизмы обеспечения прозрачности

За последнее десятилетие международными организациями, правительст�

вами различных стран и неправительственными организациями был разрабо�

тан ряд полезных механизмов, способствующих росту прозрачности государ�

ственного сектора. Такие механизмы включают применение различных кодек�

сов, руководств, инструментария, диагностики, обследований и стандартов.

Таблица 3. Механизмы обеспечения прозрачности, используемые Правительством.

Врезка 9. Комиссия по вопросам государственной службы в Канаде. Рас9

смотрение жалоб, связанных с назначением на должность.

Подразделение ресурсов Комиссии по вопросам государственной службы (КВГС) в

Канаде руководит рассмотрением апелляций, относящихся к процессу найма на

службу. Кандидаты, которым было отказано в найме, могут подать апелляцию в тече�

ние 14 календарных дней после получения уведомления о том, что их не избрали, по�

сле чего КВГС рассматривает апелляцию, организует открытие всей необходимой для

решения вопроса информации, проводит слушания с последующим вынесением ре�

шения апелляционной комиссией. В случае неудовлетворения апелляции лицо, подав�

шее ее, может инициировать процедуру рассмотрения дела в судебном порядке.

Источник: http://www.psc%cfp.gc.ca/recours/recours_e.htm

Page 124: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

123 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 125: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

*Примечание: Мониторинг реализации этих кодексов проводится МВФ посредством Отчетов о

соблюдении стандартов и кодексов. Отчеты, содержащие итоги соблюдения странами этих стандар%

тов и кодексов, готовятся и публикуются по просьбе страны%члена МВФ. Отчеты используются для уг%

лубления дискуссий, проводимых организациями с правительствами, по вопросам реализации поли%

тики, а также с представителями частного сектора (в том числе рейтинговыми компаниями) для оцен%

ки рисков. Частичное обновление отчетов проводится регулярно, а новые готовятся раз в несколько

лет. Подробную информацию см. на сайте: http://www.imf.org/external/np/rosc/rosc.asp

3.2. Внешняя подотчетность

На протяжении последнего десятилетия внимание к вопросам внешней по�

дотчетности государственной службы значительно возросло. Подходы, заимст�

124œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 126: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

125 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

вованные у частного сектора, такие, как "оказание услуг клиентам" получили

широкое распространение, так же как и механизмы, обеспечивающие боль�

ший уровень участия со стороны широкой общественности и заинтересованных

лиц. В то же время неправительственные организации стали играть более за�

метную роль в мониторинге проводимой правительством политики и деятельно�

сти государственных органов, а иногда и предлагать альтернативные варианты

экономической политики и бюджета. Большей популярностью стало пользо�

ваться законодательство о референдумах. Общие элементы системы подотчет�

ности обществу показаны в приведенной ниже схеме.

Схема 3. Подотчетность правительства перед заинтересованными сторонами: Ос9

новные механизмы.

Механизм рассмотрения жалоб

Распространенным механизмом, обеспечивающим возможность гражда�

нам подать жалобу на правительственного чиновника или его действия, являет�

ся институт омбудсмена. Первый омбудсмен появился в Швеции в 1809 г. Такие

системы получили более широкое распространение в 1950�х гг. Как правило,

омбудсмены назначаются Парламентом и подотчетны ему, а не находящемуся

у власти на данный момент Правительству и занимаются рассмотрением жалоб

граждан, касающихся различных областей, например, таких, как физический

ущерб и свобода информации. В некоторых странах (например, в Швеции) в

дополнение к назначаемым Парламентом омбудсменам Правительством на�

значаются специальные омбудсмены для рассмотрения вопросов, касающихся

прав потребителей, дискриминации, прав детей и прав инвалидов.

Подотчетность правительства может также обеспечиваться посредством

других органов, которые могут быть учреждены как на центральном, так и на

региональном уровне. Например, в Онтарио был сформирован ряд специаль�

ных парламентских органов для защиты общественных интересов, в том числе

аппараты уполномоченных представителей по вопросам защиты окружающей

среды, информации и частной жизни, правам человека, честности и равенства

уровня оплаты труда.

Page 127: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

126œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Еще одним механизмом, используемым в ряде стран, включая Канаду, Но�

вую Зеландию, Великобританию и Соединенные Штаты, является защита лиц,

предоставляющих информацию, позволяющую государственным служащим

раскрывать неправомерные действия Правительства без угрозы репрессий.

Внешний мониторинг

Значительный вклад в укрепление внешней подотчетности вносится непра�

вительственными и международными организациями, осуществляющими мони�

торинг и оценку качества решений или действий органов власти. Такой монито�

ринг обеспечивается множеством способов, включая формирование сравни�

тельных индексов или активный мониторинг конкретного комплекса политик

Правительства, таких как исполнение бюджета или применение законодатель�

ства о доступе к информации.

Опыт показывает, что чрезмерное доверие к системе сдержек и противове�

сов в системе органов государственной власти может привести к злоупотребле�

нию властью и коррупции. Ситуация может усугубляться недостатком полномо�

чий или потенциала высших контрольных органов. В этом случае активное при�

влечение гражданского общества и неправительственных организаций к мони�

торингу деятельности Правительства имеет первостепенную важность — это за�

ставляет систему функционировать под воздействием внешних детерминант и

вносит в процесс взаимодействия между Правительством и обществом потреби�

тельскую перспективу. Международный опыт предлагает ряд возможных под�

ходов к решению вопроса внешнего мониторинга, представленных в табл. 4.

В Индии неправительственная организация проводит независимый анализ

бюджета для проверки соответствия расходования государственных средств

экономическим и социальным приоритетам, а также для подтверждения, что

средства, выделяемые с целью снижения уровня бедности, были направлены

для достижения этой цели.

Врезка 10. Альтернативный мониторинг бюджета в Гуджарате.

Индия: проект РИСОД.

В рамках Проекта по разработке инициатив для социальных и общественных дейст�

вий (Проект РИСОД) было предпринято альтернативное рассмотрение бюджета, це�

лью которого было выявление того, насколько цель снижения уровня бедности, о ко�

торой было заявлено министром финансов, отражена в реальных бюджетных ассиг�

нованиях. В результате альтернативного анализа в рамках Проекта РИСОД был по�

лучен бюджет с меньшим количеством арифметических и учетных ошибок, удалось

также привлечь внимание законодательных органов к вопросу внедрения механиз�

мов, обеспечивающих поддержку достижения конкретных политических целей фи�

нансовыми ассигнованиями. После проведения мониторинга средства на приоритет�

ные отрасли экономики стали выделяться с большей осмотрительностью.

Page 128: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

Таблица 4. Альтернативные подходы к внешнему мониторингу деятельности

правительства.

Источник: TI Source Book, 2000, р. 291%294.

Внешнее участие в политике

Правительствами на протяжении десятилетий предпринимались меры по

привлечению заинтересованных сторон к участию в консультациях по вопро�

127 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 129: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

128œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

сам государственной политики. Однако определенный статус (в т.ч. статус за�

конодательно установленного требования) такие консультации стали приобре�

тать лишь в течение последних 20 лет.

Основными причинами для вовлечения общества и заинтересованных лиц в

процесс разработки политики являются:• Стремление избежать проблем и задержек на стадии реализации полити�ки — часто конечные пользователи могут предугадать те проблемы, которыеправительственные чиновники могли упустить;• Обеспечение поддержки государственной политики, т. е. ее возможногоодобрения "третьей стороной" — обществом; • Повышение качества политики, вызванное расширением круга разраба�тываемых Правительством вопросов; • Возможность определения скрытых затрат для предприятий, отдельныхлиц или правительства.Пример таких консультативных механизмов приводится в табл. 5.

Консультационный портал Сингапура представляет сильную инициативу го�

сударственной подотчетности.

Вопрос о том, должна ли практика внешних консультаций получить отраже�

ние в законодательстве, остается предметом споров. Приведенный ниже при�

мер Чешской Республики свидетельствует о том, что меняющееся качество про�

ведения внешних консультаций иногда частично является результатом противо�

речий законодательной базы. С другой стороны, данный вопрос может быть от�

несен к числу проблем управления политикой, которые можно решить путем ук�

репления механизма подотчетности.

Врезка 11. Консультационный портал Правительства Сингапура.

Правительственный консультационный портал в Сингапуре ведется Подразделением

по обратной связи, которое основано в 1985 г. как часть консультационного Прави�

тельства. Портал предназначен для организации обратной связи с общественностью

с целью содействия в формировании правительственной политики, а также для ис�

пользования в качестве канала связи для информирования общественности об иници�

ативах Правительства. Инструкции по работе Подразделения определяются Советом

по надзору за связями с общественностью, который включает одинаковое число чле�

нов Парламента и представителей частного сектора. Основными видами деятельнос�

ти подразделения являются: проведение диалогов по широкому кругу вопросов, каса�

ющихся национальной политики, открытых для участия всех граждан; чайных сессий с

различными группами заинтересованных лиц; публичных форумов с целью объясне�

ния общественности вопросов национальной политики; показательных и представи�

тельских голосований для получения быстрой обратной связи по критическим с точки

зрения времени вопросам; групп обратной связи, предназначенных для проведения

дискуссий под председательством представителей частного сектора; народных фору�

мов — опрос людей, регулярно принимающих участие в сеансах обратной связи и

привлекаемых к участию в деятельности подразделения.

Источник: http://www.cutredtape.gov.sg/

Page 130: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

129 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Таблица 5. Консультационные механизмы.

Источник: Guidance for the use of the Code of Practice on Consultations:

http://www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/consultation%guidance/content/introduction/index.asp

В Великобритании используется не закрепленный законодательно подход,

при котором методология проведения внешних консультаций определена в Ко�

дексе практики консультирования.

Page 131: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

130œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Врезка 12. Внешние консультации в Чешской Республике. Чешский опыт дает ценные уроки дебатов с участием внешних сторон. Чешская Рес�публика была одной из первых стран с переходной экономикой, учредившей соци�альный диалог посредством создания Совета по экономическому и социальному со�гласию — консультативного органа, включающего представителей Правительства,профсоюзов и работодателей. Первоначально деятельность Совета сосредотачива�лась на вопросах, касающихся Трудового кодекса, однако в конце 1990�х годов всферу его интересов вошли вопросы, касающиеся здравоохранения, безопасности,налогов и социальной безопасности. Его значение как форума для проведения соци�ального диалога на протяжении лет менялось под влиянием разногласий и невозмож�ности достигнуть консенсуса в течение определенного периода времени. Введениеновых правил и рабочих процедур, однако, позволило улучшить ситуацию.В более широком смысле, несмотря на использование Чешской администрацией кон�сультационных механизмов (включая различные рабочие группы и комиссии), реаль�ное значение таких консультаций варьируется. Поскольку законодательное требова�ние проведения консультаций со всеми группами, чьи интересы затрагиваются, отсут�ствует, министерства могут в значительной степени по собственному усмотрению вы�бирать стороны, с которыми проводится консультирование, материалы, которыедолжны приниматься во внимание, и сроки проведения консультаций. Некоторыегруппы традиционно никогда не были хорошо представлены в таких консультациях.

Источник: Regulatory Reform in the Czech Republic. Government Capacity to Assure High

Quality Regulation. ОЭСР, 2001.

Врезка 13. Кодекс практики консультирования в Великобритании [2000,

пересмотрены в 2004 г.]. В Кодексе определены шесть критериев проведения консультаций:1. Широкомасштабное проведение консультаций на протяжении всего процесса,проведение в течение не менее 12 недель хотя бы одной письменной консультации впроцессе разработки политики; 2. Четкое описание своих предложений, сторон, чьи интересы могут быть затронуты,задаваемых вопросов и сроков подготовки ответов на эти вопросы; 3. Обеспечение четкости, лаконичности и общедоступности консультации; 4. Информирование относительно полученных ответов и того, как консультационныйпроцесс повлиял на политику;5. Мониторинг эффективности вашего департамента во время проведения консульта�ции, включая использование выделенного координатора по консультированию;6. Обеспечение проведения консультации на основании лучших практик использова�ния усовершенствованных нормативно�правовых механизмов, включая проведение вслучае необходимости Оценки последствий нормативно�правового регулирования. Несмотря на то, что Кодекс не имеет юридической силы, выполнение его положенийдепартаментами и их ведомствами в Великобритании считается обязательным, за ис�ключением таких случаев, когда по решениям министров разрешается отклонение отнего. Оценки консультационного механизма, проведенные в 12 департаментах в2001 и 2002 гг., подтвердили полное соответствие с Кодексом: было проведено око�ло 350 письменных консультаций в год и сроки проведения почти 80% консультацийсоответствуют требуемым 12 неделям. В 2002 г. общее число государственных кон�сультаций составило 621 (из них 128 было проведено Агентством пищевых стандар�тов) и получено всего 4 жалобы по поводу консультационного процесса.

Источник: http://www.cabinet%office.gov.uk/regulation/consultation/code.asp

Page 132: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

Прямая демократия

Наиболее известным инструментом прямой демократии является референ�

дум. Прямая демократия предусматривает вовлечение всего населения в про�

цессы формирования политики и законодательства.

Проведение референдумов регулируется законодательством, а в некото�

рых случаях Конституцией. Существует множество вариантов относительно

спектра выносимых на референдум вопросов, основных требований, отноше�

ния к результатам: следует ли считать их юридически обязательными для испол�

нения, и т. д.

Данные о количестве проведенных национальных референдумов в ряде

стран (с 1945 г. до середины 1990�х годов) приводятся ниже:

Источник: LeDuc, Niemi & Norris, 1996. Цит. по: Erik Moberg, Positive and normative aspects of direct

democracy — the case of Sweden in a general context, the City University of Stockholm, Университет горо%

да Стокгольма http://www.mobergpublications.se/printed/direct.htm

Видом референдума является создание условий, при которых Правительст�

во не может предпринять конкретный тип действий без поддержки, полученной

в результате проведения референдума. В провинции Онтарио было введено та�

кое законодательство для защиты против повышения налогов.

131 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Врезка 14. Прямая демократия в Швейцарии]

В Швейцарии важны как референдумы, так и инициативы на национальном уровне,

кантональном (окружном) уровне и на уровне сообществ. В стране существует длин�

ная традиция прямой демократии. Проводится три типа референдумов: 1) обязатель�

ные, конституционные референдумы, проводимые при инициации любых изменений

Конституции; 2) народные референдумы, позволяющие отклонить любой закон, при�

нятый на уровне федерального законодательства, если того требует 50 000 граждан

или 8 кантонов; 3) конституционные инициативы, позволяющие группе граждан вы�

ступить с предложением о частичном или полном изменении конституции.

Число инициатив, представленных в Швейцарии, радикально возросло в среднем с

1,3 в год в 1960�х годах до 4,6 в 1980�х.

Источник: Erik Moberg, Positive And Normative Aspects Of Direct Democracy — The Case

Of Sweden In A General Context, 1999.

Page 133: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

132œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

3.3. Качество услуг

Программы повышения качества услуг (ПКУ), предоставляемых государствен�

ным сектором, берут свое начало с радикального переустройства традицион�

ных правительственных процессов и структур. Наиболее заметные из них про�

водились в Новой Зеландии и Великобритании в конце 1980�х и начале

1990�х гг. Так же, как и во многих реформах "нового государственного управ�

ления", в программах ПКУ использовались адаптированные методологии и тех�

нологии, успешно применяемые в частном секторе. К концу 1990�х гг. многие

правительства по всему миру заявляли, что проводят программы повышения ка�

чества услуг, обычно поддерживаемые уполномоченными координирующими

органами на уровне центрального Правительства.

Цель улучшения качества услуг не являлась новой целью Правительства.

Начиная с СППБ43 в 1960�х гг., до инициатив, касающихся модернизации уп�

равления 70�х и 80�х гг. (таких как управление на основе целей, бюджет с "чи�

стого листа", кружки качества) государства предпринимали попытки по обеспе�

чению предоставления лучшего качества услуг по меньшей цене. Представляет�

ся, что реформы ПКУ в 1990�х гг. в большей степени были нацелены на учет

мнения потребителей: • Для проведения программы повышения качества услуг необходимо пере�осмысление состояния существующих правительственных структур, про�грамм и услуг и в конечном счете их перестройка с позиции интересов по�лучателя услуг. Например, согласно программе ПКУ в провинции Онтарионеобходимо, чтобы программы разрабатывались и проводились с учетомвнешней точки зрения "клиент—правительство", а не внутренней "прави�тельство—клиент";• Программа повышения качества услуг не является самостоятельной ини�циативой. Ее эффективность зависит от взаимодействия с инициативами со�пряженных реформ. Вопреки существовавшим ранее предположениям от�носительно реформирования государственного управления, сложившиеся в1990�х годах реформы были крайне благоприятны для проведения в жизньшироких инициатив с учетом интересов клиентов. Такие инициативы каса�лись организационного развития, системы планирования и учета и элек�тронного правительства.

Врезка 15. Закон налоговой защиты в провинции Онтарио.

В 1999 г. в провинции Онтарио был прият Закон налоговой защиты, в соответствии с

которым исполнительный орган не может принять закон, повышающий или позволяю�

щий повышение налоговой ставки, или ввести новый налог без проведения предвари�

тельного референдума о повышении налога и без получения согласия в результате та�

кого референдума на повышение/введение налога. Такое законодательство,

несомненно, гарантирует защиту налогоплательщиков, но он также понижает воз�

можности реализации налоговой политики и гибкость реагирования финансовой сис�

темы на изменения, происходящие в экономической среде. Ожидается, что в ближай�

шем будущем Закон будет отменен.

43 СППБ, или системы планирования, программирования и бюджетирования, были внедрены в начале1960�х гг. в Департаменте обороны Соединенных Штатов.

Page 134: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

133 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Основное внимание в данном разделе будет уделено практическим меха�

низмам и подходам, используемым при проведении программ повышения каче�

ства услуг рядом правительств, в том числе правительствами Австралии, Кана�

ды, Финляндии, Новой Зеландии, Сингапура, Великобритании и Соединенных

Штатов. При подготовке главы были использованы шесть компонентов системы

повышения качества услуг, представленные в публикации, подготовленной Се�

кретариатом Содружества "Существующие лучшие практики и новые разра�

ботки в области управления государственными услугами".

Схема 5. Построение системы улучшения качества услуг.

Открытое Правительство — совершенствование государст�

венной отчетности

Данная тема рассматривалась ранее при обсуждении вопроса повышения

прозрачности. Однако здесь не мешает обратить внимание на неразрывную

связь, существующую между государственной отчетностью/подотчетностью и

повышением качества услуг. По определению, ориентированные на клиента

программы должны строиться на основании информации о потребностях кли�

ентов, а такую информацию можно получать только при условии наличия об�

мена достоверной информацией между получателем услуг и их поставщиком.

К важной информации относится:• Информация об ожидаемом уровне услуг и фактических результатах, до�стигнутых в соответствии с этими целями;• Восприятие клиентами качества предоставляемых услуг и предложения поего повышению;

Page 135: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

134œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

• Планы правительства в ответ на определенные проблемы, связанные с ка�чеством услуг; • Создание реестров существующих услуг и руководство по их оценке.В число международных примеров входят: • Великобритания: в соответствии с Гражданскими хартиями необходимо,чтобы целевые показатели и результаты достижения этих целей были пред�ставлены для публичного доступа по месту нахождения предоставляемойуслуги (например, на станциях метрополитена, в госпиталях и т.д.); • Канада: обследование граждан "Граждане прежде всего" ("Citizen's First")дало рейтинг качества по широкому кругу услуг, предоставляемых государ�ственным и частным секторами (банки, такси, супермаркеты, полиция, суды,школы, госпитали), основанный на всестороннем обследовании обществен�ного восприятия;• Соединенные Штаты: в Законе о результатах деятельности Правительст�ва (1993 г.) в качестве цели указывается: "совершенствование эффективно�сти Федеральной программы и государственной подотчетности путем сти�мулирования внимания, направленного на результаты, повышения качествапредоставляемых услуг и удовлетворения запросов клиента". Согласно тре�бованиям Закона, "при разработке стратегического плана ведомство…должно запрашивать и рассматривать мнение и предложения тех лиц, инте�ресы которых он может затрагивать, или тех, кого такой план может интере�совать"; • Провинция Онтарио: служба организована с учетом происходящих вжизни человека событий (врезка 16).

Преимущества повышения качества путем вовлечения клиентов и удовле�

творения их потребностей выходят за рамки создания благоприятного воспри�

ятия конкретной услуги; оно позитивно влияет на восприятие обществом прави�

тельства в целом. По сведениям, полученным в результате обследования "Граж�

Врезка 16. Онтарио — справочник жизненных событий.

Информация об имеющихся услугах организована вокруг событий, которые могут

произойти на протяжении чьей�либо жизни. В большинстве случаев многочисленные

службы организованы на разных уровнях Правительства. Жизненные события вклю�

чают:

• Планирование дальнейших шагов после окончания средней школы;

• Поиск работы;

• Управление долгом;

• Потеря кошелька;

• Проведение отпуска в Онтарио;

• Замужество/женитьба;

• Рождение ребенка;

• Расставание или развод;

• Переезд в Онтарио или по его территории;

• Жестокое обращение в супружестве;

• Подготовка к выходу на пенсию;

• Поиск возможностей организации ухода за престарелыми;

• Жизнь после выхода на пенсию;

• Что делать, когда кто�либо умирает.

Page 136: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

дане прежде всего" (2002), долговременная тенденция к ухудшению восприя�

тия канадскими гражданами своего правительства может в скором времени из�

мениться в сторону улучшения. При оценке общего качества услуг, предостав�

ляемых правительством, результаты ответов улучшились на федеральном уров�

не с 47 % (1998) до 51 % (2000) и до 56 % (2002). Такой результат совпада�

ет с равномерным улучшением рейтингов по отдельным государственным услу�

гам.

Подход к управлению качеством

Идеальным вариантом была бы реализация программ повышения качества

услуг в рамках более широкой программы управления качеством. Концепция

общего управления качеством (ОУК), так же как и любой другой комплексный

подход, требует проведения переоценки всех аспектов организации — от ее

руководства до структур и процессов управления кадровыми ресурсами и зна�

ниями и в конечном счете их пересмотра с точки зрения качества. В приведен�

ной ниже таблице показаны три хорошо известных, но разных подхода к во�

просу управления качеством. Основной деятельностью Международной орга�

низации по стандартизации (ISO) является определение стандартов и сертифи�

кация; ежегодно, на основании строгой оценки качества, проводится програм�

ма присуждения Европейской награды за качество; методология стратегическо�

го управления представлена в "Карточке сбалансированной оценки".

Эти методы часто адаптируются для использования в государственном сек�

торе с учетом уникальных качеств Правительства. В число основных факторов

успеха при реализации комплексных программ управления качеством в рам�

ках Правительства входят: • Ощутимая, устойчивая поддержка руководства: Программа качествадолжна восприниматься всей государственной администрацией как при�оритетная задача Правительства, поддерживаемая политическим руковод�ством. Подобным же образом руководитель гражданской службы и админи�стративные руководители министерств/агентств должны демонстрироватьустойчивую приверженность к реализации программы.• Стратегия в сфере обеспечения качества услуг: необходимо сформиро�вать последовательную стратегическую базу с тем, чтобы четко обозначитьсвязи между управлением качеством и связанными с ним правительственны�ми процессами (такими, как стратегическое планирование, формированиебюджета, разработка политики, реструктуризация, управление эффектив�ностью).• Центральный координирующий орган: на этапе проектирования и реали�зации комплексная программа качества не будет иметь успеха, если ее вне�дрение ограничится лишь принятием нормативного акта. Центральному ко�ординирующему органу необходимо разработать методологию, обеспе�чить информирование по всей системе, проводить оценки в масштабе всейсистемы, анализировать усилия, прилагаемые министерством/ведомством,организовать получение кратких сводок о ходе реализации от лиц, прини�мающих решения, и проводить консультации с внешними партнерами.

135 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 137: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

136œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Таблица 6. Три подхода к управлению качеством.

• Делегирование и партнерство: несмотря на то, что программы могут раз�рабатываться на центральном уровне, их реализация оптимально обеспе�чивается наличием точек соприкосновения с клиентами. При существующейтенденции к децентрализации оказания услуг можно предположить, чтопрограммы, организованные совместно национальным Правительством иправительствами на местах, могут оказаться успешным подходом к реше�нию проблемы.

Page 138: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

• Общая диагностика: независимо от того, используется ли один из ужеимеющихся подходов к управлению качеством (например, "Карточка сба�лансированной оценки") или он разрабатывается специально, необходимоиспользовать общую диагностику оказываемой услуги для определения ба�зовых данных и базовых показателей, по которым предстоит в будущемоценивать достигнутые результаты.• Сеть обеспечения качества услуг: на успешность программ управлениякачеством большое влияние будет оказывать возможность эффективногообмена информацией (например, по вопросу применения "лучших прак�тик", исходных показателей, инструментов оценки). Для этой цели могутбыть привлечены внешние организации по защите качества и созданы вну�тренние сети обеспечения качества.• Инструменты качества: стандартные инструменты качества и программыобучения доступны через ассоциации и сети по обеспечению качества ус�луг. Важным, однако, является то, чтобы каждая организация разрабатыва�ла собственные практические инструменты, которые могли бы использо�ваться в качестве руководств для менеджеров, штатных сотрудников и со�трудников ассоциаций или союзов по реализации программ качества.

Право опротестования решений

Преуспевающие организации и предприятия обеспечивают наличие у них

механизмов быстрого, справедливого и прозрачного разрешения споров и

рассмотрения жалоб клиентов. Наличие таких механизмов в государственном

секторе важно, поскольку обычно получатели услуг ограничены одним постав�

щиком. Принимая во внимание спектр услуг, не удивительно, что применяется

множество институциональных подходов, включающих как законодательные,

так и процессуальные меры.

Ряд стран легализовали права подачи жалоб гражданами и обязанности

Правительства. Например, в Австралии согласно требованию закона ответы на

письменные жалобы граждан с изложением фактов и причин должны предо�

ставляться в течение 28 дней и могут использоваться в качестве основания для

подачи апелляции. Во многих странах созданы административные суды для

рассмотрения жалоб относительно законности решений Правительства. На�

пример, восемь административных судов в Финляндии ежегодно получают до

20 000 обращений. Дальнейшим рассмотрением дела может заниматься Вер�

ховный административный суд.

Распространенным механизмом рассмотрения жалоб во многих странах яв�

ляется представленный выше институт Омбудсмена (обычно подотчетный Пар�

ламенту). В Финляндии Омбудсмен занимается расследованием жалоб, пода�

ваемых гражданами на Правительство и его организации, с целью обеспечения

соблюдения закона. В случае обнаружения ошибки могут быть выдвинуты об�

винения или вынесен выговор. Уплата компенсации, однако, в таких случаях не

предусмотрена.

Хотя институт Омбудсмена является основой справедливого, честного и от�

крытого Правительства, обеспечение качества услуг не является его основной

функцией. Тем не менее, функции Омбудсмена могут во многом способствовать

137 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 139: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

138œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

этой цели. Например, Омбудсмен в провинции Онтарио ежегодно присуждает

награды правительственным организациям, демонстрирующим высокое качест�

во разрешения споров по общественным жалобам. В Квебеке Омбудсмен

опубликовал руководство по формированию эффективной функции рассмот�

рения жалоб.

Существует также множество законодательно установленных органов и ме�

ханизмов для подачи апелляций против конкретных служб, например, против

полиции, а также для защиты законных прав конкретных групп людей, напри�

мер, детей, потребителей, женщин, больных. • Деятельность Национальных полицейских сил в Канаде (НПС) рассматри�вается независимой комиссией по общественным жалобам, уполномочен�ной рассматривать и подавать жалобы, получать сведения о рассмотрениижалоб и выдавать рекомендации на имя главного прокурора или НПС. Ко�миссия должна ежегодно готовить отчет о своей фактической/ожидаемойдеятельности, например, сведения об общем количестве жалоб, доле жа�лоб, рассмотренных с задержкой, и о вынесенных решениях.• В Великобритании создана обширная сеть представительств омбудсменадля рассмотрения жалоб, поданных, например, против национальной служ�бы здравоохранения, финансовых фирм, арендодателей социального жи�лья, юристов, распорядителей пенсионных фондов, полиции, тюрем. Длярассмотрения жалоб, связанных с вопросами о сборе налогов, деятельнос�ти таможенных органов, назначений на государственную службу, действи�ях советников/юристов по иммиграционным вопросам, выдачи пособий наребенка и регистрации земельных участков, существуют другие органы.• В Норвегии для защиты прав детей назначен Уполномоченный представи�тель по делам детей. Выделены специальные часы для приема телефонныхзвонков и жалоб от детей. 18,5 % всех рассматриваемых дел было факти�чески инициировано детьми.

В идеале жалобы, поданные против правительственных органов, должны

рассматриваться без необходимости их последующего рассмотрения по более

дорогостоящим законодательным каналам. В качестве профилактической меры

в Правительстве предусмотрено создание канцелярии по общественным жало�

бам, чаще всего в рамках отдельных организаций. Для того чтобы механизм

разрешения споров был эффективным, он не только должен обеспечивать воз�

можность подачи апелляции для получателей услуг, но он также должен быть

направлен на повышение качества их предоставления. При условии правильно�

го исполнения механизм внутреннего разрешения споров обеспечивает эконо�

мию средств путем разрешения проблем до их передачи на рассмотрение бо�

лее дорогостоящими административными судебными органами.

Омбудсмен Квебека определил восемь принципов для создания надежного

внутреннего процесса рассмотрения жалоб (врезка 17).

Примеры процессов внутреннего рассмотрения общественных жалоб:• Агентство "Центрлинк" в Австралии, занимающееся централизованнымоказанием услуг, разрешает получателям услуг обращаться с просьбой опересмотре решения лицом, вынесшим такое решение, или сотрудником,уполномоченным пересматривать решения. Если такое решение не прини�мается, можно направить официальную апелляцию в Апелляционный суд поделам социальной защиты.

Page 140: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

139 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

• В провинции Онтарио существует требование о том, чтобы в каждом ми�нистерстве существовали процедуры рассмотрения жалоб, которые преду�сматривают подтверждение в двухдневный срок получения жалобы и уста�навливают сроки ее рассмотрения.

Часто возникают ситуации, когда при всех существующих официальных и

неофициальных механизмах рассмотрения жалоб граждане не понимают, что

каждая организация обязана обеспечивать качество услуг, или не знают как

подать жалобу. В связи с этим, важным фактором успешности любой апелляци�

онной системы является обеспечение осведомленности граждан о существова�

нии таких механизмов.

Ориентация на клиента

Традиционные бюрократические структуры подвергаются нападкам уже на

протяжении более чем одного десятилетия. Как показано в первой главе, при�

ватизация, государственно�частные партнерства, лицензирование, заключение

контрактов со сторонними организациями, передача собственности являются

только некоторыми из проверенных альтернативных подходов к управлению

предоставлением услуг. Эти изменения стимулируются множеством факторов, в

том числе такими, как переопределение роли правительства, финансовые огра�

ничения, требования большей подотчетности, развитие технологии и принцип

подчиненности.

Другим важным фактором, стимулирующим изменения, являлась необходи�

мость организовать предоставление услуг с обеспечением максимальных вы�

год, таких, как удобство, эффективность, цена, честность по отношению к полу�

чателю услуг. В реальности в основе любой программы повышения качества ус�

луг лежит ориентация получателей этой услуги. Этот фактор является главным,

что отличает такую программу от других процессов и придает ценность органи�

зационной эффективности. Следующие принципы работы частного сектора,

ориентированные на интересы клиентов, положительно повлияли на все другие

процессы основных реформ в государственном секторе:

Врезка 17. Принципы создания надежного механизма рассмотрения жа9

лоб44.

• Доступность (узнаваемость, доброжелательность).

• Простота (отсутствие административных барьеров).

• Скорость (соблюдение разумных сроков).

• Конфиденциальность.

• Беспристрастность и прозрачность процедур.

• Предоставление четкого, полного ответа.

• Реализация решений (принятие мер на основании выданных рекомендаций).

• Системность (распространение результатов опротестования на всех постра�

давших).

44 СA Legitimate Credible Complaints Office: Complaints Processing in Government Organizations.Национальная Ассамблея Квебека, 2001 г.

Page 141: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

140œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

• Организационное развитие: лежит ли качество предоставления услуг воснове другой, более комплексной программы обеспечения качества, вклю�чающей организационное руководство, ценности, обучение и управлениекадрами?• Системы планирования и подотчетности: выделяются ли цели и задачи по�вышения качества услуг, когда правительства определяют приоритеты поли�тики, распределяют средства, готовят отчеты, оценивают программы?• Реструктуризация: выбраны ли организационные модели, обеспечиваю�щие удобство для клиентов (например, система "единого окна", совместныхуслуг)? • Электронное правительство: обеспечивается ли стратегией электронногоправительства преимущество интересов получателей услуг перед интереса�ми поставщиков этих услуг?Повышение качества услуг явилось основной побудительной причиной для

пересмотра традиционных структур министерств, проведенного в Новой Зе�

ландии и Великобритании в конце 1980�х гг. Крупные, интегрированные мини�

стерства были разделены на две новых группы организаций: меньшая управля�

ющая организация (министерство), и отдельные агентства, предоставляющие

услуги. Известно, что при описании происходящего процесса разъединения

обычно говорилось, что создаются "рулевые" и "гребущие веслами" организа�

ции. В основе принятия решений о разделении функций лежало два допущения:

считалось, что определение стратегии не должно происходить под чрезмерным

влиянием операционных требований, и что предоставляющим услуги организа�

циям необходимо дать большую независимость с тем, чтобы они могли в боль�

шей степени учитывать потребности клиентов. В некоторых странах, например

в Новой Зеландии, поощрялась конкуренция между организациями частного

сектора и правительственным ведомством.

В Великобритании Программа "следующие шаги" привела к тому, что в те�

чение семи лет (1989—1996 гг.) примерно 75 % предоставляемых государст�

вом услуг перешло в ведение 126 агентств. В Новой Зеландии произошла по�

хожая реструктуризация. Так, например, за Министерством юстиции сохрани�

лась роль формирования стратегической политики, в то время как Департамен�

ты судов и исправительных учреждений и полиция Новой Зеландии предостав�

ляли ключевые услуги45. Следует отметить, что другие правительства, такие, на�

пример, как правительства Австралии и Канады, преследовали похожие, но ме�

нее амбициозные планы по реструктуризации. Продолжаются споры по поводу

того, чему в большей степени способствует строгое разделение функций фор�

мирования стратегии и предоставления услуг: созданию более конкурентоспо�

собных организаций с ориентацией на интересы клиента или же большему

разъединению и ухудшению координации между ними.

Одним из менее спорных направлений является создание системы "единого

окна". При такой системе предусматривается предоставление многих услуг в

одном месте ("за одним прилавком"). Очевидным обоснованием системы одно�

45 Интересно, что Департамент судов и Министерство юстиции были снова объединены в 2003 г.Одним из критических замечаний, высказанных по поводу полного разъединения функций формиро�вания политики и предоставления услуг, было то, что такое разделение сокращает согласованностьмежду стратегией и оперативными задачами.

Page 142: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

141 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

го окна является то, что с точки зрения клиента гораздо предпочтительнее полу�

чать все необходимые услуги в одном месте, чем обращаться за каждой из них

в офисы, расположенные в разных местах. Однако, следуя логике, такое груп�

пирование услуг противоречит вертикальным структурам министерств и ве�

домств. Несмотря на это, общественный спрос продолжает повышаться в сторо�

ну проведения операций по системе единого окна.

Развитие технологий остается побудительной причиной изменений в систе�

ме повышения качества услуг. Несмотря на то, что основным стимулом повыше�

ния качества услуг продолжает оставаться удовлетворение потребностей кли�

ентов, появление новых технологий играет важную роль и открывает новые воз�

можности46. Стратегии электронного правительства продолжают развиваться

от простого наличия возможности получения услуги в режиме реального време�

ни до обеспечения возможности потребовать преобразований в предоставле�

Врезка 18. Австралия: система единого окна "Центрлинк".

Законодательно учрежденный орган Австралии, система "Центрлинк" предостав�

ляет услуги от имени десяти правительственных департаментов:

• Семьи и общества;

• Занятости и отношений на рабочих местах;

• Транспортных и региональных услуг;

• Дел ветеранов;

• Здравоохранения и дел престарелых;

• Образования, науки и обучения;

• Сльского хозяйства, рыболовства и лесного хозяйства;

• Иностранных дел и торговли;

• Связи, информационных технологий и искусства;

• Иммиграционных дел, и дел, относящихся к многонациональным культурам и

коренному населению.

Врезка 19. Решение межведомственных вопросов в Сингапуре.

В Сингапуре инициатива по улучшению качества услуг ZIP (zero�in�process) уста�

навливает единые механизмы доступа к данным и решения проблем, связанных с

множеством правительственных ведомств, в том числе таких, как:

• Шумовые загрязнения;

• Предоставление жилья для иностранных граждан, постоянно проживающих в

стране;

• Использование принадлежащих государству земель;

• Заявки на должности государственной службы.

46 СВ обследовании электронного правительства, проведенном Accenture в 2003 г., 93 % респонден�тов назвали "повышение уровня удовлетворения клиентов" как основную причину инициатив по повы�шению качества услуг, за ним указывались требования клиентов (83 %), целевые показатели эффек�тивности правительства (77 %), политические причины (67 %). "Новые технологии" оценивались так�же высоко — 62 %, выше, чем "вынужденное снижение расходов" — 51 %. E�Government Leadership:Engaging the Customer. Government Executive Series, Accenture, 2003.

Page 143: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

нии услуг. Стратегии электронного правительства обычно предусматривают три

вида взаимодействия или клиентских групп:• Правительство — гражданин;• Правительство — бизнес;• Правительство — правительство.Правительство — гражданин. Направление развития на предоставление ус�

луг в электронном виде необратимо. В Великобритании было принято претен�

циозное обязательство о том, чтобы сделать все услуги правительства доступ�

ными в электронном виде к 2005 г. Многие услуги будут предоставляться через

интернет, для других установлены киоски, третьи будут предоставляться через

установки на местах. С точки зрения гражданина, преимущества такого вида

услуг очевидны, поэтому можно ожидать их быстрого восприятия общественно�

стью. Например, в Сингапуре электронная подача деклараций о доходах уве�

личилась за пять лет с 0 до более 40 %. Соединенные Штаты намерены увели�

чить электронное декларирование больше чем в два раза к 2007 году —

до 80 %.

Правительство — бизнес. Эффективность, экономия времени или пониже�

ние стоимости любой процедуры при взаимодействии между правительством и

бизнесом приводят к росту производительности. Кроме того, электронное вза�

имодействие устраняет распространенный источник коррупции (например, не�

142œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Врезка 20. Киоск самообслуживания в провинции Онтарио.

В киосках самообслуживания в провинции Онтарио отдельные граждане могут

получить доступ через электронную машину к ряду услуг, в том числе:

• Продлить регистрацию транспортного средства и получить новый номерной

знак;

• Уплатить штрафы, наложенные провинциальным судом;

• Оформить заказ на специальное изготовление номерных знаков;

• Поменять адрес на водительском удостоверении или медицинской карточке;

• Продлить лицензии на охоту или рыболовство.

В провинции установлено 60 киосков; ими ежемесячно пользуются в среднем 65

000 жителей Онтарио.

Врезка 21. Портал "Электронный гражданин" в Сингапуре.

Портал обеспечивает возможность проводить следующие операции в электрон�

ном виде:

• Осуществлять платежи правительству;

• Открывать новый бизнес;

• Искать возможности ведения бизнеса с правительством;

• Искать работу в государственном секторе;

• Делать благотворительные взносы;

• Принимать участие в процессе формирования правительственной политики;

• Приобретать правительственные отчеты и публикации;

• Осуществлять поиск контактных данных органов государственной власти.

Page 144: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

143 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

законное взимание платы за обработку различных заявок на получение лицен�

зий). При наличии финансовых стимулов принятие предприятиями электронных

услуг может произойти очень быстро.

Система электронной регистрации предприятий в Австралии в течение года

после своего внедрения стала доступной для 80 % предприятий, значительно

сократив время, необходимое для регистрации предприятия, с 15 дней до 15

минут. В провинции Онтарио, где действует подобная система, обрабатываю�

щая более 100 000 новых предприятий в год, обследования клиентов указыва�

ют на положительный рейтинг, превышающий 95 %. Бельгийское агентство со�

циальной безопасности, для которого требуется электронная регистрация сро�

ков начала и окончания работы сотрудников, разработало форму запроса,

обеспечивающую доступ к такой информации для работодателей и возмож�

ность ее использования в качестве электронного журнала регистрации персо�

нала.

Правительство — правительство. Несмотря на то, что процессы внутри пра�

вительства сами по себе не влияют на граждан напрямую, понижение цен, про�

исходящее в результате таких процессов, позволяет осуществлять инвестиции в

повышение качества услуг на местах. Например, развитие технологий содейст�

вует использованию модели совокупных услуг, когда ряд распространенных ус�

луг (например, касающихся финансового администрирования, закупок, зар�

плат, кадровых вопросов, переводческих услуг) предоставляется одной органи�

зацией для многих правительственных департаментов. В провинции Онтарио в

1998 г. было создано Бюро совокупных услуг путем перемещения 1300 со�

трудников из 22 министерств в одну организацию. Такая инициатива появилась

в ответ на сокращение расходов на внутреннее администрирование в Прави�

тельстве на 300 млн. долларов США.

В действительности, развитие технологий может приводить не только к из�

менениям моделей предоставления услуг, оно также может изменить традици�

онные организационные структуры правительства. В Программе архитектуры

федерального Правительства, проводимой Министерством управления и бюд�

жета в Соединенных Штатах, игнорируется официальная структура Правитель�

ства и используется эталонная рабочая модель, в которой определены 4 рабо�

чие области, 39 внутренних и внешних направлений работы и 153 функции.

Заданной целью программы является формирование "правительства, более

ориентированного на граждан, максимально увеличивающего инвестиции в

технологии, с целью достижения лучших результатов поставленных задач". По

существу, это является наложением традиционного подхода функционального

анализа на опытную рабочую модель для инвестиций в информационно�ком�

муникационные технологии (ИКТ). Со временем, по мере того, как перекрест�

Врезка 22. Терминалы "Вакансии" в Великобритании.

В Великобритании во многих местах, таких, как торговые центры, тюрьмы, пабы,

установлены терминалы "Вакансии".

Такие терминалы обеспечивают доступ для пользователей к примерно 400 000

вакансиям, поддерживаемым в системе.

Page 145: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

ные системы ИКТ будут способствовать вытеснению транзакций и переопреде�

лению внутриведомственных рабочих отношений, вероятно, последуют и орга�

низационные изменения.

По определению, при перечислении разнообразных примеров из лучших

практик акцент делается на положительных качествах. На практике же много�

численные опыты по внедрению электронного правительства оказались крайне

негативными, приведшими к резкому перерасходу средств, плохому восприя�

тию обществом и даже техническим сбоям. Если говорить о будущем, то в отче�

те за 2003 г. (Accenture, 2003), в котором проводится сравнение развития эле�

ктронного правительства в 22 странах, указывается на следующее поколение

сложных задач, требующих решения: движение в сторону модели преобразо�

вания услуг, получение максимальной прибыли от инвестиций (с акцентом на

большой объем и высокую стоимость услуг), пересмотр электронного прави�

тельства, с использованием существующей в частном секторе методики управ�

ления отношениями с клиентами, нахождение новых путей, совершенствующих

применение электронного правительства, исследование потенциальных воз�

можностей беспроводных приложений.

В том же отчете такие страны, как Канада, Сингапур, Соединенные Штаты,

Дания и Австралия, указаны как наиболее продвинувшиеся в этом направле�

нии. Не случайно, что правительственный веб�сайт в каждой из этих стран вхо�

дит в десятку наиболее популярных сайтов. По существу, эти страны наиболее

расположены к получению огромных финансовых и конкурентных преиму�

ществ по мере снижения стоимости услуг и повышения эффективности. Не уди�

вительно, что в странах, получивших наименьшую оценку (Южная Африка,

Бразилия, Португалия, Мексика, Малайзия), самый низкий показатель ВВП на

душу населения среди 22 обследованных стран. Это поднимает вопрос о все

большем разрыве в уровне развития информационных технологий, который в

большой мере относится и к Российской Федерации.

Оценка успеха: определение показателей эффективности и

стандартов услуг

Во второй главе в общих чертах рассматривался вопрос о стандартах. Од�

нако введение фактора, учитывающего потребности клиента, в качестве стиму�

лирующего разработку программы привело к изменению подхода Правитель�

ства к измерению эффективности. В дополнение к мерам по повышению произ�

водительности/эффективности, предусмотренным в традиционной программе,

ожидается, что теперь правительства будут определять также последствия этих

мер для клиентов и их восприятие клиентами. Для того чтобы провести сравне�

ние межведомственных/ межрегиональных стандартов и создать основу для

сертификации или присуждения наград, были определены контрольные пока�

затели. Показатели рутинных операций, такие, например, как время ответа на

телефонный звонок, неожиданно получили гораздо большее значение и были

включены в гражданские хартии. Такая тенденция продолжается, признаков об�

ратимости не наблюдается.

144œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 146: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

145 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Традиционные показатели эффективности предоставляемых услуг. Начиная

с конца 1960�х гг., с принятия системы планирования, программирования и бю�

джетирования (СППБ) значительное внимание стало уделяться увязке меропри�

ятий программы с ее ценой и результатами. По мере накопления опыта, оттачи�

вались и методики проведения измерений. Сами программы были основаны на

логической модели, при которой структура программы строится на основании

выполняемой организацией миссией, ее стратегических целях и задачах поли�

тики. Показатели эффективности программы разрабатывались по очереди, на�

чиная с показателей по ресурсам (таким, как финансовые или человеческие ре�

сурсы), по всем мероприятиям и заканчивая показателями непосредственных

результатов и конечного эффекта. Несмотря на то, что основное внимание, по

определению, уделяется программе, такие аспекты, как качество услуг, часто

отражаются в показателях эффективности и целевых показателях программы.

Наиболее комплексные системы измерения эффективности и бюджетирова�

ния существуют в Новой Зеландии. В рамках таких систем необходимо, чтобы

все финансируемые Правительством программы были увязаны с требуемыми и

фактическими затратами на непосредственные результаты (и в еще большей

мере на конечные результаты). Для такой увязки нужно выполнить огромный

объем работы. Так, например, Министерство здравоохранения Новой Зелан�

дии отслеживает сотни непосредственных результатов в 13 их видах. В послед�

нем отчете Министерства отводится 150 страниц на описание таких показате�

лей. За пределами Министерства 21 районный совет по здравоохранению го�

товит ежегодные отчеты с указанием подробных данных о видах непосредст�

венных результатов, непосредственных результатах и целевых значениях (на�

пример, случаи ожидания плановой операции не более 6 месяцев; случаи

обеспечения первого назначения к специалисту в течение 6 месяцев; количест�

во медицинских ошибок). В ежегодном отчете отражаются результаты с указа�

нием цены и объяснением всех расхождений. Второй пример приводится ниже

в таблице. В ней дана выдержка из ежегодного отчета Министерства транспор�

та и показаны достигнутые результаты в сравнении с ожидаемыми.

Таблица 7. Примеры показателей эффективности: ежегодный план Министерства

транспорта Новой Зеландии.

Page 147: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

146œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Следует отметить, что в этих примерах, касающихся как Министерства

здравоохранения, так и Министерства транспорта, приводится важная инфор�

мация об эффективности работы, ориентированной на клиента. То же самое

характерно и для большинства подходов к измерению эффективности в пере�

довых системах государственного управления.

Показатели качества услуг, ориентированные на клиента. Несмотря на

улучшение показателей эффективности и качества услуг, в традиционных под�

ходах не учитывались исключительные интересы клиента, которые часто не свя�

заны с официальными структурами и программами.

В провинции Онтарио стандарты оказания услуг для наиболее распростра�

ненных и важных аспектов взаимодействия с общественностью определены в

Стратегии качества услуг. Такие стандарты, включающие предоставление отве�

тов на телефонные запросы, обращения по почте/факсу/электронной почте,

обслуживание за стойкой офиса и рассмотрение жалоб, распространялись на

все министерства. Для определения эффективности каждого из министерств

(путем, например, анонимных звонков в министерство и регистрации времени

ожидания ответа) были наняты независимые консультанты. Полученные целе�

вые показатели были включены в результативные контракты каждого из замес�

тителей министра и представлены секретарю Кабинета министров в надежде

на устойчивое повышение уровня предоставления услуг со временем.

Врезка 23. Стандарты качества услуг, предоставляемых государственны9

ми служащими в провинции Онтарио.Ответы на телефонные звонки• Ответ на все телефонные звонки до 3�го звонка телефона в рабочие часы;• Максимум одна переадресация;• Все ответы в автоматизированном режиме должны содержать возможность об�ращения к какому�либо сотруднику;• Ответные звонки в течение одного рабочего дня.Ответы на сообщения, полученные по почте/факсу/электронной почте• Предоставление ответов на корреспонденцию в течение 15 дней после получе�ния;• В случае невозможности дать окончательный ответ, предоставляется промежу�точный ответ с указанием ожидаемой даты подготовки окончательного ответа. Услуги, предоставляемые за стойкой офиса• Работа всех правительственных учреждений по крайней мере с 8:30 до 17:00;• Обслуживание клиентов по мере их прибытия и информирование их о предпо�лагаемом времени ожидания;• Вывеска объявлений о предлагаемом времени работы, когда обслуживаниепроисходит быстрее.Рассмотрение жалоб• Организация в каждом министерстве документируемого процесса рассмотре�ния жалоб;• Подтверждение получения жалобы в течение двух рабочих дней;• Рассмотрение жалобы в установленные сроки (в зависимости от характера жа�лобы);• Возможность обратной связи для лица, подавшего жалобу, на каждом этапе еерассмотрения.

Page 148: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

147 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Гражданские хартии в Великобритании были одними из первых и наиболее

известных инициатив, точно определяющих уровень услуг, который общество

должно ожидать от государственных организаций, таких как госпитали, и уро�

вень транспортных услуг.

Восприятие клиентами. Восприятие непосредственными получателями кон�

кретной услуги является одним из показателей эффективности, наиболее точно

характеризующих ее качество. Такие обследования часто проводятся минис�

терствами, однако более систематический подход был введен Федеральным

Правительством и четырьмя провинциями в Канаде. Начиная с 1998 г., раз в

два года проводится обследование, названное "Граждане прежде всего"47.

Средства на проведение обследования выделялись Правительством, управле�

ние осуществлялось неправительственной организацией (Институт государст�

венного управления Канады), а проводилось оно консультационной фирмой

среди свыше 6 000 канадцев. Обследование охватывает как услуги, предо�

ставляемые государственным сектором (на национальном, провинциальном и

муниципальном уровнях), так и частным. При проведении обследования оцени�

вался уровень удовлетворенности получателей услуг относительно:• Сроков; • Уровня знаний и компетенции сотрудников;• Уровня вежливости и обходительности сотрудников;• Уровня честности; • Непосредственных результатов. Затем уровень удовлетворенности клиента оценивался с присуждением

баллов по шкале между 0 и 100. В обследовании также отражены приоритеты

граждан, касающиеся повышения качества услуг на каждом уровне правитель�

ства, включая возможные решения по электронному правительству. В приве�

денной ниже таблице представлена оценка удовлетворенности качеством 20

выбранных услуг, предоставляемых государственным и частным сектором, по�

лученная при обследовании за 2000 г.

Врезка 24. Гражданская хартия: целевые показатели по услугам трам9

вайного транспорта в Лондоне.

• Ежедневная уборка всех остановок;

• Ежедневная уборка всех трамваев изнутри и снаружи до начала их работы;

• Освобождение всех трамваев от мусора каждые три часа между 09:30 и 18:30

с понедельника по субботу;

• 97% наличия автоматов по продаже билетов на вашей остановке;

• 98% соблюдения предусмотренного графика;

• 97% надежность информации, указанной в расписании трамваев;

• 95.5% случаев, когда ожидание трамваев превышает срок, указанный в графи�

ке движения, более чем в 2 раза.

47 Citizens First; prepared by Erin research: Institute of Public Administration of Canada, Toronto, 2000,2003.

Page 149: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

148œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Таблица 8. Высшие и низшие рейтинги услуг в Канаде согласно опросу граждан.

Определение исходных показателей эффективности. Определение исход�

ных показателей эффективности, т.е. систематическое определение стандартов

эффективности, представляющих передовые подходы среди сравнимых орга�

низаций, широко используется международными организациями, организаци�

ями государственного и частного сектора. Исходные (базовые) показатели яв�

ляются значимыми контрольными отметками на средних и поздних сроках реа�

лизации программ повышения качества услуг. Несмотря на то, что определение

базовых показателей не привязано к качеству услуг, оно обычно является клю�

чевым компонентом. Например, во время широкомасштабного определения

базовых показателей в Сингапуре в качестве общей категории, наряду с таки�

ми категориями, как финансовая эффективность, управление, продуктивность,

инвестиции, рост, нововведения, поставщики и управление/удовлетворенность

граждан, была включена и такая категория, как удовлетворенность клиента.

При проведении программы в Сингапуре изначально за основу брались ис�

ходные коэффициенты Департамента торговли и промышленности Великобри�

тании, разработанные в 1996 г., содержащие 80 показателей эффективности

для 6000 организаций. В итоге применительно к государственным услугам в

Сингапуре было отобрано 37 показателей эффективности. Для определения

уровня удовлетворенности клиентов были установлены базовые показатели по

числу жалоб на одного клиента и числу жалоб на одно распоряжение/трансак�

цию (Законодательный Совет Сингапура 2003)48.

Стандарты для сертификации и присуждения наград. Широкий круг между�

народных организаций, обслуживающих как государственный, так и частный

сектор, устанавливает стандарты для проведения сертификации. Например,

Международной организацией по стандартизации (ISO) разработана 14 001

серия стандартов, касающихся программ охраны окружающей среды. В 2002

г. были сертифицированы 49 462 организации из 118 стран, что на 34 % боль�

ше по сравнению с предыдущим годом.

48 Singapore Statutory Board Benchmarking for FY2002. Public Centre for Organizational Excellence,Сингапур, 2003.

Page 150: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

149 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Для присуждения наград в рамках правительства также устанавливаются

стандарты. К примеру, в Сингапуре организации, качество услуг которых соот�

ветствует 3 стандартам (ISO 9000, People Developer Standard, Singapore

Quality Class), в качестве поощрения выделяются дополнительные средства для

развития персонала и дальнейшего повышения качества услуг.

3.4. Выводы для Российской Федерации.

Представляется, что в большинстве случаев вопросы прозрачности, внеш�

ней подотчетности и качества государственных услуг находят свое полное от�

ражение в программах реформ государственного управления тех стран, где

уже обеспечены основные формальные элементы дисциплины и достигнут опре�

деленный потенциал системы государственного управления. Например, про�

граммы повышения качества государственных услуг или широкомасштабные

оценки последствий принятия нормативных актов в качестве предпосылки эф�

фективной реализации требуют наличия существенного административного

потенциала. Однако это не означает, что реализация всех элементов данных

направлений должна быть отложена на более поздний срок в странах с более

низким уровнем государственного управления: например, переход к прозрач�

ным процедурам комплектования штатов, основанным на принципах учета за�

слуг и достоинств, или повышение прозрачности процесса закупок должны быть

среди первых мероприятий любой программы реформ (при этом необходимо

учесть препятствия в реализации данных программ, связанные с искаженными

стимулами и наличием прямых экономических интересов).

Довольно низкие значения рейтингов РФ по ряду соответствующих между�

народных показателей49 показывают, что хотя необходимо осторожно подхо�

дить к вопросам реализации реформ, существует настоятельная необходи�

мость обеспечения должного внимания вопросам прозрачности, внешней по�

дотчетности и качества государственных услуг в рамках программы админист�

ративной реформы. • Индекс восприятия коррупции (ИВК)50. Транспаренси Интернэшнл еже�годно осуществляет расчет ИВК по методологии, основанной на результа�тах ряда обследований. В 2004 г. Россия занимала 90�е место из 146 странс баллом, равным 2,8 (в 2003 г. — 2,7) из 10 возможных баллов (более вы�сокий балл соответствует более низкому уровню восприятия коррупции). В

49 Данные показатели варьируются по качеству и сфере применения, так как они часто основаны наагрегированных данных и иногда полагаются на ограниченный круг участников обследований. По�дробный обзор данных по государственному управлению и методологии институциональных показа�телей эффективности представлен на веб�сайтах Всемирного банка и Института Всемирного банка(ИВБ)(http://www1.worldbank.org/publicsector/indicators.htm and http://www.worldbank.org/wbi/governance/data.html#prem) 50 ИВК — композитный индекс, разработанный Транспаренси Интернэшнл (ТИ) на основании 17 об�следований представителей бизнеса и оценок страновых аналитиков из 13 организаций. Основнаяцель индекса — представить текущее состояние уровня коррупции в стране, и сравнения динамики по�казателя должны проводиться с определенной осторожностью, основываться на балле страны CPI, а нена ее рейтинге, так как последний может изменяться в связи с изменением выборки стран. Так как ин�декс отражает восприятие коррупции, он существенно зависит от выборки респондентов. Методоло�гия расчета ИВК представлена на http://www.transparency.org/cpi/2003/dnld/framework.pdf

Page 151: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

150œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

пятерку ведущих стран вошли Финляндия, Новая Зеландия, Дания, Ислан�дия и Сингапур. • Интегральный показатель GRICS. Как представлено во второй главе, по�казатель GRICS является композитным показателем государственного уп�равления в 199 странах и включает такие индексы, как право голоса и по�дотчетность, политическая стабильность и отсутствие насилия; эффектив�ность Правительства; качество законодательства; верховенство закона иконтроль коррупции. В 2002 г. примерный процентный ранг России соста�вил 33,8 по индексу права голоса и подотчетности и 21,1 по контролю кор�рупции: оба значения были выше, чем в среднем по СНГ, но существенно ни�же, чем в среднем по ОЭСР (91,3 как по индексу права голоса и подотчет�ности, так и по индексу контроля коррупции). • Индекс непрозрачности51 представляет комплексную оценку степенипрозрачности. В 2001 г. Россия была на втором месте по фактору "О" и над�бавке за риск из 35 стран, включенных в обследование (более высокийранг отражает меньшую степень прозрачности). Наименьшие рейтинги не�прозрачности были у Сингапура, США, Чили и Великобритании. • Обследование деловой среды и деятельности предприятий (BEEPS)52, фи�нансируемое совместно ЕБРР и Всемирным банком, представляет сравни�тельные данные по качеству государственного управления, инвестиционно�му климату и конкурентной среде. По результатам обследования, прове�денного в 2002 г., лишь 24,8 % обследованных в России фирм считали ин�терпретацию законов и нормативных актов, оказывающих влияние на ихдеятельность, предсказуемыми, по сравнению с 32,5 % на Украине, 43,9 %в Чехии, 57,3 % в Венгрии, 33,3 % в Польше и 54,8 % в Эстонии. "Налог навремя", рассчитываемый как доля времени, которое затрачивает высшееруководство на взаимодействие с государственными служащими по приме�нению и интерпретации законодательных и нормативных актов и обеспече�нию доступа к государственным услугам, также является высоким в России:в 21,3 % случаев менеджеры высшего звена затрачивают 19% своего вре�мени и более на взаимодействие с властями по сравнению с 20,3% случаевв Польше, 13,2 % — в Венгрии, 6,7 % — в Эстонии и 3,8 % — в Чехии.• Рейтинг свободы прессы составляется организацией "Репортеры без гра�ниц" и ранжирует все страны на основе результатов анкетного обследова�ния, включающего 53 критерия для оценки степени свободы прессы в каж�дой стране. Обследование включает все виды нарушений, напрямую затра�гивающие журналистов (такие как убийства, лишение свободы, физическоенасилие и угрозы) и средства массовой информации (цензура, конфиска�ция имущества, обыски и притеснения). В 2003 г. Россия занимала 148�е

51 Индекс представляет собой комбинацию пяти показателей, отражающих уровень коррупции; пра�вовую защиту прав собственности, экономическую политику, стандарты бухгалтерского учета и ре�жим регулирования. Под непрозрачностью понимается "отсутствие четкой, точной, формальной, лег�ко понятной и широко распространенной практики". 52 Результаты обследований BEEPS могут быть связаны с различными характеристиками фирм и их де�ятельностью. Данное обследование охватывает руководителей и собственников фирм в странах Вос�точной Европы, бывшего Советского Союза и Турции. Некоторые показатели, рассчитываемые по ре�зультатам обследований, такие, как регулирование деятельности предприятий, коррупция и захват го�сударства, восприятие делового климата, могут использоваться для проведения сравнительного ана�лиза уровня прозрачности в странах с переходной экономикой. Имеются данные за 1999 и 2002 гг.http://info.worldbank.org/governance/beeps2002/

Page 152: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

место из 166 стран, тогда как высшие места в рейтинге занимали Финлян�дия, Исландия, Нидерланды и Норвегия.

Вопросы прозрачности: выводы

Ключевой мерой, поддерживающей прозрачность информации, является

законодательство о свободе информации, реализация которого сопровожда�

ется широкомасштабной программой и опирается на определенный потенциал

в сфере правоприменения. В РФ было несколько инициатив, связанных с зако�

нодательством о СИ: • Проект Закона "О доступе к информации о деятельности органов госу�дарственной власти и местного самоуправления" был подготовлен в 2003 г.,но еще не принят;• Федеральный Закон "Об информации, информатизации и защите ин�формации", устанавливающий процедуру формирования информацион�ных ресурсов, закрепляет ответственность государственных органов и орга�нов местного самоуправления по созданию таких информационных ресур�сов, а также устанавливает право граждан обжаловать действия и решениягосударственных органов, ограничивающие права граждан на доступ к ин�формации; • Постановление Правительства №98 (2003) "О предоставлении доступа кинформации о деятельности Правительства Российской Федерации и феде�ральных органов исполнительной власти", включающее перечень из 53 ви�дов подлежащей раскрытию информации о деятельности Правительства иисполнительных органов власти, в т.ч. правовые документы, информация одеятельности и структуре соответствующего федерального органа, отчеты ореализации федеральных программ и планы, отчет об исполнении феде�рального бюджета соответствующим государственным органом, результатыпроверок, проведенных уполномоченными органами, и т.д .;• Постановление Правительства №65 (2002 г.), нацеленное на повышениеинформационной прозрачности органов государственной власти и местно�го самоуправления на основе внедрения и использования информационныхи коммуникационных технологий, позволяющих более эффективно взаимо�действовать с гражданами и организациями.

Отсутствие программы разработки и внедрения полноценного законода�

тельства о СИ является существенным недостатком общей программы админис�

тративной реформы в России.

Возможность введения традиционной функции Омбудсмена также могла бы

быть проанализирована. В настоящее время функции, выполняемые Уполномо�

ченным по правам человека, существенно отличаются от тех, которые выполня�

ются Обмудсменами в странах ОЭСР.

В отношении прозрачности процессов, шаги к регламентации всех админи�

стративных процедур органов власти (внедрение "административных регла�

ментов"), предпринятые после реструктуризации правительства РФ в 2004 г.,

являются интересной инициативой по повышению прозрачности. В Концепции

федерального закона "Об административных регламентах", подготовленной

Центром стратегических разработок в мае 2004 г. и одобренной правительст�

венной Комиссией по административной реформе осенью 2004 г., выдвинуто

151 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 153: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

предложение о том, что процесс разработки административных регламентов

должен в значительной степени опираться на участие внешних заинтересован�

ных лиц, включать консультации, а сами административные регламенты должны

быть доступны для широкой общественности.

Обеспечение финансовой прозрачности является одним из краеугольных

камней Концепции "Реформирование бюджетного процесса в 2004 � 2006 гг.",

утвержденной Правительством в мае 2004 г. Начиная с бюджетного цикла

2005 г., проект бюджета включает данные о результатах деятельности органов

власти (представленные в форме Докладов о результатах и основных направ�

лениях деятельности, подготавливаемых всеми субъектами бюджетного плани�

рования), что обеспечивает большую смысловую насыщенность обсуждений

бюджета в Федеральном Собрании, а также, возможно, послужит стимулом

для публичных дискуссий о приоритетах государственных расходов.

Внедрение среднесрочного финансового планирования также отражает

шаг вперед в сфере повышения прозрачности бюджета. Однако здесь сущест�

вуют две проблемы. На основе опыта стран ОЭСР, временные рамки перехода

на бюджетирование, ориентированное на результат, в течение трех лет являют�

ся крайне сжатыми; кроме того, в настоящее время реформа ограничивается

только федеральным бюджетом, тогда как большая часть услуг предоставляет�

ся на региональном и местном уровнях. Реализация бюджетирования, ориенти�

рованного на результат, в 89 субъектах Российской Федерации, обладающих

различным потенциалом и ресурсами, будет являться чрезвычайно сложной и

требующей огромных усилий реформой.

Бюджетная прозрачность также должна поддерживаться путем укрепления

потенциала Счетной Палаты по проведению независимого аудита государст�

венных органов на основе внедрения в практику более точных методов провер�

ки эффективности деятельности (например, аудитов эффективности использо�

вания государственных средств, применяемых в Великобритании).

Государственные закупки регулируются Федеральным Законом 1999 г.

№97 "О закупках для государственных нужд" и Указом Президента 1997 г.

№305 "О приоритетных мерах по борьбе с коррупцией и сокращению бюд�

жетных расходов путем организации аукционов (тендеров) для закупки това�

ров для государственных нужд".В Отчете об оценке системы закупок в России (ООСЗ), подготовленном Все�

мирным банком в 2000 г., выявлены следующие недостатки практики государ�

ственных закупок:• Действующее законодательство не устанавливает требований о раскры�тии письменных протоколов, составляющихся в процессе осуществления за�купок; • Открытие тендерных предложений является публичным, но может не сов�падать со сроком подачи финансовых предложений; • Разрешается проведение переговоров после вскрытия предложений и вы�бора победителя; • Отсутствует метод закупки консультационных услуг; • Отсутствуют требования, связанные с гарантией действия тендерногопредложения и гарантией исполнения контракта;

152œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 154: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

• Положения о требованиях к участникам торгов неудовлетворительны; от�сутствует четкое определение параметров таких требований и критериевоценки. Положения, связанные с проведением оценки, также имеют некото�рые недостатки; • Положения о конфликте интересов не являются полными и связанными сдеятельностью по осуществлению государственных закупок; отсутствует ко�декс поведения при осуществлении закупок; • Не существует административных процедур рассмотрения споров: проте�сты участников торгов могут быть рассмотрены только в суде. С учетом важности обеспечения прозрачности государственных закупок

как способа повышения эффективности использования бюджетных средств

дальнейшая разработка законодательства о государственных закупках долж�

на быть включена в число приоритетов административной реформы.

В 2002—2003 гг. были предприняты определенные шаги по совершенство�

ванию используемых механизмов государственных закупок: с целью обеспече�

ния прозрачности и конкуренции, повышения эффективности, снижения уровня

коррупции и злоупотреблений, а также интегрирования России в международ�

ную систему электронных закупок была разработана федеральная система

электронных закупок. Аналогичные мероприятия проводятся и в некоторых ре�

гионах (в частности, в Республике Чувашия и Новгородской области).

Реформа регулирования включена в повестку Правительства РФ с 2000 г.

Это одна из тех сфер, где прогресс может быть ускорен в ближайшее время пу�

тем создания консультативных форумов с участием заинтересованных лиц и

разработки инструментов для оценки последствий внедрения нормативных ак�

тов. Методология проведения диагностики коррупциогенности законопроектов

(или законодательных актов), разработанная рядом российских научно�иссле�

довательских организаций и успешно протестированная на нескольких зако�

нопроектах, представляет собой первый конкретный шаг в данном направле�

нии.

Прозрачность процессов управления кадрами остается проблемным вопро�

сом. Данная проблема была освещена в Концепции "Реформирование госу�

дарственной службы Российской Федерации", утвержденной Президентом в

2001 г., а также в президентской программе "Реформирование государствен�

ной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)", утвержденной Прези�

дентом в 2002 г. Федеральный Закон "О системе государственной службы Рос�

сийской Федерации", введенный в мае 2003 г. и Федеральный Закон "О госу�

дарственной гражданской службе Российской Федерации", вступивший в силу

в феврале 2005 г., закрепляют — хотя бы теоретически — более активное ис�

пользование конкурсного отбора и продвижения, основанного на учете заслуг

и достоинств, устанавливают возможность заключения срочных контрактов с

государственными служащими и в определенной степени повышают гибкость в

сфере оплаты труда государственных служащих. Обеспечение эффективной

реализации нового законодательства и разработка и внедрение систем управ�

ления по результатам (связанных с системами результативности на уровне ве�

домств) являются основными задачами в сфере обеспечения прозрачности уп�

равления кадрами в России.

153 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Page 155: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

154œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Обеспечение ускорения прогресса в приведенных выше сферах позволит

России существенно продвинуться в укреплении подотчетности Правительства

как законодательным органам (с помощью совершенствования бюджетного

процесса), так и внешним заинтересованным лицам в широком смысле (с помо�

щью внедрения административных регламентов, стандартов качества государ�

ственных услуг, повышения объема информации, доступной общественности, и

т.д.).

Вопросы внешней подотчетности: выводы

Стимулирование участия общественности в процессе разработки и реали�

зации политики не является традиционным для российской политической куль�

туры. Хотя некоторые органы исполнительной власти, как, например, Государ�

ственный таможенный комитет, собирают отзывы о деятельности своих подраз�

делений и создают консультативные органы, включающие представителей ос�

новных заинтересованных сторон (в частности, Ассоциацию таможенных бро�

керов, Торговую палату), подобная практика не является широкораспростра�

ненной, а проведение формальных консультаций не требуется законодательст�

вом. Гражданское общество остается слабым и в некоторых отношениях стал�

кивается с растущими угрозами. Без обеспечения более широкого участия об�

щественности невозможно обеспечить доверие к государственной политике и

законодательным инициативам и их качество, что особенно актуально в таких

сферах, как дебюрократизация. Влияние подобных реформ на эффективность

деятельности Правительства не будет сильным до тех пор, пока в полной мере

не будут реализованы определенные реформы "первого поколения", такие, как

найм на основе заслуг и достоинств53.

Качество услуг: выводы

Комплексные программы повышения качества государственных услуг обыч�

но проводятся на относительно поздних стадиях реформ государственного уп�

равления. В некоторых странах, таких, как Российская Федерация, многие

предпосылки, необходимые для успешной реализации подобных программ,

еще не созданы. В частности, в России реализация реформы государственной

службы, административной и бюджетной реформ началась сравнительно не�

давно. До обеспечения функционирования базовых структур Правительства и

53 Understanding Public Sector Performance in Transition Countries: An Empirical Contribution. World Bank,2003.

Хотя усилия по укреплению механизмов "гласности"... важны, влияние подобных

реформ является практически нулевым до тех пор, пока не создан государствен�

ный сектор, обладающий потенциалом и стимулируемый к учету внешнего мне�

ния.

Источник: World Bank, 2003 — Understanding Public Sector Performance: An

Empirical Contribution.

Page 156: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

155 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

перераспределения полномочий и функций органов власти рассмотрение во�

проса о внедрении всеобъемлющей программы повышения качества или созда�

ния центрального органа, отвечающего за вопросы повышения качества госу�

дарственных услуг, было бы преждевременным. Однако существует ряд меро�

приятий, которые заслуживают рассмотрения и могли бы привести к повыше�

нию качества услуг в краткосрочной перспективе. • Возможна реализация пилотных проектов в сфере неформальных меха�низмов рассмотрения жалоб граждан;• Также заслуживают поддержки пилотные проекты, осуществляемые навсех уровнях Правительства, в области внедрения принципа "единого окна"(возможно, данный вопрос может быть одной из целей следующей стадиифункциональных обзоров);• Могут быть предприняты попытки по ускорению внедрения интранета длявзаимодействия по схеме "правительство — бизнес", а также для взаимо�действия "правительство — граждане", по крайней мере в крупных городах.• Возможно ускорение создания правовой базы для стандартов государст�венных услуг, как, например, уже существующих стандартов времени тамо�женной очистки грузов на внутренних таможнях (3 дня), регистрации юри�дических лиц (5 дней), принятия решения о предоставлении вида на житель�ство для иностранных граждан (6 месяцев). Органам власти могут быть пре�доставлены стимулы для проведения сертификации по международнымстандартам54. Правительство РФ может рассмотреть возможность созданияпрограммы поощрений за выдающиеся достижения и инновации в сферепредоставления услуг.• Реформы по внедрению стратегического планирования и бюджетирова�ния, ориентированного на результат, также могут предоставить основу дляускорения реализации мероприятий по повышению качества государствен�ных услуг путем создания стимулов в рамках государственной службы, на�целенности на предоставление услуг и обеспечение их качества на основеиспользования показателей эффективности деятельности. Это легко можетбыть достигнуто путем включения подобных показателей эффективности де�ятельности в Доклады о результатах и основных направлениях деятельнос�ти, которые подготавливаются всеми субъектами бюджетного планированияна ежегодной основе в рамках бюджетного цикла.• Для сбора важных данных о первоначальном уровне восприятия гражда�нами и бизнес�структурами качества государственных услуг могут быть про�ведены соответствующие обследования.

Обсуждение отдельных представленных выше аспектов последовательно

подчеркивают одну и ту же идею. В настоящее время в РФ еще не созданы ос�

новы для повсеместного внедрения программ повышения качества государст�

венных услуг; такие основы появятся только в среднесрочной и долгосрочной

перспективе в результате реализации других реформ. Однако и сейчас про�

грессивным органам власти или органам власти, обладающим более сильным

потенциалом, могут быть предоставлены стимулы (включая взаимосвязь с выде�

лением ресурсов в рамках подготовки бюджета) к разработке и применению

54 В 2004 г. один из департаментов Министерства экономического развития и торговли былсертифицирован в соответствии со стандартом качества ISO 9000.

Page 157: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

концепций повышения качества услуг. Политическое руководство и руководи�

тели высшего звена государственной службы могут публично поддерживать це�

ли программ повышения качества как ключевые приоритеты Правительства.

Ориентация на удовлетворение интересов потребителей может и должна быть

включена в программы административной и бюджетной реформы, а также ре�

формы государственной службы.

Выводы

Система государственного управления в России является во многих отноше�

ниях слабой и хрупкой, пользуется низким доверием среди частного сектора,

граждан и пользователей государственных услуг, сталкивается с серьезными

проблемами в сфере управления. В то же время данная система в настоящее

время находится в состоянии определенной трансформации, связанной с нача�

лом реализации реформы государственной службы, а также — в последнее

время — административной и бюджетной реформ; определенную роль играет и

реструктуризация федеральных органов власти, предпринятая весной 2004 г.

Все эти факторы подчеркивают критическое значение достижения прогресса в

сфере внешней подотчетности, прозрачности и повышения качества государст�

венных услуг для успеха российской административной реформы в целом. Дан�

ные меры также окажут поддержку в достижении общих национальных приори�

тетов в сфере обеспечения экономического роста и конкурентоспособности,

развития человеческого капитала и снижения бедности. Однако сами по себе

перечисленные характеристики представляют огромные препятствия в реали�

зации реформ. Авторы надеются, что хотя бы некоторые представленные в на�

стоящей работе подходы и уроки опыта других стран (как стран ОЭСР, так и не�

которых стран с переходной экономикой) внесут вклад в ускорение прогресса

в этих важных сферах реформ в России.

156œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Page 158: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

157 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

ЛИТЕРАТУРА

Глава 1

Alesina, Alberto, Ricardo Hausmann, Rudolf Hommes and Ernesto Stein. 1999. "BudgetInstitutions and Fiscal Performance in Latin America — Working Paper Series 394"(http://www.iadb.org/OCE/pdf/394.pdf). Inter�American Development Bank. WashingtonDC

Armit, Amelita and Jacques Bourgault. 1996. Hard Choices or No Choices: AssessingProgram Review. Toronto: Institute of Public Administration of Canada.

Aucoin, Peter and Donald J. Savoie (eds). 1998. Managing Strategic Change: Learningfrom Program Review. Ottawa: Canadian Centre for Management Development.

Audit Commission. 1996. Form Follows Function: Changing Management Structures inthe NHS and Local Government (http://www.audit�commission.gov.uk/ac2/NR/Catal/hsm13.htm). London: Audit Commission.

Auditor General of Canada. 1998. "Expenditure and Workforce Reductions in the PublicService" (http://www.oag�bvg.gc.ca/domino/reports.nsf/html/9801ce.html). Office of theAuditor General. Ottawa

Ballard, Michael J. and Mildred E. Warner. 2000. "Cornell Working Papers in Planning #194: Taking the High Road — Local Government Restructuring and the Quest for Quality"(http://www.cce.cornell.edu/programs/restructuring/highroad/highroad_paper.htm).Cornell University. Ithaca, New York

Ballard, Michael and Mildred Warner. 1999. "Contracting Back in � SearchableDatabase". Cornell University Department of City and Regional Planning.http://www.crp.cornell.edu/projects/restructuring/cbi/. Access Date: March 19. LastUpdate: n/k.

Bannock Consulting. 1999. "Latvia Ministry of Agriculture Functional Review". Bureau forPublic Administration Reform. Riga

Boston, Jonathan. 1995. "Inherently Governmental Functions and the Limits toContracting Out". In J. Boston (ed.) The State under Contract. Wellington, New Zealand:Bridget Williams. pp 78�111.

Boston, Jonathan. 1996. "Separation of Policy and Operations in Government: The NewZealand Experience". In I. G. Network (ed.) Policy and Operations. Ottawa: CanadianCentre for Management Development.

Boston, Jonathan. 2000. "The Challenge of Evaluating Systemic Change: The Case ofPublic Management Reform". International Public Management Journal. 3 (1). 23�46.

Boston, Jonathan, John Martin, June Pallot and Pat Walsh. 1996. Public Management:The New Zealand Model. Auckland: Oxford University Press.

Burnell�Nugent, James. 1996. Keeping an Eye on the Government's Own Costs: AnIntroduction to Analysis and Assessment Techniques (http://www.hm�treasury.gov.uk/pub/html/docs/keg/keg.pdf). London: HM Treasury.

Cabinet Office. 2000a. "How to Review Agencies and Non�Departmental Public Bodiesto Improve the Quality and Effectiveness of Public Services". http://www.cabinet�office.gov.uk/eeg/2000/review/contents.htm. Access Date: March 18, 2001. Last Update:October 10, 2000.

Cabinet Office. 2000b. "Modernising Government Fact Sheet 11: Better Quality ServicesReviews". http://www.cabinet�office.gov.uk/eeg/2000/review/factsheet11.htm. AccessDate: March 18, 2001. Last Update: October 10, 2000.

Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996a. "Organisation andEfficiency Review � Phase 1: Agriculture and Cooperatives". United Republic of Tanzania. Dares Salaam

Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996b. "Organisation andEfficiency Review � Phase 1: Education". United Republic of Tanzania. Dar es Salaam

Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996c. "Organisation andEfficiency Review � Phase 1: Energy and Minerals". United Republic of Tanzania. Dar esSalaam

Page 159: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

158œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996d. "Organisation andEfficiency Review � Phase 1: Health". United Republic of Tanzania. Dar es Salaam

Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996e. "Organisation andEfficiency Review � Phase 1: Industries and Trade". United Republic of Tanzania. Dar esSalaam

Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996f. "Organisation andEfficiency Review � Phase 1: Labour and Youth Development". United Republic of Tanzania.Dar es Salaam

Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996g. "Organisation andEfficiency Review � Phase 1: Lands". United Republic of Tanzania. Dar es Salaam

Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996h. "Organisation andEfficiency Review � Phase 1: Ministry of Foreign Affairs and International Co�Operation".United Republic of Tanzania. Dar es Salaam

Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996i. "Organisation andEfficiency Review � Phase 1: Ministry of Home Affairs". United Republic of Tanzania. Dar esSalaam

Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996j. "Organisation andEfficiency Review � Phase 1: Natural Resources and Tourism". United Republic of Tanzania.Dar es Salaam

Davis, Glyn, Patrick Weller, Emma Craswell and Susan Eggins. 1999. "What DrivesMachinery of Government Change? Australia, Canada and the United Kingdom, 1950�1997". Public Administration. 77 (1). 7�50.

Defense Logistics Agency. 2001. "Defense Automated Printing Service FunctionalReview". DLA. http://www.dla.mil/library/daps.htm. Access Date: January 11, 2001. LastUpdate: March 14, 2000.

Department of Environment, Transport and the Regions. 2001. Improving Local PublicServices: Final Evaluation of the Best Value Pilot Programme. London: DETR.

Dorotinsky, William. 2000. "Wage Bill Reduction Options (Draft World Bank WorkingPaper)". Draft working paper. Washington DC

Dunleavy, P. 1991. Democracy: Bureaucracy and Public Choice. Hemel Hempstead:Harvester Wheatsheaf.

Dyck, I.J. Alexander. 2000. "Ownership Structure, Legal Protections and CorporateGovernance (Conference Paper for the Annual Bank Conference on DevelopmentEffectiveness)" (http://orion.forumone.com/ABCDE/files.fcgi/159_dyck.pdf). World Bank.Washington DC

European Parliament Directorate�General for Research. 2001. "European ParliamentFact Sheet 1.2.2. Subsidiarity". European Parliament. http://www.europarl.eu.int/fact�sheets/1_2_2_en.htm. Access Date: March 18. Last Update: Jan 22, 2001.

Evans, G. and N. Manning. 2001. "Policy Management at the Center of Government:Symptoms and Cures". Revised paper, first delivered at the First Dusseldorf Seminar on theCenter of Government, University of Dusseldorf, November 23�26, 2000. Dusseldorf

Galal, A., L. Jones, P. Tandon and I. Vogelsang. 1994. Welfare Consequences of SellingPublic Enterprises: An Empirical Analysis. Oxford: Oxford University Press for the WorldBank.

General Accounting Office. 1995. "Bottom up Review: Analysis of Key DoDAssumptions" (http://www.fas.org/man/gao/nsi95056.htm). General Accounting Office.Washington DC

General Accounting Office. 1997. "Terms Related to Privatization Activities andProcesses". http://www.gao.gov/special.pubs/gg97121.htm. Access Date: March 5, 2001.Last Update: July 1997.

Girishankar, Navin. 1998. Reforming Institutions for Service Delivery: A Framework forDevelopment Assistance with an Application to the HNP Portfolio(http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/wps2000series/wps2039/wps2039.pdf). Policy Research Working Paper. Washington DC: World Bank.

Government of Manitoba. 2000. "Alternative Service Delivery Options (UnpublishedPaper)". Winnipeg, Canada

Page 160: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

159 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

H.M.Treasury. 2000. "2000 Spending Review: Public Service Agreements"(http://www.hm�treasury.gov.uk/sr2000/psa/psa.pdf). HMSO. London

Improvement and Development Agency. 2001. "Ideaonline". Improvement andDevelopment Agency. http://www.idea.gov.uk/bestvalue/index.html. Access Date: May 4,2001. Last Update: n/k.

Feher, Istvan. 2000. "Report for the Bureau of Public Administration Reform: FunctionalAnalysis of the Ministry of Agriculture". Bureau of Public Administration Reform. Riga

Kelly, Joanne. 2000. "Budgeting and Program Review in Canada 1994�2000".Australian Journal of Public Administration. 59 (3). 72�78.

Kettl, D. 1993. Sharing Power: Public Governance and Private Markets. Washington DC:Brookings Institution.

Kroeger, A. 1998. "The Central Agencies and Program Review". In Managing StrategicChange: Learning from Program Review. Ottawa: Canadian Centre for ManagementDevelopment. pp 11�38.

Libbey, Jim and Garry Sears. 1996. "External Participation in Significant Reviews".Treasury Board Secretariat, KPMG. Access Date: May 5, 2001. Last Update: May 27, 1996.

Louis, Sullivan. 1956. The Autobiography of an Idea. New York: Dover.Lowe, Alan D. and Juliet Roper. 1996. "New Zealand Government Policy Post 1984:

Problematisation of Takeovers Legislation".(http://les.man.ac.uk/ipa97/papers/lowe37.html). Hamilton, New Zealand

Manning, Nick (ed.) 1995. A Profile of the Public Service of New Zealand. London:Commonwealth Secretariat.

Manning, Nick, Ranjana Mukherjee and Omer Gokcekus. 2000. Public Officials andTheir Institutional Environment: An Analytical Model for Assessing the Impact of InstitutionalChange on Public Sector Performance (http://wbln0018.worldbank.org/Research/workpa�pers.nsf/08ec75f7ec913f59852567e50050361e/fecabe1d03eb3296852569490053ce26/$FILE/wps2427.pdf). Policy Research Working Paper. Washington DC: World Bank.

Mets, Lisa. 1995. "Lessons Learned from Program Review Experiences". New Directionsfor Institutional Research. 22 (86). 81�92.

n/k. 1999. Canada Country Paper(http://www.oecd.org/puma/strat/symposium/doclist.htm#Country reports). OECD confer�ence � Government of the Future: getting from here to there (14�15 September 1999). Paris.

Nellis, John. 2000. "Discussion Paper Time to Rethink Privatization in TransitionEconomies?" (http://www.ifc.org/economics/pubs/dp38/dp38.pdf). International FinanceCorporation. Washington DC

New Zealand Treasury. 1987. "Government Management: Brief to the IncomingGovernment 1987" (http://www.treasury.govt.nz/briefings/1987/). NZ Treasury.Wellington, New Zealand

Niskanen, W. 1971. Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine�Atherton.

Niskanen, W. 1973. Bureaucracy: Servant or Master. London: Institute of EconomicAffairs.

OECD. 1999. "Synthesis of Reform Experiences in Nine OECD Countries: GovernmentRoles and Functions, and Public Management � Overview Paper Prepared for OECDSymposium Government of the Future: Getting from Here to There — 14�15 September1999" (http://www.olis.oecd.org/olis/1999doc.nsf/LinkTo/PUMA�SGF(99)1). OECD.Paris

Office of Management and Budget. 1999. "Circular No. A�76 (Revised 1999)"(http://whitehouse.gov/omb/circulars/a076/text/a076.html). Executive Office of thePresident. Washington DC

Peters, B. Guy and Donald J. Savoie. 1998. "Reviewing the Reviewers: Program Reviewin the United States and Canada". In Managing Strategic Change: Learning from ProgramReview. Ottawa: Canadian Centre for Management Development. pp 250�271.

Polackova, Hana. 1999a. Contingent Government Liabilities: A Hidden Fiscal Risk.Finance and Development. 36: 1�7.

Page 161: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

160œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Polackova, Hana. 1999b. "Contingent Liabilities� a Threat to Fiscal Stability"(http://ddg�as4/prem/EP%20Intranet/Intranet%20Documents/qfa/premnote9.pdf). WorldBank. Washington DC

Pollitt, Christopher, Jonathan Birchall and Keith Putnam. 1998. Decentralising PublicService Management. Hampshire, UK: MacMillan.

Pollitt, Christopher and Geert Bouckaert. 2000. Public Management Reform: AComparative Analysis. Oxford, UK: Oxford University Press.

Reid, Gary. 1999. "Employment Reduction Spreadsheet Software". http://www1.world�bank.org/publicsector/civilservice/software.pdf. Access Date: March 21, 2001. LastUpdate: July 26, 2000.

Rhodes, Rod. 1994. "The Hollowing out of the State: The Changing Nature of the PublicService in Britain". The Political Quarterly. 65 (2). 138�151.

Schick, Allen. 1996. "The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in aTime of Change". State Services Commission and The Treasury. Wellington, New Zealand

Schick, Allen. 1999. "Opportunity, Strategy and Tactics in Reforming PublicManagement". (http://www.olis.oecd.org/olis/1999doc.nsf/LinkTo/PUMA�SGF(99)4).Government of the future: getting from here to there, Symposium held in Paris, 14�15September 1999. Paris

Schmidt, K. 1996. "Incomplete Contract and Privatization". European Economic Review.40. 569�579.

Shapiro, C. and R. Willig. 1990. "Economic Rationales for the Scope of Privatization". InE. N. Suleiman and J. Waterbury (eds.) The Political Economy of Public Sector Reform andPrivatization. Boulder and London: Westview Press.

Shirley, Mary M. and Patrick Walsh. 2000. "Public Versus Private Ownership: TheCurrent State of the Debate".(http://wbln0018.worldbank.org/Research/workpapers.nsf/0/d347074b7b713bfd8525693b006fc266/$FILE/wps2420.pdf). Washington DC

Siegel, Gilbert B. 1999. "Where Are We at on Local Government Service Contracting?".Public Productivity and Management Review. 22 (3). 365�388.

State Services Commission. 1999. "Occasional Paper 17 � Crown Entities: An Overviewof Ssc Development Work" (http://www.ssc.govt.nz/documents/Occ_Paper_No17.htm).New Zealand State Services Commmission. Wellington

Steering Group. 1991. "Review of State Sector Reforms (the Logan Report)". StateServices Commission. Wellington, New Zealand

Stewart, John. 1996. "A Dogma of Our Times � the Separation of Policy�Making andImplementation". Public Money and Management (July � September 1996).

The Presidential Review Commission. 1998. Developing a Culture of Good Governance:Report on the Reform and Transformation of the Public Service in South Africa(http://www.gov.za/reports/prc98/part1.htm). Pretoria: Government of South Africa.

Thomas, Paul G. 1998. "Contracting Out: Policy and Management Issues". In ManagingStrategic Change: Learning from Program Review. Ottawa: Canadian Centre forManagement Development. pp 169�222.

Treasury Board of Canada Secretariat. 2001. "The ASD Universe". http://www.tbs�sct.gc.ca/si�si/asd�dmps/index_e.htm. Access Date: March 6, 2001. Last Update: Feb 15,2001.

Tupper, Allan. 1996. "Intergovernmental Canada: Towards a Redefinition". In A. Armitand J. Bourgault (eds.) Hard Choices or No Choices: Assessing Program Review. Toronto:Institute of Public Administration of Canada. pp 121�127.

Wilkins, John K. 2001. "Alternative Service Delivery: Functional Review � PaperPrepared for the Public Sector Group, World Bank". Washington DC

World Bank. 1996. Fiscal Management in Russia. Washington DC : World BankWorld Bank. 2001a. "Corporate Governance Website". World Bank. http://www.world�

bank.org/html/fpd/privatesector/cg/index.htm. Access Date: March 19, 2001. LastUpdate: n/k.

World Bank. 2001b. "Decentralization on�Line". World Bank.http://www1.worldbank.org/publicsector/decentralization/index.htm. Access Date: March

Page 162: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

161 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

18, 2001. Last Update: n/k.World Bank. 2001c. "Privatization and Enterprise Reform Website". World Bank.

http://www.worldbank.org/html/fpd/privatesector/priv�ent.htm. Access Date: March 19.Last Update: n/k.

World Bank. 2001d. "Public Expenditure on�Line". World Bank. http://www1.world�bank.org/publicsector/pe/. Access Date: March 19. Last Update: n/k.

World Bank. 2001e. "World Bank's Administrative and Civil Service Reform Website".http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/index.html. Access Date: March2001. Last Update: various.

Wright, J. David. 1998. "An Analysis of Issues Related to User Pay/User Say Initiatives".In Managing Strategic Change: Learning from Program Review. Ottawa: Canadian Centrefor Management Development. pp 223�247.

Главы 2 и 3

Armit, A. & Bourgault, J. (eds.), Hard Choices or No Choices: Institute of PublicAdministration of Canada, Toronto, 1996.

Aucoin, P., Independent Foundations, Public Money and Public Accountability. Journal ofthe Institute of Public Administration of Canada, Volume 46, Number 1, Toronto, Spring2003.

Barnes, C. & Gill, D. Declining Government Performance: Why Citizens Don't Trust TheirGovernment. New Zealand Government, Wellington. 2000.

Belcourt, M. & Taggar, S., Making Government the Best Place to Work: Institute of PublicAdministration of Canada, Toronto, 2002.

Bernier, L. & Potter, E. (eds.), Business Planning in Canadian Public Administration:Institute of Public Administration of Canada, Toronto, 2001.

Blondel, J. & Manning, N. Do Ministers Do What They Say? Ministerial Unreliability,Collegial and Hierarchical Governments. Political Studies: Oxford. Vol. 50. pp. 455�476,2002.

Easterbrook�Smith, S. Public Sector Performance Contracting in New Zealand: CaseStudies of the Ministry of Justice and Department for Courts. OECD, Paris, 1999.

Evans, A. & Evans, G. 2001. Improving Government Decision�Making Systems inLithuania and Latvia. Journal of European Public Policy. 8 (6). pp. 933�959, 2001.

Evans, G. & Manning, N. Helping Governments Keep Their Promises: MakingGovernments More Reliable Through Improved Policy Management. World Bank,Washington, 2003.

Matheson, A. Scanlan, G., & Tanner, R. Strategic Management in Government:Extending the Reform Model in New Zealand. OECD, Paris, 1996.

Petrie, M. & Webber, D. Review of Evidence on Broad Outcome of Public SectorManagement Regime. Treasury Working Paper, Wellington, 2001.

Rae, D. Next Steps for Public Spending in New Zealand: The Pursuit of Effectiveness.OECD, Paris, 2002.

Schick, A. Reflections on the New Zealand Model. lecture at the State Treasury, 2001.Schick, A. The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of

Change. report prepared for the Government of New Zealand, Wellington, 1996.Schick, A. Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand Reforms.

World Bank Research Observer, Vol. 13, no. 1, Feb. 1998. pp. 123�131Scott, G. Public Sector Management in New Zealand: Lessons and Challenges.

Australian National University, 2001.Sims, H. Public Confidence in Government and Government Service Delivery. Canadian

Centre for Management Development, Ottawa, 2001.Stein, J. The Cult of Efficiency. Massey Lectures, Ottawa, 2001.Agency Establishment and Accountability Directive. Government of Ontario, Toronto,

2000.Beyond the Numbers: A New Financial and Management Accountability Framework for

Ontario. prepared by the Ontario Financial Reform Commission for the Government of

Page 163: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

162œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Ontario, Toronto, 1995.Budget Process Guide for Departments and Ministerial Offices. Government of New

Zealand (Treasury), Wellington, 2002.Budgeting in Canada. OECD/PUMA, Paris, 1999.Business Planning Guidelines: 2002�2003: Government of Ontario, Toronto, 2002.Canada's Performance 2002. Government of Canada, Ottawa, 2002.Citizens First; prepared by Erin research: Institute of Public Administration of Canada,

Toronto, 2000. Decision�Making Processes and Central Agencies in Canada. Government of Canada,

Ottawa, 1998.Good Practice in Performance Reporting in Executive Agencies and Non�Departmental

Public Bodies. Report by the Controller and Auditor General, National Audit Office, UK,March 2000.

Growth and Innovation Framework: Benchmark Indicators Report 2003. Government ofNew Zealand, Wellington, 2003.

Guidance for Deputy Ministers. Government of Canada, Ottawa, 2003.Guide for the Development of Results�Based Management and Accountability

Frameworks. Government of Canada, Ottawa, 2001.Guidelines for Preparing 1999�2000 Estimates: A Report on Plans and Priorities.

Government of Canada, Ottawa, 1999.Interim Evaluation of the Treasury Board Evaluation Policy. Government of Canada,

Ottawa, 2003.Linking Resources to Results. prepared by Consulting & Audit Canada for Treasury

Board; Government of Canada, Ottawa, 2002.Management Accountability Framework. Government of Canada, Ottawa, 2003.Managing for Outcomes: Outputs Plan Guidance for Departments. Government of New

Zealand, Wellington, 2002.Manual on Impact Assessment of Draft Proposals. Government of Lithuania, 2003.Measuring the Performance of Government Departments. Report by the Controller and

Auditor General, National Audit Office, UK, March 2001.Memoranda to Cabinet: A Drafter's Guide. Government of Canada, Ottawa, 2000.Ontario Cabinet Decision�Making Process: Government of Ontario, Toronto, 1997.Pathfinder: Guidance on Outcomes�Based Management. Government of New Zealand,

Wellington, 2002.Performance�Related Pay Policies for Government Employees: Main Trends in OECD

Member Countries. OECD. 2004Preparation Guide: Departmental Performance Reports 2002�2003. Government of

Canada, 2002.Program Assessment Rating Tool. US Government. 2004Purchase Agreement Guidelines: With Best Practices for Output Performance Measures.

Government of New Zealand, Wellington, 1995.Putting It Together: An Explanatory Guide to the New Zealand Public Sector Financial

Management System. Government of New Zealand, Wellington, 1996.Rating Departmental Performance Reports. Auditor General of Canada, Ottawa, 2003.Report of the Advisory Group on the Review of the Centre. Government of New

Zealand, Wellington, 2001.Strategic Planning Manual. Government of Lithuania, Vilnius, 2002.The Social Report 2003. Government of New Zealand, Wellington, 2003.Step by Step Guide: Cabinet and Cabinet Committee Processes. Government of New

Zealand, Wellington, 2001(updated 2003).Tenth Annual Report to the Prime Minister on the Public Service of Canada. prepared by

the Clerk of the Privy Council, Government of Canada, Ottawa, 2003.Transforming Public Service for the 21st Century: An Ontario Perspective: Government of

Ontario, Toronto, 2000. 2002 Annual Report. Auditor General of Ontario. Government of Ontario, Toronto,

2002.

Page 164: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

163 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. ОБЗОРЫ ПРОГРАММ И ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ

ОБЗОРЫ: ПРИМЕРЫ ОПЫТА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Бразилия — инвентаризация программ Правительства55.

В Бразилии внедрен формат бюджетирования по программам с целью по�

вторного анализа всей деятельности правительства. В ходе этого процесса ин�

вентаризации и учета деятельность Правительства была сгруппирована в 380

программ с общими целями и показателями результативности для контроля

прогресса выполнения. Определение программ базировалось на обсуждениях

между каждым министерством и Министерством планирования в рамках много�

летнего плана Федерального Правительства на 2000�2003 гг. и подготовки

бюджета. Качество диалога зависело от знания специалистами из центра сво�

его сектора и степени влияния отраслевых министерств. Министерство плани�

рования обеспечивало общую основу, в то время как право определения тем�

пов и точной формы реализации программ было оставлено каждому министер�

ству. В течение первого года реализации продолжалась рационализация со�

держания программ, поскольку большинство министерств не претерпели орга�

низационных изменений. Этот процесс начинают перенимать и некоторые шта�

ты.

Главный вопрос звучит так: "Что именно мы делаем и ведет ли это к каким�

либо значимым результатам?" Правительство явно уклонилось от усилий, веду�

щих к плановым сокращениям программ. Кроме того, данная инициатива не

предусматривает решительных мер по выявлению альтернативных решений,

таких, как передача функций сторонним подрядчикам. Министерства прилага�

ют параллельные усилия по достижению плановых показателей — например, в

сфере здравоохранения в настоящее время осуществляется модернизация и

децентрализация. Всемирный банк считает это разумной стратегией, потому

что любая реформа, которая предусматривает сокращение и реорганизацию,

по всей вероятности, столкнется с откровенным противодействием и тайным со�

противлением со стороны многочисленного Федерального чиновничества.

Обзоры в Канаде

Правительство Канады — обзор программ в 1994 г.56

Обзор программ обеспечил новому Правительству, еще только приступаю�

щему к исполнению своих обязанностей, возможность "начать с нуля". Этот

процесс управлялся из центра с целью обзора всех государственных программ,

в том числе реализуемых центральными ведомствами, с использованием следу�

ющих шести критериев: общественные интересы, роль государства, согласова�

ние полномочий, внешнее партнерство, деловые принципы и стоимостная до�

ступность. В целях управления общественными ожиданиями общественность

информировалась об опасности бездействия и будущих преимуществах; при

этом органы власти избегали проведения публичных обсуждений по техничес�

55 См.: (Wilkins, 2001).56 См.: (Armit and Bourgault, 1996; Aucoin and Savoie, 1998).

Page 165: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

164œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

ким аспектам. Государственные служащие активно привлекались к работе и мо�

тивировались путем создания ощущения безотлагательности, предотвращения

излишней сложности и повышения видимости предпринимаемых усилий. При

переговорах с субнациональными органами власти и другими секторами ис�

пользовались уступки для упрощения процедуры снятия с федеральных органов

лишних обязанностей и передачи их внешним организациям. Была достигнута

экономия в размере 3,9 млрд. долл. при объеме бюджета на 1995/96 гг. 52

млрд. долл., а в 1996/97 гг. экономия выросла еще на 7,2 млрд. долл.

Правительство Канады — обзоры альтернативных механизмов предостав%ления услуг57.

В качестве конкретного "продукта" программы реформ, ранее несколько

дискредитировавшей себя в остальных отношениях (Public Service, 2000), в

1990 г. была выдвинута идея о создании так называемых "специальных опера�

тивных агентств" (СОА). С их помощью федеральное Правительство намерева�

лось повысить качество услуг и сократить затраты по ряду программ. СОА поз�

волили провести "полуакционирование" некоторых направлений деятельности

ведомств с преобразованием их в хозяйственные единицы, обладающие более

высокой управленческой гибкостью, но являющиеся частью государственного

сектора.

После смены Правительства в 1993 г. и проведения обзора программ в

1994—1995 гг. была проведена "инвентаризация" этой инициативы, в резуль�

тате которой одни СОА были вновь слиты со своими родительскими ведомства�

ми, другие — приватизированы, а большинство сохранилось в рамках более

жестких параметров. Общее количество федеральных СОА — 20 — не измени�

лось, но многие канадские провинции и некоторые города, особенно Манито�

ба и Виннипег, успешно переняли эту концепцию.

Обзор программ 1994 г. представлял собой одноразовую, ограниченную

по времени комплексную реформу, но за ним последовали текущие обзоры

альтернативных механизмов предоставления услуг (АМПУ). В отличие от обзо�

ра программ для них было характерно отсутствие политической воли, коорди�

нации из центра и целевых показателей. Если в Великобритании проводилась

политика создания государственной службы в составе ответственных агентств,

а в Новой Зеландии — политика массовой коммерциализации и приватизации

государственных структур, то в Канаде обзоры АМПУ не имели заранее опре�

деленного итога.

Ответственность за проведение обзоров АМПУ возложена на Секретариат

Казначейства Канады. Отдел АМПУ разработал политику руководства в отно�

шении федеральной структуры АМПУ. Поощряется практика непрерывного об�

следования программ департаментами и агентствами в целях обеспечения ре�

левантности программ и их реализации с максимальным учетом национальных

стратегических целей. В основу этой экспертизы положены принципы, имеющие

отношение к общественным интересам, качеству услуг и ориентации на нужды

клиентов, управлению ресурсами и кадрами. Центральные ведомства исследу�

55 См.: (Treasury Board of Canada Secretariat, 2001; Wilkins, 2001).

Page 166: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

165 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

ют такие вопросы, как государственная политика, воздействие на структуру

бюджета, изменения в подотчетности, юридические ограничения, значительное

влияние на кадры и последствия межведомственного характера.

Обзор программ осуществляется на разовой основе по согласованию с

другими центральными ведомствами. Казначейство или Кабинет министров

предлагают кандидатов и в рамках подготовки начального технико�экономиче�

ского обоснования анализируют все возможные варианты и выбирают из них

лучший. Казначейству или Кабинету министров направляется предложение по

реализации выбранного департаментом варианта.

Воздействие инициативы АМПУ не было последовательно оценено во всех

органах Федерального Правительства. На сегодняшний день получены следую�

щие результаты:• Создание дополнительных СОА, в том числе шести в организации "Инда�стри Канада";• Создание трех предусмотренных законом служб (государственных дохо�дов, продовольственного инспектирования и парков);• Содействие развитию партнерств путем внесения поправок в Закон о фи�нансовом управлении;• Передача функций управления имуществом от государства в негосудар�ственный сектор с прогнозируемой экономией 40�50 млн. долл.;• Преобразование службы гражданской воздушной навигации в неком�мерческую корпорацию;• Согласование шести актов передачи функций сотрудникам с Националь�ной комиссией по делам столичного региона;• Приватизация государственных типографий и изданий.

Провинция Альберта — обзоры альтернативных механизмов предоставле%ния услуг58.

Текущий обзор АМПУ в провинции Альберта помог администрации найти

более экономичные пути ведения деятельности. В программе были использова�

ны различные варианты предоставления услуг, включая приватизацию, подряд

и передачу функций муниципалитетам. За последние десять лет Правительство

Альберты передало в частный сектор ряд своих функций в таких областях, как

информационные технологии, лицензирование охоты и рыбной ловли, элект�

роэнергетика, продажа алкогольных напитков, содержание автомагистралей,

выдача номерных знаков и водительских удостоверений.

Для министерств и ведомств, заинтересованных в аутсорсинге услуг, разра�

ботаны руководства по подготовке приглашений к подаче предложений и ад�

министративному управлению контрактами. Установленный порядок охватыва�

ет такие вопросы, как анализ стратегических планов, информация о результа�

тах деятельности, варианты предоставления услуг, анализ затрат и риски, кад�

ровые последствия, планы действий и стратегии информирования. Для того что�

бы не приносить качество в жертву экономии, в рамках общей оценки альтер�

нативных вариантов рассматриваются вопросы, связанные с результативнос�

тью деятельности, финансами, позицией заинтересованных сторон, админист�

58 См.: (Wilkins, 2001).

Page 167: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

166œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

ративным управлением контрактами, сложностью и сроками.

Обнадеживающие результаты и разукрупнение Правительства способство�

вали быстрому распространению процесса аутсорсинга по всей территории

Альберты. Было объявлено о росте качества услуг и сокращении затрат.

Провинция Манитоба — обзоры альтернативных механизмов предоставле%ния услуг59.

В 1991 г. Правительство провинции Манитобы использовало обзоры АМПУ

в качестве нового подхода к оценке государственных программ и расходов. За

семь лет было создано семнадцать СОА в девяти министерствах.

В провинции принят закон в поддержку учреждения СОА с различными

функциями регулирования и создания при Казначействе управляющего органа

для финансирования и учета деятельности СОА отдельно от Правительства.

СОА представляют собой службы внутри Правительства, на которые возла�

гается прямая ответственность за результаты и которым предоставляется боль�

шая управленческая гибкость для достижения новых уровней результативности.

Эти полуавтономные ведомства образуют организационную "прослойку" меж�

ду отраслевым министерством и государственной корпорацией. Идеальными

кандидатами являются те организации, которые в общественных интересах

лучше сохранить в составе Правительства, но которые нуждаются в большей

свободе для того, чтобы использовать механизмы деятельности, приближенные

к принятым в коммерческой практике. Кандидатами могут являться органы, ока�

зывающие государственные услуги, внутренние службы Правительства, науч�

но�технические службы либо органы, обладающие регулирующими и право�

применительными функциями.

Сбалансированный итог деятельности манитобских СОА за 1999—2000 гг.

свидетельствует о значительном повышении эффективности работы в результа�

те осуществления инициатив, связанных с АМПУ:• Доходы выросли на 26 млн. долл. (33 %), а годовая экономия затрат � на20 млн. долл. (17 %), в результате чего удалось ликвидировать задолжен�ность провинции в размере 11 млн. долл. и получить профицит средств вобъеме 34 млн. долл.;• Было создано 208 новых рабочих мест в частном секторе, удалось при�влечь 100 млн. долл. инвестиций в новую деятельность по развитию эконо�мики провинции;• Ассортимент услуг расширился на 44 %. Их объем вырос на 46 %, при�чем 90 % этих услуг были предоставлены клиентам, численность которыхувеличилась на 120 %, своевременно, причем 93 % клиентов остались до�вольны качеством обслуживания, а процент удержания клиентуры достиг100 %.

Провинция Нью%Брансуик — обзор программ и услуг60.

В 1999 г. Правительство провинции Нью�Брансуик одобрило порядок про�

ведения обзора программ и услуг, призванного давать систематическую оцен�

58 См.: (Wilkins, 2001).61 См.: (Wilkins, 2001).

Page 168: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

167 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

ку всем государственным программам. В задачи специальной группы входило

сокращение излишних расходов и устранение дублирования функций в каче�

стве основы для будущих приоритетов реализации политики и выделения бюд�

жетных средств. За основу при проведении обзора были взяты пять вопросов,

касающихся роли государства, соответствия провинциальным целям, конкурен�

тоспособности, эффективности и стоимостной доступности.

Обзор включал следующие четыре этапа: выявление и описание; функцио�

нальное классифицирование; определение приоритетов; оценка воздействия и

реализация. Были идентифицированы, подробно описаны и разбиты на две�

надцать горизонтальных групп более 600 услуг. Группы услуг были подвергну�

ты оценке для разграничения существенных и несущественных программ. По�

следние были ликвидированы или отнесены к кандидатам на использование

АМПУ. Начальные результаты нашли свое отражение в реструктуризации ве�

домств, которая была заложена в бюджет на 2000/01 гг. Например, Министер�

ство финансов передало полномочия по регулированию лотерей, производст�

ву и сбыту алкогольных напитков и табачной продукции Министерству общест�

венной безопасности, но сохранило за собой право определять политику в от�

ношении лотерей.

Провинция Онтарио — обзоры альтернативных механизмов предоставле%ния услуг61.

В 1996 г. Правительство провинции Онтарио выступило с инициативой по

проведению АМПУ со стандартизированным форматом и процедурой центра�

лизованного одобрения для министерств. Новое Правительство провозгласило

использующий принципы частного сектора, основанный на результатах подход

к предоставлению сохраненных за государственными органами услуг при рас�

ширении участия частного сектора в предоставлении государственных услуг.

Правительство выразило намерение использовать альтернативные варианты,

такие, как государственно�частные партнерства и открытие государственных

структур для внешней конкуренции. Инициатива в области АМПУ была важным

элементом стратегии обеспечения возможности министерств по осуществлению

и предоставлению недорогих, доступных и гибких программ и услуг.

Кандидаты отбирались на добровольной основе, и были изданы руководст�

ва, разъясняющие принципы, возможные варианты и критерии и помогающие

министерствам выбрать наиболее подходящий вариант реализации той или

иной программы. Обсуждаемые варианты включали приватизацию, партнерст�

ва, лицензирование и франчайзинг, использование внешних поставщиков ус�

луг, передачу функций, создание агентств и прямое предоставление услуг

Правительством. Министерства должны подготовить бизнес�планы с изложени�

ем своих стратегий реструктуризации и предложений по:• Прекращению реализации программ;• Продолжению непосредственной реализации пересмотренных про�грамм; • Использованию альтернативных подходов к более эффективной и дейст�венной реализации пересмотренных программ.

61 См.: (Wilkins, 2001).

Page 169: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

168œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

Данная система определяет руководящие принципы, схему принятия реше�

ний для обзора программ, критерии выбора варианта предоставления услуг,

требования подотчетности, варианты АМПУ и порядок одобрения. Критерии

определения оптимального варианта предоставления услуг учитывают общест�

венные интересы, независимость в принятии решений, финансовую независи�

мость, управленческую и административную гибкость, возможность использо�

вания рыночных механизмов и анализ затрат и выгод.

Одно из руководств предоставляет министерствам форму для отбора эко�

номически эффективных вариантов предоставления услуг. Подготовка минис�

терством бизнес�плана является одним из требований к принятию решений для

выбора АМПУ. Это систематический подход к сравнению затрат и преиму�

ществ существующих и альтернативных методов предоставления услуг.

Провинция Квебек — программа создания автономных служб62.

Правительство провинции Квебек разработало программу создания авто�

номных служб (АС). За основу были взяты исполнительные агентства Велико�

британии и канадские СОА. Руководителям предоставляется больше свободы и

полномочий, но при этом возрастает их ответственность за достигнутые резуль�

таты. Лучшие кандидаты для такого преобразования должны играть оператив�

ную роль, иметь достаточно высокие показатели результативности, четкую мис�

сию, стабильную политику и надежные системы финансового управления.

За период с 1995 г. было создано пятнадцать автономных служб в самых

различных областях программ провинции. К ним относятся такие непохожие

друг на друга программы, как воздушный флот и транспортный парк, парковка,

научные лаборатории, регулирование арендных отношений, экологическая

экспертиза, помощь учащимся, занятость, лесное хозяйство, охрана природы,

исследования минеральных ресурсов, туризм и сбор налогов. При оценке услуг

власти Квебека также рассматривают такие варианты, как партнерство, пере�

дача функций и подряд.

Акцентирование внимания на показателях результативности деятельности,

информационных системах и обучении помогло повысить эффективность и раз�

вить инновационные элементы деятельности автономных служб. Имеется мно�

жество примеров экономии государственных расходов, роста производитель�

ности труда и повышения качества услуг. Однако сторонники АС недовольны

недостаточным ресурсным обеспечением и негибкими вспомогательными услу�

гами, предоставляемыми министерствами и центральными ведомствами.

Город Виннипег — обзоры эталонных моделей управления63.

В начале 1998 г. власти города утвердили стратегию проведения индивиду�

альных обзоров городских услуг с целью оценки наиболее подходящих меха�

низмов для предоставления недорогих, гибких и стабильных услуг. Эта страте�

гия ввела основные правила и указания в отношении последовательного подхо�

да к принятию решений по АМПУ и наметила порядок одобрения разработки

62 См.: (Wilkins, 2001).63 См.: (Wilkins, 2001).

Page 170: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

169 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

АМПУ. Город делегировал полномочия по определению приоритетов, анализу

и оценке кандидатов комитету по АМПУ.

Городская администрация использовала инновационный программный па�

кет моделирования деловых процессов под названием "Эталонная модель уп�

равления государственными услугами" (ЭМУГУ). ЭМУГУ определяет направле�

ния деятельности, ресурсы и внутренние услуги, поддерживающие государст�

венные услуги, распределяет организационные роли, обязанности, полномочия

и ответственность и связывает государственные услуги с результатами осуще�

ствления программ.

В 1998—1999 гг. ЭМУГУ была введена во всех муниципальных органах, в

результате чего была дана характеристика 260 отдельных видов государствен�

ных услуг. Эта информация позволила городской администрации отделить ос�

новные услуги от второстепенных и оценить первоначальный уровень и целевые

показатели предоставления услуг.

Ямайка — диагностические обзоры модернизации агентств

В 1998 и 1999 гг. были проведены диагностические обзоры для преобразо�

вания 19 структур в "исполнительные агентства" по образцу британских

агентств и модернизации их деятельности. Эти структуры были выбраны

Правительством с учетом значимости предоставляемых ими услуг. Обзором

были охвачены следующие ведомства:• Институт планирования Ямайки (Министерство финансов и планирова�ния).• Таможенный департамент Ямайки (Министерство финансов и планирова�ния).• Управление правовых титулов (Министерство окружающей среды и жи�лищного строительства).• Департамент градостроительства (Министерство окружающей среды ижилищного строительства).• Топографический департамент (Министерство окружающей среды и жи�лищного строительства).• Информационная служба Ямайки (Канцелярия премьер�министра).• "ЯМПРЕСС" (Канцелярия премьер�министра).• Департамент главного регистратора (Министерство здравоохранения).• Бюро регистрации предприятий (Министерство промышленности, инвес�тиций и торговли).• Бюро главного администратора (Министерство национальной безопас�ности и юстиции).• Управленческий институт национального развития (Директорат по вопро�сам эффективности и реформ Канцелярии премьер�министра)• Рекламно�пропагандистская корпорация Ямайки (ЯМПРО) (Министерст�во промышленности, информации и торговли).• Строительный отдел Министерства местного самоуправления и работ.• Департамент главного регистратора.• Бюро регистрации предприятий.• Бюро главного администратора.

Page 171: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

170œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

• Управленческий институт национального развития.• Институт планирования Ямайки. По итогам диагностических обзоров был подготовлен план модернизации

каждого агентства с указанием характера, сроков и стоимости различных ви�

дов деятельности, которые надлежит осуществлять; среднесрочный финансовый

план с указанием предполагаемых денежных поступлений, расходов и источ�

ников финансирования на ближайшие 5 лет, а также рамочный документ с из�

ложением соответствующих прав и обязательств Правительства и руководства

агентства.

Иордания — функциональный обзор Департамента админист�ративного развития

После слияния ряда центральных ведомств в целях создания нового депар�

тамента в 1999 г. был проведен функциональный обзор.

Казахстан — функциональный обзор 1998 г.64

В связи с недостаточным уровнем бюджетных доходов в 1998 г. и необхо�

димостью сокращения расходов в 1999 г. в Казахстане в рамках программы

реформирования государственного сектора был проведен функциональный

анализ. Цели исследования включали:• Приведение государственных функций в соответствие с целями рыночнойэкономики, конституционными обязательствами и социальными приорите�тами;• Ликвидация всех излишних функций;• Ограничение финансирования функций в соответствии с объемом ресур�сов, ожидаемых в рамках бюджета на 1999 г.Бюджетная комиссия во главе с первым заместителем премьер�министра за�

рекомендовала себя как надежный орган по надзору за политическим процес�

сом, лежащим в основе функционального обзора. Она успешно проводила

внутренние консультации и снимала напряженность. Между тем процесс, уп�

равляемый Министерством финансов, включал в себя:• Систематический обзор всех финансируемых из бюджета структур с раз�бивкой по функциям;• Классификацию всех бюджетных объектов с отнесением их к функциямгосударственного управления или коммерческого сектора;• Разбивка функций коммерческого сектора на услуги, возложенные на го�сударство, и спорные услуги;• Заключение контрактов по выполнению некоторых коммерческих услуг свнебюджетными государственными предприятиями (ВГП);• Ликвидация неограниченных полномочий по созданию и кадровомуобеспечению функций коммерческого характера;• Внесение поправок в Гражданский кодекс с целью определения различ�ных видов структур и содействия акционированию;• Попытка включения внебюджетных доходов бюджетных структур в бюд�жет;• Специальные механизмы в сферах здравоохранения и образования для

64 См.: (Wilkins, 2001).

Page 172: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

171 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

содействия конкурентной борьбе за спорные услуги и легализации платы спользователей.По итогам проведения этого процесса было предложено сократить 23 762

рабочих места (25 %) в аппарате центральных исполнительных органов влас�

ти, 2 064 рабочих мест в других бюджетных государственных организациях и

снять с бюджетного финансирования 30 2783 рабочих места с передачей их

600 ВГП. Правительство Казахстана планирует более четко определить функ�

ции, значительно сократить число бюджетных организаций, уменьшить фонд

оплаты труда, сократить административные расходы, укрепить потенциал Ми�

нистерства финансов и ввести во всех министерствах единые стандарты кадро�

вого обеспечения. Данный процесс уже позволил успешно увязать обзор с ре�

формированием бюджетного процесса.

Благодаря своим ВГП Казахстан прослыл среди других стран с переходной

экономикой переходного типа, образовавшихся после распада Советского Со�

юза, как "мастер по созданию агентств". Проведенный обзор подтвердил опа�

сения в отношении широкомасштабной передачи услуг подрядчикам при отсут�

ствии достаточно развитого частного сектора, институциональной инфраструк�

туры и способности контролировать исполнение контрактов. Перед ВГП ставит�

ся задача предоставлять оставшиеся услуги за рамками Правительства. ВГП ис�

пользуют практику предоставления скрытых субсидий частному сектору и со�

здают дополнительную задолженность во всех случаях, когда они действуют не

на основе полной самоокупаемости. Неясно, в какой степени их долги должны

погашаться из государственного бюджета. Если механизмы приведения в ис�

полнение контрактов внутри и вне Правительства слабы, государственный кон�

троль может носить иллюзорный характер.

Латвия — функциональный обзор Министерства сельского хо�зяйства (1999 г.)65

В 1999—2000 гг. Латвия провела функциональные обзоры министерств в

сфере сельского хозяйства, экономики и юстиции. Бюро по реформированию

государственного управления хотело разработать методику, которая могла бы

использоваться министерствами для анализа необходимости своих функций и

связанных с ними структур. Министерство сельского хозяйства согласилось в

экспериментальном порядке внедрить у себя такую методику до проведения об�

зоров в других отраслях. Обзором были охвачены центральный аппарат, все

подведомственные и территориальные органы, включая учебные заведения; од�

нако находящиеся на самофинансировании рыбопромысловые предприятия и

государственные лесные хозяйства обследовались отдельно.

Необходимая методика разрабатывалась совместно с международными и

местными консультантами и рабочей группой министерства. Для выявления су�

ществующих функций на основе структурированной анкеты было проведено

интервьюирование более 100 заинтересованных лиц. Для определения необ�

ходимости и формы осуществления функций в будущем, каждая функция была

протестирована по специально разработанной аналитической схеме. В целях

65 См.: (1999).

Page 173: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

172œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

подготовки реалистичных рекомендаций рабочие предложения были проана�

лизированы на семинаре с участием руководителей ведомств.

По итогам проведения обзора были разработаны комплексные предложе�

ния по ликвидации, рационализации, приватизации и передаче функций сель�

скохозяйственного сектора вместе с рекомендациями по проведению в средне�

срочной и долгосрочной перспективе реструктуризации оставшихся и новых

функций с преобразованием существующих организационных структур в эф�

фективные организационные единицы. В докладе было предложено изменить

структуру центрального аппарата министерства для обеспечения четкого раз�

деления функций стратегического планирования и поддержки политики. Кроме

того, было рекомендовано объединить функции стратегического планирования,

институциональной реформы и интеграции в Европейский союз для обеспече�

ния эффективной координации отраслевой политики. Укрепить слабые меха�

низмы подотчетности подведомственных органов призваны соглашения о ре�

зультатах деятельности, контролируемые руководителями отраслевых подраз�

делений центрального аппарата министерства.

Обзор выявил 161 различную функцию, 9 из которых было решено прива�

тизировать, 40 — рационализировать, а 12 — передать в другие отрасли. В ре�

зультате предполагалось сократить численность сотрудников, оплачиваемых из

фонда оплаты труда министерства, с 8 280 до 3 196 человек, а функции, вы�

полняемые 4 891 сотрудниками, подвергнуть приватизации или передать в ча�

стный сектор. Благодаря внутренней реорганизации число оставшихся рабочих

мест сократилось на 6 %. Ожидается, что в результате принятых мер упростит�

ся порядок принятия решений, улучшится процесс формирования и реализации

политики и укрепится подотчетность в подведомственных учреждениях.

Проведенная впоследствии оценка (Istvan, 2000) подтвердила, что процесс

реорганизации проводится в строгом соответствии с рекомендациями, подго�

товленными по итогам обзора, и что сопротивление реформам со стороны со�

трудников относительно невелико в силу глубокого понимания ими методики

подготовки плана. Обзор оказал определенное — но не определяющее — вли�

яние на итоговую структуру министерства, а руководящие работники приняли

эту методику и стали ответственными исполнителями большинства выводов и

рекомендаций.

Македония — обзор по сокращению фонда оплаты труда (2001)

Детали представлены в главе 1 настоящего отчета.

Новая Зеландия — обзоры государственного сектора66

В 1987 г. был подготовлен замечательный документ под названием "Госу�

дарственное управление: краткий обзор для нового Правительства" (New

Zealand Treasury, 1987). Его подробный анализ приводится в работе (Schick,

1996). По сути дела, этот документ представлял собой отчет о проведенном

под руководством Казначейства всеобъемлющем исследовании политики по�

66 См. (New Zealand Treasury 1987; Steering Group 1991).

Page 174: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

173 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

следующих правительств в свете характерной, по мнению авторов отчета, для

государственных организаций тенденции "преследовать собственные цели, ук�

лоняться от ответственности и искусственно раздувать штаты" (New Zealand

Treasury, 1987, p.38). Начав с прямых утверждений о том, что государству уда�

ется хорошо, а что не очень хорошо, и рекомендаций в отношении механиз�

мов, которые государству надлежит использовать для осуществления тех (не�

многих) функций, которые оно должно сохранить за собой, авторы отчета да�

лее предлагают провести радикальные реформы государственной политики и

необходимых для ее проведения механизмов государственного управления.

Обзор проводился экспертами в направлении "сверху вниз" без участия отрас�

левых ведомств.

Последующие реформы проводились по следующим двум основным на�

правлениям (Boston, 1996; Boston, Martin et al., 1996; Manning, 1995):• Государственные торговые организации были выведены из основного го�сударственного сектора и преобразованы в государственные коммерчес�кие корпорации. Государственные предприятия пользуются значительнойуправленческой независимостью в соответствии с заключенными с минист�рами договорами о результатах деятельности. Закупка, поставка и дотиро�вание результатов деятельности агентств контролируется посредствомоценки стратегических результатов Правительства и ключевых результатовагентств. Имеются четкие стимулы для повышения результативности дея�тельности. Многие государственные предприятия были приватизированы винтересах налогоплательщиков и государственной экономической и соци�альной политики;• Остальные основные государственные службы и системы финансового уп�равления подверглись реформированию. Во многих ведомствах функцииполитических консультаций были отделены от функций предоставления ус�луг. Руководители заключили ограниченные по времени контракты и согла�шения о конкретных результатах деятельности с министрами. Глубокая рес�труктуризация во многих отраслях привела к сокращению численности го�сударственной службы на 50 %. В рамках программы реформ были вве�дены учет методом начисления и плата за капитал, вкладываемый в госу�дарственные организации.

Впоследствии был проведен обзор (Steering Group, 1991), по итогам кото�

рого был подготовлен отчет о реализации комплексных реформ в Новой Зелан�

дии с акцентом не на эффективности, а на подотчетности. Этот обзор также

проводился силами экспертов, подчиняющихся напрямую одному из подкоми�

тетов Кабинета министров, а контроль качества обеспечивала небольшая груп�

па по управлению проектом, в состав которой вошли представители ряда ве�

домств. При проведении обзора использовались собеседования с министрами,

групповые собеседования и опрос высших должностных лиц, которые дополня�

лись анализом конкретных случаев.

Никарагуа — диагностика структуры и функций67

В Никарагуа по итогам диагностических исследований структуры и функций

девяти государственных ведомств была разработана и реализована програм�

67 См.: (Wilkins, 2001).

Page 175: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

174œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

ма чрезвычайных сокращений и принят новый закон об организационной

структуре исполнительных органов власти, рационализирующий устройство

центрального Правительства. Руководство функциональным обзором осуще�

ствляет вице�президент.

Папуа — Новая Гвинея � функциональные обзоры68

В настоящее время в Папуа�Новой Гвинее проводится широкомасштабный

функциональный обзор в рамках программы реформирования государствен�

ного сектора. Под руководством Группы по реформированию государственно�

го сектора при Канцелярии премьер�министра и с привлечением внешних кон�

сультантов были проведены обзоры Казначейства и финансов, сферы иност�

ранных дел, централизованных поставок, тендеров, сектора обороны и граж�

данской авиации. Ведутся обзоры других центральных ведомств (кадровое уп�

равление, комиссия по государственным услугам, аппарат премьер�министра и

Кабинета министров, а также планирования и контроля). На очереди � крупные

ведомства, осуществляющие расходы и предоставляющие услуги (здравоохра�

нение, образование, общественные работы, земельные отношения).

Рамки каждого обзора весьма широки. Они охватывают вопросы политики

и используют всесторонний подход к выявлению существующих проблемных

областей. Намечены определенные сокращения расходов, которые, как ожи�

дается, будут заложены в бюджет на 2001 г. Однако не вполне ясно, какая

часть предполагаемых сокращений будет реализована на практике.

Обзоры в Танзании

Обзор статуса агентств69

В 1994 г. Правительство Танзании приняло решение о том, что для повыше�

ния качества государственных услуг и покрытия собственных эксплуатационных

расходов одиннадцать отраслевых функций должны быть переданы во вновь

создаваемые исполнительные агентства. К таким функциям были отнесены госу�

дарственная печать, центральные магазины по продаже медицинских товаров,

радиовещательные организации, службы по электротехническому обслужива�

нию, а также бюро регистрации предприятий. За исключением центральных

магазинов по продаже медицинских товаров, которые получили техническую и

финансовую поддержку со стороны Всемирного банка, ни один из кандидатов

не добился реального прогресса.

Под руководством Департамента государственной службы и при техничес�

ком содействии Великобритании Танзания в 1997 г. приступила к реализации

проекта по созданию исполнительных агентств. Было определено, что главным

сдерживающим фактором для успеха инициативы 1994 г. стало отсутствие чет�

кой политической основы для создания и функционирования агентств. Иными

словами, Правительство и агентства начали действовать, не продумав до кон�

ца, что же, собственно, необходимо сделать.

68 См.: (Wilkins, 2001).69 См.: (Wilkins, 2001).

Page 176: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

175 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Прежде чем приступать к созданию каких�либо агентств в соответствии со

структурой образца 1997 г., Правительство решило рассмотреть процесс

оценки вариантов предоставления услуг наряду с целым рядом других осново�

полагающих политических принципов. Альтернативами статусу агентства явля�

лись ликвидация, приватизация, передача подрядчикам и рационализация. Для

определения наилучшего варианта осуществления каждой функции�кандидата

использовались такие критерии, как ясность, самоокупаемость, современные

методы управления, удовлетворение потребностей клиентов и непрерывное со�

вершенствование. Эта экспертиза также обеспечила сохранение за государст�

вом лишь существенных функций и отделение исполнительных агентств от дру�

гих форм государственных или финансируемых государством структур вроде

полугосударственных организаций. Все эти принципы были изложены в докла�

де об альтернативных вариантах, представленном на утверждение министерст�

ву и (для информации) центральным органам власти.

Правительство взяло на вооружение подход, основанный на принципе "ви�

дит око, да зуб неймет", который предусматривает, что министерства, куриру�

ющие агентства, должны наблюдать за процессом деятельности на стратегиче�

ском уровне, но не должны вмешиваться в оперативные вопросы. Кроме того, в

каждом агентстве был создан небольшой консультативный совет. В соответст�

вии с этой рамочной структурой к апрелю 1999 г. в исполнительные агентства

были преобразованы три организации: управление гражданской авиации, ор�

ганизация, занимающаяся плотинами и буровыми работами, и национальное

статистическое бюро. Еще 35 организаций были охвачены обзором и рекомен�

дованы в качестве кандидатов для преобразования в агентства.

Обзоры организаций и эффективности70

В 1996 г. при активной финансовой поддержке со стороны доноров

Правительство ввело "обзоры организаций и эффективности" для подготовки

рекомендаций по: 1) реорганизации структур государственных министерств и

ведомств "с целью повышения эффективности и результативности использова�

ния кадровых и других ресурсов, во внутренних процессах принятия решений

и системах связи"; 2) выявлению "возможностей для повышения эффективности

деятельности Правительства путем применения норм в области кадрового обес�

печения и улучшенных методов работы"; 3) выявления "реальных возможностей

для самоокупаемости и рационального распределения бюджетных ассигнова�

ний при предоставлении Правительством конкретных услуг"; и 4) совершенст�

вованию "систем управления Правительства (т. е. планирования, составления

бюджетов, государственного управления, реализации проектов, кадрового уп�

равления)".

Обзоры проводились экспертной группой, причем прежде всего были рас�

смотрены вопросы о том, как каждое министерство и ведомство "должно быть

организовано" с учетом его пересмотренных ролей и функций. Обзоры опира�

лись на результаты Исследования по функциональному обзору министерств,

70 См.: (Civil Service Reform Programme Steering Committee, 1996 a, b, c, d, e, f, g, h, i, j).

Page 177: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

176œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

регионов и округов, проведенного в 1992 г. в рамках проекта, финансируемо�

го ПРООН.

Обзор каждого министерства или ведомства был задуман как двухэтапный

процесс. На первом этапе предполагалось проанализировать и рассмотреть

роль государства и вытекающие из этой роли требования к институционально�

му развитию. Второй этап должен был опираться на процесс обзора и привес�

ти к выработке различных мер, необходимых для создания (или восстановле�

ния) министерства. Первый этап включал в себя:• Обзор текущей деятельности министерства (ведомства) на центральном,региональном и местном административных уровнях; особое внимание уде�лялось релевантности, объему и уровню предоставляемой услуги и эффек�тивности деятельности;• Анализ главных вопросов и их политического и стратегического значения;• Определение роли государства в соответствии с текущей политикой эко�номической либерализации и сокращения функций государственного сек�тора при предоставлении экономических услуг;• Исследование возможностей и масштабов распределения затрат и повы�шения самоокупаемости услуг, которые по�прежнему должны предостав�ляться государством.

Таиланд — функциональные обзоры (2000 г.)71

В Таиланде проведение функционального обзора являлось ключевым на�

правлением деятельности в рамках программы реформирования государствен�

ного сектора. В результате проведенных в 2000 г. обзоров шести министерств

экономического блока были определены требования к перестройке деловых

процессов в таких областях, как регистрация коммерческих предприятий и пра�

ва землепользования, а также намечены реформы налогового и таможенного

администрирования и социального обеспечения. Пользователи услуг вовлека�

лись в этот процесс для оказания помощи в выработке подхода, акцентирован�

ного на нуждах клиентов, и в повышении результативности деятельности. На

практике обзоры были больше сфокусированы на перестановках уже сущест�

вующих структурных элементов системы, чем на анализе надлежащих функций

министерств и фундаментальных вопросов, таких как прекращение деятельно�

сти, передача функций подрядчикам или на другой уровень.

К тому же обзоры не были тщательно увязаны с более широкими реформа�

ми, необходимыми для закрепления ключевых решений о сокращении штатов и

затрат. Численность государственных служащих к 2002 г. планировалось со�

кратить на 10 %. По последним прогнозам, с помощью текущих мер можно до�

биться сокращения лишь на 3 %. В качестве главного способа достижения пла�

нового показателя разукрупнения был избран перевод служащих на работу в

местные администрации.

71 См.: (Wilkins, 2001).

Page 178: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

177 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Обзоры Великобритании

Обзоры предварительных вариантов72

Начиная с 1988 г. в Великобритании было создано более 140 исполнитель�

ных агентств, составляющих 75 % государственной службы. Программа "Сле�

дующие шаги" была предложена Канцелярией премьер�министра и управля�

лась из центра в рамках официального процесса отбора. Созданная модель

агентств включает в себя рамочные соглашения, ежегодные договоры о резуль�

татах деятельности, оплату труда по результатам деятельности, консультатив�

ные советы и трехгодичные экспертизы. Высшие должностные лица подчиняют�

ся министру, но могут публично отвечать на вопросы и выступать в Парламенте.

Создание агентств в рамках программы "Следующие шаги" было одним из

вариантов, которые возникли после систематического проведения тестов в ми�

нистерствах и ведомствах в соответствии с инициативой "Предварительные ва�

рианты". В ходе этих тестов задавались следующие вопросы:• Является ли данная функция, предоставлявшаяся в прошлом, по�прежне�му необходимой или ее можно упразднить?• Если функция по�прежнему необходима, должна ли она быть приватизи�рована или финансироваться государством?• Если функция должна финансироваться государством, может ли она бытьпередана подрядчикам?• Если государство должно осуществлять и финансировать данную функ�цию, может ли основное Правительство или исполнительное агентство осу�ществлять ее более экономичным образом?

Межведомственная экспертная группа проводит обзор предварительных

вариантов в соответствии с общей процедурой и методикой. Помимо контроля

качества со стороны центральных ведомств к участию в обзоре привлечена

консультативная группа. Рабочие документы, технические задания и полные

данные публикуются. Исполнительное агентство создается только после того,

как ответственный министр отбросит все прочие варианты.

Принципы создания агентств в рамках программы "Следующие шаги" тре�

буют, чтобы статус агентств пересматривался каждые пять лет. Очередной об�

зор предварительных проводится в соответствии с рекомендациями Канцеля�

рии Кабинета министров и согласованным графиком. В ходе этих обзоров:• Вновь изучаются варианты, рассматривавшиеся до создания агентства, сучетом накопленного опыта и любых изменений внутренних и внешних об�стоятельств;• Строго проверяется, существует ли вообще потребность в данной функ�ции агентства или имеются ли возможности для ее приватизации, передачиподрядчикам, передачи другому органу, возвращения тому органу, кото�рый осуществлял ее ранее, или сохранения ее статуса;• Проводятся широкие консультации с руководством и сотрудниками агент�ства, курирующим министерством, заказчиками, заинтересованными груп�пами и другими поставщиками подобных услуг;

72 См.: (Wilkins, 2001).

Page 179: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

178œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

• Оценивается осуществимость и соотношение стоимости и отдачи каждо�го варианта;• Готовятся рекомендации для ответственного министра.

Общественность и заинтересованные стороны приглашаются к участию в

этом процессе посредством своих замечаний, в то время как альтернативные

поставщики могут представлять свои предложения в тех случаях, когда прово�

дятся испытания в рыночных условиях.

Обзоры качества услуг и соотношения цены и качества услуг73

Цель этих обзоров заключается в том, чтобы наметить целевые показатели

повышения эффективности и определить наилучший возможный вариант для

обеспечения "максимальной отдачи". Упрощенно говоря, в основе обзоров ле�

жат следующие принципы: вызов, сравнение, консультации и конкуренция.• Следует бросить вызов существующему положению дел, задавшись во�просами, зачем и как предоставляется данная услуга;• Следует сравнить собственную деятельность с деятельностью других повсему спектру соответствующих показателей, принимая во внимание мне�ние как пользователей услуг, так и потенциальных поставщиков; • При определении новых целевых показателей результативности деятель�ности следует проконсультироваться с местными налогоплательщиками,пользователями услуг и деловыми кругами;• Следует использовать добросовестную конкуренцию как средство обес�печения высокой эффективности и результативности услуг.

Применительно к центральному Правительству обзоры качества услуг охва�

тывают ту или иную конкретную услугу или часть того или иного ведомства (на�

пример, управление кадрами в центральном аппарате), а не целую организа�

цию. Цель каждого обзора заключается в том, чтобы вместе с пользователями

вновь рассмотреть вопрос о том, какая услуга необходима, а затем выявить луч�

шего поставщика, который смог бы год от года обеспечивать последовательное

сокращение затрат и повышение качества.

При проведении каждого обзора качества услуг рассматриваются следую�

щие пять вариантов:• Упразднение;• Внутренняя реструктуризация;• Испытания в рыночных условиях;• Приватизация;• Передача стратегическим подрядчикам.

Местные органы власти должны разработать программу обзоров соотно�

шения стоимости и качества услуг, а затем опубликовать "план повышения ка�

чества". Программы должны охватывать все услуги и направления деятельности

советов за 5�летний период (хотя по закону сроки своим приказом определяет

государственный секретарь). Государственный секретарь обладает широкими

полномочиями по определению не только графика, но и конкретных функций,

73 См.: (Cabinet Office, 2000a, b; Department of Environment, 2001; Improvement and DevelopmentAgency, 2001).

Page 180: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

179 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

которые надлежит обследовать в указанные финансовые годы. Государствен�

ный секретарь вправе также предусмотреть разные условия для различных ор�

ганов власти.

Советы могут выбирать порядок проведения своих обзоров при условии,

что, как сказано в официальном документе, они должны начать с самых слабых

услуг. Они могут отдать предпочтение обзорам в областях:• Которые имеют особую значимость в бюджетном отношении и где суще�ствуют широкие возможности для совершенствования;• К которым проявляют особый интерес местные жители;• В которых происходят законодательные изменения;• Которые являются объектами для новых государственных политическихинициатив;• На которые распространяются новые условия проведения конкурсныхторгов;• В которых желательно развивать новаторство;• В которых предстоит использовать новый "горизонтальный" подход; или • В которых предстоит провести повторный тендер по определенной проце�дуре.

Им придется обосновывать порядок и приоритеты в рамках программы.

Одной из целей является поощрение программ обзоров для различных ус�

луг и (или) на межведомственной основе, включая те, которые помогают решить

"актуальные вопросы", такие, как обеспечение устойчивого развития или обще�

ственной безопасности.

Испытание в рыночных условиях74

Процедура испытания в рыночных условиях была введена в 1991 г. для оп�

ределения выполнимости и эффективности передачи услуг внешним подрядчи�

кам. Ее можно сравнить с решениями типа "делать самому или покупать уже го�

товое" в бизнесе, используемыми для достижения целей экономии затрат, по�

ощрения инноваций и повышения качества. Министерства должны были про�

анализировать свои направления деятельности, чтобы определить, какие из них

следует выставить на тендер с участием частных и государственных подрядчи�

ков. Они опирались на помощь частного сектора в анализе наиболее перспек�

тивных областей для приватизации и распределения подрядов.

Задавались следующие вопросы:• Является ли данная функция существенной? Каковы будут последствияпрекращения ее исполнения или осуществления ее в ограниченном объемеили совместно другими организациями?• Может ли данная функция осуществляться более экономно другими сред�ствами?• Какова общая стоимость обеспечиваемого в настоящее время уровня об�служивания и того уровня обслуживания, который считается необходимым?• Является ли данная функция дискретной в организационном плане?

74 См. (Wilkins 2001).

Page 181: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

180œÓ‰ıÓ‰˚ Í Ôӂ‰ÂÌ˲ ‡‰ÏËÌËÒÚ‡ÚË‚ÌÓÈ ÂÙÓÏ˚ ‚ –ÓÒÒËÈÒÍÓÈ ‘‰‡ˆËË

• Что собой представляют методы работы, организация и как используютсякапитальные активы?• Как планируется использовать имеющиеся штаты и активы?

Фундаментальные обзоры расходов75

К 1993 г. сфера предоставления услуг в Великобритании была в значитель�

ной степени децентрализована, а обязанности центрального руководства были

переданы исполнительным агентствам. Небольшие министерства не располага�

ли достаточными ресурсами для вмешательства в дела агентств, сконцентриро�

вавшись вместо этого на принятии решений в области стратегического управле�

ния и обеспечении систем подотчетности. Обзоры фундаментальных расходов

были призваны служить инструментом для разукрупнения и реструктуризации

министерств.

Казначейство выбрало "нисходящий" подход к проведению обзоров для

изучения долгосрочных тенденций государственных расходов, альтернативных

вариантов для более экономичного и эффективного предоставления услуг и

возможностей для отказа сразу от всех услуг. Эти обзоры были продиктованы

политическими соображениями, а при их проведении ни один элемент рабочих

механизмов министерства не считался априорно необходимым. Рассматрива�

лись следующие вопросы:• Зачем предоставляется данная услуга? Правильно ли она предоставляет�ся?• Какие существуют методы проведения консультаций? Какие улучшенияпланируются?• Какие меры могут быть приняты? Насколько результаты деятельностисравнимы с примерами "лучшей практики"?• Какие имеются конкурентные альтернативы? Должны ли быть созданы но�вые альтернативы?

Министерства проводили свои собственные обзоры в рамках поэтапной

программы, охватывающей основные области государственных расходов. Со�

кращения бюджетных ассигнований стимулировали министерства проанализи�

ровать, какие функции они должны оставить за собой, а какие делегировать

другим. Само Казначейство провело фундаментальный обзор своих админист�

ративных расходов, включая подробный анализ структуры высшего управле�

ния. Обзор привел к пересмотру ведомственных целей, основных функций, ос�

нованных на сравнительных преимуществах персонала Казначейства, переда�

че остальных функций управления государственной службы Канцелярии Каби�

нета министров, рационализации структуры высшего управления, созданию

более однородной кадровой структуры, в большей степени основанной на рас�

пределении ролей, и сокращению численности высших должностных лиц со

100 до 75 человек.

75 См.: (Wilkins, 2001).

Page 182: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти

181 œÓ‚˚¯ÂÌË ˝ÙÙÂÍÚË‚ÌÓÒÚË ‰ÂˇÚÂθÌÓÒÚË Ó„‡ÌÓ‚ „ÓÒÛ‰‡ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚·ÒÚË

Обзоры в США

Обзор Департамента обороны по "восходящему" принципу76.

В 1993 г. Президент поручил министру обороны подготовить прогноз воен�

ных потребностей США на ближайшие 10 лет. При этом требовалось уделить

внимание двум основным вопросам:• Оправдание существования арсенала ядерного оружия после окончания"холодной войны";• Структура вооруженных сил по урегулированию региональных конфлик�тов.

Многие восприняли этот обзор как "защитный маневр" Министерства обо�

роны, стремившегося оправдать свои нынешние расходы.

76 См.: (General Accounting Office, 1995; Peters and Savoie, 1998).

Повышение эффективности

деятельности органов государственной власти:

подходы к проведению административной

реформы в Российской Федерации

Подписано в печать 28.06.05

Печать офсетная. Формат 60х88 1/16 Печ. л.

Издательство “Алекс”

129327 Москва, Чукотский пр., 4, 292

Отпечатано в типографии

Page 183: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти