финансы и инвестицииДокумент Всемирного банкаИнформационный центр в России

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ОЦЕНКА НАЦИОНАЛЬНОЙСИСТЕМЫ ФИНАНСОВОЙОТЧЕТНОСТИ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ:ОЦЕНКА НАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

ФИНАНСОВОЙ ОТЧЕТНОСТИ

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

ВАЛЮТНЫЙ ЭКВИВАЛЕНТЕдиница валюты = рубль

ВАЛЮТНЫЙ КУРС1 доллар США = 31.825 рублей (30 декабря 2002 г.)

СПИСОК АКРОНИМОВ И СОКРАЩЕНИЙ

АЗОСАИ Азиатская организация высших контрольных органовБКФО Базовая комплексная фидуциарная оценкаВВП Валовой внутренний продуктВОФК Высший орган финансового контроляВЧС Виртуальная частная сетьГБКУ Главное бюджетно-контрольное управление (США)ГКК Главная книга КазначействаГП Государственное предприятиеГФС Государственная финансовая статистикаДССН Доклад о соблюдении стандартов и нормЕВРОСАИ Европейская организация высших контрольных органовЕКС Единый казначейский счетЗСП Заем на структурные преобразованияИВБ Институт Всемирного банкаИВК Индекс восприятия коррупцииИНТОСАИ Международная организация высших контрольных органовИСУФ Информационная система управления финансамиИУФ Инициатива по управлению финансамиКГС Комитет по государственному секторуКМСБУ Комитет по международным стандартам бухгалтерского учетаКРГС Комитет по распределению государственных средствКРО Контрольно-ревизионный отделКРУ Контрольно-ревизионное управлениеЛВС Локальная вычислительная сетьМАС Международные аудиторские стандартыМБРР Международный банк реконструкции и развитияМВФ Международный валютный фондМинфин Министерство финансовММР Министерство по вопросам международного развития (Соединенное Королевство)MO Министерство обороныМСБУ Международные стандарты бухгалтерского учетаМФБ Международная федерация бухгалтеровМФУ Международные финансовые учрежденияМЭРТ Министерство экономического развития и торговлиНБКУ Национальное бюджетно-контрольное управление (Соединенное Королевство)НПО Неправительственная организацияОРП Отдел реализации проектовОЭСР Организация экономического сотрудничества и развитияПРЕ Производящая расходы (бюджетная) единицаПС План счетов

ПЭФС Программа экспертизы финансового сектораРБТС Региональное бюджетно-техническое содействиеРФ Российская ФедерацияСМП Система материального продуктаСП Счетная палатаССС Стратегия содействия странеСССР Союз Советских Социалистических РеспубликТИ Группа "Транспаренси интернэшнл"ФК Федеральное казначействоЦБР Центральный банк РоссииШБКУ Шведское бюджетно-контрольное управлениеЭГРИС Экспертиза государственных расходов и институциональной системыЭИСП Экспертизы исполнения страновых портфелейЭОИ Экономические и отраслевые исследования

СОДЕРЖАНИЕ

СОДЕРЖАНИЕ ......................................................................................................................ПРЕДИСЛОВИЕ ....................................................................................................................РЕЗЮМЕ .................................................................................................................................

I. СИТУАЦИЯ В СТРАНЕ........................................................................................................Органы управления..................................................................................................................Укрепление контроля со стороны Центра .............................................................................Экономические перспективы и реформирование государственного сектора ....................

II. КОНТРОЛЬ И РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТА В ГОСУДАРСТВЕННОМСЕКТОРЕ ............................................................................................................................................

Наследие советской эпохи и достижения на сегодняшний день.........................................Планирование и формирование бюджета..............................................................................Исполнение бюджета...............................................................................................................Управление доходами ..............................................................................................................Контроль и оценка результатов ..............................................................................................Рекомендации ...........................................................................................................................

III. СИСТЕМА КАЗНАЧЕЙСТВА.............................................................................................Наследие советской эпохи ......................................................................................................Казначейские операции в 2000-2002 годах ...........................................................................Проект создания Единого казначейского счета и развития казначейской системы ..........Оперативные меры по расширению возможностей системы ..............................................Включение в казначейскую систему расчетных операций Министерства обороны .......Включение в систему ФК таможенных поступлений.........................................................Включение в систему ФК внебюджетных фондов ..............................................................Закрытие внебюджетных счетов .........................................................................................Рекомендации ...........................................................................................................................

IV. БУХГАЛТЕРСКИЙ УЧЕТ И ФИНАНСОВАЯ ОТЧЕТНОСТЬГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА ..............................................................................................

Наследие советской эпохи ......................................................................................................Система бухгалтерского учета................................................................................................Отчетность................................................................................................................................Бюджетный кодекс ...................................................................................................................Казначейская отчетность.........................................................................................................Региональные и местные органы власти ...............................................................................События и перемены последнего времени............................................................................Рекомендации ...........................................................................................................................

V. МЕХАНИЗМЫ ВНУТРЕННЕГО КОНТРОЛЯ И ВНУТРЕННИЕ РЕВИЗИИ .........Отраслевые министерства.......................................................................................................Федеральное казначейство......................................................................................................Контрольно-ревизионное управление (КРУ)Минфина.......................................................Развитие функции внутренних ревизий ................................................................................Рекомендации ...........................................................................................................................

VI. ВНЕШНИЙ АУДИТ...............................................................................................................Правовая и институциональная основа .................................................................................Сфера ответственности ...........................................................................................................Деятельность и регламент.......................................................................................................

Распространение информации о результатах контрольных проверок................................Персонал ...................................................................................................................................Стандарты аудита (контрольно-ревизионной деятельности) ..............................................Рекомендации ...........................................................................................................................Сфера деятельности ....................................................................................................................Программа работы .................................................................................................................Функция принуждения к исполнению.....................................................................................Соответствие международным стандартам ....................................................................Взаимодополняемость внутреннего и внешнего аудита.....................................................Взаимоотношения с местными органами государственной власти.................................Наращивание потенциала ......................................................................................................Обеспечение качества работы ..............................................................................................

VII. ВОПРОСЫ ВЫПОЛНЕНИЯ ФИДУЦИАРНЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ ПОПОРТФЕЛЬНЫМ ОПЕРАЦИЯМ ..................................................................................................

Рекомендации ...........................................................................................................................Аудит проектов Банка..............................................................................................................

ВСТАВКА ............................................................................................................................................Коррупция и государственное управление в Российской Федерации ................................

ПРИЛОЖЕНИЯ .................................................................................................................................1. Список партнеров, с которыми проведены встречи .........................................................2. Библиография .......................................................................................................................

ПРЕДИСЛОВИЕ

Настоящий доклад был подготовлен на основе выводов миссии Всемирного банка в РоссийскойФедерации по итогам ее работы с 22 января по 6 февраля 2001 года. Доклад составлялся целевойгруппой миссии в составе руководителя группы Роберто Таралло, старшего специалиста поуправлению финансами, и Клиффорда Айзека, старшего специалиста по управлениюфинансами.

В основу доклада были положены результаты опросов сотрудников государственныхучреждений федерального уровня, а также подробный анализ законов, документов и прочейинформации, которую удалось собрать. Партнеры по проведению оценки со стороныправительства оказывали миссии активное всестороннее содействие и провели с членамицелевой группы Банка широкое обсуждение вопросов, возникавших в ходе работы наддокладом. Банк выражает правительству Российской Федерации благодарность за оказаннуюпомощь. В Приложении 1 приводится список лиц, принявших участие в этой работе. ВПриложении 2 перечислены изученные документы.

Круг вопросов, затронутых в докладе

Основным объектом настоящей ОНСФП является проблема управления финансами вгосударственном секторе на федеральном уровне. В рамках общих диагностических докладов,составленных Банком по всем странам-клиентам, результаты настоящего исследованияучитываются при рассмотрении фидуциарных вопросов в новой Стратегии содействия стране(ССС) для Российской Федерации на 2003–2005 финансовые годы, а также в Базовойкомплексной фидуциарной оценке (БКФО), в которой по запросу странового директора поРоссийской Федерации (РФ) обобщаются аналитические данные Странового доклада обэкспертизе закупок (СДЭЗ) и различных проведенных в последнее время Экспертизгосударственных расходов (ЭГР). Ввиду значимости Российской Федерации для системымировой экономики задача оценки финансовой отчетности и аудита в частном сектореставилась в работе по подготовке Доклада о соблюдении стандартов и норм (ДССН) поРоссийской Федерации, которая была предпринята в 2002 году в рамках совместной ПрограммыМВФ и Всемирного банка по экспертизе финансового сектора (ПЭФС)1.

Обобщенный план действий, основанный на рекомендациях ОНСФП по Российской Федерации,содержится в Базовой комплексной фидуциарной оценке (БКФО); таким образом, органамвласти были представлены два доклада, которые следовало изучать в комплексе. Проектыдокладов ОНСФП/БКФО обсуждались на семинаре, который состоялся в Москве в июле2002 года с участием членов рабочих групп Банка, а также представителей Министерства

1 В ДССН по финансовой отчетности и аудиту в РФ будут приведены обобщенные данные о достигнутом уровнесоблюдения частными структурами и контролирующими их деятельность государственными органами признанныхмеждународных правил бухгалтерского учета и аудиторских стандартов, а также других связанных с нимистандартов, признанных полезными для операционной работы МВФ и Всемирного банка. Сюда входят стандарты,касающиеся распространения данных, прозрачности денежно-финансовой политики, прозрачности бюджетно-налоговой сферы, надзора за банковской деятельностью, ценных бумаг, страхования, платежных систем,корпоративного управления, бухгалтерского учета и аудита, а также несостоятельности и прав кредиторов.Доклады, обобщающие данные о соблюдении странами этих стандартов, готовятся и публикуются на добровольнойоснове. Давая оценку работы государственных органов и уровня риска в частном секторе, эти доклады направленына активизацию обсуждения с властями государств острых вопросов в отношении политики в данной области.

финансов, Федерального казначейства и Счетной палаты. Окончательный вариант докладовОНСФП/БКФО отражает мнения партнеров по проведению этих двух исследований, а такжепредложения, представленные на рабочем семинаре в июле 2002 года.

Цели Доклада

В докладе ОНСФП рассматривается уровень надежности системы государственной финансовойподотчетности в стране. Его цель – оценить, насколько существующая система в теории и напрактике способна обеспечить надлежащее использование средств – как собственных ресурсовстраны, так и предоставляемых Банком и другими финансовыми учреждениями.

Одна из главных целей Доклада – содействовать Банку в оценке связанных с системойфинансовой подотчетности рисков при осуществлении программ Банка и использовании егосредств, а также предложить соответствующие меры по управлению такими рисками. Докладтакже способствует поддержанию диалога со страной-заемщиком и партнерами в областиразвития по вопросам финансовой подотчетности и может быть использован при разработкепрограмм по наращиванию потенциала в области управления финансами.

ОНСФП включает проведение диагностики, охватывающей системы управления финансовымиресурсами в стране. Это не аудиторская проверка, удостоверяющая, что все средстваиспользуются по назначению. Однако такая диагностика дает основанную на достовернойинформации объективную оценку сильных и слабых сторон систем управления финансовымиресурсами, выявляет проблемы и дает рекомендации по их разрешению, а также показываетуровень риска, связанного с состоянием финансовой подотчетности в стране.

Каждая ОНСФП должна охватывать минимальное количество ключевых проблем – вопросов,которые должны рассматриваться во всех ОНСФП. Несмотря на то, что финансоваяподотчетность охватывает многие сферы деятельности в частном и государственном секторахэкономики, для целей ОНСФП основными считаются:

• бюджетное планирование;• бухгалтерский учет и финансовая отчетность в государственном секторе;• система внутреннего контроля в государственном секторе;• аудиторские проверки в государственном секторе;• экспертиза законодательных аспектов управления финансами в государственном секторе.

В контексте общей ситуации в управлении страной исполнительная ветвь власти несет переднаселением обязательство по сохранению и надлежащему использованию государственныхресурсов, вверенных ей избирателями, и по обеспечению надежной нормативно-правовой базы,содействующей эффективному управлению как в частном, так и в государственном секторахэкономики. Институциональный и нормативно-правовой режим, направленный на обеспечениетаких гарантий, составляет основу государственной финансовой подотчетности в стране2.

2 В условиях частного сектора высокое качество финансовой отчетности и надежная аудиторская инфраструктурапризваны обеспечить заинтересованным сторонам разумные гарантии правильного ведения финансовых операций,надлежащего управления инвестициями и защиты против махинаций и злоупотреблений, а также помогутопределить меры в области развития, содействующие созданию благоприятной среды для развития частногосектора.

Банк заинтересован в проведении ОНСФП прежде всего для создания основы для управленияфидуциарными рисками. Существует тесная взаимосвязь между фидуциарнымиобязательствами Банка перед своими акционерами и фидуциарными обязательствами страны-заемщика перед своими гражданами. Если страна-заемщик выполняет свои фидуциарныеобязательства перед гражданами, то автоматически выполняются и фидуциарные обязательстваБанка. Поэтому правительству страны необходимо разрабатывать соответствующую системуфинансовой подотчетности и заниматься ее внедрением на практике. Таким образом, ОНСФПдолжна не только уделять внимание существующим системным недостаткам, порождающимфидуциарные риски, но и давать рекомендации по развитию этой системы.

Выражение признательности

Участники миссии хотели бы выразить благодарность за помощь и всестороннее содействие,оказанное им должностными лицами и сотрудниками общественных организаций,государственных органов и других учреждений, где проводились опросы. Лидия Петрашова иАнна Журавлева, специалисты по управлению финансами, и Юлия Чекалюк, референт Группы вМосковском представительстве Банка, оказали содействие в работе по сбору фактов идокументации, а также в материально-техническом обеспечении миссии. Вместе с Анилой Кука,референтом Группы в ECSCS, они участвовали в подготовке доклада. Джон Хегарти,региональный советник по управлению финансами отдела Базовых услуг для стран Европы иЦентральной Азии (ЕЦА), и Дэвид Шанд, советник по управлению финансами, OPCFM инезависимый эксперт, представили существенные критические замечания и внесли важныйвклад в эту работу. Консультант Сюзан Снелл оказала помощь в редактировании иформатировании доклада.

РЕЗЮМЕ

Ситуация в стране

Государственное устройство страны. Российская Федерация – федеративное демократическоегосударство, в котором реализуется принцип разделения власти и главой государства являетсяпрезидент. Конституция предусматривает двухпалатный законодательный орган (ФедеральноеСобрание в составе нижней палаты – Государственной Думы – и верхней палаты – СоветаФедерации) и сильную исполнительную власть. Закон о статусе судей 1992 года устанавливаетнезависимость судебных органов. Конституция также предусматривает многопартийнуюсистему и свободные выборы.

Административное деление. В Российской Федерации (РФ) три уровня власти: i) центральное(федеральный уровень) правительство; ii) второй уровень, состоящий из 89 субъектовФедерации (региональный уровень) – области, автономные области, республики, автономныереспублики, национальные республики, края и округа, которые в большинстве своем имеютединообразные бюджетные отношения с федеральным правительством; iii) третий (районный)уровень включает районы (города и поселки), которые подчиняются второму уровню власти.Существенные различия между административными районами в климатических условиях,наличии природных богатств и уровне экономического развития весьма затрудняют управлениебюджетно-налоговой сферой и экономикой в целом на общегосударственном уровне. Начатое впоследнее время усиление институционального потенциала на втором и третьем уровнегосударственного управления, которое сопровождается укреплением вертикали власти,необходимо поддержать региональными реформами, учитывающими необходимостьсоблюдения баланса полномочий между центром и периферией и гармонизации региональных ифедеральных законов, а также реформами на уровне местного управления, особенно в областиуправления государственными финансами.

В 2000 году президентским указом в стране была произведена реорганизация, в результатекоторой были образованы семь федеральных округов. Эти округа, созданные в качестведополнительного уровня федеральной власти с весьма ограниченными правами и функциями,рассматриваются как составная часть стратегии, направленной на восстановление контроля состороны федеральной власти над региональными властями. Восстановление сильногороссийского государства, в том числе ослабление влияния олигархов, возникшего на раннемэтапе переходного периода в экономике, поддерживается большинством населения ирассматривается аналитиками различных направлений как единственный путь преодолениятрудностей постсоветской эпохи.

Экономические перспективы. Благодаря быстрому экономическому росту, увеличениюналоговых поступлений, чрезвычайно высоким мировым ценам на нефть и относительноэффективной политике в отношении валютного курса макроэкономическая ситуация в Россиивыглядит достаточно благополучной. Укрепление экономической политики и усилениеконтроля за исполнением бюджета, в том числе контроля за финансами в государственномсекторе, который включает бухгалтерский учет, финансовую отчетность, внутренний и внешнийаудит, представляется важной мерой для поддержания государственных финансов и долга настабильной, долговременной основе в целях достижения подлинной, настоящей, устойчивойстабилизации.

Реформирование государственного сектора. Настоящая ОНСФП анализирует работу, котораяпроводилась в 2001-2002 гг. на федеральном уровне в области контроля за исполнениембюджета в государственном секторе и создания казначейской системы. Основное внимание вней уделяется бухгалтерскому учету и финансовой отчетности, внутреннему контролю, а такжевнутреннему и внешнему аудиту в государственном секторе. Рекомендации, предлагаемые вэтих областях, а также в связи с фидуциарными соображениями в отношении портфельныхинвестиций, следует рассматривать в более широком контексте осуществления программыобеспечения эффективности расходования средств, разработанной российским министерствомфинансов, и других связанных с ней мер по реформированию государственного сектора.

Институциональные реформы и наращивание потенциала в государственном секторе, а такжесвязанные с этим позитивные изменения в системе государственного управления, составляютоснову программы экономических преобразований и развития, реализацию которой РоссийскаяФедерация начала в 2001 году. Новый стратегический подход, системы и процедуры,обсуждаемые Всемирным банком и органами государственной власти, расширят возможностиМинфина в области планирования и контроля за исполнением федерального бюджета. Этивопросы вновь привлекли к себе внимание и привели к возобновлению диалога междуроссийскими властями и международными финансовыми учреждениями (МФУ), о чемсвидетельствует беспрецедентный объем предпринятых Всемирным банком экономических иотраслевых исследований по таким направлениям, как государственные инвестиции, реформасистемы контроля за исполнением федерального бюджета, меры по борьбе с коррупцией, атакже ряд разрабатываемых крупных проектов по развитию казначейской системы, реализациирегиональной бюджетно-налоговой реформы, по осуществлению модернизации системыналогообложения и таможенной реформы.

Контроль и регулирование бюджета

Решение о переходе от централизованного планирования к рыночной экономикедемократического общества также потребовало принятия решения о радикальной реформегосударственного сектора, в частности Министерства финансов, играющего главную роль вуправлении государственными финансами. В области бюджетного планирования вгосударственном секторе, как и в других областях, Российская Федерации придерживаласьполитики постепенного осуществления реформ.

За 2001-2002 годы был достигнут прогресс. . Во-первых, федеральное правительство резкосократило объем взаимозачетов, также улучшилось управление бюджетными средствами нафоне увеличения поступлений в бюджет, который благодаря благоприятноймакроэкономической ситуации в стране в настоящее время остается профицитным. Во-вторых,был усилен контроль над расходами. В-третьих, значительно улучшилось отслеживание иотчетность по средствам Федерального казначейства. Наконец, правительство сумело болееэффективно разграничить использование средств в общегосударственных целях и другие видыфункционального использования средств.

Планирование и подготовка бюджета. В рамках Министерства экономического развития иторговли (МЭРТ) и Департамента бюджетной политики Минфина в течение многих летпроводилась работа по долгосрочному прогнозированию. В результате была разработана основадля составления среднесрочных обобщенных прогнозов и контрольных показателей, наряду свозможностью проведения краткосрочного и среднесрочного перспективного имакроэкономического анализа, на котором основывается бюджет, а также его публикации в

ежегодном бюджетном документе. Однако при подготовке бюджета отсутствовали механизмы,которые позволяли бы учесть влияние макроэкономических факторов. Существовали некоторыепроблемы с бюджетной классификацией: экономические классификаторы Государственнойфинансовой статистики (ГФС) использовались не полностью; а также с организацией работыотдела Департамента методологии бухгалтерского учета Минфина, в частности, в еговзаимодействии с Федеральным казначейством.

В процессе подготовки бюджета в РФ применялся подход "сверху вниз", при котором неполностью учитывались данные подробного анализа программ или потребности вгосударственных расходах. Некоторые из отраслевых отделов Минфина (например, отделотраслевого финансирования) принимали весьма активное участие в подготовке бюджета,собирая и обрабатывая информацию, полученную от отраслевых министерств. Другие же(например, отдел социальной политики ) не принимали активного участия в подготовкегодового бюджета или контроле за его исполнением, а выступали лишь в качестве связующегозвена между Минфином и соответствующими отраслевыми министерствами. Финансовыеассигнования не отражали отраслевой политики и задач, что приводило к необходимости срочновносить изменения в бюджет на этапе его исполнения. Вытекающие недостатки в исполнениибюджета и значительный разрыв между плановыми показателями и фактическими результатамиподрывали возможности реализации государственной политики. В частности, существоваликрупные задолженности по платежам, , которые во многом были обусловлены завышеннымиполитическими обещаниями и использованием бюджета как "регулирующего" устройства(управление подгоняется под имеющиеся ресурсы вместо установления строгих бюджетныхограничений для всех получателей бюджетных средств).

Исполнение бюджета. В 2002 году предпринимались меры по усилению ответственности порасходам, в том числе внедрялась система регистрации и санкционирования контрактов, а такжесистема регистрации обязательств для дальнейшего отслеживания расходов, связанных собщественно-полезными целями. Расширилась сфера действия казначейской системы, в томчисле учет поступлений с внебюджетных счетов. Правительство приняло принцип учрежденияЕдиного казначейского счета (ЕКС) для учета поступлений средств в федеральный бюджет и ихрасходования, при этом новый бюджетный кодекс предписывает всем бюджетныморганизациям открыть счет в Казначействе.

С введением ЕКС должны были быть устранены серьезные недостатки, имевшие место в сфереконтроля за обязательствами по расходованию средств, сокращению задолженностей поплатежам и совершенствованию контроля и регулирования денежных операций, этот процесстребовал времени и принятия промежуточных мер по совершенствованию системы. Хотя объемзадолженностей по платежам в 2000–2001 годах значительно сократился, текущие или прошлыезадолженности не отслеживались в полной мере, что свидетельствует о том, что вниманиеуделялось только текущему бюджетному циклу. Принципы бухгалтерского учета и отчетностипо внебюджетным средствам не в полной мере соответствовали принципам, применяемым кбюджетным средствам (согласно Плану счетов), при этом в связи с расхождениями в сроках ипорядке утверждения дисциплина исполнения бюджета не распространялась на внебюджетныесредства.

Управление доходами. Большинство налогов, налоговых баз и ставок устанавливалосьцентральным правительством, которое также определяло порядок распределения доходов.Налогоплательщики платилиналоги по месту своей регистрации (будь то частные лица илихозяйствующие субъекты) через местные отделения федерального Министерства финансов и

Казначейства. В налоговом кодексе 1999 года была сформулирована законодательная основа повсем видам налогов и защите прав налогоплательщиков. В последние годы благодаря болеесовершенному применению налогового законодательства был достигнут значительный прогрессв собираемости налогов. В налоговом законодательстве, а также в порядке распределенияналоговых поступлений Казначейства заложены мощные стимулы для отказа регионов отбезналичных зачетов по налогам, которые в прошлом приводили к снижению налоговыхпоступлений в виде денежных средств, подлежащих распределению между центральнымправительством и местными органами власти. Однако на региональном уровне этозаконодательство применялось непоследовательно, и несмотря на значительное улучшение всобираемости налогов за последние годы налогообложение оставалось проблемной сферой.

Мониторинг и оценка результатов. Долгое время отчетность по результатам исполнениябюджета не велась. Задача программы повышения эффективности расходования средств,разработанной Минфином, состояла в повышении эффективности бюджета за счет составлениябюджета, ориентированного на достижение определенного результата, и заключенииквазидоговора между центральными и отраслевыми органами о достижении соответствующихрезультатов, а также за счет совершенствования процедур мониторинга и оценки результатов.Те, кто расходуют средства, будут обязаны отчитаться по итогам своей деятельности, чтопозволит усилить внимание к результатам использования бюджетных средств и создатьмеханизмы конкуренции за получение бюджетного финансирования путем предложенияконкретных программ.

Рекомендации. Первым шагом должно стать достижение устойчивого консенсуса относительнополитики формирования бюджета и совершенствования повседневной практики егоисполнения; только тогда можно переходить к решению вопроса об оценке результатовфинансируемой деятельности. ОНСФП рекомендует предпринять следующие меры:

� повысить внимания к этапу разработки стратегии при подготовке бюджета в целяхсоздания единой концепции, увязывающей макроэкономические ограничения ресурсов сотраслевыми и программными целями с учетом перспектив, выходящих за пределыближайшего бюджетного цикла;

� принять единообразную, упрощенную структуру кодирования статей бюджета,включающую все функциональные и экономические классификаторы ГФС;

� расширить участие заинтересованных сторон в планировании и составлении бюджета,наряду с Минфином и центральными министерствами и ведомствами, а такжерасходующими единицами второго уровня, участие которых в процессе бюджетногопланирования должно состоять в представлении подробных планов расходованиясредств;

� внедрить принципы бухгалтерского учета в структурах, использующих внебюджетныесредства, и обеспечить подготовку отчетов, соответствующих – и поддающихсяконсолидированию – казначейским счетам и бюджетно-налоговой отчетности;

� разработать программу институционального развития для Минфина, включающуюанализ ныне используемых процедур в целях планирования и активного применениясовременных информационных технологий;

� внести изменения в план счетов (ПС), направленные на полное отражение бюджетнойклассификации, в целях интеграции Реестра (учета сделок) в Главную книгуКазначейства;

� постепенно расширить ныне существующую систему частичного контроля заобязательствами с целью распространения ее на другие виды расходования средств;

� внедрить дополнительную систему оценки реформ и надзора за исполнением бюджетавне рамок исполнительной власти, в частности проведение законодательной экспертизы,внешнего аудита, а также расширение роли гражданского общества, в том числепубликации отчетов и аналитических материалов по бюджету.

Казначейская система

При советском режиме центральный банк и в широком смысле – весь банковский секторфактически выступали в роли государственного казначейства. Начиная с его создания в1992 году в качестве управления Минфина, Федеральное казначейство (ФК) создавало системууправления процессом исполнения бюджета. К настоящему моменту уже внедрены некоторыесущественные элементы современной казначейской системы в отношении платежной системы,движения средств и управление денежными средствами. Центральный банк России (ЦБР) имеетв своем распоряжении систему клиринга, включающую региональные клиринговые центры вкаждом регионе и общегосударственный клиринговый центр в Москве. В них довольно широкоприменялись неавтоматизированные клиринговые операции, что приводило к задержкм врасчетах. ЦБР планировал перейти к современной системе расчетов в реальном времени, однакоконкретный график ее внедрения отсутстввал.

За 2001-2002 годы значительный прогресс был достигнут в создании в РФ современной иэффективной федеральной казначейской системы. Существующие системы способны былипредоставлять лишь минимальную информационную поддержку по основным казначейскимфункциям, и в период подготовки доклада данная система совершенствовалась. Следующимэтапом должно стать введение полноценных казначейских функций, и первым шагом на этомпути стало утверждение в январе 2000 года концепции Единого казначейского счета (ЕКС) длядоходов и расходов федерального бюджета. Принятие ЕКС является неотъемлемым элементомобщей стратегии, направленной на дальнейшее развитие Казначейства, внедрение новыхпроцедур в отношении движения средств федерального бюджета и правил бухгалтерскогоучета.

Проект развития Казначейства. Долгосрочный процесс внедрения казначейских функций вполном объеме, в том числе по учету обязательств, ведению Главной книги Казначейства ивсеобъемлющей финансовой отчетности, получл поддержку в рамках разрабатываемого внастоящее время Минфином и Всемирным банком Проекта развития Казначейства.Правительство проявляло большую заинтересованность в осуществлении этого проекта, так какон способствовал решению жизненно важной задачи обеспечения функционирующимКазначейством потребностей управления государственными финансами в условиях рыночнойэкономики. Первый этап модернизации и расширения охвата основных систем завершен – вказначейскую систему были включены Министерство обороны (МО), поступления оттаможенных органов, ряд внебюджетных фондов и большинство внебюджетных счетов. Когдаорганизации и персонал досконально ознакомились с механизмом работы промежуточныхсистем и связанными с этим изменениями в хозяйственных процессах, Казначейство перешло кполноценно функционирующей системе, построенной на основе более современных технологийи процедур.

Рекомендации. На разработку и реализацию полноценной казначейской системы уйдетнесколько лет, и как ожидается, она заработает в полную силу не ранее 2004/05 финансовогогода. На промежуточный период ОНСФП рекомендует предпринять следующие меры:

� немедленно внедрить усовершенствованную систему мониторинга расходования средств,контроля над обязательствами, заменить нормированное распределение денежныхсредств более упорядоченными и эффективными системами управления денежнымисредствами; а также внедрить устойчивую систему бухгалтерского учета погосударственным операциям;

� распространить контроль со стороны Казначейства за обязательствами по расходованиюсредств на все статьи классификации хозяйственных расходов, включая мониторингконтрактов;

� заменить еженедельные лимиты на фондирование денежных средств на ежемесячноефинансирование установленных обязательств по расходованию средств для снижениячисла случаев произвольных дискреционных корректировок бюджета, возникающих входе исполнения бюджета при отсутствии прозрачности.

Бухгалтерский учет и финансовая отчетность

Прогрессивная казначейская система уже дает возможность улучшить соблюдение сроков иповысить эффективность бухгалтерского учета и отчетности, а также позволяет Минфинуполностью овладеть этими инструментами управления финансами. Минфин продолжаетсовершенствовать некоторые направления деятельности в рамках существующей системы, в томчисле подготовку балансового отчета об исполнении федерального бюджета начиная с2000 года. Есть планы подготовки квартальных и годовых финансовых отчетов по исполнениюфедерального бюджета. В конечном итоге Проект Минфина по развитию Казначейства будетвключать разработку и внедрение Информационной системы финансового управления (ИСФУ),которая будет предоставлять ту информацию, которая необходима для принятия решений,обеспечения управленческого контроля и составления бюджета в последующие годы. НовыйБюджетный кодекс, регистрирует все этапы процесса осуществления платежей, обеспечиваетпрочную основу для широкого информирования общественности (теперь это требованиезакона). Кодекс вступил в силу в январе 2000 года, но на момент подготовки доклада полностьюеще не реализован.

Учет. Некоторые действующие в 2000-2001 годах процедуры представляли собой пережиткисоветской системы, а государственный учет все еще в значительной степени опирается наотчетность банковской системы. Учетный отдел Бюджетного управления обобщаетутвержденные отчеты о санкционировании расходов, предоставляемые в Минфинрасходующими единицами, и ведет финансовый учет согласованно с банковской системой.Отчетность банковской системы ведется в денежном выражении, и отражается не фактическоерасходование, а распределение бюджетных средств. Детальный учет фактических расходовпредоставляется в Минфин в ежемесячных или квартальных отчетах министерств с опозданиемна несколько недель. Учет был ориентирован главным образом на регистрацию сделок, а не напредоставление информации для целей управления бюджетно-налоговой сферой, при этомосновное внимание уделяется потокам денежных средств. Если для правительства в целомданные учета в 2000-2001 годах регистрировались и показывались в отчетах на кассовойоснове, то в некоторых учреждениях учет велся на основе принципа начислений, что несовпадало с формой ведения счетов в Федеральном казначействе.

Отчетность. В 2000-2001 годах Минфин публиковал сводные данные по федеральномубюджету, показывая доходы, расходы и данные о финансировании за месяц и за текущий год всопоставлении с аналогичным периодом предшествующего года. Минфин также публиковалданные о внутреннем и внешнем долге, но не сообщал сведений о гарантированном долге,

условных бюджетно-налоговых обязательствах или квазибюджетно-налоговой деятельности.Данные помещались на сайте Минфина, при этом государственная финансовая статистика восновном соответствовала наилучшей международной практике (хотя используемаяметодология и не доступна для общественной проверки).

Охват операций. Охват Федеральным казначейством операций по расходованию средстврасширился, что позволяет усовершенствовать составление государственной финансовойстатистики. Казначейство своевременно представляет свои аналитические заключения исводные отчеты по исполнению бюджета, наблюдается также значительное улучшение качестваданных. В результате ежемесячные сведения о доходах, расходах и финансированиифедерального и местных правительств предоставляются на регулярной основе. В 2000 годуМинфин впервые подготовил квартальный отчет по организациям и экономическим структурамна основе отчетов Федерального казначейства.

Охват операций Казначейством продолжает расширяться, но эта реформа сможет полностьюреализовать свой положительный потенциал только при условии одновременногосовершенствования бюджетной отчетности. Начиная с бюджета на 2001 год, три внебюджетныхфонда (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Фонд медицинского страхования)были включены в План счетов Казначейства, однако не было выпущено никаких инструкций попроцедуре их включения. Ожидается, что на осуществление комплексного использованиявнебюджетными фондами бюджетных классификаций в качестве бюджетных организаций (чтопозволит обеспечить более полную консолидацию общих государственных счетов в финансовойотчетности) уйдет еще несколько лет. Основная часть внебюджетных поступленийучитываласьется, но некоторые счета, особенно на региональном уровне, оставались внеконтроля системы Казначейства. Недостаточно отражались расходы Министерства внутреннихдел, мало информации о президентской деятельности, финансируемой не из бюджета, котораятакже не подпадала под действие соответствующих механизмов финансового контроля. Законыо государственной тайне также вносят некоторые элементы непрозрачности и неопределенностив бюджетно-налоговый учет (например, изменения в запасах ценных металлов). Проблемы сохватом возникали также из-за запаздывания с определением объемов просроченных доходов ирасходов в кассовой системе учета доходов и расходов, а также из-за недостаточности данныхпо внебюджетным доходам на уровне местного самоуправления.

Системы классификации. В 2000-2001 годах широко применялись две несовместимые системыклассификации: финансовые данные следуют одному Плану счетов, отражающемуфункциональные различия, а бюджет следует системе экономической классификации, принятойв Государственной финансовой статистике.

Рекомендации. Главная рекомендация ОНСФП состоит в необходимости скорейшегоперехода к осуществлению планов правительства, а именно:

� приступить к использованию Главной книги казначейства (ГКК), составлению сводныхотчетов об учете данных для контроля и анализа и подготовки бюджетно-налоговойотчетности, а также завершить начатый перевод внебюджетных средств расходующихединиц на казначейские счета.

На период до завершения этих планов ОНСФП рекомендует:

� пересмотреть существующие бюджетные классификации и системы кодировки,разработать скорректированную структуру и ПС, соответствующие принятой МВФметодологии классификации ГФС (как функциональной, так и экономической) итребованиям по разработке и реализации проектов;

� объединить две существующие системы кодировки (бюджетную классификацию и Плансчетов) и создать единую классификационную систему и единый План счетов дляприменения всеми расходующими единицами.

Внутренний контроль и внутренний аудит

Функции современного внутреннего аудита существуют в РФ лишь в зачаточной стадии.Внутренний и финансовый контроль в рамках Минфина осуществлялся в 2000-2001 годахдвумяорганами: 1) Контрольно-ревизионным отделом Федерального казначейства (КРО), которыйосуществляло предварительный контроль над операциями и санкционированием расходов,текущий контроль над ведением бухгалтерского учета, а также – в некоторой мере – управлениеденежной наличностью (главным образом в виде нормативного распределения денежныхсредств), и 2) Контрольно-ревизионное управление (КРУ)Минфина, которое проводилооснованные на фактически осуществленных операциях выверку и инспектирование исполнениябюджета. КРО включает центральные и субнациональные казначейские органы и являетсясоставной частью казначейской системы, обеспечивающей целостность и последовательностьопераций, проходящих через Казначейство. КРУ успешно преодолело главную проблему своегопредшественника, которая состояла в зависимости от функций учета и отчетностиминистерства, в состав которого оно входит. Однако многое предстоит сделать дляосуществления перехода от проверки отдельных операций к подходу, основанному на анализекачества управленческого контроля и методов управления в данной организации. Только такКРУ может стать полноценным органом внутреннего контроля.

Недостаток ресурсов. И КРО, и КРУ испытывали недостаток ресурсов. Казначействоограничено в объеме, количестве и эффективности своих контрольных функций в связи снехваткой людских ресурсов, помещений и инфраструктуры информационной системы. Еслидля сбора данных использовалась компьютерная технология, то фактический контрольосуществлялся, по имеющимся сведениям, наполовину вручную, с использованием трудоемкихпроцедур и большим объемом бумажной работы. По мере распространения деятельностиКазначейства на МО и операции внебюджетных организаций объем работы возрастл. СогласноУставу КРУ, его контролеры должны проверять не менее 50 процентов бюджетныхассигнований за прошедший год путем скрупулезного отслеживания сделок в обратномнаправлении вплоть до исходных документов. Поскольку все учетные материалы существовалив бумажной форме, этот процесс был связан с огромным объемом проверок денежныхдокументов. Кроме того, основная часть ресурсов КРУ расходовалась на специальные проверкипо запросу правоохранительных органов, таких как налоговая полиция.

Развитие функции внутреннего аудита. Несмотря на то, что деятельность этих двух органовдополняла друг друга, такая система сдержек и противовесов не обеспечивала тем не менеесоздание эффективно контролируемой среды для управления государственными финансами.Несмотря на достигнутые КРУ успехи по внедрению подхода, основанного на учете рисков иоценке качества, существующая система не способствовала выполнению Минфиномнадлежащих функций внутреннего аудита, то есть объективного и независимого определениятого, насколько контрольные функции соответствовали разумным критериям управленияфинансами. Именно в такой мере внутренний аудитор должен быть абсолютно независим от

тех, кого он проверяет. Функция внутреннего аудита должна быть отделена и отлична отпроводимого КРО текущего и предварительного контроля, который является обычнымэлементом общих учетных функций Казначейства, а также и от проводимого КРУ внутреннегоконтроля, который был призван обеспечивать надзор со стороны исполнительной власти иоценку законности и правильности расходования государственных средств.

Дальнейшее развитие функций Казначейства, как с точки зрения охвата, так и повышенияэффективности работы должно способствовать институционализации этих контрольныхфункций, их автоматизации и систематизации (т.е. встроенности в систему). В частности,учреждение Единого казначейского счета (ЕКС) требует значительных инвестиций винформационные технологии и обучение персонала, чему в некоторой степени поможетосуществление запланированного Проекта развития Казначейства.

Рекомендации. ОНСФП рекомендует провести модернизацию механизмов внутреннего ифинансового контроля и внедрение надежной системы внутреннего аудита путем создания какновой институциональной базы, так и программы развития потенциала, предусматривающейподготовку персонала и модернизацию методологии и информационных систем. В связи с этимготовился, по имеющимся сведениям, новый, согласованный механизм регулирования функцийвнутреннего контроля и внутреннего аудита государственного сектора, который, надонадеяться, приведет к формированию более рациональной системы. Всемирный банк готовпровести оценку и высказать замечания по предлагаемой реформе, при этом Банк и другиедоноры могут также предоставить ресурсы для наращивания потенциала внутреннего аудита врамках комплексной программы реформирования государственной службы, конечнымрезультатом которого является формирование системы государственной службы иорганизационной культуры, основанной на строгом соблюдении правил и процедур,заложенных в культуре государственного управления, особенно расходующими единицами.

На федеральном уровне институциональная проблема может иметь одно из двух решений –централизованная или децентрализованная модель внутреннего аудита. Каждая модель связанас определенными преимуществами и рисками. Какая бы новая структура ни была принята,ОНСФП рекомендует следующее:

� внутренний аудит следует рассматривать в первую очередь как важный инструментуправления, и для обеспечения строгого выполнения принципов политики и процедурнеобходимо четкое исполнение его рекомендаций;

� модель внутреннего аудита должна отказаться от старого, инквизиционного менталитетаи инспекционного подхода и принять новый подход, ориентированный на оказаниеконкретных услуг и оценку достигнутых результатов/рисков;

� функции внутреннего аудита должны быть отделены от функций другихорганизационных и функциональных подразделений;

� сотрудники отдела внутреннего аудита должны быть подотчетны непосредственноруководителю организации;

� прерогативы, функции и виды отчетности органа внутреннего аудита должнырегулироваться уставом аудиторов, а его деятельность должна определяться годовымпланом работы;

� задачи аудита необходимо выполнять с использованием многопрофильных групп, членыкоторых имеют квалификацию в области бухгалтерского учета и финансов,информационных технологий, а также осведомлены о юридических и процессуальныхаспектах деятельности правительства;

� отделы внутреннего аудита должны поддерживать связь со Счетной палатой, чтопозволит внешним аудиторам оценивать адекватность и правильностьфункционирования механизмов внутреннего контроля, опираясь на результаты работывнутренних аудиторов.

Внешний аудит

Образование в 1995 году Счетной палаты (СП) в качестве высшего органа финансовогоконтроля (ВОФК) страны было важным шагом в институционализации подотчетностиисполнительной власти перед парламентом. В этом смысле создание СП заполнило серьезныйпробел в системе финансовой подотчетности в стране. До перехода к принципу разделениявластей и принятия нового конституционного устройства в Российской Федерацииотсутствовали традиции независимого внешнего аудита фактических результатов деятельностив отношении управления государственными финансами. В Конституции РФ заложены основынезависимости и беспристрастности Счетной палаты, в ней прямо сформулированы положенияо полномочиях и круге обязанностей этого учреждения и обеспечиваются гарантии против ихпроизвольного изменения.

Сфера деятельности. Счетная палата – член ИНТОСАИ (Международной организации высшихорганов финансового контроля), а также европейской и азиатской региональных организацийВОФК. Ее руководящим органом является Коллегия в составе председателя, заместителяпредседателя и двенадцати аудиторов Палаты. Основной функцией Счетной палаты являетсяпроведение внешнего аудита доходов, расходов и привлечения средств всеми органамицентрального правительства и бюджетными организациями, в том числе внебюджетнымифондами, использования государственной собственности (в том числе развития предприятийпосле приватизации), а также представлении органам законодательной власти отчетов о своихвыводах. Палата должна также представлять заключение независимых экспертов по проектуфедерального закона о бюджете и вправе проводить специальные проверки – по запросу органовисполнительной или законодательной власти, при этом Коллегией принимается решение о том,какие из них будут включены в годовой план работы. Палате предоставлен широкий доступ крабочим помещениям, документам и информации.

Обширность сферы деятельности СП создает риск ее вовлечения в вопросы политики иуправления, что по праву является прерогативой исполнительной ветви власти.Широкиепрерогативы СП могут быть оправданны в переходный период (период формирования функцийКазначейства и усиления функций финансового контроля и внутреннего аудита), при этом, помнению СП, она не допускает необоснованного вмешательства в дела государственногоуправления. Тем не менее, осуществление Счетной палатой предварительного бюджетногоконтроля, например, утверждения экспертного заключения по проекту федерального закона обюджете, может поставить под сомнение ее деятельность в качестве ВОФК. Со временем, когдаона будет осуществлять собственно функции внутреннего контроля и будет создан потенциалдля составления финансовой отчетности, некоторые из прерогатив СП должны бытьпересмотрены, а ее функции переориентированы на финансовый аудит и проверку результатовработы в соответствии со стандартами ИНТОСАИ.

Финансирование. Счетная палата финансируется за счет ежегодных ассигнований изфедерального бюджета, определяемых исполнительной властью, и не имеет собственныхисточников доходов. Для полного выполнения конституционного требования о независимости ибеспристрастности Палаты и в целях недопущения сокращения расходов СП, необходим поиск

альтернативных схем финансирования, защищенных от контроля исполнительной власти(например, наделения парламентских комитетов обеих палат прерогативой определенияразмеров финансирования деятельности СП).

Технический потенциал. Палата проводит в среднем свыше 400 аудиторских проверок в год,большей частью силами рабочих групп из трех-четырех инспекторов. Около 10 процентов еересурсов расходуется на специальные запросы, не включенные в годовой план работы. Привыборе расходующих единиц Палата использует методологию выборки с корректировкой порискам; аудиторская деятельность поддерживается компьютеризированной информационнойсистемой, включающей базу данных, разработанную с учетом потребностей методикиаудиторских проверок. Однако эта система еще только разворачивает свой потенциал, чтобы вдальнейшем должна обеспечить возможность дистанционного анализа данных на рабочемместе. В результате инспекторы в большинстве случаев провод инспекции на местах. Что жекасается внутренних принципов и регламента, то здесь достигнут значительный прогресс; былапересмотренаи усовершенствована организационная структура СП, при этом председательпланирует повышение эффективности работы Палаты за счет кодификации методологии аудитаи связанных с ним процессов. В 2000 году были внесены изменения во внутренний регламент сцелью усиления межведомственной координации действий и внедрения подхода с учетомфакторов риска для проведения расширенных аудиторских проверок в наиболее важныхструктурах.

Круг обязанностей. В штате Счетной палаты – около 1150 сотрудников, работающих в Москве,большинство из которых являются профессиональными аудиторами, что позволяет раз в годпроводить полную инспекцию отраслевых министерств. Государственные органы более низкогоуровня (например, расходующие единицы второго уровня) обычно попадают в поле зренияреже. Счетная палата не имеет полномочий проводить проверку исполнения бюджетоврегиональных или местных структур. Региональными и местными органами занимаютсяаналогичные Счетной палате местные органы внешнего аудита, которые создаютсярегиональными и местными законодателями. В 2000 году Счетная палата содействоваласозданию Ассоциации контрольно-ревизионных органов и Союза муниципальных ревизионныхорганов, что явилось важным шагом на пути институционализации взаимоотношений междуПалатой и ее региональными и местными контрольно-ревизионными органами.

Стандарты. В 2001 году Палата разработала свои собственные стандарты аудита,соответствующие стандартам, представленным в Лимской декларации о руководящихпринципах финансового контроля. Несмотря на то, что Палата стремится к выполнениюстандартов ИНТОСАИ в полном объеме, целью ее аудиторской деятельности остаетсяобеспечение строгого соблюдения законов, что является отражением традиций и культурныхустановок страны в отношении контрольных функций государства, а также приоритетов самойПалаты относительно проведения внешнего аудита. Палата проводит документарные проверкиисполненного бюджета, которые по существу ориентированы на проверку соблюдения закона обюджете и рассматривают различные вопросы, в том числе правовые, организационные,административные и другие нефинансовые аспекты управления государственными финансами.Поскольку с 2000 года Российская Федерация ввела практику подготовки годовых балансовыхотчетов федерального правительства, большое значение приобрели финансовые аудиты всмысле проверки достоверности государственных счетов. В этой связи заключение Палаты поотчету правительства об исполнении бюджета содержит прямые ссылки на финансовые отчетыправительства.

Дальнейшие меры и распространение информации о результатах деятельности. Счетнаяпалата подотчетна Государственной думе и Совету Федерации. Федеральное Собрание можетвынести постановление относительно выводов, содержащихся в отчетах Палаты, но решениязаконодателей по аудиторским проверкам не обязательно приводят к принятию исполнительнойвластью соответствующих мер. Окончательный годовой аудиторский отчет Палаты долженбыть утвержден Советом Федерации, представлен Государственной Думе и затем опубликован.Отдельные отчеты, представляемые законодательным органам, могут передаваться прессе нанеофициальной основе, а отчеты, не подпадающие под действие положений о государственнойтайне или конфиденциальности, приводятся вкратце в периодическом бюллетене. Палатарегулярно выпускает пресс-релизы, проводит пресс-конференции и обновляет свой собственныйсайт, где помещаются некоторые отчеты.

Рекомендации. ОНСФП решительно поддерживает программу Палаты посовершенствованию институциональной базы и методологии, в частности подготовкудолгосрочного плана оценки результатов деятельности государственных учреждений(соотношение цены и качества) по использованию государственных средств. ОНСФП такжерекомендует Палате

� наращивать свой потенциал в области финансового аудита, расширять свою деятельностьпо финансовому аудиту и распространять ее на ежегодные финансовые отчетыотдельных государственных структур;

� концентрировать внимание главным образом на аудиторских проверках фактическихрезультатов деятельности, чтобы не подрывать эффективность своей деятельности идоверие к ней. Ответственность за выработку рекомендаций законодательным органам посоставлению бюджета, прогнозам в отношении доходов и расходов и анализуэкономической политики лежит на комитетах по бюджету и налогам, аконсультационные функции Палаты носят ограниченный характер и выполняются позапросу;

� Палату следует освободить от участия в решении вопросов, связанных с бюджетом, отобязанности выполнять работу для исполнительных органов и обязательства приниматьспециальные заявки. Ответственность за составление отчетов о ходе исполнениябюджета несет исключительно исполнительная ветвь власти, в том числе Казначейство иМинфин. Палата должна при всех обстоятельствах принимать самостоятельное решениео выполнении специальных заявок, поступающих от законодательных органов;

� необходимо создать механизмы для принятия исполнительной властью официальных мерна основе выводов и рекомендаций Палаты, а также механизм реагирования напарламентские рекомендации, включающий официальные процедуры определениямасштабов административных и судебных мер, которые должны приниматься в связи свыводами Палаты. В частности, в связи с отсутствием специализированногопарламентского комитета по аудиту, Комитет Совета Федерации по взаимодействию соСчетной палатой и Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам должныуделять больше внимания изучению опыта деятельности Палаты, его пропаганде ипринятию соответствующих мер на его основе;

� Палате необходимо проводить работу по внедрению аудиторских стандартов ИНТОСАИв целях постепенного приведения финансового аудита в соответствие с передовоймеждународной практикой, в частности в области оценки механизмов внутреннегоконтроля и анализа финансовых отчетов; укрепления функций внутреннего контролякачества в отношении своей аудиторской деятельности, в частности в области

планирования, исполнения и отчетности; а также создания механизмов внешнегоконтроля качества посредством независимой проверки другим ВОФК;

� работа Счетной палаты должна регулярно проверяться другим ВОФК, в том числепосредством обмена сотрудниками, что должно содействовать освоениюмеждународного опыта;

� необходимо рассмотреть вопрос о законодательстве о региональных и местныхревизионных органах, предусматривающем специализацию и соответствующееразделение труда между федеральными и субнациональными ревизионными органами икоординирующую роль федеральной Палаты;

� для Счетной палаты должна быть разработана программа наращивания потенциала вцелях содействия реализации предыдущих рекомендаций.

Соображения относительно фидуциарных обязательств по портфельным операциям

В ОНСФП говорится о том, что Всемирный банк удовлетворительно выполняет своифидуциарные обязательства по управлению финансами в отношении своих кредитныхопераций. На основании оценки рисков в ОНСФП делается вывод, что в отношении механизмовреализации проектов необходимо сохранить применяемый ныне метод обособления, признаваяпри этом, что при условии эффективного осуществления реформ в сфере финансовойподотчетности в государственном секторе существующий порядок может быть со временемпересмотрен.

В 1999 году Банк ввел требования о первоначальной отчетности, которые по-прежнемунеобходимы в связи со слабостью общей системы контроля в Российской Федерации. Начиная с1998 года, сотрудники Банка последовательно используют механизмы управления финансовымисредствами по проекту согласно положениям Инициативы по управлению финансами (ИУФ).Базирующаяся в Москве группа управления финансами также внедрила некоторые новации,признанные на сегодня наилучшей практикой в масштабах всего Банка, которые направлены насовершенствование качества аудита финансируемых Банком проектов путем внедрения системыпредварительной оценки квалификации частных аудиторских фирм.

Действующие механизмы налагали некоторые ограничения с точки зрения экономическогоразвития, потенциально снижая заинтересованность отраслевых министерств в проектах, имогли ограничивать внутриведомственное наращивание потенциала на уровне отраслевыхминистерств по сравнению с созданием постоянно действующих ОРП. Однако эти недостаткикомпенсировались за счет повышения рентабельности и эффективности операций.

Рекомендации. На основании выводов своих экспертов относительно слабых сторон системыфинансовой подотчетности в государственном секторе ОНСФП рекомендует

� сохранить существующий подход обособления к институциональным вопросам ивопросам реализации проектов, осуществляемых в Российской Федерации присодействии Банка;

� сохранить ныне существующую систему государственного надзора за Фондами;� сохранить ныне действующий порядок ежегодного аудита проектов, осуществляемых

при содействии Банка, а именно аудиторских проверок, проводимых частнымиаудиторскими фирмами, которые назначаются на конкурентной основе из числапредварительно отобранных;

� Банку следует на регулярной основе изучать и учитывать при разработке проектов иконтроле за их реализацией работу, выполняемую Счетной палатой, в том числе ееотчеты по проектам, финансируемым Банком;

� продолжить делегирование внешним специализированным структурам фидуциарныхфункций (расходы, закупки, бухгалтерский учет и отчетность, оценка операционнойдеятельности) даже в тех случаях, когда управление проектом частично возложено наотраслевые министерства или ведомства;

� возможность открытия Специальных счетов в коммерческих банках должна зависеть отполучения банками позитивной оценки, наряду с наличием надлежащего изаинтересованного участия;

� проведение заемных средств через Казначейство должно рассматриваться как средне-или долгосрочная задача, обусловленная введением Единого казначейского счета и егонормальным функционированием, полномасштабным введением системы Казначейства,подготовкой отчета об учетной политике, способностью анализироватьспециализированные финансовые отчеты, например, такие, какие требуются Банком, атакже внедрением нормальных функций внутреннего аудита;

� переход заемных средств в Казначейство должен стать предпосылкой для передачи всегокомплекса функций по исполнению проектов (в том числе управления финансами) вминистерства и государственные органы;

� Всемирному банку и другим донорам продолжить оказание технической помощи в целяхразвития потенциала ключевых государственных учреждений (Министерства финансов,Федерального казначейства и Счетной палаты) и укрепления систем финансовойподотчетности и управления финансами в государственном секторе.

I. СИТУАЦИЯ В СТРАНЕ

1. Российская Федерация (РФ) – крупнейшая страна мира с многонациональнымнаселением численностью более 145 миллионов. В ее состав входит более восьмидесятисубъектов Федерации, которые значительно различаются по климатическим условиям,природным богатствам и уровню развития экономики, что сильно затрудняет управлениеэкономической и бюджетно-налоговой сферой на общенациональном уровне. Для того, чтобыпредотвратить угрозу распада Российской Федерации, необходимо было до некоторой степенивосстановить централизованную систему управления страной. Начатые мероприятия поподдержке институционального развития на втором и третьем уровнях управления и меры поукреплению вертикали власти должны сопровождаться региональными реформами,проводимыми с учетом необходимости соблюдения баланса полномочий между центром ипериферией и гармонизации регионального и федерального законодательства, а также среформами на уровне местного самоуправления, особенно в области управлениягосударственными финансами.

Органы управления

2. Российская Федерация является демократическим федеративным правовым государствомс республиканской формой правления (статья 1 Конституции РФ (одобренной на референдуме12 декабря 1993 года), в котором реализуется принцип разделения власти и главой государстваявляется президент. В Статье 3 Конституции предусматриваются свободные выборы, аСтатья 13 гарантирует многопартийную систему3. В Законе о статусе судей 1992 годаустанавливается независимость судебных органов. Конституция предусматривает двухпалатныйзаконодательный орган (Федеральное собрание, состоящее из нижней палаты –Государственной Думы и верхней палаты – Совета Федерации) и сильную исполнительнуювласть. Президент наделен широкими полномочиями, в том числе правом издавать юридическиобязательные указы и распоряжения, назначать высших членов судебной и исполнительнойветвей власти и – в определенных обстоятельствах – распускать Думу. Президентские указы ираспоряжения, как и другие законы, могут быть обжалованы в Конституционном суде. Послевступления В.В. Путина в должность президента в мае 2000 года политическая ситуациястабилизировалась, а между Думой и Президентом наладилось более конструктивноесотрудничество.

3. В Российской Федерации три уровня власти: i) центральное правительство (федеральныйуровень); ii) второй уровень, состоящий из 89 субъектов Федерации (региональный уровень) –области, автономные области, республики, автономные республики, национальные республики,края и округа, которые большей частью имеют единообразные бюджетные отношения сфедеральным правительством; iii) третий (районный) уровень включает районы (города ипоселки), находящиеся в подчинении у второго уровня власти. Каждый субъект Федерацииимеет свою собственную исполнительную власть: президенты республик и губернаторы краев и

3 В российской системе избиратели отдают два голоса на федеральных выборах в Госдуму: один за кандидата поместному избирательному округу и один за политическую партию или объединение. Половина из 450 мест вГосдуме заполняется путем прямого голосования, а другая половина – депутатами от партий и объединений,преодолевших 5-процентный барьер, в соответствии с числом полученных голосов. Хотя в президентских выборах2000 года и в парламентских выборах 1999 года приняли участие более 60 процентов избирателей, фактическаячисленность членов политических партий очень невелика. Главную роль на политической арене играютконкретные личности, и многие партии формируются вокруг одного человека или группы лиц.

областей избираются всенародным голосованием, при этом избирательное законодательство вкаждом регионе имеет свои отличия.

4. Несмотря на формально федеративный характер системы, унаследованной после распадаСоюза Советских Социалистических Республик (СССР), на практике официальные отношениямежду тремя уровнями власти по-прежнему оставались в рамках в высшей степеницентрализированной унитарной системы правления. Согласно Статье 5 Конституции, все89 субъектов имеют одинаковый статус, однако ряд двусторонних договоров о разграниченииполномочий, заключенных Федерацией со многими из ее 89 субъектов, обусловили на практикесущественные институциональные и административные различия между ними.

Укрепление контроля со стороны Центра

5. В 2000 году указом президента страна была поделена на семь федеральных округов. Врамках этой организационной реформы был собран новый Государственный Совет РоссийскойФедерации. Его руководящим органом является президиум, семь членов которого представляютновые федеральные округа и персональный состав которого определяется и назначаетсяпрезидентом. Этот процесс реорганизации (новые округа создавались в качестведополнительного уровня федеральной власти, но с крайне ограниченными правами ифункциями) рассматривается как часть стратегии Путина по укреплению государства иусилению контроля со стороны федерального правительства над региональными органамивласти. Исторический опыт показывает, что слабая система централизованного контроляспособствует закреплению доминирующей роли структур власти губернаторов и местных элит.

6. Идея восстановления сильного российского государства находит поддержку убольшинства населения и рассматривается самыми разными аналитиками как единственныйпуть преодоления трудностей постсоветской эпохи4. В частности, возобновление контроля состороны центра считается необходимой предпосылкой успеха Кремля в борьбе за власть солигархами – крупными предпринимателями, обладающими большой непосредственнойвластью в экономике и значительным косвенным влиянием в политике. Олигархисформировались на ранних этапах переходного периода и считаются одним из основныхпрепятствий на пути дальнейшей демократизации в России.

Экономические перспективы и реформирование государственного сектора

7. Благодаря стремительному росту валового внутреннего продукта (ВВП), улучшениюсобираемости налогов, чрезвычайно высокому уровню мировых цен на нефть и относительноэффективной политике в отношении курса рубля макроэкономическая ситуация в Россиипредставляется благополучной. В нынешних условиях правительство должно обеспечитьперевод государственных финансов и задолженности на стабильную долгосрочную основу вцелях достижения устойчивой стабилизации. Для этого потребуется, наряду с другими мерами,

4 Эта эпоха характеризуется следующими чертами: различная степень приверженности реформам средиполитического руководства, что нередко приводило к принятию противоречивых решений и мер в областиэкономической политики; недостаточно развитое законодательство и система управления государственнымифинансами; распространенная система неплатежей в масштабах всего государственного/частного сектора прибольшом числе непрозрачных операций (взаимозачетов и бартерных сделок); снижение объема иностранныхинвестиций; повсеместные задолженности по зарплате и пенсиям; значительный объем теневой экономики;неустойчивость и неэффективность банковской системы; широкое распространение коррупции практически во всехсекторах экономики (см. также вставку "Государственное управление и коррупция").

укрепление экономической политики и усиление контроля за исполнением бюджета, в томчисле контроля за финансами государственного сектора, который включает бухгалтерский учет,финансовую отчетность, а также внутренний и внешний аудит.

8. Настоящий документ по ОНСФП, сфера которого ограничивается рамками федеральногоуровня, анализирует работу, ведущуюся в области контроля за исполнением государственногобюджета, бухгалтерского учета и финансовой отчетности, казначейской системы, механизмоввнутреннего контроля, внутреннего и внешнего аудита. Рекомендации, предлагаемые по этимобластям и в отношении портфеля возможных фидуциарных операций, следует рассматривать вболее широком контексте реализации программы повышения эффективности государственныхрасходов, разработанной российским Министерством финансов, и других сопутствующих мерпо реформированию государственного сектора.

9. В Стратегии содействия стране (ССС), представленной в 1999 году, и в отчете о ходереализации ССС 2001 года значительное внимание уделялось управлению государственнымсектором, повышению эффективности руководства и степени ответственности; при этомпризнавалось, что институциональные барьеры и ограниченность потенциала ключевыхучреждений государственного сектора служат тормозом для экономического роста иэкономических преобразований. В частности, в отчете о ходе реализации ССС подчеркивалосьзначение, которое Всемирный банк придает правительственной программе экономическогоразвития на 10 лет – "Основные направления социально-экономического развития РоссийскойФедерации на долгосрочную перспективу", которую обычно называют "Докладом Грефа" (пофамилии министра экономического развития и торговли).

10. Реформы, направленные на повышение прозрачности и ответственности в областибюджетно-налогового управления, фактически требуют достижения полного охвата и контролянад бюджетом, а также наличия устойчивых систем учета и аудита. Правительство твердонамерено совершенствовать управление бюджетно-налоговой сферой путем укрепления ролиФедерального казначейства. Для завершения процесса встраивания государственных расходов врамки учета и отчетности казначейской системы – в целях обеспечения последовательностиучета и финансовой отчетности в государственном секторе в целом – потребуются новыекапиталовложения и дальнейшие усилия. В Российской Федерации налажен стабильныйпроцесс исполнения бюджета, который необходимо дополнить более четкими установками приразработке экономической политики и формировании бюджета, процедурами мониторинга иоценки результатов, а также эффективным внешним аудитом и надзором со сторонызаконодательных органов.

11. Помимо этого, необходимо провести широкую реформу государственной службы длярешения проблемы параллелизма и дублирования функций в российской системегосударственного управления, упорядочения хаотичной политической среды, с которойсталкивались многие инвесторы, и согласования основных нормативно-правовых актов.Проведенный Банком в апреле 2000 года качественный анализ российской системыгосударственного управления показал, что государственный сектор имел раздутые штаты инерациональную организационную структуру, испытывал дефицит квалифицированныхспециалистов, не был ориентирован на предоставление услуг и проведение анализаэкономической политики. В 1991 году Правительство сформировало Главное управление поподготовке кадров для государственной службы (Роскадры) – специальную организацию дляподбора и ускоренной подготовки государственных служащих. Тем не менее, острая нехваткаквалифицированных государственных служащих сохранялась на всех уровнях власти.

12. В программе государственных реформ, принятой правительством в мае 2000 году,признается необходимость воспитания у государственных служащих менталитета,ориентированного на служение обществу, усиления их личной ответственности и повышенияпроизводительности труда. Для достижения этих целей следует использовать методыуправления людскими ресурсами, основанные на результатах работы и поощрении лучшихсотрудников. В настоящее время закон запрещает государственным служащим одновременнозанимать выборные посты в федеральном или местных органах власти, а при поступлении наработу государственные служащие должны предоставлять данные о своих доходах исобственности. Однако закон 1991 года, запрещающий государственным служащим заниматьсячастным предпринимательством, во многих случаях игнорируется. Одной из причин, покоторым квалифицированные специалисты не хотят работать в органах государственногоуправления, служит низкий уровень зарплаты.

13. В основу программы экономических преобразований и развития Российской Федерации,представленной в Докладе Грефа и введенной в действие в 2001 году, положеныинституциональные реформы и наращивание потенциала в государственном секторе, а такжесвязанные с этим улучшения в структуре государственного управления. В течение 2002 годаправительство выражало заинтересованность в получении от Всемирного банка помощи вобласти подготовки и исполнения бюджета. Обсуждаемые в начале 2001 года Всемирнымбанком и российскими властями новые системы и процедуры повысили эффективностьдеятельности Минфина в области планирования и контроля за исполнением федеральногобюджета. Эти вопросы вновьпривлекли к себе внимание и привели к возобновлению диалогамежду российскими властями и международными финансовыми учреждениями (МФУ), о чемсвидетельствовал беспрецедентный объем предпринятых Всемирным банком экономических иотраслевых исследований по таким направлениям, как государственные инвестиции,реформирование системы контроля за исполнением федерального бюджета, борьба скоррупцией, а также ряд крупных, находящихся на стадии разработки проектов по развитиюфинансовой сферы, реализации региональной бюджетно-налоговой реформы, модернизациисистемы налогообложения и осуществлению таможенной реформы.

II. КОНТРОЛЬ И РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТА В ГОСУДАРСТВЕННОМСЕКТОРЕ

14. При составлении государственного бюджета, учете и отчетности, как и в другихобластях, Российская Федерация применяет подход поэтапного реформирования. Решение опереходе от централизированного планирования к демократической, рыночной экономикеповлекло за собой и решение о радикальных преобразованиях в государственном секторе, вчастности,Министерстве финансов, играющем главную роль в управлении государственнымифинансами. Было признано, что государственный сектор, построенный на принципахцентрализованного планирования, не отвечает потребностям рыночной экономики, в связи с чемнеобходимы существенные институциональные реформы. В процессе экономических иполитических преобразований системы управления государственными финансами были лишенынекоторых из своих прежних функций и призваны решать новые задачи, что должно былосделать их действенным инструментом управления экономикой.

Наследие советской эпохи и достижения на сегодняшний день

15. В Советском Союзе бюджет был одной из областей государственного планирования, приэтом ассигнования определялись главным образом в натуральном, а не в денежном выражении5.Для выполнения государственных программ разрабатывались нормативы, которые служилиосновой для составления бюджета. Переход к рыночной экономике вынудил правительстворазработать новые процедуры и инструменты для подготовки, исполнения и оценки бюджета.Длительный процесс экономических преобразований и институциональной адаптации включалв себя постепенный отказ от многих методов и механизмов, характерных для экономическойсистемы, по существу основанной на бартере. Низкая собираемость налогов и использованиемеханизмов взаимозачета – списания налогов в обмен на товары и услуги – создавали условиядля нереального бюджетного планирования и разрушали систему ответственности вдеятельности разбухшего государственного сектора (включающего государственныепредприятия).

16. За 2000-2002 годы был достигнут определенный прогресс. Во-первых, федеральноеправительство резко сократило масштабы взаимозачетов, в результате увеличения притокапоступлений бюджет в последнее время стал более сбалансированным и, благодаряблагоприятной макроэкономической ситуации в стране, в настоящее время остаетсяпрофицитным. Во-вторых, усилен контроль за расходованием денежных средств. В-третьих,намного улучшились контроль и учет денежных средств из Федерального казначейства.Наконец, правительство продвинулось вперед в разграничении функций общегосударственногоуправления и функций управления отраслями экономики6. Несмотря на успехи правительства всовершенствовании систем и методов управления бюджетно-налоговой сферой, многиеотношения нуждаются в дальнейшем уточнении. Необходима также более полная информация обюджетно-налоговой деятельности. Имеющейся информации недостаточно для обеспеченияпрозрачности, подотчетности и эффективности деятельности правительства, в частности в

5 Планирование в натуральном выражении осуществлялось с помощью Системы материального продукта (СМП),которая для контроля за выполнением годовых плановых показателей использовала обследования с полнымобсчетом и процедуры сводной отчетности.6 В августе 2001 года Минфин завершил создание реестра организаций, получающих средства из бюджета.Следующим шагом будет исключение из реестра фирм и других организаций, которые не занимаются выполнениемсоответствующих функций.

отношении расходов на оборону и полного учета внебюджетных доходов, особенно насубнациональном уровне.

17. В управлении бюджетом государственного сектора остаются нерешенными следующиеключевые проблемы:

• отсутствие надлежащей основы для подготовки, утверждения, исполнения и мониторингабюджета;

• слабость макроэкономической основы, необходимой для планирования и выработкиперспективных оценок доходов и расходов;

• неудовлетворительные бюджетные классификаторы, не позволяющие проводитьнадлежащий мониторинг и вести отчетность по исполнению бюджета;

• отсутствие административного потенциала для корректировки бюджета и его приведенияв соответствие с изменяющейся ситуацией;

• отсутствие надежной, всеобъемлющей и своевременной учетной информации;• несовершенство методов управления долгом и денежными операциями, отсутствие их

связи с общим контролем исполнения бюджета;• распыление бюджетных средств среди множества счетов расходующих единиц, что ведет

к излишне высоким запасам наличных денежных средств в государственном секторе иподрывает способность правительства эффективно управлять совокупными денежнымипотоками и минимизировать привлечение средств государственным сектором.

Планирование и формирование бюджета

18. Что касается финансового планирования, то следует отметить, что уже многие годыМинистерством экономического развития и торговли (МЭРТ) и Департаментом бюджетнойполитики Минфина разрабатываются долгосрочные прогнозы. В результате была созданаоснова для выработки совокупных среднесрочных прогнозов и контрольных цифр, а такжепотенциал для подготовки кратко- и среднесрочных прогнозов и проведениямакроэкономического анализа, лежащего в основе бюджета, и их публикации в ежегодномбюджетном документе. Однако процесс подготовки бюджета характеризуется отсутствиеммеханизмов, призванных гармонизировать бюджет с макроэкономическими ограничителями.Существуют также некоторые проблемы с бюджетными классификаторами и организациейработы департамента, в частности, его взаимодействия с Федеральным казначейством.

19. Что касается бюджетных классификаций, то бюджет готовится, обсуждается иутверждается в соответствии с функциональными форматами и классификаторами, а не сполными экономическими классификаторами Государственной финансовой статистики (ГФС)7.Госдума одобряет бюджет по категориям (разделам) и подкатегориям (подразделам) бюджетныхрасходов на основе функциональных классификаторов. Затем Правительство одобряетпоквартальную разбивку бюджетных расходов.

20. Процесс подготовки бюджета в РФ организован по принципу "сверху вниз", который непредполагает проведение детального анализа программ или потребностей в расходованиисредств. Исходя из ряда параметров, таких как макроэкономические прогнозы ипрогнозируемые изменения по фонду заработной платы, Департамент бюджетной политики

7 В бюджетно-финансовом управлении есть отдел методологии бюджетных классификаторов, образованный в1998 году.

Минфина устанавливает лимиты финансирования расходов (огибающую ресурсов) длярасходующих единиц. Они, в свою очередь, составляют свои разбивки расходов на основеуказанных пределов. Этот процесс применяется ко всем гражданским министерствам, но не кМинистерству обороны (МО), которое в настоящий момент не входит в круг веденияФедерального казначейства и остается под непосредственным контролем Президента.Некоторые отраслевые отделы Минфина (например, департамент отраслевого финансирования)играют весьма активную роль на стадии формирования бюджета, собирая и обрабатываяинформацию, полученную от отраслевых министерств. Однако некоторые из них (например,департамент социальной сферы и науки) не принимают активного участия в ежегодномсоставлении бюджета или надзоре за его исполнением, а выполняют только функциисвязующего звена между Минфином и отраслевыми министерствами. Таким образом, практикапроведения консультаций, необходимых для определения размеров ассигнований, отражающихотраслевые цели и политику, развита слабо.

21. Применяя тот же подход, отраслевые министерства и другие государственныеучреждения готовили совокупный бюджетный план в рамках общего лимита, установленногодля входящих в их компетенцию расходующих единиц. Такие непрямые расходующие единицыили расходующие единицы второго уровня могли насчитывать тысячи и функционировать вусловиях слабой координации их деятельности со стороны вышестоящего министерства, как вслучае школ и других учебных заведений, образующих расходующие единицы в рамкахМинистерства образования. Потребности в финансировании сверх установленных лимитовперечислялись в специальном документе, который затем прилагался к совокупномубюджетному плану. В результате такой практики возникала острая необходимость внесенияизменений в бюджет на этапе его исполнения. Бюджетные единицы готовили свои бюджетныепланы на этапе реализации. Каждый квартал производящие расходы министерства подавалидетальные планы расходования средств в Казначейство, которое использовали их как основудля контроля за резервированием и выплатой средств. Таким образом, недостатки впланировании бюджета приводили к недостаткам в его исполнении и к значительнымрасхождениям между планами и фактическими результатами, тем самым подрывая возможностьосуществления государственной политики. В частности, политика избыточных обещаний ииспользование бюджета в качестве инструмента "управления" (принуждение к управлению врамках фактически имеющихся ресурсов, а не установление строгих бюджетных ограниченийна всех пользователей) служили основными решающими факторами возникновениязначительных задолженностей, наблюдавшихся до недавних пор.

22. Роль законодательной власти в формировании бюджета возложена на КомитетГосударственной Думы по финансам и налогам. В обязанности комитета входят:i) предоставление рекомендаций правительству по формированию бюджета; ii) экспертизапредложенного проекта бюджета и оценка последствий внесения поправок и принятия новыхзаконов для бюджета; iii) контроль за выделением бюджетных средств в течение года,предоставление рекомендаций по пересмотру, блокированию и секвестрам; и iv) проверкаотчетов об исполнении бюджета. Основной состав сотрудников комитета, занимающихсябюджетом, обеспечивает данные по бюджету и их анализ, проводит экспертизумакроэкономических допущений, лежащих в основе данного бюджета, а также оценкуотдельных программ и докладывают представителям законодательной власти о возможностяхсовершенствования их реализации. Однако отсутствует ясность относительно роли, отведеннойисполнительной и законодательной власти в формировании бюджета.

Исполнение бюджета

23. Основными недостатками в исполнении бюджета являются: недостаток средств контроляза выполнением обязательств по расходованию средств и – до недавних пор – связанное с этимчастое возникновение задолженностей по выплатам; недостаток эффективного и действенногорегулирования денежных операций, связанный с неполным охватом казначейской системой; атакже отсутствие всесторонней отчетности по выданным бюджетным средствам. ВведениеЕдиного казначейского счета (ЕКС) в Центральном банке России должно решить большинствоэтих проблем, но данный процесс еще не завершен, поэтому в промежуточный периоднеобходима дальнейшая доработка процедур исполнения бюджета.

24. В начале года, после утверждения ежегодного закона о бюджете, министерства получаютсведения о своих годовых ассигнованиях с разбивкой по квартальным и месячным платежам(исключительно в математическом выражении). В результате продолжающейся инвентаризациии категоризации получателей бюджетных средств, проводимой Минфином, было уточненоразличие между обычными бюджетными организациями и структурами, получающимигосударственные гранты, и по бюджету 2001 года постатейные ассигнования получили толькобюджетные организации, в то время как другим получателям бюджетных средств будутвыделены трансферты в виде грантов.

25. Отсутствие практики отслеживания текущих и прошлых задолженностейсвидетельствует о том, что внимание уделяется только текущему бюджетному циклу. Если покакой-либо статье образуется перерасход (заявка на денежные средства превышаетсоответствующее ассигнование), Казначейство применяет систему нормирования денежныхсредств и использует свое право приостановки всех выплат. Неоплаченные заявки переносятсяна следующий период, создавая задолженности, которые, однако, в этом качестве неучитываются. Хотя точные цифры задолженностей, порождаемых такой практикой,отсутствуют, в 2000–2001 годах объем задолженностей в целом значительно сократился8.

26. Федеральное казначейство в феврале 2001 года ввело систему регистрации контрактовдля бюджетных организаций, что стало значительным шагом вперед в области контроля надобязательствами. Начиная с бюджета 2000 года, действует система "учета обязательств"9 дляотслеживания расходов на коммунальные услуги (отопление, газ, топливо, электроэнергия,водоснабжение). Бюджетные единицы, заключающие договоры с поставщиками на суммусвыше 20 тыс. рублей, должны представить копию договора в Федеральное казначейство длярегистрации. Казначейство проверяет его на предмет согласованности с соответствующимбюджетным ассигнованием и подтверждает, что данная единица не перерасходоваларазрешенный лимит зарезервированных ей средств. Без штампа Казначейства о регистрациирасходующим единицам запрещается использовать бюджетные средства на оплату своихдоговоров.

27. Начиная с бюджета 2001 года, выручка по внебюджетным счетам регистрируется всистеме Казначейства (она остается на отдельных номинальных счетах в казначейской системе).Однако расходующие единицы продолжают использовать внебюджетные средства на покрытиесвоих текущих расходов, хотя Минфин рекомендовал использовать внебюджетные поступления

8 Задолженности по зарплате и пенсиям на федеральном уровне незначительны по объему и вызваны главнымобразом техническими причинами, например, предоставлением неточных сведений в Казначейство и задержками вобработке переводов средств на счета получателей.9 Учреждена Приказом N-806 от 15 июля 1999 года.

для покрытия капитальных затрат10. Принципы бухгалтерского учета и отчеты повнебюджетным средствам пока еще не соответствуют правилам, принятым для обычныхбюджетных средств, и при этом из-за различия в сроках и процедуре утверждениявнебюджетные средства остаются за рамками дисциплины исполнения бюджета.

28. Распоряжением правительства № 107 от 23 января 2000 года утверждается концепцияЕдиного казначейского счета (ЕКС) для доходов и расходов федерального бюджета. ВведениеЕКС является неотъемлемой частью общей стратегии дальнейшего развития системыКазначейства, устанавливающей новый порядок движения средств федерального бюджета иправила их учета. По новому Бюджетному кодексу все бюджетные организации должныоткрыть счет в Казначействе. Но самая сложная задача состоит в реализации положенийБюджетного кодекса, предписывающих более четкое определение порядка исполнениябюджета.

Управление доходами

29. С принятием Части I нового Налогового кодекса, который вступил в силу с 1 января1999 года, появилась законодательная база по всем видам налогов, а налогоплательщикамобеспечены правовые гарантии административной и судебной защиты их прав. Эта информациясвоевременно доводится до сведения населения, а документы, касающиеся Частей I и IIНалогового Кодекса, размещены на правительственном сайте. Однако совсем другое дело –обеспечение применения принятых законов на практике. Несмотря на значительные улучшенияв собираемости налогов за последние годы, налогообложение остается проблемной сферой.

30. В 2001 году российское правительство получалоет всего лишь около 15 процентов своихежегодных поступлений за счет подоходного налога, что значительно ниже аналогичногопоказателя в большинстве стран ОЭСР. Уплата налогов производилась через коммерческиебанки (с использованием платежных поручений и специальной системы кодификации), приэтом Центральный банк России выполнял функции расчетной палаты. Денежные средства исоответствующие платежные документы поступали в Казначейство, которое отслеживалоплатежи и выполняло связанные с этим функции учета и отчетности. Данные о поступленияхКазначейства охватывали: i) налоги, ii) неналоговые доходы и iii) доходы бюджетных фондов.

31. Существует порядок раздела налоговых поступлений между центром и регионами.Налогоплательщики платят налоги по месту регистрации (как частные лица или какхозяйствующие субъекты) через местные отделения федерального Министерства финансов иКазначейства. 89 субъектов Федерации (или регионов) имеют лишь ограниченные права вобласти установления налоговой базы и налоговых ставок, определяемых в большинствеслучаев центральным правительством. Центральное правительство устанавливает также нормыраздела поступлений от налога на добавленную стоимость (НДС) и налога на доходыкорпораций. Проблема заключается в конкретном толковании этих норм и правил и различии впрактике их применения региональными налоговыми инспекциями (например, в регистрацииналогоплательщиков для целей налогообложения). Иногда такое толкование является явнымнарушением законодательства. Различия в толковании, безусловно, сказываются и на точности

10 Анализ, касающийся разработки капитального и инвестиционного бюджета, представлен в исследовании,подготовленном Отделом по сокращению бедности и экономическому управлению в регионе Европы иЦентральной Азии (ЕЦА) Всемирного банка “Russia: Towards Improving the Efficiency of Public InvestmentExpenditures”, 18 сентября 2001 года.

и полноте исчисления налоговой базы и могут создавать лазейки для коррумпированныхгосударственных чиновников11.

32. До 2000 года у регионов был мощный стимул для сбора налогов в безналичной форме(посредством зачета), поскольку это означало меньшее число поступлений в форме денежныхсредств, которыми надо было делиться с центральным правительством. С 2001 года доляфедерального центра рассчитывается в процентах от общих налоговых поступлений с учетомзачетов, и этот порядок призван в значительной мере устранить стимул для регионовпроизводить безналичные расчеты, приводящие к неплатежам. В результате действия новыхположений регионы будут оставлять у себя долю денежных средств, на которую они имеютправо, но только после вычета стоимости безналичных зачетов. К тому же, согласноБюджетному кодексу, взаимное списание обязательств, создающее зачеты, не применяется коперациям с налоговыми платежами.

33. Роль, функции и полномочия в области правоприменения распределены междуМинистерством по налогам и сборам (МНС), Налоговой инспекцией, Федеральнымказначейством. и Налоговой полицией. МНС главным образом устанавливает базы и ставкиналогообложения. Функции налоговой инспекции и ее организационное устройство несколькоотличаются от указанных в классификаторе органов государственного управления. Онаполучает налоговые документы и проводит аудит налогоплательщиков за период до трехпредшествующих лет в целях проверки обоснованности и достоверности налоговых декларацийи налоговых платежей. Роль Федерального казначейства ограничивается установлениемналичия задолженностей по налогам в процессе отслеживания поступлений. Налоговая полицияв основном проводит расследования уголовных деяний до передачи дела государственномуобвинителю.

Контроль и оценка результатов

34. По состоянию на декабрь 2002 в области контроля и оценки результатов исполнениябюджета традиционно наблюдается недостаток представляемых отчетных документов побюджету. Впрограмме Минфина "Эффективность расходов" важное место отводится оценкерезультатов исполнения бюджета, введению финансовой ответственности расходующих единицза результаты своей деятельности; больше внимания уделяется предоставлению документов побюджету и созданию механизмов конкуренции за бюджетное финансирование на основаниипредлагаемых программ. Концепция эффективности расходов включала масштабные иразнообразные предложения по реформе системы контроля за исполнением бюджета.Международный опыт свидетельствует, что эффективная реализация такого бюджетногопланирования с учетом результатов деятельности достигается посредством долгосрочныхпрограмм институционального развития, важным начальным этапом которых являетсяпредварительное определение и выработка стратегии.

35. Цель программы "Эффективность расходов" состоит в повышении эффективностибюджета путем внедрения бюджетного планирования с учетом результатов деятельностипосредством заключения квазидоговорного соглашения между центральными и отраслевымиведомствами относительно результатов деятельности. Бюджетное планирование с учетом

11 Например, в виде произвольных договоренностей (налоговые органы реже проводят заочные проверки иинспекции) и/или взаимовыгодных переговоров по налоговым обязательствам, что в конечном итоге приводит ксокращению финансовых средств, поступающих государству.

результатов деятельности касается не только исполнения бюджета, но и определения целей,приоритетов и контрольных показателей на этапах финансового планирования. Поэтомуформирование и исполнение бюджета также нуждаются в совершенствовании путем введенияболее действенного контроля за исполнением бюджета и модернизации потенциала Минфина посбору данных. Достижение необходимого баланса между мерами контроля и результатамидеятельности имеет решающее значение для внедрения бюджетного планирования с учетомрезультатов деятельности. В то же время расходующие единицы должны быть включены впроцесс разработки бюджета и применять подход, основанный на учете результатов работы, какоптимальный метод управления своими ресурсами, а не как систему, навязанную имМинфином. Необходимо также рассмотреть вопрос об участии других ключевыхзаинтересованных сторон, в том числе Бюджетного комитета Госдумы и гражданскогообщества.

Рекомендации

36. Первым шагом является достижение стабильного политического согласия в вопросе оформировании бюджета и совершенствовании потенциала повседневного исполнения бюджета;только после этого центр внимания может быть перемещен на результаты работы. Приформировании бюджета главными проблемами являются: отсутствие механизмов обеспечениясогласованности с макроэкономическими ограничениями на протяжении всего процессаподготовки бюджета; слабо развитые механизмы согласования и взаимодействия в целяхопределения размеров ассигнования средств; раздробленность, возникающая в связи спревалированием внебюджетных фондов и использованием внебюджетных ресурсов; а такжеотсутствие ясности относительно роли исполнительной и законодательной власти вформировании бюджета. Таким образом, решающее значение будет иметь укреплениестратегического этапа подготовки бюджета, увязывающего в единую систему i) общиеограничители ресурсов, вытекающие из макроэкономического сценария; ii) отраслевуюполитику, задачи и контрольные показатели деятельности; и iii) предполагаемые бюджетныеассигнования на общем отраслевом/программном уровне на период, выходящий за пределынепосредственного бюджетного цикла.

37. Документ ОНСФП рекомендует усовершенствовать существующие ныне бюджетныеклассификаторы, основанные главным образом на системе Государственной финансовойстатистики, в целях разграничения функциональных и экономических классификаторов,эффективного использования последних при формировании бюджета и принятия единой,упрощенной структуры кодирования для применения ко всем статьям бюджета. В результатеповысится качество финансовой информации и будут усовершенствованы все аспектыуправления государственным сектором, особенно на субнациональном уровне12.

38. ОНСФП рекомендует развивать планирование и формирование бюджета в направлениирасширения участия и сотрудничества между Минфином и центральными министерствами иведомствами. Бюджетные единицы второго уровня, или непрямые расходующие единицы,также должны быть интегрированы в процесс принятия решения, что обеспечит болеепредсказуемые результаты и позволит избежать необходимости внесения значительных

12 Через проект Всемирного банка по региональному бюджетно-техническому содействию (РБТС). Один изкомпонентов проекта относится к оказанию помощи местным органам власти по планированию бюджета ибухгалтерскому учету, включая разработку Кодекса наилучшей практики для управления финансами нарегиональном уровне.

изменений в процессе исполнения бюджета. Бюджетные единицы должны представлятьдетальные планы расходов на этапе формирования бюджета, а не готовить их на стадииреализации, как это делается в настоящее время.

39. От структур с внебюджетными фондами следует требовать внедрения принциповбухгалтерского учета и подготовки отчетов, совместимых и консолидируемых со счетами ифинансовой отчетностью системы Казначейства. Финансовое планирование по внебюджетнымсредствам должно производиться в те же сроки, что и по государственному бюджету, а процессутверждения должен быть максимально скоординирован с утверждением государственногобюджета в целях обеспечения последовательного применения правительством дисциплиныисполнения бюджета.

40. В области исполнения бюджета важнейшая из задач, которые предстоит решить,состоит в совершенствовании инструментов и методов управления, включая содержательныеотчеты для целей принятия решений, а также в укреплении системы контроля. ОНСФПрекомендует разработать программу институционального развития Минфина, включающуюанализ процедур, применяемых сегодня при планировании и контроле за исполнениемфедерального бюджета, и осуществить меры по повышению эффективности бюджетногопроцесса, включая изменения в организационной структуре и административных/внутреннихпроцедурах, а также активное применение современных информационных технологий13.

41. ОНСФП рекомендует внесение поправок в План счетов (ПС), чтобы он полностьюотражал бюджетную классификацию и обеспечивал соответствующую базу для учета иотчетности по финансовым операциям, с четким разделением потоков средств и их запасов поразным отделам. Необходимо ликвидировать номинальные счета, создать дополнительныеконтрольные функции и укрепить механизмы отслеживания всех банковских счетов путемвключения этих счетов в бухгалтерский реестр. Конечной целью будет интегрирование Реестра(в котором фиксируется полный классификатор сделок) в Главную книгу Казначейства дляобеспечения целостности и достоверности финансовых отчетов.

42. ОНСФП рекомендует последовательное расширение ныне существующей неполнойсистемы контроля за обязательствами с целью обеспечения охвата всех видов затрат. В идеалевсе контракты, независимо от их суммы, должны регистрироваться в Казначействе, посколькусистему релевантного и эффективного контроля над обязательствами можно обойти,разукрупнив контракты так, чтобы их стоимость была ниже контрольного порога14.Совершенствование учета обязательств будет содействовать совершенствованию управленияденежными средствами и связанных с этим механизмов контроля, а также расширению охвата иповышению надежности функций финансового учета и отчетности.

43. Как только будет достигнут устойчивый политический консенсус относительноформирования бюджета и сформирован необходимый потенциал для рутинного исполнения

13 Недавно Всемирным банком был инициирован Проект государственной статистической системы, направленныйна улучшение качества финансовой статистики правительства и составления Общего правительственного счета вСистеме национальных счетов.14 Распространение контроля над обязательствами на все контракты – долгосрочная перспектива для Казначейскойсистемы, чей сегодняшней потенциал недостаточен для ее реализации; даже в среднесрочной перспективе этопотребовало бы отвлечения ресурсов от системных усовершенствований, осуществляемых за счет расширенияказначейской системы. Кроме того, могут потребоваться изменения в бюджетном/гражданском законодательстве,внесение которых может оказаться проблематичным.

бюджета, появится возможность рассмотрения мер по совершенствованию результатовдеятельности – введения финансовой ответственности расходующих единиц за результатысвоей деятельности, сосредоточения внимания на предоставляемых бюджетных документах исоздания механизмов конкуренции за получение бюджетного финансирования. Укреплениесвязи между бюджетами и результатами работы будет во многом зависеть от предварительныхмер по укреплению взаимосвязи между бюджетами и фактическими расходами.

44. С целью укрепления бюджетной системы в целом ОНСФП рекомендует, чтобыпроведение реформ Минфином и центральными ведомствами в области формирования иисполнения бюджета сопровождалось реформами в области оценки и надзора за исполнениембюджета за рамками рассмотрения исполнительной и особенно законодательной властью,внешнего аудита и усиления роли гражданского общества. Вовлечение в процесс надзорабольшего числа участников предполагает: i) организацию эффективных независимыхфинансовых аудитов Счетной палатой (рассматривается в разделе V ОНСФП); ii) созданиемеханизмов для проведения консультаций с ключевыми заинтересованными сторонами (в ихчисле промышленные, банковские и профсоюзные объединения, средства массовойинформации, НПО, МФУ и донорское сообщество); iii) регулярную публикацию отчетов ианалитических материалов по бюджету в доходчивой и доступной для населения форме.

45. Расширение масштабов бюджетного процесса потребует осуществления программы"Эффективность расходов", включающей дальнейшую разработку базовых процессовсоставления и исполнения бюджета и использование казначейской системы в рамкахБюджетного кодекса. Банк получил запрос об оказании содействия и предоставлениирекомендаций по вопросам составления и исполнения бюджета. Они содержатся в документеВсемирного банка "Issues in Budget Management Reform" (Проблемы реформирования методовсоставления и исполнения бюджета). В этом документе в общих чертах изложены необходимыеосновные шаги и меры: i) включение функций анализа расходов в процесс подготовки новогобюджетного цикла; ii) рассмотрение существующих в бюджете обязательств, превышающихвозможности, и установление базового уровня обязательств по расходам на осуществлениеэкономической политики в ходе работы над бюджетом; iii) классификация бюджетныхучреждений в процессе продолжающейся проверки министерств, расходующих бюджетныесредства; iv) определение последовательности мер по реформированию методов составления иисполнения бюджета в рамках более широкого плана реализации концепции "Эффективностирасходов".

III. СИСТЕМА КАЗНАЧЕЙСТВА

46. В 2000-2001 годах были достигнуты значительные результаты в создании в РФсовременной и эффективной системы федерального казначейства. Существующие системыспособны обеспечить минимальную информационную поддержку, необходимую дляосуществления важнейших функций казначейства, и в настоящее время эта система временнорасширяется. Следующий этап состоит во внедрении полного комплекса казначейских функций,первым шагом на пути к которому явилось утверждение в январе 2000 года концепции Единогоказначейского счета (ЕКС) для учета доходов и расходов федерального бюджета.

47. Значение развития системы казначейства уже отмечалось в экономических и отраслевыхисследованиях Всемирного банка (ЭОИ), в частности в докладе 1996 года "Об управлениибюджетом в России", в котором содержится широкий обзор приоритетных задач по управлениюгосударственными финансовыми ресурсами и подчеркивается ключевая роль, которую должнасыграть современная казначейская система в рамках общей программы необходимых реформ.Управление по бюджетным вопросам Международного валютного фонда (МВФ) подготовилодоклад о системе управления финансовыми ресурсами ("Управление государственнымифинансовыми ресурсами: основные проблемы и возможные пути совершенствования", февраль1998 года) с подробными рекомендациями по казначейским системам, которые до сих поршироко используются в работе по совершенствованию системы российского Федеральногоказначейства. В России также постоянно работает советник МВФ по вопросам деятельностиказначейства. В изданном в 1998 году документе Всемирного банка по вопросам бюджетно-налоговой политики рекомендовадлось уделить первоочередное внимание работе по развитиюказначейства, особо отмечается необходимость совершенствования информационных систем иреализации широкой программы обучения и повышения квалификации сотрудников.

48. Внедрение функций казначейства в полном объеме, таких как ведение учетаобязательств, Главной книги Казначейства и комплексной отчетности, – длительный процесс,который получит поддержку в рамках Проекта развития казначейства, разработанногосовместно Министерством финансов РФ и Всемирным банком. Проект развития казначействапризван обеспечить поддержку важнейшим институциональным реформам и реформамоперационной деятельности, направленным на улучшение ситуации в области управлениягосударственными финансовыми ресурсами, в первую очередь на достижение прозрачностиадминистративно-хозяйственной деятельности. Правительство твердо намерено реализоватьэтот проект, так как сознает важность создания эффективно действующего Казначейства дляобеспечения потребностей управления государственными финансовым ресурсами в условияхрыночной экономики. Правительство также намерено осуществлять становление системыказначейства в тесном сотрудничестве со Счетной палатой – высшим ревизионным органом –для обеспечения согласованного развития собственных информационных систем и повышенияквалификации сотрудников Счетной палаты.

Наследие советской эпохи

49. При советском строе центральный банк (Госбанк) и в более широком плане весьбанковский сектор фактически являлись казначейством государства. Разрешения нарасходование средств распределялись на основе подробного плана затрат (сметы), в которомобычно указывалось, какие суммы те или иные ведомства имели право израсходовать заопределенный период на приобретение определенных товаров и услуг. Средства на

финансирование этих расходов ежеквартально переводились на банковский счет, которымраспоряжалась та или иная бюджетная расходующая единица (один из государственных банков,специализировавшийся на осуществлении этих платежей). Процесс осуществления платежаначинался с оформления платежного поручения бюджетной единицей, в котором подробноуказывались назначение и характер расходования средств (они обозначались определеннымикодами в соответствии с бюджетными классификаторами). При прохождении платежногопоручения через центральный банк или специализированные банки проверялось соответствиепоручения смете, и платеж осуществлялся наличными или безналичным переводом средств надругой банковский счет. Это звено, игравшее важную роль в условиях плановой экономики всилу особенностей распределения и использования материальных и финансовых ресурсов, былоупразднено в 1992 году, когда кассовое исполнение бюджета впервые увязало оплату расходов сфактическими показателями инкассируемых денежных средств.

Казначейские операции в 2000-2002 годах

50. С момента учреждения Федерального казначейства в 1992 году как департамента всоставе Министерства финансов оно обеспечило внедрение системы управления исполнениембюджета. Система казначейства имеет вертикальную организационную структуру: Главноеуправление федерального казначейства находится в Москве, 89 филиалов имеются нарегиональном уровне (в областях) и около 2150 отделений на местном уровне в районах.Федеральное казначейство (ФК) оказывает основные посреднические услуги государственнымучреждениям, а также исполняет ключевые функции управления. Некоторые важнейшиеэлементы современной казначейской системы уже внедрены в отношении системы платежей,движения денежных средств и регулирования денежных операций, в частности:

• бюджетные ассигнования, выделяемые министерствам и другим расходующимединицам, учитываются в казначейской системе;

• лимиты расходов министерств утверждаются Минфином, а лимиты расходоврасходующих единиц в составе министерств – соответствующим головнымминистерством;

• расходные операции значительной части расходующих единиц, финансируемых изсредств федерального бюджета, проводятся через соответствующий филиалказначейства, откуда они направляются в филиал Центрального банка России (ЦБ), еслиэто операции областного уровня, либо, если речь идет об операциях местного уровня, гденет филиалов ЦБ, – в местное отделение Сбербанка – крупнейшего государственногобанка с разветвленной сетью отделений на местах;

• в различных филиалах ЦБ и Сбербанка открыты казначейские лицевые счета длярасходующих единиц;

• прежде чем направлять расходные операции на оплату в соответствующие филиалы ЦБ иСбербанка, Федеральное казначейство проверяет соответствие израсходованных средствсумме бюджетных ассигнований и утвержденным лимитам затрат данной расходующейединицы;

• налоговые поступления помещаются на соответствующий счет в ЦБ, и Казначействоинформируется о суммах поступлений. Казначейство информирует Государственнуюналоговую службу (ГНС) о суммах, поступивших от различных налогоплательщиков (изразличных источников налоговых поступлений).

51. В настоящее время для осуществления функций Казначейства используется рядспециально разработанных компьютерных программ. К середине 2002 года во всех областныхотделениях и более чем в 90 процентах районных отделений Казначейства были внедреныбазовые автоматизированные системы информационного обслуживания. Эти системыиспользуются для осуществления следующих функций: а) для учета смет затрат, полученных отминистерств и других расходующих единиц; b) для учета и обработки операций пораспределению средств, направляемых из Минфина отраслевым министерствам и из отраслевыхминистерств подведомственным им структурам; с) для обработки платежных поручений,поступающих от расходующих единиц в местные отделения Казначейства. Однако важнейшаяфункция данной системы связана с контролем средств, выделенных Минфином расходующимединицам той или иной категории: система проверяет наличие средств, затем осуществляетисполнение платежного поручения из средств казначейских счетов, находящихся в местномотделении ЦБ или Сбербанка. Все учреждения Казначейства используют единую системукодификации и классификации и отчитываются перед Главным управлением Федеральногоказначейства.

52. Система способна принимать платежные требования и сметы затрат расходующих единицв электронном виде, но в целом этот механизм пока не задействован, так как расходующиеединицы не располагают необходимым оборудованием для подготовки этих документов всоответствующем электронном формате, обеспечивающем их дальнейшую обработку системой.Каналы передачи данных между отделениями Казначейства и расчетно-кассовым центром всистеме ЦБ, через которые передаются платежные поручения в ЦБ, в основномавтоматизированы. При проведении подобных операций Казначейство является для ЦБ простоочередным банком-клиентом в рамках действующей системы платежей, а соответствующееотделение Казначейства имеет специальный компьютер и программы ЦБ, которыеобеспечивают возможность использования электронной подписи и надежную защитупередаваемых данных. В тех районах, где эти средства отсутствуют, платежные порученияпредставляются в банк в виде печатных документов. Для зачисления денежных средств такжеиспользуется автоматизированная система по приему приходных операций из областныхфилиалов ЦБ и учету и хранению необходимых данных.

53. В ЦБ действует система безналичных расчетов, состоящая из региональных расчетно-кассовых центров и общенационального расчетно-кассового центра в Москве.Неавтоматизированные расчетно-кассовые операции по-прежнему используются довольношироко, что приводит к задержкам платежей. ЦБ планирует создать современную системурасчетов в режиме реального времени, но конкретные сроки ее создания пока не определены.Кроме того, ЦБ проводит работу по расширению возможностей банковской системы поосуществлению электронных платежей, включая признание электронных подписей, применениекоторых не предусмотрено действующим законодательством.

Проект создания Единого казначейского счета и развития казначейской системы

54. В аналитическом докладе 1998 года МВФ дает рекомендации по внедрениюцентрализованной системы казначейства, предполагающей размещение всех государственныхденежных средств на Едином казначейском счете (ЕКС) в ЦБ, с открытием субсчетов врегиональных филиалах ЦБ. При этом предполагается, что банковские счета расходующихединиц будут закрыты, а все поступления и платежи будут проходить через Казначейство,которое будет контролировать ЕКС и обеспечивать соответствие расходов бюджетнымассигнованиям. Учреждение ЕКС представляет собой неотъемлемую часть общей стратегии

дальнейшего развития системы Казначейства, связанной с введением новых процедур движениясредств федерального бюджета и правил учета. 23 января 2000 года концепция ЕКС былаодобрена в отношении расходов и поступлений федерального бюджета (РаспоряжениемПравительства РФ № 107), а ее комплексная реализация будет проводиться при поддержкеМинфина в рамках его проекта по развитию системы казначейства, финансируемого по линииВсемирного банка.

55. Централизованная модель была направлена на решение важнейших проблем прежнейсистемы, в рамках которой Минфин периодически перечислял средства на счета расходующихединиц, которые непосредственно осуществляли платежные операции со своих собственныхсчетов. В результате использования такой схемы на счетах расходующих единиц моглинакапливаться значительные нереализуемые средства, в то время как государство моглоиспытывать общий дефицит денежных средств, что приводило к необходимости новыхзаимствований и (или) к задержкам платежей. Кроме того,Минфин не имел возможностиуправлять этим процессом, обеспечивая соответствие государственных расходов расходующихединиц утвержденным бюджетным ассигнованиям, и не располагал своевременнойинформацией о поступлениях и расходах, что позволило бы ему надлежащим образомисполнять функции по контролю за бюджетными средствами.

56. Проект развития системы Казначейства призван содействовать развитию соответствующихинституциональных и организационных механизмов для проведения казначейских операций, атакже предоставлять техническую помощь, компьютерное оборудование и программы,обеспечивать обучение работников, что позволит государству разработать, опробовать ивнедрить системы, процедуры, технологии, нормативы и обучающие программы, связанные сисполнением бюджета, деятельностью Казначейства и управлением денежными средствами. Сточки зрения конфигурации системы проект предусматривает внедрение распределенныхприкладных систем, обеспечивающих возможность обработки и проведения операций на всехузловых точках сети, то есть в областных и районных отделениях Казначейства. Этиучреждения будут проводить приходно-расходные операции и передавать информацию наследующий уровень системы. По мере совершенствования телекоммуникационнойинфраструктуры система казначейства сможет развиваться в направлении большейцентрализации, с сокращением числа узловых точек проведения операций и с возможностьюдоступа к ним через выделенные линии связи или через виртуальную частную сеть (ВЧС).

57. Было принято решение действовать поэтапно, начиная с совершенствования и расширениябазовых систем, используемых в рамках структуры Казначейства в 2000-2001 гг. (ониобеспечивают возможность реализации лишь части функций, которые должна исполнятьсистема казначейства с полным комплексом функциональных возможностей), а затемпереходить к созданию полномасштабной системы, основанной на более современныхтехнологиях и процедурах, после того как соответствующие органы исполнения бюджета и ихсотрудники освоят особенности функционирования временных систем и связанные с этимизменения в организации работы. Основные шаги в этом направлении: а) расширить зону охватаи возможности имеющихся прикладных программ и дополнительного оборудования;b) провести институциональный анализ системы Федерального казначейства; с) разработатьполномасштабные системы казначейства и соответствующие процедуры; d) приобрести илиразработать новые прикладные компьютерные программы; e) осуществить экспериментальноевнедрение новых систем на отдельных участках; f) обеспечить распространение новых систем вмасштабах всей страны. Системы могут быть полностью введены в действие не ранее 2004–2005 годов.

58. Таким образом, основные проблемы, сохраняющиеся в области становления системыказначейства, можно поделить на две группы: i) расширение зоны охвата системы Казначейства;ii) совершенствование механизмов, функций и процедур системы Казначейства. Однако даннаяпрограмма предусматривает значительное расширение масштабов казначейских операций,которому будут препятствовать существенные ограничения, связанные с масштабами исложным характером необходимых инвестиций, необходимостью технических и процедурныхпреобразований, соответствующими вопросами учета и отчетности, технической подготовкойсотрудников и высокими стандартами качества обслуживания. Проблемы, связанные с этимисдерживающими факторами, будут решаться в рамках Проекта развития системы казначейства.

Оперативные меры по расширению возможностей системы

59. Действующие механизмы способны обеспечить минимальную информационнуюподдержку, необходимую для осуществления основных функций казначейства. Но дляреализации всего комплекса функций системы казначейства в рамках проекта Минфина поразвитию системы казначейства потребуется определенное время. Для обеспеченияобоснованной поддержки Федерального казначейства уже в ближайшей перспективе требуетсяпроведение оперативных мер по расширению функциональных возможностей существующихмеханизмов, в частности, совершенствование бюджетной отчетности и консолидация бюджетов,обеспечение соблюдения лимитов расходования бюджетных средств, исполнение основныхбухгалтерских функций, а также совершенствование операционных процедур, связанных ссистемами, используемыми в настоящее время, на период разработки и внедрения казначейскойсистемы с полным комплексом функциональных возможностей.

60. Оперативные меры по расширению функциональных возможностей системыпредусматривают включение в систему: i) расчетных операций Министерства обороны,ii) таможенных поступлений, iii) внебюджетных фондов, iv) внебюджетных счетов. Эти мерырассматриваются в последующих разделах настоящего документа. Деятельностьгосударственных предприятий остается вне системы казначейства.

Включение в казначейскую систему расчетных операций Министерства обороны

61. Между Министерством обороны (МО) и Федеральным казначейством (ФК) достигнутадоговоренность о реализации опытных проектов по проведению платежных поручений МОчерез систему казначейства на условиях соблюдения особого режима конфиденциальности,использования выделенных ЛВС, защищенных каналов связи и специальных банковскихпроцедур. Перевод расчетных операций МО в систему казначейства осуществлялся в два этапа.На первом этапе в Главном управлении Федерального казначейства был открыт специальныйсчет для перевода бюджетных ассигнований нижестоящим подразделениям. Кроме того, в сферудействия системы казначейства были включены централизованные закупки и другиецентрализованные расходы МО (операции первого уровня), которые оплачиваются со счета,открытого в Управлении ФК по городу Москве, с постепенным переводом в системуказначейства всех платежей подразделений и ведомств следующего уровня (операции второгоуровня). Второй этап, предусматривающий включение в систему казначейства платежныхопераций подразделений третьего уровня и нижестоящих подразделений по всей стране (то естьдополнительно 5000 расходующих единиц и около 15 тысяч счетов), был завершен в 2001 году.Начиная с бюджетного цикла 2002 года, все расходующие единицы МО находятся в системеказначейства, которой были переданы функции МО, связанные с исполнением бюджета. Для

обеспечения надежной защиты информации, которой обмениваются расходующие единицы иФК, а также ФК и отделения ЦБ, необходимо усовершенствовать компьютерное обеспечениесистемы. Увеличение нагрузки, возможно, потребует модернизации компьютеров,установленных в отделениях Казначейства, осуществляющих такие платежные операции.

Включение в систему ФК таможенных поступлений

62. Что касается бюджетных поступлений, с конца 2000 года в систему казначействапереведены счета Государственного таможенного комитета (включая счета, на которыеторговые организации переводят авансовые суммы на оплату таможенных пошлин). Участие вэтой работе аккредитованных коммерческих банков ограничено предоставлением гарантийплатежей или открытием аккредитивов для иностранных торговых компаний в целях уплатытаможенных пошлин. Налоги на фонд заработной платы теперь собирают органы налоговойслужбы, хотя имеются некоторые проблемы координации деятельности налоговых органов иорганов социального страхования по осуществлению данной реформы.

Включение в систему ФК внебюджетных фондов

63. Правительством РФ приняты меры по переводу большей части внебюджетных фондов вбюджет и по прекращению выделения средств для остальных внебюджетных фондов15. Всевозрастающий объем средств внебюджетных фондов переводится в бюджет, а большинствосамих внебюджетных фондов упразднены или включены в бюджет, в том числе Фондподдержки занятости и Государственный дорожный фонд (хотя на региональном уровнепоследний по-прежнему является внебюджетным фондом). Финансирование этих фондов теперьотражается в обычных статьях под соответствующим бюджетным классификатором. Внастоящее время существуют только три внебюджетных фонда – Пенсионный фонд, Фондсоциального страхования и Фонд медицинского страхования, учитывая специализированныйхарактер и роль которых, их включение в бюджет и в сферу деятельности казначейства непредусматривается. Однако в рамках реформы Плана счетов государственные внебюджетныефонды будут использовать те же бюджетные классификаторы, что и бюджетные организации,что позволит достичь необходимой консолидации государственных счетов в системефинансовой отчетности, которая может быть обеспечена приблизительно к 2005 году.

Закрытие внебюджетных счетов

64. Многие бюджетные организации пополняют свои финансовые ресурсы за счеткоммерческой и прочей доходной деятельности, в результате которой образуютсявнебюджетные доходы. Если учреждение официальных внебюджетных фондов регулируетсяопределенными законодательными актами, то вопросы получения и использованиявнебюджетных поступлений регулируются достаточно общими положениями Гражданскогокодекса. Бюджетные организации обязаны представлять ежеквартальные отчеты о доходах откоммерческой деятельности, и все внебюджетные счета организаций, финансируемых изфедерального бюджета, постепенно переводятся в систему казначейства, однако учитываютсяотдельно от бюджетных счетов. Имеются данные о том, что внебюджетные счета некоторых

15 Бюджетом на 2001 год было предусмотрено прекращение резервирования средств для Экологического фонда,Фонда Федеральной налоговой полиции, Государственного фонда борьбы с преступностью, Фондагеологоразведочных работ, Фонда поддержки военной реформы, Фонда защиты биологических ресурсов, Фондазащиты водных ресурсов и Фонда контрольно-ревизионных органов Минфина.

организаций пока не переведены в систему казначейства, но это является нарушениемзаконодательства, и рано или поздно эти счета будут закрыты.

65. Закрытие внебюджетных счетов приводит к нескольким юридическим иинституциональным последствиям. Некоторым учреждениям право на ведение внебюджетнойдеятельности предоставлено законом, и Минфин готовит поправки в соответствующеезаконодательство. Поскольку Казначейство столкнулось с проблемами в связи со счетами, покаеще не включенными в его сферу деятельности, при получении банковских отчетов повнебюджетным счетам (так как, по мнению банков, предоставление таких отчетов привело бы кнарушению конфиденциальности банковских операций), в конце 2001 года разрабатывалисьпоправки в закон о банковской деятельности с целью обеспечить возможность предоставлениятакой отчетности. Рассматривается такой вариант решения, как выделение текущейвнебюджетной деятельности в отдельное коммерческое предприятие или какую-либокоммерческую операцию. Процессы, происходящие в этой области, также относятся квнебюджетной деятельности региональных и местных органов власти16. Осуществляетсямодернизация казначейских информационных систем для обработки дополнительных операций,связанных с переводом в казначейство внебюджетных счетов.

Рекомендации

66. Разработка и внедрение системы Казначейства с полным комплексом функциональныхвозможностей займет несколько лет; указанная система может быть введена в действие вполном объеме не раньше 2004-2005 года. На период до реализации более широких инициатив иреформ, как институциональных, так и технических, предусмотренных проектом становления иразвития системы казначейства, осуществляемого при содействии Всемирного банка, ОНСФПрекомендует правительству принять неотложные меры по внедрению усовершенствованнойсистемы контроля за расходами, которая должна включать следующие элементы: i) контроль заплатежными обязательствами; ii) замену системы нормированного выделения денежных средствболее упорядоченными и эффективными механизмами управления денежными средствами;iii) внедрение надежной системы бухгалтерского учета государственных операций. В то жевремя необходимо расширять и углублять сферу деятельности Казначейства.

67. ОНСФП рекомендует распространить контроль казначейства за платежнымиобязательствами на все статьи экономической классификации расходов, с осуществлениемконтроля над объектами надзора и договорами на суммы, превышающие установленныелимиты. Вместо действующих недельных лимитов расходования денежных средств необходимоввести финансирование установленных месячных лимитов платежных обязательств на основепрогнозируемых денежных поступлений. Комплексное осуществление указанных мер позволитсущественно улучшить управление денежными средствами и сократить число разовыхпроизвольных корректировок бюджета в ходе его исполнения, которые зачастую носятнепрозрачный характер.

68. Немаловажным достижением станет усовершенствование контрольных механизмов,которые позволят казначейству эффективно распоряжаться денежными средствами и

16 Постановлением № 1001 субъектам Российской Федерации рекомендовано принять на своем уровне те же меры,которые предусмотрены в отношении федеральных органов, и соответствующие рекомендации предусмотреныЗаконом о бюджете на 2001 год. Мэрия г. Санкт-Петербурга уже перевела свои внебюджетные фонды на обычноеказначейское обслуживание.

имуществом государства. Необходимые контрольные механизмы включают: i) механизмыфинансового контроля за поступлениями (например, получение и хранение доходов, включаядоговоренности с банками); ii) процедуры осуществления расходов в виде а) механизмовпредварительного контроля предполагаемого исполнения бюджета (например, контроль заплатежными поручениями и обеспечение соответствия запросов бюджетным ассигнованиям вотношении капитальных и периодических затрат), а также b) механизмов анализа фактическихпоказателей (например, сверка документов о получении товаров и услуг). Некоторые изуказанных сдержек и противовесов впоследствии будут включены в систему казначейства(например, использование электронных переводов вместо перевозки денежной наличности,регистрация договоров и указание наименования и этапа платежа). Однако некоторые изтребуемых новых механизмов управления, в частности механизмы, связанные с независимойпроверкой адекватности процедур, надежности информационных технологий, прочности иправомерности административных структур в целом, а также гарантий сохранности финансовыхресурсов и имущества расходующих единиц, требуют создания современных механизмоввнутренних ревизий, действующих с учетом факторов риска, в Минфине и других федеральныхорганах, особенно в Министерстве по налогам и сборам и в Государственном таможенномкомитете (см. раздел V настоящего отчета).

IV. БУХГАЛТЕРСКИЙ УЧЕТ И ФИНАНСОВАЯ ОТЧЕТНОСТЬГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА

69. Точная бюджетно-налоговая отчетность с указанием фактических показателей затекущий и предыдущие годы рассматривается как необходимый инструмент, позволяющийруководству Минфина получать сведения, которые требуются для принятия решений иадминистративного контроля, а также для формирования бюджета на последующие годы.Проект Минфина по развитию казначейской системы предусматривает разработку иразвертывание информационной системы управления финансами (ИСУФ), которая и будетобеспечивать предоставление необходимой информации. Развитие системы казначейства ужесегодня ведет к своевременности и повышению эффективности учета и отчетности, а такжеобеспечивает полный контроль Минфина над этими важнейшими средствами управления.Минфин постоянно проводит работу по совершенствованию действующей системы, вчастности, в 2000 году впервые был подготовлен балансовый отчет об исполнениифедерального бюджета, разрабатываются планы подготовки квартальных и годовыхфинансовых отчетов об исполнении федерального бюджета.

70. В то же время своевременное предоставление достоверных данных об итогах исполнениябюджета, возможность общественного контроля за финансовыми показателями, включая ихподтверждение по итогам внешних аудитов, будет способствовать повышению прозрачности ифинансовой ответственности, что позволит заложить прочный фундамент реального управлениягосударственными финансовыми средствами, послужит укреплению стимулов к более точномусоблюдению интересов государства и общества. В настоящее время правительство обязанопредставлять в парламент только годовой отчет об исполнении бюджета. Окончательный отчетпредставляется в парламент в течение 12 месяцев после окончания отчетного года и проверяетсяСчетной палатой. Когда Бюджетный кодекс полностью вступит в силу, появится более прочнаяоснова для обнародования всесторонней информации об операциях с государственнымифинансовыми средствами, так как Бюджетный кодекс предусматривает внесение вГосударственную Думу консолидированного бюджета вместе с проектом закона о федеральномбюджете на следующий год.

Наследие советской эпохи

71. При советском строе важную роль в ведении счетов государственного сектора игралабанковская система. Через сеть региональных отделений эта система осуществляла не толькораспределение денежных средств, но и учет государственных доходов и расходов, параллельнос учетом, который вели министерства. Одно из преимуществ прежней системы состояло в том,что банки были реально заинтересованы в тщательной проверке поступающих заявок нарасходование средств и в оперативной передаче соответствующей информации в центральныеорганы (в Госбанк) в целях получения компенсации за предоставление беспроцентногофинансирования государству. При прежней системе ЦБ получал ежемесячные отчеты обюджетных операциях по разделам с подробнейшей постатейной разбивкой.

72. Некоторые методы работы, применяемые на момент подготовки доклада, представляютсобой пережитки прежней системы, и государственный учет по-прежнему широко используетотчетность банковской системы. Отдел учета бюджетного департамента суммирует данныеутвержденных отчетов о разрешениях на производство затрат, поступающих в Минфин отрасходующих единиц, и проводит сверку финансовой отчетности с данными банков. Отчетность

банковской системы составляется на основе кассового метода учета и отражает распределениебюджетных средств, а не их фактическое расходование. Подробные данные о фактическихрасходах Минфин получает из месячных и квартальных отчетов отраслевых министерств.Правда, эти данные поступают с задержкой в несколько недель.

Система бухгалтерского учета

73. Учет ведется на основе бюджетных классификаторов и поэтому ориентирован, главнымобразом, на регистрацию данных, а не на предоставление информации для бюджетно-налогового регулирования, поскольку основное внимание при этом уделяется показателямдвижения денежных средств. Методика бухгалтерского учета для бюджетных организацийфедерального, регионального и местного уровней определяется Отдел методики бухгалтерскогоучета и отчетности Минфина, однако в методике учета отсутствует согласованность. В 2000-2001 годах учет доходов и расходов правительства был в целом основан на кассовом методе,однако учет и отчетность некоторых учреждений велась методом начисления, причем безвключения в счета Федерального казначейства. В годовом отчете об исполнении бюджета,который правительство представило в парламент в 2000 году, отсутствовал отчет об учетнойполитике.

74. В Минфин поступило предложение от Министерства по вопросам международногоразвития Соединенного Королевства (ММР) об оказании помощи в переводе на русский языкправил бухгалтерского учета, разработанных Комитетом по государственному сектору (КГС)Международной федерации бухгалтеров (МФБ). Следует считать, что принятие проектаположения № 9 КГС МФБ "Финансовая отчетность при использовании кассового метода учета"имеет непосредственное отношение к ныне применяемым методам.

Отчетность

75. Минфин отвечает за отчетность по операциям федеральных органов власти и повопросам государственного долга. Соответствующие данные размещаются на Web-сайтеМинфина. Министерство публикует сводные данные о федеральном бюджете, информацию одоходах и расходах по месяцам и с начала года, а также сведения о финансировании расходовпо сравнению с аналогичными периодами предыдущего года. Кроме того, Минфин публикуетданные о внутреннем и внешнем государственном долге. Информация о гарантированныхдолговых обязательствах не публикуется, как и данные об условных бюджетно-налоговыхобязательствах и квазибюджетных операциях. Однако, согласно Бюджетному кодексу, закон огодовом бюджете должен устанавливать предельный уровень предоставления государственныхгарантий, причем эти гарантии должны отражаться как долговое обязательство в рамкахгосударственного внутреннего долга Российской Федерации.

76. Бюджетно-налоговые данные составлялись в соответствии с законом о федеральномбюджете на соответствующий год, не предусматривающим требований о составлении иопубликовании данных государственной финансовой статистики (ГФС). Но, начиная с1998 года при подготовке бюджета на 1999 год17 в бюджетные классификаторы были внесеныизменения, с включением классификации государственной финансовой статистики. Врезультате данные об операциях и долге федерального правительства не вполне

17 В отчете об исполнении бюджета за 1998 год данные о расходах согласно экономической классификацииотсутствуют.

соответствовали требованиям Положения о государственной финансовой статистике, но в то жевремя государственная финансовая статистика во многом отвечала передовой международнойпрактике, хотя и не предоставлялась для общественного контроля.

77. Учет бюджетно-налоговых данных в момент подготовки данного доклада велся наоснове кассового метода, и в связи с задержками в получении показателей задолженности подоходам и расходам (по гражданским секторам, но не по военным) эти данные не давалиполнойкартины государственных доходов и расходов18. Проблемы, связанные с недостаточно полнымиданными о задолженностях и деятельности местных органов власти, не позволяли точнорассчитать суммы денежных поступлений на уровне федерального правительства. Полнаяэкономическая классификация государственной финансовой статистики не публиковалась, ипоэтому трудно судить о единообразии процедур сбора и составления данных.

78. Что касается местных органов власти, в 2001-2002 году отсутствовали полные сведенияо внебюджетных фондах, внебюджетных доходах и взаимозачетах. Отсутствие некоторыхданных не позволяет на уровне федерального правительства точно рассчитать суммы денежныхпоступлений. Всемирный банк предлагает предоставить заем на формирование системыбюджетного федерализма и проведение бюджетно-налоговых реформ в регионах (отраслевойзаем на структурные преобразования) для оказания содействия правительству в укреплениимеханизмов бюджетного федерализма в целом, совершенствовании систем бюджетно-налогового регулирования на уровне регионов, в обеспечении большей прозрачности ифинансовой ответственности. Средства займа будут использованы на поддержкуправительственных мер по внедрению и последовательному применению в регионах норм итребований в отношении контроля за исполнением бюджета, финансового контроля, раскрытияинформации и проведения аудиторских проверок.

Бюджетный кодекс

79. С точки зрения отчетности система управления бюджетно-налоговыми средствамирегулируется положениями Бюджетного кодекса, который предусматривает необходимостьрегистрации и учета всех этапов осуществления платежа19. В Бюджетном кодексе заложенапрочная основа для предоставления общественности всесторонней информации (открытаяпубликация сведений о финансовых операциях государства – требование закона), но пока этасистема не реализована в полном объеме. Согласно Бюджетному кодексу, вместе с проектомзакона о федеральном бюджете на следующий год Государственной Думе долженпредставляться консолидированный бюджет Российской Федерации (включая данные офедеральных, региональных и местных органах власти, но без учета внебюджетных фондов).Составление смет и отчетность по четырем внебюджетным фондам осуществляется отдельно, спубликацией квартальных отчетов и годовых смет.

80. В 2001-2002 годах главным недостатком отчетности об исполнении бюджета былонеполное представление информации. В отчетность не попадала большая часть информации овнебюджетных доходах, которые обеспечивали финансирование значительных объемов затрат

18 Методика составления бюджетно-налоговых данных основана на системе классификации (Плане счетов), котораяопределена федеральными законами "О бюджетной классификации Российской Федерации" (№ 115 от 15 августа1996 года) и "О бюджете Российской Федерации на 1999 год" (№ 36 от 22 февраля 1999 года), с последующимиизменениями.19 В принципе это так же соответствует предполагаемому принятию системы учета и отчетности методомначисления, хотя практическое внедрение этих принципов в настоящее время не представляется возможным.

(хотя эта проблема является более серьезной на уровне регионов, чем на федеральном уровне), аинформация о доходах и расходах Министерства обороны и Министерства внутренних делявлялась неполной. Предоставлялось недостаточное количество информации о деятельностипрезидента, финансируемой за счет внебюджетных средств; эти средства также находятся внесферы эффективного финансового контроля. Кроме того, определенные элементынепрозрачности и неопределенности в области финансового учета возникали из-за действиязаконов о государственной тайне (например, это касается изменений запасов золота и другихдрагоценных металлов).

Казначейская отчетность

81. Масштабы учета расходов в системе Федерального казначейства расширились, чтоспособствовало совершенствованию составления государственной финансовой статистики20.Казначейство своевременно публикует аналитические и сводные отчеты об исполнениибюджета, а качество данных заметно улучшилось. В результате регулярно предоставляютсяежемесячные данные о доходах, расходах и финансировании федеральных и местных органоввласти. В 2000 году Минфин впервые подготовил квартальный отчет по ведомствам и секторамэкономики на основании отчетов Федерального казначейства.

82. Для повышения качества и более широкого использования информации Казначействанеобходимо, чтобы организации, использующие его отчеты, сами определяли, какая финансоваяинформация им нужна. Однако подобные идеи наталкиваются на серьезное сопротивление.Бюджетные единицы ведут свой собственный финансовый учет и готовят собственныефинансовые отчеты в соответствии с классификациями и форматами, рекомендованнымиМинфином. Но сведения, которые представляют расходующие единицы (на основедействующих административных и функциональных классификаторов), кардинальным образомотличаются от того, что требуют отраслевые министерства и Минфин (сведения на основеэкономической классификации, то есть данные о составе затрат).

Региональные и местные органы власти

83. В 2000-2001 годах на уровне региональных и местных органов власти, управленияказначейства во всех 89 субъектах федерации и почти 2300 местных отделений Казначействаиспользовали один и тот же План счетов, который позволял учитывать все операции на этапеполучения и уплаты средств в рамках комплексной бюджетной классификации. Однако этаподробная информация об операциях учитывалась в отдельном бухгалтерском реестре, затемсуммировалась и заносилась в главную бухгалтерскую книгу, которая соответствоваладействующему Плану счетов. Таким образом, региональные и федеральные управленияказначейства не имели возможности получать подробную информацию об операциях, включаяданные, основанные на экономической классификации, из главной бухгалтерской книги.

84. Отчеты представляются в Федеральное казначейство ежемесячно, и на их основесоставляются сводные данные. Месячные отчеты об исполнении бюджета в настоящее времясоставляются по функциональной классификации. Отчеты по видам затрат (по экономическим

20 См. раздел II "Бюджет". Например, начиная с бюджета 2001 года, Дорожный фонд переведен в системуказначейства, а в План счетов казначейства включены три основных внебюджетных фонда (Фонд социальногострахования, Фонд медицинского страхования и Пенсионный фонд). Но эта система пока не действует, так какФедеральным казначейством еще не выработаны соответствующие инструкции.

категориям) и ведомствам, необходимые для контроля за поступлениями и расходами,составляются лишь в конце каждого квартала, после сверки с данными аналогичных отчетовотраслевых министерств. Федеральное казначейство сверяет отчеты об исполнении бюджетов,предоставляемые бюджетными единицами с той же периодичностью, с собственными учетнымиданными. Однако эта работа связана, главным образом, со сведением данных, так как уКазначейства нет возможностей и полномочий проводить более глубокий анализ этих данных.

85. Составление месячных отчетов об исполнении бюджета в соответствии с полнойбюджетной классификацией затрудняется ограниченными возможностями используемыхкомпьютерных программ. В то же время необходимость сверки данных с установленнымилимитами финансирования является основной причиной задержки в составлении отчетов всоответствии с полной экономической классификацией. Еще одна трудность вызвана тем, чторегиональные и местные управления казначейства еще не имеют баз данных обо всехрасходующих единицах. Поэтому неясно, в какой мере в отчетах отражены данные о доходах ирасходах региональных и местных органов власти.

События и перемены последнего времени

86. Составление промежуточных и годовых финансовых отчетов, аналогичных отчетам,публикуемым правительствами многих стран – членов ОЭСР, представляет собой новоедостижение для Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ № 695 от15 сентября 2000 года определен порядок представления Министерством финансовправительству квартальных и годовых отчетов об исполнении федерального бюджета.Ежеквартально представляются следующие финансовые отчеты и документы: i) отчет обисполнении федерального бюджета; ii) балансовый отчет об исполнении федеральногобюджета; iii) пояснительные записки.

87. В 2000 году в Российской Федерации впервые был составлен балансовый отчет обисполнении федерального бюджета21. В балансовом отчете содержатся данные за отчетныйпериод и за предыдущий год на основе данных об остатках средств на счетах в соответствии сЕдиным планом счетов при исполнении бюджета22. Также впервые в 2000 году Минфинподготовил и представил правительству промежуточные отчеты о движении бюджетныхсредств и чистых финансовых позициях в дополнение к годовому отчету об исполнениибюджета.

Рекомендации

88. Авторы настоящего доклада рекомендуют использовать Главную книгу Казначействадля составления сводных отчетов о документах для контроля и анализа, а также для составленияотчетности об исполнении бюджета. Это станет крупным шагом на пути к созданию системыполной, содержательной и своевременной отчетности об исполнении бюджета. УчреждениеГлавной книги Казначейства позволит, в частности, решить проблему неэффективной инесвоевременной сверки счетов с данными бюджетных ассигнований и банковских счетов (так

21 Порядок составления окончательного отчета об исполнении федерального бюджета определяется ПриказомМинистерства финансов № 15 от 17 февраля 2000 года ("Инструкции о составлении отчетности об исполнениибюджета") и Приказом Министерства финансов № 296 от 30 октября 2000 года ("О составе объектовбухгалтерского учета в Российской Федерации").22 В отношении капитальных затрат правила учета для всей страны устанавливаются Министерствомгосударственного имущества РФ.

как классификаторы счетов ЦБ не полностью соответствуют классификаторам Казначейства).Необходимо также решить проблему отсутствия единого принципа учета (кассовый метод иметод начисления).

89. В качестве промежуточного шага в становлении казначейской системы отчетности обисполнении бюджета до учреждения Главной книги Казначейства рекомендуется пересмотретьсуществующие бюджетные классификации и структуры кодов, составить переработаннуюструктуру и План счетов в соответствии с методикой классификации государственнойфинансовой статистики МВФ (как функциональной, так и экономической), котораясоответствовала бы задачам подготовки и реализации проектов. Необходимо осуществитьинтеграцию обеих систем кодов (бюджетных классификаций и Плана счетов) и перевести всерасходующие единицы в единую систему классификации и в единый План счетов.

90. Необходимость координации действий Федерального казначейства и ЦБ требуетоткрытия казначейских счетов для регистрации внебюджетных фондов расходующих единиц.На период до полного включения внебюджетных фондов в государственные счетарекомендуется обеспечить четкий контроль за внебюджетными фондами, при этоминформация (уже собранная Минфином) должна быть упорядочена и консолидирована в целяхобеспечения более содержательной и полной отчетности и более эффективного контроля.

V. МЕХАНИЗМЫ ВНУТРЕННЕГО КОНТРОЛЯ И ВНУТРЕННИЕ РЕВИЗИИ

91. При советском строе действовали многочисленные и разнообразные механизмыбюджетного контроля, в том числе: i) системы сдержек и противовесов в каждом министерстве;ii) проверки со стороны Центрального банка и других государственных банковских учреждений,отвечавших за распределение и перевод денежных средств23; iii) инспекции, проводимыеДепартаментом финансового контроля и аудита Министерства финансов; и iv), наконец,специальные проверки по линии партийных органов. В системе Министерства внутренних делтакже существовал независимый Отдел инспекций. Все эти инспекционные механизмы былинаправлены на осуществление контроля за исполнением решений вышестоящих органов пораспределению финансовых ресурсов и ходом производственной деятельности в рамкаххозяйственных планов.

92. В результате унаследованные от советской эпохи ревизионные функциигосударственных органов на первых этапах переходного периода осуществлялись в видемножества различных инспекций (зачастую взаимно не согласованных) и мероприятий поконтролю за исполнением бюджета. Эти квазиревизионные функции, сосредоточенные главнымобразом в Министерстве финансов, охватывали центральные и местные органы власти24,государственные ведомства и предприятия. Во время переходного периода произошлоослабление органов, отвечавших за осуществление контрольных функций и проведениерасследований в СССР, так как прежние процедуры не соответствовали новым политическим иуправленческим механизмам, а также новым процедурам и методам управлениягосударственными финансами в условиях рыночной экономики. По мере устаревания прежнихпрограмм и методов распад прежнего строгого контрольно-разрешительного режима породил угосслужащих ощущение полного краха профессиональной дисциплины. Это привело кослаблению контроля за целями и назначением выделяемых средств, а также за деятельностьюрасходующих единиц. Поэтому в 2001-2002 годах стала очевидной необходимость перехода кновым профессиональным установкам на предоставление услуг и диагностику вместо прежнихустановок на проведение расследований и применение санкций. А это, в свою очередь,послужит становлению нового типа государственной службы и производственной культуры,основанной на строгом соблюдении правил и процедур, заложенных в культуругосударственного правления, особенно со стороны расходующих единиц.

Отраслевые министерства

93. В Бюджетном кодексе Российской Федерации (который был принят ГосударственнойДумой в июле 1998 года, опубликован в июле 1999 года и вступил в действие с января2000 года) функции внутреннего контроля и внутренних ревизий определены недостаточночетко. В системе Минфина функции внутреннего и финансового контроля исполняют дваоргана:

• Контрольно-ревизионный отдел (КРО) Федерального казначейства осуществляетпредварительный контроль заявок на разрешение производства затрат, а также, в

23 До 1992 года контроль со стороны ЦБ состоял в обеспечении точного соответствия каждой позиции выделяемыхсредств каждой позиции утвержденных бюджетных ассигнований.24 Работники региональных управлений Минфина подчинялись региональным органам власти и федеральномуМинфину.

определенной степени, контроль за управлением денежными средствами и текущийконтроль за процедурами бухгалтерского учета;

• Контрольно-ревизионное управление (КРУ) Минфина осуществляет сверки фактическихпоказателей с данными об исполнении бюджета.

Эти механизмы "сдержек и противовесов", дополняя друг друга, все же не обеспечиваютдостаточный контроль за управлением государственными финансовыми средствами. КРОфункционирует во взаимодействии с учреждениями, отвечающими за контроль фактическихфинансовых результатов (КРУ) и проведение внешних ревизий (совместно со Счетной палатой).КРО осуществляет надзор за работой региональных и местных управлений Казначейства ивыполняет особые поручения. Например, при проведении широкомасштабных инспекций внескольких регионах, согласно внутреннему регламенту Минфина, в состав объединенныхбригад КРО и КРУ должны также входить представители контрольных органов другихотраслевых ведомств. Результаты таких инспекций передаются в Минфин, а в необходимыхслучаях, в зависимости от значимости полученных сведений, и в правительство.

94. Разумеется, при согласовании работы КРО, КРУ и Счетной палаты возникаютюридические и практические трудности, которые порой приводят к дублированию илинеполному охвату объектов контроля. Необходимо провести упорядочение дублирующихфункций и перераспределить их среди действующих органов. С одной стороны, в структуреотраслевых министерств и государственных ведомств главные цели и задачи внутреннего ифинансового контроля заключаются в проверке законности выделения средств и правильностибухгалтерского учета. Все министерства и государственные ведомства, имеющие подчиненныеподразделения (то есть непрямые расходующие единицы), обязаны иметь органы внутреннегоконтроля, и каждый глава администрации по закону обязан осуществлять функции внутреннегоконтроля, но соблюдение данных требований проблематично, а эффективность их сомнительна.Даже там, где такие органы созданы, их рекомендации выполняются не полностью, чтопрепятствует последовательной реализации утвержденных правил и процедур.

95. Ни для кого не секрет, что механизмы внутреннего контроля во многих ведомствахнесовершенны, поэтому развитие комплексной современной системы внутреннего контроля,которая пока находится в зачаточном состоянии, было бы существенным достижением. Лишь впоследнее время КРУ (благодаря инициативам по наращиванию потенциала, финансируемымправительством Швеции) приступило к созданию базовых механизмов внутренних ревизий,пытаясь при этом уйти от анализа отдельных операций в сторону анализа качества механизмови процедур контроля и управления. Механизмы внутренних ревизий должны быть направленына выявление системных недостатков и оценку адекватности систем контроля министерств иведомств.

Федеральное казначейство

96. Учреждение Федерального казначейства способствовало становлению в РоссийскойФедерации системы управления государственными финансовыми ресурсами с более высокимуровнем дисциплины, которая обеспечивается деятельностью Контрольно-ревизионного отдела(КРО) Федерального казначейства, охватывающего казначейские органы федерального,регионального и местного уровней. Эта деятельность направлена главным образом на оценкусоблюдения положений бюджетного законодательства, выявление фактов нецелевогоиспользования средств (например, случаев расходования средств, выделенных на выплатузаработной платы, на другие цели), включая проведение проверок на местах. В этом смысле

КРО является неотъемлемой частью системы казначейства, обеспечивающей надежность ипоследовательность операций, проходящих через казначейскую систему.

97. В 2001 году разрабатывались поправки к Бюджетному кодексу, которые были призваныузаконить контрольно-ревизионные функции Федерального казначейства. В принципе, с 1999по 2002 год сформировалось более широкое согласие по поводу необходимости развитияправовой базы для деятельности по управлению государственным сектором. Однако немало ещепредстоит сделать, прежде чем Федеральное казначейство будет готово к выполнениюправоприменительных функций, включая применение предусмотренных законодательствомсанкций. А пока – на период до внесения необходимых поправок в Бюджетный кодекс –Министерство финансов издало ряд внутриведомственных распоряжений, регламентирующихвзаимоотношения между Федеральным казначейством и КРУ, в которых подробно расписаныразличные контрольные функции и соответствующие обязанности, связанные с исполнениембюджета.

98. В системе Федерального казначейства предусмотрены два вида контроля:предварительный и текущий. Предварительный контроль – это проверка соблюдениядействующих требований, соответствия запросов на расходование средств ранее утвержденнымбюджетным ассигнованиям, а также исполнения бюджета в соответствии с общими правиламифинансовых операций. В частности, меры контроля призваны оценивать соответствиерасходования средств бюджетными единицами предписанным бюджетным классификаторам.Для каждого счета предусмотрены особые процедуры контроля, позволяющие установить, чторасходы не превышают лимитов бюджетных обязательств, утвержденных вышестоящимиорганами на данный финансовый год. В течение года руководители бюджетных организацийутверждают расходы, обозначая их определенными бюджетными кодами, а Казначействосверяет эти запросы с правами на расходование средств на покрытие данного вида затрат всоответствии с ассигнованиями, предусмотренными законом о бюджете на этот год. Припоявлении обязательств по затратам (например, в результате подписания договора)Казначейство проверяет соответствие этих обязательств конкретным лимитам бюджетныхсредств, чтобы сумма обязательств не превышала утвержденную сумму выделенных средств.Кроме того, Казначейство контролирует собираемость доходов всех бюджетов федерального иместного уровней, в том числе таможенных платежей.

99. Действующие ныне механизмы контроля включают процедурные меры по проверкеплатежных документов, представляемых бюджетными единицами. На данном этапеКазначейство проверяет правильность заполнения документов (соответствие установленномупорядку), с обязательным указанием реквизитов договора, в рамках которого осуществляетсяплатеж (а также с указанием вида платежа – авансовый или окончательный), и соответствиесуммы платежа утвержденным лимитам.

100. Однако контрольная деятельность Казначейства с точки зрения охвата объектовконтроля, количества и эффективности проводимых мероприятий сдерживается нехваткойкадров, служебных помещений и информационно-технической инфраструктуры, чтопредставляет серьезную проблему. Для сбора данных центральные, региональные и местныеорганы Казначейства широко используют свои собственные компьютерные программы, чтопозволяет передавать отчеты о проведенных контрольных мероприятиях в Минфин, но,согласно сообщениям, сами контрольные мероприятия проводятся без использованиякомпьютерной техники, с привлечением большого числа работников и оформлениеммногочисленных документов. В то же время общая нагрузка увеличивается. Например,

операции Министерства обороны и внебюджетные операции расходующих единиц, ранее невходившие в компетенцию Казначейства, постепенно переводятся в казначейскую систему.

Контрольно-ревизионное управление (КРУ) Минфина

101. Контрольно-ревизионное управление (КРУ) – это административное подразделение вструктуре Минфина, отвечающее за проверку фактических результатов и выполнениеквазиревизионных функций25. Судя по названию, КРУ осуществляет функции финансовогоконтроля и ревизии. В сферу его компетенции входит контроль за средствами федеральногобюджета, главным образом, в связи с вопросами финансирования. КРУ регулярно проводитразличные мероприятия по контролю за финансовой деятельностью бюджетных организаций,причем в некоторых случаях контроль распространяется не только на отраслевые министерства,но и затрагивает производственно-коммерческую деятельность государственного сектора(государственных предприятий). Контроль за деятельностью федеральных учреждений входит вкомпетенцию федерального КРУ в Москве; что касается организаций регионального и местногоуровней, их контролируют региональные организации, аналогичные финансовым управлениямсоответствующих уровней. В каждом субъекте Российской Федерации действует орган КРУ,осуществляющий надзор за исполнением региональных и муниципальных бюджетов.

102. КРУ было учреждено постановлением правительства от 6 августа 1998 года, новедомственные традиции имеют почти 80-летнюю историю. В принципе можно считать, чтоКРУ возникло в результате реорганизации бывшего Управления финансового контроля и аудитаМинфина, поскольку первоначально в КРУ были переданы ресурсы указанного управления –помещения, оборудование и кадры. В плане институционального устройства КРУ удалосьпреодолеть основную проблему бывшего управления – подчиненность и подотчетностьголовному министерству, в деятельности которого КРУ стало играть существенную роль.Однако с практической точки зрения большую часть своих сил и средств КРУ по-прежнемунаправляет на проведение специальных проверок по запросам различных правоприменительныхорганов (в частности, финансовой полиции), что затрудняет процесс полномасштабногоразвития функций внутренних ревизий.

103. Осуществляемые КРУ меры по контролю за фактическими результатами прямонаправлены на повышение эффективности бюджетных расходов. Поэтому КРУ обязанопринимать меры в отношении нарушений, выявляемых в ходе проверок, которые проводяторганы Казначейства. Обязанности КРУ по представлению отчетности ограничиваютсяподготовкой документарных проверок раз в два года. Применяемая методика контроля(согласно распоряжениям правительства) предусматривает три этапа:

• подготовка проверки, в ходе которой Казначейство предоставляет КРУ документацию одвижении средств и некоторые другие данные;

• сама проверка, включающая анализ документов и финансовых отчетов расходующихединиц, самостоятельно проводимая работниками КРУ;

• принятие мер по результатам проверок – в настоящее время это по-прежнему являетсяпрерогативой Казначейства.

104. В настоящее время в штате КРУ состоит почти 7000 служащих, работающих по всейтерритории Российской Федерации. Требования к ревизорам при приеме на работу: i) наличие

25 Еще одна важная функция КРУ – лицензирование ревизоров и аудиторов (как физических лиц, так и фирмы).

высшего экономического (или равноценного) образования и ii) опыт работы посоответствующей специальности. Поэтому выпускников вузов редко принимают на работу вКРУ, а если принимают, то они проходят стажировку и специальные курсы, как правило, вАкадемии бюджета и казначейства. Эта академия – учебное заведение по повышениюквалификации кадров, где ежегодно проходят обучение 8–10 групп по 25 слушателей. Такойподход к подбору кадров сужает возможности КРУ по привлечению внешних специалистов, порасширению потенциала управления за счет освоения новаторских методов, использованиязнаний и опыта специалистов из различных областей. По некоторым данным, в последнее времяизменились критерии отбора и обучения новых кадров; теперь больше внимания уделяетсяквалификации специалистов, а не опыту работы. В рамках принимаемых мер подецентрализации административных функций региональные отделения теперь имеютсобственные учебные заведения, не входящие в систему Минфина.

105. Деятельность КРУ осуществляется в рамках годового плана работы, утверждаемоговысшим руководством Минфина. В идеале план должен утверждаться до начала финансовогогода. Но необходимость согласования плана посредством проведения консультаций ипереговоров с другими ведомствами неизбежно приводит к задержкам. В результате сводныйплан, как правило, утверждается не ранее начала марта текущего года. Деятельность КРУрегулируется уставом: в соответствии с предоставленными полномочиями ревизоры обязаныпроверить не менее 50 процентов бюджетных ассигнований за предыдущий год. Их работасостоит в тщательной проверке всех операций, вплоть до первичных (исходных) документов.Поскольку все учетные документы оформляются в бумажном виде, эта работа в основномсвязана с проверкой огромного количества платежных документов. Кроме того, проводятсямногочисленные специальные проверки по запросам государственных правоприменительныхорганов, например, финансовой полиции.

106. На региональном и местном уровнях меры внутреннего контроля осуществляютрегиональные и местные КРУ, которые разрабатывают планы проверок независимо отфедерального КРУ. Региональные и местные КРУ являются филиалами местных финансовыхуправлений, которые являются самостоятельными юридическими лицами и не входят вфедеральный Минфин. Деятельность региональных и местных КРУ регламентируетсяБюджетным кодексом и ведомственными инструкциями. В случае выявления нарушений имошенничества при расходовании бюджетных средств соответствующие сведения передаются вКазначейство, и эти средства возвращаются в бюджет. В то же время непосредственноприменяются и прямые санкции: одной из распространенных санкций является закрытие счетабюджетной единицы, и эта мера доказала свою эффективность в предотвращениинесанкционированного или бесконтрольного расходования бюджетных средств. Однако,поскольку не все операции охвачены казначейской системой, во многих случаях именноБюджетный департамент Минфина осуществляет сокращение бюджетных ассигнований,выделенных региональным и местным органам власти. При выявлении нарушений уголовногохарактера сведения передаются в прокуратуру.

Развитие функции внутренних ревизий

107. На момент подготовки доклада в составе Министерства финансов отсутствовалдепартамент внутренних ревизий. Внутренний аудит должен представлять собой объективный инезависимый процесс контроля и оказания технического содействия административнымподразделениям в целях повышения эффективности их работы за счет анализа структуры ифункционирования систем, процедур и требований внутреннего контроля, совершенствуя,

таким образом, работу соответствующей организации26. Процедуры Минфина в 2001- начале2002 года ограничивались процедурами внутреннего контроля, которые обеспечивали надзорисполнительной власти за добросовестным ведением бюджетных операций.Механизмыпредварительного и текущего контроля входили в состав общих учетных функций Минфина.Казначейство утверждало расходы и осуществляло выборочный контроль за доходами.Функции контроля фактических показателей, осуществляемых КРУ, являлись функциямифинансового контроля, главная цель которых – установить законность и обоснованностьрасходов.

108. Добавление функции внутренней ревизии к традиционным функциям Минфина,связанным с внутренним и финансовым контролем (наряду с функциями должностного лица,выдающего разрешения, и финансового ревизора), будет способствовать повышениюэффективности всей системы контроля, поскольку главной задачей станет оценка соответствиядействующих функций контроля критериям рационального управления финансами. И тогда, всущности, внутренние ревизоры будут совершенно независимы от проверяемого структурногоподразделения. В рамках полного комплекса внутренних ревизий проверяется, в частности,следующее: обеспечение сохранности государственных ресурсов и государственногоимущества; надлежащее разделение обязанностей; осуществление деятельностигосударственных органов на основе письменных распоряжений и должностных инструкций;наличие механизмов взыскания проблемных долгов и предоставления материальных гарантий.

109. Дальнейшее расширение функциональных возможностей Казначейства – как в планеохвата, так и в плане повышения эффективности – будет способствовать институционализацииэтих контрольных функций, их дальнейшей автоматизации и систематизации (то есть ихинтеграции в действующую систему). В частности, учреждение Единого казначейского счета(ЕКС) приведет к существенным инвестициям в развитие информационных технологий иподготовку сотрудников; эти инвестиции будут частично профинансированы за счет средствготовящегося Проекта развития казначейской системы.

Рекомендации

110. ОНСФП рекомендует осуществить модернизацию государственных механизмоввнутреннего и финансового контроля, а также внедрить на постоянной основе механизмвнутренних ревизий в целях укрепления контроля исполнительной власти за деятельностьюбюджетных организаций, повышения ответственности и транспарентности в управлениигосударственными финансовыми средствами и сокращения связанных с этим факторов риска,включая слабый контроль за нерациональным и нецелевым использованием средств.Необходимо принять меры по выполнению двух задач:

• созданию новой институциональной структуры при одновременном реформированиисоответствующих институтов согласно рассмотренным выше направлениям;

26 В июне 1999 года Совет директоров Института внутренних ревизоров утвердил следующее определение понятия"внутренняя ревизия": "Внутренняя ревизия – это деятельность по предоставлению независимых, объективныхобоснований и консультаций, направленных на повышение эффективности и улучшение деятельности организации.Это помогает организации выполнять стоящие перед ней задачи благодаря внедрению системного,дисциплинарного подхода к оценке или совершенствованию эффективности процессов управления рисками,контроля и управления".

• подготовку и реализацию программы расширения потенциала соответствующихинститутов, включая подготовку и повышение квалификации кадров, совершенствованиеметодики и модернизацию информационных систем.

В области реорганизации и реформы институциональной структуры, по некоторым сведениям,2001-2002 годах разрабатывалось нормативное положение о механизмах внутреннего контроляи внутренних ревизий предприятий и организаций государственного сектора; можно надеяться,что эта работа способствует созданию более рациональных механизмов. Всемирный банк готовпровести анализ предлагаемой реформы и высказать свои замечания, а также предоставитьправительству консультации по созданию наиболее рациональной организационной ифункциональной структуры новых органов внутренних ревизий. Что касается увеличенияпотенциала этих органов, на эти цели могут быть предоставлены средства из различныхисточников (по линии Всемирного банка и доноров, оказывающих помощь на двустороннейоснове) в рамках комплексной программы реформирования государственной службы.

111. На федеральном уровне возможны две модели системы внутренних ревизий –централизованная или децентрализованная. В рамках централизованной модели потребуетсясоздать специализированное функциональное подразделение по вопросам внутренних ревизий всистеме Минфина (для обслуживания отраслевых министерств и других государственныхучреждений), что позволит отделить функции контроля фактических финансовых показателей(они останутся в компетенции КРУ) от функций внутренних ревизий, которые носят скореепредупредительный характер и основаны на оценке возможных рисков. Эту реформу можноосуществить путем выделения части кадровых и материальных ресурсов КРУ для созданияновых подразделений внутренних ревизий, которые будут заниматься исключительно решениемэтих новых задач. Централизованная модель таит в себе опасность воссоздания – в новом виде –прежних механизмов государственного контроля, которые существовали в СССР. Доучреждения КРУ федеральные инспектора Управления финансового контроля и аудитаМинфина, имевшего свои отделения во всех отраслевых министерствах и местных органахвласти, фактически осуществляли контрольные функции по всем направлениям, как повертикали, так и по горизонтали.

112. В случае принятия решения о создании централизованной системы департаментвнутренних ревизий Минфина будет подчиняться непосредственно Минфину (и, возможно,премьер-министру) и отвечать за проверку соблюдения установленных правил и процедурвсеми федеральными министерствами и ведомствами. Таким образом, в российской иерархииМинфин будет уполномочен проводить проверки других министерств. Следует отметить, чтоКРУ уже осуществляет эти функции: ввиду отсутствия органов внутренних ревизий вотраслевых министерствах правильность механизмов внутреннего контроля в этих бюджетныхведомствах проверяют ревизоры КРУ.

113. Децентрализованная модель предполагает делегирование функций внутренних ревизийспециализированным органам в составе различных бюджетных организаций, для чегопотребуется создать небольшие подразделения внутренних ревизий в отраслевых министерствахи других бюджетных ведомствах первого уровня. На федеральном уровне рекомендуетсяучредить в каждом отраслевом министерстве небольшие подразделения внутреннего контроля,которые должны иметь оперативные (функциональные) связи с федеральным департаментомвнутренних ревизий в структуре Минфина. В организационном и административном плане этиорганы внутреннего контроля будут входить в состав соответствующего министерства иливедомства (то есть будут подчиняться министру или главе администрации), но в то же время

они будут находиться в оперативном подчинении федерального департамента внутреннихревизий. Такая децентрализация функций внутреннего контроля потребует проведениянезависимых проверок и мероприятий по обеспечению качества работы со стороныцентрального органа в целях обеспечения единообразных подходов и правильности результатов.Таким образом, департамент внутренних ревизий Минфина будет играть ключевую роль вкоординации работы, обеспечении качества и осуществлении контроля за деятельностью этихорганов. Данная модель позволит обеспечить согласованное функционирование предлагаемойсистемы на уровне федеральных ведомств. Однако, учитывая рост самостоятельностирегиональных и местных органов власти, не следует ожидать, что федеральный органисполнительной власти сможет участвовать в осуществлении функций внутреннего контроляавтономного органа власти местного уровня. Таким образом, необходимо осуществить такие жепреобразования в деятельности КРУ регионального и местного масштаба, что и на федеральномуровне.

114. В случае создания децентрализованной системы на уровне федерального правительстваподразделения внутренних ревизий будут открыты во всех правительственных учреждениях: вминистерствах (в том числе и в Минфине – для анализа собственной деятельности и контроля заработой других ведомств) и государственных ведомствах. Эти подразделения будутнепосредственно подчиняться руководителю ведомства и отвечать за проверку соблюденияустановленных норм и проводить оперативную проверку деятельности данного ведомства. В тоже время департамент внутренних ревизий Минфина будет проверять качество работы этихподразделений. Децентрализованная модель также связана с определенными рисками: естьопасность, что невозможно будет обеспечить достаточную независимость ведомственныхревизионных органов, а также изыскать необходимые финансовые и кадровые ресурсы для ихработы.

115. Какая бы модель ни была выбрана, ОНСФП считает, что необходимо изменитьмышление и подходы к проведению внутренних ревизий на всех уровнях власти.Минфинуследует отказаться от прежней модели дознавательного контроля с проведением инспекций наместах в пользу новой модели проверок, ориентированной на оказание услуг. Внутренниеревизоры должны заниматься не только проверкой отдельных операций: основное внимание онидолжны уделять проверке рациональности, экономичности и эффективности деятельностиведомств, а также надежности административных механизмов и общих условий контроля, вкоторых осуществляются данные операции. Внутренние ревизоры будут, как и прежде,проверять соблюдение процедурных требований, но, помимо этого, также проводить ревизии посуществу операций и давать рекомендации по устранению отмеченных недостатков, действуя врамках более упорядоченной и рациональной системы (например, на основе модели,предложенной Комитетом организаций-спонсоров (КОС)27).

116. Эта перемена в мышлении будет происходить параллельно с переходом от подхода,основанного на контроле, к системной модели управления с учетом факторов риска. Всущности, внутренние ревизии станут, прежде всего, важнейшим средством управления,позволяющим проводить независимый анализ методов управления финансовыми ресурсами

27 Комитет организаций-спонсоров издал бюллетень, в котором подчеркивается важность эффективных механизмоввнутренних ревизий для системы корпоративного управления и излагается концепция документарного оформленияи оценки механизмов внутреннего контроля организации (сокращенно именуется КОС). Эта концепцияприменяется для оценки контрольных правил и норм организаций; в ней подчеркивается необходимостькомплексного подхода к анализу эффективности механизмов контроля "всей организации в целом", а такжеважность заинтересованности самих контролирующих органов в проведении контроля.

внутри организации, что должно привести к снижению рисков и повышению эффективностиработы. Внедрение современной модели внутренних ревизий станет крупным вкладом вдеятельность правительства по совершенствованию контроля за исполнением бюджета и – вболее широком плане – по повышению эффективности систем управления государственнымифинансовыми ресурсами.

117. Органы внутреннего контроля, как централизованные, так и децентрализованные,должны быть независимы от других организационных и функциональных подразделений, аработники этих органов должны подчиняться непосредственно руководителю организации.Права, функции и порядок подотчетности органа внутреннего контроля должнырегламентироваться положением о ревизиях, а его деятельность должна быть основана нагодовом плане работы. Ревизии должны проводить многопрофильные бригады, имеющие всвоем составе специалистов по бухгалтерскому учету, финансам, информационнымтехнологиям, правовым и процедурным аспектам деятельности государственных органов.Органы внутренних ревизий должны поддерживать необходимые контакты со Счетной палатой,чтобы независимые ревизоры имели возможность опираться в своей работе на механизмывнутреннего контроля расходующих единиц и на деятельность внутренних ревизоров в планедостаточности и надежного функционирования механизмов внутреннего контроля.

VI. ВНЕШНИЙ АУДИТ

118. Образование в 1995 году Счетной палаты (СП) в качестве высшего органа финансовогоконтроля (ВОФК) страны явилось важным шагом в институционализации подотчетностиисполнительной ветви власти перед парламентом. С этой точки зрения создание СП заполнилосерьезный пробел в системе финансовой подотчетности страны. До перехода к принципуразделения властей и принятия нового конституционного устройства в Российской Федерацииотсутствовали традиции проведения независимого внешнего аудита фактических результатовдеятельности в отношении управления государственными финансами. После распадаСоветского Союза и вплоть до роспуска Верховного Совета в 1993 году существовалаКонтрольная комиссия Верховного Совета, которую можно рассматривать в качествезачаточного органа внешнего аудита. Однако из-за малочисленности своего персонала иограниченности ресурсов она была вынуждена полагаться на Управление финансового контроляи аудита в обеспечении большей части своих информационных потребностей. В новойКонституции было предусмотрено создание независимого ВОФК, подотчетного толькоФедеральному Собранию.

Правовая и институциональная основа

119. Счетная палата является государственным органом, созданным в соответствии сКонституцией. Основа независимости и объективности Счетной палаты заложена вКонституции, где четко оговорены полномочия и сфера деятельности этого органа игарантирована невозможность их изменения иным путем, помимо закона28. Закон "О Счетнойпалате Российской Федерации", вступивший в силу в январе 1995 года, еще раз подтверждаетнезависимость Палаты от исполнительной власти и четко оговаривает принципы законности,беспристрастности и объективности. Палата является "органом государственного финансовогоконтроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему"; она "осуществляетконтроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности,объективности, независимости и гласности". Однако широкая сфера ее деятельности,включающая подготовку экспертного заключения по проекту закона о бюджете, исполнениекоторого она затем должна контролировать, несет в себе опасность вовлечения Палаты вполитические вопросы, решение которых должно по праву быть прерогативой исполнительнойветви власти (Правительства).

120. В современной ситуации, характеризующейся тем, что недавно созданная казначейскаясистема еще не может обеспечить сильный финансовый контроль и надлежащий внутреннийаудит в рамках исполнительной власти, широкий круг деятельности, осуществляемой Счетнойпалатой (в соответствии с ее полномочиями, предусмотренными законодательными актами),является обоснованным и, вероятно, оправданным. В частности, функцию "оперативногоконтроля" Палата начала осуществлять с момента своего образования, когда в условияхотсутствия казначейской системы "бюджет исполнялся через уполномоченные банки смногочисленными задержками, потерями и злоупотреблениями, связанными с переводом

28 "Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Думаобразуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом".Конституция Российской Федерации (Статья 101, пункт 5).

денежных средств со счетов в Центральном Банке на счета бюджетополучателей"29. Cсозданием впоследствии системы Казначейства функции оперативного контроля "былизаменены задачами осуществления контроля за своевременностью и законностьюраспределения средств Казначейством"30. Как указано в Лимской декларации об основныхпринципах финансового контроля, "правовая система, а также условия и потребности каждойотдельной страны определяют необходимость осуществления предварительного аудитаВысшим органом финансового контроля"31.

121. Для выполнения этих требований Счетная палата разработала комплексную методику,охватывающую все этапы бюджетного процесса. Исходя из имеющегося у нее опыта, Счетнаяпалата считает упомянутые выше прерогативы необходимыми и чрезвычайно важными32.Несмотря на то, что Палата не рассматривает свои функции как вмешательство в политическиеи другие вопросы государственного управления, ее деятельность по осуществлениюпредварительного контроля, проводимого на основании прогнозов, например, подготовкаэкспертного заключения по проекту закона о федеральном бюджете, может, тем не менее,поставить под вопрос эффективность работы ВОФК и подорвать доверие к ее деятельности, атекущий контроль может привести к чрезмерной задержке в выполнении правительствомфинансовых операций и/или к параллелизму и дублированию деятельности. Со временем, помере того как будут совершенствоваться функции внутреннего аудита и правительство повыситсвой потенциал в области подготовки финансовой отчетности, определенные прерогативыСчетной палаты могут быть пересмотрены, с тем чтобы сосредоточить ее деятельность наосуществлении внешнего аудита фактических результатов деятельности. Эти рекомендациинаправлены не на ограничение полномочий или масштабов деятельности Счетной палаты, а напереориентирование ее функциональных и операционных полномочий в соответствии спроисходящими изменениями (например, создание казначейской системы и реформа КРУ) ирастущим значением проведения финансового аудита, который предполагает проверкуфинансовых отчетов правительства.

122. Счетную палату возглавляет председатель, который осуществляет общий контроль задеятельностью Палаты и представляет ее в России и за рубежом. Председателя назначает (иможет освобождать от должности) Государственная Дума, проголосовавшая за это решениебольшинством голосов от общего числа депутатов; заместитель председателя назначаетсяСоветом Федерации также на основании решения, принятого большинством голосов. В составПалаты также входят двенадцать аудиторов, половина из которых назначается ГосударственнойДумой, а другая половина – Советом Федерации. Аудиторы могут быть освобождены от своейдолжности только на основании решения, принятого назначившей их Палатой и приопределенных обстоятельствах33. Кандидаты на должность аудитора предлагаютсядепутатом/членом соответствующей Палаты и назначаются на основании решения, принятогодепутатами большинством голосов. При всей разнице в подготовке аудиторов в большинстве

29 Источник: Счетная палата Российской Федерации – Заключение по документам Всемирного Банка. "RussianFederation. Country Financial Accountability Assessment" и "Russian Federation. Core Integrative Fiduciary Assessment –An Analysis of Public Financial Management".30 См. там же.31 Пункт 4, Раздел 2.32 Важность описанных форм контроля за исполнением бюджета отмечена в специальной резолюции "Высшиеорганы финансового контроля и контроль за исполнением государственного бюджета", принятой КонгрессомЕВРОСАИ (Москва, май 2002 года).33 Таких как: нарушение законодательства Российской Федерации; признание их недееспособными по решениюсуда; либо решением нового состава парламента при условии, что две трети депутатов Государственной Думы иличленов Совета Федерации проголосуют за прекращение их полномочий в качестве членов Палаты.

случаев они имеют опыт работы в области государственного контроля, экономики илифинансов; также могут рассматриваться кандидатуры бывших политиков. Несмотря на то, что всоответствующем законе отсутствуют четкие нормы в отношении возможности назначения навторой срок, существует общее мнение (как в самой Палате, так и за ее пределами), что членыПалаты могут быть вновь назначены на свой пост по истечении первого срока полномочий.

123. Срок полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов составляет шестьлет (более длительный срок, чем у депутатов/членов двух палат Федерального Собрания,которые их назначают). Деятельность Палаты не может быть приостановлена в связи сроспуском парламента. Иммунитет и юридическая защита, предоставленные членам Палаты,выражаются в том, что они не могут быть задержаны, арестованы или привлечены к уголовнойответственности без получения на это согласия назначившей их палаты парламента; уголовноедело против них может возбуждаться только генеральным прокурором; за свои действия они немогут привлекаться к уголовной ответственности без согласия на это со стороны Палаты.

124. Счетная палата – коллегиальный орган. Ее руководящим органом является Коллегия,состоящая из председателя, заместителя председателя и двенадцати аудиторов. Коллегияутверждает программу проверок Палаты на предстоящий год; рабочие детали этой программызатем уточняются в рабочих планах, разрабатываемых контрольными управлениями. Коллегияорганизует аудиторскую работу, определяет методику контрольно-ревизионной деятельности иутверждает аудиторские отчеты и другие информационные сообщения, направляемыеФедеральному Собранию. Заседания Коллегии обычно проводятся еженедельно. РешенияКоллегии принимаются большинством голосов ее членов на коллегиальной основе. Все членыКоллегии, включая председателя, имеют равные права при голосовании, хотя председательобладает большим влиянием по сравнению с другими членами. В случае несогласия с мнениембольшинства члены Палаты могут выразить свое особое мнение в виде заключенияменьшинства.

Сфера ответственности

125. В соответствии с законом основной задачей Счетной палаты является проведениевнешнего аудита федерального бюджета (называемого "полной комплексной документарнойпроверкой") и представление законодательному органу отчета по результатам этого аудита. Вдополнение к этому Палата отвечает за выполнение ряда других задач, включая подготовку ипредставление "независимого экспертного заключения" по проекту закона о федеральномбюджете ("предварительный контроль")34. В частности, согласно положениям Бюджетногокодекса, заключение Палаты по проекту закона о федеральном бюджете на следующий год,представленное в Государственную Думу председателем Палаты, может служить основаниемдля отклонения указанного проекта закона. Палата также рассматривает запросы президентаРоссийской Федерации, правительственных комитетов, комиссий палат ФедеральногоСобрания, отдельных депутатов и органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации; однако решение о включении специальных аудиторских проверок в план работы

34 Закон о Счетной палате предусматривает подготовку Палатой заключений по проекту федерального бюджета,проблемам бюджетной и финансовой политики, проектам законов и другим нормативно-правовым актам,касающимся бюджета и финансов, проектам международных договоров, влекущим правовые последствия дляфедерального бюджета, и проектам, на финансирование которых используются средства федерального бюджета.

принимается Коллегией. Наконец, закон предоставляет Палате право проведенияпредварительной аудиторской проверки расходов правительства ("текущий контроль")35.

126. Для выполнения этих задач Счетная палата разработала методику финансового контроля,предполагающую цикл контроля за исполнением бюджета в течение каждого финансового года,включающий в себя предварительные, текущие и итоговые проверки в форме:

• предварительного контроля проекта бюджета на будущий год;• текущего контроля в период исполнения годового бюджета;• документарной ревизии бюджета прошлого года.

На основании целей и графика работы, определенных годовой программой проверок,разрабатываются квартальные оперативные (текущие) планы работы, которые корректируются втечение года по мере необходимости. Палата обязана рассматривать запросы по изменениюплана проверок и проведению специальных контрольных мероприятий, хотя, как ужеупоминалось, окончательное решение по предложенным изменениям и внеплановымконтрольным мероприятиям принимает Коллегия.

127. В соответствии с Законом о Счетной палате деятельность Палаты распространяется навсе организации, которые получают, перечисляют или используют средства федеральногобюджета; используют федеральную собственность или управляют ей; имеют предоставленныефедеральным законодательством или федеральными органами государственной властиналоговые, таможенные или иные льготы и преимущества. В задачи Палаты входит проверкаитоговых счетов доходов, расходов и заимствований центральных правительственныхучреждений, других самостоятельных органов и организаций, в которые инвестированыгосударственные средства. Счетная палата также должна проверять выполнение финансовыхпланов федеральных внебюджетных фондов; использование государственной собственности(как с точки зрения управления, так и в плане развития предприятий после приватизации); атакже использование средств всеми другими субъектами Федерации, получающимифинансовую помощь из федерального бюджета36. Палата обладает широкими полномочиями подоступу в служебные помещения, к документам и информации37. Несмотря на то, что эти правакажутся закрепленными достаточно прочно, существуют некоторые проблемы с ихпрактической реализацией. Например, несмотря на то, что Совет Федерации поручил Палатепровести проверку Центрального Банка России и в Закон о Центральном Банке были внесеныпоправки, устраняющие неопределенность в отношении прав Палаты по доступу, проверкаПалатой все еще не проведена.

128. Аналогично порядку финансирования, существующему в странах с давними иустоявшимися традициями внешнего государственного аудита, Счетная палата финансируетсяисключительно из средств федерального бюджета (предусмотренных в бюджете отдельнойстрокой) и не имеет собственных источников дохода. Несмотря на то, что бюджет утверждается

35 Закон о Счетной палате требует от Палаты представления на ежеквартальной основе отчетов об исполнениифедерального бюджета, в котором данные о фактических доходах и расходах сравниваются с целевымипоказателями.36 Проверка этих субъектов является обязательной в том случае, если финансовая помощь (из федеральногобюджета) превышает 50 процентов величины их консолидированного бюджета.37 В соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации необоснованный отказ в предоставлении Палатезапрошенной информации или неспособность предоставить документы и другие материалы, а такжепредоставление неполной или ложной информации влечет уголовную ответственность.

Государственной Думой и Советом Федерации, на разработку проекта бюджета большоевлияние оказывает Министерство финансов, которое, следовательно, может косвенным образомоказывать влияние на самостоятельность и независимость Палаты (сокращая еефинансирование). Однако необходимо отметить, что на практике с момента образования Палатымежду исполнительной ветвью власти и Палатой не было отмечено разногласий в отношениифинансирования ее затрат38.

Деятельность и регламент

129. Внутренняя политика и регламент, определяющие деятельность Счетной палаты,регулируются положениями, утверждаемыми Коллегией. За время, прошедшее с моментаобразования Палаты, был достигнут значительный прогресс: ее организационная структурабыла пересмотрена и усовершенствована, и председатель намерен повысить эффективностьдеятельности Палаты за счет систематизации методики и соответствующих процедур.Разработанные к настоящему времени руководящие указания относятся главным образом ксфере деятельности Палаты, методологические аспекты которой находятся лишь на начальномэтапе подготовки. С1995 года Палата накопила опыт аналитической работы на основеэмпирического подхода; в настоящее время идет обобщение этого практического опыта иразрабатываются принципы и нормы.

130. В 2000 году после назначения нового председателя произошло изменение внутреннегорегламента Палаты с целью обеспечения лучшей координации в работе ее различныхподразделений. Изменения касались внедрения программы повышения эффективностидеятельности Палаты (например, принятие нового методологического подхода, основанного наоценке рисков и предусматривающего проведение более широких и детальных проверокнаиболее значимых организаций); а также содержания важных сопутствующихзаконодательных реформ, таких как введение в действие Бюджетного кодекса и поправок кНалоговому кодексу. С учетом новых инструкций предполагаемые мероприятия, которые былиразработаны на этапе планирования контрольной деятельности, должны быть скоординированыс работой других соответствующих государственных организаций и ведомств (включаяпарламентские комитеты)39.

131. Порядок планирования проверок и подготовки отчетов об их результатах регулируетсявнутренними правилами и регламентом Счетной палаты. Тем не мене, в 2002 году Палатапродолжала работу над созданием механизмов контроля качества. Планировалось созданиеспециального подразделения, которое дожно отвечать за оценку деятельности и другиемеханизмы обеспечения качества работы (например, проведение оценки независимымиэкспертами). Палата отдает себе отчет в том, что система контроля качества может быть созданалишь путем разработки общих директив (принципов и политики) и оценки соответствиядеятельности регламенту и порядку, изложенным в директивах.

38 В случае каких-либо разногласий с федеральным Министерством финансов при подготовке бюджета Счетнойпалаты протоколы этих разногласий должны быть представлены в Государственную Думу, которая, привозникновении такой ситуации, принимает окончательное решение по бюджету Счетной палаты.39 Необходима координация с контрольными службами президента и правительства (КРУ), Федеральной службойконтрразведки, Службой внешней разведки, Федеральным агентством по связи и информации,правоохранительными органами, контрольными ведомствами субъектов Федерации, Центральным банком,Налоговой службой, Налоговой полицией и Министерством финансов.

132. Разработка плана работы является важнейшим элементом деятельности Счетной палаты.Разработка плана проведения проверок предполагает следующие этапы:

• В течение последнего квартала года аудиторы готовят свои предложения по работе вследующем году, в основном это список организаций, подлежащих проверке, иконцептуальная схема. Некоторые предложения могут предусматривать совместнуюработу с другими организационными структурами.

• Предложения согласовываются с председателем, который с помощью своего заместителясоставляет обобщающий документ, представляемый Коллегии для официальногоутверждения, что обычно происходит к концу декабря.

133. Палата проводит в среднем более 400 проверок ежегодно40. Работа обычно ведетсягруппой, состоящей из трех или четырех инспекторов, хотя более сложные проверки могутпроводиться группой, в состав которой входит до 12 функциональных подгрупп. Группыформируются из различного числа младших, старших и ведущих инспекторов в зависимости отсложности и места проведения работы и возглавляются главным инспектором. При выборебюджетных организаций для проведения проверок Палата применяет методику выборочногоконтроля, скорректированного по риску; проверки проводятся с использованиемкомпьютеризированных информационных систем, включающих базы данных, разработанныедля поддержки средств проверок. Однако эта система еще не раскрыла полностью свойпотенциал, позволяющий более широко использовать заочный аналитический метод проверкиданных. В результате инспектора в основном по-прежнему проводят ревизии непосредственнона местах.

134. По итогам своей работы аудиторы составляют официальные отчеты(называемые актами), в которых содержится подробная информация обо всех обнаруженныхими юридических, финансовых и прочих нарушениях с указанием их денежной оценки. В техслучаях, когда инспектора проводят оценку эффективности деятельности, они включают в актыподробную информацию по этому вопросу. Акты представляются главному аудитору, которыйсоставляет заключение. Это заключение подписывается и представляется Коллегии, на которойоно либо утверждается, либо отклоняется. В случае утверждения заключения его полный текстнаправляется в Государственную Думу с сопроводительным письмом. В дополнение к этомуглавный аудитор направляет письмо в адрес проверявшейся организации с копией в адрессоответствующего министра, а иногда и в адрес премьер-министра и генерального прокурора втех случаях, когда это необходимо41.

Распространение информации о результатах контрольных проверок

135. Счетная палата представляет свои отчеты Государственной Думе и Совету Федерации.Отчеты, подписанные инспекторами, проводившими работу на местах, включают также резюме,подписанное председателем, в котором содержится информация обо всех выявленных

40 Например, в 2001 году Счетная палата провела 409 проверок в 1545 ведомствах и организациях (источник:Счетная палата Российской Федерации – Заключение по документам Всемирного Банка в "Russian Federation.Country Financial Accountability Assessment" и "Russian Federation. Core Integrative Fiduciary Assessment –An Analysis of Public Financial Management".41 Такие письма бывают двух видов. В одних могут просто перечисляться выявленные нарушения и содержатьсярекомендации прекратить определенную практику, поскольку она наносит ущерб общественным интересам.Другие написаны в форме приказа, в котором со всей определенностью указывается, когда необходимо совершитьобязательное действие (например, вернуть денежные средства).

недостатках и нарушениях законодательства, а также рекомендации в отношении возможныхпоследующих действий, включая внесение поправок в законодательство. Федеральное Собраниеможет принять постановление в отношении содержащихся в отчетах выводов, однако этипостановления не предполагают обязательного ответа со стороны исполнительной власти. Вконце каждого квартала различные подразделения Счетной палаты составляют сводные отчетыо работе в течение года. Отчеты подразделений Палаты включаются в ежегодный отчет Палаты,в котором также содержится информация о результатах деятельности самой Палаты. Ежегодныйотчет Палаты рассматривается Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам иКомиссией Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой, которые готовятрекомендации для обеих палат парламента. На основании этих рекомендаций могут бытьвыдвинуты предложения о дальнейшей работе Счетной палаты, которые включаются впрограмму работ на следующий год. Окончательный годовой отчет Счетной палаты опроведенных проверках должен быть одобрен Советом Федерации, представлен вГосударственную Думу, после чего подлежит опубликованию.

136. В том что касается обнародования информации, Палата следует политике прозрачности.Некоторые отчеты, направляемые в парламент, не публикуются, однако их копии могут бытьпредоставлены прессе на неофициальной основе. Результаты отдельных проверок ирасследований, которые не подпадают под положения о государственной тайне иликонфиденциальности, публикуются в ежемесячном бюллетене Счетной палаты. Бюллетеньимеет ограниченный тираж приблизительно в 2000 экземпляров и распространяется в основномв государственных учреждениях и ведомствах. В целях более широкого распространенияинформации о своей деятельности Палата обычно выпускает пресс-релизы и созывает пресс-конференции. Недавно она открыла свой веб-сайт, на котором размещаются многие отчеты, врезультате чего ее деятельность становится более открытой и облегчается доступобщественности к результатам контрольных проверок.

Персонал

137. Профессиональные сотрудники Счетной палаты (инспектора) не имеют официальногосертификата государственного аудитора. Набор нового персонала осуществляется на основанииличных рекомендаций, и объявления о приеме на работу не публикуются в прессе; существуетразличный уровень требований в отношении квалификации при приеме на работу на различныедолжности. Специального кодекса поведения сотрудников Палаты не существует, однакоимеются приказы председателя по отдельным вопросам, таким как порядок приема на работу,конфиденциальность и порядок работы с секретными документами. В качестве государственныхслужащих сотрудники Палаты подчиняются нормам федерального Закона о государственнойслужбе и должны подписать контракт, обязывающий их соблюдать конфиденциальность изапрещающий заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Обучение нового персоналаосуществляется обычно на рабочем месте или на подготовительных курсах в различныхгосударственных образовательных учреждениях. При осуществлении своей деятельностиПалата имеет право привлекать к своей работе другие государственные контрольные органы и,что важно, имеет возможность привлекать на договорной основе негосударственныеаудиторские службы и отдельных специалистов.

Стандарты аудита (контрольно-ревизионной деятельности)

138. Счетная палата является членом Международной организации высших контрольныхорганов (ИНТОСАИ), а также региональных организаций, таких как Европейская организация

высших контрольных органов (ЕВРОСАИ) и Азиатская организация высших контрольныхорганов (АЗОСАИ).

139. В 2001 году Счетная палата разрабатывала свои собственные стандарты контрольно-ревизионной деятельности, которые должны соответствовать нормам, изложенным в Лимскойдекларации о руководящих принципах финансового контроля. Несмотря на то, что Счетнаяпалата постепенно переходит к использованию в полном объеме норм ИНТОСАИ, основнымизадачами ее контрольной деятельности является проверка законности (главным образомопределение степени соответствия закону, нормам и правилам). Этот методологический подходс одной стороны отражает традиции страны и сформировавшееся отношение к функциямгосударственного контроля, а с другой – является также результатом определения Счетнойпалатой относительных приоритетов среди различных аспектов внешнего аудита. В результатеработа Счетной палаты в основном сосредоточена на таких задачах контрольной деятельности,как обеспечение законности и соблюдения требований права. В рамках выполнения этих задачона проводит документарные экспертизы исполненного бюджета, включающие в себяматериальные проверки (аналитические процедуры), ревизию платежных документов иквитанций, определение их достоверности ( "анализ максимально возможного количестваоригинальных платежных документов и определение достоверности бухгалтерскойинформации"42) и их сравнение с финансовыми отчетами Министерства финансов иКазначейства, а также их сверку с финансовой документацией Центрального Банка и другихкредитных организаций.

140. Таким образом, инспекционные проверки Палаты по своему характеру являютсядокументарными (оценка законности административно-хозяйственной деятельности сформальной точки зрения и по существу) и ориентированными на проверку соблюдениязаконодательства (оценка соответствия действующим правилам и нормам). Поэтомусоставляемые Палатой по итогам проверок отчеты затрагивают различные вопросы, в том числеи нефинансовые аспекты управления государственными финансами ( например, юридические,организационные, административно-хозяйственные). В связи с тем, что с 2000 года РоссийскаяФедерация начала подготовку ежегодных балансовых отчетов федерального правительства,весьма актуальным стало проведение финансового аудита в целях проверки достоверностиотчетности государственных учреждений. В связи с этим составляемое Палатой заключение оботчете правительства об исполнении федерального бюджета43 содержит прямые ссылки нафинансовые отчеты. Согласно положениям Бюджетного кодекса заключение Счетной палаты сюридической точки зрения не является обязательным для исполнения, однако ГосударственнаяДума, рассмотрев заключение Счетной палаты, может отклонить отчет правительства обисполнении федерального бюджета.

Рекомендации

141. Хорошо работающая, независимая система внешнего аудита является ключевымэлементом национальной системы финансовой подотчетности и важным фактором поддержаниястабильного баланса сил между исполнительной и законодательной властью. В частности,предоставление Счетной палатой общего аудиторского заключения о финансовом положении

42 Издание под названием "Счетная палата Российской Федерации, 1995-2000", стр. 17.43 Например, в заключении Палаты об исполнении федерального бюджета 2000 года отмечается, что в процессеисполнения бюджета были нарушены 27 статей Бюджетного кодекса, а объем исполненных доходов и расходовбыл завышен. В заключении содержались также предложения по совершенствованию бюджетногозаконодательства.

правительства Российской Федерации является весьма важным как с точки зрения обеспечениятранспарентности деятельности правительства и его подотчетности за эту деятельность, так и сточки зрения формирования доверия со стороны широкой общественности. В этом плане Палатадолжна i) наращивать свой потенциал в области проведения финансового аудита, то естьформального удостоверения ежегодного отчета правительства об исполнении бюджета исвязанных с этим финансовых отчетов, и ii) расширить свою контрольно-ревизионнуюдеятельность, для того, чтобы охватить ею ежегодные финансовые отчеты отдельныхгосударственных организаций, на которые распространяются ее полномочия, с тем, чтобыподкрепить и дополнить общее аудиторское заключение по общим консолидированным счетамправительства. В целях обеспечения полного соответствия своей деятельности данным ейконституцией полномочиям и совместно с другими, созданными ранее, высшими органамифинансового контроля (ВОФК) Палата приступила к реализации программы совершенствованиясвоей деятельности, предполагающей проведение как институциональных, так иорганизационных реформ, а также связанной с этим целевой программы наращиванияпотенциала, выполнение которой позволит лучше исполнять свои основные обязанности попроведению внешнего аудита фактических результатов деятельности. В частности, Счетнаяпалата разработала долгосрочный план по оценке использования государственных финансовыхсредств государственными учреждениями (реальная стоимость произведенных товаров и услугпо сравнению с израсходованной суммой). ОНСФП полностью поддерживает эти усилия.

Сфера деятельности

142. В отношении институциональной реформы ОНСФП считает , что для обеспеченияэффективной деятельности Счетной палаты ее роль должна быть четко сформулирована иПалата должна осуществлять только ту работу, которая соответствует ее независимому статусу,с тем чтобы избежать снижения эффективности работы и потери доверия к своей деятельности.ОНСФП выявила три аспекта деятельности Счетной палаты, которые, по ее мнению, несовместимы с принципом сохранения независимости и объективности Палаты:

• ее вовлеченность в бюджетный процесс, в частности, ее роль в подготовке бюджета,когда она проводит независимую оценку проекта федерального бюджета, включаяоценку достоверности прогнозов, сделанных правительством при подготовке ежегодногозакона о федеральном бюджете, и предлагает изменения параметров и другихпоказателей бюджета в рамках процесса утверждения бюджета парламентом44;

• ее обязанность выполнять для исполнительной ветви власти такую работу, какподготовка промежуточной отчетности об исполнении бюджета;

• выполнение специальных заявок со стороны парламента и других государственныхорганов, число которых в любом случае весьма ограниченно ( в 2001 году на нихпришлось менее 10 процентов от общего числа проведенных Счетной палатойаудиторских проверок).

143. Традиционно подготовка рекомендаций правительству по бюджетным вопросамсчитается задачей парламентского Комитета по распределению государственных средств(КРГС) – в Российской Федерации это парламентский Комитет по бюджету и налогам – и

44 Например, в отношении закона о федеральном бюджете на 2002 год Счетная палата отметила, что бюджетныепрогнозы являются заниженными, поскольку они основываются на неправильных базовых макроэкономическихпоказателях. В ответ на эти замечания Палаты правительство увеличило прогнозируемые показатели ВВП идоходной части бюджета соответственно на 3% и 1%.

Министерства финансов и/или Казначейства. Также традиционно считается, что аудиторы недолжны принимать какое-либо участие в деятельности, которую они впоследствии будутпроверять. ВОФК по-настоящему включаются в бюджетный цикл только после его завершения,когда правительство отчитается перед парламентом об исполнении бюджета. Опасностьзаключается в том, что вовлеченность в бюджетный процесс до момента согласования бюджетаможет впоследствии ограничить возможности Счетной палаты делать критические замечания идавать независимую оценку использованию бюджетных средств. Участие Палаты в обсуждениибюджета неизбежно привносит политические аспекты в ее аудиторскую деятельность, а такжеможет подорвать доверие общественности к объективности профессиональной деятельностиПалаты и поставить под сомнение отсутствие влияния на ее работу узкопартийных интересов.

144. Исходя из этого ОНСФП считает, что роль Палаты следует ограничить аудитомрезультатов деятельности. С учетом особенностей системы исполнения бюджета в РоссийскойФедерации функция представления независимого экспертного заключения для ФедеральногоСобрания о подготовке бюджета, прогнозируемых объемах величины доходов и расходов, атакже проведения политического анализа проектов законов должна оставаться прерогативойпарламентского Комитета по бюджету и налогам. В рамках этого процесса парламент долженпостоянно консультироваться со Счетной палатой для того, чтобы члены Комитета моглиучитывать опыт, приобретенный в ходе контрольно-ревизионной деятельности. По имеющимсясообщениям, Палата находится в непосредственном контакте с парламентскими комитетами;это сотрудничество с парламентом является весьма желательным и должно расширяться по меретого, как Палата, на основании поступающих запросов, будет консультировать Комитеты поконкретным вопросам, которые могут возникнуть в процессе рассмотрения проекта закона обюджета и промежуточных отчетов об исполнении бюджета.

145. Закон также требует от Счетной палаты предоставления квартальных "оперативныхотчетов о ходе исполнения бюджета", в которых проводится сопоставление данных о доходах ирасходах в сопоставлении с контрольными показателями45. Это следует из реализации Счетнойпалатой своей задачи по организации и осуществлению контроля за "своевременнымисполнением доходов и расходов" федерального бюджета (и бюджетов федеральныхвнебюджетных фондов) с точки зрения "объемов, структуры и конечного использования". Хотяправительство однозначно может выиграть от использования знаний и опыта Палаты (например,с точки зрения информационного обеспечения бюджетного процесса следующего года), в этомслучае авторы ОНСФП также рекомендуют, чтобы функция подготовки отчетов о ходеисполнения бюджета принадлежала исключительно исполнительной ветви власти, включаяКазначейство и Минфин. Роль Счетной палаты, в большей мере соответствующая ее статусу,должна состоять, например, в оказании содействия в установлении норм бухгалтерского учета ифинансовой отчетности правительства; привлечении внимания к потенциальному илифактическому конфликту интересов в области государственного управления народнымхозяйством; и в стимулировании органов управления к разработке рациональной практикифинансовой и надзорной деятельности, включающей в себя устойчивую систему финансовойотчетности, рациональную систему контроля и современные механизмы внутреннего аудита.

Программа работы

45 Особое внимание уделяется анализу влияния на исполнение бюджета общей экономической ситуации в стране итенденций изменения макроэкономических показателей, которые отражают, в числе прочих, величину налоговыхпоступлений, уровень собираемости налогов и показатели деятельности финансового сектора.

146. Важнейшим элементом независимости Счетной палаты является ее возможностьсамостоятельно разрабатывать программу своей работы. Запросы со стороны парламента46

о проведении проверок являются широко распространенной практикой во многих странах ислужат также механизмом косвенного контроля, позволяющего обеспечить согласование плановработы ВОФК с потребностями и интересами парламента. Даже в Лимской декларации оруководящих принципах финансового контроля содержится положение о том, что правонационального парламента поручать проведение специальных проверок не должно ставитьсяпод сомнение. Высшие органы финансового контроля, как правило, рассматривают эти запросыпо существу и принимают решение либо об их отклонении, либо о реагировании на них в болеепоздние сроки; сохранение свободы действий при принятии решений является по существуважнейшим элементом обеспечения независимости деятельности ВОФК. В настоящее времяпостановления (резолюции) любой из палат Федерального Собрания, а также запросы,подписанные не менее, чем одной пятой от общего числа депутатов Государственной Дума иличленов Совета Федерации должны в обязательном порядке включаться в планы и программыработы Счетной палаты.

147. В целях сохранения полной независимости Счетной палаты и обеспеченияиспользования ее ресурсов для выполнения наиболее приоритетных задач ОНСФП, исходя извышеизложенного, рекомендует, чтобы:

• бюджетная политика разрабатывалась исключительно КРГС правительства и парламента;• ответственность за подготовку отчетов об исполнении бюджета лежала исключительно

на Министерстве финансов; и• Счетная палата при всех обстоятельствах имела полную свободу при принятии решений

по поступающим от парламента специальным запросам (то есть Палата не должна бытьобязана брать на себя выполнение работы вне рамок запланированных ею проверок).

Функция принуждения к исполнению

148. С точки зрения роли контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты в областипринуждения к исполнению, закон о Счетной палате устанавливает четкую связь междувыявлением нарушений и их устранением. Фактически Закон дает Палате полномочия (кактолько она выявила нарушения закона и правил, "которые наносят непосредственный ущербгосударству", а также в случаях "умышленного и систематического несоблюдения правил")давать администрации проверяемых предприятий обязательные для исполнения предписания поустранению выявленных нарушений или возмещению ущерба (в пользу федеральногобюджета). Действующий порядок предполагает передачу материалов контрольно-ревизионныхпроверок непосредственно в правоохранительные органы в случаях выявления по ихрезультатам хищения государственных средств или активов. При неоднократном неисполненииили ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты по исправлению указанныхнарушений она может запросить разрешение Государственной Думы на приостановку всехвидов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам организаций, допустившихнарушения.

149. Опасность предоставления Счетной палате таких полномочий по устранению

46 Или со стороны правительства, поскольку в руководящих принципах ИНТОСАИ ясно говориться о том, чтообеспечение независимости ВОФК не исключает поступление запросов со стороны правительства, в которыхсодержатся предложения по проведению аудиторских проверок.

выявленных нарушений заключается в том, что ее независимость может оказаться под угрозой вслучае ее вовлеченности в споры между исполнительной и законодательной властью.Существует также риск того, что ее репутация пострадает в случае невыполнения еепредписаний или их оспаривания в суде. В этом случае Палата может стать непосредственным иактивным участником целого ряда судебных разбирательств, которые могут иметь длительныйи весьма сложный характер. Более целесообразным может быть акцентирование деятельностиПалаты на привлечении внимания правительства и парламента к результатам своих проверок споследующим контролем за результатом действий, которые парламент или правительстворешило предпринять по их итогам: например, окончательные решения судов, принятые иисполненные по случаям мошенничества, выявленных Палатой и являющихся уголовнымипреступлениями.

150. На самом деле обеспечение должного управления финансовыми средствами и устранениеимеющихся недостатков является сферой ответственности правительства, а контроль запринятием необходимых мер со стороны правительства, своевременно рекомендованныхПалатой, является прерогативой парламента. В то же время необходимо обеспечить должныйконтроль за деятельностью Счетной палаты по проведению государственного аудита в целяхформирования замкнутой системы государственной подотчетности. В настоящее время этифункции по осуществлению надзора за деятельностью Счетной палаты выполняются КомиссиейСовета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой и частично – комитетомГосударственной Думы по бюджету и налогам47. В действительности отчеты Счетной палатыобсуждаются этими парламентскими комитетами и постановления по этим отчетампринимаются двумя палатами Федерального Собрания. С учетом отсутствия специальногопарламентского контрольно-ревизионного комитета ОНСФП однозначно рекомендует двумупомянутым выше комитетам уделять большее внимание тщательному анализу деятельностиСчетной палаты, доводя до сведения общественности выводы и результаты аудиторскихпроверок, а также осуществлять контроль за принятием последующих действий. В частности,должна быть сформирована формальная процедура реагирования правительством нарекомендации парламента в отношении действий, следующих за тщательной проверкойрезультатов контрольно-ревизионной деятельности Палаты; эта процедура будет определятьмеру административного и, вероятно, уголовного и судебного преследования, которая можетбыть избрана на основании выводов, содержащихся в отчетах Палаты.

151. На Комиссию Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой и КомитетГосударственной Думы по бюджету и налогам должна также быть возложена ответственностьза определение финансовых потребностей Счетной палаты в целях решения вопросов,связанных с финансированием деятельности Палаты. Последние достижения в областипередового мирового опыта48 фактически показывают, что в целях сохранения объемовфинансирования ВОФК его бюджет должен определяться только парламентом исходя изпотребностей в финансировании на основании плана проведения контрольно-ревизионныхпроверок в предстоящем году, включая все необходимые операционные расходы и инвестиции.В соответствии с бюджетным законодательством, действующим в Российской Федерации,разработка проекта бюджета является исключительной прерогативой исполнительной власти;тем не менее можно рассмотреть возможность внесения соответствующих изменений для

47 В целях уточнения сферы компетенции Счетной палаты Комиссия Совета Федерации по взаимодействию соСчетной палатой подготовил проект закона о внесении изменений в федеральный закон о Счетной палате, которыйпредставлен на рассмотрение Государственной Думы.48 Например, Закон о государственном аудите Новой Зеландии 2001 года.

обеспечения сохранения объемов финансирования Счетной палаты и, соответственно,предотвращения снижения этих объемов в случае сокращения государственных расходов.

Соответствие международным стандартам

152. Важным аспектом основной деятельности любого Высшего органа финансовогоконтроля является определение и последовательная реализация стандартов аудита. ОНСФПрекомендует Счетной палате добиваться реализации стандартов аудита ИНТОСАИ, имея приэтом в виду достижение следующих целей:

• постепенное доведения качества финансового аудита до уровня передовых мировыхстандартов, таких, например, какие достигнуты в странах ОЭСР, особенно в областиоценки механизмов внутреннего контроля и анализа финансовой отчетности;

• расширения функций по обеспечению качества собственной контрольно-ревизионнойдеятельности (особенно в области планирования и осуществления деятельности, а такжеподготовки отчетов о ее результатах); и

• формирование внешних механизмов обеспечения качества работы посредствомпроведения внешнего анализа со стороны другого ВОФК.

Взаимодополняемость внутреннего и внешнего аудита

153. Чрезвычайно важным является использование внешними аудиторами – Счетной палатой– результатов работы, проделанной внутренними правительственными аудиторами. Цельдолжна состоять в избежании дублирования в работе и в активизации процесса, в рамкахкоторого политика, нормы и правила, регламентирующие процесс управлениягосударственными финансами, проверяются на предмет их адекватности и законности.Внутренний и внешний аудит должны быть совместимыми и взаимодополняемыми, и каждыйиз них должен строится на основании подхода, учитывающего риски. Основная задачаорганизации по выполнению функций внутреннего аудита состоит на практике в осуществлениипрофилактического контроля, а осуществление предварительного и оперативного контроля заработой организации должно быть следовательно прерогативой внутреннего контроля [По-видимому, в английском тексте опечатка и следует читать "внешнего контроля" – Прим.Редактора.] Основными задачами внешнего контроля является:

• на основании проверки фактических результатов деятельности предоставлятьподтверждение того, что баланс организации достоверно отражает финансовоеположение и результаты деятельности организации49; и

• выявлять на профессиональной и объективной основе системные недостатки механизмаконтроля и связанные с ними риски, а также предоставлять практические рекомендации

49 Фактически, пока проверки не будут носить всеобщего характера (100% операций), всегда существуетвероятность того, что отдельные случаи ошибок, предоставления неточных или неправильных сведений, коррупциии мошенничества могут остаться невыявленными. В то же самое время проверка лишь отраженных в отчетностиопераций безусловно не позволит выявить успешно скрытые доходы и расходы (как в случаях двойной бухгалтериии "черного нала"), которые можно выявить только на основании анализа источников дохода и видов расходовпроверяемой организации. Более подходящий подход заключается в оценке риска (статистическая вероятность)того, что активы и доходы не отражены в бухгалтерских книгах (или отражены их неправильные объемы), а такжериска коррупции, например, в форме сговора, который подрывает систему внутреннего контроля. Оценка рискаможет осуществляться на основании отраслевых норм и моделей, данных временных рядов и соответствующегопрошлого опыта. Предположения должны подкрепляться результатами проверок и быть достаточно обоснованны.

по их устранению.

154. Различие в целях внутреннего и внешнего аудита также предполагает различие в объемахтребуемой документации и частоте доступа к документам правительства. В частности, в 2001году в правительстве, Федеральном Собрании и самой Счетной палате обсуждался вопрос овозможности доступа Счетной палаты к информационным системам Казначейства в режимереального времени. Получение прямого онлайнового доступа к Главной книге Казначейства врежиме реального времени рассматривалось Счетной палатой в качестве важного средстваосуществления контроля за государственными расходами и доходами. Однако такой методежедневного контроля и проверки соблюдения норм и правил относится в числе прочего ккомпетенции Контрольно-ревизионного отдела Федерального казначейства (КРО) в рамкахосуществления им предварительного и текущего контроля. Аналогичным образом проведениеанализа рисков систем государственных финансов и платежей представляется более логичным врамках бурно развивающейся современной системы деятельности по проведению внутреннегоаудита в структуре Министерства финансов. Несмотря на то, что Палата для осуществлениясвоей работы по проведению внешнего аудита фактических результатов деятельности должнабезусловно иметь полный и неограниченный доступ ко всем источникам данных идокументации, включая все отчеты и документы Казначейства, проверка Палатой операций врежиме реального времени является весьма дорогостоящей и дублирующей по своему характерудеятельностью. Повседневный контроль за операциями Казначейства может быть эффективнообеспечен путем улучшения взаимодействия, включая обмен данными, между Счетной палатойи органами государственного контроля и аудита, имеющимися в структуре Казначейства иМинистерства финансов, ориентированного на укрепление взаимного доверия и обеспечениепризнания существующих различий в особенностях внутреннего и внешнего аудита и прав наего проведение.

Взаимоотношения с местными органами государственной власти

155. Палата является федеральным ведомством и в настоящее время не имеет своихотделений в регионах Российской Федерации. Постоянный штат Счетной палаты насчитываетоколо 1150 человек, большая часть персонала является профессиональными сотрудниками,принимающими участие в контрольно-ревизионной деятельности. Имеющийся в распоряженииПалаты персонал позволяет ей проводить полную проверку отраслевых министерств один раз вгод. Органы власти более низкого уровня (расходующие единицы второго уровня) не так частопопадают в поле зрения Палаты.

156. Счетная палата не имеет полномочий по проведению проверок исполнения бюджетоврегиональных администраций или местных органов государственного управления. Согласноположениям Бюджетного кодекса контроль за исполнением бюджетов субъектов РоссийскойФедерации и органов местного самоуправления относится к компетенции соответствующихорганов финансового контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных органовфинансового контроля. В результате региональные и местные власти создали свои собственныеконтрольно-ревизионные органы (также называемые Счетные палаты) в 74 субъектахРоссийской Федерации; эти органы были образованы законодательными структурами субъектовФедерации и представительными структурами органов местного самоуправления.

157. Традиционно региональные и муниципальные Счетные палаты действуют достаточнонезависимо от федеральной Счетной палаты. Авторы настоящего документа (ОНСФП) считают,что необходимо пересмотреть и институционализировать отношения между федеральной

Счетной палатой и региональными/муниципальными Счетными палатами. Значительнымдостижением в этой области явилось i) создание в конце 2000 года Ассоциации контрольно-ревизионных органов Российской Федерации, образованной под эгидой Счетной палаты50; иii) создание в 2002 году Союза муниципальных контрольно-ревизионных органов, который былтакже сформирован при участии Счетной палаты. Для более полного использования потенциалаэтих инициатив ОНСФП рекомендует рассмотреть вопрос о принятии законодательства орегиональных контрольно-ревизионных органах, которое бы предусматривало специализацию инеобходимое разделение труда между федеральной и субнациональными Палатами, а такжекоординирующую роль федеральной Счетной палаты. Такая система могла бы работать вкачестве сети соответствующих органов при главенствующей роли Счетной палаты вразработке методологического подхода и осуществлении контроля качества работырегиональных и муниципальных контрольно-ревизионных органов.

Наращивание потенциала

158. В подтверждение основных рекомендаций настоящего отчета ОНСФП предлагаетразработать программу наращивания потенциала Счетной палаты, предусматривающейрасширение возможностей в области финансового контроля (ревизионной деятельности). Этапрограмма могла бы предусматривать следующие шаги:

• с точки зрения ресурсов – развитие соответствующей системы подготовкивысококвалифицированных сотрудников различных специальностей, что помимо числепрочего предполагает обучение специалистов Счетной палаты эффективным методамдиагностического анализа в области финансового аудита и финансового контроля; и

• с точки зрения подхода – переход от простой каталогизации ошибок к целевомувыявлению и устранению системных недостатков контроля.

159. Всемирный Банк готов оказать содействие и помощь в рамках своей компетенции, вчастности в вопросах перехода к стандартам аудита ИНТОСАИ. В процессе наращиваниявнутреннего потенциала возможным практическим решением в краткосрочном плане можетбыть привлечение Счетной палатой на договорной основе частных аудиторских фирм квыполнению той части своей работы в области контрольно-ревизионной деятельности, котораязатрагивает подготовку заключений в отношении достоверности финансовой информации.Аудиторские проверки могли бы проводится на основании юридических полномочий Палаты,но осуществляться при этом смешанными группами аудиторов (частные аудиторы и инспектораПалаты). Аудиторы Палаты безусловно выиграют от знакомства с методологией и практикойаудита, и это по своей сути будет формой обучения без отрыва от производства. Несмотря на то,что возможность такого подхода формально предусмотрена в законе о Счетной палате, онможет негативным образом отразиться на авторитете Счетной палаты и привести к правовымконфликтам и конфликтам, связанным с толкованием законов и инструкций (например вотношении доступа к информации негосударственных аудиторов). При использовании этогоподхода властям необходимо тщательно оценить связанные с этим риски и найти способы ихминимизации. Эта рекомендация имеет особое значение в отношении проведения ежегодногоаудита Центрального Банка России, который может осуществляться смешанной группойаудиторов, включающей в себя инспекторов Палаты.

50 Председатель Счетной палаты является также председателем Ассоциации контрольно-ревизионных органовРоссийской Федерации.

Обеспечение качества работы

160. С точки зрения обеспечения качества работы в целом ОНСФП рекомендует, помимосоздания специализированной организационной структуры, которая будет заниматьсявопросами внутреннего контроля качества, проведение на регулярной основе анализадеятельности Счетной палаты другим Высшим органом финансового контроля. Введениевнешнего контроля качества и анализа деятельности Палаты другим ВОФК повлечет за собойизменение в деловых отношениях, (включая обмен специалистами, что даст возможностьпознакомиться с мировым опытом), недавно установленных с ВОФК других стран, от которыхСчетная палата получила техническое содействие по каналам двустороннего сотрудничества, втом числе от Главного бюджетно-контрольного управления США (GAO). По имеющимсясообщениям партнерские отношения установлены между Счетной палатой и Национальнымбюджетно-контрольным управлением Великобритании (NAO) и Национальным бюджетно-контрольным управлением Швеции (SNAO); по мере расширения и углубления их рабочихвзаимоотношений со Счетной палатой эти учреждения могут рассмотреть возможность началареализации программ независимой экспертизы деятельности друг друга.

VII. ВОПРОСЫ ВЫПОЛНЕНИЯ ФИДУЦИАРНЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ ПОПОРТФЕЛЬНЫМ ОПЕРАЦИЯМ

161. В ходе проведенной оценки национальной системы финансовой подотчетности былоустановлено, что в части операций по кредитованию Всемирный банк адекватно исполняет своифидуциарные обязанности в области управления финансами. На основании оценки рисков вОНСФП делается вывод, что в отношении механизмов реализации проектов следует сохранитьприменяемый ныне метод обособления, признавая при этом, что при условии эффективногоосуществления реформ в сфере финансовой подотчетности в государственном секторе этотпорядок может со временем быть пересмотрен. В целом ситуация с контролем в РоссийскойФедерации фактически развивается в положительном направлении, но контроль еще слаб (см.вставку "Коррупция и государственное управление").

162. В 1999 году в рамках ныне действующей фидуциарной концепции кредитованияструктурных преобразований Всемирный банк установил требования о первоначальнойфинансовой отчетности, заключавшиеся в использовании системы отслеживания расходов врежиме реального времени, дополненной независимым внешним аудитом депозитного счета,открытого в Центральном банке РФ. Эти требования были разработаны для того, чтобыобеспечить поступление остатков средств по предоставленным займам на структурныепреобразования на бюджетные счета Министерства финансов либо их использованиенепосредственно Центральным банком РФ исключительно для платежей по государственномувнешнему долгу.

163. Что касается инвестиционного кредитования Банка, начиная с 1998 года сотрудникиБанка последовательно соблюдают порядок финансового управления проектами,предусмотренный Инициативой по управлению финансами (ИУФ). Кроме того, для повышениякачества аудита финансируемых Банком проектов Группа по управлению финансамиМосковского представительства Банка внедрила ряд новшеств, рассматриваемых ныне вкачестве наилучшей практики в масштабах всего Банка. Координируя свою работу сМинистерством финансов, группа внедрила систему предварительной оценки частныхаудиторских компаний (как отечественных, так и входящих в международную аудиторскуюсеть), цель которой – сохранить только те компании, которые обладают адекватнымитехническими возможностями и механизмами внутреннего контроля качества.

Рекомендации

164. Основываясь на выводах Оценки национальной системы финансовой подотчетности онынешней слабости структуры финансовой отчетности в государственном секторе и овозможностях для будущего развития и в соответствии с договоренностями, отраженными вЭкспертизе исполнения страновых портфелей (ЭИСП), ОНСФП рекомендует, в качествефидуциарной перспективы, при осуществлении в Российской Федерации проектов с участиемБанка по-прежнему придерживаться нынешнего принципа обособленности в подходе кинституциональным мерам и механизмам реализации проектов. Применительно кинвестиционным операциям эти меры заключаются в следующем: i) управление проектами иобязанности по их реализации возлагаются на Фонды – автономные некоммерческиеорганизации с правами юридического лица, одновременно управляющие целым рядомпроектов; ii) заемные средства хранятся на специальных счетах в крупнейших государственных

банках Российской Федерации вследствие (все еще) продолжающейся стабилизациикоммерческих банков после финансового кризиса в августе 1998 года.

165. Что касается эффективности государственного управления, ОНСФП считает, что нынедействующая система государственного надзора за Фондами является удовлетворительной. Этасистема включает в себя:

• договоры поручения между Министерством финансов и Фондами, определяющие праваи обязанности по реализации каждого отдельного проекта;

• наблюдательные советы (в составе представителей Министерства финансов,Министерства экономического развития и торговли и заинтересованных отраслевыхминистерств), утверждающие годовой бюджет с разбивкой на отдельные проекты иисполняющие другие надзорные функции;

• межведомственные комиссии, контролирующие, например, закупки (проверка каждогоконтракта, превышающего определенный порог); а также

• контроль за исполнением проектов посредством регулярных отчетов Фондов передМинистерством финансов и иными заинтересованными министерствами, ежегодноговнешнего аудита и регулярных проверок, проводимых Счетной палатой, Контрольно-ревизионным управлением (КРУ) Министерства финансов и другими органамигосударственного контроля.

В совокупности это сочетание средств бюджетного контроля и повседневного мониторингареализации проектов представляет собой мощный инструмент предотвращения сговоров испособно обеспечить прозрачность и подотчетность деятельности Фондов.

Условия постепенного перехода к реализации проектов силами министерств

166. Действительно, нынешний механизм реализации проектов определенным образомограничивает воздействие проектов на перспективы развития, так как он потенциально ведет котходу от принципа заинтересованного участия отраслевых министерств в реализации проектови может ограничить наращивание их собственного потенциала. Однако обеспечениеэкономической целесообразности и эффективности сторицей окупает эти недостатки.К примеру, приростные первоначальные затраты Фондов, управляющих несколькимипроектами, на реализацию дополнительных проектов оказываются минимальными. Например, всфере управления финансами единственной дополнительной статьей расходов оказываютсязатраты на настройку уже имеющегося бухгалтерского программного обеспечения длявключения нового проекта. Автономному отделу реализации проектов потребовалось быприобретать и устанавливать собственное бухгалтерское программное обеспечение, обучатьновый персонал и разрабатывать руководство по эксплуатации. Аналогичным образом, еслиаудит отдельных проектов проводится в рамках общего механизма аудита Фонда, затраты нааудит каждого проекта оказываются ниже. Наконец, Фонды, управляющие несколькимипроектами, как правило, не раздувают штаты, нанимая высококвалифицированных сотрудниковдля оказания специализированных профессиональных услуг в рамках целого ряда реализуемыхпроектов, что также обеспечивает сопоставимость результатов.

167. С учетом принятия Региональным отделением Всемирного банка по Европе иЦентральной Азии рекомендаций по созданию и функционированию отделов реализациипроектов (ОРП), а также вновь проявленного правительством интереса к пересмотру вопроса о

преимуществах механизма реализации проектов на базе министерств ОНСФП считает, чтонынешний механизм может со временем быть пересмотрен для достижения следующих трехконечных целей:

• постепенной передачи ответственности за управление проектами отраслевымминистерствам и соответствующим государственным ведомствам;

• открытия специальных счетов в коммерческих банках, с учетом положительноговоздействия на реализацию проекта, оказанного его более оперативным и эффективнымобслуживанием в совокупности с более выгодными условиями деятельности; и

• в конечном итоге, распределения заемных средств через Федеральное казначейство.

168. Первая цель, которую в отношении новых проектов можно рассмотреть отдельно длякаждого конкретного случая, может быть достигнута путем наделения соответствующихотраслевых министерств и государственных ведомств (бенефициаров) полномочиями постратегическому руководству проектом, а также функциями контроля и оценки. Однако до техпор, пока потенциал и инфраструктура управления государственными финансами игосударственными закупками не достигнут уровня, позволяющего Всемирному банку опиратьсяна эти системы, ОНСФП рекомендует продолжить практику передачи фидуциарных функций(использование средств, закупки, ведение бухгалтерского учета и отчетности и оценкаоперационной деятельности) специализированным учреждениям. Преимущество такихучреждений (возможно, преемников сегодняшних фондов) состоит в том, что они могутпривлекать опытных консультантов и использовать надежные, специализированные иавтономные компьютеризированные информационные системы.

169. Решение второй задачи (открытие специальных счетов в коммерческих банках) будетобусловлено положительными результатами повторной проверки финансовой устойчивостикредитных учреждений, а также их надлежащим и заинтересованным участием в реализациипроектов. Третью задачу (распределение заемных средств через Федеральное казначейство)следует рассматривать как средне- или долгосрочную, поскольку в настоящее время учреждениясистемы Казначейства не в состоянии работать в соответствии с порядком предоставлениязаймов и правилами бухгалтерского учета и отчетности, принятыми во Всемирном банке.Перевод заемных средств в систему Казначейства будет зависеть от достижения положительныхрезультатов от следующих мероприятий (некоторые из которых уже осуществляются),а именно:

• полный переход на систему единого казначейского счета, ее бесперебойноефункционирование, распространение сферы деятельности Федерального казначейства навсю территорию страны;

• совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности в государственномсекторе (включая подготовку отчета об учетной политике), возможность обрабатывать вее рамках специальные финансовые отчеты; а также

• усиление внутреннего государственного контроля над бухгалтерским учетом иотчетностью, а также системы внутреннего аудита, которые необходимопереориентировать на подход на основе системного управления и оценок факторовриска.

ОНСФП считает, что указанный перевод средств в систему Казначейства должен фактическистать предпосылкой перевода всех направлений деятельности по реализации проектов, включаяуправление финансами, в министерства и государственные ведомства (первая задача).

Аудит проектов Банка

170. Исходя из текущей политики Банка в отношении аудита, ОНСФП рекомендуетсохранить ныне действующий порядок ежегодного аудита проектов, реализуемых при участииБанка, который включает в себя аудиторские проверки частными аудиторскими компаниями,назначенными на конкурсной основе из числа компаний, предварительно отобранных Банкомпо согласованию с Министерством финансов (в настоящий момент – 11 компаний). Кроме того,Банку следует проводить регулярный анализ результатов работы Счетной палаты и учитыватьего результаты при подготовке проектов и надзоре за их реализацией. Счетная палата вплановом порядке осуществляет документарную проверку проектов Банка, поскольку онипредусматривают внешние заимствования и использование бюджетных средств в видепараллельного финансирования. Такие проверки нацелены главным образом на оценкуэффективности и рентабельности затрат на проект и предупреждение и/или обнаружениевозможных растрат денежных средств и злоупотреблений.

171. Все поступающие в Банк отчеты Счетной палаты проверяются группой по управлениюфинансами Московского представительства Банка, и любые вопросы, связанные сневыполнением условий займов, а также случаи необоснованных расходов изучаются на уровнестраны. Хотя фактически признано, что отчеты Счетной палаты важны для контроля и оценкипортфеля проектов, равно как и для дальнейших действий, ОНСФП установила, тем не менее,что в отчетах Палаты имелись случаи неправильного понимания юридических и операционныхаспектов выделения заемных средств и механизмов контроля (особенно в случае кредитованияна структурные преобразования). Еще более важно то, что отчеты Счетной палаты не даютаудиторских гарантий относительно финансовой отчетности по проекту, а такжедополнительной финансовой информации и сводных графиков реализации проекта (выписки соспециального счета и расходной ведомости), которые, согласно нынешним правилам аудита,необходимы Банку для выполнения своих фидуциарных обязательств. При том, что отчетыСчетной палаты необходимо принимать во внимание, ОНСФП полагает, что они не могут и недолжны заменить собой аудиторские отчеты, которые готовят частные аудиторские компании.Соответственно, Всемирный банк:

• рекомендовал всем аудиторским компаниям, участвующим в реализации проводимыхпри содействии Банка проектов, производить анализ отчетов Счетной палаты в рамкахобычных аудиторских процедур (в части проверки всей внешней корреспонденции); атакже

• вступил в открытый диалог со Счетной палатой по поводу реализуемых при содействииБанка проектов.

172. В более общем плане, ОНСФП рекомендует руководству Российской Федерацииобеспечить получение Всемирным банком по запросу Министерства финансов ежегодногоотчета Счетной палаты об исполнении федерального бюджета. Изучение Банком этойинформации и его знакомство с ней помогут установить связь между требованиямипредварительной бухгалтерской отчетности, на которых в настоящее время основана помощь,оказываемая Банком бюджету Российской Федерации, и исполнением бюджета. Всреднесрочной перспективе, если Банк и Российская Федерация достигнут договоренности об

инвестиционных проектах, реализацией которых будут заниматься министерства игосударственные ведомства, о заемных средствах, которые будут проводиться и управлятьсячерез систему Казначейства, и/или о переходе к программным займам, ОНСФП рекомендуетБанку изучать эти ежегодные отчеты об исполнении бюджета для того, чтобы повысить степеньуверенности в том, что государственные средства расходуются на те цели, для которых онипредназначались. ОНСФП считает, что для того чтобы гарантировать такую уверенность,необходимо постоянное техническое содействие со стороны Всемирного банка и другихдоноров, направленное на развитие потенциала ключевых государственных институтов(Министерства финансов, Федерального казначейства и Счетной палаты) и на укреплениесистем государственной финансовой подотчетности и управления финансами.

Вставка

Коррупция и государственное управление в Российской Федерации

В 1999 году ССС для Российской Федерации выявила тот факт, что коррупция воспринимаетсяздесь как широко распространенное и глубоко укоренившееся явление, подрывающееэффективность мер по реформированию системы управления экономикой и государственнымсектором. Факты, свидетельствующие о повсеместном распространении коррупции и связаннойс этим растратой и непроизводительным расходованием денежных средств, являются крайнетревожными. По данным издания "Государства в переходный период – 2001" (Nations in Transit2001), "по данным Комитета Государственной Думы по безопасности, организованнаяпреступность и коррупция обходятся России примерно в 15 млрд. долларов США в год.Согласно сведениям, которыми располагало Министерство внутренних дел, криминальныеструктуры контролировали в 2000 году около 40 процентов частных российских предприятий,около двух третей государственных предприятий и от 50 до 85 процентов банков. Обороттеневой экономики, которая в значительной степени контролировалась криминалом, доходил до40 процентов ВНП России".

По данным опроса, проведенного Международным институтом Гэллапа в апреле 2000 года(в ходе которого были опрошены руководители банков, ведущие промышленники игосударственные чиновники), Россия числилась среди 20 наиболее коррумпированных странмира. Россия была поставлена на 82-е место среди 90 стран, для которых в 2000 году в ходеобследования, проводившегося группой "Транспаренси интернэшнл", был определен Индексвосприятия коррупции (CPI); она набрала также 2,1 балла по 10-балльной шкале (0 – "высокаястепень коррумпированности", 10 – "практически полное отсутствие коррупции"). Всоответствии с разработанными Институтом Всемирного банка показателями качествауправления, которые обобщают данные, поступающие из многочисленных исследований,проводимых внешними организациями, и которые ставят на более высокие места те страны, гдекачество управления выше, Российской Федерации было отведено место в квартили с самыминизкими показателями:

• 112-я из 115 стран по показателям взяточничества/коррупции (измерялось восприятиекоррупции, причем коррупция определялась как использование государственной властидля личной выгоды), а также

• 116-я из 156 стран по эффективности действий власти (измерялись в совокупности такиепоказатели, как качество государственного управления, качество чиновничьего аппарата,компетентность государственных служащих, независимость государственной службы отполитического давления и последовательность в проведении правительством заявленнойполитики).

В переходный период, ввиду сохранения властных структур советской эпохи, коррупция, восновном, принимала формы: i) коррупции в верхах, с вовлечением в нее государственныхруководителей высоких рангов и государственных предприятий, возглавляемых олигархами,зачастую связанными с различными криминальными группировками; и ii) административной имелкомасштабной коррупции, к которой относятся взятки и подкуп государственных служащих.Что касается первой разновидности, то в последние годы достоянием гласности стали скандалы,связанные с непрозрачным проведением приватизации в эпоху Ельцина (вторая половина1990-х годов), когда "инсайдерские сделки" давали представителям элиты возможность

поочередно работать во властных структурах и заниматься бизнесом, используя свои связи иположение для создания личных состояний. Что касается второй, административной,разновидности коррупции, то в 2000-2001 она по-прежнему оказывала огромное воздействие напредпринимательскую деятельность, особенно на работу малых и средних предприятий (МСП),что увеличивало затраты на ведение бизнеса, а также отпугивало иностранных инвесторов. Откоррупции на административном уровне страдали также и домашние хозяйства, если учестьскрытую (или повышенную) стоимость, которую они выплачивали за доступ к основнымсоциальным услугам, таким как здравоохранение, образование и т.д., что, в свою очередь,снижало степень доверия к государственным институтам.

В Законе о приватизации 1997 года была заложена прозрачная схема приватизации. Однакоконцепция конфликта интересов (и проведения четких границ между деятельностью частного игосударственного секторов) не являлась в Российской Федерации в достаточной степениобщепринятой. Государственные деятели, работающие в органах исполнительной власти,зачастую имеют прямые или косвенные интересы в коммерческих предприятиях, которыезависят от этой власти.

В прессе получили широкое освещение проблемы коррупции и отмывания денег, особеннопроведение полученных, как предполагается, нелегальным путем денежных средств черезсистему коммерческих банков. Подобные фидуциарные риски и связанные с ними утвержденияо недостаточной прозрачности действий властей увеличивают риски в отношении репутации ипрограмм развития как для Банка, так и в целом для сообщества организаций, занимающихсяпроблемами развития. Эффективное проведение в жизнь вновь принятых законов о борьбе сотмыванием денег стало бы решительным шагом вперед на пути достижения конкретныхрезультатов в борьбе против криминальных группировок и в укреплении международныхпозиций страны.

Для преодоления институциональных причин коррупции и системного влияния необходимосильное и решительное политическое руководство. Признавая важность обуздания коррупциидля ускорения темпов экономического развития, в том числе и для повышения качества услуг,предоставляемых государственными службами, и создания благоприятной среды длядальнейшего развития частного сектора, нынешнее правительство приняло на себяобязательство по борьбе с коррупцией и вымогательством и созданию атмосферы открытости идоверия в отношениях между гражданами и органами государственного управления, с однойстороны, и прозрачности в ведении бизнеса, с другой. В 2000 году была создана парламентскаякомиссия по борьбе с коррупцией. Комиссия, в состав которой входят 19 депутатовГосударственной Думы, проводит анализ данных о коррупции и, как ожидается, предложитрекомендации по совершенствованию соответствующего законодательства. Хотя правительствопредприняло ряд позитивных шагов на различных направлениях реформ, его обязательствоотносительно создания межведомственной комиссии высокого уровня по борьбе с коррупциейна сегодняшний день остается невыполненным.

Приложение 1

Список партнеров, с которыми проведены встречи

Лицо, с которым проводилась встреча Лица для контактов

Г-н Белов Владимир Сергеевич, руководительдепартамента отраслевого финансированияМинистерства финансов РФ

Секретариаттел. 298 9196, факс 913 4459,Департамент международногосотрудничества факс 913 4311

Г-н Шалаев Владимир Анатольевич,заместитель руководителя департаментабюджетной политики Министерства финансовРФ

Секретариат тел. 298 9795прямой 298 9764

Г-н Ричард Клиффорд, руководительпредставительства

Г-н Афанасьев Мстислав Платонович,заместитель руководителя секретариатаСчетной палаты

Г-жа Елена Добролюбова

Г-н Пол Смит, Агентство международногоразвития США, Проект реформированиябанковского сектора

Г-жа Нестеренко Татьяна Геннадьевна,заместитель министра финансов, начальникГлавного управления федеральногоказначейства

Секретариат тел. 298 9640, факс 928 0059Адрес: Ильинка, 9, подъезд 5Внутренний телефон 9640

Г-жа Зуева Валентина Григорьевна,заместитель начальника Главного управленияфедерального казначейства

Секретариат тел. 298 9640, факс 928 0059Адрес: Ильинка, 9, подъезд 5Внутренний телефон 9640

Г-н Петров Андрей Юрьевич, заместительминистра финансовГ-н Крикунов Андрей В., руководительдепартамента государственного финансовогоконтроля и организации аудиторскойдеятельности (КРУ)

Г-н Митин Алексей, руководитель отделаконтроля за аудиторской практикойтел. 298 0534,Г-н Крикунов Андрей Васильевич,секретариат тел. 298 0517Адрес: Ильинка, 9, подъезд 5

Г-н Задорнов Михаил Михайлович,заместитель председателя Комитета побюджету и налогам Государственной Думы

Государственная Дума, подъезд 10(вход с Георгиевского переулка)

Г-н Симановский Алексей Юрьевич,руководитель департамента банковскогорегулирования и надзора Центрального БанкаРоссии (ЦБР)

Г-н Александр Митков, помощникначальника отдела сотрудничества смеждународными финансовымиорганизациями, тел. 929 4551

Г-жа Горбатова Лариса Валерьевна,заместитель руководителя департаментаметодологии бухгалтерского учета иотчетности Министерства финансов РФ

Секретариат тел. 220 04 64, факс 220 0511Прямой 220 9203Адрес: Славянская площадь, д. 4, стр. 3,каб. 533 (помещение Министерства труда)

Г-жа Гуденко Людмила Ивановна,руководитель департамента бухгалтерскогоучета и отчетности ЦБР

Г-н Александр Митков, помощникначальника отдела сотрудничества смеждународными финансовымиорганизациями, тел. 929 4551

Г-жа Ситникова, руководитель департаменталицензирования деятельности и финансовогооздоровления кредитных организаций ЦБРГ-н Джима Евгений Аркадьевич,руководитель департамента внутреннегоаудита и ревизий ЦБР

Г-н Александр Митков, помощникначальника отдела сотрудничества смеждународными финансовымиорганизациями, тел. 929 4551

Г-жа Самохина Галина Евгеньевна,руководитель департамента регулированиярынка ценных бумагГ-н Солодянкин Дмитрий Германович,руководитель департамента надзора зарынком ценных бумаг

Все звонки в Федеральную комиссию порынку ценных бумаг осуществляются черезприемную – тел. 935 8790. За дальнейшимсодействием обращайтесь, пожалуйста, кг-ну Загорскому Александру Викторовичу,помощнику председателя Федеральнойкомиссии Костикова Игоря Владимировича –факс 959 9308

Приложение 2

Библиография

• "Счетная палата Российской Федерации 1995-2000 гг" (брошюра, изданная СП).

• The Accounts Chamber of the Russian Federation – Opinion on the World Bank documents in"Russian Federation: Country Financial Accountability Assessment" and " Russian Federation. CoreIntegrative Fiduciary Assessment – An Analysis of Public Financial Management"

• Accounts Chamber of the Russian Federation: Act On Auditing Efficiency and ExpediencyDisbursement of the IBRD Loan RU-4234 for the Social Protection Implementation Project by theRussian Foundation for Social Reforms in 2000 and 1^ Quarter 2001, June 6, 2001

• Accounts Chamber of the Russian Federation: Report on Findings of the Thematic Review ofLegality, Efficiency and Eligibility of Expenditures under the Bureau of Economic Analysis Loan ofthe International Bank for Reconstruction and Development (IBRS) #21 (213), June 9, 2000

• ВВС: текст ежегодного послания президента России Федеральному Собранию РФ, 3апреля 2001 года

• Правительство Российской Федерации: "Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации [на долгосрочнуюперспективу]", 2000 год

• Министерство Финансов Российской Федерации: пояснительная записка к отчету обисполнении федерального бюджета РФ, январь-сентябрь 2000 года

• Swedish Ministry of Finance (Swedish-Russian Cooperation Programme): A note on Budgetand Accounts Classifications, February 2002

• The World Bank Poverty Reduction and Economic Management Unit (ECSPE): Russia –Towards Improving the Efficiency of Public Investment Expenditures, September 18, 2001

• The World Bank, Operation Evaluation Department (OED): The Bank’s Efforts to BuildCapacity for Public Financial Accountability in Russia, September 2001

• The World Bank, Operation Evaluation Department (OED): World Bank’s Assistance forPublic Sector Management and Governance in Russia, September 2001

• The World Bank: Budget Management in the Russian Federation – Fiscal Policy Note, June1998

• The World Bank: Fiscal Management in Russia, 1996

• The World Bank: Russian Federation – Issues in Budget Management Reform (draft),October 17, 2001

• The World Bank: Russian Federation – Treasury Development Project; Aide Memoire andImplementation Plan: Pre-appraisal mission September 15-October 3, 2000; Project AppraisalDocument (Decision Meeting Review Package); Quality Enhancement Review (February 2001)

• The World Bank Europe and Central Asia Region – Anticorruption in Transition: Confrontingthe Challenge of State Capture