Аналіз політики для адвокаційної кампанії: методичні рекомендації

Аналіз політики для адвокаційної кампанії

Аналіз політики для адвокаційної кампанії: методичні рекомендації

Авторський колектив: В. Тертичка, Р. Кобець, С. Панцир, В. Назарук та інші

Підготовку видання здійснено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» у рамках проекту «Клуб аналізу політики. Навчальні програми з адвокації та аналіз політики». Відповідальність за зміст публікації несе виключно автори. Думки, висловлені в публікації, не обов’язково співпадають з точками зору Міжнародного фонду «Відродження».

Київ 2014


Вступ

Що таке адвокація ? Advocacy – іноземне поняття, що почало поширюватися в середовищі вітчизняних НУО наприкінці 90-х років минулого століття. Воно відображає одну із засадничих рис демократичного врядування – представлення та обстоювання інтересів певної групи у стосунках з органами влади. Специфічний словник демократичного дискурсу отримав нове поняття, зміст тлумачився попри те, що по-різному, однак звужено. Насамперед це слово нагадувало адвокатську діяльність як різновид юридичних послуг. Всім було відомо, що адвокат – той, хто представляє інтереси сторони судового розгляду. Тому адвокатування часто зводять до правозахисної діяльності. З іншого боку в розумінні розвинутих демократичних держав, з дискурсу яких й було запозичене поняття «адвокація» останнє означало досить специфічний зміст «представлення та обстоювання інтересів». Воно зводилося до впливу на орган влади та посадовців, аби ті звернули увагу на проблему, яка непокоїть певну суспільну групу, а ті вже повинні якось її вирішити. Інакше кажучи, адвокатування в такому випадку розуміють як вплив на порядок денний того чи іншого органу влади, й передбачає мистецтво соціальної мобілізації для проведення кампанії привернення уваги насамперед ЗМІ та пошук креативних ходів, спроможних таку увагу забезпечити. Втім ці два значення не були відмінні. Ось перелік значень в яких нині вживають поняття «адвокація» в Україні :

• Привернення уваги виробників політики до проблеми; • Інформування – підвищення рівня суспільної чи «нішевої» обізнаності; • Зміна поведінки певної групи людей; • Захист прав.

Ми вживатимемо це поняття в іншому, відмінному від наведених вище сенсі. Для того, аби уникнути плутанини своє бачення ми позначимо як «адвокацію політики». Отже під адвокацією політики ми матимемо на увазі – досягнення того, аби уповноважений виробник політики (орган влади\посадовець) ухвалив те рішення, яке відповідає інтересам певної суспільної групи. Інакше кажучи мова йтиме про представлення та обстоювання інтересів при розробці, погодженні та ухваленні змісту рішень у сфері державної політики. Така адвокація політики передбачає наступну логіку своєї побудови:

1. Необхідність ідентифікувати уповноваженого виробника політики, до юрисдикції якого потрапляє ухвалення відповідного рішення ;

2. Визначити тип рішення та процедури за якою воно ініціюється, готується, погоджується та ухвалюється;

3. Підготувати проект рішення та розробку аргументації на його користь; 4. Визначити коло важливих стейкхолдерів від позиції яких залежать різні етапи

ініціювання, підготовки, погодження та остаточного ухвалення та з’ясувати специфіку їх інтересів;


5. Забезпечити вплив на відповідних представників органів влади, аби ті вчасно та у

необхідному вигляді (із мінімальними та прийнятними видозмінами його змісту) ухвалювали підготовлений проект рішення.

Часто адвокацію «розчиняють» в дотичних, однак відмінних поняттях: «лобіювання», «комунікація» та «інформування». Аби уникнути цього наводимо своє розуміння цих понять. Лобіювання – індивідуальне спілкування із політиками, посадовцями та іншими стейкхолдерами, що має на меті схилити їх до ухвалення розробленого проекту рішення. Комунікація - процес взаємодії із стейкхолдерами, з метою досягнення конкретних завдань на різних етапах ініціювання, підготовки, погодження та остаточного ухвалення підготовленого рішення. Інформування – процес генерування та поширення інформації за посередництва, спрямований на формування сприятливої громадської думки на користь необхідності ухвалення уповноваженим виробником політики підготовленого рішення. Таким чином ми вважатимемо адвокатування змісту рішення органу влади\його посадовців головним завданням, якому мають бути підпорядкована аналітична, комунікаційна, лобістська та інформаційна діяльність. Тому розробка плану адвокаційної діяльності має бути водночас засобом впорядкування, визначення змісту та часу для проведення комунікаційних, лобістських та інформаційних заходів.


Розділ 1. Планування та інформаційний супровід адвокаційної кампанії

1. Планування адвокаційної кампанії Пропонуємо для планування кампанії адвокатування політики використовувати наступну схему: Таблиця 1.1 Тип рішення

Який зміст рішення треба отримати (адвокаційна мета)?

Хто його ухвалює?

Хто може вплинути на того, хто ухвалює рішення?

Об’єкт адвокатування

Аргументи Канали донесення \ інструменти адвокації

Кому і щодля цьогопідготувати

«Тип рішення»: Розробка плану адвокаційної кампанії має бути «прив’язана» до етапів підготовки та ухвалення того типу рішення, на яке розраховують її організатори. Тому важливо з’ясувати який тип рішення має бути ухвалений з метою реалізації розробленого на попередній аналітичні стадії варіанту політики, який відповідає інтересам того стейкхолдера на користь якого ви проводите адвокаційну кампанію. Інформацію ви можете знайти в правових документах, що регламентують діяльність відповідних органів влади: положення, регламенти, порядки, процедури тощо. Варто пам’ятати, що кожен з етапів цього процесу має завершуватися «проміжним рішенням», зміст якого й повинен стати метою ваших адвокаційних зусиль. Адже такі «проміжні рішення» є тими критичними моментами, коли «все може піти не так». Це своєрідні «зони підвищеного ризику», адже якщо ці рішення не будуть ухвалені, то й остаточного рішення ухвалено не буде. Окрім того, слід чітко визначити строки, які передбачені для ухвалення такого рішення. Загалом розуміння процедури, етапів, проміжних рішень є необхідною передумовою успішної адвокаційної кампанії, яка не діє «на осліп», а намагається контролювати весь процес аби розроблений на попередньому аналітичному етапі проект рішення був врешті-решт ухвалений. А якщо ваша адвокаційна кампанія виявиться неуспішною, то принаймні ви зможете зрозуміти на якому етапі спіткала невдача, що дозволить зробити належні висновки на майбутнє. «Який зміст рішення треба отримати (адвокаційна мета)». Тут слід чітко визначити, яким має бути прийнятний зміст того проміжного рішення яке має бути ухвалене. Власне на забезпечення такого змісту й має бути спрямована ваша діяльність на відповідному етапі. Він виступає безпосередньою адвокаційною метою. Вкрай важливо аби його зміст у вигляді проекту відповідного документу та супровідної записки (що обґрунтовує його доцільність) був підготовлений вами та переданий відповідному органу/посадовцю, до


юрисдикції якого належить ухвалення відповідного рішення. При цьому слід пам’ятати, що при розробці та безпосередньо перед ухваленням такого проміжного рішення інші стейкхолдери намагатимуться вплинути на його зміст, аби захистити або сприяти просуванню власних інтересів. Тому при плануванні адвокаційної межі необхідно вирішити для себе, де проходить т.зв. «межа компромісу», обсяг та характер поступок з вашого боку, який все ж є прийнятним та не вихолощує суть та корисність для ваших інтересів відповідного проміжного рішення. Інакше кажучи, має бути визначене необхідне «поле для маневру» адже повністю обстояти власний варіант змісту рішення при зіткненні конкуруючий інтересів вдається лише в небагатьох випадках. «Хто його ухвалює». При знайомстві з документами які визначають тип та процедуру ухвалення необхідного вам рішення ви можете водночас дізнатися й те, хто уповноважений його ухвалити. Таким виробником рішення може бути як колективний орган так і окремий посадовець. Варто окремо зазначити, що у разі коли таке рішення потрапляє до компетенції органу або структурного підрозділу виконавчої влади/виконавчих органів місцевого самоврядування рішення ухвалюється його керівником. При цьому слід з’ясувати, як те чи визначені підстави для такого ухвалення/відмови у ньому, так і те, хто з працівників і в якому порядку готує та обґрунтовує проект рішення у відповідному органі/структурному підрозділі. За необхідності (у разі високої пріоритетності) вплив на підготовку цього проміжного рішення теж можна спланувати у пропонований нами спосіб. «Хто може вплинути на того, хто ухвалює рішення». Аналіз стейкхолдерів дозволяє нам окреслити те коло «гравців», що так чи інакше зацікавлені у відповідному рішенні, які можуть здійснити вплив на його уповноваженого виробника. Аналіз мотивації того, хто ухвалює рішення дає змогу зрозуміти характер залежності за широким колом його інтересів від інших стейкхолдерів. Вочевидь через останніх можна спробувати вплинути на вибір змісту рішення його уповноваженого виробника. Тому слід визначити ваших «потенційних союзників». «Об’єкт адвокатування». Із загального списку тих стейкхолдерів, хто безпосередньо приймає рішення та тих, хто може вплинути на нього вам слід, по-перше визначити «досяжних», тобто тих, з ким ви реально можете мати справу (комунікувати), по-друге, тих які найбільшою мірою мають шанс вплинути на уповноваженого виробника. Саме вони й повинні стати об’єктами прикладання ваших адвокаційних зусиль, вашими «мішенями» цільовими групами інформаційного впливу. «Аргументи» - те, до чого вдаються під час спроб переконати співрозмовника. Зазвичай в Україні, при будь-якій взаємодії з органами влади або їх посадовцями з боку представників «третього сектору» домінує посилена емоційна аргументація, зосереджена на труднощах та незручностях, важких наслідках для конкретних представників тієї чи іншої сторони. Вдаючись до аргументів, варто пам’ятати, що бажано аби вони були «агреговані», тобто стосувалися не окремої людини чи організації, а формулювалися у безособовій формі як такі, що мають значний суспільний масштаб інакше кажучи стосуються значної частини громадян. Як аргументи під час адвокаційної кампанії радимо вам використовувати результати проведених досліджень: аналізу проблеми та зіставлення альтернативних варіантів політики. Критерії за якими порівнюються альтернативні варіанти і є найбільш поширеними типами аргументів, до яких чутливі представники органів влади. Головне співвідносити аргументи з аналізом мотивації відповідного стейкхолдера.


«Канали донесення\інструменти адвокації». Вочевидь, ваші аргументи мають досягнути адресата (об’єкта адвокатування). Для цього слід проаналізувати те, як «легше достукатись» до відповідних стейкхолдерів. Тут не має загальних рецептів. Для одних випадків необхідно буде провести публічну акцію: пікет, прес-конференцію, флеш-моб, масове надсилання звернень тощо, в іншому – переговори тет-а-тет, поширення чуток… Головне з’ясувати, який канал\засіб донесення аргументів тому чи іншому стейкхолдеру є найефективнішим. Для цього слід скористатися попереднім досвідом та інформацією про індивідуальні особливості сприйняття та реагування на повідомлення (що міститимуть відповідні аргументи) з боку конкретного об’єкта адвокатування. «Кому і що для цього підготувати?». Визначивши завдання, мету, об’єкт та форму адвокаційного впливу необхідно спланувати його ресурсне забезпечення. Справа в тому, що обмеженість наявних людських, фінансових, матеріальних та часових ресурсів не дозволяє організаторам адвокаційної кампанії робити «все в повному обсязі». Тому необхідно чітко пріоритезувати завдання, розподілити їх між виконавцями, надати їм необхідного ресурсу та чітко визначити виконання цих завдань в часі. Позаяк адвокатування політики тісно пов’язане з поняттям «інтерес», вважаємо за необхідне дещо пояснити зміст та значення цього поняття. Інтерес можна визначити як частину впливу наслідків проблеми, що опосередковується людським досвідом або афектами уяви та спричиняє спробу вплинути на них.

Види інтересів

Об’єктивні та суб’єктивні інтереси.

Об’єктивний інтерес ті впливи, що справді зачіпають людей незалежно від того, чи усвідомлюють вони їх, чи ні;

Суб’єктивний інтерес ті речі й події, які, на думку людей, впливають на них;

Під «об’єктивними інтересами» мають на увазі ті впливи, що справді зачіпають

людей незалежно від того, чи усвідомлюють вони їх, чи ні. Найбільш типовим прикладом об’єктивних інтересів є так звані «структурні інтереси» - інтерес, який керується не особистими міркуваннями прагнення до якоїсь мети, а пов'язаний з вимогами організованої практики, яку член суспільства розглядає як свої реальні обставини. Образно специфіку структурних інтересів виражає прислів’я: «Місце сидіння визначає точку зору».

Власне, саме про об’єктивні інтереси йдеться в повсякденному твердженні стосовно того, що хтось «має інтерес» у певній справі. Але варто пам’ятати, що жоден ефект є ні єдиним, ні однозначним. В реальному житті на одну особу в один і той самий час впливає безліч об’єктивних обставин, кожна з яких має численні наслідки. А різноманітні ролі, які доводиться виконувати кожному з нас, роблять в кожному конкретному випадку об’єктивні інтереси однієї й тієї ж особи цілковито суперечливими одне одному. Однак це рідко породжує психологічний дискомфорт у нашому повсякденному житті.

Це зумовлено тим, що кожен з цих численних об’єктивних інтересів залишається просто абстрактним і гіпотетичним, доки не буде визначений та активований. В «нормальному» стані цей інтерес слабо виражений і швидше не усвідомлений чітко щодо свого конкретного змісту. Аби інтерес став дієвим мотивом поведінки, він повинен стати суб’єктивно усвідомленим. Власне це і мають на увазі під «суб’єктивним інтересом» – ті


речі й події, які, на думку людей, впливають на них. У повсякденному житті про них йде мова, коли говорять, що хтось до чогось/когось «виявив інтерес». Суб’єктивні інтереси представляють чимало труднощів для аналізу. Адже люди можуть:

• помилятися щодо своїх інтересів; • не зазнавати впливу, але вважати, що таки перебувають під впливом чогось.

Об’єктивні і суб’єктивні інтереси взаємопов’язані. Так, суб’єктивні інтереси якогось

індивіда не просто даються, чи випадково виникають, а радше систематично визначаються в тому смислі, як на його життєві шанси впливають об’єктивні обставини. У суспільному житті об’єктивні інтереси визначають і активують, перетворюючи їх на суб’єктивні, що здатні мотивувати поведінку людини. Відбувається це в процесі їх представлення або адвокатування. Успіх адвокаційної кампанії багато в чому залежить від того, чи вдасться перевести об’єктивні інтереси осіб, яких «торкають» наслідки проблемної ситуації, на свідомо мотивовану участь в її заходах.

Концентровані та розпорошені інтереси.

Концентровані інтереси

інтереси, що поширюються на невелике число людей, яких вони заторкають у їх засадничих потребах та можливостях.

Розпорошені інтереси

інтереси, що мають відношення до широкого кола людей, та заторкають периферійну частину їх потреб та можливостей.

«Концентрованими інтересами» ми називаємо ті інтереси, що поширюються на

обмежене коло людей. Ступінь концентрації залежить також від того, наскільки це стосується окремої особи. Якщо певна проблема зачіпає значну частку людського часу та життєво важливих ресурсів, її впливи будуть концентрованіші за наслідки тієї політики, що зачіпає тільки периферійну сферу людського життя (скажімо стосуються питань, що відносяться до хобі).

Існує пряма залежність між сконцентрованістю інтересу та мотивацією потенційної участі в заходах адвокаційної кампанії. І навпаки, розсіяні впливи проблеми та периферійні інтереси, яких вони стосуються швидше за все, не спровокують активну самоорганізацію людей у спробі розв’язати проблему. Варто пам’ятати, що концентровані інтереси майже завжди перемагають коли протистоять розсіяним інтересам.

Негативні та позитивні інтереси Негативні інтереси Страх щось втратити, загроза погіршення

ситуації, несприятливих обставин тощо. Позитивні інтереси Сподівання на покращення стану справ в

майбутньому, здобуття певних вигід та благ Варто пам’ятати, що негативні інтереси є такими, що частіше та інтенсивніше мотивують до того аби вдатися до дій спрямованих на нейтралізацію загрози або відміну рішення, яке погіршує ситуацію, ті чи інші життєві можливості конкретного стейкхолдера. Тоді як надія на те, що може статися хорошого в майбутньому часто-густо наражається на свою непевність та небажання значної частини людей прикладати зусилля для сприяння її реалізації.


2. Інформаційне забезпечення адвокаційної компанії

За такою ж схемою побудови таблиці, яка використовувалась при плануванні адвокаційної кампанії, ми радимо планувати й заходи її інформаційного забезпечення: Таблиця 1.2 Планування інформаційної компанії Інформація/ суть повідомлення

Цільова аудиторія

Інформаційна потреба

З яким стереотипом працює

Спікери (джерело інформації)

Коментатори (надання додаткових роз'яснень)

Форма оприлюднення

Канали Періодичність

Ця таблиця дозволяє звести воєдино всю логіку комунікації: цільові аудиторії, повідомлення та способи їх донесення. 1. Інформація або суть повідомлення – те, що ви хочете донести до цільової аудиторії. Конкретний зміст повідомлення залежить від фактичних завдань у взаємодії з конкретним стейкхолдером на відповідному етапі адвокаційної кампанії. Предметом повідомлення є відповідний аргумент. 2. Цільова аудиторія – ті стейкхолдери, на рішення яких ви хочете вплинути. 3. Стереотип – попередні переконання, звичні судження та поширені оцінки, крізь призму яких люди сприймають, тлумачать та засвоюють інформацію. Це те, до чого апелює будь-яка інформація, щоб бути по-справжньому «почутою», тобто стати такою, якій людина надає певної значущості і яка, отже, стає частиною звичних уявлень, фрагментом очевидної картини світу. 4. Інформаційна потреба – розуміння того, якої саме інформації бракує цільовій аудиторії і що насамперед цікавить її, щоб повідомлення «було почуте», воно має заволодіти увагою аудиторії. Пам’ятайте, про існування прийому ефективного способу донесення повідомлень про зміст політики/реформи до журналістів і представників цільових груп. Його суть полягає в побудові інформації у повідомленні: 2/3 повідомлення має становити та інформація, якою цікавляться представники ЗМІ та широкої громадськості, 1/3 – те, що ви вважаєте важливим повідомити. 5. Спікери або джерела отримання інформації – те, звідки люди або ЗМІ вперше дізнаються про події та факти. Це – початковий етап знайомства з певною проблемою/ситуацією або новими обставинами. Джерелами інформації можуть бути як люди, так і інституції. Головне, щоб ці джерела надавали вірогідну, цікаву, незаангажовану інформацію та акцентували на тих сторонах рішень або подій, які цікаві відповідній аудиторії.

6. Коментатори (надання додаткових роз'яснень) – надання супутньої інформації, зіставляючи з якою сприймають і витлумачують головне повідомлення. Коментар, під яким ми розуміємо як роз’яснення суті, так і надання оцінки чи прогнозу розвитку ситуації, представлення безпосередніх результатів і ймовірних наслідків рішення –


допоміжний засіб, покликаний відтінити та «задати напрям» розумінню головного повідомлення, прив’язуючи його до певного контексту. 7. Форма оприлюднення – спосіб, яким повідомлення (зокрема, його коментар) стає публічно доступним. Обираючи форму оприлюднення повідомлення, слід зважати на: 1) суть повідомлення; 2) специфіку цільової аудиторії; 3) імідж спікера та коментаторів; 4) зміст, обсяг і характер супровідної інформації; 5) жанрові особливості кожної з форм оприлюднення. Такими формами оприлюднення є :

• Інформаційне повідомлення ; • Заява (звернення); • Інтерв’ю; • Стаття; • Прес-конференція; • Прес-реліз; • Прес-клуб; • Зустріч «офрекордс»; • Телесюжет; • Відеоролики; • Аудіо- та відеоподкасти; • Статистичні дані; • Дослідження,документи, матеріали конференцій; • Бекграундна інформація; • Буклети, плакати, брошури; • Блогові матеріали; • Форумні повідомлення; • «Пост» в соціальних мережах.

8. Канали оприлюднення – визначення того конкретного заходу, ЗМІ, вебресурсу тощо, які забезпечать найкращий «вихід» на цільову аудиторію повідомлення. При цьому важливо вивчати «ринок» доступних каналів, насамперед наявних ЗМІ, матеріали яких користуються популярністю серед відповідних цільових аудиторій. 9. Час/Періодичність – визначає час та повторюваність оприлюднення повідомлень. Певні ключові повідомлення рефреном звучати протягом усієї адвокаційної кампанії. Окремі повідомлення, навіть головні, не треба розглядати як самоціль. Слід завжди пам’ятати про те, що комунікативні заходи підпорядковані завданням адвокаційної кампанії, покликанні забезпечити формування сприятливішого ставлення різних заінтересованих сторін до її цілей і заходів, нейтралізувати публічний аргументаційний спротив з боку її опонентів. Тому логічно планувати зміст і час оприлюднення повідомлень, зважаючи на план та перебіг заходів адвокаційної кампанії. 10. Пріоритетність – важливість повідомлення для досягнення цілей адвокаційної кампанії. Вочевидь не всі цілі, заходи, стейкхолдери та повідомлення про них рівноцінні. Одні з них мають засадничу значущість, інші слугують швидше допоміжними або


проміжними засобами їх досягнення. Тому варто чітко визначити, яку пріоритетність для цілей та цільових аудиторій адвокаційної кампанії має те чи те повідомлення.

3. Адвокаційна компанія, політичний процес та аналітичні процедури Успішна адвокаційна компанія повинна плануватись відповідно до специфіки політичного процесу, тобто процесу прийняття та впровадження політики. Для аналітичного центру, який залучається до підтримки адвокаційної кампанії необхідно забезпечити постачання необхідної аналітичної інформації відповідно до етапів політичного процесу та самої кампанії. Йому також потрібно бути готовим оперативно забезпечити здійснення всіх необхідних аналітичних процедур для ефективного супроводу. Нижче подана модель політичного процесу у його зв’язку із аналітичними процедурами, розроблена відомим американським фахівцем з аналізу політики В.Н. Данном. Таблиця 1.3

Етап політичного процесу Аналітична процедура

Встановлення порядку денного Структурування проблеми

Формулювання політики (визначення альтернативних політичних рішень)

Прогнозування

Прийняття політики (прийняття рішення)

Рекомендації

Імплементація політики (адміністративне впровадження рішення)

Моніторинг та оцінювання політики

Оцінка результативності політики Проблема розв’язана

Адаптація політики до попередньо невідомих обставин

Проблема не розв’язана

Продовження політики з новими цілями Подальше розв’язування проблеми

Завершення політики

Більшість аналітичних центрів в Україні володіють навиками застосування зазначених процедур, а тому у цих методичних рекомендаціях їм не приділятиметься увага. Більшого значення має моделювання політичного процесу відповідно до типу політичного рішення. Специфіка політичного процесу відповідно до різних типів рішень визначають спеціальні регламенті документи чи нормативно-правові акти. Так, розробка державних цільових програм регламентується ЗУ «Про державні цільові програми» та відповідними підзаконними актами. Регіональні та місцеві програми розробляються на основі


методичних рекомендацій Мінекономіки, затверджених наказом 04.12.2006 N 367. В зазначених документах визначені етапи підготовки рішення, які варто узгоджувати із планом адвокаційної кампанії. Наведемо приклад планування адвокаційної компанії на основі порядку формування регіональних програм (Наказ Мінекономіки №367) за окремими компонентами Таблиці 1, поданої вище. Таблиця 1.4 Планування адвокаційної кампанії по розробці регіональної програми Етап рішення Тип рішення та

хто його ухвалює Хто можевплинути натого, хтоухвалює рішення

1. Ініціювання розроблення регіональної цільової програми

У разі коли ініціатором розроблення програми є структурний підрозділ місцевого органу виконавчої влади, він готує пропозиції щодо наявності підстав для розроблення програми, та подає їх місцевому органу виконавчої влади для підготовки висновків про доцільність розроблення проекту програми та можливість виконання її заходів за рахунок коштів місцевого бюджету. Якщо ініціатором розроблення програми є орган місцевого самоврядування, він подає пропозиції щодо наявності підстав для розроблення програми місцевому органу виконавчої влади для підготовки відповідних висновків.

структурний підрозділ місцевого ОВВщодо ініціювання ОМС щодоініціювання МОВВ щодопозитивних висновків

1.1 отримання позитивного висновку

готується проект розпорядчого документа місцевого органу виконавчої влади (розпорядження, протокольне доручення, спільне рішення) про підготовку проекту програми, в якому визначаються розробник, відповідальний виконавець та строк підготовки. Підготовлений проект розпорядчого документа разом із висновками подається на підпис голові Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.

МДА щодоприйняття розпорядчогодокументу позитивного розгляду висновків

2. Підготовка проекту програми

Підготовка проекту програми здійснюється місцевим органом виконавчої влади самостійно або спільно із (1)зацікавленими науковими організаціями, (2)підприємствами, (3)установами, які зацікавлені у прийнятті та реалізації програми. Для забезпечення підготовки проекту програми можуть утворюватися групи з (1)представників владних структур, (2)бізнесових кіл, (3)наукових (4)громадських організацій, (5)політичних партій тощо. Проект містить: (1)Паспорт програми; (2)Визначення проблеми; (3)Визначення мети програми; (4)Перелік завдань, заходів програми та результативні

На МОВВ щодозалучення необхідних розробників числа науковцівпідприємств, установ; Формування груп розробників.


показники; (5) Напрями діяльності та заходи програми (6) Координація та контроль за ходом виконання програми

3. Проходження експертизи, погодження та затвердження програми

Експертиза визначення результативних показників, реальності та доцільності заходів, включених до підготовленого проекту програми, здійснюється структурними підрозділами місцевих органів виконавчої влади з (1) економічних та (2)фінансових питань. До проведення експертизи можуть залучатися фахівці (3)інших зацікавлених структурних підрозділів місцевого органу виконавчої влади, (4) науковці. Кожен з учасників експертизи надає у визначений строк висновок, у якому за наявності викладаються зауваження до проекту програми. У разі наявності зауважень проект програми допрацьовується. З метою широкого обговорення проект програми може розміщуватися на зовнішньому сайті місцевого органу виконавчої влади, а в місцевій пресі - публікуватися інформаційні матеріали про проект програми.

структурнимипідрозділами місцевих органів виконавчої владиз (1) економічнихта (2)фінансовихпитань Залучення науковців Щодо формування позитивних експертних висновків

3.1 отримання позитивного висновку

проект програми надається органу місцевого самоврядування для розгляду на сесії органу місцевого самоврядування Проект рішення органу місцевого самоврядування про затвердження програми готує розробник. У проекті рішення обов'язково вказуються (1) обсяг фінансування програми, (2) строк її виконання, (3) головний розпорядник коштів та (4)відповідальний виконавець програми, (5) строки та періодичність звітування про хід виконання програми на сесіях органу місцевого самоврядування тощо. У разі фінансування комплексних програм за декількома кодами функціональної класифікації видатків бюджету за кожним кодом визначається головний розпорядник коштів.

ОМС щодопозитивного рішення на сесії Головного розробника щобсвоєчасно підготував проект рішення

4.Затвердження бюджетних призначень на виконання програми, включення програм до щорічних програм соціально-економічного розвитку регіону

Після затвердження органом місцевого самоврядування програми головний розпорядник коштів надає структурному підрозділу з фінансових питань місцевого органу виконавчої влади бюджетні запити щодо її фінансування у наступному році за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету.

На головногорозробника бюджетних коштів щодосвоєчасного подання бюджетних запитів управлінню фінансів.

Включення до проекту місцевого бюджету на наступний рік

4.2. Структурний підрозділ з питань фінансів місцевого органу виконавчої влади аналізує подані бюджетні запити відповідно до реальних можливостей місцевого бюджету і після узгодження із структурним підрозділом з питань економіки місцевого органу виконавчої влади включає пропозиції до проекту місцевого бюджету на наступний рік.

Структурнийпідрозділ питань фінансівщодо позитивнихвисновків проможливості бюджету узгодження


узгодження включення бюджету наступний рік

Включення до щорічної програми соціально-економічного розвитку

4.3. Перелік програм, які фінансуються із залученням коштів місцевого бюджету, включається окремим додатком до щорічної програми соціально-економічного розвитку регіону.

Управлінняекономіки щодовключення річної програмисоціально-економічногорозвитку

Затвердження бюджетних призначень у бюджетні на наступний рік

4.4. Фінансування програми здійснюється виключно за умови затвердження бюджетних призначень на її виконання рішенням органу місцевого самоврядування про місцевий бюджет на відповідний рік (рішенням про внесення змін до місцевого бюджету на відповідний рік) згідно з розписом місцевого бюджету.

Голосування насесії ОМС щодоприйняття бюджетних призначень бюджеті (головуваннябюджет)

5. Організація виконання програми, здійснення контролю за її виконанням

5.1. Виконання програми здійснюється шляхом реалізації її заходів і завдань виконавцями, зазначеними у цій програмі. 5.2. Безпосередній контроль за виконанням заходів і завдань програми здійснює відповідальний виконавець, а за цільовим та ефективним використанням коштів - головний розпорядник коштів.

На виконавцівщодо громадськогомоніторингу виконання отримання інформації

6. Здійснення моніторингу та підготовка щорічних звітів (проміжних звітів) про результати виконання програми, внесення змін до програми

6.1. Відповідальний виконавець програми раз на рік готує та подає структурному підрозділу з економічних питань місцевого органу виконавчої влади узагальнену інформацію про стан її виконання. Інформація повинна містити (1)дані про заплановані та фактичні обсяги і (2) джерела фінансування програми, (3)виконання результативних показників у динаміці з початку дії програми. Зазначена інформація використовується для аналізу ефективності виконання програми та надання пропозицій щодо доцільності продовження її фінансування та виконання. Структурний підрозділ з економічних питань місцевого органу виконавчої влади здійснює (1) узагальнення звітів відповідальних виконавців про поточне та остаточне виконання регіональних програм, (2) проводить аналіз вказаних звітів та включає його результати до щорічного звіту про виконання програми соціально-економічного розвитку регіону. 6.2. Відповідальний виконавець програми щороку здійснює обґрунтовану оцінку результатів виконання програми та у разі потреби розробляє пропозиції щодо доцільності продовження тих чи інших заходів, включення додаткових заходів і завдань, уточнення показників, обсягів і джерел фінансування, переліку виконавців, строків виконання програми та окремих заходів і завдань тощо.

На виконавцівщодо громадськогомоніторингу виконання отримання інформації На управлінняекономіки щодоотримання звітів, інформації провиконання На відповідальноговиконавця щодообґрунтуваннядоцільності фінансуванняпрограми подальшому, уточнення показників На виконавців

експертизи (фінанси, економіки інші) щодо


Відповідальний виконавець довгострокової програми після завершення відповідного етапу її дії готує пропозиції щодо уточнення показників, обсягів і джерел фінансування, строків виконання програми та окремих заходів і завдань тощо на наступний етап програми. У разі необхідності внесення змін до програми проект змін до неї з уточненими показниками і заходами проходить експертизу, погоджується та затверджується відповідно до пункту 3 розділу II Методичних рекомендацій. 6.3. Щороку в строки, визначені рішенням органу місцевого самоврядування, інформація відповідального виконавця про хід виконання програми та ефективність реалізації її заходів заслуховується на сесіях органу місцевого самоврядування. За ініціативою органу місцевого самоврядування, місцевого органу виконавчої влади або відповідального виконавця (головного розпорядника коштів) програми розгляд проміжного звіту про хід виконання програми, ефективність реалізації її завдань і заходів, досягнення проміжних цілей та ефективність використання коштів може розглядатися на сесіях органу місцевого самоврядування протягом року в разі виникнення потреби.

інші) щодообґрунтуваннявнесення змін На ОМС щодоприйняття звітуна сесіях

6.1 Припинення виконання програми

6.4. Виконання програми припиняється після закінчення встановленого строку, після чого відповідальний виконавець програми складає заключний звіт про результати її виконання та подає його на розгляд сесії органу місцевого самоврядування разом із пояснювальною запискою про кінцеві результати виконання програми не пізніше, ніж у двомісячний строк після закінчення встановленого строку її виконання. Пояснювальна записка до заключного звіту містить таку інформацію: (1)досягнення мети програми, (2)рівня виконання запланованих результативних показників, (3)дані про роботу учасників бюджетної програми з її виконання з обґрунтуванням причин невиконання або недосягнення очікуваних результатів. 6.5. У разі необхідності відповідальний виконавець публікує основні досягнуті результати реалізації програми у місцевій пресі. 6.6. Дострокове припинення виконання програми відбувається у разі втрати актуальності основної її мети за спільним поданням (1)відповідального виконавця програми, (2) структурних підрозділів з питань економіки та з (3) питань фінансів місцевого органу виконавчої влади. Рішення про дострокове припинення програми приймає орган місцевого самоврядування.

На головногорозпорядникавиконавця, МОВВ, ОМСщодо достроковогоприпинення програми


Розділ 2. Аналіз стейкхолдерів для адвокаційної компанії

1. Визначення понять

Стейкхолдери – особи або групи, які мають інтерес до політики через те, що впливають на рішення уряду і зазнають зворотного впливу від таких рішень. Первинне значення слова «стейкхолдер» – пайовик.

Термін «стейкхолдер» є найбільш загальним для визначення всього спектру осіб та структур, які можуть мати будь-який стосунок до публічної політики. Відповідно це поняття може класифікуватись і розкладатись на різні видові поняття, в залежності від цільового спрямування політики (цільові групи, бенефіціари), впливу на політичний процес (групи інтересів, суб’єкти політики, актори чи гравці політики, групи тиску, лобісти), взаємодії між стейкхолдерами (політична мережа) тощо. В аналізі стейкхолдерів часто використовуються наступні поняття: Цільові групи політики – індивіди, спільноти, організації, на яких політика за своїм призначенням повинна справляти вплив;

Бенефіціари політики – групи, для яких результати політики є вигідними або цінними; Групи інтересів – групи, які представляють бізнес, громадські чи соціальні рухи і об’єднуються заради спільних дій задля впливу на політику; Політична мережа – множина стейкхолдерів, які об’єднані спільним інтересом, взаємозалежністю, рівноправністю та добровільним співробітництвом.

2. Класифікація стейкхолдерів

В науковій літературі та практиці українських дослідників використовуються різні підходи до класифікації стейкхолдерів. Основне завдання класифікації можна визначити як спрощення процедури аналізу стейкхолдерів на основі використання логічних схем. Ефективна класифікація дозволяє «не потонути» у безкінечному переліку осіб та організацій, які можуть мати стосунок до певної політичної проблеми. При цьому варто пам’ятати, що аналіз політики повинен здійснюватись швидко та у відповідності до ключових етапів політичного процесу чи адвокаційної компанії. Саме класифікація дозволяє оперативно визначити основні групи стейкхолдерів, які потребують включення у аналіз. А) Класифікація за ознаками політичної дії та впливу: (Пітер Кньопфель, Корін Ларю, Фредерік Варон, Наталія Малишева. Аналіз і пілотаж публічної політики. – К.: Алерта, 2010. – 424 с.)

• Політико-адміністративні особи, наділені публічною владою та впливом; • Групи-мішені, поведінка яких політично визначена як пряма чи непряма причина

проблеми. Вони спричинюють політичний процес прийняття рішення та вирішення проблеми. Переважно це бізнес, діяльність якого може породжувати екологічну шкоду чи нерівність;

• Кінцеві користувачі публічної політики, зазнають негативного впливу проблеми і очікують покращення після впровадження політики;


• Треті групи, які зазнають непрямого впливу від публічної політики або

позитивного (групи, які отримують користь) або негативного (обділені групи).

Б) Секторальна класифікація (Р. Страйк, К. Морзе та інші)

• Публічна влада; • Приватний сектор; • Недержавні організації (НДО).

В) Класифікація за відмінністю інтересів (Р. Кобець)

1. Групи протесту – активний самозахист своїх прав та інтересів; 2. Політики (обрані посадовці) – реалізація партійних чи особистих політичних

програм; 3. Бізнес структури – отримання максимального прибутку від бізнес активності; 4. Неурядові організації (НУО) – представництво та захист прав своїх членів чи

цільових груп; 5. Впливові особи – підтвердження свого соціального, неформального політичного

статусу та впливу; 6. Державні службовці, представники державних установ та муніципальних

служб – виконання функцій, визначних законодавством, кар’єрне зростання; 7. Науковці, галузеві фахівці – імплементація в політиці власних інтелектуальних

розробок, державна підтримка наукової чи експертно-аналітичної діяльності; 8. Представники ЗМІ – зростання власної аудиторії та впливу на громадську думку.

КЕЙС: опис позицій стйкхолдерів стосовно проблеми йододефіциту (Р. Кобець, С. Панцир, Д. Луценко та інші, 2010 рік) Аналіз позицій зацікавлених сторін щодо масової профілактики йододефіцитних

станів в Україні шляхом споживання кухонної солі, збагаченої йодом

Позиції зацікавлених сторін 1. Специфічні інтереси зацікавлених сторін у сфері масової профілактики йододефіцитних станів в Україні шляхом споживання кухонної солі, збагаченої йодом

a. Населення України загалом.

Нині в Україні домінує ситуація, коли більшість населення (85-88%) приблизно уявляє

небезпечність йододефіцитних патологій та загалом знає, що вживання в їжу солі збагаченої йодом достатньо аби запобігти таким захворюванням. Як зазначалося вище, головним чином громадяни знають про йододефіцит як проблему, або пов’язану з підвищеним радіаційним фоном після вибуху на Чорнобильській АЕС (захворювання щитовидної залози й інтенсивні заходи йодопрофілактики, що проводилися в той час), або пам’ятають про відповідні заходи за часів СРСР. Саме тому серед мотивацій серед тих хто вживає йодовану сіль поширені рекомендації родичів, традиції в родині, звичка (28-32%). Вагомий відсоток серед тих, хто вживає збагачену йодом сіль, роблять свідомий вибір: відчуття мінімальних запобіжних заходів з усунення дефіциту йоду в організмі (32-37%), проживання в екологічно неблагополучному регіоні (30-31%), що свідчить про значну кореляцію між вживанням йодованої солі та високим ступенем поінформованості про фізіологічні та екологічні аспекти життєдіяльності людини.

Цікаво, що переважна більшість населення інформацію про необхідність та заходи йодопрофілактики отримує з телебачення (46-54%), від родичів, близьких, друзів (41-44%) і лише 36% - від лікарів. Великій кількості опитаних громадян про необхідність профілактики йододефіцитних захворювань нагадує комерційна телереклама препарату «Йодомарин». 50-53% громадян бачили цю рекламу протягом останніх 3-х місяців, а 55% вважає його ефективним засобом запобігти виникненню йододефіцитних патологій.


Дві третини (65%) опитаних громадян вважають недостатніми свої заходи йодопрофілактики. 63%

заявили, що вони регулярно вживають кухонну сіль збагачену йодом. Ці високі показники можна пояснити своєрідним психологічним феноменом: несвідомим бажанням справити краще враження на інтерв’юера з непринципового для себе питання. Адже практично стільки ж громадян (67%) не знають торгових марок йодованої солі. 10% опитаних, які регулярно вживають йодовану сіль, готові відмовитися від неї у випадку підвищення ціни на неї, для 40% з них відсутність такої в найближчому місці продажу не стане спонукальним мотивом, аби шукати її деінде. Лише 1% респондентів (в межах статистичної похибки) заявило, що немає жодних причин для відмови від вживання ними йодованої солі.

При цьому населення має серйозні упередження щодо вживання кухонної солі, збагаченої йодом. Так, 24% громадян побоюється, що вживання йодованої солі може призвести до надлишку йоду в організмі, а 26% вважають, що йодовану сіль можна споживати лише за клінічними показниками. Причинами невживання йодованої солі опитані назвали: відсутність проблеми йододефіциту (19-25%), несприйняття смаку/запаху (13-23%), не звертаю увагу на те, яку сіль вживаю (17-35%), відсутність інформації про користь вживання йодованої солі (13-18%), йодована сіль дорожча за звичайну (4-6%), недотримання умов зберігання в точках продажу (4%), відсутність йодованої солі в точках продажу (2%), важко сказати/не має відповіді (19-22%).

При цьому 42% з тих, хто не вживає йодовану сіль, готові почати робити це за рекомендації лікаря, 22% при виникненні загорози йододефіцитних патологій. У майже третини (28%) опитуваних немає відповіді на те, чому вони не вживають йодовану сіль. За жодних умов не вживатиме збагачену йодом сіль лише 1% (в межах статистичної похибки) громадян України.

b. Науковці та експерти в сфері охорони здоров’я. Попри те, що позиція науковців є надзвичайно важливою для вироблення державної політики у

сфері з низькою вмотивованістю виробників політики, її важко назвати консолідованою. Загалом, представники найбільш поінформованої групи сходяться щодо:

• наявності проблеми йододефіциту в усіх регіонах України; • необхідності спрямування зусиль держави на загальну та постійну профілактику йододефіцитних

станів; • важливості ухвалення системних змін у цій сфері на найвищому рівні нормативно-правового

регулювання (ухвалення законів, національних програм урядовими постановами); • браку та необхідності створення в Україні системи моніторингу йодного статусу населення

(мережі лабораторій, періодичності проведення скринінгу тощо); • необхідність проведення широкої інформаційно-роз’яснювальної кампанії про небезпеку

йододефіцитних захворювань та необхідність вживання збагачених йодом продуктів харчування.

Відносно ж доцільності використання солі як «носія» сполук йоду для корегування йододефіцитних станів організму людини думки науковців розходяться. Переважна більшість представників наукової спільноти вважає споживання солі, збагаченої йодом, найбільш ефективним та безпечним способом масової профілактики йододефіцитних станів. На їхню думку, вживання кухонної солі, збагаченої йодом, не може призвести до гіперйодизації організму, наголошується на необхідності аналогічного підходу у промисловому тваринництві. Вони також високо цінують рекомендації та зусилля міжнародних організацій, що працюють в цій сфері (ВООЗ, ЮНІСЕФ) в Україні.

Ця частина наукового загалу також припускає, що відсутність дієвих заходів державної політики у цій сфері зумовлена протидією фармацевтичного лобі, яке зацікавлене в комерційному просуванні своїх йодопрепаратів. Їх час від часу залучають до обговорення відповідних проектів рішень органів влади як національного, так і регіонального рівня. Самі ж вони у стосунках з органами влади не виступають ініціаторами змін, а надають перевагу проведенню інформаційно-роз’яснювальної роботи.

Відмінну позицію демонструє незначна, але впливова частина науковців, позиція якої при експертизі багатьох проектів нормативно-правових актів здатна загальмувати їх ухвалення. Вони вважають за доцільне здійснювати масову профілактику йододефіцитних станів в Україні за рахунок введення йоду до організму людини у вигляді органічних сполук. Вживання йодованої солі, на думку прихильників такого підходу, загрожує гіперйодизацією організму (гіпертеріоз та автоімунні терийодити) або ж при йодному збагаченні солі вітчизняні виробники вдаються до не найкращих йодних матеріалів та у неправильній концентрації. Опоненти вживання йодованої солі як ефективного засобу йодопрофілактики критикують рекомендації та зусилля ВООЗ і ЮНІСЕФ як такі, що перешкоджають впровадженню більш прогресивних та безпечніших методів йодопрофілактики.


c. Виробники солі. Мешканці України та виробники харчових продуктів практично повністю споживають сіль внутрішнього виробництва. В Україну імпортують головним чином морську сіль, сіль в елітній упаковці, в прикордонних районах можна зустріти сіль польського та білоруського виробництва. Остання (Мозирського заводу) є дешевшою за українські аналоги. За оцінками експертів, доля імпорту не перевищує 5% і має стійку тенденцію до скорочення. Вітчизняні виробники повністю готові до збільшення обсягів виробництва кухонної солі, збагаченої йодом, однак зазначають що така сіль не затребувана операторами гуртової та роздрібної торгівлі, через обмежений попит на неї та короткий строк придатності (1 рік). Пакування та маркування солі відповідає чинним вимогам та не містить або лише частково містить інформацію, яка б нагадувала та пояснювала про корисність її споживання. Окремі виробники солі здійснюють випуск рекламної продукції йодованої солі власного виробництва. Головними потребами та інтересами виробників кухонної солі є:

• допомога у придбанні більш якісного імпортного йодного матеріалу (бразильського виробника) для збагачення кухонної солі;

• проведення державою інформаційно-роз’яснювальної роботи про корисність споживання солі, збагаченої йодом;

• надання рекомендацій щодо технічних та технологічних процесів йодного збагачення кухонної солі та лабораторного контролю за ними;

• допомога у придбанні приборів контролю випуску та експрес-аналізу йодованої солі; • поновлення діяльності галузевої асоціації «Укрсіль» або створення іншого бізнес-об’єднання

виробників солі з метою координації зусиль в стосунках з органами державної влади; • боротьба з фальсифікатом (в т.ч. і йодованої солі) на внутрішньому ринку України.

d. Лікарі.

Попри готовність 42% населення України вживати йодовану сіль у разі, якщо це рекомендуватиме їм лікар, шанси отримати таку пораду є незначні. Адже як науковці, так і самі представники вітчизняної медицини визнають, що нині лікарям (за винятком ендокринологів), яким доводиться мати справи з йододефіцитними патологіями – гінекологам, акушерам, педіатрам, дієтологам – бракує знань про важливість подолання йодного дефіциту. Як зазначають експерти, уявлення про йододефіцитні хвороби лікарі отримали під час свого навчання і дотепер більшість з них користується літературою 1950-1970-х років. Самі лікарі відзначали потребу отримати кваліфіковану інформацію про сучасні методи йодопрофілактики від провідних вітчизняних науковців. І це не дивно, адже під час опитування деякі лікарі зізналися, що переважно отримують інформацію про йододефіцитні захворювання та засоби їх профілактики від старших родичів, представників фармакологічних кампаній. Окремі з них назвали першим і єдиним засобом профілактики йододефіцитних станів препарати йоду («Йодомарин»). Багато лікарів, в тому числі й ендокринологів, вважають проблему йододефіциту менш насущною, ніж поширення інших захворювань (приміром, цукрового діабету). Відсутність уявлення про поширеність та наслідки йододефіцитних патологій зумовлює підтримку з боку переважної більшості лікарів індивідуального підходу до йодопрофілактики. Вони вважають, що все населення повинне вживати йодовані продукти і підтримувати необхідний рівень йоду. Однак це поєднується з переконанням, що населення повинно мати рівний доступ як до йодованих продуктів, так і до нейодованих, і нести відповідальність за власне здоров’я та ризики розвитку йододефіцитних станів. Більшість лікарів адміністрації не знає про новий підхід до йодного збагачення кухонної солі, що застосовується нині в Україні, й по інерції вказує на недоліки попереднього (непридатність для консервації, зміна кольору та смаку страв, вкрай обмежений термін придатності, особливі умови зберігання тощо). І це незважаючи на те, що перехід на новий норматив відбувся 12 років тому (у 1997 року), а збагачена йодатом калію сіль практично позбавлена цих недоліків.

e. Виробники продуктів харчування та торгівля.

Як представники торгівлі, так і виробники харчових продуктів неохоче закуповують збагачену йодом сіль. Виробники продуктів харчування звертають увагу на те, що використання йодованої солі в технологічному циклі виробництва призводить до зміни кольору та смаку кінцевої продукції. Для торгівців солі, окрім незначного обсягу попиту на збагачену йодом кухонну сіль, обмежений термін реалізації та споживання (1 рік) цього товару створює додаткові комерційні ризики, які вони включають до кінцевої ціни йодованої солі. Так, якщо в системі гуртової торгівлі вартість збагаченої йодом та звичайної солі складає 10-15%, то різниця в роздрібній ціні в місцях продажу населенню може сягати 50%. Як виробники харчових продуктів, так і торгівці спільні в тому, що будь-які заходи державної


політики у сфері масової профілактики йододефіцитних захворювань шляхом споживання кухонної солі, збагаченої йодом, повинні здійснюватися за бюджетні кошти і не перетворюватися на додаткові витрати для операторів ринку. Солідарну позицію представники цих галузей вітчизняної економіки зайняли й стосовно необхідності збереження вибору для покупця щодо того, яку сіль (звичайну чи йодовану) купувати, та того, які страви (приготовлені з використанням йодованої чи звичайної солі) споживати. f. Представники органів влади (політики та державні службовці). За загальним визнанням, проблема профілактики йододефіцитних захворювань далеко не є пріоритетом у діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Дотепер Україна залишається однією з небагатьох країн світу, яка не має чіткої державної політики у цій сфері. В нашій країні так і не почала діяти Координаційна ради з профілактики йодозалежних захворювань; парламентарями, а не урядом, було розроблено лише 3 законопроекти на цю тему (один з них так і не був офіційно зареєстрований у Верховній Раді України); відповідний Указ Президента України так і залишився проектом; урядом не розглянутий проект Державної цільової соціальної програми запобігання виникненню захворювань, спричинених йодною недостатністю, на 2010-2014 роки. Це засвідчує про надзвичайно низьку значущість цієї проблеми для вітчизняних виробників політики. При розробці державної політики у цій сфері Міністерство охорони здоров’я України традиційно проводить консультації з обмеженим колом науковців, тоді як позиція виробників солі та представників харчової промисловості і торгівлі жодним чином не представлена у цьому процесі. Ні Міністерством охорони здоров’я, ні Міністерством з агропромислової політики навіть не порушувалось питання про використання йодованої солі для виготовлення кормів, що використовуються у вітчизняному тваринництві, хоча споживання м’яса та молока є унікальним джерелом надходження органічних сполук йоду до організму. Лише в останній час представники Міністерства охорони здоров’я звернули увагу на рекламу західних фармацевтичних компаній, що пропагують використання лікарських препаратів, які містять йод, без консультацій з лікарем, що загрожує надходженню надмірної кількості йоду до організму людини та виникненню відповідних патологій. g. Представники ЗМІ. Проблема йодного дефіциту, хвороб пов’язаних з ним та засобів профілактики не є цікавими для вітчизняних ЗМІ. Не має резонансу ця тема і в українському сегменті мережі Інтернет. Проблемні публікації на цю тематику практично відсутні як в загально-політичних, так і у спеціалізованих ЗМІ, присвячених збереженню здоров’я та веденню здорового способу життя, жіночих, спрямованих на аудиторію майбутніх та молодих батьків. Журналісти звертаються до цієї тематики вкрай нечасто, переважно у вигляді інформаційних повідомлень про певні події та заходи. При цьому вони просто відтворюють надану їм інформацію. Інакше кажучи, у представників ЗМІ не сформована чітка позиція (ні «за», ні «проти») щодо доцільності вживання збагаченої йодом кухонної солі як засобу масової профілактики йододефіцитних станів.

3. Цілі аналізу стейхолдерів

В контексті взаємодії аналітичного центру та організації, які здійснює адвокаційну компанію (адвокаційна організація) аналіз стейкхолдерів здійснюється:

• Аналітичним центром у підготовці аналітичних продуктів для забезпечення якості аналітичних процедур структурування проблеми, прогнозування наслідків альтернатив, рекомендації, моніторингу та оцінки;

• Аналітичним центром спільно з адвокаційною організацією для визначення стратегії залучення до адвокаційної компанії впливових та зацікавлених стейкхолдерів.

4. Аналіз стейкхолдерів в аналітичних процедурах аналізу політики

Щодо значення аналіз стейкхолдерів у аналітичних процедурах, варто звернути увагу на працю В. Данна, основні положення якої викладені у врізі нижче.


В. Н. Данн. Державна політика: вступ до аналізу. – Одеса, АО БАХВА, 2005. – 504 с. 1. Процедура структурування проблеми. 1.1 Аналіз меж. Значення стейкхолдерів підкреслено на первинній стадії структурування проблеми, яка визначається як вивчення мета-проблеми. На цій стадії проблема виглядає як відображення бачення проблемної ситуації різними групами стейкхолдерів. Аналіз множинних репрезентацій мета-проблеми групами стейкхолдерів пропонується здійснювати методом аналізу меж. Аналіз здійснюється в декілька етапів:

1. Вибірка стейкхолдерів, або складання списку всієї множини індивідів і груп, про яких відомо, що вони розходяться в думках щодо політики. Таким чином, основний критерій первинної класифікації стейкхолдерів – відмінність думок чи позицій щодо проблеми політики. Важливо те, що до стейкхолдерв відносяться і індивіди, і групи. Процес генерування вибірки закінчується в той момент, коли опитувані припиняють називати нових стейкхоледрів із відмінними думками.

2. Виведення репрезентації проблеми – опитування стейкхолдерів з метою виявлення специфічних ідей стейкхолдерів щодо проблеми чи політики. Важливо визначити яким чином стейкхолдери визначають проблему, які особливі поняття і ідеї вони висловлюють.

3. Оцінка меж – упорядкування стейкхолдерів відносно специфіки бачення проблеми. В центрі уваги специфічне бачення проблеми і, відповідно, стейкхолдери класифікуються за позицією щодо проблеми.

За таким методом стейкхолдери відіграють інструментальну роль для відображення всіх аспектів проблеми. 1.2 Аналіз припущень. Аналогічно пропонується структурувати проблему із застосуванням позиції стейкхолдерів методом аналізу припущень. Цей вид аналіз покликаний синтезувати суперечливі бачення проблеми різними стейкхолдерами. В центрі уваги конфлікт між стейкхолдерами щодо інтерпретації проблеми. Тут на першому етапі аналізу пропонується здійснити ідентифікацію стейкхолдерів, їх впорядкування та класифікацію. Критерієм класифікації пропонується вплив стейкхолдерів на політичний процес, а також зворотній вплив процесу політики на стейкхолдерів. 2. Процедура генерування альтернатив та прогнозування їх наслідків. Значення стейкхолдерів також проявляється у процедурі генерування альтернатив політики та прогнозування їх наслідків. Тут ключову роль відграють компетентні стейкхоледри – експерти, чиновники, які мають практичний довід вирішення проблем політики і володіють відповідним інструментарієм. Метод Делфі, який передбачає опитування експертів та урядовців, є одним із ключових для прогнозування майбутніх станів політики та наслідків альтернатив. 3 Процедура рекомендації рішення. Аналіз стейкхолдерів також використовується в аналітичних процедурах рекомендацій рішення – обґрунтування вибору альтернативи. Зокрема це стосується методу прояснення цінностей, який є ключовим для генерування критеріїв обґрунтування


рішення (альтернативи). Після формування «дерева завдань», яке відображає зміст альтернативи, проясняються ціннісні припущення стейкхолдерів, які можуть впливати на виконання завдань, або зазнавати впливу за результатами виконання таких завдань. Завдання – визначити наскільки стейкхолдери віддані, або поціновують те чи інше завдання в рамках альтернативи. Степінь відданості стейкхоледрів або сила цінностей класифікується через ціннісні вираження (особисті смаки та бажання), які демонструють слабку відданість; ціннісні судження (індивідуальна негативна чи позитивна оцінка дій, передбачених альтернативою), які також демонструють більш активну але слабку відданість; ціннісні твердження (переконання певної групи), які відрізняються силою та активною позицією.

4. Процедура моніторингу та оцінки. Стейкхолдери мають значення і в аналітичній процедурі моніторингу та оцінки. В контексті моніторингу політики, ключове питання: на кого альтернативи політики справляють вплив? Тут не вживається термін стйекхолдери, а вводяться поняття:

• «бенефіціари» - це групи, для яких ефекти від політики є вигідними, або цінними; • «цільові групи» - індивіди, групи, організації на яких політика за своїм

призначенням має справляти вплив, мабуть незалежно від того позитивний чи негативний. Тобто «цільові групи» не обов’язково є бенефіціарами.

5. Аналіз стейкхолдерів для цілей адвокаційної компанії

Одну із найбільш доступних та зручних у використанні логічних схем аналізу стейкхолдерів запропонували американські дослідники Р. Страйк, К. Морзе та інші. Власне її і рекомендується використовувати із використанням аналітичного апарату (таблиць, графіків), які можуть розроблятись аналітиком самостійно. Логічна схема аналізу передбачає здійснення чотирьох кроків аналізу. Крок 1. Ідентифікація ключових стейкхолдерів. В процесі ідентифікації необхідно відповісти на наступні питання:

• Хто є потенційним бенефіціаром політики? – дозволяє чітко ідентифікувати кінцеві цілі політики, тобто тих громадян, чиї проблеми потрібно вирішити, чиї потреби потрібно задовольнити. Бенефіціари повинні зазнати виключно позитивних впливів від політики. Якщо бенефіциари не отримували чи не отримають вигод від політики, вони практично у будь-якому випадку формують групи протесту.

• Хто може зазнати впливу від політики? – дозволяє ідентифікувати всіх, хто у процесі реалізації політики може зазнати і позитивного, і негативного впливу. Ті, хто зазнає негативного впливу будуть розробляти стратегію спротиву впровадженню певної політики, що створить додатковий ризик для досягнення цілей політики.

• Чи можна ідентифікувати вразливі групи? – дозволяє врахувати у політиці помилки виключення з переліку бенефіціарів політики. Якщо хтось, чиї потреби потрібно задовольнити чи вирішити його проблеми не охоплені політикою, ефективність політики ставиться під сумнів і наростають ризики соціального протесту.

• Чи можна ідентифікувати прибічників та противників політики? – дозволяє в подальшому сформувати стратегію залучення стейкхолдерів до реалізації політики.


• Які стосунки між стейкгхолдерами? – також важливо для визначення стратегії

залучення стейкхолдерів до політичного процесу. Стосунки між стейкхолдерами можуть бути владними (одні підпорядковані іншим), мережевими (рівноправна взаємодія), ворожими чи конфліктними.

Перш ніж здійснювати аналіз за зазначеними питаннями, необхідно: (1) скласти максимально повний список потенційних стейкхолдерів на основі документального аналізу проблеми політики та опитування методом «снігової кулі»; (2) обрати тип класифікації стейкхолдерів із запропонованих вище; (3) згрупувати стейкхолдерів відповідно до класифікації; (4) здійснити наступний крок класифікації відповідно до поставлених вище питань та зробити висновок щодо цих питань. Таблиця 2.1 Індентифікація стейкхолдерів Стейкхолдер Чи є

бенефіціаром? (ТАК/НІ)

Влип від політики (позитивний/ негативний)

Чи можна визнати вразливою групою? (ТАК/НІ)

Підтримка/ спротив політиці (ТАК/НІ)

Тип стосунків зіншими стейкхолдерами

Органи державної влади КМУ НІ Позитивний.

Дозволяє виконати програму уряду

ТАК/НІ підтримка Владний. Всі інші стейкхолдерипідпорядкованіВідмічені конфлікти із більшістю НУО

Бізнес

Недержавні організації

Взаємовідносини чи взаємодію між стейкхолдерами можна відображати у табличному форматі, що дозволяє більш чітко представити результати аналізу та висновки. Для прикладу наведемо «карту взаємовідносин стейкхолдерів» (Таблиця 2), яка розроблялась в рамках аналізу стейкхолдерів політики імунізації в Україні, який здійснювався компанією PR.ua (Р. Кобець, С. Панцир, Д. Луценко та інші).

Аналіз політики для адвокаційної компанії

Таблиця 2.2 Взаємодія зацікавлених сторін

МОЗ Парламентарі ЗМІ Медичний персонал Батьки Науковці

Громадські організації

Міжнародні організації Освітяни

Фармакологічний бізнес

МОЗ негативна негативна негативна немає негативна негативна позитивна немає позитивна

Парламентарі негативна позитивна немає немає позитивна немає немає немає немає

ЗМІ негативна негативна немає позитивна позитивна позитивна негативна немає позитивна

Медичний персонал

негативна немає немає негативна позитивна немає позитивна позитивна немає

Батьки немає немає немає негативна немає позитивна немає негативна немає

Науковці негативна позитивна немає позитивна немає немає немає немає позитивна

Громадські організації

негативна немає позитивна немає позитивна позитивна негативна немає немає

Міжнародні організації

позитивна немає негативна позитивна немає немає немає немає немає

Освітяни немає немає немає позитивна негативна немає немає немає немає

Фармакологічний бізнес

позитивна немає немає немає немає позитивна немає позитивна немає


Крок 2. Оцінка інтересів стейкхолдерів.

• Які очікування стейкхолдерів від політики? • Яких вигод та втрат зазнають стейкхолдери? • Які ресурси стейкхолдери можуть та хочуть мобілізувати? • Чи є конфлікт між інтересами стейкхолдерів та цілями політики?

Відповідь на ці питання варто давати текстовим описом і подільним відображенням у таблицях, які подаються нижче. Для прикладу пропонується наступна класифікація ресурсів стейкхолдерів. Ресурси публічної влади:

• Досвідчений персонал; • Офісний простір та обладнання; • Можливість внутрішнього лобіювання;

Ресурси приватного сектору: • Можливість постачати послуги; • Політичний плив;

Ресурси НДО: • Можливість постачати послуги; • Доступ до бенефіціаріїв та медіа;

Крок 3. Оцінка впливовості та важливості. Впливовість – це влада чи сила, яка може бути застосована стейкхолдерами у процесі політики. Впливовість може проявлятись у владі приймати рішення, доступі до тих, хто приймає рішення, спроможності формувати громадську думку. Вплив різних груп стейкхолдерів можна визначати наступним чином:

• Впливовість політиків – контролююча політична та фінансова влада. • Впливовість чиновників – повноваження приймати рішення, контроль за

стратегічними ресурсами, неформальний вплив на політику. • Впливовість груп інтересів (НДО, приватний сектор) – соціальна влада, вплив на

виборчий процес, неформальний вплив. Важливість стейкхолдера означає степінь необхідності його залучення для досягнення цілей політики у процесі імплементації. Важливий стейкхолдер може не мати впливу, але він може, саботуючи політику, не дозволяти їй здійснитись. Перш ніж роботи висновки про впливовість/важливість необхідно оцінити для кожного стейкхолдера наступні характеристики:

• Політична, соціальна, економічна влада та статус • Ступінь організованості; • Контроль за стратегічними ресурсами; • Неформальний вплив; • Владні стосунки з іншими стейкхолдерами. Необхідно дати більшу деталізацію

даних Таблиці 1; • Важливість для досягнення цілей політики;

За результатами аналізу інтересів, важливості та впливовості стейкхолдерів можна скласти наступну карту інтересів стейкхолдерів, а також таблицю оцінки впливовості та важливості (Таблиця 2.3, 2.4. Р. Кобець, С. Панцир. Дослідження проблеми в’ їзного туризму у Гродненській області, Білорусь, 2011 рік)


Таблица 2.3 Карта стейкхолдеров Група стейкхолдерів Інтерес в сфері туризму Вплив проблеми

в’ їзного туризму в Гродно на інтерес

Вплив на рішення проблеми

Важливість для успіху політики

Вищі органи влади (Президент РБ, Рада міністрів, Мінспорт)

Загальний ріст туристичної галузі. Низька зацікавленість в розвитку туризму і відпочинку в Гродненській області.

Нейтральне Падіння в’ їзного туризму в Гродненській області не впливає на загальні показники туризму в країні.

Сильне (4) Можуть направити ресурси на модернізацію туристичної інфраструктури. Але не можуть подолати відмову туристів їхати по причинам негативного політичного іміджу країни.

Сильна (4) Напрямок ресурсів.

Місцеві органи влади Реалізація державних програм розвитку туризму, які не віддають пріоритет Гродненській області.

Нейтральне Виша влада не потребує розвитку в’ їзного туризму з країн поза СНГ.

Певне (2) Є повноваження реалізувати місцеві програми розвитку туризму.

Сильна(4) Можуть підтримувати ініціативи недержавних стейкхолдерів по розвитку туризму.

Міжнародні організації (ООН)

Розвивати міжнародне співробітництво в сфері туризму, зростання туристичної галузі в державах членах.

Нейтральне Зосереджуються на національних, а не регіональних проблемах.

Певне (2) Можуть дати оцінку політики туризму.

Певна (2) Можуть підтримати проекти розвитку туризму.

Програми технічної допомоги ЄС

Розвиток трансграничного співробітництва і

Негативне Зацікавлені в розвитку

Певне (2) Стикаються з

Помірна (3) Забезпечують часткове


модернізація туризму прикордонних територій

в’ їзного туризму. політичними обмеженнями.

фінансування.

Приватний туристичний бізнес Гродненської області

Розвиток туристичної інфраструктури та позитивного туристичного іміджу Гродно, розвиток міжнародної співпраці.

Негативне Обмеження в' їзного туризму не дозволяє планувати (реалізовувати) ініціативи з міжнародного розвитку туризму Гродно.

Помірне (3) Реалізовують проект міжнародної технічної допомоги. Залежать від місцевих влад.

Помірно важливі Розвивають туристичні інформаційні ресурси, але не користуються авторитетом у бізнес-середовищі.

Приватний туристичний бізнес Гродненської області

Підвищення прибутку від в' їзного туризму при мінімальних витратах на маркетинг.

Негативне Низький прибуток не завантаженість основних фондів.

Сильне (4) Можуть мобілізувати ресурси для модернізації інфраструктури, розвивати міжнародний маркетинг послуг.

Дуже важливі 70 підприємств туризму – приватні і без них неможливо реалізувати основні заходи рішення проблеми.

Населення і ЗМІ Модернізація туристичної інфраструктури і комфортності проживання, підвищення доходів від розвитку туризму.

Негативне В' їзний туризм з країн поза ЄС безпосередньо впливає на розвиток туристичної інфраструктури Гродно.

Мінімальне (1) Населення має низьку компетентність в туристичній сфері (не може сформуватися запит) і не має вплив на місцеві влади.

Помірна (3) Формують позитивне середовище для «комфортності» в' їзного туризму, можуть брати участь у реалізації програм і проектів.

Іноземні туристи Інтерес отримати можливості всіх видів туризму і відпочинку на сучасному рівні, в

Негативне Низька якість послуг та інфраструктури

Певне Побічно їх інтереси враховуються при

Дуже важливі Від їх мотивації і волі залежать темпи


першу чергу в рамках міської інфраструктури Гродно. Якісне інформаційне обслуговування туристичних послуг.

демотивує в' їзний туризм.

формуванні політики розвитку туризму.

розвитку в' їзного туризму. Вони формують якісні вимоги до туристичного бізнесу.


Таблиця 2.4 Впливовість і зацікавленість стейкхолдерів з проблеми розвитку в'їзного туризму в Гродно і Гродненській області Важливість невідомий Низький Певний Помірний Сильний Критичний Вплив Невідоме

Мале

Населення і ЗМІ

Певне

МТО ООН 1.Програми ЄС 2.Іноземні туристи

Помірне

Офіційні громадські організації

Сильне Вищі органи влади

Місцеві органи влади

Приватний туристичний бізнес

Надзвичайне


Крок 4. Визначення стратегії участі стейкхолдерів. За результатами аналізу впливовості та важливості стейкхолдерів визначається стратегія їх залучення за наступною схемою:

• Стейкхолдери з високим рівнем впливовості та важливості – активно залучаються до всіх етапів політичного процесу.

• Стейкхолдери з високим рівнем впливовості та низьким рівнем важливості – не залучаються до процесу імплементації політики, але з ними консультуються і їх інформують.

• Стекхолдери з низьким рівнем впливовості та високим рівнем важливості – потребують залучення через інформування та зворотній зв’язок для впевненості, що їх потреби задовольняються.

Стратегію залучення стейкхолдерів варто відображати у табличному форматі відповідно до кожного етапу політичного процесу. Таблиця 2.5 Оцінка участі різних типів ОГС/НУО у політичному процесі *

Тип участі у політиці Стадії політичного процесу

Одержання інформації (одно направлений потік)

Консультації (двосторонній обмін)

Співпраця (збільшення контролю над процесом прийняття рішень)

Уповноваження (передача контролю над впровадженням рішень та ресурсами)

Формування порядку денного, визначення проблем

Підготовка та прийняття рішень

Імплементація, моніторинг впровадження

Оцінка результатів політики, внесення змін


Розділ 3. Рішення щодо політики – ціль адвокаційної кампанії

1. Типи рішень

Державна політика – курс дій (бездій), обраний органами влади для розв’язання певної суспільної проблеми або сукупності взаємопов’язаних проблем. Курс дій складається з відповідних рішень, тобто державна політика – сукупність рішень. Може існувати відмінність між просто рішенням (поодиноким) і політикою. Рішення приймаються постійно і окремі з них диктуються виробленою політикою, а інші – лише реакцією на обставини. Поступове накопичення рішень може на кінець сформувати державну політику.

Рішення – акт чи процес вирішення. В теорії рішень – це вибір способу дій із метою досягнення заданих цілей у певних обставинах за умови невизначеності. Аналіз рішень веде до вибору відповідних критеріїв, за допомогою яких може бути оцінено спосіб дії.

Рішення щодо політики (Policy Decision) – це вибір між альтернативами політики , в якому вигоди і витрати кожної політики повинні бути дисконтова ні з урахуванням ймовірності, з якою відбуваються ці вигоди і витрати.

Дерево рішень – метод схематичної демонстрації складних уявлень і критеріїв, на ких ґрунтуються функціональні огляди і огляди програм. Дерево рішень слугую підставою для критики державної політики і організаційних структур.

Прийняття рішення – це засіб досягти певного результату чи розв’язати певну проблему. Це результат процесу, на який впливає низка сил. Кілька біхеовіористських чинників упливають на індивідуальний процес прийняття рішення. Виділяють чотири індивідуальні біхеовіористських чинники: цінності, особистість, схильність до ризику і потенціал для розбіжностей.

Класичний процес прийняття рішень зосереджений на виявленні (формулюванні) проблеми, її аналізі (діагностування), формування обмежень та критеріїв для оцінки рішень, формування (виявлення) і оцінка альтернативних варіантів рішень, а також вибір одного з них та оцінка процесу прийняття рішення.

Відмінність між поняттями “прийняття” і “ухвалення” рішення: “прийняття” – це процес, “ухвалення” – процедура. В сучасних українських виданнях ці поняття змішуються. За визначенням Г.Райта, “ухвалення рішень не тотожне рішенню; останнє – результат ухвалення рішень”.

Розглянемо окремі типи рішень.

Стратегічні, оперативні, адміністративні рішення.

Стратегічне рішення – це результат аналізу, пошуку, розрахунків, дискусій і роздумів часто досить великої кількості людей, до якої можуть входити керівники, представники вищого управління, аналітики,експерти, в тому числі й зовнішні. Поняття стратегічні рішення близьке до поняття рішення щодо політики.


Стратегічні рішення визначають загальний напрям розвитку організації і його життєздатність в умовах подій, що прогнозуються, несподіваних подій та зовсім невідомих в даних час, які можуть відбутися у його оточенні.

Стратегічні рішення стосуються найбільш значущих проблем організації, регіону чи територіальної громади та завжди пов’язані з невизначеністю майбутнього, яке спричинює складність таких рішень.

Ця складність у свою чергу залежить від двох факторів:

1) часового горизонту планування й,

2) рівня нестабільності середовища, у якому приймаються планові рішення

Стратегічні рішення спираються на колективні знання і досвід, що дозволяє не тільки передбачати, а й впливати у потрібному напрямі на хід подій. При цьому стратегічні рішення сприяють виробленню дуже важливого вміння – дивитися на проблеми творчо, орієнтуватися на знаходження новаторських рішень.

Існують важливі спільні риси стратегічних рішень:

1) рішення є комплексною програмою дій на перспективу. Воно має забезпечити дієве функціонування організації шляхом чіткої координації й дотримання необхідної пропорційності у взаємодії окремих частин, а також зовнішніх зв’язків. Тільки в цьому випадку досягається стійка кооперація і переваги спеціалізації. Стратегічне рішення, звісно, підтримує систему внутрішнього поділу праці та водночас якісно закріплює планомірність, а також інші сфери організаційних відносин;

2) директивний характер. Чіткий порядок, високий рівень узгодженості в діяльності різних ланок організаційного процесу потребують високої виконавчої дисципліни, своєчасної та точної реалізації прийнятих рішень;

3) стратегічне рішення завжди спрямоване на подолання суперечностей;

4) відображає точку зору керівництва, на що повинна бути схожа організація й чим вона повинна займатися;

5) покликані сприяти організації у забезпеченні взаємодії із зовнішнім середовищем. (Організація постійно підлаштовується під обстановку, що змінюється);

6) беруть до уваги власні ресурси організації та сприяють забезпеченню точних відповідностей між діловою активністю й наявними ресурсами;

7) містять уявлення про велику зміну в системі роботи організації;

8) стратегічне рішення надзвичайно складні, оскільки містить різні ступені невизначеності; вони мають на увазі, що організація повинна робити припущення про майбутні події на основі не дуже надійної інформації;


9) потребують всебічного підходу до управління організацією; вдалі стратегічні рішення передбачають роботу управлінців поза їхніми функціональними зонами, а також консультації з іншими управлінцями, які, можливо, мають інші погляди на перспективну діяльність організації;

10) мають далекий приціл; вони передбачають тривалі перспективи й мають довгострокове значення;

11) причетні до оцінок і очікувань ключових учасників організації всередині організації; багато авторів переконують, що стратегія організації є відбиттям відносин і думок впливових внутрішніх учасників організації;

12) серйозно впливають на ресурси й оперативну діяльність; вони впливають на ресурсну базу організації й викликають хвилі організаційних рішень нижчого рівня.

Стратегічні рішення: відмінність від оперативних та адміністративних.

Характерні особливості стратегічних рішень порівняно з оперативними показано в таблиці 3.1 При цьому маємо враховувати певну умовність деяких оцінок: наприклад, під ”невизначеністю“ стратегічних рішень насамперед треба розуміти наявність відносно незначної кількості формалізованих, тобто кількісно визначених, цілей.

Таблиця 3.1 Відмінності стратегічних і оперативних рішень Властивість рішення

Порівняльний показник

Оперативне Стратегічне

Природа Короткострокове Довгострокове

Тип рішення Добре структуроване Слабо структуроване

Частота застосування

Часто повторюване і шаблонне Нове і незвичне

Сфера застосування

Сконцентровані на оперативній діяльності організації

Стосується всієї організації

Цілі Чіткі, конкретні Відносно невизначені

Інформація Легкодоступна й достовірна; використовують оперативну інформацію, що, й імовірно є точнішою

Важкодоступна, орієнтація на прогнозні оцінки; використовують інформацію, отриману в умовах високого рівня невизначеності й ризику

Результати Простіше передбачити Складно передбачати

Наслідки Відносно незначні Важливі

Організаційний рівень

Нижчий і середній рівні управління Вищий рівень управління

Час для прийняття рішення

Короткий Тривалий

Основа для рішення

Правила, набір процедур Оцінка і творчість


рішення

Стратегічне рішення – це результат вибору суб’єктом управління варіанту дій, спрямованих на вирішення визначених стратегічних завдань організацією в існуючій чи прогнозованій на майбутнє ситуації.

Стратегічні рішення пов’язані з наступними аспектами: - цінності й очікування ключових акціонерів організації; - напрям розвитку організації в довгостроковому періоді; - сфера діяльності організації; - відповідність діяльності організації навколишньому її середовищу; - нарощування або ”розширення“ ресурсів і компетенції організації; - відповідність діяльності організації її ресурсній базі; - інвестування ресурсів і їхній перерозподіл усередині організації.

Стратегічні рішення впливають на зміни в масштабі всієї організації. Зміни можуть бути складними, з віддаленими наслідками, і часом вимагають значних змін в організації.

Г.Ансоф порівнює основні класи рішень на прикладі конкретної ситуації.

Проблема: – визначення набору товарного асортименту, який оптимізував би потенціал організації щодо показників прибутку на інвестиційний потенціал Природа проблеми: – розподіл всіх ресурсів серед усіх можливостей просування товару чи послуги на ринок Стратегічне рішення

Важливі рішення: – цілі і завдання – диверсифікація стратегії – стратегія розширення – адміністративна стратегія – фінансова стратегія – методи росту – часові інтервали росту

Важливі характеристики: – рішення ухвалюється централізовано – рішення ухвалюється в умовах часткової невизначеності – рішення не повторюються – рішення не регенеруються самостійно Проблема: – оптимізація показника прибутку на інвестований капітал Природа проблеми: – бюджетне планування ресурсів між принципово важливими сферами діяльності – планування використання і конвертації ресурсів – моніторинг і контроль Оперативне рішення

Важливі рішення: – оперативні завдання і цілі – рівні ціноутворення и випуску продукції – рівні оперативних показників; планування виробництва, обсяг товарних запасів, складське зберігання тощо – маркетингова політика і стратегія


– політика і стратегія щодо НДДКР (науково-дослідні і дослідно-конструкторські роботи) – контроль

Важливі характеристики: – децентралізовані рішення – ризик і невизначеність – повторювані рішення – значний обсяг рішень – нижчі рівні оптимізації, що залежать від рівня складності діяльності – самогенеровані рішення Проблема: – структурування ресурсів компанії з метою оптимізації діяльності Природа проблеми: – організація, нарощування і розвиток ресурсів Адміністративне рішення

Важливі рішення: – організація; структура потоків інформації, розподіл влади і відповідальності – структура конвертації ресурсів; виробничі потоки, система дистрибуції, розташування виробничих приміщень і споруд – збільшення і ріст ресурсів; фінанси, приміщення і споруди, обладнання, кадри, сировина

Важливі характеристики – конфлікт між стратегічним і оперативним управлінням – конфлікт між цілями окремих співробітників і організації загалом – високий рівень сполучення економічних і соціальних змінних – рішення, викликані стратегічними і/або поточними проблемами

Представлені характеристики досить чітко демонструють, чим відрізняються

стратегічні рішення від оперативних. Ці класи рішень можуть бути пов’язані з різними рівнями стратегії.

Стратегічні рішення: особливості прийняття.

Прийняття стратегічних рішень є усвідомленим творчим процесом вибору однієї або декількох альтернатив з наявних або потенційно можливих варіантів дій, спрямованих на досягнення поставлених стратегічних цілей організації.

Прийняття стратегічних рішень в умовах невизначеності та ризику здійснюється з урахуванням базових концепцій та принципів теорії прийняття рішень.

Базові концепції теорії прийняття рішень: – концепція системи (“ми ніколи не робимо щось одне”); – концепція раціональності (“перш, ніж на щось вирішити, краще поміркувати”); – концепція найкращої альтернативи (“боротися варто лише за краще”).

Принципи теорії прийняття рішень: – принцип мети (“добре поміркуйте, чого Ви бажаєте”); – принцип множинності альтернатив (“ніколи не відмовляйтесь та ніколи не приймайте рішення, якщо воно у вас єдине”); – принцип виміру (“вимірюйте та порівнюйте”).

Процес прийняття стратегічних рішень в умовах невизначеності та ризику повинен містити послідовне виконання чітко визначених етапів (див. таблицю 3.1).

Таблиця 3.1 Етапи прийняття стратегічних рішень

1 Діагностика На цьому етапі виявляються проблеми, що мають або можуть мати


етап проблем місце у розробці або реалізації стратегій організації, ідентифікуються ризики, з якими організація може стикнутися при здійсненні своєї діяльності. Після цього виявлені проблеми ранжуються за критеріями невідкладності вирішення (терміновості), значущості для організації та тенденцій розвитку

2 етап

Формування стратегічних рішень

полягає у постановці завдання, формулюванні критеріїв і обмежень рішення та розробці альтернативних варіантів рішення. Розробка альтернатив є дуже важливим етапом, слід розглядати від 2 до 7 різноманітних варіантів вирішення однієї і тієї ж проблеми для того, щоб знайти найкраще. Методи розробки альтернативних варіантів стратегічних рішень можна об’єднати у три групи: формалізовані матричні інструменти, експертні індивідуальні і колективні методи (”мозковий штурм“, ”635“, ” дерево рішень“ тощо), та досвід керівника.

3 етап

Підготовка стратегічних рішень

Саме до цього етапу інтегрується процес врахування ризиків, який містить аналіз (ідентифікацію) ризиків у розроблених стратегічних альтернативах, оцінку рівня ризику в альтернативах, а також прийняття заходів щодо зменшення рівня ризику або послаблення його можливого негативного впливу. Основні методи прийняття стратегічних рішень у ситуації ризику можна поділити на кількісні (математичні, статистичні, метод побудови кривої ризику, метод статистичного розподілу збитків, аналіз доцільності витрат, метод аналогії, імітаційного моделювання, ігрові моделі) та якісні (метод експертних оцінок, метод Дельфі, сценарний метод, метод побудови ”дерева рішень“, ”дерева подій“ тощо). Основними методами прийняття стратегічних рішень в умовах невизначеності (неповноти або неточності інформації) є метод аналізу ієрархії; методи прийняття рішень при нечіткій вихідній інформації (нечіткі множини та нечітка логіка); якісні методи прийняття рішень, в яких використовуються тільки такі способи отримання інформації від експертів і логічні процедури для побудування висновків, які згідно даних психологічних досліджень, відповідають можливостям людської системи переробки інформації. Після того, як виявлено ризики в розроблених альтернативах і визначено їх рівень у кількісному або якісному виразі, обирається найкраще для даних умов рішення. В умовах ризику рішення звичайно приймається на основі критерію максимуму очікуваного середнього виграшу або мінімуму очікуваного середнього ризику. Обране рішення відповідним чином оформлюється (наказ, розпорядження, вказівка).

4 етап

Реалізація стратегічних рішень

На цьому етапі прийняті рішення доводяться до виконавців, організується їх виконання, здійснюється поточний контроль за ходом реалізації стратегічних рішень, після виконання яких оцінюється ступінь вирішення проблеми. Якщо проблема не вирішена, слід повернутися до першого етапу.

Прийняття стратегічних рішень не зводиться просто до висування, оцінки й відбору

варіантів. Цей процес проходить в умовах нестабільності зовнішнього середовища, що накладає певні обмеження й створює труднощі для планування й підвищує небезпеку


ризику. К.Боумен і Д.Еш наводять такі міркування, що визначають складність прийняття рішень та виникнення недоліків стратегічних планів: – динамічний характер зовнішнього середовища швидко знецінює стратегічні плани багатьох організацій, за винятком тих випадків, коли вони сформульовані в самих загальних рисах; – інформацію неможливо одержати в тій кількості й тій якості, які потрібні для виконання всебічного аналізу внутрішнього й зовнішнього середовища або для того, щоб провести вичерпне дослідження альтернативних стратегій; – особи, що приймають рішення, у змозі охопити досить обмежену й спрощену сукупність взаємозалежних змінних. Фактично вони усвідомлено спрощують складність проблеми, використовуючи, наприклад, поділ її на окремі керовані частини й потім розглядаючи їх послідовно; – систематичні формалізовані процедури планування можуть виключити появу радикальних ”дисидентських“, але потенційно плідних ідей; – там, де стратегічний план складається фахівцями із управління, рядові управлінці (які повинні виконувати його) часто проявляють невдоволення щодо рішень, у прийнятті яких вони не брали участь. Крім того, співробітники планових відділів часто не мають доступу до життєво важливої інформації, якою володіють рядові управлінці; – проблеми часто виникають при введенні нового процесу стратегічного управління. Якщо енергійно відстоюються кілька так званих універсальних методів управління (наприклад, управління за цілями, кружки якості, управління за відхиленнями), то при підготовці нової системи управління; швидше за все, буде приділятися недостатньо уваги як розвитку організації, так і розвитку методів управління. Отже, процес прийняття стратегічних рішень організації в умовах ризику та невизначеності є циклічним, і повинен мати безперервний характер. Доцільно розглядати процес прийняття стратегічних рішень ґрунтуючись на процесі прийняття рішень у циклі вироблення державної політики. Своєчасне виявлення проблем і прийняття відповідних стратегічних рішень, що містять придатний для конкретної організації рівень ризику, дозволить уникнути значних негативних наслідків у майбутньому.

Політичні рішення. Політичне рішення – ізольований акт, програма або план (ієрархієзований та

ешелонований набір рішень), що відповідає аналізу якоїсь локальної або глобальної ситуації і має на меті реалізацію політично значимих задумів. Політичне рішення обов’язково мають характеризуватися такою ознакою, як системність, найповніше відображати корінні інтереси національної політичної системи.

Політичне рішення безпосередньо залежить від вчасної інформації, її достовірності та оптимальної кількості. Процес прийняття політичного рішення є, безперечно, одним з ключових складників політичного процесу і передбачає забезпечення реалізації п’яти основних компонентів: 1) політичних проблем; 2) політичних альтернатив; 3) політичної діяльності; 4) політичних результатів; 5) політичних обмежень.

Політична проблема є актуальною цінністю, потребу або можливість, що може бути реалізована за допомогою колективної діяльності. Знання політичної проблеми є ключовим на початковому етапі прийняття рішення.

Політична альтернатива – це потенційно можливий напрям діяльності, що сприяють досягненню поставлених цілей і тим самим вирішенню політичних проблем.


Політична діяльність – набір послідовних кроків у рамках обраної політичної альтернативи, що сприяють досягненню поставлених цілей і бажаних результатів. При цьому необхідною є інформація про можливі позитивні і негативні наслідки діяльності, а також про політичні, правові, економічні та інші обмеження.

Політичні результати є спостережувальними наслідками політичної діяльності. Саме на основі знань про можливі наслідки політичної діяльності та їх порівняння з фактичними результатами здійснюється оцінка політичного рішення.

Політичні обмеження – це умови, що задають спектр вибору шляхів і способів вирішення проблемної ситуації. Політичні обмеження визначаються “політичною прохідністю” рішення в просторі координат, заданих значимими інтересами, цінностями, ідеологічними переконаннями інших суб’єктів політичного процесу, здатних вплинути на процес прийняття і реалізації даного рішення. Політичні обмеження окреслюють поле політичної підтримки рішення. Найбільшої уваги стадії прийняття політичних рішень приділялося з часів інституційного становлення політології як науки.

Державно-управлінські рішення.

Державно-управлінське рішення (англ. public management solution) – акти соціального управління, за допомогою яких держава визначає підстави виникнення, зміни або припинення суспільних відносин, що регулюються. Державно-управлінські рішення є дуже важливою ланкою в ланцюзі: держава–державна влада–державне управління–державно-управлінські відносини–державно-управлінські рішення–державно-управлінські дії–суспільство.

У державно-управлінських рішеннях відображені впливи органів державної влади або відповідних посадових осіб на суспільну систему (об’єкт державного управління), необхідні для досягнення поставлених цілей, забезпечення інтересів та задоволення відповідних потреб в управлінні. Ураховуючи дуже широкий спектр дії та різну значимість останніх доцільно виділити і застосовувати поняття державно-управлінські рішення. для певного класу управлінських рішень на відміну від багатьох інших рішень у системі державного управління, які за своїм масштабом та наслідками аж ніяк не можна вважати державно-управлінськими і для яких використовуються терміни “управлінські рішення” та “рішення”.

Державно-управлінські рішення – це рішення, що приймають вищі та центральні органи державної влади з метою визначення і реалізації державних цілей, стратегії їх досягнення, основних функцій, державної політики, організації державної влади, а також розв’язання інших проблем державного рівня. Це може бути визначення пріоритетних цілей та функцій держави в певний період її розвитку; розроблення, корекція і реалізація державної політики та її окремих складових; реформування структури органів державної влади; формування щорічних державних бюджетів та планів соціально-економічного розвитку; реформування системи державної служби тощо. Серед численних проблем, що потребують розв’язання на державному рівні, – подолання нестабільності та криз, підвищення дієвості економічного та соціального управління, а також удосконалення управління в цілому.

Основними ознаками державно-управлінських рішень є: – спрямованість на розв’язання проблем державного рівня; – прийняття вищими або центральними органами державної влади; – оформлення у вигляді нормативно-правових актів, програмно-цільових документів (програм, проектів, концепцій, сценаріїв, планів) та організаційно-розпорядчих рішень (доручень, штатних розписів і структур, інструкцій тощо); – належність до державно-управлінських відносин (є їх елементами); – формування на їх основі державно-управлінських впливів;


– обов’язковість для виконання всіма зазначеними в них особами, підприємствами, організаціями, установами, органами влади; – першочерговість забезпечення необхідними державними ресурсами.

Аналіз різноманітних державно-управлінських рішень, які застосовуються на різних етапах державного управління, у свою чергу, дає змогу виділити та класифікувати їх за формою на такі основні групи: – політичні (доктрини, концепції, стратегії, державні програми та проекти, державний бюджет, інші документи, спрямовані на формування та реалізацію державної політики у різних сферах суспільної життєдіяльності); – правові (конституція; конституційні закони та угоди; закони; міжнародні угоди; укази глави держави; постанови парламенту і уряду; розпорядження уряду; накази керівників центральних органів виконавчої влади; положення про органи державної влади та управління; державні та галузеві стандарти тощо); – організаційні (адміністративні) (розпорядження, доручення, положення, інструкції та інші організаційні й організаційно-координаційні рішення та заходи вищих і центральних органів державної влади).

Прийняття рішень у державному управлінні – це результат діяльності його суб’єктів, спрямованої на вирішення певних проблем державного рівня, які, у свою чергу, асоціюються з відповідними управлінськими ситуаціями.

2. Регламентні особливості прийняття різних типів рішень

Прийняття рішень – процес, що відбувається у відповідності до циклу політики. Замовником прийняття рішення є орган влади, що є компетентним (повноваження для ухвалення рішення), зацікавленим і має відповідні ресурси. У Регламенті КМУ: виокремлено головного розробника проекту акта Кабінету Міністрів - органу, який здійснює його підготовку.

Учасники процесу політики: – виробники політики – це ті, хто “робить” політику, тобто особи, відповідальні за її розробку й прийняття рішень в органах влади; – аналітики політики – це експерти, які власне й здійснюють попередній аналіз, готують рекомендації для замовників аналізу політики.

Стейкхолдери є учасниками процесу політики, центральні фігури в якому – виробники політики, зокрема, особи, що приймають рішення, а також аналітики політики.

При здійсненні аналізу політики варто проводити консультації із двома групами стейхолдерів – із представниками груп інтересів і зацікавлених органів влади.

Групи інтересів – інституйовані групи учасників (можуть ураховуватися формальні й неформальні зв'язки, що поєднують учасників у групи), які мають спільний інтерес у процесі політики. Лобістські групи підприємців; політичні партії й рухи тощо. Із представниками груп інтересів необхідно проводити відповідні консультації в процесі політики, особливо, перед прийняттям яких-небудь рішень.

Зацікавлені органи влади – органи, з якими повинні узгоджуватися ті або інші питання, що стосуються даного процесу політики. Коло таких органів влади визначається нормативними документами або експертним шляхом, з урахуванням доцільності.

Консультації (політичне середовище політики (аналіз стейкхолдерів): – погляди і ставлення груп інтересів, лідерів, ЗМІ тощо до проблеми (кого

стосуються, зачіпає проблема і хто має важелі впливу на можливі варіанти вирішення/ поглиблення проблеми);

– організація: установи, що підтримують/ заперечують рішення. Прийняття рішень відбувається у відповідності з регламентом замовника (орган

влади).


Регламент (від фр. règlement – правила, лат. regula – правило) – сукупність (система) постійних або тимчасових вимог, правил, обов’язків.

Регламент державного органу – систематизована сукупність постійних або тимчасових правил, що регулюють внутрішню структуру та порядок діяльності державного органу, процедуру підготовки та прийняття ним рішень, форми взаємодії з іншими органами, юридичними та фізичними особами. Наявність таких регламентів є необхідною передумовою раціоналізації та забезпечення ефективності внутрішньо-організаційної діяльності державного апарату.

В Україні регламенти державних органів є нормативно-правовими підзаконними актами (за винятком регламенту ВРУ – відповідно до ч. 4 ст. 82, ч. 5 ст. 88 Конституції України). Регламент ВРУ має найбільш широкий предмет регулювання; він встановлює порядок роботи ВРУ, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій ВРУ, порядок підготовки і проведення сесій ВРУ, її засідань, формування державних органів; визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій ВРУ.

Регламент КМУ встановлює порядок проведення засідань КМУ, підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності (Регламент Кабінету Міністрів України. Постанова КМУ від 18.07.2007 № 950 (у редакції постанови КМУ від 8.07. 2009 р. № 712).

Регламент центральних органів виконавчої влади розробляються на основі Типового регламенту, затвердженого постановою КМУ від 19 вересня 2007 р. № 1143.

Регламент місцевих державних адміністрацій – на основі Типового регламенту, затвердженого постановою КМУ від 11 грудня 1999 р. № 2263 (у редакції постанови КМУ від 31 жовтня 2007 р. № 1270). Регламенти розробляються також для консультативних і дорадчих органів (напр. громадських рад).

Рішення Президента України оформлюються указами і розпорядженнями; ВРУ – законами і постановами; КМУ – постановами і розпорядженнями; місцевих органів виконавчої влади та їх посадових осіб – постановами (РМ АРК), розпорядженнями; органів та посадових осіб місцевого самоврядування – рішеннями, розпорядженнями, наказами; судових органів – ухвалами, постановами, вироками, рішеннями. Регламент КМУ. У відповідності до регламенту КМУ (§7 розділу 2) Питання, що розглядаються на засіданні. На своїх засіданнях Кабінет Міністрів розглядає: • концептуальні засади реалізації державної політики; • питання щодо реалізації програм Президента України • питання, що потребують нормативно-правового врегулювання актами Кабінету Міністрів; • питання організаційно-розпорядчого характеру, в тому числі кадрові питання, питання присудження премій та призначення стипендій Кабінету Міністрів; • законодавчі ініціативи Кабінету Міністрів; • питання, що потребують врегулювання актами Президента України; • проекти урядових заяв, декларацій, директив, листів, звернень і меморандумів; • питання відзначення державними нагородами…; • питання нагородження Почесною грамотою Кабінету Міністрів; • питання погодження списків кандидатур, зарахованих до кадрового резерву…; • інші питання згідно з цим Регламентом.

Відповідно до § 22 Регламенту “Прийняття рішень” рішення Кабінету Міністрів приймаються шляхом голосування більшістю голосів посадового складу Кабінету Міністрів. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос головуючого на засіданні. Головуючий на засіданні Кабінету Міністрів на підставі результатів


обговорення та голосування оголошує про прийняте рішення. (Рішення за результатами розгляду проектів актів законодавства приймаються у порядку, встановленому пунктами 2 і 3 § 55- цього Регламенту). Окрім того Кабінет Міністрів з окремих питань, вирішення яких не потребує прийняття актів Кабінету Міністрів, може приймати рішення, що фіксуються у протоколі засідання (протокольні рішення).

У главі 3 регламентовано процедуру доведення рішень до виконавців. § 27 – порядок та строки доведення рішень. Акти Кабінету Міністрів надсилаються Секретаріатом Кабінету Міністрів заінтересованим центральним і місцевим органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, іншим державним органам, державним господарським об’єднанням, підприємствам, установам та організаціям не пізніше ніж протягом двох робочих днів з моменту їх підписання. Протокольні рішення Кабінету Міністрів доводяться до виконавців у формі витягів з протоколу засідання протягом одного робочого дня з моменту підписання протоколу.

Важливим є § 28 – інформування громадськості. Секретаріат Кабінету Міністрів забезпечує інформування громадськості про рішення, прийняті на засіданні Кабінету Міністрів. З метою інформування громадськості надаються прес-релізи, організовуються прес-конференції, брифінги членів Кабінету Міністрів, оприлюднюються відповідні матеріали у друкованих та електронних засобах масової інформації.

У § 33 виокремлено головного розробника, розробника та заінтересовані органи. Головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів. Розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції. Якщо питання, що потребує врегулювання, належить до компетенції кількох органів виконавчої влади, розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, компетенція якого у відповідній сфері правового регулювання є домінуючою. Інші органи виконавчої влади, що відповідно до компетенції беруть участь у розробленні проекту акта або його погодженні, є заінтересованими органами. Проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов’язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань). Під час опрацювання проекту акта Кабінету Міністрів повинні бути вжиті вичерпні заходи для врегулювання розбіжностей (проведені узгоджувальні процедури, консультації, наради, робочі зустрічі тощо). До розроблення проекту акта Кабінету Міністрів можуть залучатися за згодою народні депутати України, науковці та інші фахівці, а також представники об’єднань громадян. Також урегулювана процедура узгодження з іншими суб’єктами державної політики.

Під час розроблення проекту акта Кабінету Міністрів розробник аналізує стан справ у відповідній сфері правового регулювання, причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту, визначає предмет правового регулювання, механізм вирішення питання, що потребує врегулювання, передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень, а також робить прогноз результатів реалізації акта та визначає критерії (показники), за якими оцінюватиметься ефективність його реалізації. Якщо реалізація акта потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, розробник проводить необхідні фінансово-економічні розрахунки.

У главі 3 розглянуто питання погоджень і консультацій. Заінтересований орган зобов’язаний чітко обґрунтувати свою позицію щодо проекту акта Кабінету Міністрів, а в разі потреби викласти окремі положення проекту у відповідній редакції.

§ 42 регламентує громадське обговорення. Розробник організовує громадське обговорення проектів актів Кабінету Міністрів, що мають важливе суспільне значення і стосуються прав та обов'язків громадян, а також проектів, які передбачають надання пільг, переваг окремим суб’єктам господарювання, делегування функцій, повноважень органів


виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, зокрема, організаціям недержавної форми власності. Громадське обговорення проектів актів Кабінету Міністрів проводиться відповідно до законодавства. У разі проведення громадської антикорупційної експертизи розробник надає громадянам або об’єднанням громадян за їх зверненням проект акта з необхідними матеріалами, повідомляє про строки завершення його підготовки. Пропозиції, що надійшли в результаті проведення громадської антикорупційної експертизи, головний розробник розглядає під час опрацювання проекту.

Також у Регламенті КМУ розглянуто питання концептуальних засад реалізації державної політики (Глава 8), що докладніше висвітлено у нижче (§ Аналітичні документи та документи права).

Типовий регламент місцевої державної адміністрації. Розгляд у місцевій держадміністрації питань, що належать до її компетенції,

зокрема щодо делегованих відповідною радою повноважень, провадиться головою, першим заступником голови, заступниками голови, заступником голови – керівником апарату обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації (далі – заступники голови), апаратом місцевої держадміністрації, управліннями, відділами та іншими структурними підрозділами місцевої держадміністрації, а також консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами, службами і комісіями, утвореними головою місцевої держадміністрації.

Робота місцевої держадміністрації, її апарату та структурних підрозділів є відкритою і гласною, за винятком розгляду питань, які становлять державну таємницю або належать до конфіденційної інформації, що є власністю держави. Місцева держадміністрація інформує громадськість про свою діяльність, залучає громадян до проведення перевірок, підготовки і розгляду питань, що належать до її компетенції. З метою забезпечення участі громадян в управлінні державними справами при місцевій держадміністрації утворюється громадська рада.

Відповідно до п. 56 проекти розпоряджень голови місцевої держадміністрації готують структурні підрозділи місцевої держадміністрації, її апарату, а також територіальні органи центральних органів виконавчої влади та районні, районні у мм. Києві та Севастополі держадміністрації у разі, коли готується розпорядження голови обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації. Проекти розпоряджень підлягають обов'язковому погодженню із заінтересованими структурними підрозділами місцевої держадміністрації, а у разі потреби з іншими органами. Пункти 70-73 передбачають громадське обговорення проекту розпорядження із зазначенням, що проект може бути винесений для публічного обговорення на будь-якому етапі підготовки шляхом опублікування у друкованих засобах масової інформації або доведення до відома населення в інший спосіб. Організація проведення публічного обговорення покладається на головного розробника.

Система підтримки прийняття рішень (англ. – Decision Support System, DSS) – комплекс математичних та евристичних методів і моделей, об’єднаних загальною методикою формування альтернатив рішень в організаційних системах, визначення наслідків реалізації кожної з альтернатив і обґрунтування вибору найбільш прийнятного рішення.

Завдання з прийняття рішень стосуються найрізноманітніших сфер людської діяльності – відповідного напряму державної політики. Система підтримки прийняття рішень зазвичай зводяться до зіставлення на основі універсальних критеріїв: результативність, ефективність, справедливість, політична й адміністративна декількох (2-7) альтернативних варіантів рішень. Такі варіанти рішень є альтернативними.

Система підтримки прийняття рішень виникли на початку 70-х рр. минулого століття як наслідок подальшого розвитку інформаційних систем і на їх розвиток


справили істотний вплив вражаючі досягнення в галузі технологій інформаційних, телекомунікаційних мереж, комп’ютерної техніки, динамічних електронних таблиць, експертних систем тощо.

На початках свого розвитку система підтримки прийняття рішень зазвичай дублювала функції тогочасних традиційних управлінських систем (облік, нескладні розрахунки, передавання повідомлень). Сьогодні вона має притаманні лише їй особливості. Основною з них, яка вирізняє Система підтримки прийняття рішень серед інших інформаційних систем, є те, що користувач (особа, яка приймає рішення), не отримує готовий регламентований звіт у кінцевому вигляді, а на кожному етапі його формування оцінює проміжні результати та має змогу вибрати один із запропонованих системою потенційно можливих напрямів розвитку ситуації. Інакше кажучи, система підтримки прийняття рішень не є цілком автоматизованою: остаточне рішення залишається за користувачем, система лише підтримує (обґрунтовує) це рішення шляхом збирання необхідних даних, вибору моделей, виконання обчислень та подання вихідної інформації у зручній формі.

Прийняття рішень – результат діяльності органів влади, спрямованої на розроблення альтернатив щодо вирішення певної суспільної проблеми чи сукупності взаємопов’язаних проблем. Саме виявлення і формулювання проблеми її аналіз (діагностування), формування обмежень та критеріїв оцінки рішень, розроблення та оцінка альтернативних варіантів рішень, а також вибір одного з них є класичним процесом прийняття рішень.

Модель прийняття раціональних рішень (англ. model of the rational decision making) – класична типова модель прийняття рішень, що складається з таких етапів: діагноз проблеми – формулювання обмежень та критеріїв для прийняття рішень – виявлення альтернатив – оцінка альтернатив – остаточний вибір оптимальної альтернативи. Модель. повністю відповідає сучасному уявленню про прийняття рішень як частину процесу політики з усіма його основними етапами та технологічними операціями.

3.Аналітичні документи та документи права

До процесу адвокатування політики залучається значна кількість інститутів влади і дійових осіб з органів влади, експертного середовища, стейкхолдерів, інститутів громадянського суспільства тощо. Важливими складовими цього процесу є аналітичні документи, що підсумовують дослідницьку або дорадницьку діяльність, яка супроводжує весь процес адвокатування політики.

Наприклад, у науці “Суспільна політика” (Public Policy Science) видокремлюють, дві складові частини – дослідження політики й аналіз політики. У кожній із цих двох сфер використовуються свої специфічні документи, де фіксуються або дослідження державної політики (наприклад, у рамках науково-дослідних робіт для оприлюднення як наукові доповіді в спеціалізованих журналах), або результати аналізу політики – конкретної роботи, виконаної в рамках підготовки проекту конкретного рішення для конкретного замовника.

Порівняльний аналіз документів цих двох типів: дослідження й аналізу державної політики наведено в таблиці 3.2.

Таблиця 3.2 Відмінності між документами в галузі дослідження й аналізу політики

Тип аналітичного документа Сфери відмінностей Дослідження політики Аналіз політики

Аудиторія Інші експерти з державної політики

Виробники рішень/політики

Спрямованість Скерованість на проблему: загальні рекомендації та

Скерованість на клієнта: проектування конкретних напрямів


інформування щодо проблем політики

політики для впровадження в реальній ситуації

Методологія Може містити багато первинних досліджень

Рідко охоплює первинні дослідження

Виклад ідей/ мовний стиль

Може бути суто науковим Мусить бути чітко зрозумілим і простим

Обсяг До 20000 слів Як правило, не більш як 5000 слів

Загалом характеризуючи аналітичні документи зазначимо, що вони поділяються на документи для внутрішнього і для зовнішнього використання. Класифікація документів для внутрішнього і для зовнішнього використання наведено у таблиці 3.3.

Таблиця 3.3 Класифікація аналітичних документів Документи для зовнішнього використання Документи для внутрішнього

використання Програмні документи (заяви, аналітичні доповіді,

концепції політики) Доповідна записка

Зелена книга Корпоративний аналітичний документ

Біла книга Аналітичний документ міністерства/ відомства

Аналіз регуляторного впливу Документи для зовнішнього використання призначені для обговорення в

суспільстві (в колі стейкхолдерів) пропозицій органів влади щодо майбутніх дій. Програмні документи – документи, що допомагають керівництву інформувати громадськість про обраний курс дій (послання президента країни парламентові, програма дій кабінету міністрів).

Зелена книга – інформативний документ щодо конкретної проблеми, який відбиває бачення владою певної проблеми, але ще не містить конкретних шляхів і заходів її розв’язання. Надається зацікавленим сторонам, залученим до процесу консультацій.

Біла книга – документ із конкретними пропозиціями щодо майбутніх дій, заходів, пропонованих відповідним органом влади для розв’язання проблеми. Біла книга – результат подальшої роботи над Зеленою книгою; у ній орган влади виносить на розгляд громадськості або зацікавлених осіб свої пропозиції щодо способів розв’язання проблеми.

Документи для внутрішнього використання призначені для обговорення майбутніх дій органів влади, часто містять проекти майбутніх рішень/дій з аналітичним обґрунтуванням їх доцільності. Адресатами є органи влади, що припускає можливість ознайомлення громадськості й стейкхолдерів з їхнім змістом. Доповідна записка – призначена для того, щоб звернути увагу керівництва існування певної актуальної проблеми й, можливо, запропонувати варіант її розв’язання.

Корпоративний аналітичний документ (аналітична записка) – призначений для того, щоб забезпечити керівництво результатами аналізу й ознайомити його з рекомендаціями щодо найдоцільнішого варіанта розв’язання проблеми. (Наприклад, політична пропозиція – готується згідно регламенту КМУ).

Аналітичний документ міністерства – документ, подібний до попереднього, але його адресатом є певне міністерство (відомство), що відповідає за відповідний напрям політики.

Характеризуючи аналітичні документи виокремлюємо комунікативну мету для кожного з цих документів (див. рисунок 3.4).


Рисунок 3.4 Комунікативна мета аналітичних документів Структура типового аналітичного документу дозволяє осягнути основні структурні

елементи аналітичної записки, що можуть зустрітися в тому або іншому змінному вигляді в різних сферах роботи в органах влади. Подібну структуру мав документ “Доповідна записка Кабінету Міністрів”, що був унормований для підготовки аналітичних документів для засідань КМУ у 2003-2005 рр. згідно вимог Тимчасового Регламенту Кабінету Міністрів України (Поставнова КМУ № 915 від 5.06.2000 р.).

Наведемо структуру типового аналітичного документу.

Структура типового аналітичного документу

Комунікативна мета Тип аналітичного документу

Привернути увагу керівництва до нагальної проблеми та запропонувати шляхи її розв’язання

Доповідна записка

Забезпечити керівництво результатами аналізу потреб/можливостей, надати варіанти розв’язання проблем та рекомендацій

Корпоративний аналітичний документ

Допомогти керівникам привернути увагу громадян до проблем або нових можливостей та шукати порад і пропозицій останніх

Зелена книга

Допомогти керівництву поінформувати громадськість про стратегію, що запроваджується як відгук на нові потреби/можливості та дізнатися про реакцію суспільства

Біла книга

Допомогти керівництву поінформувати громадськість про обрану стратегію як відгук на потреби чи спосіб скористатися новими можливостями

Програмні документи


1. Визначення проблеми/питання 1.1. Формулювання проблеми; замовник аналізу 1.2. Симптоми проблемної ситуації 1.3. Масштаби проблеми 1.4. Новизна проблеми 1.5. Коротка історія питання 1.6. Законодавча й інституційна база здійснення чинної політики 1.7. Нагальність вирішення

2. Підстави для державного втручання 3. Консультації (із стейкхолдерами)

3.1. Організовані зацікавлені групи 3.2. Заінтересовані органи влади

4. Моделювання проблеми 4.1. Мета) розв’язання проблеми 4.2. Показники результативності 4.3. Критерії досягнення цілей 4.4. Обмеження

5. Альтернативні варіанти 5.1. Варіант №1 (назву варіанту) а) Опис варіанту б) Потенційні переваги варіанту в) Потенційні недоліки варіанту

… 6. Рекомендації та впровадження

6.1. Порівняльний аналіз 6.2. Рекомендований варіант: 6.3. Заходи щодо впровадження

В Україні за останні десятиріччя відбулося досить широке впровадження всіх

основних процедур аналізу політики в практику діяльності органів влади, що супроводжувалось унормуванням відповідних аналітичних документів. (Про інституціоналізацію аналізу державної політики в Україні див. статтю О.Кілієвича в журналі “Суспільна політика та стратегічний менеджмент. – 2008. – № 1. – С.4-15).

Як приклади можна навести “Політичну пропозицію – доповідну записку Кабінету Міністрів України”, “Концепцію Державної цільової програми”, “Паспорт бюджетної програми”, “Аналіз впливу регуляторного акту”. У вигляді експерименту низкою міністерств і відомств готувалися Білі і Зелені книги, де описувалась пропозиції відповідних органів влади щодо розв’язання певних суспільних проблем.

Секретаріатом КМУ на виконання рішення Кабінету Міністрів від 5 лютого 2005 р. (протокол засідання № 2) та відповідно до розділу V Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів “Порядок розроблення концептуальних засад реалізації урядової політики” була затверджена методика підготовки доповідної записки Кабінетові Міністрів України (далі – ДЗК) з питань формування та реалізації державної політики у відповідній сфері. ДЗК складається з двох розділів, кожен з яких виконує різну, проте споріднену функцію:

1. Рекомендації Міністра; 2. Аналітична частина.

Рекомендації Міністра (далі – РМ) є пропагандистським документом, за допомогою якого Міністр презентує Кабінетові Міністрів огляд питання та рекомендації щодо його вирішення, а також аргументи на користь запропонованого курсу дій.

Це єдиний розділ ДЗК, який висвітлює точку зору міністра, його думки та


рекомендації щодо прийняття політичного рішення. Аналітична частина, на відміну від першого розділу, більш детально висвітлює

питання, яке потребує вирішення. В ній викладається повний, збалансований та об’єктивний аналіз історії питання, факторів, які розглядаються з метою досягнення можливих результатів, варіантів рішень, вартість кожного з них.

У цьому розділі міститься інформація про деталі та історію питання, яка допомагає експертам та аналітикам зрозуміти логіку ДЗК.

ДЗК готується за стандартним форматом з тим, щоб міністри могли легко знайти ту інформацію, яка їх цікавить. Добре підготовлена ДЗК – це додаткова допомога міністрам в процесі прийняття рішення.

Після ухвалення закону Про Кабінет Міністрів України і затвердження його Регламенту (Постанова КМУ від 18 липня 2007 р. № 950, редакція від 24.04.2014р.) для вирішення питань суспільно-економічного життя, які потребують визначення концептуальних засад реалізації державної політики, пріоритетів та стратегічних напрямів соціально-економічного розвитку, послідовності дій, вибору оптимальних шляхів і способів розв'язання проблеми, проведення реформ, розробляються політичні пропозиції (§ 56) щодо реалізації державної політики, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів. (Назва політична пропозиція не адекватно передає суть такого виду документу. Пропозиція щодо політики – відповідає поняттю корпоративний аналітичний документ).

Такий документ (політична пропозиція) готується за відповідною формою (див. додаток 9 до Постанови КМУ від 18 липня 2007 р. № 950, редакція від 24.04.2014р.). Фактично форма для підготовки пропозиції наслідує методику підготовки ДЗК. До пропозиції додаються перелік критеріїв, за якими оцінюється ефективність результатів її реалізації, та порядок проведення моніторингу реалізації. Важливим складником пропозиції є комунікативний план у якому зазначаються заходи щодо висвітлення у засобах масової інформації відповідного рішення Кабінету Міністрів. Комунікативний план складається з метою організації роботи з роз'яснення широкій громадськості та окремим верствам (групам) населення цілей Кабінету Міністрів. Комунікативний план містить такі розділи: мета, ключові повідомлення, верстви (групи) населення, на які вплине реалізація рішення, методи та способи інформування, фінансове забезпечення.

Пропозиція вноситься на розгляд КМУ разом з концепцією реалізації державної політики у відповідній сфері. Концепція реалізації державної політики у відповідній сфері базується на оптимальному варіанті розв’язання проблеми та містить такі розділи: • проблема, яка потребує розв’язання; • мета і строки реалізації концепції; • шляхи і способи розв'язання проблеми; • очікувані результати; • обсяг фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів.

4. Адвокація та нормопроектування

Методика вирішення проблем для розробки законів та нормативно-правових актів може стати корисним інструментом як для виробників політики, так і для багатьох учасників законотворчого та нормотворчого процесу. Методика складається з чотирьох послідовних кроків. Крок 1. Визначення проблеми – містить має дві складові: перша – усвідомлення проблеми людьми, відповідальними за прийняття рішень, – слугує поштовхом для започаткування власне процесу розробки законопроекту. На початку слід визначити


проблему, яка потребує вирішення. Соціальні, екологічні або економічні проблеми складається з повторюваних моделей проблемної поведінки і є складниками проблемної ситуації. З цієї проблемної ситуації аналітики політики виокремлюють проблему, придатну для аналізу. Щодо нормотворчості, то нормативно-правовий акт дієвим тільки за умови зміни цієї проблемної поведінки.

Крок 2. З’ясування та підтвердження пояснень. Для того, щоб розробити закон чи нормативний акт, який змінить проблемні моделі поведінки, розробникам необхідно чітко розуміти, хто і як саме робить “внесок” у проблему – іншими словами, хто і як саме своєю поведінкою створює цю проблему, а отже – чию поведінку необхідно змінити. Тільки тоді, коли розробники зможуть зрозуміти, чому люди поводяться певним чином, вони зможуть прийняти відповідне рішення і сформулювати накази, дозволи та заборони для зміни поведінки і вирішення проблеми. На другому етапі відбувається з’ясування та підтвердження пояснень.

Крок 3. Розгляд розробниками низки законодавчих заходів, включно з конкретними механізмами впровадження, які видаються потенційно здатними змінити чи усунути причини проблемної поведінки і спонукати до більш бажаної. Після підтвердження даними, передбаченими другим етапом, обґрунтовані припущення щодо причин існуючої проблемної поведінки дають змогу розробникам прогнозувати майбутню поведінку. Враховуючи, що доки існуватимуть ті самі причини, доти існуватиме ймовірність проявів проблемної поведінки

Враховуючи функцію аналітичного звіту з обґрунтування вибору положень, що їх повинен включати законопроект, у відповідному розділі, присвяченому розв’язкам соціальної проблеми, мають бути відображені можливі соціальні та економічні наслідки запланованих заходів, тобто проаналізовані пов’язані з цим витрати та вигоди для суспільства. Ця оцінка повинна включати висновок про соціальний вплив із зазначенням, зокрема, можливого впливу нового закону на ті групи населення, які зазвичай не беруть участі в прийнятті рішень.

Крок 4. Належні механізми моніторингу й оцінки законопроекту. Після ухвалення й впровадження закону законотворцям потрібен належний зворотний зв’язок, щоб визначити, чи справді задіяні члени суспільства (і зокрема уповноважені державні органи) поводяться відповідним чином.

Розробникам нормативно-правових актів пропонується використовувати такий алгоритм:

1) опишіть, чия саме і яка поведінка складає суспільну проблему; • запитайте: “Хто і як саме робить “внесок” у проблему?” і визначте “ролевиконавців” –

осіб чи уповноважені органи, “задіяні” у створенні проблеми; • розбийте проблему на взаємопов’язані складові частини (компоненти); • виявіть поведінкові компоненти проблеми (тобто прояви проблеми у поведінці

кожного з ролевиконавців, їхні “внески” у проблему); 2) поясніть поведінку;

• проаналізуйте проблему за категоріями; • зробіть припущення про причини проблемної поведінки кожного

ролевиконавця щодо кожної з категорій; • знайдіть інформацію (факти), що відповідають на запропоновані

запитання і підтверджують це припущення; 3) розробіть рішення, які усувають причини проблемної поведінки; • запропонуйте варіанти рішень (альтернативні рішення); • використовуйте методику оцінки впливу та бюджетний аналіз, щоб обрати

найбільш оптимальне рішення; • оформіть рішення у законопроект, дотримуючись як вимог до змісту, так і правил

техніки нормо проектування;


• перевірте законопроект на повноту; 4) проведіть моніторинг та оцінювання.

Чотири етапи методики вирішення проблем є ітераційними: розробники часто виявляють, що кожен наступний крок проливає нове світло на попередні етапи. Ви можете повернутися до кроку 1, якщо наступні етапи Методики допомагають вам краще зрозуміти, хто і який саме внесок робить у проблему.

Передовсім слід з’ясувати хто і як саме робить “внесок” у проблему? Що ці особи (громадяни, уповноважені органи і т. д.) повинні робити натомість? Наступне – чому ці виконавчі органи або громадяни поводяться саме так? По-третє, які рішення у нашій чи інших країнах використовувалися в минулому? Чи спрацювали, чи були ефективними ці рішення? Чи зможуть ці рішення усунути причину поведінки у нашій правовій системі, чи необхідно розробити нові рішення для подолання конкретних перешкод в Україні? Нарешті, коли прийнято новий закон або підзаконний акт, чи є докази того, що ці рішення працюють і досягли бажаного результату?

Важливим пунктом цієї методики є збір інформації (фактів) на кожному етапі. Іншими словами, кожен етап передбачає формулювання певного припущення на підставі поінформованості, яке має підтверджуватися новими зібраними фактами. Припущення, які підтверджуються фактами, рекомендується використовувати для генерування рішень, натомість припущення, які спростовуються на підставі фактів, не повинні використовуватися під час розробки рішення.

Послідовне виконання чотирьох етапів дозволить розробляти та оцінювати систему законодавства (та й правову систему в цілому) для забезпечення якості законів. Етапи цієї методики замикаються у коло: виявлення проблеми, генерування рішення, яке усуває її причини, потім моніторинг і оцінювання для визначення потреби у наступних рішеннях.

Порядок прийняття законопроектів парламентом визначено нормами Закону України “Про Регламент Верховної Ради України”, іншими нормативно-правовими актами процедура прийняття законопроекту у Верховній Раді України. Включені до порядку денного сесії Верховної Ради України законопроекти розглядаються, як правило, за процедурою у трьох читаннях і включають:

• перше читання – обговорення основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроекту та прийняття його за основу;

• друге читання – постатейне обговорення і прийняття законопроекту в другому читанні;

• третє читання – прийняття законопроекту, який потребує доопрацювання та узгодження в

цілому. Підготовка законопроекту до першого читання здійснюється головним комітетом,

який за наслідками підготовки до розгляду в першому читанні ухвалює висновок. Не пізніше як за 7 днів до дня розгляду цього законопроекту на пленарному засіданні народним депутатам надаються: висновок головного комітету, підготовлений до першого читання законопроекту; висновки відповідних комітетів. Розгляд законопроекту у першому читанні, як правило, проводиться за процедурою повного обговорення законопроектів і включає: доповідь суб’єкта законодавчої ініціативи чи його представника; співдоповідь; виступи народних депутатів з обґрунтуванням окремої думки; виступи по одному представнику від кожного комітету; виступи представників депутатських фракцій; заключне слово доповідача, уточнення пропозицій, що будуть ставитися на голосування. При розгляді законопроекту у першому читанні Верховна Рада України може прийняти рішення про обговорення проекту за скороченою процедурою.

За наслідками розгляду законопроекту в першому читанні Верховна Рада України шляхом голосування може прийняти одне з рішень про: прийняття законопроекту за основу з дорученням головному комітету підготувати його до другого читання;


відхилення законопроекту; повернення законопроекту суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання і повторне перше читання; опублікування для всенародного обговорення і подання на повторне перше читання. Існує прописана процедура повторного першого, другого і третього читання.

За рішенням Верховної Ради допускається остаточне прийняття законопроекту (крім проектів кодексів і законопроектів, які містять понад 100 статей, пунктів) відразу після першого чи другого читання. Законом України “Про Регламент Верховної Ради України”, іншими нормативно-правовими актами встановлюється особливий порядок внесення та прийняття закону про Державний бюджет.

Порядок (процедура) прийняття правових актів Кабінетом Міністрів України – сукупність взаємопов’язаних стадій, спрямованих на прийняття постанов та розпоряджень Уряду. Правове регулювання порядку регулюється ст. 50-53 Закону України “Про Кабінет Міністрів України” від 7 жовтня 2010 р. та розд. 5 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою КМУ від 18 липня 2007 р. № 950.

Процедура охоплює п’ять стадій. Перша стадія – підготовка проекту правового акта, яка здійснюється за

ініціативою членів Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Ініціювати підготовку актів може Президент України у формі доручень. Проекти актів також готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, указів Президента України, постанов Верховної Ради, рішень КМУ.

Вимоги до підготовки проекту: 1) проекти актів оформляються згідно з Правилами підготовки проектів актів

Кабінету Міністрів України, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2005 р. № 870;

2) проект розробляється на основі аналізу стану справ у відповідній сфері правового регулювання та причин, які зумовлюють необхідність підготовки проекту;

3) фінансово-економічні розрахунки під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів проводяться за затвердженою наказом Мінфіну від 21 березня 2008 р. № 428 Методикою проведення фінансово-економічних розрахунків при підготовці проекту акта Кабінету Міністрів України та законопроекту, що вноситься у порядку законодавчої ініціативи Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України;

4) проект підлягає опрацюванню з урахуванням acquis communautaire, згідно із Законом України “Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” від 18 березня 2004 р. та наказом Мін’юсту “Про впорядкування процесу

здійснення експертизи проектів законів України та інших нормативно-правових актів на предмет їх відповідності “acquis communautaire” від 28 квітня 2005 р. № 42/5;

5) проект, що зачіпає права та свободи, гарантовані Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод підлягає опрацюванню з урахуванням положень зазначеної Конвенції і практики Європейського суду з прав людини, відповідно до Методичних рекомендацій щодо здійснення експертизи нормативно-правових актів (їх проектів) на відповідність Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, затверджених Урядовим уповноваженим у справах

Європейського суду з прав людини 15 серпня 2006 р.; 6) проект разом з пояснювальною запискою (в окремих випадках також

порівняльною таблицею) надсилається заінтересованим органам на погодження у строк, визначений головним розробником.

Проекти актів з питань розвитку адміністративно-територіальних одиниць головний розробник погоджує з відповідними місцевими держадміністраціями, а з питань,


що стосуються функціонування місцевого самоврядування чи інтересів територіальних громад, головний розробник надсилає відповідним органам місцевого самоврядування для ознайомлення;

7) у випадках, передбачених Регламентом КМУ, проводиться громадське обговорення проекту.

Друга стадія – внесення проекту акта КМУ. Проекти актів вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами. Їх візує керівник органу, який є головним розробником, та міністр. Він вноситься до Кабінету Міністрів разом із супровідним листом. До нього додаються: 1) пояснювальна записка; 2) довідка про погодження проекту акта; 3) протокол узгодження позицій; 4) висновок Мін’юсту; 5) порівняльна таблиця, якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів.

Третя стадія – розгляд уповноваженими органами (опрацювання проекту акта у Секретаріаті КМУ та розгляд на засіданнях урядових комітетів). Секретаріат КМУ проводить експертизу (фахову та юридичну) поданого до КМУ проекту акта та здійснює його опрацювання (вносить поправки, пов’язані з приведенням у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, редагує його).

Четверта стадія – прийняття рішення. Розглянутий на засіданні урядового комітету та завізований його головою проект акта включається до порядку денного чергового засідання КМУ. До проекту акта, крім матеріалів, поданих головним розробником, та експертного висновку Секретаріату КМУ додаються витяг з протоколу засідання урядового комітету і довідка про розбіжності щодо проекту акта, якщо вони залишилися неврегульованими після розгляду урядовим комітетом, а також висновок антикорупційної експертизи проекту акта (у разі її проведення).

П’ята стадія – оприлюднення/набрання чинності/доведення до виконавців. Постанова КМУ набирає чинності з дня її офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самою постановою, але не раніше дня її опублікування. Постанови КМУ публікуються в офіційних виданнях – “Офіційному віснику України” та газеті “Урядовий кур’єр”, а також оприлюднюються шляхом їх розміщення на офіційному веб-сайті КМУ. Розпорядження КМУ набирає чинності з моменту його прийняття, якщо самим розпорядженням не встановлено пізніший строк набрання ним чинності.


Розділі 4. Критерії оцінки та обґрунтування рішення

Однією із умов успішності компанії є обґрунтованість рішення чи конкурентоспроможна аргументація на користь рішення, яке є ціллю адвокаційної компанії. Така обґрунтованість забезпечується на основі як системи переконливих аргументів на користь рішення, так і на основі критеріїв оцінки альтернативних рішень політики. Методики аргументації рішень є достатньо складними і потребують спеціальної підготовки. Більш доступним є обґрунтування рішення на основі типових для аналізу політики критеріїв оцінки.

1. Визначення понять та джерела генерування критеріїв

рішення

Критерій оцінки альтернатив – це ознака чи клас ознак альтернативних рішень, які дозволяють виявити відмінності між альтернативами і оцінити, яка альтернатива краща.

Для кращого розуміння оцінювального призначення критерію, його можна визначати як певну вимогу до наявності необхідних ознак альтернативного рішення, виконання якої дозволяє говорити про добре рішення.

Наприклад, така ознака альтернативи як вартість її впровадження, є важливою з огляду на вимогу політики раціонально та економно використовувати кошти платників податків. Дешевша альтернатива – краща. Адекватність альтернативи проблемі та цілям, вирішити цю проблему (доцільність) вимагає від альтернативи мати жорсткий зв'язок і «канали» впливу на чинники, які породили проблемну ситуацію – з її причинами. Вимога, яку «висуває» проблема до альтернативи – бути спроможною вирішити проблему або досягти цілей політики.

Можна визначити наступні джерела генерування альтернатив. 1. Традиційні соціальні норми, цінності, очікування та вимоги

стейкхолдерів та бенефіціарів публічної політики, яка мають ціннісні вираження: «Ми хочемо справедливості» (критерій справедливості); «Хочемо щоб з нами радились» (критерій політичної прийнятності), «Не хочемо, щоб сплачені нами податки марно витрачались» (критерій

адекватності ресурсів цілям). Якісний аналіз інтересів стейкхолдерів, в тому числі очікувань та вимог

бенефіціарів, дозволяє визначити оптимальний набір критеріїв для оцінки альтернатив. На практиці, в ході консультацій із стейкхолдерами, їм пропонується або набір критеріїв, які повинні оцінити як важливі, або пропонується назвати вимоги та очікування до необхідного рішення.

2. Наукові теорії, які намагаються на основі результатів пізнання суспільства, узагальнення та визначення закономірностей соціальної, економічної та політичної практики, розробити універсальні критерії, або такі, що можуть застосовуватись щодо будь-якого політичного рішення.

Наприклад, критерій справедливості за Паретто, Роулзом, Калдером-Хіксом Для ідентифікації та вибору універсальних критеріїв, які випливають із наукових

теорій, до аналізу стейкхолдерів залучають науковці та експерти, які мають досвід науково-практичного чи експериментального застосування таких критеріїв.

3. Політичні ідеології та доктрини, які відображають інтереси та позиції своїх груп виборців

Ліві партії з огляду на вимогу свого електорату традиційно керуються цілями рівного розподілу публічних благ і відповідно визначають, як пріоритетний критерій справедливості. Ліберальні праві партії керуючись інтересами підприємців та вільного


ринку віддають перевагу критерію ефективності, який може гарантувати мінімальні витрати платників податків для досягнення цілей публічної політики. Постмодерністі політичні рухи генерують свої критерії політичних рішень, наприклад екологічної безпеки, гендерної рівності.

4. Стандарти, інституційні правові норми, які базуються на національному

та міжнародному досвіді, однаково визнаються спільнотою чиновників чи правників і є втіленими у процедури розробки та прийняття рішень.

Критерії чи вимоги до проекту рішень визначаються у регламентних документах

чи законодавстві щодо розробки державних цільових програм, формування державного бюджету тощо. Найчастіше критеріями можуть виступати вимоги щодо гарантій прав людини, відповідності пріоритетам державної політики тощо. Такі норми обов’язкові для розробки проекту рішення, але часто можуть бути не суттєвими для більшості груп стейкхолдерів.

2. Логічна схема оцінки рішення за критеріями

Оцінка альтернативних рішень здійснюється у наступній послідовності. 1. Генерування можливих критеріїв. Аналітик, виходячи із власного досвіду

аналізу проблеми, доступних джерел генерування критеріїв складає повний перелік альтернатив та потенційно важливих критеріїв для оцінки альтернатив.

2. Уточнення відповідно до проблеми. Даний перелік уточнюється аналітиком відповідно до гостроти та масштабу проблеми. Наприклад, чи потребує проблема негайного вирішення з огляду на гостроту і відповідно, чи є для критичним критерій часу.

3. Зважування критеріїв. Впливовим, вмотивованим та важливим стейкхолдерам пропонується зважити критерії за певною школою, наприклад, від «0» (не вартий уваги) до «5» (критично важливий). Якщо оцінки у більшості стейкхолдерів співпадатимуть, можна відкинути критерії позначені «0» і упорядкувати перелік відповідно до пріоритетності (важливі на початку переліку, менш важливі – в кінці).

4. Складання оціночної таблиці альтернатив відповідно до критеріїв. • У верхньому рядку відображаються альтернативи, включаючи нульову

альтернативу, яка відображає чинні політику вирішення проблеми. • У другому верхньому рядку до кожної альтернативи чітко визначаються її

унікальні характеристики чи атрибути, які відрізняють альтернативи одна від одної. Власне ці атрибути і є предметом оцінювання за критеріями.

• У лівій колонці у порядку пріоритетності з «верху до низу» відображаються критерії із вказівкою балу зважування.

• У секціях перетину альтернативи та критерію в таблиці відображаються: 1) аргументи щодо того, чи задовольняє альтернатива даному критерію; 2) бальна оцінка відповідності альтернативи критерію, наприклад від «1» (не відповідає) до «5» (повністю відповідає).

• Бальна оцінка кращої альтернативи. Для кожної альтернативи додаються бал «ваги критерію» та бал «відповідності альтернативи критерію». Та альтернатива, яка набирає вищий сумарний бал є кращою.

Процедуру оцінювання варто здійснювати або безпосередньо із стейкхолдерами, або погодити із ними результати оцінювання.

Таблиця 4. 1 Оціночна форма


Альтернативи Альтернатива 0 Альтернатива

1 Альтернатива

2 Критерії Характеристики та особливості

альтернативи

Адекватність (вага – 5)

Аргументи щодо степені відповідності альтернативи критерію. Бальна оцінка відповідності.

Ефективність (вага – 5)

Справедливість (вага – 5)

Правова забезпеченність (вага 4)

Політична прийнятність (вага 3)

Обсяг невизначеності (вага 2)

Таблиця 4.2 Зміст основних критеріїв Критерій Зміст та спосіб застосування Адекватність Критерій адекватності визначає силу взаємозв’язку між

альтернативою (яку можна розуміти як дію/витрату) та очікуваним цілями/результатом політики у контексті різних обставин чи проблем, пов’язаних із доступністю коштів на досягнення цілей та можливостей змінювати цілі відповідно до наявних ресурсів.

Чиста вигода бенефіціара

Що в кінцевому підсумку отримає бенефіціар і яких втрат він може зазнати? Наприклад, 1000 учасників програми тренінгів для безробітних знайшли роботу із оплатою праці, яка на 20% перевищує допомогу по безробіттю. Чиста вигода власне і складає 20%. Проте, попередній досвід показує, що вони могли б отримати цю роботу і без проходження навчання. Відповідно, їх втрати складають 3 місці навчання і втрачений заробіток у 20% від допомоги по безробіттю. Відповідно, альтернатива запровадження програм призводить до збитків бенефіціарів і не потребує підтримки

Ефективність Технічна ефективність або продуктивність – спроможність максимізації постачання продуктів та послуг за мінімально припустиму суму. Краща та альтернатива, яка дозволяє за менші витрати забезпечити, наприклад, збільшення кількості учасників профорієнтаційних тренінгів. Для оцінки застосовується співвідношення одиниці витрат до одиниці продукту чи послуги (1 000 грн../1учасник тренінгу) Економічна ефективність – співвідношення вигід та витрат. Краща та альтернатива, яка забезпечує більшу вигоду бенефіціара. Для оцінки застосовується співвідношення одиниці витрат до


одиниці вигоди бенефіціара (1 000 грн./1 робоче місце) Правова забезпеченість

Чи потребує альтернатива розробки додаткових законодавчих чи нормативно правових актів? Якщо альтернатива передбачає розробку та прийняття закону, часові витрати на процедуру прийняття можуть скласти більше року і саме за цей час проблема може або загостритись, або бути вирішеною у інший спосіб

Адміністративні витрати

Чи потребує альтернатива додаткового адміністративного забезпечення? Краща та альтернатива, яка не потребує залучення додаткового персоналу, створення окремого органу управління чи служби.

Політична прийнятність

Чи має альтернатива підтримку з боку впливових стейкхолдерів, від яких залежить прийняття рішень? Чи є прийнятною альтернатива для важливих стейкхолдерів чи бенефіціарів, від яких залежить результативність політики? Краща та альтернатива, яка отримує підтримку і впливових, і важливих стейкхолдерів.

Справедливість Критерій набуває особливого значення у випадку значної масштабності гострої проблемної ситуації. Наприклад, якщо значна кількість населення потерпає від бідності, чи спроможні заходи передбачені альтернативою може охопити всіх бенефіціарів? Чи не будуть включені у програму /політику ті, кого проблемна ситуація не стосується, наприклад, заможних громадян?

Обсяг невизначеності наслідків або ризики недосягнення цілей

Критерій обсягу невизначеності набуває особливого значення у випадку:

• браку політичного досвіду та традиції (наприклад, брак досвіду вирішення проблем заборгованості населення за споживчими кредитами) • унікальності проблемної ситуації (свого часу унікальною була проблема поширення ВІЛ/СНІД) • неспроможність здійснювати якісне прогнозування наслідків альтернатив

Види обмежень, які визначають обсяг невизначеності: 1. Фізичні обмеження. Обмежений стан розвитку знань та технологій. Наприклад, недосконалість технологій використання сонячної енергії; 2. Правові обмеження. Законодавство, повноваження органів влади можуть не дозволяти виконувати завдання. 3. Організаційні обмеження. Надмірна централізація служб, неефективний менеджмент, низький рівень моралі державних службовців тощо. 4. Політичні обмеження. Супротив опозиції для включення питань у порядок денний. 5. Обмеження перерозподілу. Нерівномірний розподіл вигід і витрат між різними групами. Наявність програм які дають високу економічну ефективність і обмежують соціальну рівність. 6. Бюджетні обмеження. Дефіцит бюджету.


Для прикладу наведемо таблицю оцінки альтернатив вирішення проблеми безпеки дорожнього руху у м. Борисів,Республіка Білорусь (Р. Кобець, С. Панцир). Варто врахувати, що замість критерію адекватності тут використовувався критерій вартості альтернативи.

Кейс оцінки альтернатив (рос. мовою)

Оценка альтернатив для решения проблемы безопасности дорожного движения в г. Борисове

Рассматривались три альтернативы: (1) консервативная альтернатива или создание надземных переходов; (2) создание подземных переходов; (3) выведение транзитного маршрута за пределы города. В результате оценки по определенным критериям рекомендована Альтернатива 2 – сооружение подземных переходов (оптимум 3 объекта), которая обозначена такими предпочтениями:

1) Минимизирует в первую очередь риски для пешеходов; 2) Соответствует интересам водителей и целям повышения транспортной эффективности транзитного маршрута; 3) Не требует значительных усилий по подготовке проекта и его воплощению; 4) Она приемлема с точки зрения интересов жителей Борисова; 5) Способна стимулировать развитие предпринимательства (торговые площади, лучшая доступность объектов торговли и услуг).

Альтернатива 0 Альтернатива 1 Альтернатива 2 Критерий оценки Строительство надземных переходов

Строительство подземных переходов (3 объекта)

Выведение транзитного маршрута за пределы города

Стоимость (10 балов)

(10) Условная стоимость 700 тыс. дол. США

(7) Условная стоимость 1,5 млн. дол. США

(1) Условная стоимость 5 млн. дол. США

Целесообразность (10 балов)

(2) Недоступны условно для 50% пешеходов (инвалидов, матерей с колясками), могут игнорироваться пешеходами из-за длительности и трудности перехода, возможны падения детей на проезжую часть

(8) Могут игнорироваться 20% пешеходов из-за относительно длительного перехода

(10) Снимают проблему опасности существующих наземных пешеходных переходов

Эффективность (10 балов)

(5) При минимальных расходах могут не достичь цели безопасности

(8) При относительной высокой стоимости вполне результативна

(2) Высокие расходы и длительные сроки подготовки реализации проекта

Административные расходы (5 балов)

(4) Невысокие расходы

(4) Невысокие расходы

(2) Высокие расходы на


на подготовку и администрирование проекта застройщиком

на подготовку и администрирование проекта застройщиком

подготовку и администрирование со стороны как застройщика, так и властей

Равенство (10 балов)

(5) Создает явные преимущества для водителей, игнорируя потребности уязвимых групп пешеходов

(10) Сочетает интересы всех групп

(5) Отдает предпочтение пешеходам улицы Гагарина, может ущемить интересы жителей микрорайонов, где будет создан альтернативный маршрут

Правовые вопросы (10 балов)

(8) Утверждено Генеральным планом, но требует принятия решений по утверждению проектом

(5) Требует принятия решений на уровне Совмина для выделения необходимых бюджетных средств

(3) Требует длительной проектной подготовки и согласований

Политическая приемлемость (10 балов)

(5) Приемлемо для властей и водителей, но не приемлемо для пешеходов, большинство из которых выступают «за» подземный переход

(7) Приемлем для пешеходов и водителей, но не принимается властями из-за негативного отношения к инициаторам

(7) неприемлема для властей из-за высокой стоимости и сложности воплощения

Объем неопределенности (10 балов)

(5) Возможна утрата интереса властей к проекту модернизации улицы Гагарина, сохранение рисков для безопасности из-за ограничения доступности для 50% пешеходов

(3) Высокий риск не получения поддержки со стороны властей и игнорирования инициативы

(1) Риски дефицита политической поддержки и финансирования

Итого 44 52 31

Documents

Аналіз політики для адвокаційної кампанії: методичні рекомендації