ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის პროექტის ანალიზი

International Society for Fair Elections and

Democracy (ISFED)

Analysis of the Draft Law on Local Self-Governance, International

Experience and Recommendations

January, 2014

Tbilisi

International Society for Fair Elections and Democracy (ISFED) 2

Author: Nino Samvelidze

Responsible for Publishing: Nino Lomjaria

Research was carried out with the financial support of National Endowment for Democracy (NED). The views

expressed in the Research belong to the International Society for Fair Elections and Democracy and do not

reflect views of the National Endowment for Democracy (NED).


Content

I. შესავალი .................................................................................................................................... 4

II. თვითმმართველი ერთეულების ზრდა და მათი დაკომპლექტება ....................................... 6

III. თვითმმართველი ერთეულების აღმასრულებელი ორგანოს პირდაპირი წესით არჩევა და

მათ მიმართ უნდობლობის გამოცხადება..................................................................................... 12

IV. ფინანსური დამოუკიდებლობა და ქონების განკარგვა ........................................................ 16

V. საშტატო ერთეულების შემცირება ......................................................................................... 21

VI. სამხარეო თვითმმართველობა ............................................................................................... 24

VII. საზოგადოებრივი საბჭოები და უბნის საბჭოები ................................................................. 29

VIII. თვითმმართველობების სამართლებრივი და დარგობრივი ზედამხედველობა .............. 32

IX. დასკვნა..................................................................................................................................... 35


I. შესავალი

ადგილობრივი თვითმმართველობის ახალი კოდექსი არა მარტო პოლიტიკური,

არამედ საზოგადოების ფართო წრის განხილვის და დებატების საგანი გახდა. ადგილობრივი

თვითმმართველობის ორგანოები წლების მანძილზე მრავალი პრობლემის წინაშე იდგნენ,

მათ შორის, ფინანსური რესურსების ნაკლებობა და ცენტრალურ ხელისუფლებაზე

დამოკიდებულება ყველაზე დიდ დაბრკოლებას წარმოადგენდა. შესაბამისად, ვერ

ხერხდებოდა ადგილობრივი საჭიროებების სწორად განსაზღვრა და მათი გადაჭრისთვის

აუცილებელი ფინანსური რესურსების გენერირება, იმისათვის რომ ადგილობრივ დონეზე

სერვისის მიწოდების ხარისხი ეფექტური და დროული ყოფილიყო.

ეფექტური ადგილობრივი თვითმმართველობა წარმოადგენს ერთ-ერთ მნიშვნელოვან

პირობას ქვეყნის დემოკრატიული განვითარებისთვის, რადგან ის პირდაპირ კავშირშია

ქვეყანაში მონაწილეობით დემოკრატიის და სამოქალაქო საზოგადოების განვითარებასთან.

თვითმმართველობის სფეროში არსებული პრობლემები ძირეული ცვლილებების

განხორციელებას მოითხოვდა.

ამ მიზნით, საქართველოს მთავრობის მიერ საქართველოს პარლამენტში ინიცირებულ

იქნა ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის პროექტი, რომელიც მომზადდა

რეგიონალური განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს მიერ. კოდექსის

პროექტით გათვალისწინებულ სიახლეებთან დაკავშირებით ბევრი საწინააღმდეგო

მოსაზრება გამოითქვა, რომლებიც, ძირითადად, ამ სიახლეების დანერგვის შემთხვევაში

ქვეყნისთვის მოსალოდნელ საფრთხეებს შეეხებოდა. განსაკუთრებული ვნებათაღელვა

გამოიწვია სრულიად საქართველოს კათოლიკოს-პატრიარქის, ილია მეორის განცხადებამ

იმის თაობაზე, რომ თვითმმართველობის კოდექსით შემოთავაზებულ გარკვეულ სიახლეებს

შეიძლება სეპარატიზმის საფრთხე გამოეწვია. დისკუსიების და განხილვების შედეგად

კოდექსის პროექტის თავდაპირველ ვერსიაში მოცემული რამდენიმე არსებითი სიახლე

ამოღებულ იქნა, ან შეიცვალა რამაც ასევე გამოიწვია აზრთა სხვადასხვაობა თავად რეფორმის

განხორციელების ეფექტურობის თაობაზე.


თვითმმართველობის ახალი კოდექსის ავტორების განცხადებით,

თვითმმართველობის რეფორმა და მისი სიახლეები ემსახურება საჯარო მმართველობის

სისტემის დემოკრატიზაციას, დეცენტრალიზაციას და ადგილობრივი თვითმმართველობის

ეფექტიანი სისტემის ჩამოყალიბებას, რაც, ასევე, გულისხმობს მათი უფლებამოსილებისა და

ფინანსური დამოუკიდებლობის გაზრდას.1 მოცემული კანონპროექტით მთავარი სიახლე

არის ის, რომ ყველა თვითმმართველ თემს ეყოლება პირდაპირი წესით არჩეული გამგებელი,

ხოლო თვითმმართველ ქალაქს პირდაპირი წესით არჩეული მერი. იზრდება

თვითმმართველობების ბიუჯეტი და მათ საკუთრებაში გადაეცემათ თვითმმართველ

ტერიტორიაზე არსებული ქონების გარკვეული კატეგორია. იცვლება თვითმმართველობათა

კომპეტენციები და უფლებამოსილებები, ისევე, როგორც ზედამხედველობის მექანიზმები.2

რეფორმა მოიცავს ცვლილებებს სხვადასხვა მიმართულებით და შესაბამისი ცვლილებების

განსახორციელებლად იგეგმება 40 მილიონი ლარის გამოყოფა ბიუჯეტიდან, ხოლო 2017

წლამდე ეს თანხა 120-დან 200 მლნ. ლარით გაიზრდება.3

„სამართლიანი არჩევნები“ აფიქსირებს თავის პოზიციას და რეკომენდაციებს ახალი

კოდექსით გათვალისწინებულ სიახლეებზე. ჩვენი რეკომენდაციები ემყარება საერთაშორისო

პრაქტიკას, მათ შორის წარმოდგენილი ცვლილებების შესაბამისობას „ადგილობრივი

თვითმმართველობის ევროპულ ქარტიასთან.“ საერთაშორისო პრაქტიკის თვალსაზრისით,

უპირატესობა მივანიჭეთ ცენტრალური ევროპის ქვეყნების გამოცდილებას

თვითმმართველობის რეფორმების კუთხით, რადგან მათაც ეტაპობრივად მოახდინეს

სოციალური და საბჭოთა სისტემის გარდაქმნა დემოკრატიული თვითმმართველობის

ფორმებად და მათი გამოცდილება ახლოსაა საქართველოს მდგომარეობასთან

თვითმმართველობის სისტემის რეფორმის კუთხით.

1 საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის პროექტის განმარტებითი ბარათი

2 განმარტებითი ბარათი

3 Georgian Times, თვითმმართველობის რეფორმა-ახალი გამოწვევა საქართველოსთვის, 5 დეკემბერი, 2013, იხ. http://www.geotimes.ge/index.php/?m=home&newsid=52479

http://www.geotimes.ge/index.php/?m=home&newsid=52479


II. თვითმმართველი ერთეულების ზრდა და მათი დაკომპლექტება

შემოთავაზებული სიახლეები

აღსანიშნავია, რომ თავდაპირველი პროექტით გათვალისწინებული იყო სულ 18

თვითმმართველი ქალაქის ჩამოყალიბება. თვითმმართველი ქალაქის სტატუსი ენიჭებოდა

იმ ქალაქებს, სადაც მოსახლეობის რაოდენობა არანაკლებ 15,000-ს შეადგენდა.4 ამ

კრიტერიუმების თანახმად, არსებულ 5 თვითმმართველ ქალაქს უნდა დამატებოდა კიდევ 13

თვითმმართველი ქალაქი. თუმცა, განხილვების შედეგად, თვითმმართველი ქალაქის

სტატუსის მინიჭების კრიტერიუმი შეიცვალა და დღეს არსებულ 5 თვითმმართველ ქალაქს

დაემატება მხოლოდ 7 ქალაქი.5 აღნიშნულ შვიდ ქალაქს თვითმმართველი ქალაქის

სტატუსი მიენიჭება იმ პრინციპზე დაყრდნობით, რომ ისინი რეგიონების ცენტრებს

წარმოადგენენ. კრიტერიუმის ცვლილების შედეგად თვითმმართველი ქალაქის სტატუსი

აღარ მიენიჭება იმ 8 ქალაქს, რომელიც აკმაყოფილებდა თავდაპირველ კრიტერიუმს

მოსახლეობის რაოდენობის შესახებ და თვითმმართველი ქალაქის სტატუსი უნდა მიეღო.6

რეფორმის შედეგად მოსალოდნელია მუნიციპალიტეტების რაოდენობის გაზრდა, რაც

გამოწვეული იქნება თვითმმართველი ქალაქებისა და მუნიციპალიტეტების

გამოცალკევებით.7 ახალი კოდექსის მიხედვით დასახლებები და დასახლებათა

ერთობლიობები ჩამოყალიბდება როგორც „თვითმმართველი ერთეულები“ -

თვითმმართველი ქალაქები და თვითმმართველი თემები. შესაბამისად, თვითმმართველი

ქალაქი და თვითმმართველი თემი კოდექსში მოხსენიებულია როგორც მუნიციპალიტეტი.

თვითმმართველი თემის სტატუსი მიენიჭება ისტორიულად ჩამოყალიბებული ან/და

ერთგვაროვანი სოციალურ-ეკონომიკური და ბუნებრივ-გეოგრაფიული მახასიათებლების

მქონე რამდენიმე დასახლების ერთობლიობას.8

4 კანონპროექტის პირველი ვერსია, მუხლ. 3

5თელავი, გორი, მცხეთა, ახალციხე, ამბროლაური, ოზურგეთი და ზუგდიდი. თუმცა, აღსანიშნავია, რომ

მცხეთის და ამბროლაურის მოსახლეობის რაოდენობა არ შეადგენს თავდაპირველი კრიტერიუმით

გათვალისწინებულ რიცხვს 6 სამტრედია, ხაშური, სენაკი, ზესტაფონი, მარნეული, ქობულეთი, წყალტუბო და კასპი

7 განმარტებითი ბარათი

8 კანონპროექტი, მუხლ. 3


თვითმმართველი ერთეულების აღმასრულებელი ორგანო იქნება გამგებელი (თემში)

და მერი (ქალაქში), რომელიც აირჩევა პირდაპირი წესით 3 წლის ვადით, ხოლო 2017 წლიდან

4 წლის ვადით. წარმომადგენლობითი ორგანო იქნება - საკრებულო, რომელიც აირჩევა

პირდაპირი, საყოველთაო, თანასწორი საარჩევნო უფლების საფუძველზე ფარული

კენჭისყრით.9 ასევე, ახალი კოდექსით გათვალისწინებულია გამგებლის/მერის

უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტა უნდობლობის გამოცხადების საშუალებით, რომლის

შესახებაც ქვემოთ უფრო ვრცლად არის წარმოდგენილი ჩვენი შენიშვნები.

კომენტარი

ადგილობრივ თვითმმართველობაში 2004-2005 წლებში განხორციელებულმა

ცვლილებებმა თვითმმართველობების დონე, ჯერ კიდევ საბჭოთა კავშირის დროს არსებული

რაიონების დონეზე განსაზღვრა, რის შედეგადაც შეიქმნა 69 მუნიციპალიტეტი.

აღსანიშნავია, რომ მაშინდელი დაყოფა ჯეროვნად არ ითვალისწინებდა ადგილობრივ

გეოგრაფიულ, ინფრასტრუქტურულ თუ კულტურულ მახასიათებლებს. შესაბამისად,

ერთიან მუნიციპალიტეტებში გაერთიანებამ შექმნა ინტერესთა და საჭიროებების სხვაობა,

რამაც საბოლოოდ შეამცირა თვითმმართველობის ეფექტურობა და მოსახლეობის

მოთხოვნილებების ადეკვატური ასახვა თვითმმართველობის პოლიტიკაში. სოფლებში და

ქალაქებში დღემდე უამრავი ყოფითი პრობლემა არსებობს, რომლის მოგვარებაც ვერ ხდება

გადაწყვეტილების მიღების მანდატისა და ფინანსური დამოუკიდებლობის არარსებობის

გამო. ასევე, ვერ ხერხდება ინფრასტრუქტურული თუ ურბანული განვითარების

დამოუკიდებლად დაგეგმვა, რადგან გადაწყვეტილებების მიღების პროცესი მოიცავს

ცენტრალურ ხელისუფლებასთან კონსულტაციას და შესაბამისი პროცედურების გავლას, რაც

გრძელ ვადებთანაა დაკავშირებული.

წარმოდგენილ კანონპროექტში გათვალისწინებული ცვლილებების შედეგად იზრდება

თვითმმართველი ქალაქების რიცხვი და იგეგმება მუნიციპალიტეტების ოპტიმიზაცია.

ვფიქრობთ, რომ თუ აღნიშნული ცვლილებები ჯეროვნად განხორციელდება, ეს არსებითად

გაზრდის თვითმმართველობების ეფექტურობას და შესაძლებელს გახდის მოსახლეობის

9 მუხლ. 20


პრობლემების დროულად მოგვარებას, რადგან თვითმმართველობებს შეეძლებათ თავად

მიიღონ გადაწყვეტილება პრიორიტეტული პროექტების განხორციელებაზე და, რაც ყველაზე

მთავარია, მათ ექნებათ შესაბამისი ფინანსური რესურსების მობილიზების საშუალება ამ

პროექტების დასაფინანსებლად. მიგვაჩნია, რომ ამ კუთხით მთავარ გამოწვევას წარმოადგენს

ის, თუ რამდენად დროულად მოხდება ახალი მუნიციპალიტეტების საზღვრების დადგენა.

კანონპროექტის 150-ე მუხლი განმარტავს, რომ საქართველოს რეგიონული

განვითარების სამთავრობო კომისია კოდექსის გამოქვეყნებიდან ერთი თვის ვადაში

შეიმუშავებს მუნიციპალიტეტთა ტერიტორიული ოპტიმიზაციის კრიტერიუმებს, ამ

კრიტერიუმების საფუძველზე, ამ კოდექსის გამოქვეყნებიდან სამი თვის ვადაში მოამზადებს

და საქართველოს მთავრობას წარუდგენს წინადადებებს მუნიციპალიტეტების გაყოფასთან

დაკავშირებით, ხოლო მთავრობა 15 დღის ვადაში მოახდენს საკითხის ინიცირებას

პარლამენტში.10 ამ ვადების გათვალისწინებით, აღნიშნული ცვლილებების განხორციელებას

დაახლოებით 3-4 თვე დასჭირდება. თუ გავითვალისწინებთ იმასაც, რომ მთავრობამ ახალი

მუნიციპალიტეტები უნდა უზრუნველყოს შესაბამისი ინფრასტრუქტურით, ძნელი

წარმოსადგენია, ამ ყველაფრის შესრულება 2014 წლის ადგილობრივ არჩევნებამდე

მოხერხდეს. ასევე, გასათვალისწინებელია ევროპული ქარტიის პრინციპები, სადაც ქარტიის

მეხუთე მუხლი მკაფიოდ განსაზღვრავს, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობების

საზღვრების დადგენა უნდა მოხდეს მხოლოდ ადგილობრივ მოსახლეობასთან წინასწარი

კონსულტაციების საფუძველზე,11 რაც, თავის მხრივ, გარკვეულ დროს მოითხოვს. ამიტომ,

აუცილებელია სამთავრობო კომისიამ მაქსიმალურად გამოიყენოს კრიტერიუმების

შემუშავების პერიოდი და აღნიშნული პრინციპის დაცვისთვის აქტიური შეხვედრები

გამართოს ადგილობრივ მოსახლეობასთან, იმისათვის, რომ ჯეროვნად მოხდეს

დაინტერესებული მხარეების შენიშვნების გათვალისწინება.

10

მუხლ.150 11

ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტია, იხ. http://wetten.overheid.nl/BWBV0002625/geldigheidsdatum_21-12-2013

http://wetten.overheid.nl/BWBV0002625/geldigheidsdatum_21-12-2013


საერთაშორისო გამოცდილება

პოსტ-საბჭოთა სივრცეში პოლონეთი წარმოადგენს ერთ-ერთ საუკეთესო მაგალითს

ადგილობრივი თვითმმართველობების ოპტიმიზაციის და მათი ფუნქციების გაზრდის

მხრივ. 1990 წლამდე პოლონეთს ჰქონდა მხოლოდ ერთი დონის ადგილობრივი

თვითმმართველობის ორგანო - გმინა (gmina), რომელიც გახლდათ მთავრობის მთავარი

მუნიციპალური სტრუქტურა. 1990 წელს გატარებულმა რეფორმამ აღნიშნულ ორგანოს

მიანიჭა უფრო მეტი ავტონომია რესურსებზე და ასევე გადაწყვეტილებების მიღების

პროცესში.12 თუმცა, მთავარი გარდატეხა მოხდა 1998 წელს, როცა ახალი რეფორმით

ადგილობრივი თვითმმართველობა სამ რგოლად დაიყო: 2413 მუნიციპალიტეტი13 (gmina

გმინა), 379 რაიონი (powiaty პოვიატი) და 16 რეგიონი (województwo, ვოივიდშიფი).14

აღნიშნულმა ცვლილებებმა მკვეთრად გაზარდა საზოგადოებრივი ნდობის ხარისხი

თვითმმართველობების მიმართ და გააუმჯობესა სერვისების მიწოდების პროცედურა. ასევე,

უნდა აღინიშნოს, რომ გატარებულმა რეფორმამ სტატისტიკურად გაზარდა ქალთა

ჩართულობა პოლიტიკაში და მათი რიცხვი ადგილობრივი თვითმმართველობების

გადაწყვეტილების მიმღებ ორგანოებში.15

რეფორმებმა გავლენა მოახდინა პოლიტიკური წარმომადგენლობის დივერსიფიკაციაზე

და თვითმმართველობის თითოეული რგოლის დემოკრატიულობის და ეფექტურობის

ხარისხზე. რეფორმით დანერგილმა ცვლილებებმა ზოგადად გააძლიერა სამოქალაქო

საზოგადოების როლი და ჩართულობა რამდენიმე მიმართულებით: რეფორმირებული

მუნიციპალიტეტები მნიშვნელოვნად გაძლიერდნენ და ისინი უკვე თავად მოიაზრებოდნენ

სამოქალაქო საზოგადოების მთავარ საყრდენად;16 მნიშვნელოვნად განვითარდა

12 ანდრეი კოვალჩიკი, „ადგილობრივი თვითმმართველობა პოლონეთში“, დეცენტრალიზაცია: ექსპერიმენტები

და რეფორმები, ჰორვატ ტამაში, ღია საზოგადოების ინსტიტუტი, ბუდაპეშტი, 2000, გვ. 217-254 13

მუნიციპალიტეტის ზომა 40 000 ათასი მოსახლის მაგივრად 20 000-ით განისაზღვრა 14

პოლონეთის ადმინისტრაციული დაყოფა, იხ. http://ksng.gugik.gov.pl/pliki/podzial_administracyjny_polski_2011-

eng.pdf 15

მეგ რინკერი, “დეცენტრალიზაცია და ქალთა სტატუსი პოლონეთის ადგილობრივ თვითმმართველობებში“.

ჟურნალი „ქალები და პოლიტიკა“, 2009, გვ. 46-69 16

ჟერზი რეგულსკი, „ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმა პოლონეთში“, ადგილობრივი

თვითმმართველობა და საჯარო სამსახურის რეფორმა, ღია საზოგადოების ინსტიტუტი, ბუდაპეშტი, 2003 , გვ.

189-192

http://ksng.gugik.gov.pl/pliki/podzial_administracyjny_polski_2011-eng.pdf

http://ksng.gugik.gov.pl/pliki/podzial_administracyjny_polski_2011-eng.pdf


ადგილობრივი სამაუწყებლო და ბეჭდვითი მედია; შეიქმნა უფრო მეტი არასამთავრობო

ორგანიზაცია (1989 წელს არასამთავრობო ორგანიზაციათა რიცხვი 277-ს შეადგენდა, 1991

წელს – 1078-ს, 1992 წელს – 1332-ს, ხოლო 1997 წლისთვის ამ რიცხვმა 5,900 შეადგინა17);

გაიზარდა იმ ადამიანების რიცხვი, რომლებიც აქტიურად მონაწილეობდნენ ადგილობრივი

ორგანიზაციების ღონისძიებებში; გაიზარდა მუნიციპალიტეტის მიერ გამოყოფილი

თანხების მოცულობა ადგილობრივი ორგანიზაციებისთვის. ასევე, 1993-1997 წლებში

გაორმაგდა იმ ორგანიზაციების რიცხვი, რომლებიც დაფინანსებას იღებდნენ ადგილობრივი

მუნიციპალიტეტიდან.18 თვითმმართველობის ერთეულების ოპტიმიზაციამ და მათმა

შესაბამისი რესურსებით გაძლიერებამ მნიშვნელოვნად გაზარდა სამოქალაქო ჩართულობა.

პოლონეთში 1990 წელს გატარებული ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმა

იყო რევოლუციური ხასიათის, ხოლო დანარჩენი ცვლილებები რაც პერიოდულად

ხორციელდებოდა, წარმოადგენდა მთლიანი რეფორმის შემადგენელ ნაწილს. ამ პროცესის

შედეგად მთლიანად შეიცვალა ადგილობრივ დონეზე არჩეული ორგანოების მიერ სერვისის

მიწოდების პრაქტიკა, რადგან ისინი აღარ იყვნენ დამოკიდებული ცენტრალურ

ხელისუფლებაზე და უფრო ეფექტური და დროული მექანიზმებით ახერხებდნენ

ადგილობრივი საჭიროებების დაკმაყოფილებას.19 თუმცა, გასათვალისწინებელია ის

სირთულეები, რაც პოლონეთს შეხვდა ამ პროცესში: დეცენტრალიზაციის განხორციელების

მთავარი ოპონენტი იყო ფინანსთა სამინისტრო, რომელიც მანამდე განაგებდა ფინანსურ

რესურსებს ადგილობრივ დონზე. რეფორმას ეწინააღმდეგებოდნენ პოლიტიკოსები,

რომელთა გავლენაც არსებითად მცირდებოდა ადგილობრივ დონეზე გადაწყვეტილებების

მიღების პროცესში და პროფკავშირები, რომლის როლიც რეფორმის შედეგად სუსტდებოდა,

რადგან ისინი წარმოადგენდნენ ცენტრალურ ხელისუფლებასთან დიალოგის ერთადერთ

რგოლს.20 ამ პროცესების გადალახვას დასჭირდა გარკვეული პერიოდი, თუმცა, შესაძლებელი

გახდა კონსესუსის მიღწევა ინტენსიური კონსულტაციების ფონზე, რომელშიც ჩართული იყო

ყველა დაინტერესებული მხარე.

17

რეგულსკი, გვ. 194 18

რეგულსკი, გვ. 190 19

კოვალჩიკი, გვ. 52-56 20

რეგულსკი, გვ. 23


რეკომენდაციები:

ყველაზე დიდ გამოწვევას თვითმმართველი ერთეულების საზღვრების დადგენა და

დროულ ვადებში მათთვის სტატუსის მინიჭება წარმოადგენს. ჩვენი რეკომენდაციაა,

შესაბამისმა სამთავრობო კომისიამ ეფექტურ ვადებში წარუდგინოს მთავრობას

მუნიციპალიტეტების გაყოფასთან დაკავშირებული წინადადებები და ადგილობრივი

არჩევნების დანიშვნამდე ერთი თვით ადრე მოხდეს მუნიციპალიტეტების საზღვრების

დადგენა და მათთვის სტატუსის მინიჭება;

მუნიციპალიტეტების გაყოფის პროცესი უნდა წარიმართოს ადგილობრივ

მოსახლეობასთან აქტიური კონსულტაციების ფონზე. საჭიროა, შემუშავდეს

კომუნიკაციის შესაბამისი მექანიზმები, რაც უზრუნველყოფს საზოგადოების

მონაწილეობას ამ პროცესში. კერძოდ, უნდა დაიგეგმოს პერიოდული შეხვედრები

ადგილობრივ მოსახლეობასთან, დაინტერესებულ მხარეებთან და სისტემატურად

გასაჯაროვდეს შეხვედრების შედეგები ყველა დაინტერესებული მხარისთვის;

კრიტერიუმების დამდგენი კომისიის მუშაობა უნდა იყოს საჯარო და სასურველია,

კომისიამ ითანამშრომლოს სამოქალაქო საზოგადოების წევრებთან, რომლებსაც აქვთ

კომპეტენცია, მოახდინონ იმ იდეების და მექანიზმების გენერირება, რომელიც ხელს

შეუწყობს ამ ცვლილების არა მხოლოდ დროულ ვადებში განხორცილებას, არამედ

მისი იმპლემენტაციის ხარისხს;

საჭიროა მთავრობამ, არასამთავრობო სექტორთან და მედიასთან თანამშრომლობით

იზრუნოს ამ თემის გარშემო ცნობიერების ამაღლებაზე და მის პოპულარიზაციაზე,

რაც შეიძლება დროულ ვადებში.


III. თვითმმართველი ერთეულების აღმასრულებელი ორგანოს პირდაპირი

წესით არჩევა და მათ მიმართ უნდობლობის გამოცხადება


რეფორმის ერთ-ერთი მთავარი სიახლეა ის, რომ მუნიციპალიტეტების

აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელი (გამგებელი/მერი) პირდაპირი წესით აირჩევა.

ახალი კოდექსის მიხედვით, გამგებელი/მერი წარმოადგენს აღმასრულებელ ორგანოს, ხოლო

გამგეობა/მერია არის დაწესებულება, რომელიც უზრუნველყოფს გამგებლის/მერის

უფლებამოსილებათა განხორციელებას. მერი/გამგებელი ხდება მუნიციპალიტეტის

უმაღლესი თანამდებობის პირი, რომელიც პასუხისმგებელი და ანგარიშვალდებული იქნება

პირდაპირ საკრებულოს და მუნიციპალიტეტის მოსახლეობის წინაშე.21

ამასთან, პროექტი ითვალისწინებს, გამგებლისთვის/მერისთვის უნდობლობის

გამოცხადების პროცედურას როგორც საკრებულოს სიითი შემადგენლობის ნახევარზე მეტის

ინიციატივით, ისე მუნიციპალიტეტში რეგისტრირებული ამომრჩევლის არანაკლებ 20%-ის

წერილობითი შუამდგომლობის საფუძველზე. წერილობითი შუამდგომლობა, საკრებულოს

მიერ განიხილება მისი წარდგენიდან არაუგვიანეს 10 კალენდარული დღის ვადაში.

გამგებლისთვის/მერისთვის უნდობლობა გამოცხადებულად ჩაითვლება, თუ

შუამდგომლობას მხარს დაუჭერს საკრებულოს სიითი შემადგენლობის ორი მესამედი.

მერს/გამგებელს შეუძლია უნდობლობის გამოცხადების საკითხი გაასაჩივროს

სასამართლოში. ამ შემთხვევაში სასამართლო განხილვის დასრულებამდე გამგებელს/მერს

არ შეუწყდება უფლებამოსილება და არ დაინიშნება ხელახალი არჩევნები.22


მოქმედი კანონმდებლობით, თბილისის გარდა, ამჟამად არსებული ოთხი

თვითმმართველი ქალაქის მერი და რაიონების გამგებლები თანამდებობაზე საკრებულოს

თანხმობით, საკრებულოს თავმჯდომარის მიერ ინიშნებიან. შესაბამისად, ამ თანამდებობაზე

21

კანონპროექტი, მუხლ. 45 და 46 22

მუხლ. 48


დანიშნული პირები არ წარმოადგენენ ადგილობრივი მოსახლეობის არჩევანს და უმეტეს

შემთხვევებში მათი შერჩევა პოლიტიკური ნიშნით ხდებოდა, რამაც წლების მანძილზე

გამოიწვია მოსახლეობას და გამგებლებს შორის ზღვარის წარმოქმნა.

„სამართლიანი არჩევნები“ მიესალმება გამგებლის/მერის პირდაპირი წესით არჩევას,

რადგან ამით იზრდება მათი, როგორც აღმასრულებელი ორგანოს როლი და

პასუხისმგებლობა მოსახლეობის წინაშე, რაც თავის მხრივ ქმნის უფრო მეტ ანგარიშგების

ვალდებულებას. აღმასრულებელი ორგანოს პირდაპირი არჩევნები ზრდის, ასევე,

დემოკრატიულობის ხარისხს და ამაღლებს მოსახლეობის ნდობას არჩეული თანამდებობის

მიმართ. პირდაპირი არჩევნების საშუალებით უფრო ახლო კავშირი დამყარდება

ამომრჩეველსა და არჩეულ მერს/გამგებელს შორის. ამასთან, ამ სიახლით შემცირდება

აღნიშნული ორგანოების ცენტრალურ ხელისუფლებაზე და მმართველ პოლიტიკურ ძალაზე

დამოკიდებულება და უზრუნველყოფილი იქნება მათი სტაბილური ფუნქციონირება.

რაც შეეხება უნდობლობის გამოცხადების მექანიზმს, ვფიქრობთ, რომ ის აკნინებს

მერის/გამგებლის პირდაპირი წესით არჩევის მნიშვნელობას. ამ მექანიზმთან დაკავშირებით

შეიძლება შედარებისთვის მოვიყვანოთ პარლამენტის მხრიდან მთავრობის მიმართ

უნდობლობის გამოცხადება, მაგრამ ამ შემთხვევაში პარლამენტი უნდობლობას უცხადებს

მთავრობას, რომელიც არ არის პირდაპირი წესით არჩეული, არამედ თავად პარლამენტის

მიერ არის დამტკიცებული. ასეთი კავშირი არ არსებობს საკრებულოსა და მერს/გამგებელს

შორის, რომელსაც მანდატს მოსახლეობა ანიჭებს. უნდობლობის პროცედურა განსხვავდება,

ასევე, იმპიჩმენტისგან, რადგან ამ დროს აუცილებელია სახეზე იყოს კონკრეტული პირის

მიერ სისხლის სამართლის დანაშაულის ჩადენა ან კონსტიტუციის დარღვევა. შესაბამისად,

საკრებულოს მიერ უნდობლობის გამოცხადება არჩეული მერისთვის/გამგებლისთვის

წინააღმდეგობაში მოდის პირდაპირი არჩევნების პრინციპთან და დეცენტრალიზაციის

რეფორმის მთავარ ამოცანასთან - გაიზარდოს მოსახლეობის ჩართულობა ადგილობრივ

თვითმმართველობებში. გარდა ამისა, არსებობს დიდი ალბათობა იმისა, რომ აღნიშნული

მექანიზმი გამოყენებული იყოს პოლიტიკური გავლენის მოსაპოვებლად. ასევე, ბოლოს

წარმოდგენილ ცვლილებებში არ არის განსაზღვრული რის საფუძველზე უნდა მოხდეს

მერის/გამგებლის მხრიდან გადაწყვეტილების გასაჩივრება სასამართლოში.



ევროპის ქვეყნებში განსხვავდება მერის მიმართ უნდობლობის გამოცხადების

პროცედურები და მათი მექანიზმები. ამ მხრივ შეგვიძლია გამოვყოთ სამი მიმართულება:

როცა უნდობლობის საკითხის ინიცირებისთვის საჭიროა ამომრჩეველთა ხელმოწერები

(შემდეგ რეფერენდუმი), როცა საბჭოს მიმართვის საფუძველზე გადაწყვეტილებას იღებს

სასამართლო და, როცა გადაწყვეტილების მისაღებად საჭიროა რეფერენდუმის ჩატარება.

კვლევის თანახმად ირკვევა, რომ ევროპულ სახელმწიფოებში, სადაც მერი პირდაპირ

არჩევითი პოზიციაა წარმომადგენლობით ორგანოებს არ აქვთ უფლებამოსილება

რეფერენდუმის ან სასამართლო გადაწყვეტილების გარეშე დააყენონ პირდაპირ არჩეული

მერის/გამგებლის უნდობლობის საკითხი.

პოლონეთში 2002 წელს გატარდა რეფორმა, რომლის მიხედვითაც მერების არჩევა

გახდა პირდაპირი, რამაც გაზარდა მერის ინსტიტუტის დემოკრატიულობა, თანამდებობის

სტატუსი და გააადვილა გადაწყვეტილების მიღების პროცესი. როგორც ზემოთ იყო

აღნიშნული, მუნიციპალიტეტი (გმინა) არის თვითმმართველობის ყველაზე დაბალი რგოლი,

სადაც აღმასრულებელი ფუნქცია ენიჭება მერებს.23 თუ გავითვალისწინებთ

მუნიციპალიტეტების რაოდენობას პოლონეთში (2478) და ფაქტს, რომ ის არის ყველაზე

დაბალი რგოლი თვითმმართველობაში, რომელსაც ყველაზე ახლო შეხება აქვს

მოსახლეობასთან, შეგვიძლია დავასკვნათ, რომ აქ მონაწილეობით დემოკრატია ყველაზე

კარგად არის ასახული, რადგან არჩეული მერები პასუხიმგებლები არიან თითოეული გმინას

მოსახლეობის წინაშე. ადგილობრივი თვითმმართველობის და მისი არჩევის სისტემის

ტრანსფორმაცია პოლონეთისთვის არ იყო ადვილი პროცესი, მას ჰყავდა ბევრი

მოწინააღმდეგე ძალა, რომლის ინტერესშიც არ შედიოდა ძლიერი ადგილობრივი

თვითმმართველობა,24 თუმცა, მერის პირდაპირი არჩევის პრინციპის დანერგვამ მკვეთრად

გაზარდა ხალხის ნდობა ადგილობრივი მთავრობის მიმართ და ასევე, გაზარდა ანგარიშგების

პასუხისმგებლობაც. პოლონეთში მუნიციპალურ საბჭოს არ აქვს მერის დათხოვნის უფლება,

თუმცა მოქალაქეებს რეფერენდუმის საშუალებით შეუძლიათ დააყენონ მისი დათხოვნის

23

პოლონეთის კანონი ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ, იხ. http://www.urban.org/pdf/pol_locgovfin.pdf 24


http://www.urban.org/pdf/pol_locgovfin.pdf


საკითხი. რეფერენდუმის ინიცირებისთვის საჭიროა, ადგილობრივ ამომრჩეველთა 10%-ის

ხელმოწერა. რეფერენდუმის შედეგები ნამდვილად რომ ჩაითვალოს, რეფერენდუმში

მონაწილეობა უნდა მიიღოს წინა არჩევნებში მონაწილეთა 2/3-ზე მეტმა.25 2010 წლის შემდეგ

რეფერენდუმის საშუალებით 12 მერი შეიცვალა. აღნიშნული მექანიზმი ლოგიკურ კავშირშია

პირდაპირ არჩევითობის პრინციპთან, რადგან მერის გადაყენების საკითხს წყვეტს

მოსახლეობა, ვინც მიანიჭა მას მანდატი და არა სხვა სუბიექტი, რომლის მოტივაციაც

შეიძლება განპირობებული იყოს სხვა მიზეზებით.

უნგრეთში არსებობს ორი დონის თვითმმართველობა - მუნიციპალიტეტის და

საგრაფოს დონე. ქვეყანაში არის 19 საგრაფო და 3175 მუნიციპალიტეტი. მუნიციპალიტეტის

თვითმმართველი ორგანო არის წარმომადგენელთა საბჭო, რომელსაც ხელმძღვანელობს

პირდაპირი წესით არჩეული მერი. საგრაფოს დონეზე არსებობს პირდაპირი წესით არჩეული

ასამბლეა, ხოლო მას ხელმძღვანელობს ასამბლეის მიერ არჩეული პრეზიდენტი.26

მუნიციპალიტეტებში, წარმომადგენელთა საბჭოს აქვს უფლება, მიმართოს სასამართლოს

პირდაპირი წესით არჩეული მერის გადაყენების შესახებ და ეს გადაწყვეტილება მიღებული

იქნება მხოლოდ მაშინ, თუ სასამართლო დაადგენს, რომ მერის საქმიანობა არის

მართლსაწინააღმდეგო ან ის თავს აცილებს ვალდებულებას, საჯარო გახადოს თავისი

ფინანსური აქტივები.27 ამ მხრივ საინტერესოა, ასევე, გერმანიის რამდენიმე მიწის (Lander)

მაგალითი, სადაც საბჭოს/საკრებულოს შეუძლია არჩეული მერის მიმართ უნდობლობის

პროცესის ინიცირება, თუმცა, გადაწყვეტილების მიღება ხდება რეფერენდუმის გზით,

რომელშიც საჭიროა ამომრჩეველთა განსაზღვრული მინიმალური რაოდენობის ხმების

დაგროვება.28 გერმანიაში მიიჩნევენ, რომ თავად მერის დათხოვნის საკითხის ინიცირებაც კი

წარმოადგენს პოლიტიკურ ინსტრუმენტს.29

25

ქალაქების გლობალური ქსელი, ადგილობრივი თვითმმართველობა პოლონეთში, იხ. http://www.cities-

localgovernments.org/gold/Upload/country_profile/Poland.pdf 26 უნგრეთის თვითმმართველობა 2012, ევროპის რეგიონთა ასამბლეა, იხ. http://www.aer.eu/fileadmin/user_upload/MainIssues/Interinstitutional_Relations/HUNGARY_2012.pdf 27

უნგრეთის ადგილობრივი თვითმმართველობის აქტი, მუხლ. 70, კარლო პანარა და მიშელ ვარნი,

„ადგილობრივი თვითმმართველობა ევროპაში: ევროკავშირის მმართველობის სისტემის მეოთხე დონე“, 2013,

გვ. 399 28

მიწების მიხედვით ეს პროცენტულობა მერყეობს 25-დან 50%-მდე 29

ჰელმუტ ვოლმანი, „მერის პირდაპირი არჩევა და მისი დათხოვნა გერმანიაში: წარმომადგენლობითი

დემოკრატიიდან პირდაპირ დემოკრატიაზე გადასვლა ადგილობრივ დონეზე“, ოსლოს უნივერსიტეტი, 2013,

http://www.cities-localgovernments.org/gold/Upload/country_profile/Poland.pdf

http://www.cities-localgovernments.org/gold/Upload/country_profile/Poland.pdf

http://www.aer.eu/fileadmin/user_upload/MainIssues/Interinstitutional_Relations/HUNGARY_2012.pdf


პირდაპირი წესით არჩეული მერის შემთხვევაში, საქმე გვაქვს წარმომადგენლობითი

დემოკრატიის პირდაპირი დემოკრატიით ჩანაცვლებასთან, რაც წარმოადგენდა რეფორმის

მთავარ ამოცანას ევროპის ბევრ ქვეყანაში. შესაბამისად, მერის დათხოვნა

საბჭოს/საკრებულოს მიერ, ხალხის მხარდაჭერის გარეშე წინააღმდეგობაში მოდის პირდაპირ

არჩევითობის პრინციპთან და, როგორც ამას ზოგიერთი მკვლევარი აღნიშნავს ეს ქმნის

დემოკრატიულობის დეფიციტს.30

რეკომენდაცია:

მიგვაჩნია, რომ მერისთვის/გამგებლისთვის უნდობლობის გამოცხადების მექანიზმი

ამოღებული უნდა იქნას კოდექსის პროექტიდან.

IV. ფინანსური დამოუკიდებლობა და ქონების განკარგვა


თვითმმართველობის რეფორმა ითვალისწინებს საბიუჯეტო ცვლილებებს.

თვითმმართველობების ეფექტური ფუნქციონირებისთვის ერთ-ერთი დამაბრკოლებელი

ფაქტორი სწორედ მათი ფინანსური დამოუკიდებლობის არარსებობაა. ახალი კოდექსის

თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობების ფინანსური რესურსები იზრდება

სხვადასხვა წილობრივი გადასახადის და ტრანსფერის ხარჯზე. პროექტის მიხედვით,

მუნიციპალური ბიუჯეტი შეივსება ადგილობრივი გადასახადებით, რომელსაც დაემატება

წილი საშემოსავლო გადასახადიდან. 2015 წლის სექტემბრამდე იგეგმება სახელმწიფო და

მუნიციპალურ ბიუჯეტებს შორის საშემოსავლო გადასახადის განაწილების პროპორციის და

იხ. http://www.uio.no/english/research/interfaculty-research-areas/democracy/news-and-

events/events/conferences/2013/Programme/wollmann-direct-eleciton-of-mayors-draft.25.12.pdf 30

მითითებული წყარო, ვოლმანი

http://www.uio.no/english/research/interfaculty-research-areas/democracy/news-and-events/events/conferences/2013/Programme/wollmann-direct-eleciton-of-mayors-draft.25.12.pdf

http://www.uio.no/english/research/interfaculty-research-areas/democracy/news-and-events/events/conferences/2013/Programme/wollmann-direct-eleciton-of-mayors-draft.25.12.pdf


მექანიზმების განსაზღვრა, აგრეთვე, მუნიციპალიტეტებისათვის გამოსაყოფი

გათანაბრებითი ტრანსფერის გამოანგარიშება და მისი გადანაწილების შესაბამისი წესი.31

მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტი არა საკუთარი შემოსულობის სახით, სპეციალურ და

მიზნობრივ ტრანსფერებთან ერთად, დამატებით, კაპიტალურ ტრანსფერს მიიღებს.

კაპიტალური ტრანსფერის გადაცემა ხორციელდება ერთი ბიუჯეტიდან სხვა

ბიუჯეტისათვის კონკრეტული კაპიტალური პროექტის განხორციელების მიზნით, რაც

კავშირშია თავად ტრანსფერის მიმღების არა-ფინანსური აქტივების გაზრდასთან.32

კაპიტალური ტრანსფერის გაცემის საფუძველი მუნიციპალიტეტის ინიციატივაა.

თვითმმართველობის ჯეროვნად განხორციელებისთვის აუცილებელია ქონების

ფლობა და მისი განკარგვის უფლება. თვითმმართველი ერთეულის საკუთრებაში არსებული

ქონების მართვა და განკარგვა მისი ექსკლუზიური უფლებამოსილებაა, რაც, ასევე,

გათვალისწინებულია ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიით. ახალი

კოდექსის მიხედვით, ქონება რომელიც კონკრეტული მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე

მდებარეობს და წარმოადგენს ეკონომიკის სამინისტროს საკუთრებას, დაყადაღებულია ან

არის ყოფილი კოლმეურნეობების ბალანსზე, 2017 წლამდე შესაბამისი მუნიციპალიტეტის

საკუთრებაში გადავა.33 აღნიშნული კატეგორიის ქონების მუნიციპალიტეტის ბალანსზე

გადასვლა და მისი განკარგვიდან შემოსავალის მიღება გაზრდის მუნიციპალიტეტის

ფინანსურ დამოუკიდებლობას და მეტ შესაძლებლობას მისცემს მუნიციპალიტეტს

გამოიყენოს აღნიშნული რესურსი მისი უფლებამოსილებების უკეთ განხორციელებისათვის,

რადგან მუნიციპალიტეტს უფლება ექნება ფლობდეს და განკარგავდეს34 თავის ქონებას.

თუმცა ძნელი სათქმელია, რამდენად მნიშვნელოვანი თანხა იქნება ახალი გადაცემული

ქონებიდან მიღებული შემოსავალი.

31

მუხლ. 153 32

განმარტებითი ბარათი 33

მუხლ. 107 34

კოდექსის მიხედვით ქონების განკარგვაში იგულისხმება მისი პრივატიზება, სარგებლობის

უფლებით გადაცემა, მართვის უფლებით გადაცემა და სახელმწიფოსთვის უსასყიდლოდ საკუთრებაში

გადაცემა



საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტის მოცულობა ვარდების

რევოლუციამდე მცირე ოყო. ვარდების რევოლუციის შემდეგ ადგილობრივი

თვითმმართველობის დაფინანსება საგრძნობლად გაიზარდა, თუმცა იმ თანხის მოცულობა,

რომელზეც ადგილობრივი თვითმმართველობა იღებდა გადაწყვეტილებას ანუ

დამოუკიდებლად განკარგავდა - შემცირდა. ასევე, ხშირი იყო შემთხვევები, როცა

ცენტრალური ხელისუფლება წინასწარ განსაზღვრავდა რაში უნდა დაეხარჯა ადგილობრივ

თვითმმართველობას ესა თუ ის თანხა. შესაბამისად, არ ხდებოდა ბიუჯეტის გადანაწილება

ადგილობრივი საჭიროებების მიხედვით, ეს კი პირდაპირ კავშირშია ადგილობრივი

თვითმმართველობის ეფექტურ განხორციელებასთან. ადგილობრივი თვითმმართველობის

ეფექტურობის ერთ-ერთი კრიტერიუმი სწორედ ის არის, რომ მას დამოუკიდებლად შეეძლოს

გადაანაწილოს ფინანსური რესურსები ადგილობრივი საჭიროებების და პრიორიტეტების

გათვალისწინებით.

მისასალმებელია, კოდექსით გათვალისწინებული საბიუჯეტო ცვლილებები

(კაპიტალური ტრანსფერის გამოყოფა, გათანაბრებითი ტრანსფერის გადანაწილების წესის და

მექანიზმების შემუშავება, საშემოსავლო გადასახადის წილის გადანაწილება ადგილობრივ

ბიუჯეტში, დამატებითი ქონების გადაცემა), რომლებიც მნიშვნელოვანი იქნება

თვითმმართველობის ფინანსური შესაძლებლობების და დამოუკიდებლობის გაზრდისთვის,

თუმცა, ამ ეტაპისთვის ძნელი სათქმელია დაგეგმილი ცვლილებებით, რამდენად

მოცულობითი გახდება ადგილობრივი ბიუჯეტები და რამდენად საკმარისი იქნება

დასახული ამოცანის მისაღწევად - თვითმმართველობის მიერ ადგილობრივი საჭიროებების

დასაკმაყოფილებლად და შესაბამისი სერვისების უზრუნველსაყოფად.


აღსანიშნავია, რომ ევროპის ბევრ ქვეყნაში ადგილობრივი შემოსავლების წილი

ადგილობრივ ბიუჯეტებში 30-35%-ს აღწევს, ხოლო ისეთ ქვეყნებში, როგორიცაა


საფრანგეთი, შვეიცარია, შვედეთი, დანია, ეს მაჩვენებელი დაახლოებით 75%-ს შეადგენს.35

ადგილობრივი ბიუჯეტის ადგილობრივი შემოსულობებით დაკომპლექტება პირდაპირ

კავშირშია თვითმმართველობის უნართან თავად მოახდინოს საჭირო თანხების გენერირება.

ამიტომ, ქვეყნებში, სადაც ეს მაჩვენებელი მაღალია ადგილობრივი თვითმმართველობის

ფუნქციონირება გაცილებით ეფექტურია. შესაბამისად, ყოველთვის გასათვალისწინებელია

ფისკალური დეცენტრალიზაციის ბერკეტები და მექანიზმები ადგილობრივი

მოთხოვნილებებთან პროპორციულობის გათვალისწინებით.

ფისკალური დეცენტრალიზაციის თვალსაზრისით მნიშვნელოვანია სლოვაკეთის

მაგალითი, რადგან აქ ფისკალური დეცენტრალიზაციის რეფორმის ერთ-ერთი ამოცანა იყო

ადგილობრივი ბიუჯეტის შემოსულობებისა და ადგილობრივ დონეზე დასატოვებელი

გადასახადების წილის ზრდა.36 დღეს სლოვაკეთში, თვითმმართველობის შემოსავალს

წარმოადგენს: წილობრივი გადასახადები (საშემოსავლო გადასახადის 70,3% რჩება

ადგილობრივ ბიუჯეტში), მოსაკრებლები, სერვისის და ადმინისტარციული პროცედურების

საკომისიო, მოგების შემოსავალი, გრანტები, ტრანსფერები და სესხები. აქ არსებობს

წილობრივი გადასახადების სპეციალური ფორმულა, რომელიც ეფუძნება

თვითმმართველობების ფუნქციების და მანდატების ნიშნულებს.37 შესაბამისად,

დეცენტრალიზაციის დროს მაქსიმალურად უნდა იყოს გათვალისწინებული ფისკალური

დეცენტრალიზაციის მექანიზმებიც.

ფინანსური სიძლიერით გამოირჩევა პოლონეთის მუნიციპალიტეტები (გმინა),

რომელიც თვითმმართველობის ყველაზე მდიდარ რგოლს წარმოადგენს, გააჩნია

მრავალმხრივი შემოსულობები და არის ერთადერთი რგოლი ცენტრალური ხელისუფლების

35

ევროპის საბჭოს სახელმძღვანელო ადგილობრივი ფინანსების მართვასთან დაკავშირებით, ადგილობრივი

თვითმმართველობის ექსპერტიზის ცენტრი, სტრასბურგი, 2009, იხ.

https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=2318521&SecMod

e=1&DocId=2029286&Usage=2 36

სლოვაკეთის ფისკალური დეცენტრალიზაციის რეფორმის სტრატეგია, იხ. https://www.finance.gov.sk/en/Components/CategoryDocuments/s_LoadDocument.aspx?categoryId=135&documentId=193 37

ქალაქების გლობალური ქსელი, ადგილობრივი თვითმმართველობები, სლოვაკეთის პრაქტიკა, იხ. http://www.cities-localgovernments.org/gold/Upload/country_profile/Slovakia.pdf

https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=2318521&SecMode=1&DocId=2029286&Usage=2

https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=2318521&SecMode=1&DocId=2029286&Usage=2

https://www.finance.gov.sk/en/Components/CategoryDocuments/s_LoadDocument.aspx?categoryId=135&documentId=193

http://www.cities-localgovernments.org/gold/Upload/country_profile/Slovakia.pdf


გარდა, რომელსაც გადასახადების დაკისრების უფლებამოსილება გააჩნია38.

მუნიციპალიტეტის დონეზე ყველაზე მნიშვნელოვანი ქონების გადასახადია, რომლისგან

შემოსული თანხაც მუნიციპალიტეტის მთლიანი ბიუჯეტის ნახევარზე მეტს შეადგენს.39

თუმცა, თუ გავითვალისწინებთ, იმას, რომ საქართველოში ქონების გადასახადი დღემდე

თვითმმართველობის ხელში იყო და შემოსული თანხა არ წარმოადგენს მნიშვნელოვან

მოცულობას, საჭირო იქნება ალტერნატიული შემოსავლის წყაროების დანერგვაზე ფიქრი ან

სხვა გადასახადების წილობრივი რაოდენობის გაზრდა ადგილობრივი ბიუჯეტებში.


მისასალმებელია ის ფაქტი, რომ თვითმმართველობების ბიუჯეტი იზრდება, თუმცა

ვფიქრობთ, რომ აუცილებელი იქნება შესაბამისი კვლევის წარმოება იმის

შესაფასებლად, თუ რამდენად გაიზრდება წარმოდგენილი ცვლილებების

(გადასახადების ახალი ფორმულების, კაპიტალური ტრანსფერის, გათანაბრებითი

ტრანსფერის გადანაწილების მოდიფიცირებით) შედეგად ბიუჯეტი და რამდენად

საკმარისი იქნება ის ადგილობრივი საჭიროებების დასაკმაყოფილებლად. ასევე, უნდა

შეფასდეს, რამდენად უზრუნველყოფილი იქნება სოფლების და დაბების ფინანსური

დამოუკიდებლობა ქალაქის ბიუჯეტიდან გამოყოფის შემდეგ;

ვფიქრობთ, რომ დროულ ვადებშია დასადგენი ის კონკრეტული ფორმულა,

რომლითაც გამოიანგარიშება კონკრეტული გადასახადის წილი ადგილობრივ და

სახელმწიფო ბიუჯეტში, ისევე როგორც გათანაბრებითი ტრანსფერის გადანაწილების

პრინციპები, რადგან გონივრულ ვადებში გახდეს შესაძლებელი პირველ

რეკომენდაციაში გათვალისწინებული ანალიზი;

38

ქალაქების გლობალური ქსელი, ადგილობრივი თვითმმართველობები, პოლონეთის პრაქტიკა, იხ. http://www.cities-localgovernments.org/gold/Upload/country_profile/POLAND.PDF 39

პიორტ ბური, პოლონეთის ადგილობრივი თვითმმართველობების საბიუჯეტო შემოსულობები, 2008, იხ.

http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/NISPAcee/UNPAN018974.pdf

http://www.cities-localgovernments.org/gold/Upload/country_profile/POLAND.PDF

http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/NISPAcee/UNPAN018974.pdf


მნიშვნელოვანია, დროულ ვადებში მოხდეს გადასაცემი ქონების განსაზღვრა და მისი

გადაცემის უზრუნველყოფა ადგილობრივი თვითმმართველობებისთვის, რათა მათ

მოახერხონ კანონმდებლობით დაკისრებული უფლებამოსილებების ეფექტურად

განხორციელება. ეს პროცესი უნდა წარიმართოს ყველა დაინტერესებული მხარის

მონაწილეობით.

V. საშტატო ერთეულების შემცირება


ახალი კანონპროექტი ითვალისწინებს ადგილობრივი თვითმმართველობის

ორგანოებში დასაქმებულ საჯარო მოხელეთა რაოდენობის შემცირებას. ადგილობრივ

თვითმმართველობაში დასაქმებულთა რაოდენობა განისაზღვრება შემდეგი კრიტერიუმით:

თითოეულ მუნიციპალიტეტში 30 საშტატო ერთეულს ემატება მუნიციპალიტეტში მცხოვრებ

ყოველ 500 ამომრჩეველზე 1 საშტატო ერთეული; მუნიციპალიტეტის შტატგარეშე

მოსამსახურეთა რაოდენობა არ უნდა იყოს გამგეობის და საკრებულოს აპარატის საჯარო

მოსამსახურეთა შტატით გათვალისწინებული რაოდენობის 10%-ზე მეტი. იმ

თვითმმართველ ერთეულებში, სადაც საშტატო რაოდენობის 10%-ი ხუთ ერთეულზე

ნაკლებს შეადგენს, შესაძლებელია შტატგარეშე მოსამსახურეთა რაოდენობის გაზრდა

არაუმეტეს ხუთ ერთეულამდე.40 ამ ყველაფრის გათვალისწინებით, გამოთვლილი იყო, რომ

რეგიონებში საჯარო მოხელეთა რიცხვის არსებული რაოდენობა - დაახლ. 13,000-დან 8,600-

მდე შემცირდებოდა.41 თუმცა, რეფორმის დასრულების შემდეგ (2017 წლის შემდეგ), იგეგმება

დასაქმებულთა რიცხვის კვლავ გაზრდა საწყის რაოდენობამდე. ამასთან, მიმდინარე წლის 24

იანვარს, პარლამენტის წარმომადგენლებისგან გაკეთდა განცხადება, რომ საშტატო

ერთეულების ოპტიმიზაციაში არ იქნება გათვალისწინებული რწმუნებულების სამუშაო

ადგილები. საქართველოს სხვადასხვა სოფელში ამ ეტაპზე 1000 რწმუნებულია და

შესაბამისად, 1000 სამუშაო ადგილი შენარჩუნებული იქნება ადგილობრივი არჩევნების

40

მუხლ. 155 41

განმარტებითი ბარათი


შემდეგაც.42 აქვე, აღსანიშნავია, რომ ახალი პროექტის მიხედვით, საკრებულოსა და გამგეობის

საჯარო მოსამსახურეთა ანაზღაურების ხარჯები არ უნდა აღემატებოდეს თვითმმართველი

ერთეულის ბიუჯეტით გათვალისწინებული ხარჯების 25%-ს.


ჩვენთვის არ არის ნათელი, რაში მდგომარეობს საჯარო მოხელეების რიცხვის

შემცირების მიზეზი და 2017 წლისთვის მათი რიცხვის ისევ გაზრდა. თუ აღნიშნული

ცვლილება ადმინისტრაციული ხარჯების შემცირებასთან არის კავშირში, მაშინ გაუგებარია,

რატომ ხდება კადრების რაოდენობის ისევ გაზრდა 2017 წლისთვის. ასევე, არ არის

განმარტებული, საით იქნება მიმართული აღნიშნული ცვლილების შედეგად დაზოგილი

ადმინისტრაციული ხარჯები. არსებობს დიდი რისკი, რომ აღნიშნულმა ცვლილებამ

გამოიწვიოს პროტესტი ადგილობრივ მოსახლეობაში, რადგან ადგილობრივ დონეზე

დასაქმება ხშირად წარმოადგენს პრობლემას. ამასთანავე, უნდა განხორციელდეს სათანადო

კონტროლი, რათა არ მოხდეს თანამშრომლების პოლიტიკური ნიშნით გათავისუფლება.


ცენტრალური ევროპის უმეტეს ქვეყნებში (ჩეხეთი, უნგრეთი, პოლონეთი) რეფორმის

დროს პრიორიტეტი გაკეთდა საჯარო მოხელეთა კვალიფიკაციის ამაღლებაზე და

შესაბამისად კვალიფიკაციის კრიტერიუმების განსაზღვრაზე. დადგინდა წესი და

პროცედურები, რომლის დაკმაყოფილების შემთხვევაშიც ხდებოდა ადგილობრივ დონეზე

საჯარო სამსახურში აყვანა. ასევე, ნიშანდობლივია ის ფაქტი, რომ ამ ქვეყნებში რეფორმების

შედეგად ადგილობრივ თვითმმართველობებში დასაქმება უფრო მიმზიდველი გახდა.43

მაგალითად, პოლონეთში ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმის

განხორციელებისას ერთ-ერთ პრიორიტეტს წამოადგენდა კვალიფიციური კადრების

42

Guardian.ge, “არჩეული მერებისა და გამგებლებისთვის უფლებამოსილების შეჩერების საბოლოო მსაჯული

სასამართლო იქნება“, 24 იანვარი, 2014, იხ. http://guardian.ge/48-archeuli-merebisa-da-gamgeblebisathvis-

uflebamosilebis-shecherebis-saboloo-msajuli-sasamarthlo-iqneba.html 43

მიროსლავ ბებლავი, “საჯარო სამსახურის მართვის რეფორმა ცენტრალურ ევროპაში“, დეცენტრალიზაცია და

საჯარო ადმინისტრირების რეფორმა ცენტრალურ და აღმოსავლეთ ევროპაში, ღია საზოგადოების ინსტიტუტი,

ბუდაპეშტი, გვ. 55-72.

http://guardian.ge/48-archeuli-merebisa-da-gamgeblebisathvis-uflebamosilebis-shecherebis-saboloo-msajuli-sasamarthlo-iqneba.html

http://guardian.ge/48-archeuli-merebisa-da-gamgeblebisathvis-uflebamosilebis-shecherebis-saboloo-msajuli-sasamarthlo-iqneba.html


შენარჩუნება და მათი კვალიფიკაციის ხარისხის კიდევ უფრო გაზრდა. მთავრობამ შეიმუშავა

კონცეფცია, რომლის მიხედვითაც უზრუნველყო ადგილობრივ თვითმმართველობებში

დასაქმებულ მოხელეთა კვალიფიკაციის ეტაპობრივი ამაღლება. მუნიციპალიტეტებში

ეტაპობრივად გაიზარდა უმაღლესი განათლების მქონე ადამიანთა რიცხვი, 1990 წელთან

შედარებით უმაღლესი განათლების მქონე მოხელეების მაჩვენებელმა 1998 წლისთვის 70%

შეადგინა. საჯარო მოხელეთა კვალიფიკაციის გაზრდა წარმოადგენდა ადგილობრივი

თვითმმართველობების უმთავრეს ამოცანას. ასევე, დასაქმებულმა მოხელეებმა გაიარეს

სხვადასხვა გადამზადების ტრენინგები, რამაც აამაღლა მათი კვალიფიკაცია და

შესაძლებლობები მოთხოვნის შესაბამისად შეესრულებინათ რეფორმით გათვალისწინებული

ფუნქციები.44 რეფორმის დროს პოლონეთის პრიორიტეტს, სხვა ქვეყნების მსგავსად,

წარმოადგენდა ადგილობრივი თვითმმართველობის კადრების კვალიფიკაციის გაზრდა და

არა დასაქმებულთა რიცხვის შემცირება.


მთავრობამ უნდა განუმარტოს საზოგადოებას, რას ემსახურება კადრების

შემცირება და, თუ ეს დაკავშირებულია ადმინისტრაციული ხარჯების

შემცირებასთან, რა პრიორიტეტებზე მოხდება დაზოგილი თანხების

გადანაწილდება;

კონკრეტულად უნდა განისაზღვროს კრიტერიუმები, რომლის მიხედვითაც

მოხდება დასაქმებულ მოხელეთა რაოდენობის შემცირება. მაგალითად, შეიძლება

შემუშავდეს ტესტები პრიორიტეტული სფეროების მიხედვით, რომელიც

შეამოწმებს დასაქმებულთა კვალიფიკაციას და გამოცდილებას. შედეგების

გათვალისწინებით მოხდება დასაქმებულთა რაოდენობის შემცირება. ასევე,

საჭირო იქნება, მთვარობამ შეიმუშავოს კვალიფიკაციის ასამაღლებელი

მექანიზმები, რადგან ვფიქრობთ, რომ თვითმმართველობის ეფექტურობის ერთ-

ერთ პირობას კვალიფიციური კადრი წარმოადგენს.

44



VI. სამხარეო თვითმმართველობა


კოდექსის თავდაპირველი ვერსიით გათვალისწინებული იყო მუნიციპალიტეტების

რეგიონალური გაერთიანების შემოღება, რომლის მიზანი იყო კომპეტენციის ფარგლებში

უზრუნველეყო გაერთიანებაში შემავალი მუნიციპალიტეტების ინტერესების

გათვალისწინება შესაბამისი ტერიტორიის განვითარების დაგეგმვისა და მისი

განხორციელების პროცესში. გაერთიანების კოლეგიალური ორგანო იქნებოდა გაერთიანების

საბჭო, რომელიც დაკომპლექტებოდა გაერთიანებაში შემავალი მუნიციპალიტეტის

საკრებულოს წევრებისგან (თითოეულ მუნიციპალიტეტში რეგისტრირებულ ყოველ 10.000

ამომრჩეველზე საკრებულოს ერთი წევრით). 45 საბჭოს უფლებამოსილებები მოიცავდა

ტერიტორიული განვითარების სტრატეგიის დამტკიცებას, საბჭოს თავმჯდომარის და

თავმჯდომარის მოადგილის არჩევას და საბჭოს წევრთა უფლებამოსილების ცნობისა და

უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტის შესახებ გადაწყვეტილების მიღებას.46 თუმცა,

უფლებამოსილებებიდან განსაკუთრებით მნიშვნელოვანი იყო მის მიერ საქართველოს

მთავრობის წინაშე სახელმწიფო რწმუნებული-გუბერნატორის თანამდებობიდან

გადაყენების საკითხის ინიცირება. თავდაპირველი პროექტის მიხედვით, გუბერნატორები

ანგარიშვალდებულები უნდა ყოფილიყვნენ არა მხოლოდ მთავრობის, არამედ ამ საბჭოების

წინაშეც.

კანონპროექტის ბოლო ფორმულირების მიხედვით, აღნიშნული ორგანოს ნაცვლად

შეიქმნება სამხარეო საკონსულტაციო საბჭოები, რომლებიც დაკომპლექტდება შესაბამის

ტერიტორიაზე არსებული თვითმმართველი ერთეულების პირდაპირი წესით არჩეული

გამგებლებით, საკრებულოს თავმჯდომარეებით და მათი მოადგილეებით (თითოეული

მუნიციპალიტეტიდან 3 წარმომადგენელი).47 სამხარეო საბჭოს ფუნქციები თავდაპირველ

პროექტში გათვალისწინებულ ფუნქციებთან შედარებით მცირდება - მათი ფუნქციები

მოიცავს გუბერნატორის წარდგინებით განსახორციელებელი პროექტების და მათი

45

კანონპროექტის პირველი ვერსია, მუხლ. 169 46


მუხლ. 145


ხარჯთაღრიცხვის განხილვას; რეგიონის სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების

სტრატეგიის განხილვას და გუბერნატორისთვის შესაბამისი რეკომენდაციების შემუშავებას.

მათ არ ექნებათ ის უფლებამოსილებები, რაც ადრე იყო კანონპროექტში წარმოდგენილი, მათ

შორის გუბერნატორის გადაყენების უფლებამოსილება, ანუ ამ ორგანოს ენიჭება წმინდა

საკონსულტაციო ფუნქცია.


თავდაპირველი ვერსიით შემოთავაზებულმა ცვლილებებმა სამხარეო დონის

კომპეტენციების თაობაზე აზრთა სხვადასხვაობა გამოიწვია. პოლიტიკური პარტიების და

სამოქალაქო საზოგადოების ერთმა ნაწილმა გამოთქვა მოსაზრება, რომ მუნიციპალიტეტთა

რეგიონული გაერთიანებების შექმნა ავტონომიური ერთეულის ფორმირებასთან არის

კავშირში, ის შეიცავს ფედერალიზმის ელემენტებს და შესაბამისად ამის განხილვა უნდა

მოხდეს ქვეყნის ტერიტორიული მოწყობის და საკონსტიტუციო ცვლილებების ჭრილში.

ასევე, სრულიად საქართველოს კათოლიკოს-პატრიარქმა განაცხადა, რომ ახალი პროექტი

გამოიწვევს ქვეყნის დაშლას,48 რამაც დიდი დისკუსია გამოიწვია. მიგვაჩნია, რომ

რეგიონალური მმართველობისთვის თვითმმართველობის ფუნქციების მინიჭება არ არის

ფედერალიზმის გამოხატულება, რადგან ეს სისტემა მოქმედებს ევროპის ბევრ უნიტარულ

სახელწიფოში და ასოცირდება რეგიონალური მმართველობის ეფექტურობასთან.49 ამასთან,

მიგვაჩნია, რომ სამხარეო საბჭოს წინაშე ანგარიშვალდებული გუბერნატორი, რაც პროექტის

პირველ ვერსიაში იყო გათვალისწინებული ნაკლებად იქნებოდა ცენტრალური

ხელისუფლების პოლიტიკური გავლენის ქვეშ და უფრო ეფექტურად შეძლებდა

განეხორციელებინა დაკისრებული მოვალეობები. ასევე, პროექტის თავდაპირველი ვერსია

უკეთ უზრუნველყოფდა სამხარეო დონეზე ძალთა დამაბალანსებელი ინსტიტუტის

არსებობას, ვინაიდან საბჭო დაკომპლექტდებოდა თვითმმართველობის

წარმომადგენლებისგან, რაც საშუალებას იძლეოდა, მასში შესულიყვნენ სხვადასხვა

პოლიტიკური ძალის წარმომადგენლები.

48

Civil.ge “პატრიარქი: თვითმმართველობის ახალი კოდექსის პროექტი ქვეყნის დაშლას გამოიწვევს”, 5

დეკემბერი, 2013, იხ. http://www.civil.ge/geo/article.php?id=27635 49

აღნიშნულ საკითხზე ინფორმაცია იხილეთ, საერთაშორისო გამოცდილების ნაწილში

http://www.civil.ge/geo/article.php?id=27635


კანონპროექტის ავტორებმა საპატრიარქოსა და რამდენიმე ოპოზიციური პარტიის,

საზოგადოების ცალკეული წარმომადგენლების პოზიციის გათვალისწინებით გადაწყვიტეს

მასში ცვლილებების შეტანა, რამაც გააუქმა სამხარეო დონეზე თვითმმართველობის

ელემენტები. კანონპროექტის ბოლო ვერსიის თანახმად, სამხარეო საკონსულტაციო საბჭოს

მიზანია, უზრუნველყოს მუნიციპალიტეტის ინტერესების წარმოდგენა და გათვალისწინება

შესაბამისი ტერიტორიის განვითარების დაგეგმვისა და მისი განხორციელების პროცესში.

თუმცა, გაუგებარია, რეალურად რა სარგებლის მომტანია საბჭოების შემოღება თუ მათ

მხოლოდ საკონსულტაციო ფუნქცია ექნებათ. ნაკლებ სავარაუდოა, რომ სამკაციანმა

შემადგენლობამ უზრუნველყოს უმცირესობათა და საკრებულოს სხვა წევრების (და არა

მარტო, თავმჯდომარის ან მისი მოადგილის) აზრის გათვალისწინება. ასევე, არ არის ცხადი,

მხოლოდ კონსულტაციის მიზნით რატომ არის საჭირო ცალკე ორგანოს ფორმირება და

შესაბამისი რესურსების დახარჯვა თუ მას რეალურად არ ექნება როლი გადაწყვეტილების

მიღების პროცესში. ამ შემთხვევაში, გუბერნატორს თავად შეუძლია ადგილზე ჩავიდეს და

გაესაუბროს შესაბამისი მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლებს. ვფიქრობთ, რომ აღნიშნული

საბჭო ამჟამინდელი კომპეტენციით ვერ შეძლებს არსებული პრობლემების გადაჭრას და მისი

დანერგვა არ მოიტანს რაიმე კონკრეტულ სიახლეს.


ევროპის რამდენიმე უნიტარულ ქვეყანაში (საფრანგეთი, პოლონეთი, საბერძნეთი,

ჩეხეთი, ხორვატია) არსებობს ძლიერი სამხარეო თვითმმართველობის ერთეულები.

მაგალითად, ჩეხეთში 1997 წელს გატარებული რეფორმით შეიქმნა 13

სამხარეო/რეგიონალური თვითმმართველობა, რომლის წარმომადგენლობითი ორგანო,

სამხარეო/რეგიონალური საბჭო აირჩევა 4 წლის ვადით. სამხარეო/რეგიონალური საბჭო

გახლავთ გადაწყვეტილების მიმღები უმაღლესი ორგანო თავისი უფლებამოსილების

ფარგლებში. საბჭოს წევრები აირჩევიან პირდაპირი და პროპორციული სისტემით, ფარული

კენჭისყრით. საბჭოს წევრების რაოდენობა განისაზღვრება პროპორციულად შესაბამისი

მხარის/რეგიონების მოსახლეობის მიხედვით. საბჭო ირჩევს აღმასრულებელ ორგანოს -


„ბორდს“, ხოლო „ბორდის“ წევრები ირჩევენ სამხარეო პრეზიდენტს, რომელიც

ანგარიშვალდებულია მხოლოდ ბორდის და საბჭოს წინაშე.50

აღსანიშნავია, ასევე, ხორვატიის პრაქტიკა. ხორვატია ზომით პატარა სახელმწიფოა,

თუმცა, მისი თვითმმართველობა საკმაოდ დეცენტრალიზებულია. ხორვატიაში

რეგიონალურ დონეზე არსებობს ადმინისტრაციული ერთეული (county), რომელიც

წარმოადგენს თვითმმართველ ორგანოს და რომელსაც მართავს რეგიონალური საბჭოს მიერ

არჩეული პრეფექტი. რეგიონს გააჩნია თავისი ბიუჯეტი, რომელსაც ამტკიცებს

რეგიონალური საბჭო. საბჭოს მიერ არჩეული პრეფექტი მისი ფუნქციების განხორცილების

ფარგლებში ანგარიშვალდებულია საბჭოს წინაშე, თუმცა, ის, ასევე, ახორციელებს საბჭოს

საქმიანობის კონტროლს.51

პოლონეთში რეგიონი (województwo) არის ადგილობრივი თვითმმართველობის

ყველაზე მაღალი ადმინისტრაციული ერთეული, სადაც მმართველობა გადანაწილებულია

თვითმმართველობასა და ცენტრალურ ხელისუფლებას შორის. რეგიონში

თვითმმართველობის ორგანო არის რეგიონის საბჭო, რომელიც აირჩევა პირდაპირი და

საყოველთაო არჩევნებით 4 წლით, რომელიც შემდეგ ირჩევს აღმასრულებელ ორგანოს -

მარშალის ოფისს და მის თავმჯდომარეს - რეგიონის მარშალს.52 რეგიონის საბჭო იღებს

გადაწყვეტილებებს რეგიონის განვითარების სტრატეგიისა და ბიუჯეტის შესახებ. აქ

ცენტრალური მთავრობა წარმოდგენილია რეგიონის ოფისის სახით, რომელსაც

ხელმძღვანელობს პრემიერ-მინისტრის მიერ დანიშნული რეგიონის გუბერნატორი,

რომელიც ზედამხედველობს თვითმმართველობის მუშაობას და ითავსებს კოორდინაციის

ფუნქციას.53 რეგიონალური საბჭოების პირდაპირი წესით არჩევა ადგილობრივი

ხელისუფლების დემოკრატიულობისა და ლეგიტიმაციის ხარისხის პირდაპირი

50 ქალაქების გლობალური ქსელი, ადგილობრივი თვითმმართველობები, ჩეხეთის პრაქტიკა, იხ. http://www.cities-localgovernments.org/gold/Upload/country_profile/Czech_Republic.pdf 51ქალაქების გლობალური ქსელი, ადგილობრივი თვითმმართველობები, ხორვატიის პრაქტიკა, იხ. http://www.cities-localgovernments.org/gold/Upload/country_profile/Croatia.pdf 52

მარტინ დაბროვსკი და დოროტი ალენ დუპრე, ადგილობრივი თვითმმართველობის მოდელი პოლონეთში,

ეუთოს სამდივნო, დეკემბერი, 2012, იხ. http://www.oecd.org/gov/regional-policy/wielkopolskie_edited.pdf 53

პიოტრ ბური და პაველ სვიანევიჩი, „ადგილობრივი თვითმმართველობის დაფინანსება პოლონეთში“, ზელკო

სევიჩი, ადგილობრივი თვითმმართველობის დაფინანსება ცენტრალურ ევროპაში, 2008, გვ. 319-321

http://www.cities-localgovernments.org/gold/Upload/country_profile/Czech_Republic.pdf

http://www.cities-localgovernments.org/gold/Upload/country_profile/Croatia.pdf

http://www.oecd.org/gov/regional-policy/wielkopolskie_edited.pdf


მაჩვენებელია. ასევე, თუ გავითვალისწინებთ ამ ორგანოს მანდატის სფეროებს,54

შეგვიძლია დავასკვნათ, რომ მისი არჩევა პირდაპირ უზრუნველყოფს რეგიონის საქმიანობის

და სტრატეგიის ადგილობრივი საჭიროებების მიხედვით განსაზღვრას და მის უფრო

ეფექტურ მუშაობას. შესაბამისად, ის ემსახურება ძლიერი თვითმმართველობის პრინციპებს

და საფრთხის ქვეშ არ აყენებს ქვეყნის ტერიტორიულ ერთიანობას და სუვერენიტეტს.


სამომავლოდ, თვითმმართველობის რეფორმის ჭრილში, საჭიროა, მოხდეს

სამხარეო დონის მმართველობის და მისი საჭიროებების უკეთ გააზრება, ისევე,

როგორც სამხარეო საბჭოების უფლებამოსილებების და კომპეტენციის განსაზღვრა.

სამხარეო საბჭოს უფლებამოსილების გაზრდა უნდა დარჩეს განხილვის დღის

წესრიგში, რადგან ეს პირდაპირ კავშირშია ქვეყანაში დეცენტრალიზაციის

ფასეულობების დამკვიდრებასთან;

იმისათვის, რომ სამომავლოდ სამხარეო მმართველობა და გუბერნატორის

თანამდებობა იყოს ეფექტური, საჭიროა არსებობდეს ძალთა დამაბალანსებელი

მექანიზმი, რაც კანონპროექტის თავდაპირველი ვერსიით გამყარებული იყო;

საკონსტიტუციო რეფორმის ჭრილში უნდა მოხდეს გუბერნატორის ინსტიტუტის,

მისი ფუნქციების და უფლებამოსილებების გადახედვა.

54 პოლონეთის კანონი ადგილობრივი თვითმმართელობის შესახებ, იხ. http://www.urban.org/pdf/pol_locgovfin.pdf

http://www.urban.org/pdf/pol_locgovfin.pdf


VII. საზოგადოებრივი საბჭოები და უბნის საბჭოები


ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის თავდაპირველი ვერსია

ითვალისწინებდა სოფლის დონეზე საზოგადოებრივი საბჭოს ჩამოყალიბებას, რომელიც

მონაწილეობას მიიღებდა სოფლის განვითარების სტრატეგიული გეგმისა და ბიუჯეტის

შედგენის პროცესში, პროექტების შერჩევაში, დაგეგმვასა და განხორციელების

მონიტორინგში.55 შესაბამისად ის წარმოადგენდა ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების

გადაწყვეტაში მოსახლეობის მონაწილეობის მექანიზმს. საბჭოს უმაღლესი ორგანო იქნებოდა

საერთო კრება, რომელსაც ეყოლებოდა კრების მიერ არჩეული თავმჯდომარე.56 პარლამენტში

საზოგადოებრივი საბჭოების შექმნა დროებით გადაიდო და გაცხადდა, რომ ამ საკითხს

მთავრობა აუცილებლად დაუბრუნდება, სავარაუდოდ, 2015 წლამდე.

ასევე, თავდაპირველად შემოთავაზებული კოდექსის პროექტის მიხედვით, თბილისში

იქმნებოდა უბნის საბჭოები, რომლის დანიშნულება დედაქალაქის მოსახლეობის

საჭიროებების გამოვლენა და მათი ინტერესების დაცვა იქნებოდა. კოდექსის თანახმად,

უბნის საბჭოებს შეეძლოთ, მოემზადებინათ და დაემტკიცებინათ საპროექტო განაცხადები;

დაეყენებინათ რაიონის გამგებლის პასუხისმგებლობის საკითხი; მოეხდინათ საკრებულოს

რიგგარეშე სხდომის მოწვევის ინიცირება და განეხორციელებინათ სხვა მინიჭებული

უფლებამოსილებები.57 თუმცა, ისევე, როგორც საზოგადოებრივი საბჭოების შექმნა,

კანონპროექტიდან ასევე ამოღებული იქნა უბნის საბჭოების საკითხი.


ვფიქრობთ, რომ სოფლებში საზოგადოებრივი საბჭოების ჩამოყალიბება წარმოადგენს

თვითმმართველობის უმთავრესი ამოცანის - სამოქალაქო ჩართულობის გააქტიურების

მექანიზმს. საზოგადოებრივი საბჭოს არსებობა გაზრდის ადგილობრივი მოსახლეობის

შესაძლებლობებს, უფრო აქტიურად ჩაერთონ მათთვის პრიორიტეტული პროექტების

55



კანონპროექტის პირველი ვერსია, მუხლ. 69


შერჩევასა და იმპლემენტაციის პროცესში. მართალია, თავდაპირველ პროექტში არ იყო

მკაფიოდ განსაზღვრული ამ საბჭოების უფლებამოსილებები, ანუ რამდენად გადამწყვეტი

როლი მიენიჭებოდათ მათ პროექტების განხილვასა თუ შერჩევაში და ასევე დასახვეწი იყო

სხვა ტექნიკური საკითხები,58 თუმცა ეს იყო მექანიზმი, რაც ითვალისწინებდა მოსახლეობის

უშუალო და პირდაპირ მონაწილეობას ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების

გადაჭრაში.

მიგვაჩნია, რომ მომავალში საზოგადოებრივი საბჭოების კონცეფციის ამოქმედება

გაადვილებს ადგილობრივი საჭიროებების უკეთ განსაზღვრას და ხელს შეუწყობს უფრო

ადეკვატური გადაწყვეტილებების მიღებას. პროექტების დამტკიცებაში ადგილობრივი

მოსახლეობის აქტიური ჩართულობა უფრო გამჭვირვალეს გახდის პროცესს, გაზრდი

კონკრეტული ცვლილებების ლეგიტიმაციის ხარისხს და მოახდენს კონკრეტულ სფეროში

ცოდნის მობილიზებას, რაც აუცილებელი პირობაა ცვლილებების წარმატებით

დანერგვისთვის.

რაც შეეხება უბნის საბჭოების შექმნას თბილისში, მიგვაჩნია, რომ ეს პრაქტიკა უფრო

გააძლიერებდა ადგილობრივი თვითმმართველობის მექანიზმებს დედაქალაქში. მართალია,

თბილისი წარმოადგენს პოლიტიკურად და მოსახლეობის რაოდენობის მიხედვით ყველაზე

აქტიურ ერთეულს, თუმცა ადგილობრივი თვითმმართველობის მექანიზმი არ არის ისე

განვითარებული და ათვისებული, რომ მოსახლეობას შეეძლოს თავიანთი პრიორიტეტები

ასახოს კონკრეტული გამგეობის დღის წესრიგში. შესაბამისად, ვფიქრობთ, რომ უბნის

საბჭოები დედაქალაქში გაზრდიდა თვითმმართველობის განხორციელების მექანიზმებს

მასზე დაკისრებული ფუნქციების გათვალისწინებით.


კანონპროექტის თავდაპირველ ვერსიაში წარმოდგენილი საზოგადოებრივი საბჭოების

მსგავსი მექანიზმი არსებობს სლოვენიაში. სლოვენიაში ადგილობრივი თვითმმართველობის 58

კანონპროექტი განმარტავდა, რომ საზოგადოებრივი საბჭოს დაფუძნების ინიციატივის უფლება ჰქონდა

დასახლებაში რეგისტრირებული ამომრჩევლების არანაკლებ 10-კაციან საინიციატივო ჯგუფს, თუმცა, არ იყო

განსაზღვრული რამდენ ჯგუფს შეეძლო მიემართა გამგებლისთვის საბჭოს ჩამოყალიბების თაობაზე


კანონი იძლევა საშუალებას, რომ მუნიციპალიტეტების დონეზე მოხდეს უფრო დაბალი

რგოლის საზოგადოებრივი საბჭოების შექმნა, რაც გულისხმობს გარკვეული კომპეტენციების

გადაცემას მათთვის და ისეთი საკითხების მართვაში ჩართვას, რომელიც მათ პირდაპირ

ეხებათ. ეს მექანიზმი არსებობს დედაქალაქის უბნებთან მიმართებაშიც, მაგალითად

ლიუბლიანაში არსებობს 17 ასეთი გაერთიანება, რომელიც საჯარო სამართლის იურიდიული

პირია. ეს სიახლე დაინერგა 2000 წელს ჩატარებული რეფერენდუმის შედეგად, სადაც

მოქალაქეებმა მხარი დაუჭირეს ასეთი გაერთიანების შექმნას. საბჭოებს ირჩევენ კონკრეტულ

დასახლებებში რეგისტრირებული მცხოვრებლები. საბჭოს კომპეტენციაში შედის

დასახლების პრობლემების გადაჭრაში მონაწილეობა და შესაბამისი

რეკომენდაციების/მოსაზრებების შემუშავება. საბჭო იღებს განცხადებებს

მაცხოვრებლებისგან, რომელსაც შემდეგ გადასცემს შესაბამის კომპეტენტურ უწყებას

განსახილველად.59


ვფიქრობთ, რომ საჭიროა ამ კუთხით გაგრძელდეს მუშაობა რადგან

საზოგადოებრივი გაერთიანებები წარმოადგენს მექანიზმს, რომლითაც

უზრუნველყოფილია მოქალაქეების უშუალო ჩართულობა გადაწყვეტილების

მიღების პროცესში. ამ ამოცანის შესასრულებლად, ეტაპობრივად უნდა მოხდეს

აღნიშნული საბჭოების ჩამოყალიბება და განვითარება, განსაკუთრებით

მნიშვნელოვანია, მათი კომპეტენციის სფეროს უფრო მკაფიოდ განსაზღვრა და

მათი როლის გაზრდა გადაწყვეტილების მიღების პროცესში. ასეთ შემთხვევაში,

აღნიშნული მექანიზმით ჯეროვნად მოხდება ადგილობრივი მოსახლეობის

ინტერესების და პრიორიტეტების ასახვა და მათი გათვალისწინება დაგეგმილ

პროექტებში. ვფიქრობთ საჭიროა, რომ სოფლის საზოგადოებრივი და უბნის

საბჭოების შესახებ მომზადდეს ცალკე კანონპროექტი მოსახლეობასთან და

სამოქალაქო სექტორთან უფრო ახლო კონსულტაციების შედეგად. ასევე, შეიძლება,

59 სტან ვლაჯი, სლოვენიის ადგილობრივი თვითმმართველობის სისტემა, იხ. http://en.iju.hr/ccpa/ccpa/downloads_files/02%20Vlaj.pdf

http://en.iju.hr/ccpa/ccpa/downloads_files/02%20Vlaj.pdf


რომ გარდამავალ დებულებაში ჩაიწეროს, რომ მთავრობა აიღებს ვალდებულებას,

მომავალი წლის ბოლომდე წარადგინოს კანონპროექტი პარლამენტში;

საზოგადოებრივი და უბნის საბჭოების დანერგვისთვის აუცილებელია ფართო

მასშტაბური საინფორმაციო კამპანიის განხორციელება, რომელიც გასაგებს გახდის

მოსახლეობისთვის საბჭოების ფუნქციებს, დანიშნულებას და მანდატს.

VIII. თვითმმართველობების სამართლებრივი და დარგობრივი

ზედამხედველობა


კოდექსის ბოლო ვერსიაში თვითმმართველობის სამართლებრივი ზედამხედველობის

კომპეტენცია ენიჭება საქართველოს მთავრობას. ზედამხედველობის ორგანოს უფლება აქვს

შეაფასოს მუნიციპალიტეტის მიერ საკუთარ უფლებამოსილების სფეროში გამოცემული

ნორმატიული აქტები და მიიღოს შესაბამისი ზომები პროცედურების დაცვით.60

მუნიციპალიტეტის ორგანოს მიერ დელეგირებული უფლებამოსილების ფარგლებში

გამოცემული ადმინისტრაციული-სამართლებრივი აქტები და განხორციელებული ქმედება

ექცევა დარგობრივი ზედამხედველობის ქვეშ, რომლის განმახორციელებელი ორგანო არის

შესაბამისი სამინისტრო, რომელიც დაადგენს სარეკომენდაციო ინსტრუქციებს, გამოითხოვს

ინფორმაციას, აწარმოებს ინსპექტირებას, გასცემს მითითებებს, აჩერებს ან აუქმებს

ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტებს და ანაცვლებს თვითმმართველობის ორგანოს.61


ევროპაში არსებობს განსხვავებული ზედამხედველობის მოდელები. მაგალითად,

ლატვიის, ჩეხეთის, უნგრეთის და რუმინეთის ცენტრალური ზედამხედველობა

60

თუ ზედამხედველობის ორგანო ჩათვლის რომ ნორმატიული აქტი არღვევს კონსტიტუციურ პრინციპებს ან

მოქალაქეების უფლებებს და თავისუფლებებს, მას შეუძლია მიმართოს სასამართლოს 61

მუხლ. 128


ხორციელდება სამართლებრივი და დარგობრივი მიმართულებებით შესაბამისი პროფილის

სამინისტროების მიერ, თუმცა წამყვანი როლი, მიკუთვნებული აქვს შინაგან საქმეთა

სამინისტროს უნგრეთსა და ჩეხეთში, ხოლო რეგიონული განვითარების სამინისტროს -

რუმინეთსა და ლატვიაში.62

განსხვავებული პრაქტიკაა ფინეთში, რომელიც ძლიერი დეცენტრალიზაციით

გამოირჩევა. მაგალითად, ფინეთში ადგილობრივი თვითმმართველობა სარგებლობს

ცენტრალური მთავრობისგან სრული დამოუკიდებლობით და ავტონომიით.

მუნიციპალიტეტებს აქვთ საკუთარი ადმინისტრაციის და ფინანსური მდგომარეობის

დამოუკიდებლად წარმართვის უფლებამოსილება. ცენტრალური მთავრობა ერთვება მათი

ზედამხედველების განხორციელებაში მხოლოდ გამონაკლის შემთხვევაში, რაც კანონით

არის განსაზღვრული. კერძოდ, სახელმწიფო რეგიონალურ ოფისს შეუძლია გამოიყენოს

ზედამხედველობის ფუნქცია მხოლოდ მუნიციპალიტეტის მიმართ საჩივრის არსებობის

შემთხვევაში, რომელიც ეხება მუნიციპალიტეტის არაკანონიერ ქმედებას. მსგავსი საჩივარი

შეუძლია შეიტანოს ნებისმიერ პირს, თუმცა, ეს საჩივარი არ ხდება სასამართლოსთვის

მიმართვის საფუძველი. სახელმწიფო რეგიონალურ ოფისს შეუძლია მხოლოდ გამოსცეს

მითითება, რომ მუნიციპალიტეტმა შეასრულოს კანონით დადგენილი ვალდებულებები.

აღნიშნულ უწყებას შეუძლია, მუნიციპალიტეტს დააკისროს ჯარიმა. ცენტრალურ

ხელისუფლებას არ აქვს უფლება შეუჩეროს მანდატი ან გადააყენოს არჩეული ორგანო ან

მმართველი პირი ადგილობრივ დონეზე. ფინეთში მუნიციპალიტეტების ფუნქციონირების

და მათ მიერ სერვისის მიწოდების ზედამხედველობა ექცევა საპარლამენტო ომბუცმენის

ფუნქციების ქვეშ, თუმცა ომბუცმენის უფლებამოსილება გულისხმობს მხოლოდ იმას, რომ

მან გამოსცეს შესაბამისი რეკომენდაცია, საყვედური ან კრიმინალური სასჯელის

აუცილებლობის მოთხოვნა, თუ ის დაასაბუთებს, რომ კონკრეტულმა ორგანომ ან პირმა

დაარღვია კანონი.63

ჩეხეთში, ადგილობრივი თვითმმართველობის სისტემა მოიცავს თვითმმართველობის

დამოუკიდებელ, დელეგირებულ და სახელმწიფოს დელეგირებულ კომპეტენციებს.

62 კატარზინა რაზიკი და აგნეშკა პავლოვსკა, ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტიტუციური მოდელები -

შედარებითი ანალიზი, იხ. http://www.dsp.unito.it/download/summer_paper_radzik.pdf 63 ფინეთის საპარლამენტო ომბუცმენი, იხ. http://icoaf.org/docs/Finland/parliamentary_ombudsman_finland.pdf

http://www.dsp.unito.it/download/summer_paper_radzik.pdf

http://icoaf.org/docs/Finland/parliamentary_ombudsman_finland.pdf


დამოუკიდებელი ფუნქციების შესრულებას მუნიციპალიტეტების და რეგიონის დონეზე

ზედამხედველობს შინაგან საქმეთა სამინისტრო. მუნიციპალიტეტებში დელეგირებულ

უფლებამოსილებებზე ზედამხედველობას ახორციელებს რეგიონალური ადმინისტრაცია,

ხოლო რეგიონების დონეზე დელეგირებულ კომპეტენციებს ზედამხედველობს შესაბამისი

პროფილის სამინისტროები. თუმცა, ჩეხეთში არსებობს მექანიზმები, რომლის საშულებითაც

უზრუნველყოფილია ცენტრალურ ხელისუფლებასა და თვითმმართველობებს შორის ღია

კომუნიკაცია და ინფორმაციის გაცვლა. ერთ-ერთი ასეთი მექანიზმი გულისხმობს

რეგულარული შეხვედრების და კონსულტაციების გამართვას ცენტრალური მთავრობის

წარმომადგენლებსა და ყველა დონის თვითმმართველობების წარმომადგნელებს შორის.

ასევე, ეწყობა სისტემატური ხასიათის შეხვედრები შესაბამის სპეციალისტებს შორის

ადილობრივი და ცენტრალური ხელისუფლებიდან. აღსანიშნავია, რომ ჩეხეთში არსებობს

მუნიციპალიტეტების და ქალაქების გაერთიანება, რომელიც იცავს ადგილობრივი

თვითმმართველობების ინტერესებს და დაკომპლექტებულია მუნიციპალიტეტების

წარმომადგენლებით. ამ გაერთიანების მთავარი ამოცანაა თვითმმართველობების

ინტერესებისა და უფლებების დაცვა და შესაბამისი მიზნების ლობირება ცენტრალური

მთავრობის დონეზე. ასევე, არსებობს რამდენიმე ასეული გაერთიანება უფრო დაბალ

დონეზე, რომლის ამოცანაა ადგილობრივი თვითმმართველობის ექსკლუზიური

უფლებამოსილებების ფარგლებში შესაბამისი ამოცანების დასახვა და ინტერესების

ლობირება.64

სამართლებრივი აქტების შეჩერების ან გაუქმების თვალსაზრისით საერთაშორისო

გამოცდილება განსხვავდება ქვეყნების მიხედვით. ასევე, განსხვავდება ის სასამართლო

ინსტანციები, რომელიც ადგენს აქტების კანონიერებას. მაგალითად ესპანეთში,

პორტუგალიაში, საფრანგეთში და უნგრეთში ნორმატიული აქტების კანონთან შესაბამისობას

ადგენს შესაბამისი სასამართლო. გერმანიაში და პოლონეთში ზედამხედველი უწყება

განიხილავს მიღებული აქტების კანონიერების საკითხს, მას შეუძლია გამოსცეს შესაბამისი

აქტი მის შეჩერებასთან/გაუქმებასთან დაკავშირებით, რომლის შემდეგაც ადგილობრივ

64ქალაქების გლობალური ქსელი, ადგილობრივი თვითმმართველობები, ჩეხეთის პრაქტიკა, იხ. http://www.cities-localgovernments.org/gold/Upload/country_profile/Czech_Republic.pdf

http://www.cities-localgovernments.org/gold/Upload/country_profile/Czech_Republic.pdf


თვითმმართველობას აქვს უფლება გაასაჩივროს ზედამხედველი ორგანოს გადაწყვეტილება

სასამრთლოში.65

რეკომენდაცია:

ვფიქრობთ, რომ უკეთესი იქნება იუსტიციის სამინისტროს როლის გაძლიერება

სამართლებრივი ზედამხედველობის პროცესში. იუსტიციის სამინისტრო თავისი

კომპეტენციის ფარგლებში უკეთ შეძლებს სამართლებრივი დასკვნის შემუშავებას და

რეკომენდაციების მომზადებას, ვინაიდან მას აქვს შესაბამისი პრაქტიკა და მისთვის

უფრო ადვილი იქნება ამ ფუნქციის შესრულება.

IX. დასკვნა

ადგილობრივი თვითმმართველობის ეფექტური განხორციელების იდეა წარმოადგენს

უმთავრეს ფასეულობას, რომელიც ემყარება დემოკრატიული მმართველობის სისტემის

პრინციპებს. ამ გზით მოქალაქეებს ეძლევათ შესაძლებლობა, მონაწილეობა მიიღონ

ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმეების დაგეგმვასა და წარმართვაში, ხოლო მაღალი

ლეგიტიმაციის და ძლიერი მანდატის მქონე ადგილობრივი ხელისუფლება არის იმის

გარანტია, რომ ადგილობრივ დონეზე ჯეროვნად განვითარდეს მონაწილოებით

დემოკრატიის მექანიზმები. გვჯერა, რომ ქვეყნაში დემოკრატიული განვითარების

უმთავრესი საყრდენი თვითმმართველობაა, სადაც მოქალაქეები საქართველოს

კონსტიტუციით და საქართველოს მიერ რატიფიცირებული ადგილობრივი

თვითმმართველობის ევროპული ქარტიით მინიჭებულ უფლებას იყენებენ, რაც გულისხმობს

ადგილობრივი საჭიროებების და პრიორიტეტების გათვალისწინებით გადაწყვეტილების

მიღების პროცესში აქტიურ მონაწილეობას. რეალური ადგილობრივი თვითმმართველობა

ნიშნავს, რომ თვითმმართველობის ორგანოებმა უნდა იმოქმედონ ადგილობრივი

მოსახლეობის ინტერესების გათვალისწინებით, ისინი არ უნდა იყვნენ დამოკიდებული

65

ადგილობრივი თვითმმართელობის კომპეტენციები ევროპაში, ევროპის საბჭო, იხ.

https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1377639#P282_55171

https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1377639#P282_55171


ცენტრალურ ხელისუფლებაზე და მათ უნდა ჰქონდეთ ეკონომიკური დამოუკიდებლობა და

კომპეტენციის ფართო სფერო, რომელიც განმტკიცებული იქნება შესაბამისი საკანონმდებლო

ბაზით.

2013 წლის 1 მარტს საქართველოს მთავრობამ დაამტკიცა დეცენტრალიზაციისა და

თვითმმართველობის განვითარების სტრატეგიის ძირითადი პრინციპები 2013-2014

წლებისათვის, რომელიც ადგენს, რომ რეფორმის ამოსავალი პრინციპია მოქალაქეების

მაქსიმალური გააქტიურება და უშუალო ჩართულობა მართვის პროცესში.66 თუმცა,

ვფიქრობთ, რომ კანონპროექტის ბოლო ვერსიაში გათვალისწინებული ცვლილებებით

ნაკლებად არის შესაძლებელი აღნიშნული ამოცანის მიღწევა. მისასალმებელია, რომ

გამგებლების და მერების პოზიცია ხდება პირდაპირ არჩევითი პოზიცია, რადგან ეს

მნიშვნელოვნად ზრდის მონაწილეობით დემოკრატიის დამკვიდრებას და ასევე არჩეული

პირის პასუხისმგებლობას მოსახლეობის წინაშე, თუმცა ეს ცვლილება არ იქნება საკმარისი

ადგილობრივი თვითმმართველობებში მოქალაქეების ჩართულობის გაზრდისთვის. ამ

ამოცანის განხორციელების ერთ-ერთ მექანიზმად მოიაზრებოდა საზოგადოებრივი

საბჭოების ფორმირება, რომელიც მნიშვნელოვნად ზრდიდა ადგილობრივი მოსახლეობის

ჩართულობის შესაძლებლობებს და ქმნიდა პოტენციალს აქტიური როლი ეთამაშათ

გადაწყვეტილებების მიღების და პრიორიტეტების განსაზღვრის პროცესში ადგილობრივ

დონეზე. მართალია, თავდაპირველი ვერსიით შემოთავაზებული ცვლილება საჭიროებდა

დახვეწას საზოგადოებრივი საბჭოების კომპეტენციების უკეთ განსაზღვრის კუთხით, თუმცა

იგი ექვემდებარებოდა დახვეწას ამ მიმართულებით. კოდექსის ბოლო ვერსიაში ამოღებულია

საზოგადოებრივი საბჭოების შექმნის საკითხი და ვფიქრობთ, რომ აღნიშნული კოდექსი ვერ

აკმაყოფილებს თავად მთავრობის მიერ დამტკიცებული სტრატეგიის ამოცანებს, რადგან

სწორედ ეს მექანიზმი მოიაზრებოდა იმის საშუალებად, რომ მოსახლეობა უშუალოდ და

პირდაპირ ჩართულიყო თვითმმარველობის საქმიანობაში. ასევე, ამას ემატება პირდაპირი

არჩევითობის პრინციპის დარღევა უნდობლობის გამოცხადების მექანიზმის დანერგვით,

რადგან პირდაპირი არჩევა უფრო მაღალ სამოქალაქო ჩართულობასთან არის კავშირში,

ხოლო მერის/გამგებლის საკრებულოს მიერ დათხოვნა აკნინებს თავად პირდაპირი და

66 საქართველოს მთავრობის დეცენტრალიზაციისა და თვითმმართველობის განვითარების სტრატეგიის

ძირითადი პრინციპები, იხ. http://droa.ge/uploads/files_5_1.pdf

http://droa.ge/uploads/files_5_1.pdf


მონაწილეობით დემოკრატიის პრინციპს. ამიტომ, საჭიროა, ამ მიმართულებით დისკუსიების

გაგრძელება, რადგან ეტაპობრივად მოხდეს მთავრობის მიერ ინიცირებული რეფორმის

დანერგვა.

აღსანიშნავია, რომ მთავრობის მიერ დამტკიცებული სტრატეგიის მიხედვით,

გაცხადებული ადგილობრივი რეფორმის ძირითადი მიმართულებები უნდა ყოფილიყო: 1.

საზოგადოებრივი თვითმმართველობის ფორმირება თითოეულ დასახლებაში; 2.

მუნიციპალური თვითმმართველობის ტერიტორიული ოპტიმიზაცია და გაძლიერება; 3.

სამხარეო ხელისუფლებაში თვითმმართველობის ელემენტების დამკვიდრება;

4. სახელმწიფო ზედამხედველობის ეფექტური მექანიზმების შექმნა; 5. რეფორმირების

პროცესის სამართლებრივი, ტექნიკური და რესურსული უზრუნველყოფა.67 კოდექსის ბოლო

ვერსიაში გათვალისწინებული მექანიზმებით შეუძლებელია ამ ამოცანების სრულყოფილად

განხორციელება. დასახული მიზნებიდან სრულდება მხოლოდ ის, რომ გამგებლის და მერის

თანამდებობა იქნება პირდაპირი წესით არჩეული და გაიზრდება თვითმმართველი

ქალაქების რიცხვი.

ვფიქრობთ, რომ არსებითია, შეფასდეს, რამდენად თანხვედრაშია კოდექსის ბოლო

კანონპროექტი თვითმმართველობის რეფორმის მიზნებთან. ასევე, აუცილებელია

საკანონმდებლო ბაზის შექმნის პროცესში სამოქალაქო სექტორთან დიალოგი იყოს

სისტემური ხასიათის და მოხდეს მათი შენიშვნების გათვალისწინება. აუცილებელია

ჩატარდეს მოსახლეობის ინფორმირების შესაბამისი კამპანია, რომელიც აამაღლებს

საზოგადოების ცნობიერებას თავად თვითმმართველობის პრინციპების შესახებ და

განუმარტავს მას ცვლილებების მიზნებს და ამოცანებს. ამასთან, მნიშვნელოვანია დაჩქარდეს

ტექნიკური უზრუნველყოფის სამუშაოები და გონივრულ ვადამდე შემცირდეს არჩევნებამდე

განსახორციელებელი ცვლილებების შემუშავების პერიოდი.

67

ადგილობრივი თვითმმართველობის მრჩეველთა საბჭო, პროექტი „თვითმმართველობის დროა“, იხ. http://droa.ge/?menuid=6&lang=1

http://droa.ge/?menuid=6&lang=1