264

ДОСЛІДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ

  • Upload
    -

  • View
    253

  • Download
    9

Embed Size (px)

DESCRIPTION

 

Citation preview

1

2

Michael HowlettM. Ramesh

STUDYINGPUBLIC POLICY:

Policy Cycles and Policy Subsystems

3

Міхаель ГовлетМагадеван Рамеш

ДОСЛІДЖЕННЯДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ:

цикли та підсистеми політики

ЛьвівКальварія

4

Усі права застережені. Відтворення або передача будь�якої частини цьоговидання у будь�якій формі та будь�яким способом категорично заборонені безписьмової згоди ТОВ «Кальварія»

© Michael Howlett and M.Ramesh, 1995© Олександр Рябов, український переклад, 2004© «Кальварія», 2004

Міхаель ГОВЛЕТ, Магадеван РАМЕШДослідження державної політики:цикли та підсистеми політикиЗ англійської переклав Олександр Рябов

Перекладено за виданням:Michael Howlett and M.RameshStudying Public Policy: Policy Cycles and Policy SubsystemsISBN 0�19�540976�0Copyright © Oxford University Press 1995

Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystemswas originally published in English in 1995. This translation is publishedby arrangement with Oxford University Press

Дослідження державної політики: цикли та підсистеми політикивперше видано в 1995 році англійською мовою. Переклад видаєтьсяза узгодженням з Oxford University Press

Copyright © Oxford University Press 1995

ББК 60.5Г 57

ISBN 966+663+112+1

Міхаель Говлет є фахівцем з політології (політичної науки). Ад’юнкт�професор Університету Саймона Фрезера (США). Дану працю (як і книгу«Політична економія Канади», 1992) він написав у співавторстві з М.Раме�шом, лектором Університету Нової Англії (Австралія) та Університету Захід�ного Онтаріо (США).

У цій книзі показано, як державна політика виникає зі складного взаємо�зв’язку форм влади, типів проблем та організації держав і суспільств уособливі підсистеми політики. Автори відходять від традиційного лінійногопояснення творення політики, розбиваючи цей процес на ряд окремихпідпроцесів, які утворюють неперевний цикл. Найбільшою цінністю цієїмоделі є її емпірична спрямованість.

Книга розрахована на студентів та викладачів політології, а також усіх,хто цікавиться політичними науками.

5

Зміст

Подяка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8ЧАСТИНА 1. ВСТУПРозділ 1. Наука про політику та політична наука . . . . . . . . . . . . . . 10

Що вивчає наука про політику? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10Визначення державної політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12Розуміння державної політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Прикладна модель для вирішенняпроблем процесу політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

До покращення моделі циклу політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21Примітки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24Додаткова література . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Розділ 2. Підходи до державної політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27Концептуальні питання . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27Дедуктивні теорії . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

Суспільний вибір . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28Класові теорії . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Неоінституціоналізм . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Індуктивні теорії . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38Економіка достатку . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38Плюралізм та корпоратизм . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44Державництво . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Висновок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51Примітки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52Додаткова література . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

ЧАСТИНА 2. СУБ’ЄКТИ, ІНСТИТУТИ ТА ЗАСОБИРозділ 3. Суб’єкти та інститути:оцінювання спроможності держави в політиці . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

Концептуальні питання . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60Суб’єкти процесу політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Виборні посадовці . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63Призначені посадовці . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66Групи інтересів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67Дослідницькі організації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68Засоби масової інформації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

6

Організація держави . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70Розподіл влади між рівнями — федералізм . . . . . . . . . . . . . . . . . 72Розподіл влади між гілками — виконавча,законодавча та судова влада . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73Структура бюрократії . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Організація суспільства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76Бізнес . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77Робітники . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Організація міжнародної системи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80Міжнародний торговельний режим . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82Міжнародний фінансовий режим . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83Оцінювання впливу міжнародних інститутів . . . . . . . . . . . . . . 85

Висновок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86Примітки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87Додаткова література . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Розділ 4. Засоби політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93Класифікація засобів політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93Добровільні засоби . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

Сім’я та община . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97Добровільні організації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98Ринок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

Примусові засоби . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100Регулювання . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100Державні підприємства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103Пряме постачання . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

Змішані засоби . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105Інформація та заклик . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105Субсидія . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107Аукціон прав на власність . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109Податки та збори з користувачів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Висновок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113Примітки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113Додаткова література . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

Частина 3. ПРОЦЕС ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИРозділ 5. Встановлення порядку денного —чинники та вікна політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

Концептуальні питання . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118Детермінанти політики —концепції джерел проблем політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Економічний та технологічний детермінізм . . . . . . . . . . . . . . 119Взаємозв’язок політики та економіки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122Ідеї та ідеологія . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

Переформулювання процесу встановлення порядку денного . 125Типові процеси встановлення порядку денного . . . . . . . . . . . . . 127Висновок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132Примітки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132Додаткова література . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

Розділ 6. Формулювання політики —спільноти та мережі політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

Концептуальні питання . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137Підсистеми політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

Підвлади, залізні трикутники та проблемні мережі . . . . . . . 140Коаліції пропаганди . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142Мережі політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142Спільноти політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

Систематика підсистем політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

7

Висновок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147Примітки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148Додаткова література . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

Розділ 7. Прийняття рішень у державній політиці — позараціоналізмом, інкременталізмом та ірраціоналізмом . . . . . . . . . 153

Концептуальні питання . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153Моделі прийняття рішення . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

Раціональна модель . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156Інкрементна модель . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157Модель «смітника» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

Підсистемна модель прийняття державних рішень . . . . . . . . . . 162Висновок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166Примітки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166Додаткова література . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

Розділ 8 Впровадження політики —проектування політики та вибір засобу політики . . . . . . . . . . . . . 170

Концептуальні питання . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170Реалії впровадження політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171Перспективи впровадження політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174Обґрунтування вибору засобу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

Економічні моделі . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175Політичні моделі . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176Синтетична модель вибору засобу політики . . . . . . . . . . . . . . 180

Висновок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182Примітки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182Додаткова література . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

Розділ 9. Оцінювання політики — аналіз і вивчення політики . 186Концептуальні питання . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186Типи оцінювання політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

Адміністративне оцінювання — управлінське виконаннята система складання бюджету . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188Судове оцінювання — судовий контрольта адміністративна свобода дій . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191Політичне оцінювання — консультаціїз підсистемами політики та громадськістю . . . . . . . . . . . . . . 192

Оцінювання політики — вивчення політики . . . . . . . . . . . . . . . . 193Висновок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197Примітки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197Додаткова література . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

ЧАСТИНА 4. ЗАВЕРШЕННЯРозділ 10. Стилі, парадигми та цикл політики . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

Нормальний та парадигматичний шаблони зміни політики . 202Нормальна зміна політики — стиль політики . . . . . . . . . . . . 203Модель періодично порушуваної рівновагипарадигматичної зміни політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206

Висновок — підсистеми політики, її вивчення та зміни . . . . . . 212Примітки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213Додаткова література . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

Розділ 11. Післямова — дослідженнядержавної політики триває . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

Примітки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

Бібліографія . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222Іменний покажчик . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255Предметний покажчик . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

8

У нашій роботі нам дуже допомогли зауваження двох референтів,призначених видавцем. Ці зауваження були конкретними, надзвичайноконструктивними та встановили для нас високий стандарт длянаслідування.

Також корисною для книги виявилась наша багаторічна співпраця зцілим рядом колег, яким слід подякувати за ідеї та поняття, розроблені вцій книзі. Спеціальну подяку висловлюємо Колін Бенет з УніверситетуВікторії, Еверту Ліндквісту з Університету Торонто, Джиму Брутону зУніверситету Саймона Фрейзера, Джеремі Рейнеру з МаласпайнськогоУніверситету�коледжу, Алексу Незертону з Університету БританськоїКолумбії. Суттєвий внесок до книги також зробили члени урядовоїдослідницької групи Університету Саймона Фрейзера — зокрема, ПедіСміт, Дейвід Лейкок, Лоран Добузинскіс та Стів Макбрайд. Дон Блейк зУніверситету Британської Колумбії, Кіт Бентінг з КоролівськогоУніверситету та Джон Ворхерст з Австралійського національногоуніверситету були нашими великими натхненниками — дуже всім вамдякуємо. Також висловлюємо подяку Брюсу Доерну, Вінсу Вілсону,Ричарду Сайміону, Ричарду Фіду та Полу Просу, всім, хто зробив свійвнесок у тематику, описану у цій книзі.

Дослідження, що лягли в основу цієї книги, фінансувалися з багатьохджерел. За фінансуванням Програми дослідження праці провінціїБританська Колумбія в Канаді ми змогли найняти до проекту додатковихспеціалістів. Ґранти від деканату з гуманітарних наук УніверситетуСаймона Фрейзера та гроші від SSHRC, NSERC, IDRC, NSF таCONАCyT Тринаціонального Інституту Інновацій, Конкуренції таСтабільності у північноамериканському регіоні дозволили нам спільнопопрацювати на конференціях у Веллінгтоні (Нова Зеландія) та Вістлері(Британська Колумбія).

Над перевіркою бібліографічних посилань та цитат ретельнопопрацювала Пет Маклін з Університету Сан�Франциско, БрайанГендерсон з Оксфорд Університі Пресс починав цю роботу і підтримувавнас до кінця. Філіс Вілсон вміло керував процесом видання, а Юан Вайтта Рік Кітовскі довели книгу до завершення. Також дякуємо Оліві Кояма,яка редагувала препринти.

Особливу подяку ми висловлюємо нашим студентам усіх років уВанкувері, Вікторії, Кінґстоні, Сингапурі, Веллінгтоні та Армідейлі. Всівони були нашою дуже критичною аудиторією, без якої концепції цієїкниги не визріли б до кінця.

Також ми хотіли б подякувати людям, що створили MacTCP,InterSLIP, NCSA Telnet, Eudora, Fetch та багато інших комп’ютернихпрограм, без яких не було б можливим спілкування авторів, що знаходилисяу різних кінцях світу.

На сімейному фронті нашим джерелом радості і підтримки протягомцих років були Алекс, Анна Анаміка, Бекі та Менді. Цю книгу присвяченоїм.

Подяка

9

Частина 1

ВСТУП

10

Розділ 1

Наука про політикута політична наука

Що вивчає наука про політику?Наука про політику є відносно новою науковою дисципліною, що

виникла у Північній Америці та Європі після Другої світової війни якрезультат пошуків нового розуміння взаємин між владою та грома�дянами. До того часу дослідження політичного життя зосереджувалисяна нормативних чи моральних аспектах дій влади або на роботі певнихполітичних інститутів. Дослідникам, що займалися аспектами дійвлади, доводилось вчитуватися в об’ємні тексти західної політичноїфілософії у пошуках розуміння цілей влади та заходів для покращенняжиття громадян. Ці питання породили широку дискусію щодо природисуспільства, ролі держави, прав та відповідальності громадян і влади.Проте все більш явний розрив між догматичною політичною теорієюта політичною практикою сучасних держав надихнув багатьохдослідників на пошук іншого методу дослідження політики, якій мігби примирити політичну теорію та практику через емпіричний аналізіснуючих державних устроїв.

Подібним чином дослідники інститутів влади проводили емпіричнедослідження законодавства, судів та бюрократії, нехтуючи норматив�ними аспектами цих інститутів. Ці дослідження формальної структуриполітичних інститутів мають неабиякі досягнення у подробицях тапроцедурі, проте більшою мірою вони залишаються описовими,нездатними створити основу для оцінки сили чи слабкості, а такожцілей таких структур. У повоєнну еру деколонізації, відбудови зруйно�ваних війною країн і встановлення нових інститутів міжнародногокерівництва дослідники політики шукали підхід, який поєднав би їхнідослідження з питаннями правосуддя, справедливості, а такожсоціального, економічного та політичного розвитку1.

У такому контексті змін та переоцінок з’явилося декілька новихпідходів у дослідженні явищ політики. Одні вчені зосереджувалися

11

на мікро�рівнях людської поведінки і психології громадян, виборців,керівників та керованих. Інші концентрували свою увагу на характе�ристиках національних суспільств і культур; ще інші спрямовувалидослідження на природу національних і глобальних політичних систем.Більшість із цих підходів — біхевіоризм, аналіз еліти, політичнакібернетика та дослідження політичної культури — приходили йвідходили, оскільки дослідники експериментували з ними до часу,коли ставали зрозумілими їхня обмеженість, а тоді відкидали їх упошуках чогось кращого2.

Проте один із таких розроблених підходів існує і до нашого часу.Він зосереджується не так на структурі інститутів влади чи поведінцісуб’єктів політики, не на тому, що влада має чи повинна робити, а натому, що вона насправді робить. Таким підходом, що базується надержавній політиці чи на її розробці, є, як це назвали засновники, наукапро політику. Заснована Геролдом Ласвелом (Harold Lasswell) таіншими дослідниками зі США та Великобританії, наука про політику,як очікувалось, мала б витіснити традиційну політологію, інтегруючидослідження політичної теорії та практики без впадання у стерильністьформальних правових досліджень3. Ласвел пропонував, щоб наука прополітику мала три виразні характеристики, які б відрізняли її від ранішерозроблених підходів: багатогалузевість, здатність вирішуватипроблеми та чітка нормативність науки.

Під багатогалузевістю Ласвел розумів те, що наука про політикумала б відійти від вузького дослідження політичних інститутів іструктур та охопити у собі досягнення таких наук як соціологія йекономіка, право та політика. Під вирішенням проблем він мав на увазі,що наука про політику мала б чітко дотримуватися канонів релевант�ності, орієнтуючи себе на вирішення реальних проблем, а не займатисячисто академічними та часто безрезультатними дебатами, якими,наприклад, славиться тлумачення класичних, іноді розмитих,політичних текстів. Чітка нормативність, згідно з Ласвелом, означає,що наука про політику не мала б ховатися під маскою «науковоїоб’єктивності», а повинна була визнавати неможливість розділенняцілей та засобів або цінностей та методів у дослідженнях дій влади.

Загальна спрямованість науки на діяльність влади, закладена щеЛасвелом, залишається і донині та є темою цієї книги. Проте біг часувніс певні корективи у три визначені ним компоненти політичногоорієнтування4. По�перше, хоча акцент на багатогалузевості збері�гається, зараз існує велика кількість літератури, що зосереджуєтьсяна науці про політику взагалі. В наш час ця наука великою мірою єокресленою «дисципліною» з унікальним набором концепцій, сферінтересів, із власним лексиконом та термінологією. Хоча багато з цихконцепцій запозичені з інших дисциплін, їх використання в контекстідосліджень державної політики надало їм дещо особливого звучання.

12

Більше того, сама концепція багатогалузевості тепер змінилася в томусенсі, що дослідники зазвичай стурбовані не тим, що їм доводитьсязапозичати з інших дисциплін, а радше тим, що вони мають бутиекспертами принаймні у двох галузях: у концепціях науки прополітику, а також в історії та складових реальної досліджуваної галузіполітики5.

По�друге, за останні 40 років зацікавлення багатьох дослідниківполітики виключно у конкретному вирішенні проблем фактичнозійшло нанівець. Із самого початку була надія, що дослідженнятворення державної політики та її наслідків приведуть до висновківта рекомендацій, безпосередньо придатних для існуючих державнихпроблем. Намір, зрозуміло, добрий, проте ця максима спіткнулась наскладності самого процесу політики, в якому влада часто виявляєтьсяглухою до порад «експертів»6. У реальному світі державної політикиреальна перевага аналізу часто підпорядковується політичнійнеобхідності.

Врешті, заклик до науки про політику залишатися чітко норматив�ною також змінився з плином часу, проте меншою мірою, ніж іншіосновоположні принципи. Здебільшого, дослідники політики відмови�лися виключати величини із свого аналізу і наполягали на оцінюванніяк цілей, так і засобів політики, а також самого процесу творенняполітики. Проте бажання аналітиків рекомендувати певні цілі та нормизменшилося зі зростанням розуміння складності багатьох державнихпроблем. Тому деякі дослідники тепер або оцінюють політику втермінах ефективності чи результативності, або використовують доку�менти про заходи влади для встановлення того, чи влада дійсно нама�галась досягти проголошених цілей7.

Деякі з дослідників дійшли до критики поняття науки про політикуяк «науки», порівнюючи її розвиток з ерою нереалізованих сподіваньі очікувань державного проектування та планування. Хоча цей крити�цизм інколи виправданий надуманою претензійністю окремихдосліджень, проте він є лише попередженням проти передчасних танедостатніх рекомендацій або надмірної концептуальної софістики, іаж ніяк не відмовою від необхідності проведення систематичногодослідження дій влади. Тою мірою, якою наука про політику розвинулазначну частину емпіричних та теоретичних досліджень діяльностівлади у багатьох країнах, первинні зусилля та максими Ласвела і йогопослідовників залишаються цінними та дотепер є базою для досліджен�ня державної політики.

Визначення державної політикиСеред багатьох конкуруючих визначень «державної політики»

деякі є дуже складними, інші ж є зовсім простими. Незважаючи на їхнірізновиди, всі вони узгоджуються в певних ключових аспектах. Вони

13

згідні, що державна політика випливає з рішень влади і що рішеннянічого не робити є такою ж політикою, як і рішення щось робити. Протез інших поглядів конкурентні визначення значно відрізняються. Триприклади широковживаних визначень дозволять прослідкувати склад�ність цього терміна.

Томас Дай пропонує дуже коротке визначення державної політикияк «будь�чого, що влада вибирає, робити це чи не робити»8. Цеформулювання, можливо, є занадто простим і не допомагає концеп�туалізувати державну політику. Воно мало б включати в якості держав�ної політики кожен аспект поведінки уряду — від покупки чи не�спроможності покупки скріпок для паперу до ведення чи не веденняядерної війни, і таким чином не розділяє незначні та важливі аспектидіяльності влади. Однак, визначення Дая має певні переваги.

По�перше, Дай чітко вказує, що носієм здійснення державноїполітики є влада. Це означає, що рішення приватного бізнесу, рішенняблагодійних організацій, груп за інтересами, окремих осіб чи іншихсуспільних груп не є державною політикою. Коли ми говоримо продержавну політику, ми говоримо про дії влади. Хоча дії суб’єктів позавладою можуть мати і, напевно, мають вплив на дії влади, рішення чидії таких груп самі по собі не є складовими державної політики. Те, якмедицина пояснює причини раку легенів та заходи для зниження йогоризику, може впливати на дії, врешті�решт вжиті владою. Протевирішення проблеми, запропоноване професіоналами, не є державноюполітикою; державна політика — це заходи, вжиті інститутами влади.

По�друге, Дай висвітлює той факт, що державна політика включаєфундаментальний вибір з боку влади — робити чи не робити дещо. Церішення робиться особами з державних установ та їх агенцій. Державнаполітика, в найпростішому сенсі, є вибором влади вживати певний типдії. Дещо складніше зрозуміти концепцію «не рішення»: тобто, рішенняуряду не робити нічого, або не створювати нову програму, або простозалишати status quo. Проте це мають бути продумані рішення, як,наприклад, рішення не збільшувати податки на додаткове фінансу�вання мистецтва та охорони здоров’я. Той факт, що ми, наприклад,маємо свободу у виборі кольору для малювання інтер’єрів нашихбудинків, не означає, що це є державною політикою, оскільки урядніколи свідомо не вирішував не обмежувати нашого вибору в цьому.

Концептуалізація державної політики, проведена Вільямом Джен�кінсом, є дещо точнішою, ніж запропонована Даєм. Він визначаєдержавну політику як «набір взаємозв’язаних рішень, прийнятихсуб’єктом політики чи їх групою для вибору цілей та засобів їх досяг�нення в рамках специфічної ситуації, в якій ці рішення мають, в прин�ципі, бути в межах повноважень цих суб’єктів»9. На відміну від Дая,який визначає державну політику як вибір (який передбачає існуванняпроцесу, проте не стверджує цього в явній формі) Дженкінс розглядає

14

державну політику як процес. Дженкінс також беззаперечно визнає,що державна політика є «набором взаємозв’язаних рішень». Дужезрідка влада звертається до проблеми задля одного рішення; більшістьполітичних питань включають низку рішень, деякі з котрих можутьбути випадковими та непродуманими. Отже, політика з охорониздоров’я в дійсності включає низку рішень. Часто різноманітні рішеннявиробляються різними суб’єктами та інститутами в рамках влади —наприклад, Міністерствами охорони здоров’я, фінансів та соціальногозабезпечення і різними їхніми підрозділами. Для того, щоб цілкомзрозуміти політику влади з охорони здоров’я, ми маємо взяти до увагивсі рішення всіх її суб’єктів, які залучені до фінансування йадміністрування відповідних рішень.

Дженкінс також розвиває погляди Дая, пропонуючи тезу про те,що здатність влади втілити свої рішення також є важливим фактором,що впливає на те, які саме рішення вона приймає. Він визнає, що існуєобмеження для влади, на яку тисне коло альтернатив у політичнійсфері, з яких можна вибирати. Внутрішні та зовнішні тиски роблятьрозробку державної політики та спробу зрозуміти її дійсно складними.Вибір політики владою може бути обмеженим, наприклад, відсутністюресурсів або міжнародним чи внутрішнім опором певним альтернати�вам. Отже, наприклад, ми не можемо зрозуміти політику з охорониздоров’я в багатьох країнах, не беручи до уваги потужну опозицію, якапіклується про власні інтереси і яку медики можуть організувати протибудь�якої спроби уряду обмежити витрати на охорону здоров’я,урізаючи прибутки лікарів.

Дженкінс також уводить ідею здійснення державної політики якцілеспрямованої поведінки з боку влади, ідею, що впроваджує стандартдля оцінки державної політики. За цим визначенням, державнаполітика є рішенням, що приймається владою, яка визначає мету танабір засобів для її досягнення. І навіть не вказуючи на природу цихцілей та залучених засобів, ми маємо метод для оцінки політики, якогобракувало у визначенні Дая. Це включає важливість мети, відповідністьмети та засобів та ступінь, до якого засоби врешті�решт є успішнимичи ні для досягнення мети.

Джеймс Андерсон пропонує більш загальне визначення, описуючиполітику як «цілеспрямований курс дій, що виконується суб’єктом чиїх групою, що займаються проблемою чи питанням»10. ВизначенняАндерсона додає два елементи до запропонованих Даєм та Дженкінсом.По�перше, у ньому зазначається, що політичні рішення частоприймаються групою суб’єктів у рамках влади, а не окремим суб’єктом.Політика часто є результатом не тільки множини окремих рішень, алей множини рішень, прийнятих багатьма особами, часто розкиданимипо всій структурі установ влади. По�друге, визначення Андерсонависвітлює зв’язок між дією уряду та сприйняттям, реальним чи ні,існування проблеми чи питання, що вимагають дій.

15

Незважаючи на обмеження цих визначень, вони допомагають узагальних рисах окреслити, що таке державна політика. Всі вонипоказують, що дослідження державної політики в окремій галузі єскладним завданням. Його не можна провести ретельним вивченнямофіційних реєстрів прийнятих рішень влади, що існують у такихформах як закони, акти, інструкції, публікації. Хоча все це і є важливимджерелом інформації, проте державна політика поширюється поза межіреєстрів конкретних рішень задля охоплення сфери потенційних рішеньта рішень, що не були прийняті11. Записи рішень не відображаютьнеобтяжену волю урядовців, що приймають рішення, так само як івзаємодію цієї волі з тисками в даних історичних, політичних ісоціальних обставинах12.

Простіше описати політику влади, ніж знати — чому державаробила власне те, що робила, та оцінити наслідки її дій. Інколи можутьпроголошуватися правдиві причини для вироблення рішення. Протечасто влада не вказує жодних причин рішення; а якщо й роблять це,виголошена причина може і не бути дійсною причиною. В такійситуації аналітикам залишається визначити, чому була вибрана певнаальтернатива, а також, дуже часто, чому інші, як здається, привабливішіваріанти не були вибрані. Завдання зрозуміти, чому політика попринамагання не була втілена чи оцінити наслідки політики не є прості�шим. Те, як аналітики пояснюють державну політику, і аспекти, на якихвони наголошують, залежить від широти їхніх уявлень13, які своєючергою залежать від їхніх інтересів, ідеологій та досвіду.

Розуміння державної політикиДержавна політика є непростим процесом, який складається з

багатьох рішень, які приймаються багатьма суб’єктами та інститутами.Часто вона формується попереднім політичними досвідом і тіснопов’язана з іншими, на перший погляд сторонніми рішеннями. Томуаналізувати її дуже складно. Проте аналітики розробили численніпідходи до процесів державної політики. Попри складність завдання,більшість із них наголошує лише на обмеженому колі факторів, навітьза визнання потреби глобального підходу, що враховував би увесь обсягможливих чинників, які впливають на прийняття рішень владою. Тутми подаємо огляд деяких із найважливіших робіт з державної політики.

Дослідження природи політичного режиму — розпливчато визна�ченої як організація політичної системи — є одним із шляхів розумінняпроцесу державної політики14. Точаться дискусії з приводу того, чивпливає природа політичної системи та її зв’язки з суспільством надержавну політику. Деякі з аналітиків у спробі зрозуміти розробкудержавної політики обмежуються організацією самої держави15. Протекласифікація типів режимів є лише відправною точкою для аналізудержавної політики, оскільки надає інформації про поведінку режиму

16

в певних політичних діях. Вона лише вказує, звідки походять впливина прийняття рішення владою і які загальні зв’язки можна виявитипри дослідженні діяльності влади.

Іншим напрямком досліджень багатьох теоретиків є пошук причин�них змінних у розробці державної політики, або, іншими словами, —політичних детермінант16. Метою цих досліджень є відповідь напитання: що визначає державну політику — макрорівень соціо�еконо�мічних факторів чи мікро�рівень елементів поведінки. Зібрано багатопротиречивих свідчень про взаємозв’язок внутрішньої та зовнішньоїдержавної політики17. Такі дослідження значною мірою є емпіричнимиі часто кількісними за орієнтацією. Хоча їх емпіричний базис покращуєнаше розуміння державної політики через відкидання загальних міфівта припущень про природу процесів політики, вони більш схильні дозагальних пояснень на макрорівні і часто не здатні розробити своїдокази в контексті економічного та громадянського життя, в якомубільшість політики і розвивається.

Інша ж література зосереджується на змісті політики. Цей підхідтісно пов’язаний з такими дослідниками, як Теодор Льові (TheodoreLowi), який стверджував, що природа політичних проблем і заходів,розроблених для їх вирішення, часто визначає їх протікання вполітичній системі. Отже, те, чи є політика насамперед регулятивною,розподільчою, перерозподільчою чи конструктивною за характером,визначає, як з нею поводитись. За Льові, саме «політика може визна�чати політичне життя», а не щось інше, як це звичайно передбачаєтьсябагатьма дослідниками18. У такому ж дусі Джеймс К. Вілсон (James Q.Wilson) стверджував, що ступінь концентрації витрат та прибутківполітики формує тип політичних процесів, що будуть її супровод�жувати19. Лестер Саламон (Lester Salamon) подібно стверджував, щозосередження на природі політичних засобів, які влада вживає длявтілення державної політики, є найкращим методом аналізу длярозуміння державної політики20. Хоча і не слід відмовлятися від того,що природа проблеми впливає на шляхи її вирішення, проте частоскладно осмислити природу політичної проблеми і структуру витратта прибутків, що включають різні її вирішення.

Ще інша група дослідниів концентрується на впливі та наслідкахполітики. Ця література оцінює прямі та непрямі впливи певнихполітичних акцій і намагається ігнорувати як чинники випадковості,так і природу політичних інструментів влади21. Ці роботи базуютьсяна кількісному аналізі зв’язків між окремими програмами влади тавикористовують методи статистичних висновків для характеристикивипадкових зв’язків між різними типами її діяльності. Економістививчили широке коло тем у галузі проведення фіскальної тапромислової політики, які легко піддаються кількісному визначенню.Це також стосується і таких проблем, як зв’язок між витратами влади

17

і діяльністю корпоративним інвестуванням чи міграцією робочої сили.Оскільки цей підхід базується лише на політичних наслідках, він майжена дає інформації щодо процесу політики, який призводить до цихнаслідків.

Ця різниця в поглядах дослідників існує, зокрема, завдяки характерурізних товариств аналітиків, що працюють в державній політиці. Самавлада завжди включалась у дослідження державної політики, як усвоїй22, так і в інших країнах23. Проте більшість літератури на темудержавної політики написано аналітиками, що працюють длянеурядових організацій. Деякі з цих аналітиків працюють для груп, наякі впливає державна політика, інші ж працюють для корпорацій,церков, профспілок або інших наймачів. Є також аналітики, щопрацюють для приватних «спеціальних політичних комітетів» абодослідницьких інститутів, деякі з них мають тісні зв’язки з урядовимиустановами та впливовими групами. Врешті, деякі аналітики працюютьнезалежно, багато з них пов’язані з університетською системою24.

Аналітики, що працюють для різних організацій, мають різніінтереси в аналізі політики. Так, ті, що працюють на владу, групи чикорпорації, на які впливає державна політика, намагаються зосередитисвої дослідження на наслідках політики. Вони часто мають прямийінтерес в осуді чи протегуванні певних політичних ліній на основімайбутнього чи сьогоденного впливу на організації, на які вонипрацюють. Приватні спеціальні політичні комітети та дослідницькіінститути звичайно мають чітку автономію від урядів, хоча на деякі зних можуть певним чином впливати уподобання організацій, що їхфінансують. Однак, вони залишаються зацікавленими у «практич�ному» боці політичних результатів і намагаються сконцентруватисяабо на наслідках політики, або на інструментах та методах, що призво�дять до цих результатів. Академічні установи, з іншого боку, маютьбільшу незалежність і звичайно не мають прямого персональногоінтересу в наслідках певних політичних ліній. Тому вони можутьдосліджувати державну політику більш абстрактно, ніж члени двохінших груп, і, по суті, займаються теоретичними, концептуальними таметодологічними дослідженнями, які впливають на державну політику.Академічні дослідження намагаються охопити весь політичний процесі беруть до уваги широке коло чинників, включаючи режими,детермінанти, засоби та зміст політики25.

Ці різні ступені нейтральності та політичних інтересів привели влітературі до розмежування між «дослідженням політики» й «аналізомполітики»26. Перше стосується дослідження «самої» політики, а друге —«для» політики. Дослідження політики, які в більшості проводятьсяакадемічними вченими, належать до мета�політики і спрямовані нарозуміння процесів державної політики. В той же час, аналіз політики,

18

яким займаються урядовці та спеціальні політичні комітети, загаломспрямований на планування реальної політики. Перше, як вважається,є описовим та пояснюючим, у порівнянні з директивним характеромдругого. Цю різницю слід пам’ятати, але не перебільшувати. Ми неможемо зрозуміти, що повинна робити (або не робити) влада, якнаголошується в «аналітичній» літературі, поки ми не знаємо, що вонаможе чи не може робити, що є предметом «дослідницької» літератури.

Існування дуже відмінних традицій в літературі з питань державноїполітики призвело до надмірності досліджень, які інколи пропонуютьсуперечливі висновки щодо процесу розробки державної політики. Цеподрібнення обтяжило аналіз державної політики явною складністю,яка може охолодити будь�кого, хто вперше знайомиться з цим пред�метом. У результаті з’явилися спроби спростити цю складністьузагальненням різних літературних джерел27.

Прикладна модель для вирішення проблем процесу політикиОдним з найпопулярніших методів спрощення розробки державної

політики є розбивка процесу на ряд окремих стадій та під�стадій. Зага�льна послідовність стадій називається «циклом політики». Це спро�щення походить із найдавніших робіт з аналізу державної політики,проте відмінно трактується різними дослідниками. Нижче ми подамоописи циклу політики, запропоновані декількома різними авторами, іспільну логіку їхніх моделей. Крім цього ми розширимо просту модельциклу державної політики для охоплення ширшого кола чинників, щовпливають на загальний процес політики.

Ідея спрощення складності розробки державної політики розбив�кою цього процесу на ряд окремих стадій вперше запропонована в ранніхроботах Геролда Ласвела28. Ласвел виділив сім стадій процесу: (1)осмислення; (2) розвиток; (3) наказ; (4) запуск; (5) застосування; (6)припинення та (7) оцінювання29. Ці сім стадій не тільки описуютьреальне здійснення державної політики, але й вказують, як вона повиннавідбуватися. Процес політики починається з осмисленого збирання,тобто, накопичення, обробки та розповсюдження інформації серед тих,хто бере участь у процесі рішення. Потім починається розробка певнихальтернатив особами, залученими до прийняття рішення. На третійстадії особи, що приймають рішення, наказують розпочати дії. Начетвертій стадії порядок дій запускається; розробляється набір заходівдля покарання тих, хто не відповідає наказам осіб, що приймалирішення. Потім політика використовується судами та бюрократією ідіє за порядком до часу, коли її припинять чи відмінять. Насамкінецьрезультати політики оцінюються та порівнюються з первинними цілямиосіб, що приймали рішення.

19

Аналіз процесу розробки політичної стратегії, проведений Лас�велом, був зосереджений на процесі прийняття рішень, тому він малоговорив про зовнішній вплив чи вплив середовища на поведінку влади.Він просто передбачав, що прийняття рішень є більшою міроюобмеженим малою кількістю учасників, що займають офіційні пости вуряді. Іншим недоліком цієї моделі є брак внутрішньої логіки, особливопри виставленні оцінок після припинення, оскільки політику слідоцінювати до того, як вона припиняється, а не після. Тим не менше, цямодель сильно вплинула на розвиток науки про політику. Хоча й незовсім точна, вона дійсно спростила дослідження державної політики,дозволяючи відокремити та проаналізувати кожну окрему стадію дотого, як знову скласти суцільну картину процесу.

Формулювання Ласвела заклали основи для моделі, розробленоїна початку 1970�х років Ґарі Брюером (Gary Brewer). Згідно з цимавтором, політичний процес складається з шістьох стадій: (1)осмислення/задумка; (2) розрахунок; (3) вибір; (4) втілення; (5) оцінката (6) припинення30. На погляд Брюера, осмислення чи задумка — цепочаткова стадія, на якій проблему вперше відчули. Ця стадія, якстверджує автор, має характеризуватися чорновим формулюваннямпроблеми і запропонованими її вирішеннями. Друга стадія є первиннимоцінюванням з розрахунком ризиків, витрат та прибутків, пов’язанихіз різними рішеннями, які запропоновані на першій стадії. Вона маєвключати як технічну оцінку, так і вибір нормативів. Метою цієї стадіїє звуження кола альтернатив завдяки виключенню неправдоподібнихі певного роду класифікація решти за їх бажаністю. Третя стадіяполягає у прийнятті одного (або жодного) рішення або деякої комбінаціїтих рішень, що залишилися після попереднього оцінювання. Тринаступні стадії: втілення обраної альтернативи, оцінювання результатівцього процесу та припинення політики згідно з висновками,отриманими після її оцінювання.

Версія політичного процесу, запропонована Брюером, покращуєпошуки Ласвела. Вона розширює політичний процес за межі влади вобговоренні процесу визначення проблеми і пояснює термінологію дляопису різних стадій процесу. Більше того, вона вводить поняття пропроцес політики як протяжний цикл. Вона визнає, що більшістьполітичних ліній не мають означеного життєвого циклу — від народ�ження до смерті, — а лише повторює, в дещо іншому вигляді, як однаполітична лінія наслідує іншу з меншими чи більшими змінами 31.Погляди Брюера надихнули декілька інших версій циклу політики,розвинених в 1970�і та 1980�і роки, найвідомішими з яких є популярніпідручники Чарлза О. Джоунса32 та Джеймса Андерсона33.

Проте для того, щоб уникнути надмірності моделей політичнихстадій та їх варіантів, необхідно уяснити логіку, що стоїть за моделлю

20

циклу. В роботах Брюера, Джоунса та інших діючим принципом позапоняттям політичного циклу є логіка прикладного вирішення проблем,навіть коли вони самі не постулюють цю логіку чітко. Стадії прик�ладного вирішення проблем в процесі політики наведені на рис. 1.

Рисунок 1.П’ять стадій циклу політики та їхній зв’язокіз прикладним вирішенням проблем

Фази прикладного вирішення проблем Стадії циклу політики

1. Визнання проблеми 1. Постановка порядку денного2. Пропозиція вирішення 2. Формулювання політики3. Вибір рішення 3. Прийняття рішення4. Впровадження рішення 4. Впровадження політики5. Контроль результатів 5. Оцінювання політики

В цій моделі постановка порядку денного належить до процесу, вякому проблеми потрапляють до уваги влади; формулювання політикистосується процесів, у яких політичні альтернативи формулюються врамках влади; прийняття рішення — це процес, в якому влада приймаєпевний порядок дій або не дій; втілення політики — це процес, в якомувлада здійснює цю політику; оцінювання політики належить до проце�сів, за якими результати політичних дій контролюються як державою,так і державними діячами, результатом якої може бути переосмисленняполітичних проблем та рішень.

Найважливішою перевагою наведеної вище моделі циклу політикиє полегшене розуміння творення державної політики. Складний процесрозбито на обмежене число стадій та під�стадій, кожну з яких можнадосліджувати окремо або в рамках її взаємин із будь�якою іншоюстадією циклу або з усіма одразу. Це допомагає побудові теорії,оскільки дозволяє проводити численні конкретні дослідження тапорівнювати різні стадії. Ще однією перевагою моделі є можливістьдослідження ролі всіх суб’єктів та інститутів, які мають відношеннядо політики, а не тільки тих інституцій влади, перед якими формальнопоставлене це завдання.

Принциповим недоліком моделі є те, що вона нібито припускає,що творці політики у вирішенні державних проблем діють дужесистематично та більш�менш прямолінійно34. Зрозуміло, насправді цене відповідає дійсності, оскільки ідентифікація проблеми, прийняттята втілення рішення часто є окремим та унікальним процесом. Ті, хтоприймає рішення, просто реагують на обставини і роблять так,враховуючи свої інтереси та наперед задані ідеологічні уподобання35.

21

Іншою проблемою цієї моделі є те, що, хоча логіка циклу політики єдоброю в абстрактному розумінні, на практиці стадії можуть стискатисячи навіть пропускатися, або йти у порядку, відмінному від встанов�леного логікою прикладного прийняття рішення. Отже цикл може бутине окремою повторною петлею, а радше набором менших петель, вяких, наприклад, результати втілення останнього попередньогорішення мають значний вплив на формулювання наступної політики,попри окремий процес встановлення порядку денного в досліджуваномувипадку. Словом, лінійний прогрес політики, попри модель, частовідсутній. Третє, і, можливо, найважливіше, — моделі бракує поняттяпро причинний зв’язок. Вона не пропонує жодної вказівки на те, що чихто рухає політику від однієї стадії до іншої, що є об’єктом ключовогоінтересу дослідників цієї проблеми.

Слабкість моделі — вона недооцінює складність процесу політики,а тому потребує розробки кращих інтелектуальних засобів дляполегшення розуміння. Хоча п’ятистадійна модель циклу допомагаєрозчленувати процес політики, вона не ілюструє нюанси та складностітворення державної політики. Потрібна модель, яка б детальнішеокреслила суб’єкти та інститути, залучені до процесу політики,допомогла б ідентифікувати наявні для творців політики інструментиполітики і вказала б на чинники, які можуть лежати в основі процесута вести до певних наслідків політики. В наступному підрозділі мианалізуємо аспекти творення державної політики, які на концептуаль�ному рівні мала б враховувати покращена модель циклу політики.

До покращення моделі циклу політикиЗа останні 40 років дослідники та аналітики, розробники науки про

політику, зверталися до ряду пов’язаних питань про процес політики,що виникли у численних соціологічних та порівняльних дослідженнях,концептуальних та теоретичних оцінках. На найзагальнішому рівні ціпитання пов’язані з роллю суб’єктів політики, інтересів, які вонипереслідують, і впливом їхньої ідеології на їхні дії; природою засобіввтілення політики та впливом попереднього досвіду на теперішню тамайбутню поведінку інститутів влади.

Покращена модель творення державної політики має ідентифі�кувати суб’єктів, залучених до процесу політики та інтереси, які вонипереслідують. Творення політики включає широке коло суб’єктів, якіможуть мати спільні інтереси або ж ні. Вони взаємодіють один з однимнезчисленною кількістю шляхів у переслідуванні власних інтересів, ірезультатом їхньої взаємодії власне і є державна політика. Проте вонине є повністю незалежними та самостійними, оскільки діють у межахнабору існуючих соціальних зв’язків, які служать для втримання їхньоїповедінки.

Контекст соціального стану, міжнародні інститути та їх важливістьстворюють умови визначення проблеми, полегшують прийняття

22

певних рішень та забороняють або стримують вибір інших рішень.Аналогічно, набір ідей та переконань або «розмови» довкола проблемиполітики також служать для стримування суб’єктів політики. Хочазавжди існують суперечливі пояснення проблеми, майже кожнапроблема характеризується вражаючим ступенем погодження з їїважливістю і обмеженим набором виборів, відкритих для її вирішення.Врешті, набір наявних засобів для творців політики також служитьдля стримування або обмеження їхнього вибору. Різні проблемидозволяють використання різних засобів, не всі з яких повністювзаємозамінні. Допоки ми не знатимемо всіх засобів, наявних длякожного завдання, буде складно розуміти, чому для втілення політикибув обраний певний засіб.

Хоча діяльність суб’єктів політики зумовлена природою вирі�шуваної проблеми та ширшими політичним, економічним, інституцій�ним та ідеологічним контекстами, в рамках яких вони діють, творціполітики не залишаються без вибору. Різноманітні непередбачуваніобставини й тактичні союзи між суб’єктами політики дозволяють їмздолати або принаймні пом’якшити обмеження, в яких вони працюють.Проте навіть тоді союзи та вибір, які мають змогу робити суб’єктиполітики, можуть стримуватися попередніми вибором та рішеннями.Як часто буває, в минулому творці політики обговорювали дану проб�лему та дещо зробили для її вирішення або свідомо вирішили нічого знею не робити. Уроки, які творці політики отримують зі свого попе�реднього досвіду стосовно проблеми, можуть формувати їхнє баченнята дії, які вони можуть вжити сьогодні.

Покращена модель процесу політики повинна працювати з цимискладностями. Наша книга зберігає базові елементи моделі циклуполітики для спрощення предмету обговорення та структурування йогоаналізу. Проте вона намагається охопити складності, детальнішемоделюючи цикли політики, і робить висновки з термінів та концепційсучасної політології у відповідності з моделлю. Аналізуючи кожну зп’яти стадій процесу державної політики, вона включає звернення донабору питань щодо суб’єктів, інститутів, засобів та розмірковуванняза вищеокресленою лінією. Отже, може з’явитися покращена модельпроцесу політики, кожна зі стадій якої міститиме не просто описдіяльності, що відбувається у цій точці процесу, але й підкреслюватимеперелік змінних, які впливають на діяльність на цій стадії та гіпотезищодо їхніх взаємин. Така структура вимальовує в літературібагатоманіття, що дозволяє дослідникам осягнути широке коломатеріалу, зберігаючи при цьому логічність аналізу. Вона ненамагається схилити дослідників до певних висновків, а допомагаєідентифікувати ключові чинники, що впливають на кожну зі стадійпроцесу творення державної політики.

Така лінія аналізу може допомогти пояснити, чому інститути владинамагаються розробити політику в певному секторі, або займаються

23

певним типом питань характерним чином, або «стилем політики»,пов’язаним із контекстом, в якому вони працюють. Важливі аспектицього стилю пов’язані з природою суб’єктів, залучених до кожногорішення, та стан їхнього досвіду чи поглядів щодо даної проблемиполітики, що виникає між державними та суспільними діячами впроцесі політики.

Детально досліджуючи кожну стадію циклу політики та встанов�люючи змінні, які впливають на них, можна розвинути схему типовихполітичних стилів, важливих для багатьох сфер діяльності інститутіввлади. Така модель робить внесок у розвиток науки про політику,оскільки дає набагато краще розуміння, чому влада воліє робити те,що вона робить або не робить.

Метою цієї книги є розробка аналітичної структури, яка бдопомагала дослідникам державної політики. Для цього ми проаналі�зуємо широке коло підходів до цієї теми та визначимо відповіднісуб’єкти політики, її інститути та засоби, що використовуються длятворення державної політики. Книга розбиває процес політики на під�процеси або під�стадії і відповідає на поставлені вище питання.Висновками книги є загальні коментарі стосовно вивчення державноїполітики.

В частині 1 наводиться загальний вступ до теми. Перший розділкоротко описує розвиток науки про політику як академічної дисцип�ліни і пояснює значення основних термінів. У ньому запропонованап’ятистадійна модель процесу політики і поставлені питання до кожноїзі стадій. Другий розділ детальніше досліджує загальновживані підходидо державної політики, підкреслюючи вживані економістами,політологами, соціологами та всіма, хто виявляє інтерес до процесівдержавної політики. Коротко обговорюються можливості та обмежен�ня кожного з підходів.

Частина 2 описує інституційні параметри, в рамках яких творитьсяполітика, природу суб’єктів політики та засобів для втілення політики.Третій розділ стосується різних державних і суспільних суб’єктів таінститутів, що відіграють помітну роль у творенні державної політики.Він використовує концепцію підсистем політики для охопленняскладних зв’язків між державними та суспільними суб’єктами,залученими у творення державної політики. Четвертий розділ описуєхарактеристики засобів, якими володіють інститути влади для втіленняполітики. Він розробляє шкалу засобів на основі всіх можливих, якимиможна отримати товари і послуги будь�якого типу, від використаннядобровільних та суспільних послуг до прямого постачання державнимислужбовцями. Кожен розділ не лише перераховує коло інститутів,суб’єктів та засобів, які можуть впливати на творення політики, а такожз’ясовує складності у оцінюванні та передбачення того, які інститути,суб’єкти та засоби будуть задіяні у певному випадку творення політики.

24

Частина 3 встановлює схему концептуалізації процесу політикидля підходу до тоншого рівня аналізу. Кожен із розділів з п’ятого додев’ятого досліджує ключові компоненти (під�стадії) процесу державноїполітики, включаючи наступні: як і чому суспільна стурбованістьзнаходить шлях до порядку денного інститутів влади; як і чому деякілюди та групи мають особливий внесок у формулювання альтернативполітики влади; як і чому влада вирішує вжити певний порядок дій;чому інститути влади використовують власне ці типи засобів; якоцінюються їхні дії.

І врешті, частина 4 обговорює висновки з дослідження контекстувзаємин між ідеями, інтересами та інституціями при твореннідержавної політики. Десятий розділ встановлює загальну схемурозвитку політичних програм у різних секторах політики, встановлюєсхему типових стилів політики та вказує на причини того, чомуполітика намагається розвиватися та змінюватися через процес«перерваної рівноваги» або «зсуву парадигм». Одинадцятий розділвказує на потребу продовження розвитку та перевірки теорії політикиз метою реалізації цілей науки про політику.

Примітки1. Lawrence M. Mead, ‘Policy Studies and Political Science’, Policy Studies Review

5 (1985): 319�35.2. Alan C. Cairns, ‘Alternative Styles in the Study of Canadian Politics,’ Canadian

Journal of Political Science 7 (1974): 101�34.3. Harold D. Lasswell, ‘The Policy Orientation’ in D. Lerner and H. D. Lasswell

(eds) The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method (Stanford:Stanford University Press, 1951): 3�15.

4. Peter DeLeon, ‘Trends in Policy Sciences Research: Determinants andDevelopments’, European Journal of Political Research 14 (1986): 3�22; PeterDeLeon, Advice and Consent: The Development of the Policy Sciences (New York:Russell Sage Foundation, 1988); Susan B. Hansen, ‘Public Policy Analysis: SomeRecent Developments and Current Problems’, Policy Studies Journal 12 (1983):14�42.

5. Charles W. Anderson, ‘The Place of Principles in Policy Analysis’, AmericanPolitical Science Review 73(1979): 711�23.

6. Aaron B. Wildavsky, Speaking Truth to Power: The Art and Craft of PolicyAnalysis (Boston: Little Brown, 1979).

7. Труднощі, з якими стикнулась наука про політику, описані в: George D.Greenberg et al., ‘Developing Public Policy Theory: Perspectives from EmpiricalResearch’, American Political Science Review 71 (1977): 1532�43, and PeterDeLeon, ‘Reinventing the Policy Sciences: Three Steps Back to the Future’,Policy Sciences 27 (1994): 77�95.

8. Thomas R. Dye, Understanding Public Policy (Englewood Cliffs, NJ: Prentice�Hall, 1972): 2.

9. William I. Jenkins, Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective(London: Martin Robertson, 1978).

10. James E. Anderson, Public Policy Making: An Introduction, 3rd ed. (Boston:Houghton Mifflin Company, 1984): 3.

25

11. Michael Howlett, ‘Acts of Commission and Acts of Omission: Legal�HistoricalResearch and the Intentions of Government in a Federal State’, CanadianJournal of Political Science 19 (1986): 363�71.

12. Ira Sharkansky, ‘Constraints on Innovation in Policy Making: EconomicDevelop-ment and Political Routines’ in Frank Marini (ed.), Toward a NewPublic Administration: The Minnowbrook Perspective (Scranton: Chandler, 1971):261�79.

13. Davis B. Bobrow and John S. Dryzek, Policy Analysis by Design (Pittsburgh:University of Pittsburgh Press, 1987).

14. Див.,наприклад: B. Guy Peters, John C. Doughtie, and M. Kathleen McCulloch,‘Types of Democratic Systems and Types of Public Policy’, Comparative Politics9, (1977): 327�55; Joel D. Wolfe, ‘Democracy and Economic Adjustment: ACompara-tive Analysis of Political Change’ in Richard E. Foglesong and JoelD. Wolfe (eds), The Politics of Economic Adjustment (New York: GreenwoodPress, 1989): 153�86; Peter A. Hall, Governing the Economy: the Politics of StateIntervention in Britain and France (Cambridge: Polity Press, 1986).

15. Див. Theda Skocpol, ‘Bringing the State Back In: Strategies of Analysis inCurrent Research’ in Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer, and Theda Skocpol(eds.), Bringing the State Back In (New York: Cambridge University Press, 1985):3�43.

16. Joyce M. Munns, The Environment, Politics, and Policy Literature: A Critiqueand Reformation’, Western Political Quarterly 28 (1975): 646�67.

17. Stuart H. Rakoff and Guenther F. Schaefer, ‘Politics, Policy, and PoliticalScience: Theoretical Alternatives’, Politics and Society 1 (1970): 51�77.

18. Theodore J. Lowi, ‘Four Systems of Policy, Politics and Choice’, PublicAdministration Review 32 (1972): 298�310.

19. James Q. Wilson, The Politics of Regulation’ in J.W. McKie (ed.), SocialResponsibil-ity and the Business Predicament (Washington: BrookingsInstitution, 1974): 135�68.

20. Lester M. Salamon, ‘Rethinking Public Management: Third�Party Governmentand the Changing Forms of Government Action’, Public Policy 29, 3 (1981):255�75.

21. Короткий вступ до цього підходу описаний у: David L. Weimer and AidanR. Vining, Policy Analysis: Concepts and Practice (Englewood Cliffs, NJ: PrenticeHall, 1992).

22. H.G. Rogers, M.A. Ulrick, and K.L. Traversy, ‘Evaluation in Practice: The Stateof the Art in Canadian Governments’, Canadian Public Administration 24, 3(1981): 371�86.

23. Richard Rose, ‘What is Lesson�Drawing?’, Journal of Public Policy 11 (1991):3�30.

24. Leslie A. Pal, Public Policy Analysis: An Introduction (Scarborough: Nelson,1992).

25. I. Gordon, J. Lewis, and K. Young, ‘Perspectives on Policy Analysis’, PublicAdminis-tration Bulletin 25 (1977): 26�30.

26. Цю відмінність викладено в: Stephen Brooks and Alain�G. Gagnon (eds.),Social Scientists, Policy, and the State (New York: Praeger, 1990).

27. William N. Dunn, ‘Methods of the Second Type: Coping with the Wildernessof Conventional Policy Analysis’, Policy Studies Review 7 (1988): 720�37.

28. Harold D. Lasswell, The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis(College Park: University of Maryland, 1956).

26

29. Harold D. Lasswell, A Pre8View of Policy Sciences (New York: AmericanElsevier, 1971).

30. Garry D. Brewer, The Policy Sciences Emerge: To Nurture and Structure aDiscipline’, Policy Sciences 5 (1974): 239�44.

31. Garry Brewer and Peter DeLeon, The Foundations of Policy Analysis(Homewood: Dorsey, 1983).

32. Charles O. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy (Monterey, CA:Brooks/Cole, 1984).

33. Anderson, Public Policy Making.34. Критичне оцінювання моделі політичного циклу подано в: Hank C. Jenkins�

Smith and Paul A. Sabatier, ‘The Study of the Public Policy Processes’ in PaulA. Sabatier and Hank C. Jenkins�Smith (eds), Policy Change and Learning: AnAdvocacy Coalition Approach (Boulder: Westview, 1993): 1�9.

35. Deborah A. Stone, Policy Paradox and Political Reason (Glenview: Scott,Foresman, 1988); Laurence H. Tribe, ‘Policy Science: Analysis or Ideology?’,Philosophy and Public Affairs 2 (1972): 66�110.

Додаткова літератураCharles W. Anderson, ‘The Place of Principles in Policy Analysis’, American

Political Science Review 73, 3 (1979): 711�23.Peter DeLeon, Advice and Consent: The Development of the Policy Sciences, New

York: Russell Sage Foundation,1988.Hank C. Jenkins�Smith and Paul A. Sabatier, The Study of the Public Policy

Processes’, pp. 1�9 in Paul A. Sabatier and Hank C. Jenkins�Smith (eds.), PolicyChange and Learning: An Advocacy Coalition Approach, Boulder: Westview, 1993.

Harold D. Lasswell, ‘The Policy Orientation’, pp. 3�15 in D. Lerner and H.D.Lasswell (eds), The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method,Stanford: Stanford University Press, 1951.

Theodore J. Lowi, ‘Four Systems of Policy, Politics and Choice’, PublicAdministration Review 32, 4 (1972): 298�310.

Lawrence M. Mead, ‘Policy Studies and Political Science’, Policy Studies Review5, 2 (1985): 319�35.

Deborah A. Stone, Policy Paradox and Political Reason, Glenview: Scott,Foresman, 1988.

Douglas Torgerson, ‘Between Knowledge and Politics: Three Faces Of PolicyAnalysis’, Policy Sciences 19, 1 (1986): 33�59.

Laurence H. Tribe, ‘Policy Science: Analysis or Ideology?’, Philosophy and PublicAffairs 2, 1 (1972): 66�110.

Aaron B. Wildavsky, Speaking Truth to Power: The Art and, Craft of PolicyAnalysis, Boston: Little Brown, 1979.

27

Концептуальні питанняЗгідно з Пітером ДеЛеоном (Peter DeLeon), дослідження політики

має довгу історію, проте коротке минуле. Тобто, політика влади булав центрі уваги багатьох досліджень протягом останнього тисячоліття,проте систематичне її дослідження налічує лише декілька десятиліть1.Дійсно, дослідження творення державної політики ускладнюєтьсяіснуванням різних підходів до цієї проблеми, що походять із різнихакадемічних шкіл. У цьому розділі ми висвітлимо основні економічніта політичні підходи до дослідження державної політики та вкажемона їхні сильні й слабкі сторони, а також підкреслимо, що корисногоможна запозичити з цих підходів до дослідження політики, в той жечас уникаючи зайвої концептуальної та теоретичної складності.

По�перше, існують різні типи або порядки теорії для поясненнярізних речей, і тому нам слід упевнитися, що ми в нашій теоретичнійдискусії порівнюємо співмірні категорії — інакше кажучи, порівнюємояблука з яблуками, а не з апельсинами. По�друге, якщо враховувативсі дрібні відмінності, то існує майже нескінченне число теорій, і аналізїх усіх в одному розділі є неможливим. Тому ми обмежимо нашкритичний розгляд порівнянням декількох яскравих представниківтаких теорій, вибраних на основі базової одиниці аналізу та загальногопідходу до побудови теорії.

Згідно з цими критеріями, існує шість груп теорій. Ці теоріївідрізняються за напрямком логічної побудови — дедуктивним чиіндуктивним, та за об’єктом їхньої уваги — окремі люди, групи чиорганізації. Дедуктивні теорії базуються на відносно малій кількостібазових постулатів, умовно універсальних, які вони використовуютьдля дослідження окремих явищ. З іншого боку, індуктивні теоріїпочинаються зі спостереження за окремими явищами і зі спробививести узагальнення з цих спостережень, які можна було б поєднати

Розділ 2

Підходидо державної політики

28

в спільну теорію. Теорії, що беруть за основу окремих людей, пояснюютьвсі політичні явища на базі інтересів та дій цих людей. Теорії группояснюють це саме на основі взаємодій між суспільними соціальнимигрупами. Врешті, існують теорії, що сконцентровані на організаціях чиінститутах в їхньому поясненні політичних явищ. Представникиосновних типів загальних теорій, класифіковані згідно з базовоюодиницею аналізу та його методом, наведені на рисунку 2.

Рисунок 2.Систематика загальних підходівдо політичних явищ

Метод побудови теорії

дедуктивний індуктивний

Особистість Суспільний вибір Економіка достаткуБазоваодиниця Група Марксизм Плюралізм/ Корпоратизманалізу

Організація Неоінституціоналізм Державництво

Дедуктивні теоріїДедуктивний метод має багато послідовників та слабо відмінних

версій його застосування до конкретних політичних явищ. Проте ваналізі творення державної політики помітні три його загальні підтипи,що різняться базовою одиницею аналізу — суспільний вибір, класовийаналіз та неоінституціоналізм.

Суспільний вибірОдним із підходів до державної політики, що став популярним в

останні роки та використовує в якості базової одиниці аналізу окремихлюдей, є теорія «Суспільного вибору», названа так за інститутомдослідження суспільного вибору (Institute for the Study of PublicChoice) у Політехнічному Університеті Вірґінії (Virginia PolytechnicalUniversity), де працювало багато розробників цього підходу2. Ця теоріяє застосуванням принципів неокласичної економіки до політичноїповедінки. Головним припущенням теорії є те, що суб’єкт політики абоекономіки діє раціонально для збільшення своєї користі (задоволення)і єдиним розумним політичним суб’єктом є окрема особистість. Засловами Джеймса Б’юкенена (James Buchanan), одного з засновниківтеорії та першого з лауреатів Нобелівської премії з економіки, це звучитьтак: «У певному сенсі, весь суспільний вибір або економічну теорію

29

політики можна узагальнити як «відкриття» чи «повторне відкриття»того, що люди збільшують власну раціональну вигоду в усіх виявахїхньої поведінки»3.

Підхід суспільного вибору припускає, що окремий суб’єкт політики(чи то творець політики, чи то виборець) керується власним інтересому виборі напряму дії, який дає йому найбільший зиск4. Це простеприпущення про базис людської поведінки приводить теоретиківсуспільного вибору до набору тверджень, які вони використовують дляпояснення різних аспектів політичних дій та творення державноїполітики. Теорія суспільного вибору застосовувалась у дослідженніповедінки виборців5, взаємин між політичною та економічноюсистемами6, природи індивідуальної та колективної поведінки приприйнятті рішення7, структури та інститутів влади, включаючи бюро�кратію8, законодавчі інститути9, політичні партії10 та конституцію11.

Виборці, як вважається, голосують за партії та кандидатів, якінайкраще будуть слугувати їхнім інтересам. Як видно, політикипостійно змагаються за вибори задля підтримки власних інтересів уприбутках, силі та престижі, що дає їм влада, і пропонують політичнізаходи, які б одержували підтримку виборців. Політичні партіїздебільшого діють подібно до політиків, розроблюючи комплекс приваб�ливих для виборців політичних дій. Власні інтереси посадовцівприводять їх до збільшення бюджетів власних установ, оскільки більшібюджети є джерелом влади, престижу, пошани та більших окладів.Бюрократи легко досягають власних інтересів, тому що, по�перше, вонине мають конкуренції, оскільки є монополістами у своїй царині, та, по�друге, громадяни і виборні посадовці не мають досвіду перевірки їхньоїдіяльності. Пітер Селф (Peter Self) дав таке коротке узагальнення цієїтеорії:

Згідно з цим підходом, виборців можна уподібнити до споживачів;групи тиску можна розглядати як асоціації політичних споживачів абоінколи як кооперативи; політичні партії стають підприємцями, щопропонують конкурентноспроможні пакети послуг та податків в обмінна голоси виборців; політична пропаганда стає адекватною комерційнійрекламі; а урядові служби є державними підприємствами, що залежатьвід отримання чи залучення адекватної політичної підтримки дляпокриття власних витрат12.

Стосовно ролі виборців, партій, політиків та посадовців концепціясуспільного вибору приходить до висновку, що виборці постійнодомагаються більшої кількості програм від уряду, і обмежені лише своєюготовністю платити податки. А політики, партії та бюрократія готовіробити такі програми через власний інтерес у владі, престижі тапопулярності. Наслідком цього є постійне зростання рівня втручаннядержави в економіку та суспільство, часто в формі «політико�

30

бізнесового циклу». Тобто, демократичні уряди діють у формі постійноївиборчої кампанії, в якій типи прийнятих рішень залежать від виборчогоциклу, тобто популярні рішення приймають до виборів, а непопулярні —після13.

З огляду на це, творення державної політики є просто поступовимрозширенням державного постачання товарів та послуг для населення.Загальним висновком теоретиків суспільного вибору є те, що існуєпотреба у розвитку інститутів, які б стримували такий тип збільшеннявигоди, що служить інтересам певних осіб, проте несприятливовпливає на суспільство. Згідно з Б’юкененом, теорія суспільноговибору не веде до висновку, що всі колективні дії, всі дії влади,обов’язково небажані. Натомість вона веде до висновку, що, оскількилюди намагаються збільшити власну вигоду, слід розробити такіінститути, щоб поведінка особистості ставала інтересом групи, малоїчи великої, місцевої чи національної. Тому завданням є встановленняабо перебудова такого політичного порядку, в якому замість поведінкиза власним інтересом учасників були б дії задля суспільного блага,тобто щоб вона була якомога ближчою до такої, яку описав Адам Сміт(Adam Smith) по відношенню до економічного порядку14.

З огляду на це, механізм збільшення вигоди, який у економіцісприяє загальному благу, на політичній арені набуває явно шкідливоїформи. Це приводить теоретиків суспільного вибору до відкиданнябільшості аналізів політики та порад економістів, які мають оптиміс�тичніший погляд на діяльність інститутів влади15. Вони намагаютьсядовести, що втручання влади в справи суспільства мають обмежуватисьпідтримкою ринку шляхом підсилення та створення майнових прав,де вони є слабкими або відсутні, щоб ринкові сили могли працювати,та розміщенням ресурсів із вигодою для всього суспільства.

Простота і логічна елегантність теорії, вкупі з вражаючимиматематичними таблицями, притаманними дослідженням в рамках цієїтеорії, маскують її вади16. По�перше, теорія є спрощенням, яке невідповідає емпіричній реальності. Велика кількість політичних заходіввживаються з символічних або ритуальних причин. Вважати такізаходи цілеспрямованою поведінкою для збільшення вигоди означаєнедооцінювати складність процесів, що супроводжують твореннядержавної політики. По�друге, через надмірне спрощення предметуобговорення теорія слабо здатна щось передбачувати. Відсутніпрактичні докази її передбачення, що функції інститутів влади будутьневпинно рости завдяки змагальній динаміці демократії. У будь�якомуразі, останнім часом у більшості індустріальних держав витрати урядівбули скорочені або, принаймні, не росли: як і чому це відбувається, неможна пояснити в рамках аналізу з теорії суспільного вибору17. По�третє, і знову через невірний практичний аспект, теорія уявляєпартійну політику як таку, де змагання завжди відбувається між двома

31

партіями, що дозволяє виборцям вибирати між двома чітко визначе�ними альтернативами. В реальному житті велика кількість демократійє багатопартійними системами, в яких партії мусять створюватизаконодавчі коаліції, практика, яка не дозволяє двозначності виборудля виборців, оскільки виборчі обіцянки можуть бути відкинуті череззаконодавчі погодження після виборів. Четверте, теорія майже нічогоне каже про творення політики в недемократичних системах, в якихвідсутні вільні вибори, тобто центральне припущення моделі. П’яте,теорія, попри претензії на інституційні плани, нехтує або недооцінюєвплив інституційних чинників на оформлення інтересів учасниківполітики. Хоча останнім часом деякі з теоретиків суспільного виборувизнають обмежуючий ефект інститутів на поведінку особистості18,більшість вважає самі інститути змінними залежно від уподобаньособистостей. Теоретики в цій традиції не бажають повністю визнатидовговічність інститутів та їхній наскрізний вплив на державнуполітику. Шосте, попри те, що теоретики суспільного вибору наполег�ливо твердять, що їхня теорія є «позитивною», «вільною від оціночнихсуджень», вона все ж явно нормативна та намагається сприяти певномубаченню ортодоксального лібералізму (що також називаєтьсянеоконсерватизмом або неолібералізмом), який якомога сильнішесприяє ринку та суворо обмежує рамки діяльності інститутів влади.

Класові теоріїКласові теорії є великою групою теорій, які погоджуються у

первинності колективного організму у своєму аналізі, проте, на відмінувід індуктивних теорій, намагаються визначити свою базову одиницюаналізу на «об’єктивній» основі. Тобто, класові теорії приписуютьчленство у групі на основі певних помітних характеристик окремихлюдей, незалежно від того, чи ототожнюють себе з цією групою самілюди. Належність до певного класу визначається наявністю чивідсутністю певних характеристик, здебільшого (проте, не завжди)пов’язаних з економікою. Згідно зі Станіславом Осовскі (StanislawOssowski), «класом» називається: «Група, що вирізняється певнимчином всередині більш місткої категорії, такої як категорія суспільнихгруп зі спільним економічним інтересом або категорія груп, члени якихмають ідентичні в певному сенсі економічні умови»19. Хоча існуєдекілька типів класового аналізу20, ми сконцентруємося на його«марксистському» різновиді, який, безумовно, найбільш відомий татеоретично розроблений.

У роботах Карла Маркса (Karl Marx) можна знайти декілька різнихвизначень класу, проте наведене у Маніфесті Комуністичної партії єнайбільш відомим. Маркс доводить, що кожне суспільство маєдвополюсну класову структуру з двома класами, що змагаються заполітичну та економічну владу. В його матеріалістичній концепції

32

історії людське суспільство пройшло через ряд чітких стадій («способіввиробництва»), кожна з яких має притаманний їй набір технологічнихумов виробництва («засобів виробництва») та спосіб, у який різніучасники процесу виробництва пов’язані між собою («класоваструктура» або «виробничі відносини»)21. Кожен спосіб виробництватягне за собою певну класову систему, яка врешті�решт визначаєтьсяправом власності (або його відсутністю) на засоби виробництва.

За логікою цієї моделі, кожен спосіб виробництва розвиваєдвополюсну класову систему, яка складається з тих, хто володіє засо�бами виробництва, та тих, хто мусить працювати на власників, і взає�мини між цими двома групами є спадково конфліктними. Рабиборолися з рабовласниками в античному суспільстві; кріпаки боролисяз землевласниками у феодальному суспільстві; а робітники борютьсяіз власниками в капіталістичному суспільстві. Тривала класоваборотьба приводить до остаточного руйнування способу виробництвата його заміни іншим, який також замінюється іншою системою. Протена практиці Маркс очікував, що двополюсна класова системазустрічатиметься лише впродовж короткого часу наприкінці існуванняспособу виробництва, хоча можна було б прослідкувати її поступовуеволюцію в часі, поки спосіб виробництва назріває та розвивається. Вінший момент часу спосіб виробництва має складнішу класовуструктуру, в якій можуть існувати численні класи22. Термін, яким частокористуються для охоплення всієї складності багатокласовогосуспільства — «соціальна формація»23.

Класові теорії пояснюють державну політику в капіталістичномусуспільстві як таку, що відображає інтереси класу капіталістів.Домінування капіталістів у базисі, тобто в економіці, дозволяє їмконтролювати державу, що вони й роблять. В дійсності, згідно зМарксом, держава є просто інструментом у руках капіталістів, яківикористовують її з метою збереження капіталістичної системи ізростання прибутків («додаткової вартості»), обов’язково за рахунокпростих працівників.

Фіксований його дедуктивною природою, аналіз державноїполітики з марксистської точки зору звичайно набирає форми показу,як певні політичні дії слугують інтересам капіталу, що приймається задоказ того, що капітал використовує державу для сприяння своїмінтересам (що описується як інструментальний погляд на державу вмарксистській літературі). Така інструментальна лінія аналізу єпроблематичною з двох причин. По�перше, навіть якщо відповідаєдійсності те, що політика слугує інтересам капіталу, не можна робитивисновок ipso facto, що політика відбувається за наказом капіталу. Длятого, щоб це довести, треба показати, що капіталісти дають інструкції,які правильно виконуються державними посадовцями. По�друге, щобільш важливо, цей підхід не може пояснити політику, яка проводиться

33

всупереч опозиції капіталістів. У більшості капіталістичних держав,наприклад, велика кількість капіталістів сильно противилисяприйняттю політики соціального забезпечення, що не може бутипояснене з цієї точки зору. Визнання цієї теоретичної проблеми привелодо переоцінки ролі держави в марксистській теорії24.

Для опису проведення державою політичних дій, яким капіталпротивиться, неомарксисти розробили поняття «відносної автономії»держави. Хоча багато з неомарксистів дотримувалися цього перео�смислення, найбільш відомим був погляд, запропонований на початку1970�х Нікосом Пуланцасом (Nicos Poulantzas)25. Він доводить, щоконфлікти між різними частинами капіталу та існування бюрократії, вякій працюють люди з некапіталістичних класів, надає державі певногорівня автономії від капіталу. Ця автономія, в свою чергу, дозволяєдержаві вживати заходів, сприятливих для нижчих класів, якщо, яквиявляється, вони є політично неминучими чи необхідними дляпідтримки довгочасних інтересів капіталу в соціальній стабільності.

Хоча такі заходи можуть несприятливо вплинути на короткочасніінтереси капіталу, і він навіть може сильно їм противитися, вони завждиє у його довготривалих інтересах. Адже структура капіталізму вимагає,щоб для його виживання певні значні функції виконувалися державою.Такі функції включають підтримку права власності, збереження мирута порядку і підтримку умов, сприятливих для тривалого накопиченняприбутку. В таких «структурних» версіях неомарксизму творенняполітики все одно розглядається як обслуговування інтересів капіталу,проте не в тому інструментальному сенсі, як це трактувалосяпочатковим марксизмом.

Хоча ця структурна форма неомарксизму є значним поступом упорівнянні з ранніми класовими теоріями держави та її політики,впевненість неомарксизму у функціональному детермінізмі — щодержава виконує функції, необхідні для увіковічення капіталізму —викликало його критику за надмірне спрощення26. Твердження, щобудь�які дії держави, a priori є в рамках довготривалих інтересів капіталу,є занадто дедуктивним. За однакових обставин різні капіталістичнідержави вживали різних заходів, що свідчить про існування іншихчинників, ніж функціональні імперативи, які визначають дії держави.

Для подолання проблеми, вказаної критиками, деякі неомарксистивідкрито визнають важливість політичних чинників у визначенніполітичних дій, хоча вони все ще твердо дотримуються основмарксистського класового аналізу. Спеціально наголошується, щоключовим чинником в оформленні державної політики є роль партійробітничого класу, які працюють через звичайні політичні канали тапрофспілки. Поява держав загального добробуту, наприклад,пояснюється не як пряма відповідь потребам капіталу, а як наслідокполітичного тиску з боку робітничого класу27. При цьому структурні

34

імперативи капіталізму не ігноруються, оскільки вони накладаютьобмеження на дії держави у відповідь на вимоги робітничого класу.Держава загального достатку, створена капіталістичними державамиу відповідь на вимоги робітничого класу, діє так, щоб не підірватифундаментальні права власності чи прибутки. Це, безумовно,найскладніший приклад класового аналізу творення державноїполітики.

Однак, у класовому аналізі все ще наявні серйозні проблеми. Першаз них — складність визначення: що є класом, а що ним не є28. Марксистиінколи оперують категоріями буржуазії та пролетаріату, що є цілкомзрозумілим, проте вони також посилаються на такі групи як дрібнабуржуазія, національна та міжнародна частина буржуазії, продуктивната непродуктивна праця, тобто на категорії, які концептуально неточні.Визнання неомарксистами важливості проміжних класів міжкапіталістами та робітниками є безсумнівним покращенням, проте вонотакож ускладнює класовий аналіз. З огляду на це, капіталістичнийспосіб виробництва не утворює двополюсної класової структури, як цепередбачав Маркс. Замість цього він сприяє появі середнього класуміж буржуазією та пролетаріатом та ряду груп поза товарнимвиробництвом, які більше не покладаються на ринок праці для своїхприбутків, і через це їхня політика не пов’язана з матеріальними умовамивиробництва. Безперечне членство в цих групах заперечується, протеперша з них включає принаймні стару дрібну буржуазію, а такожелементи «нової» дрібної буржуазії у вигляді керівних, а також науковихі технологічних працівників29. Остання група включає студентів,пенсіонерів, інвалідів та тих, хто покладається на соціальнезабезпечення чи на виплати допомоги з безробіття30. З огляду на це, доаналізу соціальних зв’язків слід залучити політичні та ідеологічнічинники, уникаючи тенденції до згортання політичного життя доекономічного «базису»31. Хоча така концептуалізація є набагато кращоюза запропоновану Марксом просту двополюсність, вона загрожуєпідірвати саме визначення класу, на якому будується марксистськатеорія.

Другою проблемою марксистського класового аналізу є питаннявідносин між соціальною «надбудовою» та економічним «базисом». Ізтрадиційного марксистського погляду, спосіб виробництва та пов’язаніз ним виробничі відносини складають базову структуру, яка формуєнадбудову, складовими якої є держава, закон та ідеологія. Проте такаконцептуалізація є проблематичною, оскільки держава, наприклад,відіграє вирішальну роль в організації економіки і формуванні способувиробництва32. Прикладом цього є Канада, яка у дев’ятнадцятомустолітті підтримала сектор видобутку природних ресурсів, чимзахистила неефективне власне виробництво, яке не могло конкуруватиз імпортованими товарами. Це справило вирішальний вплив на

35

структуру економіки держави та на класові відносини і продовжуєформувати інтереси різних класів та викликані ними політичні дії.Подібно до цього, розповсюдження кейнсіанської політики у 1950�і та1960�і роки та політики, що підтримувала приватизацію у 1980�і, неможе бути зрозумілим без посилання на ідеологічні чинники, які зовсімне прослідковуються в рамках способу виробництва та класовихконфліктів. Тому деякі з неомарксистів мусили визнати значнуавтономію інших сфер соціального життя, доводячи в той же час, щоне слід забувати про зв’язки з матеріальним базисом33.

Врешті, всупереч спробам уникнути цього, проблема економічногодетермінізму продовжує тиснути на теорію34. Немає значення, як сильнонеомарксисти намагаються здолати проблему, розробляючи такіконцепції, як «відносна автономія держави» чи «ідеологічна гегемонія»для врахування неекономічних чинників, та вони не можуть уникнутизгортання соціальних і політичних явищ до економічного базису. Цевідбувається через природу теорії (фундаментальна одиниця аналізу вякій є здебільшого «клас»), що базується на економіці. Для того, щобзалишатися марксистською, жодна теорія не може повністю обходитисябез цих припущень, навіть якщо вона визнає, що на творців політикивпливають інші чинники, ніж економічні імперативи.

Проблеми марксистського аналізу привели кількох нових теоре�тиків до відкидання концепції класового аналізу, економічного детер�мінізму і використання його як просто «посилання на предмет(онтологія), а не як метод (епістемологія)». Як доводили Ґолдторп (Gold�thorpe) та Маршал (Marshall):

В центрі уваги класового аналізу, в нашому сенсі, є дослідження відносинміж класовими структурами, класовою мобільністю, класовою нерівністю,класовими діями... Якщо зрозуміти його таким чином, класовий аналіз неприводить до виконання будь�якої класової теорії, а лише до дослідницькоїпрограми,.. в рамках якої можуть формулюватися різні, в дійсностісуперечливі теорії, оцінені на основі їхнього евристичного та поясню�вального виконання35.

У такому підході «не залучено жодного припущення про перевагукласу». Отже, хоча класи і вважаються одиницями для аналізу, жоднихa priori тверджень щодо їхньої поведінки не робиться. Проте такаконцепція дуже далеко відійшла від основ, які звичайно визнаютьсякласовою теорією.

НеоінституціоналізмТретій дедуктивний підхід визнає обмеженість теорій, що базуються

на особистостях та групах у поясненні політичних явищ. Щобвідрізнити цей підхід від попередніх історико�правових досліджень, якіпросто описували політичні інститути, його назвали «неоінституціо�

36

налізмом»36. Він виник із висловленого сумніву щодо здатностііснуючих дедуктивних теорій вирішити питання, чому політичні,економічні та соціальні інститути, такі як інституції влади, компанії,церкви, існують взагалі37.

Неоінституціоналізм (також знаний як нова економіка органі�зацій38) визнає вирішальну роль інститутів у політичному житті ідоводить, що вони існують у суспільстві для здолання перешкод вобміні інформації в суспільних організаціях. Базова одиниця для аналізув цій теорії пов’язана зі «згодою» між особами в рамках інституту39.Інститути різних типів важливі до тої міри, до якої вони збільшуютьчи зменшують вартість згод. З огляду на це, інститути є «продуктомлюдського замислу, наслідком чи навмисною дією інструментальноорієнтованих осіб»40.

За тлумаченнями неоінституціоналізму, є два типи суспільнихорганізацій, що ефективно зменшують вартість, — ринок та ієрархія,або «бюрократія». У формі ринку вартість задоволення інформаційнихта інших потреб великою мірою розподіляється назовні, оскількичисленні виробники та споживачі розділяють затрати на отриманнята розповсюдження інформації та інших товарів і послуг. У бюрокра�тичній ієрархії вона споживається всередині, як це відбувається,наприклад, у більшості сучасних корпорацій та бюрократій41.

У політичній царині, з точки зору неоінституціоналізму, інститутиє важливими, оскільки вони «призначають та узаконюють політичнихсуб’єктів та дають їм послідовні правила поведінки, розумінняреального стану справ, стандарти оцінювання, емоційні зв’язки йталанти і, таким чином, здатність до цілеспрямованих дій»42. Хочанеоінституціоналізм визнає роль окремих осіб та груп у процесіполітики, преференції та спроможність політики звичайно сприй�маються в контексті суспільства, в якому діє держава43.

Цікаве визначення інститутів у варіанті неоінституціоналізму,натхненого наукою про політику, було зроблено Робертом Кіогейном(Robert Keohane), який описав їх як «постійні та пов’язані набориправил (формальних чи неформальних), що визначають поведінковіролі, обмежують діяльність та оформлюють очікування»44. Отже,інститути не тільки збільшують чи зменшують вартість згоди, а такожформують переваги і ступінь, до якого вони можуть реалізуватися. Усвоїй важливій роботі Пітер Гол (Peter Hall) описує «інституціо�налістський» аналіз як такий, що «наголошує на відносинах міжінститутами, як формальних, так і традиційних, які зв’язують разомкомпоненти держави і структурують їхнє відношення до суспільства»45.Він уточнює:

Концепція інститутів... належить до формальних правил, процедурпогодження та стандартної практики роботи, що структурує взаємини

37

між окремими особами в різних підрозділах державного управління таекономіки. Як такі, вони мають більш формальний статус, ніж культурнінорми, які не неодмінно виникають з правового, на противагу дотрадиційного, положення. Повсюди наголошується на відносномухарактері інститутів; інакше кажучи, на методі, яким вони структуруютьвзаємодію між окремими особами. В цьому сенсі наголошується саме наорганізаційних якостях інститутів.

Згідно з Джеймсом Марчем (James March) та Юханом Олсеном(Johan Olsen), неоінституціоналізм наголошує на автономностіполітичних інститутів від суспільства, в якому вони існують;організації владних інститутів та їхньому впливі на дії держави;правилах, нормах та символах керівної політичної поведінки;унікальній моделі історичного розвитку та обмеженнях, які вонанакладає на майбутній вибір. Ці ідеї

... Переносять наголос із залежності державного устрою від суспільства навзаємозалежність між автономними соціальними та політичнимиінститутами; вони переносять наголос з простої первинності мікропроцесівта ефективної історії на відносно складні процеси та історичну неефектив�ність; вони переносять наголос з метафор про вибір та розподіл наслідківна іншу логіку дій і певність у значенні символічних дій46.

Стівен Краснер (Stephen Krasner) узагальнив точку зору неоінсти�туціоналізму у творенні політики таким чином:

Точка зору інституціоналізму розглядає тривалі структури інститутів якбудівельні блоки суспільного та політичного життя. Переваги, спромож�ності та самовизначення окремих осіб обумовлюються цими інститу�ційними структурами. Історичний розвиток залежить від шляху; якщозроблено певний вибір, він обмежуватиме майбутні можливості. Набіральтернатив, доступних творцям політики в будь�який проміжок часу, єфункцією інституційних можливостей, встановлених в якийсь попереднійперіод, можливо, у відповідь на різноманітний тиск ззовні47.

Це твердження не каже, що інститути спричинюють дії. Вонипросто впливають на дії, формуючи пояснення проблеми та можливіїї вирішення і обмежуючи вибір останніх, а також на метод та ступінь,до якого вони можуть бути втілені. Хоча окремі особи, групи, класи тадержави мають свої власні інтереси, вони досягають їх у контекстііснуючих формальних організацій, правил та норм, які формуютьочікування та впливають на можливість реалізації.

Неоінституціоналізм скеровує увагу на ряд міжнародних тавнутрішніх чинників, які можуть бути важливими для поясненняполітичних дій без попереднього припущення, що один із факторів єважливішим. Це має встановлюватися у практичних дослідженнях48.

38

У цьому полягає головна привабливість теорії. Проте її головноюпроблемою є нездатність надати правдоподібне зв’язне поясненняпоходженню інститутів без звернення до функціоналізму49. Більше того,хоча цей метод прекрасно обумовлює обмеження, що накладаються натворців політики, він дуже мало каже про те, що змушує творцівполітики рухатися в певному напрямку. Тобто, метод є обмеженим танечітким у застосуванні до творення державної політики.

Індуктивні теоріїНа відміну від дедуктивних теорій, які намагаються застосувати

універсальні принципи до дослідження політичних явищ, індуктивнітеорії побудовані не «згори вниз», а «знизу вгору». Тобто, вонизалежать від накопичення великої кількості емпіричних дослідженьбудь�яких явищ для своїх вихідних даних, з яких вони намагаютьсясинтезувати узагальнюючі судження. За самою своєю природою цітеорії менш елегантні та згруповані, ніж дедуктивні теорії; часто вонине мають цілком об’єднаного чи уніфікованого набору теоретичнихсуджень, які можна застосувати до випадку, що розглядається, протевони, за визначенням, завжди «розбудовуються».

Подібно до дедуктивних теорій, існує декілька підтипів індуктив�них політичних теорій. І їх також можна розрізнити за тим, чи вонифокусуються на окремих особах, групах або інститутах у своїх спробахпояснити політичний світ та творення державної політики.

Економіка достаткуЕкономіка достатку, ймовірно, є найширше вживаним підходом до

дослідження державної політики. В дійсності більшість із того, що влітературі називають аналізом політики, використовує економікудостатку, хоча про це лише зрідка кажуть прямо. Цей підхід базуєтьсяна ідеї, що через ринкові механізми для вироблення найбільшсоціального рішення слід покладатися на індивідуумів. Економікадостатку визнає, проте, що ринки не можуть завжди ефективнорозподіляти ресурси, або, іншими словами, не можуть збирати воєдиноіндивідуальну поведінку для підвищення вигоди для оптимізаціїзагального соціального достатку. В таких випадках, які називаютьсянеспроможністю ринку, економісти цього напрямку стверджують, щополітичні інститути можуть діяти для доповнення чи заміщенняринків. Вперше основи економіки достатку були розроблені в працяхбританського економіста Альфреда Піґу (Alfred Pigou)50. Хоча сам вінлише визначив приклади неспроможності ринку, пов’язані знамаганням деяких галузей виробити монополію, та нездатності якспоживачів, так і інвесторів отримати інформацію, необхідну дляприйняття рішення, наступні аналітики підтвердили існуванняширшого кола таких неспроможностей ринку51, які включають,принаймні, такі:

39

• Природна монополія, яка належить до певних галузей промис�ловості з великою потребою в капіталовкладеннях, має насті�льки неспівмірну віддачу, що це веде до підтримки однієї фірмив порівнянні з конкурентними. В таких видах діяльності, яктелекомунікація, електромережі та залізниці, компанія, якійпершій вдалося створити необхідну інфраструктуру, має, завідсутності контролю, виграш у ціні, що робить конкуренцію збоку інших фірм складною. В разі браку такої конкуренції втратзазнає економічний добробут суспільства.

• Неповна інформація стосується тих випадків, коли споживач чиінвестор не мають достатньої інформації для прийняттяраціонального рішення. Наприклад, фармацевтичні компанії немають стимулу повідомляти про шкідливі побічні ефекти своїхліків, причому споживач не має можливості експертизи дляоцінки таких продуктів. В такому разі може бути прийнятерішення, що не слугує суспільству в цілому.

• Вважається, що ринок провалюється в разі впливів ззовні. Цетакі ситуації, в яких витрати на виробництво продукції несутьне виробники («засвоюють»), а інші люди поза процесомвиробництва. Найчастіше наводиться приклад такого впливу,коли вартість забруднення середовища, через намаганнякомпанії знизити витрати та збільшити прибутки, накладаєтьсяна суспільство в цілому.

• Трагедія спільнот — це провал ринку при нерегульованомувикористанні багатств у спільній власності, таких, як рибнізапаси, пасовиська, ліси або нафтові родовища. За цих обставинокремі користувачі часто отримують вигоду через короткочаснезбільшення використання цих багатств, хоча всі користувачібудуть довгий час зазнавати втрат через скорочення такихресурсів.

• Руйнівна конкуренція — дискусійний провал ринку, колиагресивна конкуренція між фірмами має негативний побічнийвплив на робітників та суспільство52. Доведено, що така над�мірна конкуренція може знизити розмір прибутків і приводитидо зайвого зменшення зарплат і погіршення умов життя та ро�боти, що негативно впливає на загальний достаток суспільства.

Перераховані випадки є основними типами провалу ринку; деякідослідники намагаються розширити цей перелік, включаючи в цюсхему інші типи. Наприклад, як стверджує багато дослідників, освіта,промислові дослідження та розробки, мистецтво і культура, соціальниймир та стабільність є прикладами діяльності з «позитивниминаслідком», які ринок, попри соціальні потреби, не забезпечує дос�татньою мірою, що вказує на існування провалу ринку.

40

Хоча точні стан та причини провалу ринку є спірними і великоюмірою виведені індуктивно, економісти достатку на базі цієї теоріїрозробили теорію творення державної політики. Вони стверджують,що інститути влади відповідають за виправлення провалів ринку,оскільки оптимальний суспільний наслідок не може бути наслідкомнекоординованого індивідуального прийняття рішення. З огляду наце, інститути влади, які стикаються з вимогами дій, мають у першучергу визначити, чи породжує провал ринку соціальні проблеми; і лишеза ствердної відповіді втручатися для виправлення проблеми53.

Якщо ясно, що проблема потребує втручання інститутів влади, клю�чове питання економістів достатку — знайти найбільш ефективний,тобто найдешевший, шлях до цього. Методом для його визначення єаналіз видатків та прибутків. Тобто, треба знайти шлях отриманнятого самого результату за менших затрат або більшого результату затих самих затрат54. Проведення аналізу включає оцінювання всіхальтернатив та їх наслідків, видатків та прибутків у грошовому вимірі,з наступним вибором альтернативи, що збільшує прибутки при меншихвидатках. Затрати та прибутки у такому методі аналізу визначаютьсятак:

1. Переведення всіх негативних та позитивних наслідків втіленняальтернативи у грошовий вираз.

2. Оцінювання ймовірності події.3. Оцінювання затрат та прибутків для суспільства, якщо подія

відбулася.4. Розрахунок очікуваних втрат чи прибутків щодо кожного

наслідку помноженням (2) та (3).5. Приведення показників різних років, коли відбувалася подія,

до поточного року для отримання теперішньої вартості55.

Аналіз витрат�прибутків — це, по суті, метод для того, щоб ринковірішення влади були якомога ближчими до цілей нагромадження засобів.Це — «спроба використати економічний метод замість формальноїринкової угоди або встановлення ціни для Парето�оптимальноїальтернативи політики»56. Критерій оптимальності за Парето (ParetoOptimality) вимагає, щоб існувала можливість покращення принаймнідля однієї людини без погіршення ситуації для всіх інших. Хочаоптимальності за Парето можна досягти на конкурентному ринку (хочаце є спірним твердженням), її неможливо використовувати на аренідержавної політики, оскільки всі дії влади роблять комусь краще зарахунок інших. Соціальне забезпечення для бідних, що фінансується зприбуткового податку, робить гірше багатим, і таким чином не єоптимальним за Парето; так само, ув’язнення злочинців наноситьшкоду самим злочинцям.

41

Складності з принципом оптимальності за Парето привели до того,що в сучасній економіці достатку його замінили так званим критеріємКалдора (Kaldor criterion), який вимагає, що слід вибирати тільки такіальтернативи політики, які мають перевищення прибутків надвитратами. За цим критерієм можна вибрати політику, яка припускаєпевні втрати, оскільки загальні прибутки перевищують суму втрат.Аналіз витрат�прибутків використовується для знаходження асигну�вання, ефективного за Калдором (Kaldor8efficient), при цьому прий�мається для втілення альтернатива, яка має найвище співвідношенняприбутків до витрат.

Незважаючи на переваги, аналіз витрат�прибутків часто є пробле�матичним. Попри численні спроби вдосконалити модель, немазагальноприйнятого методу грошової оцінки багатьох нематеріальнихвитрат та наслідків57. Наприклад, неможливо розрахувати витратипрограм соціального забезпечення через вплив на стимулювання дороботи отримувачів допомоги чи через прибутки, виражені всоціальному мирі й толерантності, які вони підтримують. Більше того,витрати та прибутки багатьох політичних дій часто розподіленінерівномірно, тому що хтось платить більше, ніж інші, тоді як хтосьотримує більше, ніж інші. Часто виникає серйозна проблема згрупуванням та сумуванням різних компонентів альтернативи. Так,будівництво нового аеропорту включає неспівмірні проблеми, такі якзростання шуму для мешканців довколишніх територій, зменшеннячасу подорожі для одних та зростання для інших, збільшеннязабруднення, позитивний вплив на робочі місця та заощадження і такеінше. Все це по�різному впливає на частини суспільства, тому потребуєокремого аналізу, хоча загальноприйнятий метод для цього відсутній58.Спроби покращення методу витрати�прибутки продовжуються; таксамо, як і його критика.

Остання критика економіки достатку доводила, що провали ринкув дійсності є лише однією з сторін рівноваги, та існує також іншехарактерне обмеження — «провали влади» — для здатності інститутіввлади виправляти провали ринку. Вони постулюють декількаспецифічних випадків, у яких держава не може покращити ринок поприпровали останнього59. Найчастіше згадують такі провали інститутіввлади:

• Організаційна заміна — ситуація, коли адміністративнаінституція, яка має виробляти певні товари чи послуги, замінюєдержавні інтереси своїми «приватними» чи «організаційними»інтересами — це деякими дослідниками розглядається як провалвлади. Такі дії можуть бути скеровані на збільшення бюджету,могутності або інших цінностей цієї організації. За такихобставин дії інститутів влади з виправлення провалу ринкуможуть просто збільшити його неефективність.

42

• Зростання витрат. Через припущене розділення між прибут�ками та витратами влади це часто згадується як інший типпровалу влади. Інститути влади отримують прибутки з податківі з загальних джерел, проте мають власні програми витрат.Стверджується, що без методу прирівнювання витрат прибут�кам інститути влади часто не здатні контролювати витрати.

• Третім типом такого провалу є випадки Вторинних зовнішніхефектів (Derived Externalities). Стверджується, що дії інститутіввлади мають великий вплив на суспільство та економіку,внаслідок якого спостерігається виключення життєздатних рин�кових товарів та послуг, тобто негативний вплив на загальнийрівень соціального достатку60.

Основним висновком цих досліджень є те, що інститути влади нетільки повинні детально досліджувати провали ринку, а й оцінювативласну здатність виправити такі провали ще до спроби це зробити61.

Тривала критика привела багатьох економістів достатку до спробирозробки нової концепції поняття про провал ринку. Для полегшеннявизначення можливої ролі інститутів влади і ринків була розробленасистематика товарів та послуг. За цією систематикою всі товари тапослуги в суспільстві розподіляються на чотири типи згідно зкритеріями виключності та вичерпності, тобто, чи товар або послугаслугують виключно одному споживачеві та чи повністю вониспоживаються після економічної трансакції. Ці критерії дають чотиритипи товарів та послуг, які наведені на рисунку 3.

Рисунок 3.Загальна систематика товарівта послуг

ВичерпністьВисока Низька

ВиключністьВисока Приватні товари Платні товари

Низька Товари зі спільного джерела Суспільні товари

ДЖЕРЕЛО: Адаптовано з: E.S. Savas, Alternatives for Delivering Public Services: TowardImproved Performance. Boulder: Westview, 1977.

У цьому представленні чисто приватні товари становлять більшучастину товарів та послуг, що виробляються у суспільстві. Це такі

43

товари та послуги, як харчові продукти та перукарні, які можнавідокремити для продажу, і після споживання вони більше не існують.На другому крайньому боці є суспільні товари та послуги, які не можнарозділити по частинах, та вони можуть споживатися без зменшеннякількості наявного товару. Між цими двома класами знаходятьсяплатні товари та товари зі спільного джерела. Перші з них включаютьнапівсуспільні продукти, такі, як мости та автостради, які не змен�шують якості після використання, проте використання яких можливеза плату. За користування товарами зі спільного джерела, такими, якриба в океані, неможливо безпосередньо знімати плату з окремихкористувачів, проте їхня кількість зменшується при використанні.

Згідно з принципами економіки достатку, інститути влади не маютьвтручатися у взаємини та діяльність, пов’язані з приватними товарамита послугами. Вони мають просто підтримувати фундаментальні прававласності та запобігати кримінальним діям (таким, як крадіжки), щопідривають такий тип взаємин. Суспільні товари, проте, маютьнадаватися інститутами влади, оскільки ринок не надає товарів, за якіне можна отримати прибуток. Також не можна вважати платні товарисуспільними, за їх використання треба знімати плату. Наприклад,плату за будівництво та ремонт доріг треба стягувати не з усіх плат�ників податків з наступним «безоплатним» їх користуванням (роблячицей товар суспільним), а з користувачів цих доріг та мостів. Щостосується товарів зі спільного джерела, інститути влади мають встано�вити режим власності через ліцензування для запобігання їх збід�ненню62. В якості прикладу такого принципу часто згадують продажриболовних квот через відкриті аукціони, який дає «право» на певнукількість.

Проте головна проблема всіх цих концепцій державної політики,запропонованих економістами добробуту, не пов’язана ні з поняттямзагальних типів наявних у суспільстві товарів та послуг, ні з чіткістютеоретичних припущень. Проблемою є те, що теоретики цього підходуне визнають, що держава майже ніколи не робить свою політикунастільки механічно, як припускається теорією. Навіть якщо можнавизначити найрезультативнішу та найефективнішу політичну дію, щозробити складно з огляду на обмеження, притаманні суспільнимнаукам, дійсний вибір є політичним, пов’язаним із політичнимиінститутами, зроблений політичними суб’єктами, часто у відповідь наполітичний тиск. Як такий, технічний аналіз, розроблений економіс�тами достатку часто є просто додатковим політичним джерелом, щовикористовується прибічниками однієї з альтернатив дій або бездіяль�ності інститутів влади для підтримки своїх вимог63. Лише за дужеспецифічних обставин, коли економісти достатку стають творцямиполітики — як часом буває в деяких державах та деяких секторах, таких,як податки та фінансове керування — можна очікувати політичних

44

рішень, зроблених лише за критеріями зростання достатку, визначе�ними економістами достатку64. Через нехтування політичними чин�никами критики економіки достатку описують її як «міф, теоретичнуілюзію»65, що породжує неправильне і наївне бачення процесу полі�тики»66.

Плюралізм та корпоратизмУ центрі уваги інших індуктивних підходів до творення політики є

групи, а не окремі особистості. Найвідомішими з них є «плюралізм»,який зародився у Сполучених Штатах і продовжує бути домінуючоюбазою американської політології, та «корпоратизм», теорія груп,розроблена в Європі.

Хоча докази плюралістичної думки можна знайти в працях одногоз «батьків�заcновників» Сполучених Штатів Джеймса Медисона(James Madison)67 і французького дослідника Америки початку дев’ят�надцятого століття Алексіса де Токвіля (Alexis de Tocqueville)68,доктрина вперше була висловлена в 1908 році Артуром Бентлі (ArthurBentley)69. З того часу теорію було значно модифіковано та уточнено,проте засади, постульовані Бентлі, залишаються незмінними. КрімБентлі слід також згадати таких яскравих представників плюраліс�тичної думки, як Девід Трумен (David Truman), Роберт Даль (RobertDahl) та Нельсон Полсбі (Nelson Polsby)70.

Плюралізм базується на припущенні первинності інтересів груп уполітичному процесі. У своїй книзі Процес влади Бентлі стверджував,що «суспільство саме по собі є нічим іншим, як комплексом груп, щойого складають». Різні інтереси, що існують у суспільстві, знайшлисвоє конкретне виявлення у різних групах, які складаються з людей ізподібними інтересами71. Трумен модифікував уявлення Бентлі прооднозначне співвідношення між інтересами та групами і стверджував,що насправді існують два типи інтересів — приховані та явні, — якіприводять до створення двох типів груп — потенційних та організо�ваних72. Для Трумена приховані інтереси в процесі появи зумовлюютьутворення потенційних груп, які з часом приходять до утворенняорганізованих груп.

Групи, за теорією плюралізму, не тільки численні та вільносформовані, вони також характеризуються перекриванням членства йвідсутністю монополії на представництво. Ті самі особи зі своїмирізними інтересами можуть належати до ряду груп; наприклад, людинаможе бути одночасно членом Асоціації споживачів Канади таКанадської медичної спілки. Перекривання членства, як кажуть, єключовим механізмом замирення конфліктів і підтримки співпраці міжгрупами. Крім того, однакові інтереси можуть представлятися більшніж однією групою73. Так, екологічні проблеми підтримуються великоюкількістю груп у кожній індустріалізованій державі. За поглядами

45

плюралістів, політика є процесом, у якому примирюються різнізмагальні інтереси. Таким чином, державна політика є результатомзмагання та співпраці між групами, що намагаються підтриматиінтереси своїх членів74.

На відміну від пояснень у численних коментарях, плюралісти невірять у те, що всі групи є однаково впливовими та мають однаковийдоступ до інститутів влади75. В дійсності вони визнають, що групивідрізняються за їх власними фінансовими чи організаційними (кадри,законність, відданість членів чи внутрішня єдність) ресурсами тадоступом до інститутів влади76. Однак, як зазначив МакЛенан (McLеn�nan), «неможливо читати стандартні роботи без розуміння, що джерелаінформації та засоби передачі політичної інформації відкрито наявнідля всіх громадян, які групуються, утворюючи набір центрів влади всуспільстві, і що всі законні голоси можуть бути і будуть почутими»77.У такому контексті теорії плюралістів до певної міри справедливокритикуються як такі, що не мають достатньо розвинутого поняттяпро різну здатність груп впливати на прийняття рішення владою.

Проте більш суттєвою проблемою застосування плюралізму дотворення державної політики є повна неясність ролі інститутів владив цьому процесі. Перші плюралісти вважали, що інститути влади — цеяк приводний пас, що реєструє та втілює вимоги, висунуті групамиінтересів. Інститути влади були не стільки організацією, скільки місцем,«ареною», на якій зустрічалися та домовлялися групи78. Визнання того,що цей погляд не узгоджується з реальними діями інститутів влади,привело до їх переосмислення як «посередника», «арбітра». В такомууявленні держава все ще є місцем, де змагальні групи зустрічаютьсядля вирішення своїх розбіжностей, проте цього разу інститути владирозглядаються як нейтральний офіційний інститут, який встановлюєправила конфліктів між групами та ґарантує, що групи не порушуютьїх безкарно79. Як висловився Ерл Летем (Earl Latham):

Законодавчі інститути слідкують за боротьбою груп, ратифікуютьперемоги успішних коаліцій, фіксують умови капітуляції, компромісівта завоювань у вигляді статутів, кожен із яких схильний представитикомпроміс, адже сам процес залагодження конфліктів інтересів груп єпроцесом обговорення і погодження. Законодавче голосування з будь�якого питання представляє структуру, баланс сили між змагальнимигрупами на момент голосування. Те, що може називатися державноюполітикою, насправді є рівновагою, яка досягається у боротьбі груп убудь�який момент, і вона представляє терези, які угруповання�суперникипостійно намагаються перехилити на свій бік80.

Це надто спрощений погляд на інститути влади, оскільки вінприпускає, що державні посадовці не мають власних інтересів і амбіцій,

46

які вони хочуть реалізувати через свій контроль державної машини.Також він нехтує фактом, що держави часто зберігають тісні зв’язки зпевними групами і можуть навіть фінансувати утворення нових груп,якщо потрібні групи відсутні, а з існуючими важко співпрацювати.

Плюралістичне розуміння того, як інститути влади відповідаютьна тиск із боку груп, є також неправильним, оскільки воно припускаєєдність цілей і дій з боку інститутів влади. Як показують деякі здослідників, «бюрократична політика» є глобальним явищем, що маєвирішальний вплив на державну політику81. Різні управління маютьрізні інтереси і суперечливі тлумачення тої ж самої проблеми, і те, якпроблеми вирішуються, впливає на прийняття певних політичнихрішень та на їх впровадження.

Визнання цих проблем плюралізму82 американськими політоло�гами привело до появи так званого неоплюралізму. Нове формулю�вання залишає важливість змагання між групами, але змінює ідеюприблизної рівності між групами і чітко визнає, що деякі з груп ємогутнішими, ніж інші. Наприклад, Чарлз Ліндблом (Charles Lind�blom) стверджував, що є дві причини для того, щоб один із бізнесів бувсильнішим за інші. По�перше, владі в капіталістичному суспільствіпотрібна квітуча економіка заради обслуговування основи дляприбутків від податків, які б використовувалися для різних програм тадля власного переобрання. Для того, щоб сприяти економічномузростанню, влада має підтримувати довіру бізнесу, що часто означаєдодаткову увагу до бізнесових кіл. По�друге, в капіталістичних суспіль�ствах є розділення між державним та приватним секторами бізнесу,перший із яких є під контролем держави, а в другому домінує ринок.Домінування ринку у приватному секторі надає йому привілейованогоположення в порівнянні з іншими групами тому, що більша кількістьробочих місць і пов’язана з цим соціальна та економічна активністьзалежать врешті�решт від інвестиційної поведінки приватного сектора83.На відміну від послідовників плюралізму, які лише визнають, що деякіз груп є потужнішими, ніж інші, завдяки кращій організації та більшимресурсам, проте не включають це спостереження до своєї доктрини,Ліндблом стверджує, що сила бізнесу полягає у самій природікапіталізму та демократії. Тому бізнесу не потрібно чинити тиск наінститути влади задля реалізації власних інтересів; влада сама захоче,згідно з імперативами капіталізму, впевнитися, що її дії не суперечатьінтересам бізнесу.

Головною проблемою плюралістичного аналізу творення державноїполітики залишається надмірне зосередження уваги на ролі групінтересів та нехтування іншими важливими чинниками процесутворення політики. Хоча неоплюралізм є суттєвим покращенням упорівнянні зі своїм попередником, він не звертається до всіх проблемчерез зосередження на соціальних групах. Теорія продовжує не помічатиролі держави та міжнародних установ у формуванні державної політики

47

та її втіленні. Сама держава може мати інтереси і цілі, які впливаютьна її політику. Подібно до цього, взаємозалежність міжнародноїекономіки все більше робить політику держав об’єктом міжнародноготиску, незважаючи на внутрішні тиски. Наприклад, важко зрозумітиполітику у промисловості та торгівлі індустріалізованих держав безпосилання на міжнародну економіку та політичний тиск, який воначинить на творців політики. Неоплюралізм також несправедливонехтує роллю ідеології в державній політиці. Наприклад, ліберальнатрадиція, переважаюча в англосаксонських державах (включаючиКанаду, США, Австралію та інші), мала значний вплив на нерішучістьта суперечливість втручання влади цих держав в економіку.

Придатність плюралізму для держав поза Сполученими Штатамиє особливо проблематичною через різницю політичних інститутів тапроцесів84. Наприклад, парламентські інститути британського типу вАвстралії, Канаді чи в Об’єднаному Королівстві не дають такоговільного доступу для груп, як Конгрес США85. Багато держав простоне мають таких груп, які розглядають плюралісти. Навіть якщо групимають свободу самоорганізації, кількість дійсно організованих груп єменшою, ніж у США, і вони є набагато постійнішими та формалізо�ваними. Це спостереження дозволило групі теоретиків, зокремаШмітеру (Schmitter), висунути припущення, що плюралізм був лишеоднією з форм, в які в різних державах може розвинутися груповасистема. Шмітер стверджував, що, залежно від ряду змінних таісторичних чинників, у державах поза США більш імовірним було бутворення корпоратистської форми політичної організації, аніж плюра�лістської86.

У Сполучених Штатах плюралізм довгий час був домінуючоюгруповою теорією. В Європі теорії, які розглядають групи в якостібазової одиниці аналізу, схилялися до корпоратистської форми. Коренікорпоратизму сягають середньовіччя, коли існувало зацікавлення узахисті «проміжних прошарків (страт)» незалежних асоціацій міждержавою та сім’єю87. Вони включають гільдії та інші форми ремісничихасоціацій, а також, що більш важливо, релігійні організації та церкви.Корпоратистська теорія стверджує, що ці проміжні страти жили саміпо собі над і поза особами, що їх складали, та їхнє існування є частиною«органічного», чи природного порядку суспільства. Великою міроюполітичне життя та конфлікти в Європі XV–XIV століть стосувалисяспроб національних держав, що тоді виникали, контролюватидіяльність цих «проміжних страт» і спроб останніх протидіятидержавному контролю88.

На думку Шмітера, корпоратизм легше зрозуміти, ніж плюралізм.Останній — це теорія, в якій численні групи існують для представленняінтересів своїх членів, членство є добровільним, групи вільноасоціюються одна з одною без втручання держави в їхню діяльність. Утой же час, корпоратизм — це:

48

система посередництва інтересів, у якій складові одиниці організовані вобмежене число одиничних, обов’язкових, не змагальних, ієрархічновпорядкованих та функціонально диференційованих категорій, визнанихта ліцензованих (якщо не створених) державою, які володіють винятковоюпредставницькою монополією в рамках своєї відповідної категорії в обмінна певний контроль за вибором лідерів та висловлювання вимог іпідтримки89.

Групи в корпоратизмі не є вільно сформованими, добровільнимиабо змагальними, як у плюралізмі. Також вони не такі незалежні,оскільки залежать від держави, яка забезпечує їм визнання та під�тримку в обмін на роль у творенні політики. Таким чином корпоратизмчітко враховує дві проблеми, притаманні плюралізму — нехтуванняроллю держави та інституйовану схему взаємин між державою тагрупами.

У теорії корпоратизму державна політика формується взаємодієюміж державою та групами інтересів або визнаними державою групами.Взаємодія між групами інституйована в рамках держави та опосеред�кована нею90. Наприклад, державна політика при спаді промисловостіматиме форму угоди між державою та відповідними промисловимисоюзами і профспілками щодо якнайкращої раціоналізації промис�ловості з підвищенням її конкурентоспроможності. Розробка політикисоціального забезпечення мала б включати переговори з загальнимибізнесовими колами (члени яких сплачували б вищі податки), групамисоціального забезпечення і, можливо, профспілками — якщозапропонована політика впливатиме на їхніх членів. Наслідки такихпереговорів залежатимуть не тільки від організаційних характеристикгруп, але й від міцності їх зв’язків із державою. Сама держава є немонолітом, а організацією із внутрішніми суперечностями, яківпливають на дії.

Хоча ця концепція добре відповідає політичній практиці багатьохєвропейських держав, корпоратистський підхід до дослідженнядержавної політики не уникає проблем. По�перше, це — описовакатегорія певного типу угоди між державою та суспільством (як уШвеції та в Австрії), а не загальне пояснення того, що робить влада,особливо в некорпоратистських державах. Отже, корпоратизм непояснює, чому такі держави, як Австралія, Канада чи Сполучені Штатимають особливу державну політику, крім згадки, що відсутністьінституйованого співробітництва між державою та групами в цихдержавах часто приводить до розрізнених та непослідовних політичнихдій91. По�друге, теорія мало розвиває наше розуміння процесів державноїполітики, навіть у так званих корпоратистських державах. Хочаважливо знати, що не всі держави мають необмежене змагання, як цепропонує плюралізм, це само по собі не свідчить, чому політичнірішення приймаються та втілюються в той чи інший спосіб. Тіснізв’язки між владою та певними групами, безумовно, є лише одним із

49

багатьох чинників, що формують політичні дії. Третє — теорія не міститьчіткого розуміння навіть своєї фундаментальної одиниці аналізу —групи інтересів. Сучасні суспільства мають міріади інтересів, і не ясно,які з них мають представлятися державою. В деяких випадкахвідповідні групи визначаються за етнічними ознаками, мовою чирелігією, хоча в інших вони визначаються з посиланням на економічнудіяльність. Основна маса корпоратистської літератури дещо довільнозосереджується довкола груп виробників, таких, як союзи промисловцівта профспілки. Четверте — за цією теорією відносна важливість груп уполітиці залишається незрозумілою. Чи маємо ми вважати всі групиоднаково впливовими? Корпоратистська література мовчить із цьогоприводу. Врешті, теорія не має ясної концепції природи держави, їїінтересів, і чому вона визнає певні групи і не визнає інші в якостіпредставників корпоративних інтересів. Дослідники, які працюють урамках корпоратизму, дають на ці запитання дуже відмінні відповіді.Деякі стверджують, що корпоратизм — це вияв бажання державикерувати соціальними змінами або ґарантувати соціальну ста�більність92. Інші вважають, що це — система, яка бажана для самихкрупних корпоративних діячів і просто реалізується державою за їхнімрозпорядженням93.

Попри недоліки, корпоратизм відіграв важливу роль в аналізідержавної політики. Висвітленням незалежної ролі держави вполітичному процесі він підготував ґрунт для глибших поясненьтворення державної політики, ніж це робить теорія груп. Важливішете, що, наголошуючи на важливості інституйованої структури зв’язківміж державою та суспільствами, корпоратизм ініціював появу новихтлумачень, що пропонують глибше пояснення державної політики.

ДержавництвоТретій загальний тип індуктивної політичної теорії серйозно

поставився до поглядів критиків плюралізму та корпоратизму і вибраву якості базової одиниці аналізу організовані суспільні структури абополітичні інститути. Більшість робіт у цій групі спрямована власне надержаву, яку бачать керівним інститутом суспільства та ключовимсуб’єктом процесу політики. Інші, на додаток до держави, надаютьзначення й іншим суспільним формам, таким, як бізнес і праця.

Обидва пояснення походять з робіт німецьких соціо�істориків кінцядев’ятнадцятого століття і теоретиків права, які висвітлили впливрозвитку сучасних державних інститутів на розвиток суспільства.Замість того, щоб стверджувати, що держава відображає природунаселення (нації) та соціальну структуру, такі теоретики, як МаксВебер (Max Weber) та Отто Гінце (Otto Hintze) відзначили, що їїмонополія на використання сили дозволяє перевпорядкувати іструктурувати соціальні стосунки та інституції94.

50

Така лінія аналізу привела, за словами Теди Скокпол (ThedaSkocpol), до «державо�центристського», на противагу до «соціо�центристського», пояснення політичного життя95. У різкій версіїдержавницького підходу:

Держави створюють, організують та керують суспільствами. Державидомінують над іншими організаціями в межах певної території, вони ліплятькультуру та формують економіку. Отже, проблема автономії державистосовно суспільства з цієї точки зору не має жодного сенсу. Вона навіть немає з’являтися. Концепція «автономії» є корисним засобом для аналізулише тоді, коли домінування держави над суспільством є випадковоюситуацією, тобто якщо держава отримує свою силу від приватноївласності, соціальних цінностей або інших джерел всередині її. В сенсіістинного «державо�центристського» підходу ця концепція не вноситьнічого96.

Держава розглядається як автономний суб’єкт зі здатністюрозробляти та втілювати свої власні цілі, не обов’язково у відповідь натиск із боку домінуючих соціальних груп та класів. Її автономія таспроможність базуються на її кадровому забезпеченні посадовцями зіспеціальними фаховими знаннями і тим фактом, що вона є незалежноюорганізацією з незрівнянними фінансовими, кадровими і силовимиресурсами. Прихильники цієї доктрини заявляють, що її наголос нацентрованості держави як пояснюючої змінної дозволяє їй запропо�нувати більш правдоподібне пояснення довготривалих структуррозвитку політики в багатьох державах, ніж це роблять інші типиполітичної теорії97.

Проте державництво в різкій формі, яка висловлена вище, складносприйняти. По�перше, воно не може врахувати існування соціальноїсвободи і незалежності та пояснити, чому держави не завжди можутьнав’язати свою волю, як то в часи бунтів, революцій чи громадянськоїнепокори. Дійсно, навіть найбільш автократичні уряди чинять спробивідповісти на те, до чого схиляється народ. Очевидно, для демократич�ної держави неможливо бути повністю незалежною від суспільства зправом голосу. На додаток до спроб зберегти та виховати підтримкурежиму серед населення, капіталістичні держави, як демократичні ,так і автократичні, мають прийняти у своїй політиці імперативи ринку.По�друге, державницький погляд неявним чином стверджує, що«сильні» держави однаково відповідають на однакові проблемизавдяки подібності своїх організаційних рис. Проте це не так, оскількирізні держави (і «сильні», і «слабкі») часто проводять різні політичнідії стосовно однакових проблем. Для пояснення цієї різниці слід взятидо уваги й інші чинники, крім характеристик держави98.

Насправді, державництво у «різкій» формі має мало прихильників.Замість протиставлення про�державницької тези плюралістському

51

уявленню про керівництво суспільства державою, більшість теоретиківдержавництва просто хочуть вказати на потребу розгляду обох чинниківпри аналізі політичного явища99. Як визнавала сама Скокпол:

З цієї точки зору, держава, певно, не стає усім. Інші інститути та суб’єктитакож формують соціальні взаємини та політичні дії, тому аналітики маютьдослідити структуру держави стосовно них. Проте це веберівське розуміннядержави не вимагає від нас вбачати в ній більше, ніж просто арену, на якійсоціальні групи ставлять вимоги і займаються політичною боротьбою такомпромісами100.

Більш м’яка версія державництва зосереджується на зв’язках міждержавою та суспільством в контексті первинності держави. Томудержавництво доповнює, а не заміщує зосередження політичної наукидовкола суспільства101.

ВисновокПершим висновком, що випливає з нашого короткого обговорення

методів, застосованих різними підходами у дослідженні політичнихявищ до творення державної політики, є той, що в кожному згаданомупідході існують суттєві проблеми.

Не дивно, що в дедуктивних теоріях є непереборна тенденціявикористання дедуктивно виведених теоретичних поглядів дляреальних прикладів творення державної політики. Через це дослідникичасто забувають про умовну природу гіпотези, що породжується урізних підходах, та про необхідність їхньої перевірки. Як наслідок,замість використання дослідження державної політики для перевіркигіпотез та оцінки пояснювальних можливостей їхніх теорій, аналітикичасто просто прочитують творення державної політики на основітеоретичної структури, моделей чи метафор, які вони використовують102.

Стосовно індуктивних теорій, то їх використання при вивченнітворення державної політики виявило, що, хоча вони побудовані напрактичних спостереженнях, претензія будь�якого з цих підходів настатус загальної теорії є безпідставною. Ні економіка достатку, ніплюралізм з корпоратизмом, ні статизм не справляються ефективно збагатогранною емпіричною реальністю творення державної політики.

По�друге, як дедуктивні, так і індуктивні підходи намагаютьсяпояснити досліджувані явища на однопричинній основі. Проте, якщоми хочемо отримати всестороннє розуміння державної політики, ційспокусі слід чинити опір. Аналітики, що працюють в рамках різнихтеорій, вивчаючи той самий випадок, приходять до різних висновків.Хоча різні точки зору сприяють нашому розумінню явища, існуєнебезпека перетворення дослідження у марний діалог глухих.

По�третє, більшість із широковживаних підходів, як дедуктивних,так і індуктивних, намагаються розглядати діяльність людини як

52

частину боротьби за виживання в світі, в якому ресурси длязадоволення людських бажань обмежені, тоді як самі бажання безмежні.Цей погляд поширюється на всі політичні явища, включаючи твореннядержавної політики. Проте останнім часом наука про політику почалавідкидати це розуміння всебічного конфлікту та стверджувати, щоуроки, взяті суб’єктами з власного та чужого досвіду, є важливимичинниками їхньої поведінки в процесі політики. Тобто, цілі, якихдомагаються суб’єкти, залежать від того, що вони вважають бажанимта досяжним, що у свою чергу залежить від попередніх досягнень тарозчарувань. Тому обговорення, суперечки та переконання учасників єскладовою процесу політики, представленого як пошук методом спробі помилок103.

Отже, цей короткий огляд виявив, що наука про політику не можерозвиватися простим використанням однієї з існуючих загальнихтеоретичних конструкцій, дедуктивних чи індуктивних. Як вказувалосьу першому розділі, необхідна аналітична структура, що дозволила брозглядати весь ряд чинників, котрі впливають на державну політику,і перевіряти гіпотези за допомогою емпіричного аналізу реальності,яку намагаються описати і зрозуміти аналітики.

Це також означає, що розвиток теорії в науці про політику маєвкорінюватися на «середньому рівні». Тобто теорія політики не може іне має бути чимось більшим, ніж частина розвитку більш загальноїтеорії політичних явищ, чиї контури стануть зрозумілими в певниймомент у майбутньому. Детальне дослідження емпіричних випадків таїх узагальнення, можливо, приведуть до приблизних висновків, якіможуть виявитися грубими, проте обговорення шістьох представленихвище теорій виявило, що в аналізі політики чіткість та відповідністьмають бути важливішими цілями, ніж лаконічність та естетика.

На цю книгу сильно впливають нові тенденції розширенняаналітичної структури дослідження політики. Структура, запропоно�вана для аналізу державної політики, бере до уваги характеристикисуб’єктів політики, інститутів та засобів. Задля початку процесупобудови узагальненої теорії ці складові будуть детально розглянуті участині 2.

Примітки1. Peter DeLeon, ‘Reinventing the Policy Sciences: Three Steps Back to the Future’,

Policy Science 27 (1994): 77�95.2. John S. Dryzek, ‘How Far Is It from Virginia and Rochester to Frankfurt? Public

Choice as Global Theory’, British Journal of Political Science 22, 4 (1992): 397�418.

3. James M. Buchanan et al., The Economics of Politics (London: Institute ofEconomic Affairs, 1978): 17.

4. Iain McLean, Public Choice: An Introduction (Oxford: Basil Blackwell, 1987).5. Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy (New York: Harper, 1957).

53

6. Gary S. Becker, ‘Competition and Democracy’, Journal of Law and Economics 1(1958): 105�09.

7. R.H. Coase, ‘The Problem of Social Cost’, Journal of Law and Economics 3(I960): 1�44.

8. Anthony Downs, Inside Bureaucracy (New York: Harper and Row, 1967).9. William A. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government (Chicago:

University of Chicago Press, 1971).10. W. Riker,The Theory of Political Coalitions (New Haven: Yale University Press,

1962).11. James M. Buchanan, The Limits of Liberty (Chicago: University of Chicago

Press, 1975).12. Peter Self, Political Theories of Modern Government: Its Role and Reform (London:

Allen and Unwin, 1985): 51.13. Raford Boddy and James Crotty, ‘Class Conflict and Macro�Policy: The Political

Business Cycle’, Review of Radical Political Economics 7 (1975): 1�19; David K.Foot, ‘Political Cycles, Economic Cycles and the Trend in Public Employment inCanada’ in Meyer W. Bucovetsky (ed.), Studies in Public Employment andCompensation in Canada (Toronto: Butterworths, for Institute for Research onPublic Policy, 1979): 65�80; Bruno S. Frey, ‘Politico�Economic Models andCycles’, Journal of Public Economics 9 (1978): 203�20; Gareth Locksley, ‘ThePolitical Business Cycle: Alternative Inter-pretations’ in Paul Whiteley (ed.),Models of Political Economy (London: Sage Publica-tions, 1980); Edward R.Tufte, Political Control of the Economy (Princeton, NJ: Princeton UniversityPress, 1978).

14. Buchanan et al., The Economics of Politics: 17.15. Див.: C.K. Rowley, ‘The Political Economy of the Public Sector’ in R.J.B. Jones

(ed.), Perspectives on Political Economy (London: Pinter, 1983).16. Див.: Frans A.A.M. Van Winden, ‘The Economic Theory of Political Decision�

Making’ in Julien van den Broeck (ed.), Public Choice (Dordrecht: Kluwer,1988): 9�57.

17. Patrick Dunleavy, ‘Explaining the Privatization Boom: Public Choice versusRadi-cal Approaches’, Public Administration 64, 1 (1986): 13�34.

18. Elinor Ostrom, ‘An Agenda for the Study of Institutions’, Public Choice 48(1986): 3�25; Elinor Ostrom, ‘A Method of Institutional Analysis’ in F.X. Kaufman,Giandomenico Majone, and Vincent Ostrom (eds), Guidance, Control andEvaluation in the Public Sector (Berlin: deGruyter, 1986).

19. Stanislaw Ossowski, Class Structure in the Social Consciousness (New York: FreePress of Glencoe, 1963): 71.

20. Осовський (1963) стверджував, що існували чотири різні типи класовогоаналізу, що використовувалися для пояснення політичних явищ: двополюснікласові системи dichotomous; схеми градацій; функціональні концепції;«марксистський» синтез перших трьох моделей.

21. G.A. Cohen, Karl Marx’s Theory of History: A Defense (Oxford: ClarendonPress, 1978).

22. Martin Nicolaus, ‘Proletariat and Middle Class in Marx: Hegelian Choreographyand the Capitalist Dialectic’, Studies on the Left 7, 1 (1967): 22�49.

23. Nicos Poulantzas, ‘On Social Classes’, New Left Review 78 (1973): 27�54.24. Fred Block, ‘Beyond Relative Autonomy: State Managers as Historical Subjects’,

Socialist Register (London: Merlin Press, 1980): 227�42; Duncan K. Foley, ‘StateExpenditure From a Marxist Perspective’, Journal of Public Economics 9 (1978):221�38; Ian Gough, ‘State Expenditure in Advanced Capitalism’, New Left Review(1975): 53�92; Nicos Poulantzas, State, Power, Socialism (London: New Left

54

Books, 1978); Goran Therborn, «The Rule of Capital and the Rise of Democracy’,New Left Review 103 (1977): 3�41; Goran Therborn, ‘Neo�Marxist, Pluralist,Corporatist, Statist Theories and the Welfare State’ in Ali Kazancigil (ed.), TheState in Global Perspective (UK: Gower, 1986): 204�31.

25. Nicos Poulantzas, Political Power and Social Classes (London: New Left Books,1973). Див. також the roots of this analysis in L. Althusser and E. Balibar,Reading ‘Capital’ (London: New Left Books, 1977).

26. E.P. Thompson, The Poverty of Theory and Other Essays (London: Merlin Press,1978).

27. Gosta Esping�Anderson, ‘From Welfare State to Democratic Socialism: ThePolitics of Economic Democracy in Denmark and Sweden’ in Maurice Zeitlin(ed.), Political Power and Social Theory (1981): 111�40; Gosta Esping�Anderson,Politics Against Markets: The Social Democratic Road to Power (Princeton:Princeton University Press, 1985); Gosta Esping�Andersen and Walter Korpi,‘Social Policy as Class Politics in Post�war Capitalism: Scandinavia, Austria andGermany’ in J.H. Goldthorpe (ed.), Order and Conflict in Contemporary Capitalism(Oxford: Clarendon Press, 1984): 179�208.

28. Adam Przeworski, ‘Proletariat into a Class: The Process of Class Formation’ inAdam Przeworski (ed.), Capitalism and Social Democracy (Cambridge: CambridgeUniversity Press, 1985): 47�97; Erik Olin Wright, Classes (London: Verso, 1985);Erik Olin Wright (ed.), The Debate on Classes (London: Verso, 1989).

29. Nicos A. Poulantzas, Political Power and Social Classes (London: New LeftBooks, 1973); Nicos Poulantzas, State, Power, Socialism (London: New LeftBooks, 1978).

30. James R. O’Connor, The Fiscal Crisis of the State (New York: St. Martin’s Press,1973); Claus Offe, ‘Political Authority and Class Structures – An Analysis of LateCapitalist Societies’, International Journal of Sociology 2 (1972): 73�108; ClausOffe, ‘Social Policy and the Theory of the State’ in John Keane (ed.), Contradictionsof the Welfare State (London: Hutchinson, 1984): 88�118.

31. A. Gramsci, Selections from the Prison Notebooks (New York: InternationalPublishers, 1972); Gwyn A. Williams, ‘The Concept of «Egemonia» in theThought of Antonio Gramsci: Some Notes on Interpretation’, Journal of theHistory of Ideas 21 (I960): 586�99.

32. Robert Cox, Production, Power and World Order: Social Forces in the Making ofHistory (New York: Columbia University Press, 1987).

33. Jack L. Amariglio, Stephen A. Resnick, and Richard D. Wolff, ‘Class, Power, andCultures’ in Cary Nelson and Lawrence Grossberg (eds), Marxism and theInterpretation of Culture (Urbana: University of Illinois Press, 1988): 487�501.

34. Gregor McLennan, Marxism, Pluralism and Beyond: Classic Debates and NewDepartures (Cambridge: Polity Press, 1989): 117�19.

35. John H. Goldthorpe and Gordon Marshall, ‘The Promising Future of ClassAnalysis: A Response to Recent Critiques’, Sociology 26, 3 (1992): 382.

36. Див. Kathleen Thelan and Sven Steinmo, ‘Historical Institutionalism inComparative Perspective’ in S. Steinmo, K. Thelen, and F. Longstreth (eds),Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis (Cambridge:Cambridge University Press, 1992).

37. Paul Cammack, The New Institutionalism: Predatory Rule, InstitutionalPersistence, and Macro�Social Change’, Economy and Society 21, 4 (1992): 398.John A. Hall and G. John Ikenberry, The State (Minneapolis: University ofMinnesota Press, 1989); Bert A. Rockman, ‘Minding the State–Or a State of

55

Mind? Issues in the Comparative Conceptualization of the State’, ComparativePolitical Studies 23, 1 (1990): 25�55.

38. Beth V. Yarbrough and Robert M. Yarbrough, ‘International Institutions andthe New Economics of Organization’, International Organization 44, 2 (1990):235�59.

39. R.H. Coase, ‘The Problem of Social Cost’, Journal of Law and Economics 3(1960): 1�44.

40. Walter W. Powell and Paul J. DiMaggio (eds), The New Institutionalism inOrganizational Analysis (Chicago: University of Chicago Press, 1991): 8.

41. Наприклад див.: Douglas C. North, Institutions, Institutional Change and EconomicPerformance (Cambridge: Cambridge University Press, 1990); Oliver Williamson,The Economic Institutions of Capitalism (New York: Free Press, 1985). Короткеузагальнення цієї літератури наведені в: Larry Kiser and Elinor Ostrom, ‘TheThree Worlds of Action’ in Elinor Ostrom (ed.), Strategies of Political Inquiry(Beverly Hills: Sage, 1982): 179�222; M. Levi, Of Rule and Revenue (Berkeley:University of California Press, 1988).

42. James G. March and Johan P. Olscn. ‘Institutional Perspectives on PoliticalInstitu-tions’, paper presented at the meeting of the International Political ScienceAssocia-tion, Berlin (1994): 5

43. J.P. Nettl, The State as a Conceptual Variable’, Wored Politics 20 (1968): 559�92; Adam Przeworski, The State and the Economy Under Capitalism (Chur,Switzerland: Harwood Academic Publishers, 1990); Goran Therbom, ‘Neo�Marxist, Pluralist, Corporatist, Statist Theories and the Welfare State’ in AliKazancigil (ed.), The State in Global Perspective (UK: Gower, 1986): 204�31.

44. Robert О. Keohane, International Institutions and State Power: Essays mInternational Relations Theory (Boulder: Westview Press, 1989): 163.

45. Peter A. Hall, Governing the Econony: the Politics of State Intervention in Britainand France (Cambridge: Polity Press, 1986): 19.

46. James G. March and Johan P. Olsen, ‘The New Institutionalism: OrganizationalFactors in Political Life’, American Political Science Review 78, 3 (1984): 738.

47. Stephen D. Krasner, ‘Sovereignty: An Institutional Perspective’, ComparativePolitical Studies 21, 1(1988): 67.

48. Michael M. Atkinson, ‘Public Policy and the New Institutionalism’ in M.M.Atkinson (ed.), Institutions and Public Policy (Toronto: Harcourt BraceJovanovich, 1993).

49. Цю критику обговорено в: Paul Gammack, The New Institutionalism: PredatoryRule, Institutional Persistence, and Macro�Social Change’, Economy and Society21, 4 (1992): 397�429.

50. A.C. Pigou, The Economics of Welfare (London: Macmillan, 1932).51. Frands M. Bator, «The Anatomy of Market Failure’, Quarterly Journal of

Economics 72, 3 (1958): 351�79.52. M.A. Utton, The Economics of Regulating Industry (Oxford: Basil Blackwell,

1986).53. Edith Stokey and Richard Zeckhauser, A Primer for Policy Analysis (New York:

W.W. Norton, 1978).54. Michael Carley, Rational Techniques in Policy Analysis (London: Heinemann,

1980): 51.55. Baruch Fischoff, ‘Cost�Benefit Analysis and the Art of Motorcycle Maintenance’,

Policy Sciences 8, 2 (1977): 177�202.56. John Martin Gillroy and Maurice Wade, ‘Introduction’ in John Martin Gillroy

and Maurice Wade (eds), The Moral Dimensions Of Policy Choice: Beyond TheMarket Paradigm (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1992): 7.

56

57. Richard Zeckhauscr, ‘Procedures for Valuing lives’, Public Mcy 23,4 (1975): 419�64.

58. Приклади деяких пропозицій для вирішення проблеми викладені в: MichaelCarley, Rational Techniques in Policy Analysis (London: Heinemann, 1980): 51�5.

59. Julian Le Grand and Roy Robinson (eds), Privatization and the Welfare State(London: George, Allen and Unwin, 1984). Sec also Renate Mayntz, ‘GoverningFailures and the Problem of Govemability: Some Comments on a TheoreticalParadigm’ in J. Kooiman (ed.), Modern Governance: New Government8SocietyInteractions (London: Sage, 1993).

60. Charles Wolf Jr, ‘A Theory of Nonmarket Failure’, Journal of Law and Economics22, 1 (1979): 107�39.

61. Aidan R. Vining and David L. Weimer, ‘Government Supply and GovernmentProduction Failure: A Framework Based on Contestability’, Journal of PublicPolicy 10, 1 (1990): 1�22; David L. Weimer and Aidan R. Vining, Policy Analysis:Concepts and Practice (Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1992).

62. E.S. Savas, Alternatives for Delivering Public Services: Toward ImprovedPerformance (Boulder: Westview, 1977); E.S. Savas, Privatization: The Key toBetter Government (Chatham: Chatham House Publishers, 1987).

63. Carol Weiss, ‘Research for Policy’s Sake: The Enlightenment Function of SocialResearch’, Policy Analysis 3, 4 (1977): 531�45.

64. John Markoff and Veronica Montecinos, ‘The Ubiquitous Rise of Economists’,Journal of Public Rlicy 13,1 (1993): 37�68.

65. Robert Formaini, The Myth of Scientific Public Policy (New Brunswick:Transaction Publishers, 1990): 1.

66. Martin Minogue, ‘Theory and Practice in Public Policy and Administration,’Policy and Politics 1, 1 (1983): 76. Brian W. Hogwood and Lewis A. Gunn,Policy Analysis for the Real World (New York: Oxford University Press, 1984):50�1.

67. James Madison and Jay Hamilton, The Federalist Papers: A Collection of EssaysWritten in Support of the Constitution of the United States (Garden City, NY:Anchor Books, 1961).

68. Alexis de Tocqueville, Democracy in America (New York: New American Library,1956).

69. Arthur F. Bendey, The Process of Government (Chicago: University of ChicagoPress, l908).

70. David R. Truman, The Government Process: Political Interests and Public Opinion(New York; Knopf, 1964); Robert A. Dahl, A Preface to Democratic Theory(Chicago: University of Chicago Press, 1956); Robert A. Dahl, Who Governs?:Democracy and Power in an American City (New Haven: Yale University Press,1961): Nelson Polsby, Community Power and Political Theory (New Haven: YaleUniversity Press, 1963).

71. Bentley, The Process of Government: 211.72. Truman, The Governmental Process.73. Phillipe C. Schmitter, ‘Modes of Interest Intermediation and Models of Societal

Change in Western Europe’, Comparative Political Studies 10, 1 (1977): 7�38.74. Peter Self, Political Theories of Modern Government: Its Role and Reform (London:

Allen and Unwin, 1985).75. Martin J. Smith, ‘Pluralism, Reformed Pluralism and Neopluralism: The Role of

Pressure Groups in Policy�Making’, Political Studies 38 (1990): 303�4.76. Charles E. Lindblom, The Policy8Making Process (Englewood Cliffs: Prentice�

Hall, 1968); Theodore Lowi, The End of Liberalism: Ideology, Policy and theCrisis of Public Authority (New York: Norton, 1969); Grant McConnell, Private

57

Power and American Democracy (New York: Knopf, 1966); E.E. Schattschnieder,The Semisovereign People: A Realist’s View of Democracy in America (New York:Holt, Rinehart and Winston, 1960).

77. Gregor McLennan, Marxism, Pluralism and Beyond: 25.78. Robert A. Dahl, Pluralist Democracy in the United States: Conflict and Consent

(Chicago: Rand McNally,1967).79. Adolf Berle, Power Without Property (New York: Harcourt Brace, 1959).80. Earl Latham, The Group Basis of Politics: Notes for a Theory’, American Political

Science Review 46, 2 (1952): 376�97, 390.81. Graham T. Allison and Morton H. Halperin, ‘Bureaucratic Politics: A Paradigm

and Some Policy Implications’, World Politics 24 (1972): 40�79.82. William E. Connolly, The Challenge to Pluralist Theory’ in W.E. Connolly

(ed.), The Boas of Pluralism (New York: Atherton Press, 1969): 3�34.83. Charles Lindblom, Politics and Markets: The World’s Political Economic Systems

(New York: Basic Books, 1977).84. L. Harmon Zeigler, Interest Groups in American Society (Englewood Cliffs: Prentice

Hall, 1964).85. Див.: Robert V. Presthus, Elite Accommodation in Canadian Politics (Cambridge:

Cambridge University Press, 1973). Доведено, що використання плюраліст�ського аналізу в дослідженні соціалістичних однопартійних держав єкориснішим, ніж більш ранні аналізи, що базувалися на понятті «тоталі�таризм». Див., наприклад, Jerry F. Hough, ‘The Soviet System: Petrification orPluralism’, Problems of Communism 21 (1972); 25�45; H.G. Skilling, ‘InterestGroups and Communist Politiсs’, World Politics 18, 3 (1966): 435�51.

86. Phillipe C. Schmitter, ‘Modes of Interest Intermediation and Models of SocietalChange in Western Europe’, Comparative Political Studies 10, 1 (1977): 7�38.

87. Otto von Gierke, Natural Law and the Theory of Society, 150081800 (Cambridge:Cambridge University Press, 1958); Otto von Gierke, Political Theories of theMiddle Age (Cambridge: Cambridge University Press, 1958). Термін«неокорпоратизм» часто використовують, щоб просто дистанціюватисучасну теорію корпоратизму від авторитарної практики фашистськихрежимів в Европі та Латинській Америці в 1930�і та 1940�і роки, які вважалисебе корпоратистськими. Як уважагають, нео�корпоратизм менше викликаєв уяві образи мілітаризму, націоналізму чи тоталітаризму, що пов’язані зфашизмом, але в іншому він ідентичний «корпоратизму». Проте ми будемовживати терміни «корпоратизм» та «нео�корпоратизм» взаємозамінно. JamesM. Malloy, ‘Statecraft, Social Policy, and Governance in Latin America’,Governance 6, 2 (1993): 220�74; P.C. Schmitter, ‘Reflections on Where theTheory of Neo�Corporatism Has Gone and Where the Praxis of Neo�CorporatismMay be Going’ in G. Lehmbruch and P.C. Schmitter (eds), Patterns of CorporatistPolicy8Making (London: Sage, 1982): 259�79; Klaus von Beyme, ‘Neo�Corporatism: A New Nut in an Old Shell?’, International Political Science Review4, 2 (1983): 173�96.

88. Alan Cawson, Corporatism and Political Theory (Oxford: Basil Blackwell, 1986);Michael Mann, ‘The Autonomous Power of the State: Its Origins, Mechanismsand Results’ European Journal of Sociology 25, 2 (1984): 185�213 and J.T.Winkler, ‘Corporatism’, European Journal of Sociology 17, 1 (1976): 100�36.

89. Phillipe C. Schmitter, ‘Modes of Interest Intermediation’: 9.90. Gregor McLennan, Marxism, Pluralism and Beyond: 245.91. Leo Panitch, ‘The Development of Corporatism in Liberal Democracies’,

Compara-tive Political Studies 10, 1 (1977): 61�90 and Leo Panitch, ‘Corporatismin Canada’, Studies in Political Economy 1 (1979): 43�92.

58

92. Alan Cawson, ‘Pluralism, Corporatism and the Role of the State’, Government andOpposition 13, 2 (1978): 178�98.

93. Phillipe C. Schmitter, ‘Neo�Corporatism and the State’ in Wyn Grant (ed.), ThePolitical Economy if Corporatism (London: Macmillan, 1985): 32�62.

94. Otto Hintze, The Historical Essays of Otto Hintze (New York: Oxford UniversityPress, 1975); J.P. Nettl, «The State as a Conceptual Variable’, World Politics 20,4 (1968): 559�92; Max Weber, Economy and Society: An Outline of InterpretiveSociology (Berkeley: University of California Press, 1978).

95. Theda Skocpol, ‘Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in CurrentResearch’ in Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer, and Theda Skocpol (eds),Bringing the State Back In (New York: Cambridge University Press, 1985): 3�43.

96. Adam Przeworski, The State and the Economy Under Capitalism (Chur, Switzerland:Harwood Academic Publishers, 1990): 47�8.

97. Stephen D. Krasner, ‘Approaches to the State: Alternative Conceptions andHistorical Dynamics’, Comparative Politics 16, 2 (1984): 223�46; Theda Skocpol,‘Bringing the State Back In’: 343.

98. Przeworski. The State and the Economy Under Capitalism.99. John A. Hall and G. John Ikenberry, The State (Minneapolis: University of

Minnesota Press, 1989); Gregor McLennan, Marxism, Pluralism and Beyond.100. Theda Skocpol, ‘Bringing the State Back In’: 7�8.101. Gregor McLennan, Marxism, Pluralism and Beyond.102. Laurent Dobuzinskis, ‘Modernist and Postmodernist Metaphors of the Policy

Process: Control and Stability vs Chaos and Reflexive Understanding’, PolicySciences 25 (1992): 355�80.

103. Хоча вивчення теорій дає важливу відправну точку для аналізу політикиз політичного, економічного чи соціологічного боку, проте лише недавнопочали брати до уваги висновки теоретиків щодо суб’єктів чи інститутів.Див., наприклад, Jenny Stewart, ‘Corporatism, Pluralism and Political Learning:A Systems Approach’, Journal of Public Policy 12, 3 (1992): 243�56 and StevenG. Livingston, ‘Knowledge Hierarchies and the Politics of Ideas in AmericanInternational Commodity Production’, Journal of Public Policy 12, 3 (1992):223�42.

Додаткова літератураJenkins�Smith, Hank, ‘Continuing Controversies in Policy Analysis’, pp. 23�43 in

David L. Weimer (ed.), Policy Analysis and Economics: Developments, Tensions,Prospects, Boston: Kluwer,1991.

Kiser, Larry and Elinor Ostrom, «The Three Worlds of Action’, pp. 179�222 inElinor Ostrom (ed.), Strategies of Political Inquiry, Beverly Hills: Sage, 1982.

Krasner, Stephen, ‘Sovereignty: An Institutional Perspective’, Comparative PoliticalStudies 21 (1968): 66�94.

March, James G. and Johan P. Olsen, ‘The New Institutionalism: OrganizationalFactors in Political Life’, American Political Science Review 78 (1984): 734�49.

McLennan, Gregor, Marxism, Pluralism and Beyond: Classic Debates and NewDepartures, Camebridge: Polity Press, 1989.

Self, Peter, Political Theories of Modern Government: Its Role and Reform, London:Allen and Unwin, 1985.

Skocpol, Theda, ‘Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in CurrentResearch’, pp. 3�43 in Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer, and Theda Skocpol(eds). Bringing the State Back In, New York: Cambridge University Press, 1985.

Smith, Martin J., ‘Pluralism, Reformed Pluralism and Neopluralism: The Role ofPressure Groups in Policy�Making’, Political Studies 38 (June 1990): 302�22.

Winden, Frans A.A.M. Van, «The Economic Theory of Political Decision�Making’,pp. 9�57 in Julien van den Broeck (ed.), Public Choice, Dordrecht: Kluwer, 1988.

59

Частина 2

СУБ’ЄКТИ,ІНСТИТУТИТАІНСТРУМЕНТИ

60

Концептуальні питанняУ літературі відбуваються бурхливі, хоча й вкрай марні дебати щодо

ролі суб’єктів та інститутів у процесі державної політики. Диспутобертається довкола причинної важливості інтересів та спроможностейсуб’єктів у порівнянні з контекстом інституту, в рамках якого вонидіють. Деякі з аналітиків розглядають суб’єкти як єдину важливукатегорію аналізу; інші ж стверджують, що те, чого вони прагнутьробити і роблять, залежить від політичних, економічних та соціальнихінститутів, що їх оточують.

Більшість із підходів до державної політики, обговорених упопередньому розділі, розглядають суб’єкти як ключові пояснювальнізмінні. Отже, теорії економіки достатку та суспільного вибору розгля�дають особистості як агентів, що створюють політику, тоді як теорії,побудовані на плюралізмі та корпоратизмі, відносять первинність тво�рення політики до організованих груп. Подібним чином державництво танеоінституціоналізм розглядають саму державу як діяча і пояснюютьдержавну політику на основі її цілей та спроможностей. Хоча деякі здетальніших аналізів насправді розглядають інституційний контекст, уякому діють ці суб’єкти, їхня теоретична схильність не дозволяє їмадекватно розуміти інституційні чинники, що впливають на державнуполітику. На противагу цьому, класові теорії розглядають суб’єктиполітики як творіння економічних структур, пояснюючи всі їхні дії наоснові структурних імперативів та функціональної потреби. Хочанайбільш детальні з таких аналізів насправді визнають важливістьсуб’єктів, існують обмеження щодо міри залучення суб’єктів до циханалізів через зосередженість цих теорій на економічному базисі тапороджених ним класових конфліктах. Більш емпіричний ухил науки прополітику вимагає, щоб аналітики включали у свої аналізи як суб’єкти, такі інститути, і це є орієнтиром, якому ми будемо далі слідувати.

Розділ 3

Суб’єкти та інститути: оцінюванняспроможності держави в політиці

61

На наш погляд, і суб’єкти, й інститути відіграють ключову роль упроцесі політики, без огляду на те, що в певних випадках одні з нихможуть бути важливішими за інші. Окремі люди, групи, класи тадержави, що беруть участь у процесі політики, без сумніву, маютьвласні інтереси, проте на те, як вони свої інтереси пояснюють тадомагаються їх, а також на результати їхніх зусиль впливаютьінституційні чинники. Проте в жодному разі не можна передбачити,який із них буде важливішим у кожному окремому випадку. Тому намслід розглядати їх разом, залишивши для емпіричного аналізувизначення відносної важливості кожного з них у певних обставинах.

Рисунок 4 наводить діаграму взаємовідносин між суб’єктами таінститутами, що зазвичай встановлюються у процесі політики.

Рисунок 4.Суб’єкти та інститутиу процесі політики

Політичні дії проводяться підсистемами політики, які складаютьсяз суб’єктів, що займаються державними проблемами. Термін «суб’єкт»включає як державні, так і суспільні суб’єкти, деякі з котрих безпо�середньо залучені до процесу політики, тоді як інші лише побічно. Врозділі 6 ми обговоримо суб’єкти, які прямо залучені до процесу полі�тики як члени політичних мереж, та ті, що залучені у більш загально�му сенсі, належачи до політичних спільнот. Підсистеми політики — цефоруми, на яких суб’єкти обговорюють питання політики, а такождомовляються та торгуються власними інтересами. При взаємодії зіншими суб’єктами політики вони часто відмовляються від своїх цілейабо змінюють їх в обмін на поступки з боку інших членів підсистеми.Проте ці взаємодії відбуваються в контексті різних інституційнихпогоджень, що супроводжують процес політики та впливають на те,як діячі домагаються своїх інтересів та ідей і до якої міри їхні зусилляє вдалими.

Організаціїміжнародної

системи

Організаціїсуспільства

Організаціїдержави

Суб’єктиполітики

(підсистемиполітики)

62

У цій книзі ми визначаємо інститути вузько як структуру та органі�зацію держави, суспільства та міжнародної системи. Нас цікавить —як вони організовані внутрішньо та у відносинах одне з одним. Надодаток до формальних характеристик організацій — членство, правилата процедура роботи — нам потрібно знати принципи, норми та ідеї,які вони втілюють. Інститути формують поведінку діячів за умови,якщо ті сприймають їхні інтереси і впливають на вірогідність реалізації,обмежуючи одні з альтернатив і полегшуючи інші. Дуже важливо, щодеякі з інституційних угод є більш сприятливими для ефективноготворення та втілення політики, ніж інші1. Хоча вони не є моноліт�ними, всюдисущими чи постійними, інститути не можна знехтувати,змінити чи замінити без значних зусиль. Метою подальшої дискусії єдослідити роль різних суб’єктів у підсистемі політики та оцінити, якна них впливають оточуючі інституційні угоди.

Суб’єкти процесу політикиСуб’єктами процесу політики можуть бути або окремі люди, або

групи. Як вказано вище, загал усіх суб’єктів, залучених до процесуполітики, можна назвати «підсистемою політики». Проте існує майжебезмежне коло суб’єктів, які можуть бути членами підсистеми політикиі брати участь у процесі політики, що робить завдання підготуватиповний каталог фактично неможливим. Членство у підсистемі змі�нюється як по країнах, секторах політики, так і в часі. Наступне дещоабстрактне обговорення має довести, хто зазвичай є первинним суб’єк�том. А знайти подробиці — справа дослідників у сферах своїх дослід�жень. Визначення суб’єктів процесу політики та відносне значенняїхньої ролі є емпіричним питанням, яке не може бути окресленим apriori. Єдине, що можна стверджувати — суб’єкти політики приходятьяк з машинерії держави, так і з суспільства в цілому.

Для спрощення, суб’єктів політики можна поділити на п’ятькатегорій: виборні посадовці, призначені посадовці, групи інтересів,дослідницькі організації та засоби масової інформації. Дві перші з нихзнаходяться в рамках держави, а три останні — в суспільстві, а разомвони формують принципові елементи, з яких виходять члени певнихпідсистем політики. Проте до того, як обсудити роль цих діячів, намтреба сказати дещо про роль виборців та політичних партій, двохсуб’єктів, які заповнюють вододіл між державою та суспільством.

Як не дивно, виборці відіграють доволі незначну роль у процесіполітики. З одного боку, в демократичній країні голосування єнайбільш фундаментальним засобом участі в політичному житті і,побічно, у процесах політики. Це не тільки надає виборцям можливістьзробити вибір влади для себе, але також дозволяє їм примуситиполітичні партії та кандидатів, яким потрібні їхні голоси, запропо�нувати привабливі політичні пакети. Проте, з іншого боку, з декількох

63

причин виборці не можуть реалізувати свої можливості в політиці. Всучасних демократіях політика робиться представниками виборців —тими, хто, будучи обраним, більше не повинен у щоденній роботізвертати увагу на уподобання своїх виборців. Більше того, основнагрупа законодавців не бере значної участі у процесі політики, в якомудомінують експерти з окремих питань, а не законодавці загальногопрофілю2. Більш важливим є те, що кандидати та політичні партіїчасто балотуються на виборах не на основі своєї політичної платформи;навіть коли це не так, виборці зазвичай не голосують лише зазапропоновану політичну лінію. Можна сказати, що політикинасправді беруть до уваги суспільну думку в деякому загальному сенсіпри розробці політичної стратегії, без огляду на те, що вони не завждивідповідають на неї, набагато менше пристосовуються до неї.

Політичні партії мають значний вплив на державну політику, протероблять вони це непрямо. Вони не представлені у підсистемі політики,хоча впливають на велику кількість суб’єктів підсистеми, які є їхнімичленами. Практичні дослідження показують суттєву різницю політикивлади, яку проводять різні партії. Уряди, якими керують соціал�демократичні та християнсько�демократичні партії, наприклад,позитивно впливають на розвиток державних соціальних програм3.Проте важливість партій оспорюється тими, хто стверджує, що владастала занадто складною для впливу спеціалістів загального профілю(за періодичними партійними угодами), чий щоденний вплив більшевитікає від спеціалістів при владі чи від залучення груп інтересів абоспеціалізованих інститутів дослідження політики4. Якби це було так,як могло бути, вплив політичних партій на державну політику більшоюмірою йшов би через їхніх членів у виконавчій владі та меншою міроюв законодавчій, аніж безпосередньо. В дійсності, для членів партії вінститутах влади не є незвичним ігнорування офіційної платформиїхніх партій при розробці політичних дій.

Виборні посадовціУсіх посадовців, які беруть участь у процесі політики, можна

поділити на дві категорії — члени виконавчих та законодавчихінститутів влади, хоча останні, як ми це побачимо, часто відіграютьлише незначну роль.

Виконавча владаВиконавча влада, що в багатьох країнах називається кабінетом, є

одним із ключових учасників підсистеми політики. Її центральна рольвипливає з конституційного повноваження управляти країною. Хочає й інші суб’єкти, залучені до цього процесу, повноваження робити тавтілювати політику залишається врешті за виконавчою владою. Впарламентських системах (таких, як Японія, Канада, Австралія чи

64

Британія) виконавча влада має мало обмежень до тих пір, доки маєпідтримку більшості у законодавчому інституті. Дещо відрізняєтьсяситуація в республіканській чи президентській системах (як у Сполу�чених Штатах чи Бразилії), де виконавча влада має складне завданняпереконати Конгрес санкціонувати їхні заходи. Проте навіть тутвиконавча влада має широку свободу дії поза контролем законодавців.

На додаток до своїх виключних прав у питаннях політики,виконавча влада має ряд інших джерел, що підсилюють її позицію.Одним із них є контроль над інформацією. Виконавча влада маєвеликий об’єм інформації, яку вона затримує, розголошує та маніпулюєнею для підтримання своїх інтересів та послаблення інтересівопонентів. Іншим багатством виконавчої влади є контролюванняфінансових ресурсів, оскільки затверджений законодавцями бюджетзазвичай відкриває широке поле вільних дій для уряду. Виконавчавлада також має незрівнянний доступ до засобів масової інформації,тобто рекламує власну позицію та підриває позицію опонентів. Більшетого, для підтримки інтересів виконавчої влади існує бюрократія.Виконавча влада може використовувати ці ресурси для контролю тавпливу на суспільних суб’єктів, таких, як групи інтересів, засобимасової інформації, дорадчі комітети, що вона часто і робить. Крім того,влада має важливу можливість контролю за розкладом висунення тапроходження законів у законодавчих органах. Це дає виконавчій владілевову частку контролю за політичним порядком денним5.

За умов протидії безмежним конституційним, інформаційним,фінансовим та кадровим ресурсам виконавчої влади її завданняускладнюються. Гігантське зростання розмірів, рамок та складностіфункцій влади не дозволяє політикам загального плану контролювати,а часто і просто бути в курсі певних її дій, які номінально мали бутипід їхнім контролем6. Більше того, міністрів часто бомбардують сус�пільним вимогами, багато з яких взаємно суперечливі, але їх часто неможна ігнорувати через потребу зберегти підтримку виборців. Остан�нє і, можливо, найважливіше: влада може і не мати організаційної спро�можності робити зв’язні політичні дії та ефективно їх втілювати — цебуде детально обговорено в цьому розділі.

Законодавча владаУ парламентській системі завданням законодавчих інститутів є

забезпечити підзвітність влади перед народом, а не творити та втілю�вати політичні лінії. Проте виконання цієї функції дозволяє впливатина політику. Законодавчі інститути є ключовими форумами, на якихвисвітлюються суспільні проблеми та ставляться вимоги їх вирішення.Законодавці також кажуть своє слово в процесі затвердження урядовихзаконопроектів, що вводять політичні дії та бюджети їхнього втілення.В оплату за їхню згоду вони інколи можуть вимагати змін у даних полі�

65

тичних діях. Також вони можуть піднімати та обговорювати проблемивтілення і знову вимагати змін. Проте політику законодавства не можнареалізувати на практиці7 через домінування виконавців та їхній впливна внутрішню організацію законодавчих інститутів, а також через туроль, яку відіграють законодавчі комітети.

Більшість законів пропонується виконавчою владою, і вони звеликою ймовірністю затверджуються законодавчими інститутами. Це,зокрема, стосується парламентських систем, де партія, що має біль�шість, формує уряд і, як взагалі очікується, підтримує проходженнязаконопроектів, запропонованих виконавчою владою. В парламентсь�ких демократіях лише в ситуації, коли уряд створений меншістю,законодавчий інститут може сильно впливати на формування законо�проектів виконавцями. В президентській системі, з іншого боку,Конгрес є конституційно та практично незалежним від уряду. Цепояснює, чому президенти, незалежно від того, чи мають їхні партіїбільшість у Конгресі, повинні прийти до згоди з законодавцями — абовони ризикують програти.

Внутрішня організація законодавчої влади також є важливиміндикатором ролі законодавців у процесі політики. Законодавчіінститути, члени яких тісно згуртовані довкола партійних ліній івідзначаються високим рівнем єдності та дисципліни, обмежуютьнезалежність законодавців. Це особливо стосується парламентськихсистем, де законодавці, що належать до партії влади, майже завждипідтримують уряд. Аналогічно, роль окремих законодавців є меншою впарламентах, в яких одна з партій має переважну більшість; існуваннядекількох партій меншості в коаліційному уряді надає більшеможливостей для законодавців висловити свою думку та примуситивладу до компромісів.

У багатьох сучасних законодавчих інститутах функції політикивиконуються не в залі засідань, а в комітетах, утворених за напрямамидля опрацювання запропонованих законопроектів. Комітети маютьвеликий досвід у своїй сфері, що часто дозволяє законодавчомуінституту впливати на творення та втілення політичних рішень. Протедля надбання цього досвіду члени комітетів повинні мати відноснодовгий час роботи у цьому комітеті. Члени комітетів також можутьголосувати не обов’язково згідно з партійною лінією, щоб зберегти своюнезалежність та впевненість у собі.

На залучення законодавців до процесу політики також впливаєприрода обговорюваної проблеми. Малоймовірно, що законодавцізайматимуться технічними питаннями, оскільки вони не можутьповністю осягнути проблему чи її вирішення, або не бачать політичногозиску від розгляду питання. Національна безпека та міжнароднаполітика зазвичай проводяться під покровом секретності і поза межамизаконодавчого інституту. Так само, політичні проблеми, які усвідом�

66

люються як кризові, навряд чи залучать достатньою мірою законодав�ців через довгий час розгляду, обговорення та проходження законо�проекту. Найпалкіші суперечки у парламентах створюють заходиасигнування чи перерозподілу ресурсів або прибутків, однак вони немають великого впливу на політику уряду. Проте політичні рішення,які пов’язані з розповсюдженням та збереженням певних символічнихвеличин — таких, як вибір національного прапору, підтримка культурнародів суспільства, викладання слова Божого у школах, усуненнядискримінації за расовими чи статевими ознаками — є настількиключовими, що виконавча влада часто більше бажає прийняти до увагидумку законодавців у формуванні законопроектів.

У результаті цих обмежень законодавчі інститути відіграють лишенезначну роль у процесі політики. Хоча деякі окремі законодавціможуть, на основі свого фаху чи спеціального інтересу до проблеми,включатися до підсистеми політики, законодавчий інститут загаломне є дуже важливим суб’єктом творення та втілення державноїполітики.

Призначені посадовціПризначених посадовців, що мають справу з державною політикою

та адмініструванням, часто загалом називають «бюрократією». Їхнясправа — допомагати виконавчій владі, як це і передбачається їхньоюіншою назвою — «державні службовці». Проте в умовах сучасної владиїхня роль простягається далеко за межі, притаманні «службовцям».Насправді бюрократи дуже часто є наріжними каменями в процесіполітики і центральними суб’єктами в багатьох підсистемах політики.

Більшість із функцій творення та втілення політики, що ранішевиконувалися законодавцями та політичними виконавцями, тепервиконується бюрократією. Обов’язки сучасного уряду занадто складніта численні, щоб виконуватися самим кабінетом. У той же часбюрократія складається з великої кількості спеціалістів, які мають часта відповідний фах для роботи з проблемами політики на постійнійоснові. Інколи стверджується, що бюрократичні інструкції замістилизакони, а призначені посадовці завдяки своєму фахові у прийняттіурядових постанов до великої міри замістили виборних політиків8.

Влада та вплив бюрократії мають низку джерел9. По�перше, самзакон передбачає, що він до певної міри виконується бюрократією іможе давати окремим бюрократам широку свободу дій у прийняттірішень від імені держави. По�друге, бюрократи мають легкий доступ доматеріальних засобів для досягнення їхніх власних організаційних чинавіть особистих цілей, якщо вони цього бажають. Уряд є найбільшиммарнотратом у більшості країн (якщо не в усіх), ця ситуація надаєйого посадовцям потужний голос у сферах політики, які залучаютьзначні витрати уряду. По�третє, бюрократія зберігає досвід та знання,ресурси, що робить її чільною організацією у суспільстві. Вона має

67

дуже багато робітників усіх професій, задіяних у якості експертів уфаховій сфері. Оскільки вони працюють з подібними проблемами напостійній основі, це наділяє їх унікальним поглядом на велику кількістьпроблем. По�четверте, сучасна бюрократія має доступ до великихмасивів інформації з багатьох ділянок суспільного життя. Інколиінформація збирається цілеспрямовано, а частіше надходить добюрократії внаслідок її центрального розташування в органах влади.По�п’яте, постійність бюрократії та великий стаж її членів часто дає їйперевагу порівняно зі старшими за положенням обраними членамивиконавчої влади. І останнє, той факт, що обговорення планів політикивідбувається секретно всередині бюрократії, забирає в інших суб’єктівполітики можливість організувати опозицію проти її планів.

Проте не слід перебільшувати роль бюрократії. Виконавча владаврешті�решт відповідає за всі політичні дії, право на що вона часомзахищає. Політичні проблеми великого значення, найбільш імовірно,залучать вищий рівень контролю з боку виконавчої влади. Цейконтроль також буде вищим, якщо бюрократія послідовно протидія�тиме альтернативі політики, якій надають перевагу політики. Більшетого, сама бюрократія не є однорідною організацією, а просто набороморганізацій, кожна зі своїми власними інтересами, баченням тастандартними робочими процедурами, які ускладнюють виведенняспільної позиції. Навіть у рамках того самого підрозділу часто існуєрозподіл за функціональними, кадровими, політичними, технічнимипринципами. Тому нерідко виконавча влада втручається у вирішеннявнутрішньо� та міжбюрократичних конфліктів, і бюрократія вдемократичних країнах зазвичай залучає підтримку обраних осіб, якщобажає цілеспрямовано використовувати свій вплив10.

Групи інтересівХоча політика є завданням влади, зокрема виконавчих інститутів

та бюрократії, сучасні реалії залишають значну роль у процесі загрупами інтересів. Одним із найважливіших надбань груп інтересів єзнання — інформація, яка може бути недоступна або менш доступнадля інших. Члени такої групи часто знають найбільше про сферу своїхінтересів. Оскільки творення політики є високоінтенсивнимінформаційним процесом, люди, що володіють інформацією, можутьочікувати важливої ролі для себе. Політики та бюрократи частовважають інформацію, яку надають групи інтересів, необхідною длявиконання їхніх завдань. Політики з таборів влади та опозиції частопідлещуються до груп інтересів, щоби забезпечити себе інформацією,потрібною для ефективного творення політики чи для нападок наопонентів. Аналогічно, бюрократам необхідні відповідні групи дляприйняття та втілення політичних рішень.

68

Крім цього, групи інтересів володіють організаційним та політич�ним багатством. Групи часто роблять фінансові внески до казнивиборчої кампанії політичних партій та політиків, яким вонисимпатизують. Вони також проводять кампанію та віддають голоси тимкандидатам, які, на їхню думку, підтримали б їхні справи у владі.

Проте політичний вплив груп інтересів на формулювання тавтілення державної політики значно змінюється залежно від їхніхнепостійних організаційних ресурсів11. По�перше, групи інтересів дужесильно розрізняються за кількістю членів. За рівності всіх іншихпараметрів, більша група може очікувати більш серйозного сприйняттявладою12. По�друге, деякі групи можуть утворювати «пікові асоціації»,які складаються з груп із близькими інтересами13. Можна очікувати,що узгоджена пікова асоціація матиме більший вплив, ніж групи, щодіють поодинці. По�третє, деякі групи добре фінансовані, що робить їхспроможними залучати постійних професіоналів та робити внески упередвиборчі кампанії партій та кандидатів. Хоча точний впливфінансових ресурсів на політику влади є спірним14, нема сумніву, щорізниця у фінансах відіграє свою роль.

У демократичних політичних системах інформаційні та владніресурси груп інтересів роблять їх ключовими членами підсистемполітики. Хоча це не ґарантує, що їхні інтереси будуть задоволені, вонинавряд чи будуть проіґноровані, крім хіба рідкісних обставин, коливиконавча влада робить навмисні рішення продовжувати політику,незважаючи на опозицію з боку груп інтересів.

Пізніше в цьому розділі ми обговоримо, як організація двохнайбільших особливих груп інтересів — бізнесу та робітників —впливає на процес політики та його наслідки.

Дослідницькі організаціїІншою значною групою суспільних суб’єктів процесу політики є

дослідники, що працюють в університетах та у спеціальних політичнихкомітетах (think tank). Університетські дослідники часто маютьфілософський та теоретичний інтерес до державних проблем, що можеі не привести до результатів, що будуть корисними для цілей політики.До тої міри, до якої вони проводять дослідження з метою участі вобговоренні політики, вони часто діють подібно до своїх колег ізполітичних комітетів. В дійсності, у багатьох випадках академічнідослідники, що вивчають політику, часто спонсоруються спеціальнимиполітичними комітетами. Тому наступне обговорення зосеред�жуватиметься довкола таких комітетів.

Спеціальні політичні комітети можна визначити як «незалежніорганізації, залучені у дослідження з суміжних дисциплін, які маютьна меті вплив на державну політику»15. Такі організації зберігаютьінтерес до широкого кола проблем політики та залучають багато

69

експертиз, що дозволяє їм розвинути більш всебічне бачення. Їхнідослідження мають на меті запропонувати вирішення державноїпроблеми або, у випадку деяких комітетів, знаходження доказів напідтримку ідеологічно направленої позиції, яку вони відстоюють. Цевіддаляє їх від академічних дослідників з університетів, чиї інтересибільш спеціалізовані та які не обов’язково шукають практичні рішеннядля проблем політики. В академіях також уникають явно пропартійнихдосліджень. Хоча спеціальні комітети більш пропартійні, ніж їх чистоакадемічні колеги, вони також мають зберігати імідж інтелектуальноїавтономії від влади або політичної партії, щоб їх серйозно сприймали.Відомі спеціальні комітети у Сполучених Штатах — це БрукінзькаІнституція (Brookings Institution), Американський інститут експер�тизи (the American Enterprise Institute), та Інститут Урбана (UrbanInstitute). Відповідними організаціями в Канаді є Інститут Гова (C.D.Howe Institute) та Фрейзерівський інститут (Fraser Institute); уБританії такими є Інститут досліджень політики (Policy Studies Insti�tute) та Національний інститут економічних та суспільних досліджень(the National Institute for Economic and Social Research). Протенасправді існують сотні таких інститутів у кожній з цих країн16.

Спеціальні комітети спрямовують свої дослідження та організації натих політиків, від яких можна чекати прихильного ставлення допідтриманих ідей. Вони також шукають оригінальність у своїх ідеях і, навідміну від дослідників з університетів або при владі, намагаютьсярозголошувати свої ідеї. Впродовж останніх декількох десятиліть великачастина роботи у спеціальних комітетах була присвячена підтримціекономічної ефективності, оскільки це серйозно непокоїло владиіндустріалізованого світу. Завдяки тривалому досвіду аналізу таоцінювання вони можуть мати помітний вплив на державну політику17.

Засоби масової інформаціїЗасобам масової інформації у процесі політики приписують різну

роль — від ключової18 до мінімальної19. Ніхто не заперечує, що ЗМІ єважливою ланкою між державою та суспільством, з цієї позиції вониможуть сильно впливати на уявлення влади та суспільства щододержавних проблем і вирішення останніх. У той же час їхня роль упроцесі політики часто є випадковою або зовсім мінімально.

Роль ЗМІ в процесі політики полягає в тому, що, повідомляючипро проблеми, вони поєднують ролі пасивного оглядача та активногоаналітика, а також відстоюють певне вирішення. Програми новин непросто повідомляють про проблеми, а часто доходять до визначенняпроблеми, яка інакше не була б поміченою, окреслюють її природу тарамки й інколи пропонують вирішення. Отже, роль ЗМІ у висуненніпорядку денного є вкрай важливою20. Відображення державних проблемта пропозиції щодо їхнього вирішення засобами масової інформації

70

часто обумовлює сприйняття цих проблем людьми та владою, недопускаючи, таким чином, одних альтернатив і роблячи більшімовірними інші. Питання, які піднімаються в парламенті, частобазуються на статтях у щоденних газетах. Це особливо важливо,враховуючи, що подача новин не є віддзеркаленням реальності, неспотвореної необ’єктивністю та неточністю. Репортери та редактори єтворцями новин, у тому сенсі, що вони визначають, про що вартоговорити і які сторони події вимагають висвітлення. Так питанняполітики, яке можна подати як цікаву історію, буде сприйматисяпублікою як більш важливе, ніж це є насправді. Тому групи та особи,здатні подати проблеми у ЗМІ в комплексному вигляді, мають більшуймовірність проштовхнути свої погляди, ніж інші більш лаконічніколеги.

Проте не слід перебільшувати роль ЗМІ у процесі політики. Іншісуб’єкти політики мають засоби протидії впливові ЗМІ. Творціполітики у своїй більшості є розумними та винахідливими особистос�тями, що розуміють свій власний інтерес і мають свої власні ідеї щодопридатності альтернативи політики, і засобам масової інформації їхнелегко похитнути однією своєю увагою. Насправді вони частовикористовують ЗМІ на користь собі. І нерідко державні посадовці тапотужні групи впливу надають ЗМІ вибрану інформацію дляпідтримки власних інтересів.

Організація державиМи показали, що творення державної політики є прерогативою

влади, і ключовими суб’єктами цього процесу є її посадовці. Протеорганізація держави є також важливим питанням. Те, як державаорганізована, впливає на те, що вона, а власне її посадовці, можутьробити. На здатність держави творити та втілювати політикувпливають два аспекти організації — автономність та спроможність.

Автономністю називається рівень незалежності держави відсоціального тиску конфліктуючих суспільних груп. Політичні оглядачідовгий час стверджували, що мотиви діяльності груп спрямовані наотримання вигоди їхніми членами за рахунок решти суспільства21.Отже, інститути з розробки політичного курсу, чутливі до вимогсуспільства, як і мало б бути в демократичній владі, ймовірно, роблятьполітику, що дає переваги одним групам, погіршуючи добробут усьогосуспільства. Проте цю проблему можна здолати, якщо влада ізольованавід потреби відповідати на суспільний тиск на неї. Хоча це можекомпрометувати деякі з основних принципів демократії, уступки євласне тим, що часто приводить до ефективного творення політики22.Наприклад, корпоратистські режими в Європі, а також деякінапівавторитарні режими у Східній Азії мають політичні інституціїдля опору вимогам груп, і як наслідок вони виробили міцну політику,що підтримує економічне процвітання, а також справедливість23.

71

Держава також має бути спроможною втілювати ефективнийполітичний курс. Спроможність держави, що залежить від її організа�ційної єдності та досвіду, визначає її успіхи у виконанні політичнихфункцій. Єдність у рамках влади та між її різними рівнями, гілками таінститутами і високий рівень бюрократичного досвіду вважаютьсявирішальними для покращення спроможності держави. Від виконавчоївлади, яка в’язне в постійних торгах із законодавчою, або від урядовихвідомств, що постійно конфліктують між собою, не можна очікуватизадовільного виконання функцій політики. Аналогічно, бюрократія небуде добре обслуговувати суспільство без експертизи, необхідної дляохоплення складних проблем, до яких треба звернутися.

Держави, політичні інститути яких сприяють автономії та спромож�ності, інколи описуються як сильні держави; ті, в яких таких інститутівнемає, є слабкими державами24. Японію часто згадують в якостікласичного прикладу сильної держави індустріального світу, тоді якСполучені Штати вважаються слабкою державою; інші індустріальнікраїни знаходяться в діапазоні між ними25. Такі держави, як Сінгапур,Південна Корея і Тайвань у Східній Азії часто розглядаються як одні знайсильніших у світі. Виконавчо�бюрократичний апарат є ядромсильних держав; слабкі держави в ядрі мають законодавчу владу, і вних у творенні політики домінують групи інтересів. Причини сили числабкості держав у першу чергу є історичними26.

Хоча опис держав як сильних чи слабких є інтуїтивно привабливим,при аналізі державної політики в ньому виникають проблеми. По�перше, нема сенсу вірити, що сильні держави будуть обов’язковотворити політику для обслуговування інтересів суспільства в цілому,а не власних інтересів певних груп27. Це так само можливо, як і те, щотакі держави будуть проводити непродуману грабіжницьку політику,що буде приносити прибутки державній еліті та знижувати загальнийдобробут суспільства. Насправді в такій ситуації сильна держава будегіршою за слабку державу, бо, зачіпаючи суспільство, вона здатнавчинити більше шкоди. Такими прикладами є уряд ФердинандаМаркоса на Філіппінах та багато колишніх комуністичних урядів уСхідній Європі. По�друге, характеристика держави як сильної чи слабкоїє занадто загальною, щоб отримати більш продумане використання ваналізі державної політики28. Жодна з держав не є сильною в усіхгалузях, так само й жодна не є слабкою в кожній із галузей. Отже,навіть так звані сильні держави виявили вражаючу слабкість у деякихгалузях — відмітьте, яким чином уряд Японії керує сільськогосподар�ською політикою; а загальновизнані слабкі держави показуютьвражаючу силу в певних галузях, наприклад, адміністрація Рейганавиявила сильну військову здатність попри подрібнення загальнофеде�рального апарату США.

Замість того, щоб описувати державу як сильну чи слабку, слідпровести емпіричне дослідження ролі інститутів влади в підсиленні чи

72

ослабленні політичної спроможності держави та їхнього впливу наповедінку суб’єктів процесу політики. Проте спершу потрібновідмітити декілька додаткових пунктів щодо впливу інститутів. Середнайважливіших є факт, що більшість із цих впливів є непередбачу�ваними, невизначеними наперед. Інститути звичайно не спричинюютьдії; вони є проміжними змінними, що впливають на альтернативи танаслідки політики у поєднанні з іншими чинниками і у відповідь напевну ситуацію. Також слід зазначити, що вплив інституцій не єодноспрямованим; що є обмеженням в одному випадку, в іншому можебути сприятливою можливістю. Отже, розмиті інститути політики вСполучених Штатах ускладнюють творення та втілення спірнихполітичних дій, проте, якщо це зроблено, вони мають більше шансіввитримати протидію. Більше того, вплив інститутів майже завждизмінюється по всій сфері політики; ті самі інститути можуть мати різнінаслідки залежно від природи проблеми або навколишніх обставин. Івлада загалом має шляхи обходу або навіть заміни інститутів, якщо наце є достатня політична воля та підтримка.

Розподіл влади між рівнями — федералізмОдним із найважливіших чинників, що впливають на спроможність

влади творити політику, є устрій влади — федеральний чи унітарний.Яскравою особливістю федеральної політичної системи з огляду надержавну політику є існування двох автономних рівнів влади в рамкахдержави. Ці два рівні влади, які можна знайти в таких державах, якАвстралія, Канада та США, не пов’язані між собою у відносинахкерівник/підлеглий, а мають більш�менш повну свободу в питаннях,які є в рамках їхніх ґарантованих конституцією юрисдикцій. Цевідрізняється від унітарних систем, які є в Британії, Японії, НовійЗеландії та інших країнах, де існує лише один рівень влади; місцевіінститути (наприклад, муніципалітети) завдячують своїм існуваннямнаціональному уряду, а не конституції.

Існування федеральної системи значно впливає на спроможністьдержавних службовців вчасно і послідовно вирішувати невідкладнісправи, тому що державна політика твориться та втілюється владоюдержави (центральною) та штату (провінційною). Проблема погір�шується в сферах політики, які характеризуються перекриваннямюрисдикцій. Це робить творення політики довгою і тривалою справою,оскільки кожен із рівнів влади сперечається з проблем юрисдикції абовключається у всебічні міжрівневі переговори або конституційніпозови. Різні рівні влади в рамках однієї держави можуть прийматисуперечливі рішення, що можуть послабити або навіть зліквідувативплив політики. Існування судів для розв’язування суперечок з приводуюрисдикції ще більше ускладнює творення політики30.

Федералізм згадувався як основна причина слабкості політичноїспроможності влади в Австралії, Канаді та Сполучених Штатах. Він

73

обмежує здатність цих держав розвивати стійку та цілісну політику. ВКанаді національна політика в багатьох сферах вимагає погодженняміж рівнями влади, яке залучає федеральну владу та владу провінційдо складних і довготривалих переговорів, і нема гарантії, що ці перего�вори завершаться так, як передбачав інститут влади, що ініціювавпитання31. Аналогічно, для обох рівнів влади існує непередбачуванийюридичний контроль їхніх заходів, що ще більше обмежує альтер�нативи.

Розподіл влади між гілками —виконавча, законодавча та судова владаІнша інституційна змінна, що впливає на державну політику,

стосується зв’язків між виконавчою, законодавчою та судовою гілкамивлади в рамках конституції країни. В парламентських системахвиконавча влада обирається законодавчою зі своїх членів і знаходитьсяна службі лише доки має підтримку законодавців. У президентськійсистемі виконавча влада відокремлена від законодавчої, зазвичайвибирається безпосередньо виборцями і не вимагає підтримкибільшості законодавців. Сполучені Штати є прототипом прези�дентської системи, тоді як більша частина решти світу має певний типпарламентської системи; інші ж держави, наприклад, Франція, маютьгібрид двох систем.

Розділ між виконавчою та законодавчою гілками влади в прези�дентських системах та їхнє зрощування в парламентських системахмають важливі наслідки для процесу політики32. У президентськихсистемах розділ влади ускладнює творення політики. Окремі членита комітети Конгресу відіграють активну роль у проектуванні політики,в тому числі запропонованої президентом. Проте через місцевіінтереси, якими часто мотивуються законодавці, лише в останню чергумає значення те, чи партія президента утворює більшість в обох палатахКонгресу. Для забезпечення підтримки політичних заходів, щовимагають законодавчого затвердження більшістю, для президента єзвичним торгуватися з членами Конгресу, пропонувати поступки вобмін на підтримку і таким чином змінювати наміри політики. Активнезалучення членів Конгресу у складання законопроектів викликаєчисленні точки конфліктів із виконавчою владою; це також дозволяєгрупам інтересів та виборцям більше впливати на процес політики,результат якої внаслідок цього може навіть бути спотвореним.

На противагу цьому в парламентських системах виконавча владачастіше користується підтримкою своїх заходів завдяки чіткійпартійній дисципліні, нав’язаній окремим членам парламенту. Хоча йможуть бути торги стосовно політики в рамках закритих зборівфракцій, шанс її зміни в парламенті є дуже малим. Єдиний випадок,коли це не так — коли правляча партія не має повної більшості в

74

законодавчому інституті і править в коаліції з іншими партіями, якічасто вимагають зміни в політиці в обмін на їхню підтримку. В багатьохдержавах коаліційні уряди є загальною практикою, яка ускладнюєтворення політики, хоча не так сильно, як у президентських системах.Проте, загалом кажучи, творення політики в парламентській системі єцентралізованим у виконавчих інститутах, що звичайно дозволяє владівживати рішучих заходів, якщо вона це вибирає. Це не повністюнебажане, оскільки це стосується спроможності в політиці, тому щосуперечливі політичні дії, які характеризують роботу законодавчихінститутів, зменшують імовірність проведення суцільної ефективноїполітики.

Структура та роль судової влади також впливають на процес полі�тики. У федеральних системах є автономні судові інститути, якимдали завдання вирішувати суперечки стосовно юрисдикції. Це такожстосується держав з ґарантованим біллем про права, який зазвичайдає судам право опротестовувати закони, що не відповідають правамосіб, ґарантованим конституцією33. В цих державах судова влада дієяк ще одне потенційне джерело вето, що обмежує виконавчу владу впитаннях політики. В державах без федералізму або біллів про права,таких, як Великобританія, суди відіграють обмеженішу роль, що даєтворцям політики більший простір для маневру34.

Роль судової влади в процесі політики змінюється залежно відприроди політичних інститутів країни. Практика Британії походитьіз зусиль частини центральних посадовців контролювати місцевихпосадовців у рамках монархії. Місцеве населення (і прості люди, ізнать), зрозуміло, опиралося багатьом із цих спроб. Проте, колипарламент став замість монархії центром політичної влади, ті ж саміпринципи судового контролю, що були символом деспотії, сталисимволом демократичної влади. Це суттєво відрізняється від судовоїпрактики США, де після Американської революції природні принципиволодарювання, які наповнювали британську правову думку, булизамінені на природні права та конституційне верховенство. Одним ізвиявів цього був розділ влади, характерний для американської системиправління. Іншим, менш очевидним виявом цього була відмоваамериканської судової влади підпорядкуватися Конгресу або виконавчійвладі і воля наполягти на своїй власній ролі у визначенні правомірностівсіх типів законів та положень, включаючи прийняті чи проголошенііншими гілками влади.

Різниця принципів судового контролю в США та Канаді походитьз історії їхнього інституційного розвитку. Канадське правосуддязалишається підпорядкованим парламенту і таким чином воно підтри�мує принципи демократичної влади. Правосуддя в США, вислов�люючи ту саму шану до демократичної влади, робить протилежне35.Судові обмеження в Британських парламентських системах (таких,

75

як в Австралії та Канаді) відображають небажання судів заміщуватипарламент як джерело законів і їхню готовність підпорядковуватисядемократично обраним політичним діячам у встановленні рамок, вяких будуть прийматися їхні рішення36. Взагалі, судова автономія тавпевненість у собі ускладнює творення політики та послаблює більшоючи меншою мірою спроможності держави у політиці.

Структура бюрократіїСтруктура бюрократії, можливо, найсильніше впливає на процеси

державної політики, особливо на рівні економічних секторів37. Еткін�сон (Atkinson) та Коулман (Coleman) вимірюють силу держави наоснові сили бюрократії на рівні економічних секторів, стверджуючи,що:

Важливо визначити, по�перше, до якої міри кінцева влада у прийняттірішення зосереджена в руках відносно малого числа посадових осіб та, по�друге, до якої міри ці особи здатні діяти незалежно... Держава є слабкою впевному секторі, коли влада є розпорошеною і нема жодної групи посадовихосіб, яка б могла взяти на себе формулювання політики38.

Концентрація влади в невеликому числі інститутів зменшуєможливості конфліктів і дозволяє планувати політику на довгий час. Інавпаки, розмитість влади стимулює конфлікти між інститутами івідсутність координації; рішення можуть робитися на основі їхньоїпридатності для всіх інститутів, а не їхньої внутрішньої вартості.Автономія бюрократій від політиків та суспільних груп також сприяєїхній силі та ефективності у творенні політики. Для того, щоб бутисильною, бюрократія повинна мати чітко поставлене завдання,професійний характер та сильну підтримку з боку політиків у своїйщоденній діяльності, але не дозволяти втручатися в неї. Якщобюрократія має бути ефективною, їй слід уникати тісних зв’язків ізгрупами клієнтів. Здатність продукувати та обробляти свою власнуінформацію є також важливою, тому що слід уникати покладання нагрупи інтересів.

Сильні держави в таких країнах, як Франція та Японія маютьбюрократію з високим статусом у владі та суспільстві39. Вона, яккажуть, продовжує групування однорідної еліти, яка відіграєнайважливішу роль у процесі політики. Вона проходить довготривалепрофесійне навчання та домагається служби в інститутах влади якжиттєвої кар’єри. В суспільствах з традиціями слабкої державибюрократія має відносно низький статус і не спроможна опиратисятиску з боку законодавців або суспільних груп, що часто призводитьдо непослідовної та короткозорої політики. Попри широке розповсюд�ження бюрократії по всьому світі протягом останніх десятиліть, слабкабюрократія є радше нормою, ніж винятком40.

76

Ефективна мобілізація бюрократичного досвіду не є частою, яквважається. В багатьох державах з корупцією, низькими зарплатами іпоганими умовами роботи бюрократи часто не мають можливостіпрацювати зі складними проблемами, на які їх направляють. Якщо такіумови створюються в державі, то дуже ймовірно, що держава матимепроблеми з розробкою та втіленням ефективної політики. І в багатьохдержавах досвід бюрократії в певних сферах може існувати, протепроблеми організації та лідерства можуть заважати його ефективномузастосуванню41.

Організація суспільстваСпроможність держави визначається не тільки її внутрішньо

організацією, але також і тим, як вона змикається із суспільством, чиїпроблеми вона мала б вирішувати через відповідну політику. Для того,щоб ефективно творити та втілювати політику, держава потребуєпідтримки помітних суспільних груп для своїх дій. Міра, до якої цігрупи можуть запропонувати необхідний рівень та форму підтримки,залежить від їхньої власної організації. Подрібнення груп послаблюєздатність держави мобілізувати їх для вирішення суспільних проблем.Особливо суворі соціальні конфлікти можуть паралізувати виконанняполітичних функцій державою.

Єдність у рамках суспільних груп та між ними формує стабільнеполітичне середовище, яке полегшує творення політики і сприяє їїефективному впровадженню. Сильні організації можуть ефективнішедомовлятися, і їм не потрібно висувати безпричинні вимоги зарадизбереження підтримки своїх членів. І коли вони погоджуються на будь�який політичний захід, вони можуть підтримати його своїми членами,а за потребою, через санкції. Манкур Олсон (Mancur Olson)стверджував, що суспільство характеризують «узагальнюючі» (тобто,найширші групи, що охоплюють різні подібні інтереси) групи, а негрупи «вузьких» інтересів, ці групи «засвоюють більшість вартостінеефективної політики й відповідно мають стимул перерозподілитидохід між собою з найменшою можливою суспільною вартістю і надатипевної ваги економічному зростанню та інтересам суспільства вза�галі»42. На противагу цьому, існування численних груп вузьких інтересівсприяє змаганню між групами щодо тиску на державу для обслугову�вання лише інтересів їхніх членів, не зважаючи на вплив на інші групи.Сукупним ефектом цього часто є суперечлива та неефективна політика,яка погіршує становище кожного.

Проблема суспільного подрібнення є особливо серйозною, коливузькі локальні групи є занадто сильними, щоб їх іґнорувати, або якщодержава є занадто слабкою, щоб іґнорувати тиски з боку суспільства.Проте, оскільки йдеться про ефективне творення та втілення політики,найкращою ситуацією є сильна держава та сильне суспільство, які

77

тісно співпрацюють між собою. Пітер Еванс (Peter Evans) назвав такуінституційну систему «вбудованою автономією»43. В той же час,ефективність політики є найнижчою, коли держава є слабкою, асуспільство подрібненим. У попередньому сценарії можна булоочікувати, що держава у співпраці з суспільними групами розробля�тиме зв’язну та далекоглядну політику. В крайньому ж разі, від державиможна очікувати неефективної та короткозорої політики.

Як було показано теоретиками неоплюралізму та корпоратизму,серед суспільних груп власне організації бізнесу та робітників єнайважливішими у визначенні спроможності держави у політиці. Цепоходить із життєво важливих ролей, які ці дві групи відіграють упроцесі виробництва, який у кожному суспільстві є головноюдіяльністю, що має вплив далеко поза економікою.

БізнесСеред груп інтересів бізнес взагалі є найпотужнішою, з незрівнян�

ною здатністю впливати на державну політику. Щоб зрозумітивизначення «структурної сили капіталу», нам треба охопити ширшийсоціо�економічний контекст капіталістичної економіки. Така еконо�міка, за визначенням, створює ринкову форму економічної організації,в якій власність на засоби виробництва концентрується у фірмах чикорпораціях. У цьому факті лежать корені особливої сили бізнесу44.

Зростання глобалізації виробництва та фінансової діяльності черезпокращення сучасних засобів комунікації та транспорту і поступовезняття контролю над міжнародними економічними угодами значнопідвищило силу капіталу в останні десятиліття. Інвестори таменеджери, за власним бажанням, можуть відповісти на небажані діївлади переведенням капіталів в інше місце. Хоча ця теоретичнарухливість обмежується рядом чинників — включаючи наявністьвідповідних можливостей інвестування в інших державах, — приприйнятті рішень держава повинна рахуватися з потенційнимивтратами зайнятості та прибутків. Через негативні наслідки, якінакладаються на прибутки держави, капіталісти, як вітчизняні, так ізакордонні, можуть «карати» державу за будь�яку вжиту нею тазасуджену капіталістами дію.

Фінансові внески, які бізнес робить політичним партіям, та йогоздатність фінансувати дослідження за власним вибором також дає йомудодатковий засіб впливу на творців політики. Вибори інколи можутьзвертатися до відносно короткочасних проблем, що вимагає великихкоштів для впливу на виборців через обширні рекламні кампанії. Утакій ситуації політичні партії, які підтримує бізнес, є у кращому стано�вищі щодо проведення таких кампаній і впливу на поведінку виборців.Тому політичні партії та кандидати краще підтримують інтересибізнесу, ніж інших груп. Аналогічно, фінансові внески, які бізнес часто

78

робить у дослідницькі інститути та окремих дослідників, слугуютьподальшому захисту його могутності. Організації та особи — отри�мувачі фінансів — намагаються бути прихильними до інтересів бізнесуі можуть надати йому необхідні інтелектуальні засоби для отриманняперемоги в суперечках із приводу політики.

Структурна сила бізнесу може як підсилити, так і послабитисуспільний добробут. Останнє відбувається, коли бізнес не маєорганізаційної єдності. Здатність окремих фірм і капіталістів тиснутина владу задля обслуговування власних інтересів може привести донепослідовної та короткозорої політики. Конфлікти між бізнесовимигрупами лише погіршують таку ситуацію. Проблему можна компен�сувати, якщо бізнес має центральну цілісну організацію, здатнудетально розібратися в розбіжностях і запропонувати цілісну політику.Якщо влада приймає такі пропозиції, вони, ймовірно, слугуватимутьінтересам ширшої економіки (хоча не всім станам суспільства порівну),а не інтересам окремих фірм та галузей економіки. Отже, для цілісноїта ефективної політики необхідна сильна бізнесова організація.

Сильна бізнесова організація здатна прийняти за необхідностіжорстку позицію та відстоювати її перед владою, без того, щобвикликати серйозну опозицію своїх рядових членів. Зазвичай це маєформу пікової асоціації (за типом союзу асоціацій) із правом накладатисанкції на своїх членів. Держава повинна мати впевненість, що якщозаконопроект зроблений асоціацією, то вона може очікувати підтримкивід кожного окремого члена асоціації. Більше того, якщо держававпевнена в силі бізнесової асоціації, то вона може перекласти частинупов’язаних із бізнесом зобов’язань на саму асоціацію. Взагалі�то СШАрозглядається як країна, що має найслабшу в світі бізнесовуорганізацію, а Японія — найсильнішу; Британія та Канада знаходятьсяближче до моделі США, тоді як Франція, Німеччина, Австрія чиШвеція ближчі до японської моделі45.

Сила та слабкість бізнесу і різні схеми відносин влада — проми�словість, які притаманні країні, сформовані рядом історичних чин�ників46. Хоча вищезгаданий приклад Японії є дещо нетиповим, бізнесчасто є організованим, якщо він протидіє сильним, наполегливимвикликам із боку профспілок чи соціалістичних партій. Чим сильнішіпрофспілки, тим сильнішим буде вплив бізнесу. І зовсім не обов’язково,щоб загроза була постійною, як це було в минулому. По�друге, державиз сильною владою часто мають сильні бізнесові організації, оскількидля того, щоб тиснути на сильну владу, бізнес сам має бути добреорганізованим. Сильна держава може також виростити сильнубізнесову асоціацію для уникнення проблем, що виникають, колирізними групами висуваються суперечливі вимоги з одного питання.Існування сильної бізнесової організації полегшує роботу влади,накопичуючи всі вимоги в рамках однієї організації. По�третє, на

79

організаційну силу бізнесу впливає структура економіки. Економіці,що характеризується низькою концентрацією промисловості абовисоким рівнем іноземної власності, складно організувати нерівно�правні елементи та розробити спільну позицію. По�четверте, важливуроль у ступені та природі залучення бізнесу у політику відіграєполітична культура. В таких країнах, як США чи Канада, чия культурасильно підтримує бізнес, корпорації мають мало причин до організації.Більше того, на силу бізнесу впливає межа, до якої суспільні нормисхвалюють функціональне представництво. У США та меншою міроюу Британії та Канаді громадяни є недовірливими до представленнясвоїх інтересів бізнесом на постійній основі за закритими дверима. Вкорпоратистських державах, навпаки, функціональне представництвоє прийнятним як частина політичної культури, і його часто заохочують.

РобітникиРобітники також займають сильну позицію серед груп, хоча і не

таку сильну, як бізнес. На відміну від бізнесу, який має значну вагудля творців політики навіть на рівні окремих фірм, робітникам, щобїхній голос було почуто в підсистемі політики, потрібна колективнаорганізація, профспілки. На додаток до первинного завдання проф�спілок — переговорів із працедавцями від імені своїх членів, вонизалучаються до політичної діяльності з метою сформувати політикувлади47. Поява ролі профспілок у процесі державної політикизакорінена у демократизації кінця дев’ятнадцятого століття, що дозво�лила робітникам, більшості населення у будь�якому індустріальномусуспільстві, висловлювати думку про дії влади. Після отриманнявиборчого права, наданого їм демократією, стало дещо легше тиснутина владу для задоволення своїх потреб, ніж домовлятися зі своїмироботодавцями. Утворення робітничих чи соціал�демократичнихпартій, які з часом сформували уряди в багатьох державах, ще більшепідсилило політичний вплив робітників.

Чинники, що формують природу та ефективність участі профспілоку процесі політики, залежать від ряду інституційних та контекстуаль�них чинників. Сама структура держави є важливим фактором участіпрофспілок у процесі політики. Слабка та подрібнена держава не зможезабезпечити активну участь спілок, оскільки останні не були бупевнені, що влада зможе зайняти їхню сторону у будь�яких угодах.Слабкий бізнес також може стримувати появу потужної організаціїпрофспілок, оскільки вони не будуть настільки потрібними.

Проте найважливішим чинником здатності робітничого класувпливати на процес політики та його наслідки є його внутрішня орга�нізація. Рівень членства у профспілках впливає на те, до якої міридержава бажає чи навіть сприймає участь профспілок у процесі полі�тики. Це є вірним і для структури ведення переговорів: децентралізоване

80

колективне погодження сприяє подрібненій системі висловленнявимог робітників. Як кажуть, Британія, Канада та Сполучені Штатимають децентралізовані структури переговорів, тоді як в Австралії,Австрії та Скандинавських країнах переговори відбуваються нагалузевому рівні або навіть на рівні всієї держави48. Профспілковомурухові, подрібненому за будь�якою ознакою — регіональною, мовною,етнічною, релігійною, промисловці проти ремісників, іноземці противітчизняних, орієнтація на імпорт чи на експорт, — також складновпливати на процес політики. Подрібнення робітників за фаховоюградацією приводить до сприяння місцевому та випадковомупрофспілковому суперництву та нецілісному виявленню інтересівробітників у процесі політики49.

Врешті, для того, щоб реалізувати власний потенціал у політиці,робітникам, навіть більше, ніж бізнесу, потрібна центральна організація(така, як Австралійський чи Британський конгрес тред�юніоністів,Канадський робітничий конгрес чи Американська федерація робітни�чого конгресу промислових організацій). Колективна дія є єдиноюзброєю, якою володіють робітники для впливу на поведінку робото�давців та влади, отже чим більш єдиний фронт можуть вони висунути,тим більш успішним він буде. Для ефективності центральна радапрофспілок потребує мати спільне членство та організаційну спромож�ність вирішувати конфлікти між її членами та зберігати єдність. Рольпрофспілок у процесі політики є найвищою у корпоратистськихполітичних системах, таких, як у Скандинавії, Австрії та в Нідерландах,і найнижчою у плюралістських політичних системах, таких, якСполучені Штати чи Канада50.

Організація міжнародної системиНа додаток до обговорених вище вітчизняних інститутів, процес

державної політики та його наслідки в багатьох державах все більшеформуються міжнародними інститутами. Як можна очікувати, їхнійвплив є найвищим у секторах економіки, які є міжнародними за самоюприродою: наприклад, торгівля та оборона. Проте навіть у секторах,що не мають явного міжнародного зв’язку — таких, як охорона здоров’ята пенсії за віком, — держави знаходяться під впливом сил, що походятьз�поза меж країни. Подібно до своїх вітчизняних аналогів, міжнародніінститути впливають на державну політику, формуючи уподобаннясуб’єктів та можливості їх реалізації.

Оцінювання впливу міжнародних установ, проте, є набагатоскладнішим завданням, ніж для вітчизняних інститутів. З одного боку,держави є суверенними утвореннями, які мають право будь�колизакрити свої кордони для іноземних впливів. Проте зупинити впливиз�за кордону на самому кордоні для держав є майже неможливим, черезобмеження, які закорінені в міжнародній системі51. Міра, до якої держава

81

може відстоювати свою суверенність, залежить від суворостіміжнародного тиску та природи проблеми, а також від рис, притаман�них самій державі. Все це робить складним систематичне дослідженнявпливу міжнародного тиску на політику держав, що підтвердженомалою кількістю таких досліджень та їхніми суперечливими виснов�ками. Давайте перед вивченням впливу міжнародного тиску короткообговоримо його джерела та характер.

Для осмислення неспівмірних міжнародних чинників, що впли�вають на поведінку держав, дослідники розробили поняття «міжнарод�них режимів» для опису інституйованих угод в даній сфері політики52.Режими були визначені Робертом Кіогейном (Robert Keohane) таДжозефом Наєм (Joseph Nye) як «набір керуючих погоджень» чи«система правил, норм і процедур, що впорядковує поведінку таконтролює її впливи»53. Режими визначають, що є нормою поведінки,вносячи таким чином деяку дуже малу певність у анархічну систему.Таким чином, вони впливають не тільки на міжнародну поведінкудержав, але й на те, що ті роблять всередині своїх країн. Влада, яка підтиском груп інтересів або з власної ініціативи хоче підтримативітчизняних виробників субсидіюванням експорту, не може це зробитичерез формальне та неформальне міжнародне обмеження. Режими зрізними рамками та глибиною можна знайти у більшості, хоча й не вусіх, помітних сфер політики.

Походження та рівень впливу режимів є дуже суперечливим. Деяківбачають у породженні режимів створення геґемонійної влади (такої,як у Сполучених Штатах у повоєнний період), яка хоче встановитипорядок у міжнародній системі на власну користь та на користь іншихдержав54. Інші вбачають у появі режимів відповідь загальній потребідержав у процвітанні та безпеці, чого можна легше досягти у співпраціз іншими державами55. Зрозуміло, нема причини, щоб обидва ціпояснення не були правильними. В дійсності, ми стверджуємо, щообидва чинники відіграли важливу роль у встановленні відомихміжнародних режимів, які керують відносинами між державами.

Міжнародні режими значно змінюються залежно від їхніх форм,меж сфери дії, рівня дотримання принципів та інструментів, якимивони втілюються у практику56. Деякі режими базуються на чітких угодах,тоді як інші засновані просто на традиції, що розвинулася внаслідокповторюваного способу дії. Сферою дії деяких із них є широке колоспоріднених проблем, тоді як інші мають зовсім вузьку сферу інтересів.Деяких режимів твердо дотримуються, тоді як іншими часто нехтують,деякі стимулюють формальними чи неформальними покараннями, тодіяк інші цього не роблять. Крім того, деякі режими керуютьсяформальними організаціями з великими бюджетами та штатом, тодіяк інші подібні до морального кодексу57.

82

Окреслення впливів усіх міжнародних режимів виходить поза межіцілей цієї книги; ми лише вкажемо сфери, які слід брати до уваги прианалізі державної політики. Напевно, найважливішими тут єміжнародні режими у сферах торгівлі та фінансів, до їх розгляду ми йприступаємо.

Міжнародний торговельний режимПринципи, на яких базується сучасний режим міжнародної торгівлі,

є Генеральна угода з митних тарифів та торгівлі (General Agreementon Tariffs and Trade), або GATT. Угоду підписано у 1947 році двадцятьматрьома членами, протягом наступних років вона розширилася тавключає зараз більше ста членів, причому ще більше держав de facto єїї прибічниками. Умови GATT керують переважною більшістюсвітового експорту. За результатами переговорів на Уругвайськомураунді GATT, завершених у 1994 році, було створено нову організацію— Світову Організацію Торгівлі (World Trade Organization, WTO),яка з’явилась у 1995 році та стала спадкоємцем GATT.

GATT/WТO встановили взаємні права та обов’язки міждержавами, що підписали угоду, щодо зменшення бар’єрів на шляхуміжнародної торгівлі. Основні умови режиму GATT/WTO включаютьзбереження недискримінаційної практики торгівлі, постійний тискщодо зменшення тарифів, загальну заборону кількісного обмеженняімпорту та регулювання дій, які стримують торгівлю58. Умовиспрямовані на розширення можливості експортерів продавати товарина ринках інших країн, але також вони обмежують здатність державзберігати бар’єри проти імпорту, крім обставин, зазначених в угоді.

Основним наслідком зобов’язань, що випливають зі вступу доGATT/WTO, є те, що нація втрачає свою незалежність стосовно допо�моги вітчизняному виробнику. Приєднуючись до GATT/WTO, державапогоджується знизити свої торговельні бар’єри та не субсидіюватиекспорт і узгодити своє «національне ставлення» до імпорту з іншихкраїн. Вступ до GATT/WTO є особливо проблематичним длямаленьких економік, що є під постійним тиском пристосування доміжнародних тисків. Виробники, що стали конкурентоспроможнимина міжнародному рівні, отримують високу економічну винагороду черезпродаж товарів на більших ринках завдяки зниженню торговельнихбар’єрів. Країни�виробники, що не змогли зберегти міжнароднуконкурентоспроможність, несуть втрати, пов’язані зі зменшеннямприбутків та втратою робочих місць. Зрозуміло, існують методи обходуобмежень GATT/WTO, наприклад примушення експортерів «добро�вільно» зменшити свій експорт (або, як це евфемістично називається,добровільна згода на обмеження експорту), проте такі варіанти не єзагальновідкритими для менших держав через їхній малий ринковийпотенціал, що дозволяє відстоювати власні інтереси.

83

На додаток до економічних прибутків та втрат, лібералізованаторгівля також має політичні прибутки та втрати. Торговельнівідносини підкріплюють дипломатичні відносини та безпеку. І це незбіг, що найбільші торговельні партнери світу також об’єднані вальянси безпеки: наприклад, у Організацію ПівнічноатлантичногоДоговору (НАТО). Проте торговельні відносини також роблять націїуразливими до міжнародного дипломатичного та політичного тисків.Великий рівень залежності від однієї лише країни особливо обмежуєчерез вигоду, яку має більший торговельний партнер. З цієї причини,наприклад, багато канадців стурбовані залежністю Канади від США упереважній більшості імпорту та експорту.

Міжнародний фінансовий режимДля полегшення міжнародної торгівлі на додаток до GATT у 1944

році було створено ліберальну монетарну систему, або системуБреттон�Вудс (Bretton Woods), названу за місцевістю у Нью�Гемп�ширі, де її було підписано. Вона встановлює фіксовані курси націо�нальних валют відносно долара США, що, як вважалося, сприяло ббільшій передбачуваності міжнародних економічних угод59. З декількохпричин (обговорення яких було б відхиленням від нашої теми), яківикликали проблеми як для США, так і для інших держав, у 1976 роцісистему фіксованих курсів було замінено на систему гнучких валютнихкурсів, яка існує і по нинішній день. У рамках цього режиму обміннікурси є не фіксовані, а визначені фінансовими ринками у відповідностідо попиту на валюту держави та її пропозиції. Оскільки фінансовіринки є дуже непостійними, залежать від біржового тлумаченнятеперішніх економічних умов держави та очікування на майбутнє, цясистема часто приводить до значних непередбачуваних коливаньвартості національної валюти.

Навіть більш важливим, ніж гнучка система валютних курсів, євплив фінансової дерегуляції та технологічних покращень, якідозволили переказувати гроші по всьому світу з вражаючою швид�кістю. Як наслідок, фінансові ринки зараз настільки інтегровані, щовони накладають суворі обмеження на творців політики. Наприклад,у квітні 1989 року рівень торгівлі іноземною валютою на світовихфінансових ринках становив в середньому 60 мільярдів $ США в день,що в 40 разів перевищувало рівень світової торгівлі60. З такими високимиставками міжнародні грошові ринки можуть викликати розореннядержави, якщо міжнародний капітал несприятливо ставиться до їїекономічної політики. Тепер держави повинні бути надзвичайнообережними з огляду на вплив своєї політики, оскільки від неї залежатьобмінні курси, які в свою чергу впливають на банківські процентніставки та конкурентну спроможність експорту, що віддзеркалюютьсяна стані всієї економіки. Рішення влади збільшити витрати на соціальне

84

забезпечення, наприклад, може погано сприйнятися торговцямигрішми, які можуть розпродати валюту, руйнуючи таким чином її, щоможе у свою чергу примусити владу збільшити банківські ставки,результатом чого стане сповільнення економіки і вищий рівеньбезробіття. Як бачимо, кінцевий результат цього буде запереченнямпочаткового рішення щодо збільшення соціальних витрат.

Уразливість індустріалізованих держав перед міжнародниммонетарним тиском блідне у порівнянні з проблемами, з якимистикаються бідні держави, які страждають від постійних проблемплатіжного балансу. На відміну від багатих держав, які можуть покритиплатіжні дефіцити запозиченнями з приватних джерел, бідні державирозглядаються банками як високоризиковані вкладення, тому банкияк правило не бажають надавати їм позики. Це залишає біднимдержавам єдиний вибір — отримання позик від Міжнародноговалютного фонду (МВФ), який заснований як частина системиБреттон�Вудс для вирішення таких проблем. Проте, якщо МВФ вважає,що платіжні проблеми держави є хронічними та довготривалими, віняк правило наполягає на програмі структурної перебудови, яка включаєскорочення суспільних витрат, зменшення бар’єрів для імпорту тапослаблення валюти як умов для отримання позик. Держави, щоприйняли ці позики, стикаються з великими економічними труднощамиі, як наслідок, тяжкою політичною віддачею. Прийняття умов МВФщодо структурної перебудови являє собою, можливо, найбільшдраматичний приклад міжнародних обмежень політики держави,наступний після прямого військового нападу.

Прямі іноземні інвестиції (ПІІ) є іншим боком міжнароднихфінансів, що впливають на альтернативи державної політики. ПІІвключають пряму власність та контроль компанії резидентами іншоїдержави. Оскільки інтереси власника полягають лише у прибутках,які вони можуть повернути до своєї дежави, їхні дії можуть суперечитиінтересам держави, де розміщена компанія. Для оцінки ролі ПІІ требавідмітити, що хоча нетто�капітал ПІІ по усьому світу становив у 1990році 1,7 трильйона $ США, його ринкова вартість за оцінкамиперевищувала 20 трильйонів $ США61. Транснаціональні корпорації(ТНК), організаційний вияв ПІІ зараз існують у всіх секторахекономіки, найбільші з яких мають обороти, що перевищують ВНПбудь�якої держави, крім хіба найбільших. Вони не тільки контролюютьвеликі фонди капіталу, але й є крупними гравцями у міжнароднійторгівлі та контролюють більшість із провідних технологій і навичоккерівництва.

За рахунок своїх розмірів та сили ТНК є крупними гравцями світовоїекономіки та, побічно, політики, зокрема державної політики. Вониможуть серйозно нашкодити економіці держави утриманням відінвестицій або рішенням забрати свої інвестиції в інше місце — це

85

можливість, якою творці політики можуть нехтувати лише при великійекономічній небезпеці. Зараз також існує конкуренція між державами узалученні ТНК шляхом пропонування найбільш привабливих для нихумов. Це часто має форму зобов’язання держави контролювати затратина оплату праці, збереження рівнів податків, співмірних із податками вінших подібних державах, і встановлення мінімальних обмежень дляміжнародної торгівлі та інвестицій. Всі ці тиски накладають суворіобмеження на альтернативи політики держави не лише в економічних,але і в неекономічних сферах. Отже, зменшення податків впливає нетільки на загальний рівень економічної діяльності, а також наспроможність держави фінансувати свої програми.

Оцінювання впливу міжнародних інститутівУ літературі існує тенденція до перебільшення впливу міжнарод�

них економічних сил на нації у відповідності з особистими теоретич�ними та/чи ідеологічними уподобаннями авторів. Ліберали (які такожназиваються «вільними ринковиками» або «економічними раціоналіс�тами») радіють підсиленню глобальних економічних сил, оскільки вонистримують політичне втручання в економіку. Більшість неомарксистівта націоналістів навпаки йдуть до іншої крайності, висвітлюючи лишепоганий вплив економічної глобалізації. Нам потрібно бути обереж�нішими, щоб зрозуміти це дуже складне явище. Вплив міжнароднихінституцій є різним у різних державах та секторах політики, ідослідження цього явища має брати до уваги ці нюанси62.

Рівень, до якого держави здатні контролювати міжнародні тиски,залежить від маси чинників, включаючи військову та економічнумогутність, а також внутрішню силу держави. Отже, військово потужнікраїни, такі, як Сполучені Штати, Росія чи Китай, мають великуздатність захисту своїх громадян від зовнішніх тисків, так само, як івеликі економіки, такі як США, Японія, Європейський союз. Відкритістьіноземної торгівлі та інвестицій загалом ослаблює спроможностіполітики держави. Проте навіть це послаблення можна компенсуватиі перетворити на силу — державою з внутрішньою спроможністюраціоналізувати їхню економіку через стратегічне втручання, яке бдозволило власним виробникам конкурувати на світових ринках.

Міжнародні економічні інститути не руйнують спроможністьдержави у політиці повністю, хоча це часто підказується у літературі.Вплив інститутів, втім, різний у різних секторах політики. Найсиль�ніший він на макроекономічному рівні, на якому держави виявляють,що їхня здатність у керуванні попитом сильно обмежується міжнарод�ними силами63. Оскільки ринок товарів, послуг та капіталу все більшоюмірою лежить поза межами національних кордонів, звичайні фіскальніта монетаристські заходи для підняття чи сповільнення економіки

86

більше не є такими ефективними, як раніше. Вплив вітчизняних заходівщодо керування попитом може швидко компенсуватися зовнішньовизначеними змінами банківських ставок та валютного курсу силамиміжнародного ринку, що працюють у протилежному напрямку.

На відміну від макроекономічної політики, держави продовжуютьмати широке поле для маневру в мікроекономічних питаннях. Різнідержави вживали різні стратегії, наприклад, у сприянні перебудовівиробництва, пристосуванні до нових вимог ринку та міжнародноїконкурентоспроможності, — деякі з цих стратегій включають дужевисокий рівень втручання. Проте ступінь, до якого держави можутьуспішно застосовувати мікроекономічне втручання, залежить від їхньоївнутрішньої сили. Держави з сильною владою, що мають значнуавтономію та спроможність, є у найкращому становищі для вживаннямікроекономічного втручання для отримання переваг від можливостей,запропонованих глобальною економікою. І навпаки, слабкі держави,які в минулому могли застосовувати потужні макроекономічні важелі,відчувають себе суттєво неповноцінними через нездатність використо�вувати мікроекономічне втручання в якості альтернативи. Як кажуть,надзвичайний рівень автономності та спроможності держав у СхіднійАзії є джерелом їхньої здатності до особливої підтримки промисловості(навіть окремих фірм), що, як вважають, і є секретом їхніх промисловихуспіхів. Влада більшості індустріальних держав (за винятком«корпоратистських» форм правління) звичайно не має автономностіабо спроможності проводити такі детальні, хоча й цілісні, мікро�економічні втручання.

ВисновокРозділ починається зі ствердження, що процес політики включає

як державні, так і суспільні суб’єкти, про найважливіші з яких кажуть,що вони складають підсистему політики. Членство у підсистемівизначається конституційними та правовими положеннями, а такожвладою та знаннями залучених суб’єктів. Міністри та бюрократи,відповідальні за сферу політики, є ключовими діячами з боку інститутіввлади, тоді як законодавці знаходяться на другорядних ролях. Їхнівідповідники з суспільного сектора залучаються в першу чергу з групінтересів та дослідницьких організацій, а засоби масової інформаціїзалучаються лише до процесу встановлення порядку денного. Всі цідіячі мають власні цілі, яких вони хочуть досягти завдяки участі упроцесі політики.

Проте цілі, яких вони домагаються, метод проведення свогодомагання та ступінь, до якого їхні зусилля є успішними, великоюмірою визначається вітчизняним та міжнародним інституційнимконтекстом, у якому вони діють. На вітчизняному рівні це політичніінститути, які впливають на автономність і спроможність виконавчоївлади та бюрократії, які мають найвирішальніший вплив на інтереси

87

та поведінку суб’єктів та на наслідки процесу політики. Проте концеп�ція сили держави має сенс лише на секторальному рівні. І навіть уцьому разі треба припускати непередбачувані обставини через склад�ність узагальнення по всьому сектору, державі та всіх можливихситуаціях. На міжнародному рівні вирішальний вплив на те, що можутьчи не можуть робити творці політики, і на вибір політики, який вониврешті роблять, відіграють торговельний та фінансовий режими. Требабути обережними при узагальненні впливів міжнародних інституційнихобмежень, оскільки багато що залежить від організації конкретноїдержави та суспільства, а також ряду непередбачуваних чинників. Томуми не можемо чітко наголосити на потребі детального емпіричногодослідження державної політики.

Примітки1. Див. наприклад, Joel D. Wolfe, ‘Democracy and Economic Adjustment: A

Comparative Analysis of Political Change’ in Richard E. Foglesong and Joel D.Wolfe (eds), The Politics of Economic Adjustment (New York: Greenwood Press,1989): 153�86; John R. Freeman, Democracy and Markets: The Politics of MixedEconomies (Ithaca: Cornell University Press, 1989); Harold L. Wilensky andLowell Turner, Democratic Corporatism and Policy Linkages: The Interdependenceof Industrial, Labor8Market, Incomes, and Social Policies in Eight Countries(Berkeley: Institute of International Studies, 1987); Peter J. Katzenstein,‘Conclusion: Domestic Structures and Strategies of Foreign Economic Policy’,International Organization 31, 4 (1977): 879�920.

2. George C. Edwards III and Ira Sharkansky, The Policy Predicament: Makingand Implementing Public Policy (San Francisco: Freeman, 1978): 23.

3. Francis Castles et al. (eds), The Future of Party Government: Vol. 3: ManagingMixed Economies (New York: DeGruyter, 1987); Francis G. Castles, «The Impactof Parties on Public Expenditure’ in Francis G. Castles (ed.), The Impact ofParties: Politics and Policies in Democratic Capitalist States (London: SagePublications, 1982): 21�96; Douglas A. Hibbs Jr, ‘Political Parties andMacroeconomic Policy’, American Political Science Review 71, 4 (1977): 1467�87; Klaus von Beyme, ‘Do Parties Matter? The Impact of Parties on the KeyDecisions in the Political System’, Government and Opposition 19, 1 (1984): 5�29.

4 . Anthony King, ‘Ideas, Institutions and the Policies of Governments: AComparative Analysis: Part III’, British Journal of Political Science 3, 4 (1973):409�23; Anthony King, ‘What Do Elections Decide?’ David Butler, Howard R.Penniman, and Austin Ranney (eds), Democracy at the Polls: A ComparativeStudy of Competitive National Elections (Washington, DC: American EnterpriseInstitute for Public Policy Research, 1981).

5. Herman Bakvis and David MacDonald, ‘The Canadian Cabinet: Organization,Decision�Rules, and Policy Impact’ in M. Michael Atkinson (ed.) GoverningCanada: Institutions and Public Policy (Toronto: Harcourt Brace Jovanovich,1993).

6. R.F. Adie and P.G. Thomas, Canadian Public Administration: ProblematicalPerspectives (Scarborough: Prentice Hall, 1987); K. Kernaghan, ‘Power,

88

Parliament and Public Servants in Canada: Ministerial ResponsibilityReexamined’, Canadian Public Policy 5, 3 (1979): 383�96; K. Kernaghan,The Public and Public Servant in Canada’ in K. Kernaghan (ed.), PublicAdministration in Canada: Selected Readings (Toronto: Methuen, 1985):323�30.

7. Див.: David M. Olson and Michael L. Mezey, ‘Parliaments and Public Policy’in David M. Olson and Michael L. Mezey (eds), Legislatures in the Policy Process:The Dilemmas of Economic Policy (Cambridge: Cambridge University Press,1991): 1�24.

8. Stephen Breyer, Regulation and Its Reform (Cambridge: Harvard UniversityPress, 1982); Alan Cairns, ‘The Past and Future of the Canadian AdministrativeState’, University of Toronto Law Journal 40 (1990): 319�61; Richard A. Posner,Theories of Economic Regulation,’ Bell Journal of Economics and ManagementScience 5, 2 (1974): 335�58; Margot Priest and Aron Wohl, The Growth ofFederal and Provincial Regulation of Economic Activity 1867�1978' in W.T.Stanbury (ed.), Government Regulation: Scope, Growth, Process (Montreal:Institute for Research on Public Policy, 1980): 69�150; George J. Stigler, TheCitizen and the State: Essays on Regulation (Chicago: University of Chicago Press,1975).

9. Див.: Larry B. Hill, ‘Introduction’ in Larry B. Hill (ed.), The State of PublicBureaucracy (Armonk, NY: M.E. Sharpe, 1992): 1�11.

10. Sharon L. Sutherland, ‘The Public Service and Policy Development’ in M.Michael Atkinson (ed.), Governing Canada: Institutions and Public Policy(Toronto: Harcourt Brace Jovanovich, 1993).

11. A. Paul Pross, Group Politics and Public Policy (Toronto: Oxford UniversityPress, 1992): 101.

12. Відносний вплив ідеологічних та організаційних джерел вимагає певногообговорення. Див., наприклад, Sandra Burt, ‘Canadian Women’s Groups inthe 1980s: Organizational Development and Policy Influence’, Canadian PublicPolicy 16, 1 (1990): 17�28.

13. William D. Coleman, Business and Politics: A Study of Collective Action(Kingston: McGill�Queen’s University Press, 1988).

14. Sandra Burt, ‘Canadian Women’s Groups in the 1980s’: 17�28.15. Simon James, The Idea Brokers: The Impact of Think Tanks on British

Govern-ment’, Public Administration 71 (1993): 492.16. Evert A. Lindquist, Think Tanks or Clubs? Assessing the Influence and Roles

of Canadian Policy Institutes’, Canadian Public Administration 36, 4 (1993):547�79.

17. Alan Bryman, Quantity and Quality in Social Research (London: Unwin Hyman,1988); Carol Weiss, ‘Research for Policy’s Sake: The Enlightenment Functionof Social Research’, Policy Analysis 3, 4 (1977): 531�45; Carol H. Weiss, UsingSocial Research in Public Policy Making (Lexington: Lexington Books, 1977).

18. Edward S. Herman and Noam Chomsky, Manufacturing Consent (New York:Pantheon, 1988); Michael Parenti, Inventing Reality (New York: St Martin’s,1986). Див. огляд у F.L. Cook et al., ‘Media and Agenda Setting: Effects of thePublic, Interest Group Leaders, Policy Makers, and Policy’, Public OpinionQuarterly 47, 1 (1983): 16�35; Doris A. Graber, Mass Media and American Politics(Washington: C.Q; Press, 1989).

19. John W. Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies (Boston: Little,Brown and Company, 1984).

89

20. Див.: Robert J. Spitzer (ed.), Media and Public Policy (Westport: Praeger,1993) and David Pritchard, «The News Media and Public Policy Agendas»in David Kennamer (ed.), Public Opinion, the Press, and Public Policy(Westport: Praeger, 1992): 103�12.

21. Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory ofGroups (Cambridge: Harvard University Press, 1965); Mancur Olson, TheRise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities(New Haven: Yale Univer-sity Press, 1982).

22. Stephen Haggard and Chung�In Moon, ‘Institutions and Economic Policy:Theory and a Korea Case Study’, World Politics XLII, 2 (1990): 212.

23. Mancur Olson, ‘A Theory of the Incentives Facing Political Organizations:Neo�Corporatism and the Hegemonic State’, International Political SciencesReview 7, 2 (1986): 165�89.

24. Див.: Michael Atkinson and William Coleman, ‘Strong States and WeakStates: Sectoral Policy Networks in Advanced Capitalist Economies’, BritishJournal of Political Science 19, 1 (1989): 47�67; Peter J. Katzenstein,‘Conclusion: Domestic Structures and Strategies of Foreign Economic Policy’,International Organization 31, 4 (1974): 879�920; Eric A. Nordlinger, ‘Takingthe State Seriously’ in Myron Weiner and Samuel P. Hundngton (eds),Understanding Political Development (Boston: Little, Brown and Company,1987): 353�91.

25. Peter J. Katzenstein, ‘Conclusion: Domestic Structures and Strategies ofForeign Economic Policy’, International Organization 31, 4 (1977): 879�920.

26. Kenneth H.F. Dyson, The State Tradition in Western Europe: A Study of anIdea and Institutions (Oxford: Martin Robertson, 1980).

27. Haggard and Moon, ‘Institutions and Economic Policy: Theory and a KoreanCase Study’: 215.

28. Atkinson and Coleman, ‘Strong States and Weak States’: 47�67.29. R. Kent Weaver and Bert A. Rockman, ‘When and How Do Institutions

Matter’ in R, Kent Weaver and Bert A. Rockman (eds), Do Institutions Matter?Government Capabilities in the United States and Abroad (Washington, D.C.:Brookings Institution, (1993): 445�61.

30. Kenneth McRoberts, ‘Federal Structures and the Policy Process’ in M. MichaelAtkinson (ed.). Governing Canada: Institutions and Public Policy (Toronto:Harcourt Brace Jovanovich, 1993).

31. Keith G. Banting, The Welfare State and Canadian Federalism, (Kingston:Queen’s University Institute of Intergovernmental Relations, 1982); RichardSchultz and Alan Alexandroff, Economic Regulation and the Federal System(Toronto: University of Toronto Press, 1985); Michael Atkinson and WilliamColeman, The State, Business, and Industrial Change in Canada (Toronto:University of Toronto Press, 1989).

32. Детальне порівняння наслідків політики в парламентських i президент�ських системах наведене в: R. Kent Weaver and Bert A. Rockman (eds),Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad(Washington, DC: Brookings Institution, 1993).

33. Peter H. Russell, The Effect of a Charter of Rights on the Policy�making Roleof Canadian Courts’, Canadian Public Administration 25 (1982): 1�33.

34. S. A. de Smith, Judicial Review of Administrative Action (London: Stevensand Son, 1973); Louis L. Jaffe, Judicial Control of Administrative Action(Boston: Little Brown, 1965); Louis L. Jaffe, English and American Judges as

90

Lawmakers (Oxford: Clarendon, 1969); H.W.R. Wade, ‘Anglo�AmericanAdministrative Law: Some Reflections’, Law Quarterly Review 81 (1965):357�79; H.W.R. Wade, ‘Anglo�American Administrative Law: MoreReflections’, Law Quarterly Review 82 (1966): 226�52.

35. Louis L. Jaffe, Judicial Control of Administrative Action (Boston: Little Brown,1965).

36. William H. Angus, ‘Judicial Review: Do We Need It?’ in Daniel J. Baum(ed.), The Individual and the Bureaucracy (Toronto: Carswell, 1974): 101�35; R. Dussault and L. Borgeat, Administrative Law: A Treatise (Toronto:Carswell, 1990); N. Finkelstein and B.M. Rogers (eds), Recent Developmentsin Administrative Law (Agincourt, ON: Carswell, 1987); P.W. Hogg, ‘TheSupreme Court of Canada and Administrative Law, 1949�1971’, Osgoode HallLaw Journal 11, 2 (1973): 187�223; Kenneth Kernaghan, ‘Judicial Review ofAdministration Action’ in Kenneth Kernaghan (ed.), Public Administrationin Canada: Selected Readings (Toronto: Methuen, 1985): 358�73.

37. Atkinson and Coleman, ‘Strong States and Weak States’: 50.38. Atkinson and Coleman, ‘Strong States and Weak States’: 51.39. Peter J. Katzenstein, ‘Conclusion: Domestic Structures and Strategies of

Foreign Economic Policy’, International Organization 31, 4 (1977): 879�920.40. Peter Evans, ‘State as Problem and Solution: Predation, Embedded Autonomy,

and Structural Change’ in Stephen Haggard and Robert R. Kaufman (eds),The Politics of Economic Adjustment: International Constraints, DistributiveConflicts, and the State (Princeton: Princeton University Press, 1992): 139�81.

41. James A. Desveaux, Evert Lindquist, and Glen Toner; ‘Organizing forInnovation in Public Buraucracy: AIDS, Energy and Environment Policy inCanada’, Canadian Journal of Political Science 27, 3 (1994): 493�528.

42. Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation,and Social Rigidities (New Haven: Yale University Press, 1982): 92.

43. Peter Evans, ‘State as Problem and Solution’: 139�81.44. Charles Lindblom, Politics and Markets: The World’s Political Economic Systems

(New York: Basic Books, 1977).45. Peter J. Katzenstein, ‘Conclusion: Domestic Structures and Strategies of

Foreign Economic Policy’, International Organization 31, 4 (1977): 879�920.46. Graham K. Wilson, Business And Politics: A Comparative Introduction (London:

Mac-Macmillan, 1990).47. Andrew J. Taylor, Trade Unions and Politics (Basingstoke: Macmillan, 1989):

1.48. G. Esping�Andersen and Walter Korpi, ‘Social Policy as Class Politics in

Post�War Capitalism: Scandinavia, Austria, and Germany’ in J.H. Goldthorpe(ed.), Order and Conflict in Contemporary Capitalism (Oxford: OxfordUniversity Press, 1984); Douglas A. Hibbs Jr, The Political Economy ofIndustrial Democracies (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1987).

49. Douglas A. Hibbs Jr, ‘On the Political Economy of Long�run Trends in StrikeActivity’, British Journal of Political Science 8, 2 (1978): 153�75; R. Lacroix,‘Strike Activity in Canada’ in W.C. Riddell (ed.), Canadian Labour Relations(Toronto: University of Toronto Press, 1986).

50. Австралія є винятком, тут профспілки, через свої тісні зв’язки зЛейбористською партією, відіграють значну роль у процесі політики,попри загалом плюралістський характер політичної системи.

91

51. David Held and Anthony McGrew, ‘Globalization and the Liberal DemocraticState’, Government and Opposition 28, 2 (1993): 261�85.

52. Детальний огляд літератури з міжнародних режимів наведений у: S.D.Krasner, ‘Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as InterveningVariables’, International Organization 36, 2 (1982): 185�205; Stephen Haggardand Beth A. Simmons, ‘Theories of International Regimes’, InternationalOrganization 41, 3 (1987): 491�517.

53. Robert O. Keohane and Joseph S. Nye, Power and Interdependence, (Glenview,IL: Scott Foresman, 1989): 19.

54. Robert Gilpin, The Political Economy of International Relations (Princeton:Princeton University Press, 1987).

55. Keohane and Nye, Power and Interdependence.56. Haggard and Simmons, ‘Theories of International Regimes’: 491�517.57. Обговорення цієї проблеми міститься в різних статтях у: Volker Rittberger

and Peter Mayer (eds), Regime Theory and International Relations (Oxford:Clarendon Press, 1993).

58. Детальне обговорення умов GATT – Jock A. Finlayson and Mark W. Zacher,‘The GATT and the Regulation of Trade Barriers: Regime Dynamics andFunctions’, International Organization 35, 4 (1981): 561�602; M.A.G. VanMeerhaeghe, International Economic Institutions (Dordrecht: Kluwer, 1992).

59. Обговорення цієї проблеми міститься в: Robert Gilpin, The Political Economyof International Relations (Princeton: Princeton University Press, 1987).

60. Jeffry Frieden, ‘Invested Interests: the Politics of National Economic Policiesin a World of Global Finance’, International Organization 45, 4 (1991): 428.

61. Gilpin, The Political Economy of International Relations, The Economist, ‘SpecialSurvey of Multinationals’ (27 March 1993): 6.

62. Наступне обговорення можна взяти з: M. Ramesh, ‘Economic Globalizationand Policy Choices: Singapore’, Governance 8, 2 (1995): 243�60.

63. Див.: Geoffrey Garrett and Peter Lange, ‘Political Responses to Interdepen�dence: What’s «Left» for the Left?’, International Organization 45, 4 (1991):539, 564.

Додаткова літератураAtkinson, M. and W. Coleman, The State, Business and Industrial Change in

Canada, Toronto: University of Toronto Press, 1989.Gourevitch, Peter, Politics in Hard Times: Comparative Responses to International

Economic Crises, Ithaca: Cornell University Press, 1986.Hall, Peter A., Governing the Economy, Cambridge: Polity Press, 1986.Held, David, ‘Democracy, the Nation�State and the Global System’, pp. 197�

235 in David Held (ed.), Political Theory Today, Oxford: Polity, 1991.James, Simon, ‘The Idea Brokers: The Impact of Think Tanks on British

Government’, Public Administration 71 (1993): 471�90.Katzenstein, Peter, Small States in World Markets, Ithaca: Cornell University

Press, 1985.Offe, Claus, ‘Competitive Party Democracy and the Keynesian Welfare State:

Factors of Stability and Disorganization’, Policy Sciences 15 (1983): 225�46.Olson, David M. and Michael L. Mezey (eds), Legislatures in the Policy

Process: The Dilemmas of Economic Policy, Cambridge: Cambridge UniversityPress, 1991.

92

Page, E.C., Political Authority and Bureaucratic Power, Brighton: Wheatsheaf,1985.

Peter, B. Guy, The Politics Of Bureaucracy: A Comparative Perspectwe, New York:Longman, 1984.

Spitzer, Robert J. (ed.), Media and Public Policy, Westport: Praeger, 1993.Wilensky, Harold L. and Lowell Turner, Democratic Corporatism and Policy

Linkages: The Interdependence of Industrial, Labor8Market, Incomes, and SocialPolicies in Eight Countries, Berkeley: Institute of International Studies, 1987.

Wilson, Graham K., Business And Politics: A Comparative Introduction, London:Macmillan, 1987.

Wilson, Graham K., Interest Groups, Oxford: Basil Blackwell, 1990.

93

У попередньому розділі ми розглядали ключові суб’єкти таінститути, які визначають і складають членство у політичних під�системах, впливаючи на процес державної політики. Тепер ми звер�таємось до розгляду засобів політики — що також називаютьсязасобами проведення політики, або важелями керування, — якими владанамагається втілити свою політику та між якими вона має зробитивибір. Наприклад, влада вирішує не тільки те, чи щось робити зпроблемою погіршення якості води, але також шлях втілення свогорішення — через масові кампанії закликів до зменшення викидів, черезрегулювання, яке забороняє будь�яку діяльність, що несе забруднення,або через надання субсидій фірмам, що забруднюють воду, дляпереключення на безпечніші технології виробництва. Вибір засобу частоне менш спірний, ніж вибір самої політики.

У цьому розділі ми класифікуємо засоби політики, якими володіютьтворці політики. Потім ми опишемо головні риси ключових засобів тавкажемо ступінь їхньої взаємозамінності. Наша мета на цій стадії єописовою, а не наказовою, оскільки контекстуальний чинник впливаєна доцільність різних засобів. Питанню, чому влада намагаєтьсявибрати певний засіб, а не якийсь інший, технічно рівний і навіть більшпривабливий, присвячений восьмий розділ.

Класифікація засобів політикиРозмаїття засобів для вирішення проблем обмежене лише уявою

творців політики. Здійснено численні спроби визначити засобиполітики та класифікувати їх за чіткими категоріями1. На жаль, жоднапара з цих схем не має достатньо спільних рис. Вони або стоять надуже високому рівні абстракції, або базуються на відмінних рисахокремих засобів. Нам потрібна схема, достатньо абстрактна для

Розділ 4

Засобиполітики

94

залучення різних можливостей, достатньо конкретна, щоб відповідатитому, як творці політики пояснюють свої дії.

Перша спроба розробки каталогу засобів політики була викладенаголландським економістом Е.С. Кіршеном (E.S. Kirschen) з колегамина початку 1960�х років. Кіршен досліджував, чи існує набір засобівдля втілення економічної політики, який давав би оптимальнірезультати2. Він прийшов до висновку, що є 64 загальні типи засобів,проте не класифікував їх і не спробував теоретично дослідити їхнєпоходження та вплив. Такі політологи, як Кашман (Cushman), Льові(L’owi), Даль (Dahl) та Ліндблом (Lindblom) провели подібнідослідження, проте всі їхні схеми намагалися втиснути численні засобиу дуже загальні категорії, наприклад, категорію залучення державногорегулювання3. Лестер Саламон (Lester Salamon) мінімально просунуврозгляд, увівши категорії для затратних та незатратних засобів4.

Більш систематична схема була висунута Кристофером Гудом(Christopher Hood), який запропонував тезу про те, що всі засобиполітики використовують одне із чотирьох широких понять «ресурсівкерування»5. Він стверджував, що влада протидіє суспільнимпроблемам через використання наявної в неї інформації («Нодаль�ність»), правової сили («Повноваження»), грошей («Скарб») таорганізацій у розпорядженні («Організація»). МакДонел (McDonnell)та Елмор (Elmore) також використовували чотирикратну класифіка�цію, хоча вони класифікували засоби не згідно з ужитими ресурсами, азгідно з бажаним завершенням. Вони вказали такі категорії засобів —«Доручення», «Стимул», «Нарощування спроможності» та «Змінасистеми»6. Шнайдер (Schneider) та Інґрем (Ingram) запропонувалиподібний перелік понять, які вони назвали: «Стимули», «Зростанняспроможності», «Символічні та настановчі» та «Повчальні»7.

Всі ці систематики є проблематичними. Вони пропонують занадтоширокі поняття, які можуть включати ряд непов’язаних між собоюзасобів або, як у випадку зі схемою понять Гуда, є взаємовиключними.Не зрозуміло, наприклад, де у схемі Гуда мають з’явитися витративлади на рекламу. Чи це є діяльністю з використання організації,повноважень, скарбу чи нодальності? Терміни, вживані для описупонять, також здаються занадто далекими від політичної реальності,щоб бути корисними для дослідників державної політики. Складноуявити собі кабінет, що розмірковує над тим, які засоби використати —нодальності, скарбу, зростання спроможності чи зміни системи.

Канадські політологи Дж. Брюс Доерн (G. Bruce Doern) та РичардФід (Richard Phidd) намітили поворотний пункт у класифікації засобівполітики, розташувавши їх уздовж шкали відповідно до кількості«допустимого силового примусу», що вони викликають8. Найменшпримусовим, за їхньою шкалою, було «саморегулювання», на

95

протилежному кінці стояла «державна власність». Ця систематикатакож не була ідеальною, оскільки складно оперувати поняттям«примусу», і не ясно, як розташувати різні засоби вздовж цієї шкали.Проте вона заклала основу для майбутніх класифікацій встановленнямпотреби аналізувати засоби в контексті взаємин, існуючих міждержавою та суспільством, втілених у кожній категорії засобів.

Замість того, щоб зосереджуватися на ненадійній концепції«примусу», можна прийти до повнішої, хоча й дещо простішої,систематики, аналізуючи рівень присутності держави у наданні товарівта послуг, залучених до використання кожного з засобів9. Використо�вуючи рівень державного втручання в якості критерію, ми можеморозробити систематику, яка б розташувала різні засоби державноїполітики на осі від добровільності до примусовості. Істинно добровільнізасоби повністю вільні від залучення держави, повністю примусовізасоби не залишають простору для приватної свободи. Між цими двомакрайностями лежить коло засобів, які залучають різні рівні державногота приватного забезпечення.

Поєднуючи цю шкалу з реєстром засобів, розробленим Кіршеномта іншими, ми приходимо до переліку десяти основних типів засобівполітики. Ряд із зростанням рівня втручання держави є таким: Сім’ята община, Добровільні організації, Приватні ринки, Інформація тапереконання, Субсидії, Аукціони на право власності, Податки та збори,Постанови, Державні підприємства, Пряме забезпечення. Цей перелікзображений графічно на рисунку 5.

Добровільні Змішані Примусовізасоби засоби засоби

Низький ВисокийРівень залучення держави

— С

ім’я

та

общ

ина

— Д

обро

віль

ні о

рган

ізац

ії—

При

ватн

ий р

инок

— Р

егул

юва

ння

— Д

ерж

авні

під

приє

мств

а—

Пря

ме з

абез

пече

ння

— Ін

фор

маці

я та

пер

екон

ання

— С

убси

дії

— А

укці

они

на п

раво

вла

снос

ті—

Под

атки

та

збор

и

Рисунок 5.Спектр засобів політики

96

Теоретично більшість із цілей політики можна досягти викорис�танням декількох різних засобів; іншими словами, більшість засобів єдо певної міри «взаємозамінні». Наприклад, влада для підтримкиохорони здоров’я населення може покласти цю проблему повністю насім’ю, щоб її члени самі вирішували, хто отримує лікарські послуги,скільки і за яку ціну. Або влада може піти на іншу крайність ізабезпечувати охорону здоров’я через свої власні адміністративні органи,з прямою оплатою з загальних податкових надходжень, не залишаючипростору для ринку та інших приватних організацій. Між цими двомакрайностями лежить коло інших засобів, включаючи переконаннянаселення берегти здоров’я, субсидії бідним і постанови щодо лікарівта лікарень. Завданням влади у творенні політики є вибрати засіб абонабір засобів, що найбільш відповідали б поточній проблемі, враховуючияк обмеження, так і можливості кожної категорії засобів, а такожполітичні наслідки їх використання.

Хоча більшість засобів у технічному сенсі «взаємозамінні», напрактиці вони відрізняються, що ускладнює вибір найкращого засобу.Наприклад, Саламон (Salamon) та Лунд (Lund) вважають, що різнізасоби залучають різний ступінь дієвості, результативності,справедливості, законності та підтримки прихильників, що впливаєна його придатність до конкретної ситуації10. Отже, деякі з засобів більшрезультативні у проведенні політики, ніж інші. Крім того, вони різні завеличиною фінансових та кадрових витрат, що є важливим з оглядуна теперішні бюджетні обмеження. Також слід брати до уваги здатністьзалучити підтримку населення взагалі і, зокрема, людей, щобезпосередньо задіяні у підсистемі політики. Наприклад, певніінститути влади можуть надавати перевагу таким засобам, як субсидіїчи державні підприємства, оскільки вони залишаються під їхнімконтролем11. Більше того, норми культури та інституційні заходиможуть надавати більшу легальність деяким документам у порівнянніз іншими. Отже, можливо, що при ліберальній демократії громадянита творці політики можуть надавати перевагу менш примусовимзасобам, а не іншим так само ефективним альтернативам. Більше того,заоби мають різний вплив на розподіл, і тому творцям політикинеобхідний вибір справедливих засобів. Податкові пільги, наприклад,є внутрішньо несправедливими, оскільки не дають виграшу тим, хтоне отримує оподатковуваних прибутків (біднякам).

Добровільні засобиХарактерною рисою добровільних засобів є те, що вони не

викликають жодного залучення влади; бажане завдання натомістьвиконується на добровільній основі. Влада часто обдумано вирішує

97

нічого не робити стосовно певної проблеми, оскільки вважає, щонайкраще з нею можуть впоратися ринок, сім’я або добровільніорганізації. Ці неурядові організації діють на добровільній основі, і їхнічлени не мусять виконувати завдання влади. Якщо вони і роблятьщось для держави, то з причин власних інтересів, моралі та емоційноївинагороди.

Добровільні засоби є важливими для втілення політики векономічній та соціальній сферах. В дійсності до багатьох державнихпроблем звертаються через ці засоби, попри розростання у минуломустолітті примусових та змішаних засобів, яке супроводжувалорозширення ролі держави. І через поширення приватизації в останніроки їх використання може також сильно збільшитися. Їм надаютьперевагу в багатьох суспільствах через їхню економічну ефективність,відповідність культурним засадам свободи особистості і підтримку сім’їта общини.

Сім’я та общинаПершим набором добровільних засобів, на які влада може

покладатися у втіленні політики, є сім’я та община. У всіх суспільствахрідні, друзі та сусіди надають ряд товарів та послуг, і влада може вжитизаходів щодо розширення їхньої ролі, щоб слугувати цілям політики.Це можна робити або побічними методами, скорочуючи державніпослуги у сподіванні, що сім’я та община заповнять утворенийпроміжок, або прямо, підтримуючи їх залучення.

Всі суспільства розглядають турботу про потреби членів сім’ї таінших близьких як суттєву відповідальність людини. За дітьми,людьми похилого віку та хворими зазвичай наглядають, в основномупіклуються, проте при потребі є звичною і фінансова підтримка.Розрахунки показали, що у 1978 році загальна сума переданих грошей,їжі та житла в рамках сімей в США становила 86 мільярдів $12.Негрошові внески неможливо оцінити, оскільки сім’ї надають рядпослуг, вартість яких неможливо виміряти у грошах. Наприклад,оцінено, що близько 80% домашніх послуг з охорони здоров’я літніхлюдей виконується членами сім’ї13. Зрозуміло, що для таких послуг неочікується фінансова винагорода, проте є емоційна подяка таочікування відповіді на зусилля.

Першою перевагою сім’ї та общини як засобу державної політики єте, що вони нічого не коштують владі, хіба що вона вирішує надаватиґранти чи субсидії за ці зусилля. У багатьох ситуаціях, як у випадкуопікування сім’ї та общини інвалідами у порівнянні з турботою удержавних інституціях, важко собі уявити альтернативу цьому засобу.Більше того, така робота має велику політичну підтримку у більшостісуспільств. Проте ці переваги підриваються декількома серйозниминедоліками. Засоби на основі сім’ї та общини є, як правило, слабкими

98

при звертанні до складних економічних проблем. Достатню ефектив�ність може ґарантувати централізоване забезпечення державою, а недецентралізоване забезпечення сім’єю чи общиною. Довіра цим типамзасобів у вирішенні державних проблем може бути несправедливою,оскільки багато людей не мають нікого, або нікого з фінансовимиможливостями чи емоційним обов’язком, хто б міг опікуватися ними.Також вони несправедливі стосовно тих, хто опікується. В більшостісуспільств основними піклувальниками є жінки, цю роль дедаліскладніше виконувати через все більше залучення жінок до роботи.Тому на сім’ю та общину можна покладатися лише як на доповненнядо інших інструментів, необхідних для вирішення гострих соціальнихпроблем сьогодення.

Добровільні організаціїДобровільні організації включають «діяльність, дійсно добровільну

у подвійному сенсі, оскільки вона вільна від (державного) примусу таекономічних обмежень прибутковості та розподілу прибутків»14.Благодійні організації, які надають такі послуги, як служби довіри,освіта, їжа для бідних і тимчасові притулки для побитих жінок чибезпритульних дітей, є основним прикладом таких організацій. Іншимиприкладами є добровільні групи, які утворюють для очистки пляжівта берегів річок. Хоча такі дії можуть надаватися ринком чи владою, їхможна залишити повністю чи частково на добровільних організаціях.

Благодійні неприбуткові групи зазвичай були основним засобомзадоволення основних потреб тих, хто не міг зробити це сам, протерозширення держави достатку протягом останнього століття посту�пово зменшило їхню важливість. Навіть за цих обставин і сьогоднідобровільні організації залишаються широковживаним засобомвирішення соціальних проблем. Насправді, в США, які часто вва�жаються прототипом індивідуалістського та матеріалістичного сус�пільства, неприбутковий добровільний сектор надає більше послуг, ніжсама влада15. В останні роки через бюджетні кризи, з якими зіткнуласявлада, багато держав наполягає на розширенні ролі добровільногосектора.

За теорією, добровільні організації є ефективним засобом наданнябільшості економічних та суспільних послуг. Якщо б це було реальним,було б економічно вигіднішим проведення соціального забезпечення,послуг з охорони здоров’я та освіти, ніж будівництво дамб та доріг наоснові добровільних зусиль окремих людей. Вони також пропонуютьгнучкість і швидкість відповіді та можливість експериментування, щобуло б складно зробити у владних організаціях16. Наприклад, воничасто швидше надають компенсації жертвам природних катаклізмів,ніж влада. Більше того, такий підхід до суспільних вимог зменшуєпотребу в діях влади, що подобається тим, хто вважає, що втручання

99

держави є дуже шкідливим для політичної свободи. Неприбуткові групиє також справедливим засобом, оскільки вони звичайно скеровані натих, хто потребує допомоги. Іншим благотворним наслідком є їхнійпозитивний внесок у підтримання духу спільноти, соціальноїсолідарності та політичної співучасті.

Проте більшість практичних обставин суттєво обмежуютькорисність добровільних організацій. Їхні зусилля великою міроюнепридатні до багатьох економічних і соціальних проблем. Їхнюефективність та результативність компрометує той факт, що великадобровільна група може стати бюрократичною і на практиці може невідрізнятися від державної організації. Якщо добровільна організаціяфінансово залежить від влади, вона не може бути рентабельною;державі було б дешевше виконувати завдання самій. В США владапокриває 40 процентів загальних витрат добровільних організацій; цеє більшим джерелом фінансів, ніж приватні внески17. І пропорціяприватних внесків була б навіть меншою без можливості зниженняподатків, яке дозволяється для таких внесків. Сучасні економічні тасоціальні проблеми просто занадто великі, щоб до них адекватнопідходити на основі лише добровільних зусиль; більшість людей немає ані часу, ані засобів, потрібних для такої діяльності, навіть якщо бвони хотіли це зробити. Тому вони навряд чи будуть працювати позасферою, в якій їхні члени знаходять задоволення у своїх справах зрелігійних, етичних, чи політичних причин. Члени добровільнихорганізацій навряд чи брали б на себе більшість завдань, що виконуєсучасна влада.

РинокБезумовно, найбільш важливим і спірним добровільним засобом є

ринок. Добровільні взаємини між споживачами та виробниками, деперші хочуть купити якомога більше за свої обмежені кошти, а другіхочуть отримати найвищі прибутки, приводять до наслідків, щозадовольнять обидві сторони. Попри те, що первинний мотив обохгруп полягає у власних інтересах, суспільство в цілому виграє від цихвзаємин, оскільки всі бажання суспільства (підкріплені здатністюплатити) задовольняються за найнижчою можливою ціною. Отже ті,кому потрібна охорона здоров’я чи освіта, можуть просто купитипослуги лікарень та шкіл, які отримують прибуток.

За певних обставин ринок є найкращим із засобів. Він є ефективнимта результативним засобом забезпечення більшості приватних товаріві може ґарантувати, що ресурси направлені лише на ті товари тапослуги, які оцінені суспільством, що відображається у бажанні окремихлюдей платити. Він також ґарантує, що в разі значної конкуренції міжпостачальниками товари та послуги надаються за найнижчоюможливою ціною. Оскільки більшість товарів та послуг, необхідних

100

населенню, є приватними за природою, влада в капіталістичнихсуспільствах широко покладається на ринковий засіб.

Проте в декількох ситуаціях використання ринкового засобу можебути недоречним. Як ми бачили в другому розділі, ринок не може надатидостатньо суспільного товару, власне того, який є ціллю державноїполітики. Отже, його не можна використовувати для забезпеченняоборони, поліції, освітлення вулиць та інших подібних товарів та послуг,що цінуються суспільством. Ринку також складно забезпечити різнітипи платних товарів та товарів зі спільного джерела (дивисьвизначення у другому розділі) через різного типу провали ринку. Риноктакож є дуже несправедливим засобом, оскільки він забезпечує потребилише платоспроможних людей. Отже, у чисто ринковій системі наданняохорони здоров’я, наприклад, багата особа з грошима може забажатикосметичну хірургію, тоді як бідняк з відмовою нирок не може отриматинеобхідного лікування. Не дивно, що використання ринку в такійситуації стикається з жорсткою політичною опозицією.

«Вільний ринок» у правдивому сенсі назви майже ніколи невикористовується на практиці як засіб політики. Коли влада вибираєзвернення до цього засобу для вирішення державної проблеми, вінзвичайно супроводжується іншими засобами — такими, як постановидля захисту споживачів, інвесторів та робітників; також йогосупроводжують субсидії для підтримання бажаної діяльності. Хоча самринок є добровільною організацією, його підтримує примусова силадержав.

Примусові засобиПримусові, або, як їх ще називають, директивні засоби примушують

чи скеровують дії цільових осіб чи фірм, яким не лишається свободивідповіді. Влада у здійсненні своїх верховних повноважень моженаказати підвладній особі вжити певних заходів, може заснуватикомпанії, контрольовані владою для виконання будь�яких функцій за їївибором, або безпосередньо надавати потрібні товари та послуги черезбюрократію. Ці засоби є надто примусовими, адже вони дозволяютьвладі робити все, що вона вибере для себе в рамках широкихконституційних меж та залишати мало свободи цільовим особам,групам чи організаціям.

РегулюванняЄ численні визначення постанов, проте більшість із них нама�

гаються бути цілком обмежувальними по суті. Всеохоплююче визна�чення було запропоноване Майклом Рейґаном (Michael Reagan), якийвизначає їх як «процес чи діяльність, у якій влада вимагає чи забороняєпевну діяльність чи поведінку частини суб’єктів та інститутів, в

101

основному приватних, хоча інколи і державних, і робить це черезтривалий адміністративний процес, в основному через спеціальностворені регуляторні інституції»18. Отже, регулювання є вказівкоювлади вибраним суб’єктам, яку треба виконувати, тому що невиконаннязазвичай штрафується.

Деякі регулювання насправді є законами і залучають підтримкуполіції та юридичної системи. Проте більшість регулятивних доку�ментів є адміністративними указами, створеними в рамках дозвільногозаконодавства та здійснюваними на тривалій основі урядовимивідомствами або спеціалізованим урядовим інститутом (в США вінназивається Незалежною комісією з регулювання), який не залежитьвід контролю з боку влади у повсякденній діяльності. Регулюваннянабуває різних форм і включає правила, стандарти, дозволи, заборони,правові накази та виконавчі накази. Хоча ми не завжди відчуваємоїхню присутність, вони впливають на ціну та стандарти широкогокола товарів та послуг, які ми споживаємо, а також на якість питноїводи й повітря.

Економічне та соціальне регулювання мають дещо різну природу.Економічне контролює ціни та об’єми виробництва, або поверненняінвестицій, або створення чи ліквідацію компаній у промисловості.Їхньою метою часто є виправлення диспропорцій, які можутьвиникнути внаслідок дії ринкових сил. Економічне регулювання булотрадиційною формою регулювання, його соціальний аналог має більшпізнє походження.

Соціальне регулювання належить до контролю в сфері здоров’я,безпеки та соціальної поведінки, наприклад, різного типу дискримі�націй у наданні роботи. Вони мають більше справ з нашим фізичнимта моральним благополуччям, ніж із нашими гаманцями19. Прикла�дами соціального регулювання є правила стосовно безпеки споживчихтоварів, професійних ризиків, водогосподарчі ризики, забрудненняповітря, шумове забруднення, дискримінація на основі статі чинаціональності та порнографія. Захист навколишнього середовища єгібридом економічного та соціального регулювання, оскільки проблемизазвичай мають економічне походження, проте їхній шкідливий впливє в основному соціальним. Соціальне регулювання зосереджується нена якомусь окремому виді діяльності (наприклад, на банках чителекомунікаціях), як це робить економічне, а на ширших проблемахчи функціях (забруднення, безпека чи мораль). Отже, соціальнерегулювання може торкатися декількох галузей промисловості іпроходити під юрисдикцією декількох інститутів влади.

Регулювання як засіб політики має декілька переваг20. По�перше,для його введення необхідно менше інформації, оскільки владі непотрібно знати наперед уподобання суб’єктів, як у випадку добровільнихта, як ми побачимо, змішаних засобів. Вона може просто встановити

102

стандарт, скажімо — дозволений рівень забруднення, та очікувати, щойого будуть дотримуватися; в цьому випадку стимулювання не привелоб до бажаного результату. По�друге, коли певна діяльність є повністюнебажаною, наприклад, фільми та відео педофілійного змісту, легшезаборонити виробництво таких продуктів регулюванням, аніжрозробляти заходи, які б заважали їхньому виробництву тарозповсюдженню. По�третє, з адміністративної точки зору регулюванняє більш ефективним засобом, ніж інші, якщо влада має всю необхіднуінформацію і точно знає, чого хоче; не потрібно мати справу знепевностями, що виникають при застосуванні менш прямих засобів.По�четверте, регулювання дозволяє краще координувати та плануватизусилля завдяки більшій передбачуваності. По�п’яте, їхня передба�чуваність робить їх більш важливими засобами в часи криз, колинеобхідний миттєвий відгук. По�шосте, регулювання може бутидешевшим за інші засоби, такі як субсидії та податкові пільги. Все, щовимагається — це адміністративна агенція, яка мала б контролюватидотримання регулювання, а у випадку з фіскальними пільгами агенціямала б не тільки керувати, але й пропонувати ці пільги. І останнє,регулювання також може бути політично привабливим, якщо державаабо підсистема політики хочуть бачити швидку та визначену дію збоку влади.

Так само виразними є й недоліки регулювання21. По�перше, вонодуже часто викривлює діяльність добровільного чи приватногосекторів і може сприяти економічній неефективності. Регулюванняціни та пряме постачання обмежують діяльність сил попиту тапропозиції і впливають на механізм ціноутворення, що приводить донепередбачуваних спотворень на ринку. Обмеження на вході чи виходіпромислового сектору може зменшити конкуренцію і справитинегативний вплив на ціну. По�друге, регулювання може інколиперешкоджати інноваціям та технологічному прогресу через ґаранто�ваність ринку, яку вони дають існуючим фірмам, та обмежені можли�вості дозволеного експериментування. По�третє, регулювання часто єнегнучкими і не допускають розгляду окремих обставин, що приводитьдо викривлень та неочікуваних наслідків22. Соціальне регулювання єособливо проблематичним. У більшості випадків майже неможливоточно визначити, що є прийнятним при регулюванні. Використаннятаких фраз, як «безпечні та ефективні» ліки, наприклад, несе забагатонеясності. Проте, якщо регулювання визначає певні стандарти, занових обставин воно може стати невдалим23. По�четверте, існуєпроблема керування — може бути просто неможливим встановленнярегулювання для кожної з небажаних діяльностей. Наприклад, існуютьтисячі забрудників; для кожного було б потрібне спеціальнерегулювання, якщо б цей механізм був вибраний для цілей політики. Іврешті, вартість спостереження за впровадженням з боку комісії з

103

регулювання може бути високою через ціну інформації, дослідження івпровадження може зробити творення політики занадто формалі�зованим та суперечливим.

Державні підприємстваДержавні підприємства можна вважати крайнім варіантом регулю�

вання, «в якому розроблені спеціальні правила, які покривають всюдіяльність, у вигляді внутрішніх директив керівництва установ»24. Церобить їх ще більш примусовими, ніж регулювання, оскільки владаможе й насправді робити все, чого забажає за правом власності.

Нема чіткого методу визначення державного підприємства, це йпояснює, чому влада не оголошує перелік підприємств, якими вонаволодіє. Головною проблемою є визначення того, наскільки підприєм�ство має бути державним, щоб називатися державним підприємством.На одному полюсі слід згадати приватне підприємство, на іншому —звичайну бюрократичну установу.

Щодо рис державного підприємства можна зробити три великіузагальнення25. Перше, вони включають деяку частку державноївласності, яка може становити і 100 відсотків, і менше половини. Ана�літики часто використовують довільну величину мінімум 51 відсотоквласності уряду, щоб називати фірму державним підприємством.Термін «змішане підприємство» використовують для опису фірм, якимиспільно володіє держава та приватний сектор. Друге, на державнихпідприємствах існує до певної міри контроль чи пряме управління збоку влади. Повністю пасивне володіння держави фірмою, що працюєвільно від державного контролю, не буде складати державнепідприємство. Третє, державні підприємства виробляють товари тапослуги, що продаються, крім таких державних товарів, як оборона чиосвітлення вулиць, за які отримувачі послуг прямо не платять. Якнаслідок, зароблене від продажу мусить майже відповідати витратам,а отримання прибутку може й не бути їхньою основною ціллю.

Як засіб політики, державні підприємства надають владі рядпереваг26. Перше, вони є ефективним засобом економічної політики вситуаціях, коли соціально необхідні товари та послуги не виробляютьсяприватним сектором через високі витрати капіталу та низьку очікуванувіддачу. Друге, інформація, необхідна для заснування державногопідприємства, в багатьох випадках менша, ніж при використаннідобровільних засобів чи регуляції. Не потрібна інформація про плановудіяльність чи цілі та уподобання тих, на кого спрямована політика,оскільки влада як власник може робити все що завгодно через самепідприємство. Третє, з огляду на управління, державні підприємстваможуть спростити керівництво, якщо регулювання охоплює все.Наприклад, замість побудови нашарувань регулювань, бажанішим було

104

б заснувати компанію, яка б робила те ж саме без потреби у громіздкихпроцесах та законодавчому нагляді над положеннями, що обслуговуютьрегулювання. Врешті, прибутки державних підприємств можнанакопичувати у державних фондах, які можна використовувати длядержавних витрат. Наприклад, у Сінгапурі значна частка державнихприбутків — це прибутки державних підприємств.

Недоліки державних підприємств є не менш значними. Перше, владічасто їх складно контролювати, оскільки менеджери можуть від цьогоухилятися. Крім того, акціонери (учасники голосування) є занадтонеорганізованими, а їхні власні інтереси є занадто розкиданими, щобмати ефективний контроль над компанією. Друге, державне підпри�ємство може бути неефективним у роботі, тому що тривалі втрати неведуть до банкрутства. Насправді велика кількість ДП постійновтрачають гроші, що є основною причиною приватизації великої їхкількості, проведеної в останні роки у багатьох країнах. І на кінець,багато державних підприємств, наприклад, у сфері постачанняелектрики чи води, діють в монополістичному середовищі, що дозволяєїм перекладати вартість своєї неефективності на споживачів, причомутака стратегія не відрізняється від приватної фірми, що має монопольнестановище.

Пряме постачанняУ нашій спробі зрозуміти більш екзотичні засоби, які застосовує

влада, ми майже забули такий базовий та широко уживаний засіб, якпряме постачання. Замість очікування від приватного сектору роботинад тим, чого бажає влада, чи регулювання виконання завданняприватним сектором, або очікування, поки це зроблять напівавтономнідержавні підприємства, влада прямо виконує завдання, постачаючитовари та послуги безпосередньо державними працівниками, якіоплачуються з державної казни27. Більшість із того, що робить влада,робиться цим засобом: національна оборона, дипломатичні відносини,поліція, пожежна охорона, соціальне забезпечення, освіта, керівництводержавними землями, збереження парків та доріг, а також попри це всеперепис населення та геологічна розвідка.

Серед переваг прямого постачання як засобу є такі28: Перше, подібнодо інших примусових засобів, пряме постачання легко встановити черезнизькі вимоги до інформації. Друге, великий розмір установ, щовимагаються для прямого постачання, дозволяє їм накопичуватиресурси, досвід та інформацію, необхідну для ефективного виконанняїхніх завдань. Третє, пряме постачання вільне від проблем непрямогопостачання — обговорень, переговорів та більшої потреби в інформації,що може підживлювати більший інтерес в отриманні ґрантів таконтрактів, ніж у досягненні результатів. Четверте, пряме постачання

105

допускає внутрішні угоди, зменшуючи таким чином витрати надосягнення чогось непрямим шляхом.

Так само значними є й недоліки прямого постачання: хочаформально влада може робити все те, що може й приватний сектор,практика далека від цього. Перше, розробка програм бюрократією частовідрізняється негнучкістю, що є неминучим в ліберально�демокра�тичних суспільствах, які цінують верховенство закону і повинніпідкорятися формальним процедурам. Друге, політичний контроль надустановами та посадовцями, залученими до надання товарів та послуг,може, і це часто трапляється, сприяти політичному втручанню зарадизбільшення шансів на перевибори влади, аніж для служби державі.Політичний контроль може також вести до непослідовних директивдля установ, що надають товари та послуги, через суперечливі тиски,що оточують владу. Третє, оскільки бюрократичні установи не маютьконкурентів, вони часто недостатньо свідомі щодо витрат, за що врештірозраховуються платники податків. Четверте, розробка програм можестраждати через конфлікти всередині установ та між установами влади.

Змішані засобиЗмішані засоби поєднують риси добровільних і примусових засобів.

Вони дозволяють владі змінювати рівень участі у формуванні рішеннянедержавних діячів, однак залишають остаточне рішення за приват�ними діячами. Їх залучення змінюється від мінімального, простогорозповсюдження інформації, до максимального — штрафногооподаткування небажаної діяльності. Між цими двома прикладамилежить субсидіювання бажаної діяльності та встановлення механізмуціноутворення у сферах, які б не отримали його звичайним шляхом. Цізасоби до певної міри комбінують переваги добровільних та примусовихзасобів.

Інформація та закликРозповсюдження інформації є пасивним засобом, що надає

інформацію окремим особам та фірмам, очікуючи бажаних змін у їхнійповедінці. Інформація часто носить загальний характер, сприяєобізнаності населення, щоб воно зробило свій свідомий вибір.Наприклад, інформація щодо туризму, програм, а також економічна тасоціальна статистика розповсюджуються владою, а населення робитьсвої висновки та відповідно реагує. Проте інформацію можнаскеровувати чіткіше, щоб отримати потрібну відповідь, як у випадкурозголошення інформації про шкідливість куріння. У всіх випадкахгромадськість не зобов’язана конкретно реагувати.

Заклик, чи, як його інакше називають, вмовляння, включає трохибільше дій влади, ніж розповсюдження інформації29. Він несе узгоджененамагання зміни уподобань та дій громадян, а не просте їх інформування

106

про ситуацію з надією змінити поведінку бажаним чином. Проте він невключає зміни привабливості вибору завдяки пропозиції винагородженьчи накладання санкцій. Приклади закликів включають рекламу, щоспонукає людей піклуватися про свою добру форму та здоров’я,економити воду чи енергію, користуватися громадським транспортом.Консультації між посадовцями влади та представниками фінансовихустанов, промисловості чи робітників також є формою заклику,оскільки на цих зустрічах влада часто сподівається змінити поведінкуінших сторін. Ця група засобів

передбачає одну чи обидві з двох речей: (1) поведінка з питання повинназалишатися особистою, і влада не може законно використовувати засобипримусу, чи (2) мотивації є достатньо сильними, щоб на них самих можнабуло покладатися для досягнення цілей політики після розголошеннянової інформації30.

Наприклад, для запобігання розповсюдженню СНІДу влада маломоже зробити для зміни поведінки, натомість вона повинна покла�датися на розповсюдження інформації, сподіваючись, що люди свідомоуникатимуть дій, які б несли ризик інфікування.

Заклик пропонує численні переваги31. Він є непоганою відправноюточкою для влади, що бореться з проблемою, для якої відсутні визначенівирішення. Його легко зробити і, якщо проблема вирішується вже череззаклик, нічого більше робити не треба. Але якщо знайдено кращийзасіб, тоді політика вмовляння може бути просто змінена чи відкинута.Він є недорогим з огляду на фінанси та витрати на персонал, тому щозалучає незначні фінансові обов’язки чи контроль з боку бюрократії. Іостаннє, заклик узгоджується з нормами ліберальної демократії, якацінує доводи, переконування, особисту відповідальність та свободу.

Проте заклик є занадто слабким засобом у разі потреби негайнихрезультатів, як то в часи кризи. Влада може використовувати його длятого, щоб просто показувати, що вона щось робить стосовно проблеми,замість того, щоб дійсно робити щось осмислене. Так, заклики владипроти насилля над жінками, за відсутності інших засобів, приносятьдуже мало користі. Як сказали Стенбері (Stanbury) та Фултон(Fulton), «за відсутності позитивного чи негативного спонукання (абобільш конкретно, важелів), більшість зусиль щодо вмовляння маютьабо малу ймовірність, або відносно короткий період успіху»32. Внайкращому разі, заклик слід використовувати у поєднанні з іншимизасобами, коли вони наявні.

107

СубсидіяСубсидією називаються всі види перерахування коштів окремим

особам, фірмам та організаціям від влади або від інших осіб, фірм таорганізацій за вказівкою влади. Її метою є фінансова винагорода забажану діяльність, що впливає на оцінку суспільними діячами вартостіта прибутковості різних альтернатив. Хоча остаточний вибірзалишається за окремими особами та фірмами, ймовірність бажаноговибору зростає, оскільки він передбачає субсидії.

Субсидія є надзвичайно різноманітним засобом. Однією знайвідоміших форм субсидії є ґранти, «витрати, зроблені задля під�тримки певного гідного результату, майже як форма визнання, нагород�ження та заохочення, проте нечітко калібрована з огляду на вартістьотримання цього результату»33. Ґранти зазвичай пропонуютьсявиробникам із метою, щоб вони виробляли бажані товари та послуги,які б вони не виробляли за інших обставин. Витрати походять іззагальних податкових надходжень уряду, що вимагає юридичногосхвалення. Прикладами ґрантів є державні кошти, надані школам,університетам та громадському транспорту.

Іншою відомою формою субсидії є податкові пільги, які включають«звільнення від сплати податків у певній формі, як витрати майбут�нього періоду, знижки, кредити, виключення чи привілейовані ставки,що залежать від певної дії (або від невиконання певної дії)»34. Податковіпільги включають утримання від податків, які в нормальній ситуаціїмали б збиратися, а не прямі витрати уряду. Влада вважає податковіпільги привабливими, оскільки вони закладені в положеннях проподатки, що робить їх встановлення відносно легким35. Крім того, убільшості держав вони не вимагають бюджетного схвалення, оскількидійсно не витрачається жодних грошей; просто отримуються меншіприбутки36. Також їх використання не обмежене наявністю коштів,оскільки вони не включають прямих витрат. Ними також легкокерувати, легко і впроваджувати їх, оскільки вони не вимагаютьстворення спеціальної бюрократії, як це властиво для багатьох іншихзасобів. Це завдання, як правило, покладають на існуючу податковубюрократію.

Іншою формою субсидій, про яку багато говорять, є ваучери. Цепапери з грошовою номінальною вартістю, що пропонуються державоюспоживачам певних товарів та послуг, ті передають їх постачальникам,яким надали перевагу, які, у свою чергу, представляють ваучери владіна погашення. Ваучери, як і ґранти, призначені для підвищенняспоживання товарів та послуг, які влада вважає бажаними. Проте, навідміну від ґрантів, що надаються виробникам та обмежують вибірспоживача, система ваучерів субсидує споживачів та дозволяє їмробити відносно вільний вибір на ринку. Ця система підтримуєконкуренцію постачальників, які неодмінно покращують якість тазменшують вартість для владних органів.

108

Позики з боку влади за процентною ставкою, нижчою від ринкової,також є формою субсидії. Проте в якості субсидії слід тлумачити незагальну величину позики, а лише різницю між запропонованою таринковою процентними ставками за неї.

Інші засоби політики, які формально не вважаються субсидіями,можуть включати певний їх компонент. Так, регулювання, що обмежуєкількість певних товарів та послуг, вироблених чи проданих, такожвключає субсидії для виробників, тому що вони часто можуть штучнопідвищувати ціни. Таким чином субсидуються виробники молока таптиці в Канаді та США. Регулювання, яке фіксує ціни для захистуконкуренції від падіння цін, шкодячи іншим існуючим виробникам,також включає субсидії від споживачів. Виробничі підприємства убільшості місць отримують такий тип субсидії через регулювання.Централізована закупівля державою товарів у місцевих виробників заціною, вищою від ринкової, також є субсидією для місцевих виробників,величина її дорівнює різниці між ціною покупки та ринковою ціною.

Субсидії як засіб політики мають багато переваг37. Перше, їх легшевстановити, якщо те, чого влада хоче від людей, збігається з бажаннямиостанніх. Якщо населення — ціль політики — вірить, що певна дія єбажаною, проте з якоїсь причини її не виконує, то субсидія можезмінити ситуацію. Наприклад, фірми, що вагаються, чи модернізувативиробництво та навчати персонал, в разі надання податкових пільгможуть схилитися до цього. Друге, з огляду на керування, субсидії єгнучким засобом, оскільки окремі учасники вирішують для себе — яквідповідати на субсидії в світлі змінених обставин. Вони дозволяютьвзяти до уваги місцеві та галузеві обставини, оскільки субсидіювізьмуть лише ті особи та фірми, які можуть її успішно використати.Третє, субсидії можуть підтримувати інновації з боку окремих осіб тафірм, оскільки дозволяють зробити відповідну віддачу. На відміну відцього, регулювання, що встановлює стандарти виконання, за своєюприродою буде перешкоджати інноваційній відповіді з боку населення.(Також можливо зробити, щоб субсидія залежала від інновацій).Четверте, вартість керування та впровадження субсидій може бутинижчою, тому що вимагати їх є справою отримувачів. І останнє, субсидіїчасто політично більш сприйнятливі, оскільки прибутки концентру�ються в малій кількості, а затрати розподіляються серед усьогонаселення, що призводить до того, що субсидії будуть сильнопідтримуватися тими, хто їх отримує, та спричинятимуть лише слабкупротидію іншої сторони.

Недоліки субсидій так само виразні. Оскільки субсидії (крім подат�кових пільг) вимагають фінансування з існуючих чи нових джерелприбутків, часто їх встановлення є складним. Вони повинні змагатисяз іншими програмами, що потребують фінансування, кожна з яких

109

підтримана власною мережею суспільних груп, політиків та бюрокра�тів. Друге, вартість збирання інформації про необхідну кількістьсубсидій для стимулювання бажаної поведінки може бути високою.Виявлення точної величини субсидії методом проб та помилок є занадтодорогим шляхом впровадження політики. Третє, оскільки субсидіїпрацюють побічно, до настання їх бажаного ефекту часто минає певнийчас. Це робить їх непридатним засобом для використання в часи криз.Четверте, субсидії бувають зайвими у випадках, коли бажані дії можутьвідбутися навіть без них, що дає несподіваний прибуток отримувачам.Проте позбутися їх складно через опір з боку існуючих отримувачів, якіб програли в разі їх ліквідації.

Аукціон прав на власністьАукціони прав на власність є особливо цікавим змішаним засобом.

На основі припущення, що ринок часто є найефективнішим засобомдля розміщення ресурсів, аукціони прав на власність, що проводятьсявладою, організовують ринки в ситуації, коли вони не існують. Ринокстворюється встановленням фіксованої кількості переданих прав наспоживання означених ресурсів, що має ефект створення штучноїнестачі та запускає роботу механізмів ціноутворення. Таким ресурсомможе бути вода чи повітря для промислових викидів, запаси риби абобудь�що інше. Ті, хто хоче використати ресурс, повинні брати участь уторгах на аукціоні за обмеженої наявної кількості. Потенційні покупцібудуть пропонувати ціну, яку вони дають цьому ресурсу, і ті, хтозапропонує найвищу, забезпечать собі право володіння.

Багато держав запропонували такий контроль над використаннямшкідливих забрудників. Зазвичай у цих схемах влада фіксує загальнукількість забрудників, що можуть потрапляти на ринок і далі, черезперіодичні аукціони, продає право на скид обмеженої наявної кількості.Це означає, що фірми, які планують використовувати забрудник усвоєму виробничому процесі, повинні на аукціоні придбати право церобити ще до купівлі самого забрудника. Якщо можливі дешевшіальтернативи, тоді вони будуть уникати використання забрудника черездодаткові витрати на придбання прав на нього. Виробники, для якихдешевші альтернативи відсутні, продовжуватимуть платити ціну заправо на використання забрудника. Проте навіть їм треба постійношукати альтернативи, оскільки інакше вони нестимуть додатковівитрати.

Перевагою аукціонів із прав власності є те, що вони обмежуютьвикористання екологічно шкідливих матеріалів, однак залишають їхменш доступними для тих, хто не має альтернативи. Зрозуміло, цесаме можна було б провести через регуляцію, проте тоді владі требабуло б визначати, кому слід дозволити обмежену доступну кількість,

110

що є складним завданням, враховуючи високу вартість інформації. Увипадку аукціонів рішення робиться ринком згідно сил попиту та(штучно обмеженої) пропозиції.

Іншим прикладом використання аукціону з прав є контролюваннячисла автомобілів на вулицях міста. Після експериментів із цілим рядомзасобів для контролю за швидким зростанням числа автомобілів, щовикликали корки на дорогах та погіршення екології, влада Сінгапурувирішила звернутися до аукціону з права на володіння автомобілем.Річне постачання нових автомобілів у країну обмежене чотирматисячами. Проте, перед тим, як купити автомобіль, треба купитиСертифікат на право на аукціоні, організованому урядом. Оскількирічний попит на нові автомобілі набагато перевищує 4000, останнімироками переможці торгів додатково платили 50000 сінгапурськихдоларів лише за купівлю права на автомобіль (більше, ніж вартістьсамого автомобіля). Цей засіб ґарантував здатність влади контро�лювати кількість автомобілів на вулицях без визначення, які особи чифірми володіють цими автомобілями, бо це визначається ринком.Зрозуміло, аукціон також є надзвичайно прибутковим джереломнадходжень для уряду.

Однією з переваг аукціонів прав на власність є те, що їх легкозаснувати. Влада, базуючись на тому, що вона вважає максимальноюкількістю товарів та послуг, які слід дозволити, фіксує верхній ліміт, ітоді дає ринку зробити решту. Друге, вони є гнучким засобом, якийдозволяє владі змінювати верхній ліміт як і коли вона хоче, а учасникиаукціону мають відповідно змінювати свій спосіб дій. Аукціони з правна власність також дозволяють учасникам пристосовуватися дозмінених обставин, таких, як розвиток технологій, що зберігаютьвитрати, без вимоги відповідної зміни політики влади чи засобу. Третє,аукціони дають упевненість, що відбувається лише фіксована кількістьнебажаної діяльності, що неможливо з іншими добровільними чизмішаними засобами.

Одним із недоліків аукціонів є те, що вони можуть підтримуватиспекуляцію, коли перекупники накопичують усі права, встановлюючидля них високу ціну, що зводить бар’єри для невеликих фірм. Друге,часто ті, хто не може купити права, оскільки вони можуть бутинедоступними для продажу, змушені будуть шахраювати, тоді як увипадку зборів з користувачів чи субсидій вони мали б альтернативи.Це може привести до дуже високої вартості впровадження, оскількиінакше люди звертатимуться до сірого чи чорного ринку. Третє,аукціони є несправедливими тією мірою, що вони розподіляють ресурсиза спроможністю заплатити, а не за потребою, і можуть створитиагресивну опозицію з боку тих, для кого вони є додатковими витратами.Так, у Сінгапурі багатії купують більше одного автомобіля (тому щодефіцит зробив їх символом суспільного становища), тоді як ті, хто

111

справді їх потребує, не можуть купити жодного, якщо в них немадодаткових грошей на купівлю сертифікату на право.

Податки та збори з користувачівПодаток є встановленою законом обов’язковою платою особи чи

фірми державі38. Головною метою податків є зростання прибутків дляфінансування витрат влади. Проте вони також можуть використо�вуватися в якості засобу політики для стимулювання бажаних дій ідля запобігання небажаним. Податки можуть набувати різних форм імати різні методи, якими вони вводяться у дію.

У більшості держав для фінансування програм соціального забезпе�чення використовують податок на заробітну плату. За такими схемамироботодавець звичайно утримує визначену частку заробітної плативиробників (що називається внеском з робітників), додає визначенувладою свою частку (внесок з роботодавців) і потім передає зібранетаким чином владі. Метою податків на заробітну плату часто єстворення фонду страхування для таких означених ризиків, як хвороба,виробничі травми та пенсії за старістю. За цих обставин страхові вип�лати проводяться з цього фонду. В певному сенсі ця система не відріз�няється від приватного страхування, яким можна покрити різні ризики,крім того, що деякі ризики у суспільстві вважаються критичними і тодіїх страхування влада робить обов’язковим. Обов’язкове членство уфонді страхування збільшує кількість застрахованих, зменшуючитаким чином вартість страхових внесків, розкидаючи ризик.

Податки можна також використовувати для стримування небажа�них дій. На відміну від субсидії, яка є позитивним стимулом і працює,винагороджуючи бажані дії, податки можна вживати як негативнийстимул (чи санкцію), яка штрафує небажану діяльність. Оподатко�вуючи товари, послуги чи діяльність, влада непрямим чином стримуєїх споживання чи виконання. Цілей політики багатьох урядів, спрямо�ваних на зменшення куріння, пияцтва та азартних ігор через їхнійпоганий вплив, можна частково досягти через винятково високі подат�ки на сиґарети, алкоголь та гру в казино. Дослідження показали, щоголовною причиною зменшення споживання сиґарет в Канаді на почат�ку 1990�х стали високі ціни, спричинені високими податками, хочавласне податки спричинили зростання контрабанди та інших формуникання податків.

Однією з нових форм використання податків як засобу політики єзбори з користувача. Замість того, щоб схиляти до певної поведінки,винагороджуючи це через субсидії чи вимагаючи це через регуляції,влада накладає «ціну» на певні дії, яку мають платити ті, хто ці діїробить. Цю ціну можна вважати фінансовим штрафом, що служитьобмеженню певної поведінки. Збори з користувачів, подібно до аукціонівна права власності, є комбінацією регулятивних та ринкових засобів.

112

Регулятивний аспект стосується того, що влада встановлює збір(податок) на діяльність без її заборони чи обмеження. Як багато цієїдіяльності відбувається, визначається ринковими силами у відпо�відності до рівня збору. Включення додаткових витрат примушує фірмипроаналізувати витрати та прибутки для того, щоб вирішити — чивзагалі припинити цю діяльність, чи зменшити її до рівня, коли прибуткиперевищуватимуть витрати. Зусилля зі зменшення витрат можутьстимулювати пошук (дешевших) альтернатив, які зменшать діяльність,за яку знімається збір. Фірма може отримати несподіваний прибуток,якщо зможе впровадити технології, що не включають цю небажанудіяльність та пов’язані з нею збори. Успіх зборів з користувачапов’язаний із встановленням оптимального збору, щоб небажанадіяльність відбувалась лише на прийнятному рівні.

Найчастіше збори з користувачів застосовуються для контролюнад негативними зовнішніми силами. Так, у сфері контролю за забруд�ненням є збори з користувача, відомі як збори з викидів. Зменшеннявикидів має свою вартість, яка зростає з кожною часткою зменшення.Якщо збори знімаються з викидів, то забруднювач буде зменшуватирівень забруднення до того моменту, коли їх зменшення стане дорож�чим, ніж оплата зборів за викиди. Таким чином, забруднювач будепостійно розробляти шляхи мінімалізації зборів, які він має платити,скорочуючи рівень забруднення, яке він скидає. В ідеалі влада встанов�лює збори за викиди на рівні, коли соціальні прибутки дорівнюютьсоціальним витратам, вважаючи, що суспільство знає, з якою величи�ною забруднення воно може жити за даної вартості зменшення рівнявикидів. Інша ціна буде неефективною; нижчі збори приведуть донадмірного забруднення, а занадто високі — до зростання витрат і, якнаслідок, цін, які платить споживач. Інший новітній приклад зборів зкористувача — зусилля Сінгапуру контролювати транспортні корки вцентрі міста. Протягом пікових годин перевізники платять встановленуціну за в’їзд до центру міста, що примушує їх порівнювати вартістьв’їзду в центр на власному автомобілі з ціною пересування на автобусічи метро, які не платять цих зборів. Дослідження показали, що ці зборидали ринковий імпульс скороченню перевантаження доріг у центріміста.

Податки та збори з користувачів як засоби політики мають такіпереваги. По�перше, їх легко встановити, оскільки вони дозволяютьокремим особам та фірмам поступово знайти альтернативу платі зборівзадля зменшення витрат. Компанії мають менше підстав протидіятицим заходам; вони не можуть заявляти, що неможливо зменшити цюпроблемну діяльність, якщо вони підтримують існуючий рівеньдіяльності, платячи збори. По�друге, податки та збори з користувачівдають тривалий фінансовий стимул зменшенню небажаної діяльності.Зменшення зборів, що сплачують фірми, дозволяє їм зменшити ціну

113

чи збільшити прибуток, тобто зменшення проблемної діяльності є уїхніх власних інтересах. З іншого боку, регуляції не надають жодногостимулу зменшити дії нижче від встановленого стандарту. По�третє,збори з користувача підтримують інновації, оскільки в інтересах фірмстає пошук дешевших альтернатив. По�четверте, вони є гнучкимзасобом, оскільки влада продовжує регулювати тарифи до досягненнятого моменту, коли виникає бажана кількість проблемної діяльності.Більше того, на відміну від регуляцій, де відкриття нової технологіївимагало б зміни регуляції, платники самі відповідають на збори зкористувачів. І зрештою, вони є бажаними з огляду на адміністрування,оскільки відповідальність за зменшення проблемної діяльностізалишається на окремих особах та фірмах, що зменшує потребу убюрократичному апараті для їх впровадження.

Проте податки та збори з користувачів мають також певні недоліки.По�перше, вони вимагають великих обсягів інформації для встанов�лення правильного рівня податків чи тарифів. По�друге, впродовжпроцесу експериментування з величиною тарифів ресурси можуть бутивикористані нераціонально. Наприклад, певний рівень тарифів можезаохотити встановлення машинного обладнання, чого б не відбулосяпри занижених тарифах. По�третє, вони неефективні в часи кризи, колинеобхідно миттєво реагувати. Крім того, їх наслідки неможливо спрог�нозувати через те, що вони покладаються на приватне рішення. Врешті,вони включають громіздкі та, можливо, шкідливі адміністративнівитрати.

ВисновокЦей розділ увів просту систематику засобів політики, засновану на

відмінності між державним та приватним чи добровільним наданнямтоварів та послуг. Також викладено основні переваги та недоліки рядузасобів, які відходять від технічного поняття «взаємозамінності» всіхзасобів політики.

Хоча цей розгляд допомагає підкреслити типи рішень, які маютьприйняти творці політики, він мало говорить, чому зроблено власнетакий вибір. Подібно до попереднього розділу, який вказав на ключовісуб’єкти та інститути, що впливають на процес політики, цей розділпросто подав реєстр важливих засобів процесу державної політики. Якцей процес насправді відбувається, і як чи чому суб’єкти політикивибирають певні засоби, розглядається в частині 3.

Примітки1. Короткий виклад різних схем класифікації – Lеster M. Salamon and Michael

S. Lund, «The Tools Approach: Basic Analytics» in Lester S. Salamon (ed.),Beyond Privatization: The Tools of Government Action (Washington, DC: UrbanInstitute, (1989): pp. 32�3.

114

2. E.S. Kirschen et al., Economic Policy in Our Time (Chicago: Rand McNally,1964).

3. Див.: Robert E. Cushman, The Independent Regulatory Commissions (London:Oxford University Press, 1941); Robert A. Dahl and Charles E. Lindblom,Politics, Economics and Welfare: Planning and Politico8economic SystemsResolved into Basic Social Processes (New York: Harper and Row, 1953);Theodore J. Lowi, ‘Four Systems of Policy, Politics and Choice’, PublicAdministration Review 32, 4 (1972): 298�310.

4. Lester M. Salamon, ‘Rethinking Public Management: Third�PartyGovernment and the Changing Forms of Government Action’, Public Policy29 (1981): 255�75.

5. Christopher C. Hood, The Tools of Government (Chatham: Chatham House,1986).

6. Lorraine M. McDonnell and Richard F. Elmore, Alternative Policy Instruments(Santa Monica: Center for Policy Research in Education, 1987).

7. Anne L. Schncider and Helen Ingram, ‘Behavioral Assumptions of PolicyTools’, Journal of Politics 52, 2 (1990): 510�29.

8. G. Bruce Doern and Richard W. Phidd, Canadian Public Policy: Ideas,Structure, Process, 2nd ed. (Toronto: Nelson Canada, 1992): 96�8.

9. Nicolas Baxter�Moore, ‘Policy Implementation and the Role of the State: ARevised Approach to the Study of Policy Instruments’ in Robert J. Jackson,Doreen Jackson, and Nicolas Baxter�Moore (eds), Contemporary CanadianPolitics: Readings and Notes (Scarborough: Prentice�Hall, 1987): 336�55.

10. Див.: Salamon and Lund, ‘The Tools Approach: Basic Analytics’ in Salamon(ed.), Beyond Privatisation: 41.

11. Evert Lindquist, ‘Tax Expenditures, Competitiveness and Accountability’, inBryne Purchase (ed.), Policy Making and Competitiveness (Kingston: Queen’sUniversity School of Policy Studies, 1994).

12. Neil Gilbert and Barbara Gilbert, The Enabling State: Modern WelfareCapitalism in America (New York: Oxford University Press, 1989): 281.

13. Robert Lampman, quoted in Gilbert and Gilbert, The Enabling State: 19.14. Robert Wuthnow, ‘The Voluntary Sector: Legacy of the Past, Hope for the

Future’ in Robert Wuthnow (ed.), Between States and Markets: The VoluntarySector in Comparative Perspective (Princeton: Princeton University Press,1991): 7.

15. Salamon, Lester M., ‘Of Market Failure, Voluntary Failure, and Third�PartyGovernment: Toward a Theory of Government�Nonprofit Relations in theModern Welfare State’ in Susan A Ostrander and Stuart Langton (eds), Shiftingthe Debate: Public/Private Sector Relations in the Modern Welfare State (NewBrunswick: Transaction Books, 1987): 31.

16. Norman Johnson, The Welfare State in Transition: The Theory and Practice ofWelfare Pluralism (Brighton: Wheatsheaf, 1987): 114.

17. Salamon, Lester M., ‘Of Market Failure, Voluntary Failure, and Third�PartyGavernment’: 31.

18. Micharl D. Reagan, Regulation: The Politics of Policy (Boston: Little Brown,1987): 17.

19. Reagan, Regulation: The Politics of Policy.

115

20. B.M. Mitnick, The Political Economy of Regulation: Creating, Designing, andRemoving Regulatory Forms (New York: Columbia University Press, 1980):401�04.

21. Див.: James Anderson (ed.), Economic Regulatory Policies (Lexington:Lexington Books, 1976).

22. Romano Dyerson and Frank Mueller, ‘Intervention by Outsiders: A StrategicPerspective on Government Industrial Policy’, Journal of Public Policy 13, 1(1993): 69�88.

23. Eugene Bardach, ‘Social Regulation as a Generic Policy Instrument’ in LesterM. Salamon (ed.), Beyond Privatization: 203�4.

24. B.M. Mitnick, The Political Economy of Regulation: Creating, Designing, andRemoving Regulatory Forms (New York: Columbia University Press, 1980):399�400.

25. Yair Ahroni, Evolution and Management of State Owned Enterprises(Cambridge, MA.:Ballinger, 1986); 6.

26. B.M. Mitnick, The Political Economy of Regulation: 407.27. Christopher K. Leman, The Forgotten Fundamental: Successes and Excesses

of Direct Government’ in Salamon (ed.), Beyond Privatization: 54.28. Based on Christopher K. Lcman, The Forgotten Fundamental’ in Salamon

(ed.), Beyond Privatization: 60.29. W.T. Stanbury and Jane Fulton, ‘Suasion as a Governing Instrument in Allan

Maslove (ed.), How Ottawa Spends 1984: The New Agenda (Toronto: Lorimer,1984): 282�324.

30. Leslie A. Pal, Public Policy Analysis: An Introduction (Toronto: Methuen,1987): 148.

31. Див.: Stanbury and Fulton, ‘Suasion as a Governing Instrument’: 297�301.32. Stanbury and Fulton, ‘Suasion as a Governing Instrument’: 300.33. Pal, Public Policy Analysis: 152.34. B.M. Mitnick, The Political Economy of Regulation: Creating, Designing, and

Removing Regulatory Forms (New York: Columbia University Press, 1980):365.

35. Paul R. McDaniel, Tax Expenditures as Tools of Government Action’ inSalamon (ed.), Beyond Privatisation: 170�3.

36. Allan Maslove (ed.), Taxing and Spendmg: Issues of Process (Toronto:University of Toronto Press, 1994).

37. Див.: Mitnick, The Political Economy of Regulation: 350�3.38. M.J. Trebilcock et al., The Choice of Governing Instrument (Ottawa: Canadian

Govern-ment Publication Centre, 1982): 53.

Додаткова літератураAtkinson, Michael M. and Robert A. Nigol, ‘Selecting Policy Instruments:

Neo�Institutional and Rational Choice Interpretations of Automobile Insurancein Ontario’, Canadian Journal of Political Science 22, 1 (1989): 107�35.

Hood, Christopher, The Tools of Government, Chatham: Chatham HousePublishers, 1986.

Howlett, Michael, ‘Policy Instruments, Policy Styles, and Policy Implemen�tation:

National Approaches to Theories of Instrument Choice’, Policy Studies Journal19 (1991): 1�21.

116

Linder, S.H. and B.G. Peters, ‘Instruments of Government: Perception andContexts’, Journal of Public Policy 9 (1989): 35�58.

Mitnick, B.M., The Political Economy of Regulation, New York: ColumbiaUniversity Press, 1980.

Schneider, Anne and Helen Ingram, ‘Behavioral Assumptions of Policy Tools’,Journal of Politics 52, 2 (1990): 510�29.

Wolf, Charles Jr, Market or Governments: Choosing Between ImperfectAlternatives, Cambridge: MIT Press, 1988.

Woodside K., ‘Policy Instruments and the Study of Public Policy’, CanadianJournal of Political Science 19 (1986): 775�94.

117

Частина 3

ПРОЦЕСДЕРЖАВНОЇПОЛІТИКИ

118

Концептуальні питанняПершою і, можливо, найбільш критичною стадією циклу політики

є встановлення порядку денного. Яким чином питання опиняються впорядку денному влади щодо дій? Хоча часто це вважається доведеним,засоби та механізми, за якими питання та інтереси визнаютьсякандидатами на дії влади, жодною мірою не є простими. Вони походятьіз багатьох чинників і мають пройти складний процес ще до того, яксерйозно приймаються для вирішення. Те, що відбувається на ційстадії, справляє вирішальний вплив в цілому на процес політики та наїї наслідки. За твердженнями Коба (Cobb) та Елдера (Elder):

дополітичні, або принаймні процеси до вирішення, часто відіграютьнайбільш важливу роль у визначенні питань та альтернатив, які слідрозглядати владі, та на ймовірний вибір, який вона робитиме. Те, щовідбувається в формальних інститутах влади, які приймають рішення, єпопросту визнанням, документуванням та узаконенням короткочаснихрезультатів тривалої боротьби сил у великій соціальній матриці... Зогляду на це, питання про те, як проблеми та вимоги потрапляють (абоні) в центр уваги інтересів в межах інститутів влади, стає критичнимпитанням1.

Спосіб та форма, в яких проблеми визнаються, якщо взагалівизнаються, є важливими чинниками того, як до них врешті�рештставитимуться творці політики. Вимоги до влади щодо вирішеннядеяких суспільних проблем приходять від суспільства, тоді як іншіініціюються самою владою. Більше того, суспільна підтримка ініціативполітики є різною для різних питань, що ускладнює узагальнення.

В самій своїй основі встановлення порядку денного стосуєтьсявизнання проблеми частиною влади. Багато піонерських робіт із цьогопитання написано у США, тому вони глибоко просякнуті плюраліст�

Розділ 5

Встановлення порядку денного —чинники та вікна політики

119

ськими настроями, що превалювали як головна лінія американськоїполітології ранніх часів. Отже, наприклад, Коб, Дж. Рос (Ross) та М.Рос визначали встановлення порядку денного як «процес, завдякиякому вимоги різних груп населення перетворюються в питанняпорядку денного, що вимагають серйозної уваги державних посадов�ців»2. Це визначення тісно пов’язане з ідеєю, що творення державноїполітики стимулюється діями суспільних груп, — це критерійна ознакаплюралізму. Емпіричний доказ, проте, виявляє, що у багатьох випадкахпроцес політики ініціюється членами влади, а не суспільними групами.

Джон Кінґдон (John Kingdon) дав більш описове та менштеоретично тенденційне визначення:

Порядок денний, як я його уявляю, є переліком тем чи проблем, яким владніпосадовці та люди поза владою, тісно пов’язані з цими посадовцями,приділяють серйозну увагу в певний час... З цього набору всіх можливихтем або проблем, на які влада могла б звернути увагу, вона приділяє серйоз�ну увагу лише деяким. Отже, процес встановлення порядку денного звужуєцей набір можливих тем до набору, який дійсно стає в центрі уваги3.

Це є чітким резюме того, що визначається термінами «порядокденний» та його «встановлення» і створює базу для нашого розгляду вцьому розділі.

Детермінанти політики —концепції джерел проблем політикиТе, яким чином проблема починає сприйматися державою,

вимагаючи дій влади, викликає глибші запитання щодо природилюдського знання та соціальної структури цього знання. Науці прополітику знадобилося багато років для розробки позиції чи теорії проприроду суспільних проблем4. Найдавніші роботи з цього питанняпочиналися з припущення, що соціально�економічні умови призводятьдо появи певного набору проблем, на які влада з часом відповідає.Проте в даний час загалом погоджено, що перелік проблем, якіпотрапляють до порядку денного політики для їх вирішення владою,визначається широким колом політичних, соціальних та ідеологічнихчинників. У наступному розгляді ми заторкнемо різні аспекти того, якпроблема стає державним інтересом, який вимагає державного відгуку.

Економічний та технологічний детермінізмІдея про те, що державна політика ґрунтується на рівні «розвитку»

суспільства, а певний набір проблем є спільним для країн із подібнимрівнем розвитку, була вперше висунута ранніми дослідникамипорівняльного творення державної політики. В середині 1960�х ТомасДай (Thomas Dye) та інші дослідники в Сполучених Штатах прийшлидо висновку, що культурні, політичні та інші чинники є менш

120

суттєвими для пояснення всього загалу політичних дій в різних країнах,ніж чинники, пов’язані з рівнем економічного розвитку цьогосуспільства. Наприклад, у своєму дослідженні розвитку штатів США,Айра Шарканскі (Ira Sharkansky) дійшов висновку, що «високий рівеньекономічного розвитку, виміряний такими змінними, як частка міськихдоходів на душу населення, середній рівень освіти та промисловоїзайнятості загалом пов’язується з високим рівнем витрат і послуг вгалузях освіти, соціального забезпечення та охорони здоров’я»5. Цейвисновок дав йому змогу стверджувати, що «політичні характеристики,яким довгий час приписували вплив на політику — ступінь участі увиборах, сила кожної з великих партій, ступінь змагальності міжпартіями, справедливість пропорційного розподілу законодавчогоінституту між ними, — насправді мало значать поза економічнимрозвитком»6.

Це спостереження про природу формування державної політики вштатах Америки було потім розширене на порівняльну державнуполітику, що аналізує системи політики в різних країнах. Такі автори,як Геролд Віленскі (Harold Wilensky), Філіп Катрайт (Philip Сutright),Генрі Аарон (Henry Aaron) та Фредерик Прайор (Frederick Pryor)розвивали ідею, що структура національної політики визначає типидержавної політики, яким має слідувати влада7. У своїй крайній форміця лінія аналізу спричинила появу тези про конвергенцію.

Теза про конвергенцію припускає, що в міру індустріалізації державвони сходяться до однакової системи політики8. Поява подібних «державзагального добробуту» серед індустріальних держав, як стверджуютьприбічники цієї тези, є прямим наслідком подібного рівня економічноїзаможності та технологічного розвитку. Хоча ранні дослідникивідзначали лише позитивну кореляцію між політикою заможності таекономічним розвитком, у роботах ряду більш пізніх дослідників цимвзаєминам приписано нерегулярний статус. В цьому «сильному»аспекті високий рівень економічного розвитку та заможності створювавподібні проблеми та можливості, до яких зверталися здебільшогоподібним чином, незважаючи на різниці в їх суспільних та політичнихструктурах.

Геролд Віленскі, наприклад, відзначав, що «зусилля з соціальногозабезпечення», які визначаються часткою ВНП (валового національ�ного продукту), що спрямовується на ці витрати, збільшуються іззростанням п’ятьох ключових соціо�економічних та політичнихзмінних. У порівняльному дослідженні шістдесяти країн він виявив,що 83% змін у рівні соціального забезпечення можна пояснитирізницями у тривалості існування системи соціального забезпечення,віці населення, рівні економічного розвитку, що визначається черезВНП на душу населення, та тим, чи є країна «тоталітарною» чиліберально�демократичною9. Він виявив, що найсильніша кореляція

121

існує між зусиллями з соціального забезпечення та рівнем ВНП надушу населення, що дозволило йому стверджувати, ніби економічнікритерії є важливішими, ніж політичні, у розумінні державної політики.За його словами, «економічне зростання робить держави з проти�лежними культурними та політичними традиціями більш подібнимиу їхній стратегії створення рівня, нижче якого ніхто не опускається»10.

На думку Віленскі, висунення порядку денного таким чином стає,по суті, автоматичним процесом, що відбувається просто внаслідоктиску на владу з боку індустріалізації та економічної модернізації. Інемає великого значення — чи дійсно проблеми генеруютьсясуспільними суб’єктами та потрапляють до порядку денного влади, чидержава та державні посадовці беруть на себе чільну роль у розвиткуполітики. Натомість важливим є той факт, що подібні політичні діївиникають у різних державах без огляду на різницю у їхніх суспільнихта політичних структурах.

Тезис конвергенції був швидко оспорений критиками, якістверджували, що він украй спрощує процес розвитку політики і невірновимальовує дійсну політику соціального забезпечення в різних країнахта штатах, яка характеризується значними розбіжностями так само,як і конвергенцією11. Наприклад, відзначалось, що в порівняльнихдослідженнях розвитку політики штатів Америки, економічні заходи,пояснені у половині варіацій між штатами, виявлені лише в чотирьохвідсотках секторів політики. По�друге, визначення «політичнихчинників», які використовувались дослідниками, обмежувалось такимиречами, як участь у виборах, сила партій та справедливістьпропорційного розподілу законодавчої влади і не включало такі очевиднічинники, як податковий тиск та природа ґрантів, які є важливимичинниками у федеральній системі США. По�третє, вказувалось, щобажання зробити економічний аргумент сильним привело дослідниківдо упущення характеру зміни важливості економічних чинників як учасі, так і стосовно різних проблем12.

З подібною критикою зіткнулось і ширше міжнаціональнепорівняння, яке доводило, що відбувається конвергенція. Параметри,які використовувалися Віленскі та іншими, критикувалися за неспро�можність охопити всі виміри соціального забезпечення13. Замість того,щоб концентруватися на зусиллях з суспільного достатку, якийвимірюється у затратах на соціальне забезпечення як частки від ВНП,аналітикам, як стверджували критики, слід було б розглянути всішляхи, якими держава впливає на розподіл прибутків у суспільстві14.Ширший підхід виявляє значну розбіжність у соціальній політицііндустріалізованих країн одного рівня. Стверджувалось, що такі тонкі,проте важливі, відмінності у політиці соціального забезпечення, якпов’язання загального результату з рівнем заробітної плати чи з

122

ґарантованим базовим прибутком, в аналізах, які підтримуваликонвергенцію, були упущені15. Інші стверджували, що проблема полягаєне просто в зусиллях соціального забезпечення, а в загальному рівнідержавних витрат у різних країнах — явище, яке нерозривно пов’язанез партійним політичним чинником та ідеологічною складністю урядупри владі16.

Взаємозв’язок політики та економікиОдним із шляхів, яким дослідники намагалися обійти проблеми,

пов’язані з теоріями економічного та технологічного детермінізмуполітики, є повторне поєднання політичних та економічних змінних уновій «політичній економії державної політики». В цьому підходістверджується, що як політичні, так і економічні чинники є важливимидетермінантами державної політики і тому їх слід досліджувати разом.Проте існують різні версії цього аргументу.

В основі однієї з найважливіших версій цієї лінії аргументів лежитьідея політично8бізнесового циклу17. Стверджується, що економіка маєсвою власну внутрішню динаміку, яка час від часу змінюєтьсяполітичним «втручанням» у формі державної політики. Визначенняполітично�бізнесового циклу виникло з літератури про бізнесовийцикл, яка виявила, що економіка зростає поштовхами у відповідностідо періодичних короткочасних спалахів інвестування та буму сфериспоживання. Стосовно творення державної політики стверджувалось,що в сучасну еру влада часто втручається в ринок для пом’якшенняколивань у бізнесовому циклі. В демократичних країнах природутакого втручання можна передбачити на основі політичної ідеологіїпартії при владі — чи продержавницької, чи проринкової, а час, коливтручання відбувається, залежить від наближення виборів. Політичнідії, які погіршують життя виборців, згідно зі спостерігачами, більшімовірно будуть втілюватися тоді, коли вибори ще не маячать на обрії.За Едвардом Тафтом (Edward Tufte):

Хоча політичні лідери часто захоплені синхронізацією економічнихколивань з виборчим циклом, реальною силою політичного впливу намакроекономічні вияви є визначення економічних пріоритетів. Тутдомінують ідеологія та платформа політичної партії при владі. Так само яквиборчий календар допомагає встановити розклад політичних дій, так іполітичні лідери формують суть економічної політики18.

Хоча мало хто не погоджувався з тим, що партійна ідеологія можевпливати на економіку, цей підхід був критикований за його обмеженезастосування до держав, в яких виборчий цикл є зафіксованим,наприклад, США. В багатьох інших державах вибори є невизначенимиі залежать від подій у парламентах та інших гілках влади, і в цих умовахвладі складно, якщо взагалі можливо, детально розрахувати розклад

123

політики19. Також стверджувалось, що сама концепція бізнесовогоциклу має фундаментальний недолік, і що модель просто вказує навзаємозв’язок між політикою та економікою — що вже визнаєтьсябільшістю аналітиків20.

В середині 1980�х виникло інше політико�економічне поясненнявстановлення порядку денного, яке трактувало політичні та економічнічинники як єдине ціле21. Стверджувалось, що індустріалізація створюєпотреби у соціальному забезпеченні (через старіння населення таурбанізацію), а також у економічних ресурсах (через зростанняпродуктивності) для задоволення цієї потреби. Також вона створюєробітничий клас із потребою у соціальному забезпеченні та політич�ними ресурсами (бо до цього класу належить більшість виборців) длятиску на владу, щоб вона задовольняла його потреби. Ідеологія урядупри владі та політична небезпека, з якою влада стикається, є такожважливими параметрами у визначенні рівня, до якого державазадовольняє вимоги у соціальному забезпеченні. Хоча деякі з проблем,такі як роль міжнародних економічних сил у формуванні внутрішньоїполітики, все ще дебатуються22, цей погляд пропонує обґрунтованийсинтез політико�економічного пояснення державної політики, протезалишає складнощі у застосуванні теорії високого рівня до певнихваріантів встановлення порядку денного.

Ідеї та ідеологіяПроблеми з «матеріалістичним» поясненням того, чому влада

звертається до певних суспільних проблем, привела в 1980�і роки доіншого ряду досліджень, сфокусованих на впливі суспільних таполітичних ідей на визначення типу проблем, з якими повинна матисправу влада.

Вже давно зауважено, що ідеї, які опановують людьми, впродовжтривалого часу впливають на рішення, які ті приймають. Хочаекономісти, психологи та інші чинять спроби зменшення набору такихідей до раціонального врахування власних інтересів особи, безперечно,що традиції, переконання і ставлення до світу та суспільства такожвпливають на те, як люди пояснюють свої інтереси23. Отже, можнадійти висновку, що цей набір ідей чи ідеологій має суттєвий вплив надержавну політику, тому що через призми сприйняття особистостівисвітлюються суспільні та інші проблеми, які надихають їх вимагатидій від влади.

З цієї точки зору, «проблеми», які вирішує влада, не розглядаютьсяяк такі, що мають «об’єктивну» основу в економіці чи матеріальнійструктурі суспільства, оскільки вони конструюються в сферісуспільних та приватних міркувань24. Як стверджував Мюрей Еделман(Murray Edelman):

124

Проблеми обговорюються і таким чином усвідомлюються як підкріпленняідеології не просто тому, що вони є чи тому, що є важливими для достатку.Вони позначають — хто є доброчинним та корисним, а хто — небезпечнимта невідповідним, які дії отримають винагороду, а які — покарання. Вонивважають людей за суб’єктів з особливим типом натхнення, власнимиконцепціями та страхами, вони створюють переконання про відноснуважливість подій та об’єктів. Вони є критичними у визначенні того, хтомає владу і хто її сприймає. Вони створюють області імунітету протинепроблемних інтересів. Подібно до лідерів та ворогів, вони визначаютьобриси суспільного світу, не однакові для усіх, а у світлі різноманітнихситуацій, в яких люди реагують на політичний спектакль25.

Отже, з точки зору цього підходу, ідея, що творці політики реагуютьна об’єктивні умови раціональним шляхом, є оманливою, якщо неповністю хибною. Натомість, творці політики залучені в ті саміміркування, що й суспільство, і в маніпулювання знаками, наборамита сценами політичної вистави чи театру. Згідно з ідеологічнимиміркуваннями, залучаються різні групи суб’єктів і очікуються різнінаслідки. Майкл Шапіро (Michael Shapiro) пише:

Людська поведінка контролюється та сприймається через міркування, якіроблять її сенсовною. Позаяк ми не винаходимо мову значень в нашихзвичайних розмовах, ми не будемо шукати модель політичних взаємин увсьому, що ми кажемо без попередньої незалежної оцінки26.

З огляду на це, мова політики «створює» державну політику,оскільки мова політики узгоджується з поясненням того, що є«проблемою» політики. Тоді порядок денний політики чи творенняполітики є регламентом, який виводиться з історії, традицій, стосунківта переконань людей, залучених та систематизованих у вираженні своїхполітичних міркувань27.

У своєму вихідному формулюванні політичне міркування означалознаряддя для розуміння історичного розвитку суспільства28. Завданнямісторичного аналізу і суспільної теорії загалом було зрозумітипоходження та розвиток умоглядних структур у часі й поміститипоточні міркування в цю загальну концепцію історії. Це зусилля, яквважали його прихильники, зможе здолати неуникні обмеження іншихбільш матеріалістичних підходів, які приписують ідеологічним такультурним змінним вторинний статус. За Ентоні Вудівісом (AnthonyWoodiwiss):

Використання концепції міркувань для визначення структури ідеологічноїсфери дозволяє зрозуміти її реальність і автономну детермінативнуздатність. Це просто неможливо зробити іншими методами черездомінування таких дуальних анахронізмів, як «база/надбудова» та «думка/поведінка», які намагаються применшити значення ідеологічної сфери29.

125

У сфері політики це розуміння ідей, що створюють запити чи вимогидо влади, нещодавно було розвинуте Френком Фішером (Frank Fischer)та Джоном Форестером (John Forester)30 і застосоване до встановленняпорядку денного Деборою Стоун (Deborah Stone). З точки зору Стоун,встановлення порядку денного звичайно включає створення «історії»того, що викликає появу проблеми політики31. Символи та статистика,як реальні, так і надумані, використовуються для підтримки одного зрозумінь причин проблеми, якому надається перевага. Наприклад,проблеми, з якими стикаються корінні індіанці у містах, залежно відуподобань, можна зарахувати до історичних, соціологічних чиполітичних чинників. Для створення питання винаходяться давні тасучасні символи. Для підтримки проблеми використовуєтьсявідповідна статистика. В цих статистичних даних, як це добре знаютьтворці політики, кожен може знайти те, що він шукає. Як стверджувалаСтоун:

Теорії випадковості, якщо вони успішні, не тільки переконливо демонст�рують можливість контролю поганих умов людиною. По�перше, вониможуть або захищати існуючий суспільний порядок, або робити йому вик�лик. По�друге, через визначення випадкових агентів, вони можутьприписати відповідальність певним суб’єктам політики, щоб хтось мусивприпинити діяльність, або робити це іншим чином і компенсувати втратижертвам діяльності, або, можливо, нести покарання. По�третє, вони можутьвизначати та наділяти суб’єктів повноваженнями в якості «регулятора»проблеми. По�четверте, вони можуть створити нові політичні союзи міжлюдьми — жертвами випадкового агента32.

Ця концепція ролі ідей у процесі визначення суспільної проблемипривела дослідників політики від аналізу емпіричних умов до(«постпозитивістського») розгляду створення та розповсюдження сус�пільного знання. Проте для більшості аналітиків чисто «суб’єктивні»(чи соліпсистські) елементи аналізу міркувань були пом’якшеніпотребою включення інституційних елементів до аналізу. Тобто,більшість дослідників політики не схильні повністю обійтися безрезультатів попередніх досліджень, зосереджених довкола політичнихта економічних умов, і відчувають, що теорія політики має враховуватискладний взаємозв’язок між ідеями та матеріальними умовами упроцесі творення політики33.

Переформулювання процесу встановленняпорядку денногоДля того, щоб зрозуміти встановлення порядку денного, ми мусимо

уяснити — як окремі особи чи групи ставлять вимоги до політики, якна ці вимоги відповідає (або ні) влада і якими є умови, за яких ці вимогивиникають і чітко формулюються в домінуючих міркуваннях політики34.

126

Для цього нам потрібно зрозуміти матеріальний інтерес суспільних чидержавних суб’єктів, а також інституційний та ідеологічний контекстїхньої роботи35.

В кінці 1970�их років Ентоні Кінґ (Anthony King) у Великобританії,Ричард Гоферберт (Richard Hofferbert) у Сполучених Штатах та РичардСайміон (Richard Simeon) в Канаді розробили моделі, якимиспробували охопити загальні відносини, що існують між інтересами,інститутами та ідеями у встановленні порядку денного. Ці моделібазуються на розумінні, що ці змінні існують в рамках вирвивипадковості, в якій кожна змінна «вставлена» в іншу.

Підхід «вирви випадковості» розглянув та поєднав більшість ізнаявної літератури з формування політики. Замість того, щоброзглядати матеріальні та умоглядні змінні як розділові чи з нульовоюсумою, він стверджує, що всі ці чинники включені у створеннясуспільних та політичних проблем. Більш конкретно, він визначає рядвипадкових змінних, включаючи ті, що належать до соціо�економічногота фізичного оточення, розподілу влади в суспільстві, домінуючих ідейта ідеологій, інституційних рамок влади і процесу прийняття рішень урамках влади36. Гоферберт та Сайміон припускають, що ці зміннісплітаються у «гніздовій» системі взаємодій, в якій прийняття рішеньвідбувається в рамках інститутів, інститути існують в рамкахдомінуючого набору ідей та ідеологій, ідеології — всередині відносинвлади в суспільстві, а відносини влади — в рамках ширшого суспільногота матеріального оточення37.

Ця синтетична модель допомогла окреслити відносини міжбагатьма матеріальними та ідеалістичними змінними, визначеними упопередніх дослідженнях без занурювання у спроби визначити їхнічіткі відносини або випадкове значення. Це є найсильнішим місцеммоделі, а також і найслабшим місцем. Сила полягає в тому, що дозволяєпроводити певні дискусії між альтернативними точками зору, хочазалишає емпіричному дослідженню визначення точних взаємин тапосередництво між теоретичними обговореннями. Слабкість полягаєв тому, що мало пояснює відмінності, які виникають у дослідженніпевних проблем відповідно до дії реального визначального агента. Чомуна одну з проблем можуть впливати ідеї, тоді як на іншу, наприклад,чинники оточення, не пояснено.

Аналогічно, модель вирви випадковості дає мало інформації проте, якою мірою загальні сили, такі, як контекст оточення, ідеї чиекономічні інтереси, проявляються суб’єктами політики в процесівстановлення порядку денного. Проте декілька недавніх зусильспробували ідентифікувати відповідних суб’єктів цього процесу.

Процес встановлення порядку денного включає процес обгово�рення, суперечки та переконання між тими, хто зацікавлений уполітиці, кожен із них представляє ряд доказів та аргументів напідтримку своєї позиції38. На основі цього спостереження Баумґартнер

127

(Baumgartner) та Джоунс Браян (Jones) розвинули модель, якадопомагає ідентифікувати суб’єктів, залучених до встановленняпорядку денного39. Для Баумґартнера та Джоунса «образ» проблемиполітики є важливим, оскільки він впливає на членство та діяльністьвідповідних підсистем політики:

Коли [проблеми] окреслені як технічні проблеми, а не суспільні питання, впроцесі прийняття рішення можуть домінувати експерти. Коли центромполітики є етичний, суспільний чи політичний сенс такої політики,випадково може бути залученим набагато ширше коло учасників40.

Ключовий елемент процесу встановлення порядку денного, надумку Баумґартнера та Джоунса, точиться довкола створення«монополій політики», в яких певні підсистеми набувають здатностіконтролювати пояснення проблеми і, таким чином, те, як вонасприймається та обговорюється. Це є важливим розумінням, якевисуває питання про головного суб’єкта, задіяного у встановленніпорядку денного. Проте ця модель не дозволяє вирізнити типові видиабо схеми встановлення порядку денного, тому потрібен більшвизначений набір змінних та гіпотез щодо їхнього взаємозв’язку.

Типові процесивстановлення порядку денногоЗгідно з Кобом та Елдером, часто розрізняють системний, або

публічний, та інституційний, або формальний порядок денний.Системний порядок денний «складають всі проблеми, які звичайносприймаються членами політичної спільноти як такі, що заслуговуютьпублічної уваги та містять питання в рамках законної юрисдикціїіснуючої державної влади»41. Це в основному порядок деннийсуспільства для обговорення державних проблем, таких, як злочинністьта охорона здоров’я. Кожне суспільство має буквально сотні проблем,до яких, на думку певних громадян, влада мала б вжити дії. Проте лишеневелика частка проблем із системного порядку денного приймаєтьсявладою до серйозного розгляду. Як тільки влада усвідомлює, що зпроблемою потрібно дещо зробити, можна говорити, що проблемапотрапила до інституційного порядку денного. Є питання, яким владапогодилась приділити серйознішу увагу. Іншими словами, публічнийпорядок денний є регламентом для обговорення, а інституційний —порядком денним для дії, що вказує на початок процесу політикистосовно цієї проблеми.

Згідно з Кобом, Дж. Росом та М. Росом, є чотири основні фазивстановлення порядку денного — як питання рухаються між системнимта інституційним регламентами. Питання спершу ініціюються, їхнєвирішення визначається, підтримка питання розширюється, і, в разіуспіху, питання входить до інституційного порядку денного42. У ранніх

128

дослідженнях, які були під сильним впливом плюралізму, вважалось,що державні проблеми завжди рухались від системного до інститу�ційного порядку денного. Проте дослідження реальних випадківпобудови порядку денного швидко виявили недоліки цієї концепції, іпісля цього було розроблено декілька різних моделей встановленнярегламенту, які описували рух від держави до суспільства або відсуспільства до держави, у міру їхньої появи в офіційному порядкуденному.

Коб, Рос та Рос першими розробили ці різні моделі після того якпровели дослідження встановлення порядку денного в різних державах.Як виявлено, існують три основні схеми чи моделі встановленняпорядку денного: модель зовнішнього ініціювання, модель мобілізаціїта модель внутрішнього ініціювання, кожна з яких пов’язана з певнимтипом політичного режиму.

Вони ідентифікують модель зовнішнього ініціювання з лібераль�ним плюралістським суспільством. У цій моделі «питання піднімають�ся невладними групами і потім достатньо розширюються для того, щобдосягти спочатку державного [системного] порядку денного, а потімформального [інституційного] порядку денного43. В цій моделі ключовуроль відіграють суспільні групи. Питання спочатку ініціюються, колигрупа чітко висловлює незадоволення проблемою і вимагає її вирішеннявладою. Ці самі групи намагаються розширити підтримку своїх вимог,у процесі чого окремі скарги поєднуються в рамках однієї більшзагальної проблеми і формуються союзи між групами. Врешті, ці групилобіюють, конкурують та з’єднуються з іншими у спробі провестирозширене питання до формального порядку денного. Якщо вони маютьнеобхідні політичні засоби та досвід і можуть перехитрити своїхопонентів чи адвокатів інших питань та дій, вони досягнуть успіху уцьому. Отже, Коб, Рос та Рос узагальнюють:

Модель зовнішнього ініціювання застосовується до ситуації, в якій групапоза структурою влади (1) виразно формулює незадоволення (2),намагається розширити інтереси в питанні на достатню кількість інших групнаселення, щоб потрапити до публічного порядку денного, щоб (3) створитидостатній тиск на тих, хто приймає рішення, щоб просунути питання уформальний порядок денний для його серйозного розгляду44.

Потрапляння у формальний порядок денний не обов’язковоозначає, що це приведе до сприятливого рішення влади. Це простоозначає, що питання виділене з маси інших для детальнішого розгляду.

Модель мобілізації дуже сильно виділяється і, як вважають Коб,Рос та Рос, є притаманною «тоталітарним» режимам. Ця модельописує «намагання тих, хто приймає рішення, розширити питання зформального [інституційного] до публічного [системного] порядкуденного»45. В моделі мобілізації влада ставить питання у формальнийпорядок денний без необхідного попереднього встановлення у

129

публічний. У рамках влади можуть бути суттєві дебати стосовнопитання, а громадськість може нічого не знати про цю політику і їїрозвиток до формального оголошення. Можуть бути розголошені певнідеталі політики або лише встановлені загальні принципи, а їхспецифікація буде пророблена пізніше. Проте розширення підтримкинової політичної дії є важливим, оскільки успішне втілення залежитьвід реакції громадськості на політику. З огляду на це, лідери владипроводять засідання та залучаються до кампаній із зв’язку з громад�ськістю, спрямованих на мобілізацію суспільної підтримки своїхрішень. «Модель мобілізації описує процес побудови порядку денногов ситуації, коли політичні лідери ініціюють політику, проте вимагаютьпідтримки мас громадськості для її втілення... Критичною проблемоює перехід питання з формального порядку денного до публічного»46.

За моделлю внутрішнього ініціювання, групи впливу зі спеціальнимдоступом до тих, хто приймає рішення, ініціюють політику і необов’язково хочуть, щоб вона була розширена та оспорена публічно.Це має свої технічні та й політичні причини і є схемою встановленняпорядку денного, яку можна очікувати в корпоратистських режимах.За цією моделлю, ініціювання та специфікація відбуваються одночасно,як тільки група або владний інститут виказує незадоволення тавизначає деякі потенційні вирішення проблеми. Розширенняобмежується спеціалізованими групами, які мають певні знання чиінтереси з цього предмету. Потрапляння до порядку денного є фактичноавтоматичним завдяки привілейованому становищу тих, хто бажаєвирішення. Згідно з Кобом, Росом та Росом:

Пропозиції виникають у рамках підрозділів влади або в групах, наближенихдо влади. Потім питання розширюється на групи формулювання таобговорення для того, щоб створити достатній тиск на тих, хто приймаєрішення, щоб проблема потрапила до формального порядку денного. Вжодному разі громадськість не залучена достатньою мірою, та ініціаторине докладають жодних зусиль для введення проблеми у публічний порядокденний. Навпаки, вони намагаються тримати її поза ним47.

Ця лінія аналізу ідентифікує декілька типових схем або стиліввстановлення порядку денного. Хоча це робиться на основі (незгаданого) визначення стосовно трухлявої підсистеми політики — тої,в якій державні та суспільні суб’єкти чітко розділені, — найбільшважливою змінною в цьому аналізі є тип режиму. Тобто, в цій моделітип процесу встановлення порядку денного, який, імовірно, присутнійу всіх сферах життя, врешті�решт визначається загальною природоюполітичної системи; стверджується, що зовнішнє ініціювання є типо�вим для ліберальних демократій, мобілізація є типовою для соціаліс�тичних однопартійних держав, а внутрішнє ініціювання притаманнеавторитарним бюрократичним режимам.

130

Цей особливий аспект аналізу Коба, Роса та Роса є помилковим танасправді непотрібним. Кожен тип політичного режиму характери�зується рядом стилів встановлення порядку денного, і будь�яке чіткепов’язання шляху встановлення порядку денного з типом режиму єнеможливим. Замість типу режиму, як вважають Джон Кінґдон таінші, більш імовірною ключовою змінною є природа самої проблеми.

За дослідженнями встановлення порядку денного в СполученихШтатах, проведеними Кінґдоном, між собою взаємодіють три наборизмінних — «потоки» проблем, курсів та методів політики. Потокомпроблем називається сприйняття проблеми як державної, що вимагаєдій влади та її наступних зусиль для вирішення проблем. За Кінґдоном,зазвичай проблеми потрапляють до уваги творців політики або черезвипадкові події, такі як кризи, або через зворотній зв’язок від роботиіснуючих програм48. Люди доходять до бачення умов як «проблеми» зпосиланням на їхню концепцію певного бажаного стану справ. Потіккурсів складається з експертів та аналітиків, які досліджують проблемита пропонують вирішення для них. У цьому потоці досліджуються тазводяться разом різні проблеми. Врешті, потік політики «складаєтьсяз таких факторів, як коливання національного настрою, адміністра�тивна чи законодавча реорганізація та кампанії тиску груп інтересів»49.

Як вважає Кінґдон, ці три потоки проходять різними шляхами таслідують курсом більш�менш незалежно один від одного, допоки впевній точці у часі, або політичному вікні, їхні шляхи перетнуться. Якстверджує Кінґдон: «Окремі потоки проблем, політичних курсів таметодів сходяться у певний критичний час. Вирішення стає пов’язаниміз проблемами, і вони приєднуються до сприятливих політичних сил»50.Саме в цій точці вони входять до офіційного (чи інституційного)порядку денного і починається процес державної політики.

Кінґдон припускає, що встановлення порядку денного такикерується певними несподіваними варіантами, включаючи, здавалосяб, непов’язані зовнішні події та випадки або наявність чи відсутність«політичних антрепренерів» як всередині, так і поза владою, та такимиінституйованими подіями, як періодичні вибори та бюджетний цикл.Як він стверджує:

вікна відкриваються або появою нездоланних проблем, або подіями уполітичному потоці... Антрепренери від політики, люди, що бажаютьвкласти свої ресурси у просування своїх розроблених пропозицій чипроблем, відповідають не тільки за пробудження уваги важливих людейдо проблеми, але також і за пов’язання проблеми з її вирішенням, атакож за пов’язання цих обох з політикою51.

Висунута Кінґдоном теорія встановлення порядку денного вноситьдодатковий рівень розуміння до моделі Коба та співавторів. Проте, навідміну від роботи Коба, теорія Кінґдона є надзвичайно умовною. Тобто

131

вона пропонує, що порядок, за яким питання з’являються у порядкуденному, встановлюється масою непередбачуваних елементів, таких,як поведінка «антрепренерів від політики» та різного типу внутрішніхта зовнішніх криз і потрясінь. Хоча вона може бути правдивою у рядіокремих випадків, все ж вона ігнорує спостереження Коба та інших,що певні питання з’являються в інституційному порядку денному лишечерез відносно обмежене число шляхів. Представлення трьох моделейвстановлення порядку денного Кобом, Росом та Росом зробило вагомийвнесок у наше розуміння різних форм, яких може набути процес і які неслід відкидати у спробі дійти до більш точної моделі процесувстановлення порядку денного.

Однак модель Коба вимагає деякого вдосконалення. Замість того,щоб наголошувати на природі режиму, більш плідним шляхом було бконцептуалізувати процес встановлення порядку денного черезвзаємодію природи підсистеми політики, залученої до сфери питання,та природою самої проблеми. В цьому останньому вимірі рівеньдержавної підтримки вирішення проблеми є найважливішим. Деякіпроблеми мають широкий вплив на суспільство, і тому вимоги доїхнього вирішення будуть ініціюватися державою. Інші є важливимилише для окремих груп, які, залежно від близькості до влади, можутьспричинити внутрішнє ініціювання. Владні посадовці можуть бутизадіяні або до мобілізації, або до внутрішньої ініціації — залежно відрівня державної підтримки вирішення проблеми, що розглядається:якщо підтримка близька, тоді ми, ймовірно, побачимо консолідацію,інакше владі потрібно закликати до мобілізації.

Отже, центральним питанням встановлення порядку денного є нетип залученого режиму, а природа підсистеми політики, яка має справуз проблемою, яка визначає, хто ініціює процес — державні чи суспільнісуб’єкти, і який рівень державної підтримки має її вирішення52. Рисунок6 показує важливі аспекти цих відносин.

Рисунок 6.Моделі встановлення порядку денногоза типом політики

Рівень суспільної підтримкиВисока Низька

Хто ініціює обговоренняСуспільний Зовнішнє ініціювання Внутрішнє ініціювання суб’єктДержава Консолідація Мобілізація

ДЖЕРЕЛО: адаптовано з Peter J. May, «Reconsidering Policy Design Policies andPublics», Journal of Public Policy 11, 2 (1991): 187—206.

132

За цією моделлю, тип встановлення порядку денного визначаєтьсяприродою державної підтримки питання та природою суб’єкта, абосуб’єктів, що ініціювали питання. Три з чотирьох можливих типіввстановлення порядку денного відповідають запропонованим у роботахКоба, Роса та Роса, хоча вони відрізняються не за типом політичногорежиму, а за ініціатором процесу та рівнем державної підтримкипитання. Четвертий тип встановлення порядку денного, консолідація,присутній, коли влада ініціює процес вирішення державної проблеми,яка вже має широку народну підтримку. В таких випадках питання немає бути «ініційованим» та не вимагає «мобілізації» державноїпідтримки. Державі достатньо «консолідувати» існуючу підтримку тарушати вперед у творенні політики.

ВисновокОстанніми роками були проведені лише незначні емпіричні

дослідження встановлення порядку денного. Хоча деякі останнізусилля є обнадійливими, вони обмежуються дослідженнями окремихвипадків53. Однак у наявній літературі з державної політики присутніелементи, необхідні для емпірично виведеного та теоретичнообґрунтованого встановлення порядку денного.

У нашому розгляді встановлено, що можливо сконструюватимодель стилів встановлення порядку денного на основі взаємозв’язкудержавної та владної підтримки певних запитів чи вимоги до дії влади.Така модель висвітлює потребу дослідити формулювання проблеми вконтексті як ступеня, на який матеріальні інтереси впливають задляпояснення суспільних проблем, так і порядку, за яким ідеї та ідеологіяобумовлюють їхню реалізацію54. Змінні, пов’язані з природоюполітичного режиму, домінуючою ідеологією, культурними нормамита ідеалами, з існуванням дещо несподіваних подій, які можутьпривернути увагу держави та суспільства до певного питання, єважливими у процесі встановлення порядку денного. Проте длявирішення проблеми важливішими є змінні, пов’язані з характерис�тиками проблеми політики, особливо — виражені в її впливі та у природізалученої політичної підсистеми, а також у ступені суспільноїпідтримки (або її відсутності).

Примітки1. Roger W. Cobb and Charles D. Elder, Participation in American Politics: The

Dynamics of Agenda8Building (Boston: Allyn and Bacon, 1972): 12.2. R. Cobb, J.K. Ross, and M.H. Ross, ‘Agenda Building as a Comparative Political

Process’ American Political Science Review 70, 1 (1976): 126.3. John W. Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies (Boston: Little,

Brown and Company, 1984): 3�4.4. Peter L. Berger and Thomas Luckmann, The Social Construction of Reality: A

Treatise in the Sociology of Knowledge (New York: Doubleday, 1966).

133

5. Ira Sharkansky, ‘Constraints on Innovation in Policy Making: EconomicDevelopment and Political Routines in Frank Marini (ed.), Toward a New PublicAdministration: The Minnowbrook Perspective (Scranton: Chandler, 1971): 263.

6. Sharkansky, ‘Constraints on Innovation in Policy Making’: 264.7. H.J. Aaron, ‘Social Security: International Comparison’ in O. Eckstein (ed.),

Studies in the Economics of Income Maintenance (Washington, DC: BrookingsInstitution, 1967): 13�49; P. Cutright, ‘Political Structure, EconomicDevelopment, and National Security Programs’, American Journal of Sociology70, 5 (1965): 537�50; F.L. Pryor, Public Expenditures in Communist and CapitalistNations (Homewood, IL: R.D. Irwin, 1968); H.L. Wilensky, The Welfare Stateand Equality: Structural and Ideological Roots of Public Expenditures (Berkeley:University of California Press, 1975).

8. Colin J. Bennett, ‘What is Policy Convergence and What Causes It?’, BritishJournal of Political Science 21, 2 (1991): 215�33; Clark Kerr, The Future ofIndustrial Societies: Convergence or Continuing Diversity? (Cambridge.: HarvardUniversity Press, 1983).

9. H.L. Wilensky, The Welfare State and Equality: Structural and Ideological Rootsof Public Expenditures (Berkeley. University of California Press, 1975): 658�9.

10. Wilensky, The Welfare State and Equality: 27.11. Arnold J. Heidenheimer, Hugh Heclo, and Carolyn Teich Adams, Comparative

Public Policy: The Politics of Social Choice in Europe and America (New York: StMartin’s Press, 1975): 257�84.

12. Sharkansky, ‘Constraints on Innovation in Policy Making’: 261�79.13. Christopher Hewitt, ‘The Effect of Political Democracy and Social Democracy

on Equality in Industrial Societies: A Cross�National Comparison’, AmericanSociological Review, 42, 3 (1977): 450�64; Leonard S. Miller, ‘The StructuralDeterminants of the Welfare Effort: A Critique and a Contribution’, SocialService Review 50, 1 (1976): 57�79.

14. Walter Korpi, The Democratic Class Struggle (London: Routledge and KeganPaul, 1983).

15. Gosta Esping�Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism (Cambridge:Polity Press, 1990).

16. Frank Castles and Robert D. McKinlay, ‘Does Politics Matter: An Analysis ofthe Public Welfare Commitment in Advanced Democratic States’, EuropeanJournal of Political Research 7, 2 (1979): 169�86; Francis G. Castles, ‘The Impactof Parties on Public Expenditure’, in Francis G. Castles (ed.), The Impact ofParties Politics and Policies in Democratic Capitalist States (London: SagePublications, 1982): 21�96; Douglas A. Hibbs Jr, ‘Political Parties andMacroeconomic Policy’, American Political Science Review 71, (1977): 1467�87;Anthony King, ‘What Do Elections Decide?’ in David Butler, Howard R.Penniman, and Austin Ranney (eds), Democracy at the Polls: A ComparativeStudy of Competitive National Elections (Washington, DC: American EnterpriseInstitute for Public Policy Research, 1981); Klaus von Beyme, ‘Do PartiesMatter? The Impact of Parties on the Key Decisions in the Political System’,Government and Opposition 19, 1 (1984)�5�29.

17. Bruno S. Frey, ‘Politico�Economic Models and Cycles’, Journal of PublicEconomics 9, 2 (1978): 203�20; Gareth Locksley, ‘The Political Business Cycle:Alternative Interpretations’ in Paul Whitely (ed.), Models of Political Economy(London: Sage Publications, 1980).

134

18. Edward R. Tufte, Political Control of the Economy (Prmceton, NJ: PrincetonUniversity Press, 1978): 71.

19. David K. Foot, ‘Political Cycles, Economic Cycles and the Trend in PublicEmployment in Canada’ in Meyer W. Bucovetsky (ed.), Studies in PublicEmployment and Compensation in Canada (Toronto: Butterworths for Institutefor Research on Public Policy, 1979): 65�80.

20. Raford Boddy and James Grotty, ‘Class Conflict and Macro�Policy: The PoliticalBusiness Cycle’, Review of Radical Political Economics 7, 1 (1975): 1�19.

21. For a summary of the arguments in this vein, see Hannu Uusitalo, ‘ComparativeResearch on the Determinants of the Welfare State: The State of the Art’,European Journal of Political Research 12, 4 (1984): 403�22.

22. David R. Cameron, ‘Social Democracy, Corporatism, Labour Quiescence andthe Representation of Economic Interest in Advanced Capitalist Society’ in JohnH. Golddiorpe (ed.), Order and Conflict in Contemporary Capitalism (Oxford:Clarendon Press, 1984): 143�78; Peter J. Katzenstein, Small States in WorldMarkets: Industrial Policy in Europe (Ithaca: Cornell University Press, 1985).

23. Richard E. Flathman, The Public Interest: An Essay Concerning the NormativeDiscourse of Politics (New York: Wiley, 1966).

24. Peter L. Berger and Thomas Luckmann, The Social Construction of Reality: ATreatise in the Sociology of Knowledge, 1st ed. (New York: Doubleday, 1966);Stephen Hilgartner and Charles L. Bosk, ‘The Rise and Fall of Social Problems:A Public Arenas Model’ American Journal of Sociology 94, 1 (1981): 53�78;Burkhart Holzner and John H. Marx, Knowledge Application: The KnowledgeSystem in Society (Boston: Allyn and Bacon, 1979); David A. Rochefort andRoger W. Cobb, ‘Problem Definition, Agenda Access, and Policy Change’, PolicyStudies Journal 21, 1 (1993): 56�71; Malcolm Spector and John I. Kitsuse,Constructing Social Problems (New York: Aldine de Gruyter, 1987).

25. Murray J. Edelman, Constructing the Poltical Spectacle (Chicago: University ofChicago Press, 1988): 12�13.

26. Michael J. Shapiro, Language and Political Understanding: The Politics ofDiscursive Practices (New Haven: Yale University Press, 1981): 231.

27. Jane Jenson, ‘All the World’s a Stage: Ideas About Political Space and Time,’Studies m Political Economy 36 (1991): 43�72; Andrew Stark, «Political�Discourse» Analysis and the Debate Over Canada’s Lobbying Legislation,’Canadian Journal of Political Science 25, 3 (1992): 513�34.

28. Див.: Michel Foucault, ‘The Discourse on Language’ in Michel Foucault (ed.),The Archaeology of Knowledge (New York: Pantheon, 1972).

29. Anthony Woodiwiss, Social Theory After Postmodernism: Rethinking Production,Law and Class (London: Pluto Press, 1990): 29.

30. Fischer, Frank and John Forester (eds), The Argumentative Turn in PolicyAnalysis and Planning (Durham: Duke University Press, 1993).

31. Deborah A. Stone, Policy Paradox and Political Reason (Glenview: Scott,Foresman, 1988); Deborah A. Stone, ‘Causal Stories and the Formation of PolicyAgendas’, Political Science Quarterly 104, 2 (1989): 281�300.

32. Stone, ‘Causal Stories and the Formation of Policy Agendas’: 295.33. Rochefort, David A. and Roger W. Cobb, ‘Problem Definition: An Emerging

Perspective’ in D.A. Rochefort and R. W. Cobb (eds), The Politics of ProblemDefinition: Shaping the Policy Agenda (Lawrence: University of Kansas Press,1994).

34. Spector and Kitsuse, Constructing Social Problems: 75�6

135

35. John B. Thompson, Ideology and Modern Culture: Critical Social Theory in theEra of Mass Communication (Cambridge: Polity Press, 1990).

36. Anthony King, ‘Ideas, Institutions and die Policies of Governments: AComparative Analysis: Part III’, British Journal of Political Science 3, 4 (1973):409�23.

37. Richard I. Hofferbert, The Study of Public Policy (Indianapolis: Bobbs�Merrill,1974); Richard Simeon, ‘Studying Public Policy’, Canadian Journal of PoliticalScience 9, 4 (1976): 548�80.

38. Giandomenico Majone, Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process(New Haven: Yale University Press, 1989).

39. Frank R. Baumgartner and Bryan D. Jones, ‘Agenda Dynamics and PolicySubsystems’, Journal of Politics 53, 4 (1991): 1044�74; Frank R. Baumgartnerand Bryan D. Jones, Agendas and Instability in American Politics (Chicago:University of Chicago Press, 1993); Frank R. Baumgartner and Bryan D.Jones,‘Attention, Boundary Effects, and Large�Scale Policy Change in AirTransportation Policy’ in D.A. Rochefort and R.W. Cobb (eds), The Politics ofProblem Definition: Shaping the Policy Agenda (Lawrence: University of KansasPress, 1994).

40. Frank R. Baumgartner and Bryan D. Jones, ‘Agenda Dynamics and PolicySubsystems’, Journal of Politics 53, 4 (1991): 1047.

41. Roger W. Cobb and Charles D. Elder, Participation in American Politics: TheDynamics of Agenda8Building (Boston: Allyn and Bacon, 1972): 85.

42. R. Cobb, J.K. Ross, and M.H. Ross, ‘Agenda Building as a Comparative PoliticalProcess’, American Political Science Review 70, 1 (1976): 127. Кінґдон глибшерозрізняє типи інституційного порядку денного, вказуючи на спеціалізованірегламенти органів влади, законодавчий порядок денний влади, порядокденний рішень виконавчої влади: John W. Kingdon, Agendas, Alternatives andPublic Policies (Boston: Little, Brown and Company, 1984): 4.

43. Cobb, Ross, and Ross, ‘Agenda Building as a Comparative Political Process’:127.

44. Cobb, Ross, and Ross: 132.45. Cobb, Ross, and Ross: 132.46. Cobb, Ross, and Ross: 135.47. Cobb, Ross, and Ross: 136.48. John W. Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies 20.49. Kingdon: 21.50. Kingdon: 21.51. Kingdon: 21.52. Peter J. May, ‘Reconsidering Policy Design: Policies and Publics’, Journal of

Public Policy 11, 2 (1991): 187�206.53. Найкраще з останніх досліджень було проведене Баумґартнером та

Джоунсом. Гарісон та Гоуберґ, можливо, представляють теперішній стандосліджень щодо Канади. Frank R. Baumgartner and Bryan D. Jones, Agendasand Instability in American Politics (Chicago: University of Chicago Press, 1993)and Kadiryn Harrison and George Hoberg, ‘Setting the Environmental Agendain Canada and the United States: The Cases of Dioxin and Radon’, CanadianJournal of Political Science 24, 1 (1991): 3�27.

54. Nelson W. Polsby, Political Innovation in America: The Politics of Policy Initiation(New Haven: Yale University Press, 1984); Robert B. Reich (ed.), The Power ofPublic Ideas (Cambridge: Ballinger, 1987).

136

Додаткова літератураBaumgartner, Frank R. and Bryan D. Jones, Agendas and Instability in American

Politics, Chicago: University of Chicago Press, 1993.Bennett, Colin J., ‘What is Policy Convergence and What Causes It?’, British

Journal of Political Science 21 (1991): 215�34.Cobb, Roger W. and Charles D. Elder, Participation in American Politics: The

Dynamics of Agenda8Building, Boston: Allyn and Bacon, 1972.Dye, Thomas R., ‘Politics Versus Economics: The Development of the Literature

on Policy Determination’, Policy Studies Journal 7 (1978): 652�62.Edelman, Murray, Constructing the Political Spectacle, Chicago: University of

Chicago Press, 1988.King, Anthony, ‘Ideas, Institutions and the Policies of Governments: A

Comparative Analysis: II’, British Journal of Political Science 3 (1973): 409�23.Kingdon, John W., Agendas, Alternatives and Public Policies, Boston: Little,

Brown and Company, 1984.Manning, Nick, ‘What is a Social Problem?,’ pp. 8�23 in Martin Loney et al.

(eds), The State or the Market: Politics and Welfare in Contemporary Britain, London:Sage, 1987.

May, Peter J., ‘Reconsidering Policy Design: Policies and Publics’, Journal ofPublic Policy 11 (1991): 187�206.

Rochefort, David A. and Roger W. Cobb, ‘Problem Definition, Agenda Access,and Policy Change’, Policy Studies Journal 21, 1 (1993): 56�71.

Simeon, Richard, ‘Studying Public Policy’, Canadian Journal of Political Science9 (1976): 548�80.

Stone, Deborah A., Policy Paradox and Political Reason, Glenview: Scott,Foresman, 1988.

Wilensky, H.L., The Welfare State and Equality: Structural and Ideological Rootsof Public Expenditures, Berkeley: University of California Press, 1975.

137

Концептуальні питанняКоли влада визнає існування державної проблеми і потребу щось із

нею робити, тоді творці політики повинні запропонувати певні дії. Дляцього їм треба дослідити різні варіанти підходів до вирішення проблеми,що розпочинає процес формулювання політики. Згідно з ЧарлзомДжоунсом (Charles Jones), характерною рисою формулювання політикиє просто засоби, які пропонуються для того, щоб вияснити чиєсьсприйняття потреб, що існують в суспільстві1. Пропозиція можепоходити з самого процесу встановлення порядку денного, якщопроблема та її вирішення одночасно потрапили до порядку денноговлади, або вони можуть бути розвинуті після того, як влада погодилисязвернутися до проблеми. У всіх випадках потрібно розглянути весьдіапазон наявних варіантів і звузити його до тих, які можуть прийнятитворці політики. Цей процес визначення, розгляду і прийняття абовідкидання варіантів є суттю другої стадії циклу політики.

Щоб не бути неправильно сприйнятим, потрібно підкреслити, щовибір рішення державної проблеми чи виконання суспільної потребизовсім не нагадує впорядковані процеси, вживані раціональнимитеоріями. Ми вели мову в попередньому розділі про встановленняпорядку денного, що визначення та пояснення проблеми є дуженевиразним процесом, який не завжди веде до чітких наслідків. Навітьякщо творці політики погоджуються з існуванням проблеми, вониможуть і не розділяти розуміння її причин. Тому слід очікувати, щопошук вирішення проблеми носитиме змагальний характер і на ньогобудуть чинитися різні тиски, що перешкоджатимуть спробамраціонального розгляду варіантів політики.

Пошук вирішення проблеми є зрозумінням того, яку дію слідрозглядати можливою, а яку — ні2. На цій стадії відкидаються варіанти,

Розділ 6

Формулювання політики —спільноти та мережі політики

138

які не будуть спрацьовувати та з якоїсь причини будуть несприйнят�ливими для владних суб’єктів процесу політики. Так, наприклад, вразі розгляду політики з охорони здоров’я в розрізі її вартості, як правило,не розглядають британський тип націоналізованої охорони здоров’я,хоча він має великі переваги завдяки своїй економічній ефективності,тому що вважається, через опозицію, що такий підхід спровокує відтіклюдей із медичних професій через побоювання втрати прибутків. Таксамо як і не розглядається відмова у медичних послугах людямпохилого віку, які розраховують на непропорційно велику часткузагальних витрат на охорону здоров’я, через моральне та політичнеобурення, яке цим може бути викликане. Те, яким чином варіантивилучаються з розгляду творцями політики, багато каже нам і проваріанти, які вибрані на стадії прийняття рішень у процесі політики.Джоунс висвітлив інші основні характеристики формулюванняполітики:

1. Формулювання не повинно обмежуватися одним наборомсуб’єктів. Можуть існувати дві або більше груп з формулювання,які виробляють конкуруючі (або доповнюючі) пропозиції.

2. Формулювання можна проводити без чіткого визначенняпроблеми або без того, щоб ті, хто формулює питання, мали бдостатній контакт з тими, кого стосується ця проблема.

3. Нема необхідності у збігові формулювання з певним інститутом,хоча часто це є роботою бюрократичних агенцій.

4. Формулювання та переформулювання може існувати протягомтривалого часу навіть без нагромадження достатньої підтримкиоднієї з пропозицій.

5. Часто існує декілька привабливих моментів для тих, хто програву процесі формулювання на будь�якому рівні.

6. Сам процес ніколи не має нейтрального ефекту. Хтось виграє, ахтось програє навіть у наукових розробках3.

Із цих характеристик видно, що картина формулювання політикиє дуже розмитою та складною, вона змінюється від однієї проблеми доіншої. Нюанси формулювання політики в особливих випадках можнаосягнути лише завдяки конкретним емпіричним дослідженням.

Формулювання політики включає відкидання варіантів політики,аж поки не залишиться лише один чи декілька, між якими творціполітики робитимуть кінцевий вибір. Воно включає пошук обмежень,які вказують на нездійсненність чи здійсненність вибору. Хоча це можездаватися очевидним, проте це треба ретельно дослідити в роботах,які б пропонували хід дій творців політики без огляду на обмеження,що стримують вибір запропонованих дій. Так, ключове припущеннятеоретиків суспільного вибору, що політики вибирають політичні дії,

139

які найкраще підтримують їхню привабливість для виборців, аборекомендація економістів достатку, що влада повинна робити те, щоє оптимальним, залишають більше простору для маневрів, ніж існуєнасправді4. Політики не можуть робити все, що вони вважають при�вабливим для виборців, або те, що економісти вважають оптимальним.

Перед згадкою про обмеження, з якими звичайно стикаються творціполітики і які змушують їх відмовлятися від певних варіантів, вартозгадати, що обмеження мають базуватися на фактах. Те, що важливісуб’єкти підсистеми політики розуміють, що якийсь із варіантів єнепридатним чи неприйнятним, є достатнім для його виключення зподальшого розгляду в процесі політики. Це розуміння є таким жереальним, як і сама реальність у процесі політики.

Обмеження, з якими стикаються члени підсистеми політики,можуть бути реальними чи процедурними. Реальні обмеженняпритаманні самій природі проблеми. Творці політики, які намагаютьсяздолати бідність, не повинні друкувати гроші та роздавати їх бідним,адже інфляція знівелює отриману вигоду, тому до проблеми требапідходити якимись побічними шляхами. Подібним чином, метапідтримки майстерності в мистецтві та спорті не завершується тим,що людям наказують бути найкращими митцями чи спортсменами всвіті; досягнення цієї мети вимагає набагато делікатніших заходів.Проблему глобального потепління не можна повністю здолати,оскільки не існує ефективних її вирішень, які б не несли значнихекономічних та соціальних негараздів, а це дозволяє творцям політикипробувати варіанти, які лише поверхнево торкаються проблеми. Реальніпроблеми, таким чином, є «об’єктивними», оскільки з ними мало щоможна зробити.

Процедурні обмеження стосуються процедур прийняття варіантута його виконання. Ці обмеження можуть бути інституційними читактичними. Інституційні обмеження, вже обговорені в розділі 3,включають конституційні положення, організацію держави йсуспільства та сталу систему ідей і переконань. Вони стримують вибірпевних варіантів політики та підтримують інші. Так, зусилля контролюза продажем зброї в США наштовхуються на обмеження, накладенеконституційним правом володіти зброєю. Федералізм накладає певніобмеження на американських, австралійських та канадських творцівполітики в багатьох сферах державної політики, де два рівні владимають дійти згоди перед тим, як щось робити. Те, яким чином суспільнігрупи внутрішньо організовані та пов’язані з державою, також можевпливати на те, що може, а що не може робитися. Подібно до цього,переважання ліберальних ідей в англомовних суспільствах, як кажуть,роблять складним вибір політики, яку вважають звичайною в такихкорпоратистських суспільствах, як Швеція, Австрія та Японія.

140

Підсистеми політикиУ попередньому розділі ми торкнулися декількох важливих питань

процесу формулювання політики. Серед найважливіших є питання,хто дійсно залучається до цього процесу? Чи формулювання політикиє публічною, чи приватною діяльністю? Якщо приватною, то чомуодні мають доступ до цієї важливої частини процесу політики, а інші— ні? Якщо публічною, то якою має бути кваліфікація для участі в ній?Хоча для відповіді на ці питання нам потрібно виокремити емпіричнийаналіз для кожного конкретного випадку, однак ми можемо встановитиосновні та допоміжні параметри.

Як ми побачили при розгляді встановлення порядку денного,уявлення про підсистему політики є дійовою концепцією в аналізіполітики. Останні дослідження формулювання політики такожнаголошують на важливості підсистем політики на цій стадії циклуполітики5. Проте, на відміну від встановлення порядку денного, до якоголегше залучаються представники суспільства, в формулюванніполітики члени підсистем політики обмежені тими, хто має певниймінімальний рівень знання з предмету, що й дозволяє їм робитизауваження, принаймні гіпотетично, про здійсненність варіантів,висунутих для вирішення державних проблем.

Не дивно, що визначення ключових суб’єктів підсистем політики,їх зведення разом, їх взаємодія та її вплив на політику привернулиувагу багатьох дослідників творення державної політики. Дослідникирозвинули різноманітні моделі для аналізу цих питань, багато з якихсуперечать одна одній та є надмірно пропрацьованими6. На наступнихсторінках ми проаналізуємо різні моделі, висвітлимо точки, в яких вонипогоджуються, і запропонуємо модель, корисну для осмисленняприроди підсистем політики, та ролі, яку вони відіграють в формулю�ванні політики.

Підвлади, залізні трикутники та проблемні мережіНайстаріша концепція підсистеми політики була розроблена в

Сполучених Штатах ранніми критиками плюралізму. Вони запропо�нували поняття «підвлада», що трактується як групування суспільнихта державних суб’єктів в усталену схему взаємодії7. Ця концепціябазувалась на спостереженні, що групи інтересів, комітети конгресу тадержавні інститути в Сполучених Штатах розробили систему взаємноїпідтримки при проведенні постійної взаємодії з законодавчих ірегуляційних питань. Ці тристоронні зв’язки в таких сферах, яксільське господарство, транспорт та освіта часто називали залізнимитрикутниками, що відображає їхній «броньований» контроль надбагатьма аспектами процесу політики8. Такі угруповання звинува�чували у «захопленні» самого процесу політики, що порушувалопринципи загальної демократії, оскільки їхні власні інтереси домінувалинад інтересами громадськості загалом9.

141

В 1960–1970�і роки подальші дослідження американського варіантупоказали, що багато з цих підвлад не були всемогутніми і що насправдіїхній вплив на творення політики змінювався зі зміною проблем та зчасом10. Пізніше розвинулося гнучкіше поняття підсистем політики,яке Г’ю Гекло (Hugh Heclo) назвав проблемними мережами11.

Базуючись на своїх ранніх роботах із соціальної політики в Британіїта Швеції12, Гекло стверджував, що деякі сфери американськогополітичного життя були організовані в інституйовану системупредставлення інтересів, інші ж такими не були. За його словами:«Стурбовані спробами знайти декількох дійсно потужних суб’єктів,спостерігачі часто не бачать потужності та впливу, що виникають ізконфігурацій, через які проходять керівні творці політики, в яких вониперетинаються між собою. Шукаючи тісні трикутники контролю, минамагаємося не помічати достатньо відкриті мережі людей, які всебільшою мірою втручаються у владу»13. Він не відкидав існування«залізних трикутників», а просто вказував, що членство в них тафункціонування часто не були настільки тісними й жорсткими, як цеприпускалося деякими коментаторами.

Гекло уявляв собі підсистеми політики як спектр, на одному кінціякого були залізні трикутники, а на іншому — проблемні мережі.Різницю між ними він пояснював так:

Уявлення про залізні трикутники та підвладу передбачає вузькі колаучасників, яким вдалося стати великою мірою автономними. З іншого боку,проблемні мережі складаються з великої кількості учасників з дуже зміннимрівнем взаємних обов’язків чи залежності від інших в їхньому оточенні;насправді майже неможливо сказати, де мережа закінчується і де її середо�вище починається. Залізні трикутники та підвлада пропонують сталий набіручасників, об’єднаних для контролю над достатньо вузькою державноюпрограмою, яка має прямий економічний інтерес для кожної зі сторінальянсу. Проблемні мережі є майже протилежними у всіх аспектах. Учасни�ки постійно входять у мережу і виходять з неї. Попри поєднання груп длядомінування над політикою, жодна з них, як можна бачити, не контролюєполітику та проблему. Будь�які прямі матеріальні інтереси часто є вторин�ними у порівнянні з інтелектуальними та емоційними обов’язками14.

Отже, проблемні мережі були значно менш стабільними, малипостійну плинність учасників і були значно менш інституйовані, ніжзалізні трикутники.

Альтернативне пояснення природи підсистем політики, зробленеГекло, спонукало декілька досліджень в Європі та Північній Америці,які намагалися уточнити цю концепцію. Вони виявили різноманітністьтипів підсистем, що примусило створити систематику, альтернативнудо простого спектру проблемних мереж та залізних трикутників,запропонованого Гекло.

142

Коаліції пропагандиУ США Поль Сабатьє (Paul Sabatier) та його колеги розробили

комплексну схему для вивчення діяльності суб’єктів політики в їїпідсистемах. У їхній роботі коаліцією пропаганди (advocacy coalition)називається підмножина діячів у підсистемі політики15. Згідно зДженкінсом�Смітом (Jenkins�Smith) та Сабатьє, «коаліція пропагандискладається з суб’єктів із різноманітних державних та приватнихінститутів на всіх рівнях влади, які розділяють певний набір основнихпереконань (цілі політики плюс випадкові та інші сприйняття) інамагаються впливати на правила, бюджети та кадри владнихінститутів для поступового досягнення цих цілей»16.

Дженкінс�Сміт та Сабатьє стверджують, що коаліція пропагандивключає як державних, так і суспільних діячів на національному, суб�національному та місцевому рівнях влади. Він також розумно поєднуєроль знання та інтересів у процесі політики. Суб’єкти з’єднуються зпричини спільних переконань, які часто базуються на їхньомуспільному знанні державної проблеми та їхніх спільних інтересах. Ядроїхньої системи переконань, що складається з бачення природи людствата певного бажаного стану справ, є дуже стабільним і утримує коаліціюразом. Всі члени коаліції пропаганди беруть участь у процесі політикиз метою використати адміністративний апарат для досягнення своїхвласних цілей.

Оскільки система переконань та інтересів визначає політичні дії,які б хотіла вжити коаліція пропаганди, на її спроможність досягтиуспіху в цьому прагненні впливає сукупність чинників. Вонивключають власні засоби коаліції, такі як «гроші, досвід, числоприхильників, юридичні повноваження»17. Зовнішні чинники,впливаючи на здійснення прагнень, роблять досягнення певних цілейлегшим, ніж інших18. Деякі з цих зовнішніх факторів — такі, як природапроблеми, внески у вигляді природних багатств, культурні цінності таположення в конституції — є відносно стабільними впродовжтривалого періоду часу і тому більш передбачуваними. Інші змінюютьсябільшою мірою: такі чинники як громадська думка, технологія, рівеньінфляції або безробіття, зміна політичної партії при владі тощо. Вбільшості випадків у підсистемі існують принаймні дві коаліціїпропаганди, проте їх може бути й більше, залежно від того, як багатоідеологічних структур зчеплені в сфері політики.

Мережі політикиУ своєму порівняльному дослідженні іноземної економічної

політики Пітер Каценштайн (Peter Katzenstein) назвав мережеюполітики всі зв’язки, що поєднують разом державних та суспільних діячіву процесі політики19. Хоча він лише вжив цей термін, інші авторипоєднали більш ранні дискусії стосовно підсистем політики з

143

елементами організаційного та антропологічного аналізів та конкрети�зували концепцію20, яка пізніше була застосована для аналізу державноїполітики21.

Одне з таких досліджень було здійснене в Британії Родсом (R.A.W.Rhodes), який на початку 1980�х років стверджував, що взаємодія міжрізними підрозділами й гілками влади та між владою та іншимиорганізаціями в суспільстві складає мережу політики, дійову уформулюванні політики22. Родс стверджував, що мережі змінюютьсязалежно від їхнього рівня «інтеграції», яка є функцією стабільностічленства в них, їх обмеженості, ступеня ізоляції від інших мереж тагромадськості та природи ресурсів, які вони контролюють23. УСполучених Штатах подібні ознаки були сформульовані Гемом(Hamm), який стверджував, що підвладу слід розрізняти відповіднодо її «внутрішньої складності, функціональної автономії та (рівнявнутрішньої та зовнішньої) співпраці чи конфлікту»24.

У великому дослідженні творення індустріальної політики в ЄвропіВілкс (Wilks) та Райт (Wright) підтримали типологію Родса,стверджуючи, що мережі змінюються за п’ятьма ключовими аспектами:«інтереси членів мережі, членство, ступінь взаємної залежності членів,ступінь ізоляції мережі від інших мереж, неоднорідність розподілуресурсів між членами»25. Уточнюючи спектр мереж за типом спектрузалізних трикутників, розробленим Гекло, вони стверджували, що цяконцепція дозволяє створити шкалу «високий�низький», за якоювисокоінтегровані мережі характеризувалися б стабільністю членствата взаємин між членами, взаємозалежністю всередині мережі,ізоляцією мережі від інших мереж. В іншій крайності слабо інтегрованімережі були б великими, не жорстко структурованими, з численнимиі часто зачатковими зв’язками з іншими групами та діячами26.

Зусилля з пояснення та переформулювання концепції мереж полі�тики продовжувалися і в Сполучених Штатах. Наприклад, Солсбері(Salisbury), Гайнц (Heinz), Лауман (Laumann) та Нелсон (Nelson)стверджували, що мережі намагаються мати «порожнє ядро», і щонавіть у найбільш інституйованих мережах не виявляється явноголідерства27. Інші стверджували, що мережі слід класифікувати за тим,чи державні та суспільні члени мережі розділяють ті самі цілі та чипогоджуються щодо тих самих засобів їх досягнення. Інші ж доводили,що кількість різних інтересів, що беруть участь у мережі, є вирішальноюзмінною, що визначає тип мережі28.

Важливо відзначити, що всі ці різні концепції стверджують, щомережі політики в основному базуються на інтересах. Тобто, учасникивходять у ці мережі для того, щоб сприяти своїм власним цілям, які з�за меж мережі виглядають цілком матеріальними та «об’єктивнорозпізнаними». Власне цей наголос на спільних матеріальних інтересахвіддаляє дослідження мереж політики від вивчення спільнот політики.

144

Спільноти політикиРізницю між спільнотами політики та мережами політики в

дослідженні підсистем політики вперше пояснили на початку 1980�хроків, хоча впродовж ще декількох років ці два терміни використо�вувались взаємозамінно29. Хоча Вілкс та Райт підтримували більшістьаспектів схеми Родса, вони відкинули ранні міркування щодо взаєминміж мережами політики та спільнотами політики в підсистемі політикиі завдяки цьому виявили важливий елемент природи утвореннядержавної політики. Як вони казали, «спільнота — це не те саме, щомережа, хоча в літературі вони часто вживаються синонімічно...Використання спільноти політики в цьому дуже широкому сенсі дужемало допомагає аналізові процесу політики»30. Натомість, вонизапропонували називати «спільнотою» більш містку категорію тих, хтозалучений до формулювання політики, та обмежити «мережу»підмножиною членів спільноти, які взаємодіють між собою нарегулярній основі. На їхню думку, «... спільнота політики визначає тихсуб’єктів та потенційних суб’єктів з усього простору політики, хторозділяє спільну базисну точку політики. Мережа є процесомзв’язування в межах спільноти політики або між двома чи більшеспільнотами»31. Вони визнавали, що базуються на попередньомувживанні терміна, проте стверджували, що їхня концепція пройшлавипробовування на емпіричну придатність.

Як було доведено подальшими дослідженнями, ця концептуальнавідмінність є корисною. Її головна перевага полягає в засобі, якимінтегруються два різні набори мотивацій, що керують діями тих, хтозалучений до формулювання політики: знання, чи експертиза, таматеріальний інтерес. Пов’язуючи спільноту політики із специфічнимзнанням та мережу політики з домаганнями певних матеріальнихінтересів, можна чіткіше вималювати два різні аспекти формулюванняполітики32.

Систематика підсистем політикиУ кінці 1980�х років були зроблені зусилля стосовно більш

послідовної класифікації та аналізу підсистем політики33. Еткінсон(Atkinson) та Коулман (Coleman) розвинули схему на основі організаціїдержави та суспільства і зв’язків між ними двома. На їхній погляд,двома вирішальними питаннями є те, чи суспільні інтереси організованіцентрально та чи держава здатна проводити політику незалежно відних — іншими словами, про рівень автономності держави від суспільнихдіячів. Ця систематика, попри початкову ясність, була ускладненадодаванням питання про концентрацію власників у секторах економіки,на які спрямована політика, що утворило восьмикратну системупідсистем політики. Вони ранжувались від типу плюралізму, що описуєситуації, в яких всі ці змінні є низькими, до «концентрованої» мережі,

145

яка існує, коли інтереси централізовано організовані, капіталконцентрований, а держава має високу спроможність та автоном�ність34.

Інші зусилля привели до ще складніших та обманливих систематик.Наприклад, Франс ван Ваарден (Frans van Waarden) спробувавпоєднати аналіз Родса з аналізом Еткінсона та Коулмана, стверд�жуючи, що мережі змінюються за сімома критеріями: кількість та типдіячів; функції мережі; структура; інституювання; правила поведінки;силові взаємини та стратегії діячів35. Врешті, розвинута ним типологіявключала дванадцять типів підсистем залежно від числа та типу діячіві природи функцій, які вони виконують. Подібно до перших спробЕткінсона та Коулмана, вона, як виявилось, є заскладною дляпрактичного використання.

Використання різниці між спільнотою та мережею дозволяєпрояснити уявлення про підсистеми політики та різні чинники, щостоять за їх розвитком36. Воно вказує, що члени спільноти політикипов’язані епістемними інтересами, базою спільних знань, тоді як членимережі розділяють не тільки цю базу, але й певного типу матеріальнийінтерес, який пояснює та підтримує їхні регулярні контакти. Хоча самапідсистема політики містить елементи як знання, так і інтересів,спільноту та мережу політики можна вирізнити між собою, а їхнійвплив на розвиток підсистеми аналізувати окремо37.

Можна очікувати, що спільноти політики змінюються згідно знаявністю чи відсутністю домінуючої в підсистемі епістеми абосвітогляду, та навряд чи поділяє ці ідеї більшість її державних тасуспільних членів. Типи спільнот політики, які ідентифікуються наоснові їх взаємин, показані на рисунку 7.

Рисунок 7Систематикаспільнот політики

Домінантна епістемаНаявна Відсутня

Консенсус Наявний Геґемонійна Спільнотаміж спільнота без лідерадержавоюта суспільством Відсутній Спільнота Анархічна

з диктатом спільнота

ДЖЕРЕЛО: Адаптовано з Karen M. Hult and Charles Walcott, Governing PublicOrganizations: Politics, Structures and Institutional Design, Pacific Grove: Brooks/Cole, 1990.

146

Як запропонували Сабатьє та інші, в цій моделі геґемонійнаспільнота або монополія політики може існувати, коли державні йсуспільні суб’єкти загалом погодилися щодо параметрів проблеми чипитання та існує чітко окреслена домінантна епістема спільноти. Колидомінантна епістема присутня, а державні чи суспільні суб’єктирозділилися щодо придатності ідеї, можна передбачити спільноту здиктатом. Коли є консенсус, проте немає домінантної епістеми, будеіснувати спільнота рівних без лідера. Коли державні й суспільні діячірозділені та не існує домінантної епістеми, можна очікувати розвитоканархічної спільноти.

Проте в рамках кожного з цих різних типів спільнот можнаочікувати, що розвинеться певна форма регулярних взаємодій міжпідмножинами членів спільноти. Як вважає ван Ваарден та інші, цімережі політики будуть змінюватися відповідно до числа та типуучасників і їхніх взаємин між собою, як це показано на рисунку 8.

Рисунок 8Систематикамереж політики

Число/тип учасників мережіДержавні Одна крупна Дві крупні Три чиагенції суспільна суспільні більше

група групи груп

Кероване Бюрократич8 Клієнтурна Тріадна Плюраліст8Взаємини державою на мережа мережа мережа ська мережадержава/суспільство Доміноване Спільна Захоплена Корпора8 Мережав мережі суспільством державницька мережа тистська з проблеми

мережа мережа

ДЖЕРЕЛО: Змодельовано за Frans van Waarden, ‘Dimensions and Types of PolicyNetworks’, European Journal of Political Research 21, 1/2(1992): 29–52.

На основі дуалістичних критеріїв кількості та місцезнаходженняінтересів та знання стосовно політики ми окреслюємо вісім основнихтипів мереж політики. Бюрократична мережа представляє випадок,коли основні взаємини між членами підсистеми відбуваютьсявиключно в рамках держави. На протилежному кінці схематикизнаходиться мережа з проблеми, в якій, як вважав Гекло, основнівзаємодії відбуваються між великою кількістю суспільних суб’єктів.Між цими двома крайностями існує шість інших варіантів. Спільнадержавницька мережа є такою, в якій державні суб’єкти відіграють

147

головну роль, проте в ній домінують неорганізовані члени суспільства.В плюралістській мережі велика кількість суб’єктів задіяна впідсистемі, проте державні діячі домінують. Коли існує лише одинкрупний суспільний діяч, існують два загальні типи мереж. Вклієнтурних мережах держава домінує над суспільним діячем, тоді якв захоплених мережах чинним є зворотне. Коли два суспільні суб’єктистикаються з державними, якщо держава домінує в підсистемі, ценазивається тріадною мережею. Коли суспільні діячі домінують наддержавними, підсистема стає більш подібною до традиційноїкорпоратистської мережі.

Те, яка підсистема існує в даному секторі чи сфері проблеми, є дужеважливим для розуміння формулювання політики в цій сфері. Чийваріант політики з інституційного порядку денного буде серйознорозглянутий для впровадження, великою мірою є функцією природита мотивації ключових суб’єктів, що складають підсистему політики.

ВисновокКонцепції спільноти політики, яка заснована на знанні, та мережі

політики, заснованої на інтересах, надали суттєвий поштовх недавнімдослідженням державної політики. Вони до певної міри поєднали різніпідходи до детермінант політики — матеріальних інтересів та ідеології,а також до багатьох робіт з державної політики, порівняльної політикита міжнародних відносин, які інакше здавалися б неспівмірними38.

Хоча розвиток цих концепцій є доволі недавнім, вони вже отрималишироке застосування в різних секторах політики39. Дослідження, щобазуються на поняттях спільнот політики та мереж політики, виявилибагато нового у формулюванні політики в таких сферах, якрибоохоронна політика40, проблеми статевої рівності41, політика охо�рони навколишнього середовища42, фармацевтика43, інформаційнаполітика44 та інших45.

Ці дослідження також вказали на необхідність зрозуміти процесзмін в підсистемі, якщо треба уяснити зміни та розвиток загальногопроцесу політики46. Багато зі згаданих вище досліджень, наприклад,показали, як у багатьох секторах економічної політики жорсткийконтроль влади та промисловості створив умови для нових тріаднихсистем, в яких влада перебуває на вершині двох груп, що змагаютьсяміж собою — чи то робітничий клас та капітал у сфері промисловихвідносин, чи бізнес та захисники навколишнього середовища вприродоохоронній політиці47. Вплив змін у підсистемі політики напроцес зміни політики буде розглянуто в розділі 10, в розділі 7 мипроаналізуємо роль підсистеми у прийнятті рішення в державнійполітиці.

148

Примітки1 Charles O. Jones, An Introduction to the Study of Public Polity (Monterey,

CA: Brooks/Cole, 1984): 77.2 Giandomenico Majone, Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy

Process (New Haven: Yale University Press, 1989).3 Jones, An Introduction to the Study of Public Policy: 78.4 Majone, Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process: 76.5 Хоча більшість використань концепції підсистеми політики належить до

останнього часу, сам термін походить із середини 1950�х років. Див.,наприклад, J. Leiper Freeman, The Political Process: Executive Bureau8Legislatшмe Committee Relations (New York: Random House, 1955).

6 Ґрант Джордан витратив багато зусиль на створення каталогу такатегорій образів і метафор, уживаних при описі пдсистем політики,задіяних у її політиці. Grant Jordan, ‘Iron Triangles, Woolly Corporatismand Elastic Nets: Images of the Policy Process’, Journal of Public Policy 1, 1(1981): 95�123; Grant Jordan, ‘Policy Community Realism versus «New»Institutionalist Ambiguity’, Political Studies 38, 3 (1990): 470�84; GrantJordan, ‘Sub�governments, Policy Communities and Networks: Refilling theOld Bottles?’, Journal of Theoretical Politics 2, 4 (1990): 319�38; GrantJordan and Klaus Schubert, ‘A Preliminary Ordering of Policy Network Labels’,European Journal of Political Research 21, 1/2 (1992): 7�27.

7 Lance deHaven�Smith and Carl E. Van Horn, ‘Subgovernment Conflict inPublic Policy’, Policy Studies Journal 12, 4 (1984): 627�42.

8 Douglas Cater, Power in Washington: A Critical Look at Today’s Struggle in theNation’s Capital (New York: Random House, 1964).

9 Marver H. Bernstein, Regulating Business by Independent Commission(Princeton: Prince�ton University Press, 1955); Samuel P. Huntington, ‘TheMarasmus of the ICC: The Commissions, the Railroads and the Public Interest’,Vale Law Review 61, 4 (1952): 467�509; Theodore Lowi, The End of Liberalism:Ideology, Policy and the Crisis of Public Authority (New York: Norton, 1969).

10 Michael T. Hayes, ‘The Semi�Sovereign Pressure Groups: A Critique of CurrentTheory and an Alternative Typology’, Journal of Politics 40, 1 (1978): 134�61; Randall B. Ripley and Grace A. Franklin, Congress, the Bureaucracy, andPublic Policy (Home�wood, IL: Dorsey Press, 1980).

11 Hugh Heclo, ‘Issue Networks and the Executive Establishment, in AnthionyKing (ed.), The New American Political System (Washington, DC: AmericanEnterprise Institute for Public Policy Research, 1978): 87�124.

12 Hugh Heclo, Modern Social Politics in Britain and Sweden: From Relief toIncome Maintenance (New Haven: Yale University Press, 1974): 308�10.

13 Heclo, ‘Issue Networks and the Executive Establishment’: 88.14 Heclo, ‘Issue Networks and the Executive Establishment’: 102.15 Paul A. Sabatier and Hank C. Jenkins�Smith, ‘The Advocacy Coalition

Framework: Assessment, Revisions, and Implications for Scholars andPractitioners’ in Paul A. Sabatier and Hank C. Jenkins�Smith (eds), PolicyChange and Learning: An Advocacy Coalition Approach (Boulder: Westview,1993).

16 Hank C. Jenkins�Smith and Paul A. Sabatier, ‘The Study of Public PolicyProcesses’ in Paul A. Sabatier and Hank C. Jenkins�Smith (eds), Policy Changeand Learning: An Advocacy Coalition Approach (Boulder: Westview, 1993): 5.

149

17 Paul Sabatier, ‘Knowledge, Policy�Oriented Learning, and Policy Change’,Knowledge: Creation, Diffusion, Utilization 8, 4 (1987): 664.

18 Jenkins�Smith and Sabatier, ‘The Study of Public Policy Processes’: 5.19 Peter J. Katzenstein, ‘Conclusion: Domestic Structures and Strategies of Foreign

Economic Policy’, International Organization 31, 4 (1977): 879�920.20 H. Brinton Milward and Gary L. Walmsley, ‘Policy Subsystems, Networks and

the Tools of Public Management’ in Robert Eyestone (ed.), Public PolicyFormation (Greenwich: JAI Press, 1984): 3�25. Олдрич та Ветон, наприклад,вели мову про «набори» та «мережі» дій, перший із термінів належав догрупи організацій, утворених із певною метою, а другий – до більшзагальних форм координування між організаціями, в яких вони пов’язаніспільними зв’язками. Howard E. Aldrich and David A. Whetten, ‘Organization�sets, Action�sets, and Networks: Making the Most of Simplicity’ in Paul Nystromand William H. Starbuck (eds), Handbook of Organizational Design (Oxford:Oxford University Press, 1980): 385�408.

21 J. Kenneth Benson, ‘A Framework for Policy Analysis’ in David L. Rogers andDavid A. Whetton (eds), Interorganizational Co8ordination: Theory, Researchand Implementation (Ames: Iowa State University Press, 1982): 137�76.

22 R.A.W. Rhodes, ‘Power�Dependence, Policy Communities and Intergover�nmental Networks’, Public Administration Bulletin 49 (1984): 4�31.

23 Rhodes, ‘Power�Dependence, Policy Communities and IntergovernmentalNetworks’: 14�15.

24 Keith E. Hamm, ‘Patterns of Influence Among Committees, Agencies, andInterest Groups,’ Legislative Studies Quarterly 8, 3 (1983): 415.

25 Stephen Wilks and Maurice Wright, ‘Conclusion: Comparing Government�Industry Relations: States, Sectors, and Networks’ in Stephen Wilks and MauriceWright (eds), Comparative Government8Industry Relations: Western Europe, theUnited States, and Japan (Oxford: Clarendon Press, 1987): 301.

26 Wilks and Wright, ‘Conclusion: Comparing Government�Industry Relations:States, Sectors, and Networks’: 301�2.

27 John P. Heinz, Edward O. Laumann, Robert H. Salisbury, and Robert L. Nelson,‘Inner Circles or Hollow Cores’, Journal of Politics 52 (1990): 356�90; RobertH. Salisbury, John P. Heinz, Edward O. Laumann, and Robert L. Nelson, ‘WhoWorks with Whom? Interest Group Alliances and Opposition’, AmericanPolitical Science Review 81, 4 (1987): 1217�34.

28 Andrew S. McFarland, ‘Interest Groups and Theories of Power in America’,British Journal of Political Science 17, 2 (1987): 129�47.

29 Див.: Jeremy J. Richardson and A.G.Jordan, Governing Under Pressure: The PolicyProcess in a Post8Parliamentary Democracy (Oxford: Martin Robertson, 1979);R.A.W. Rhodes, ‘Power�Dependence, Policy Communities and Intergovern�mental Networks’, Public Administration Bulletin 49 (1984): 4�31; H. BrintonMilward and Ronald A. Francisco, ‘Subsystem Politics and Corporatism in theUnited States’, Policy and Politics 11, 3 (1983); L.J. Sharpe, ‘CentralCoordination and the Policy Network’, Political Studies 33, 3 (1985): 361�81.

30 Wilks and Wright, ‘Conclusion: Comparing Government�Industry Relations:States, Sectors, and Networks’: 296.

31 Wilks and Wright, ‘Conclusion: Comparing Government�Industry Relations:States, Sectors, and Networks’: 298.

150

32 Тут варто зазначити, що подібна концепція політичної спільнотиз’явилася в літературі з міжнародних стосунків, яка стверджувала, що воснові міжнарожних інститутів та режимів лежать вільні угрупованнясуб’єктів, які володіють певним знанням. Проте замість політичноїспільноти ця література використовувала термін епістемна спільнота,який означає (за словами Пітера Гаса) «мережу професіоналів із визнаноюекспертизою і компетентністю в певній галузі й авторитетнимипосиланнями до знань із питань політики в цій галузі». Він продовжує:«Хоча епістемні спильноти можуть складатися з професіоналів із багатьохдисциплін та різного рівня підготовки, вони володіють: (1) спільнимнабором нормативів та основних переконань, що дає членам спільноти всуспільних діях засновану на цінностях раціональ; (2) спільнимидодатковими переконаннями, які походять із їхнього аналізу практики,що роблять внесок до центрального набору проблем їхньої сфериінтересів, і які слугують для них базисом для висвітлення багатосторонніхзв’язків між можливими політичними діями та бажаними наслідками; (3)спільним уявленням про правильність – тобто міжособистісними,зовнішньо визначеними критеріями для зважування та затвердженнязнання в їхній області експертизи; (4) спільною політичною експертизою– тобто, набором спільної практики, пов’язаної з набором проблем, наякі спрямована їхня професійна компетенція, ймовірно, поза судженням,що людський достаток буде покращений як наслідок». Це є чіткимвисвітленням бази знань, що пов’язує спільноту суб’єктів, і того, як вонавпливає на їхню поведінку. Проте, щоб уникнути безладу, ми в цій книзібудемо вживати термін політична спільнота. Peter M. Haas, ‘Introduction:Epistemic Communities and International Policy Coordination’, InternationalOrganization 46, 1 (1992): 3. Ernst B. Haas, ‘Is there a Hole in the Whole?Knowledge, Technology, Interdependence, and the Construction ofInternational Regimes’, International Organization 29, 3 (1975): 827�76;Robert O. Keohane, ‘Multilateralism: An Agenda for Research’, InternationalJournal 45, 4 (1990): 731�64.

33 Daniel McCool, ‘Subgovernments and the Impact of Policy Fragmentationand Accommodation’, Policy Studies Review 8, 2 (1989): 264�87.

34 Michael Adunson and William Coleman, ‘Strong States and Weak States:Sectoral Policy Networks in Advanced Capitalist Economies’, British Journalof Political Science 19, 1 (1989): 54.

35 Frans van Waarden, ‘Dimensions and Types of Policy Networks’, EuropeanJournal of Political Research 21, 1/2 (1992): 29�52.

36 Michael M. Atkinson and William D. Coleman, ‘Policy Networks, PolicyCommunities and the Problems of Governance’, Governance 5, 2 (1992):154�80.

37 Неспроможність розрізнити їх веде до багатьох ускладнень. Див.,наприклад, труднощі, з якими стикнулися Сабатьє та інші, опрацьовуючипоняття «союзу пропаганди», яке поєднує силу та знання пов’язанихсуб’єктів в одне ціле. Paul A. Sabatier and Hank C. Jenkins�Smith (eds),Politicy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach (Boulder:Westview, 1993).

38 Michael M. Atkinson and William D. Coleman, ‘Policy Networks, PolicyCommunities and the Problems of Governance’, Governance 5 (1992): 154�80; Colin J. Bennett, ‘The International Regulation of Personal Data: From

151

Epistemic Community to Policy Sector’, Paper presented at Annual Meetingof the Canadian Political Science Association, Charlottetown, Prince EdwardIsland, 1992.

39 Michael Atkinson and William Coleman, ‘Strong States and Weak States:Sectoral Policy Networks in Advanced Capitalist Economies’, British Journalof Political Science 19 (1989): 47�67; A. Paul Pross, Group Politics andPublic Policy (Toronto: Oxford University Press, 1992).

40 A.P. Pross and Susan McCorquodale, ‘The State, Interests, and Policy�Makingin the East Coast Fishery’ in W. Coleman and G. Skogstad (eds), PolicyCommunities and Public Policy in Canada: A Structural Approach (Mississauga,ON: Copp Clark Pitman, 1990).

41 Susan Phillips, ‘Meaning and Structure in Social Movements: Mapping theNetwork of National Canadian Women’s Organizations’, Canadian Journal ofPolitical Science 24, 4 (1991): 755�82.

42 Jim Bruton and Michael Howlett, ‘Differences of Opinion: Round Tables,Policy Networks and the Failure of Canadian Environmental Strategy’,Alternatives 19, 1 (1992): 25.

43 Michael Atkinson and William Coleman, The State, Business, and IndustrialChange in Canada (Toronto: University of Toronto Press, 1989).

44 Colin J. Bennett, Regulating Privacy: Data Protection and Public Policy inEurope and the United States (Ithaca: Cornell University Press, 1992).

45 William D. Coleman and Grace Skogstad (eds), Polity Communities and PublicPolicy in Canada: A Structural Approach (Mississauga, ON: Copp Clark Pitman,1990).

46 Див.: Hank C. Jenkins�Smith, Gilbert K. St Clair, and Brian Woods,‘Explaining Change in Policy Subsystems: Analysis of Coalition Stability andDefection over Time’, American Journal of Political Science 35, 4 (1991):851�80; Frank R. Baumgartner and Bryan D.Jones, ‘Agenda Dynamics andPolicy Subsystems’, Journal of Politics 53, 4 (1991): 1044�74.

47 У багатьох випадках групи інтересів, утворені та розширені у зручномузв’язку держави та бізнесу, були фундовані самою державою. Див.: SandraBurt, ‘Canadian Women’s Groups in the 1980s: Organizational Developmentand Policy Influence’, Canadian Public Policy 16, 1 (1990): 17�28.

Додаткова літератураAtkinson, Michael and William Coleman, ‘Policy Networks, Policy

Communities and the Problems of Governance’, Governance 5, 2 (1992): 154�80.Coleman, William D. and Grace Skogstad, ‘Policy Communities and Policy

Networks: A Structural Approach’, pp. 14�33 in William D. Coleman and GraceSkogstad (eds), Policy Communities and Public Policy in Canada, Mississauga:Copp Clark Pitman, 1990.

Jones, Charles O., An Introduction to the Study of Public Policy, Monterey,CA: Brooks/Cole, 1984.

Jordan, A. Grant, ‘Iron Triangles, Woolly Corporatism and Elastic Nets:Images of the Policy Process’, Journal of Public Policy 1, 1 (1981): 95�123.

Jordan, Grant, ‘Sub�governments, Policy Communities and Networks: Refillingthe Old Bottles?’, Journal of Theoretical Politics 2, 3 (1990): 319�38.

Jordan, Grant and Klaus Schubert, ‘A Preliminary Ordering of Policy NetworkLabels’, European Journal of Political Research 21, 1/2 (1992): 7�27.

152

Lindquist, Evert A., ‘Public Managers and Policy Communities: Learning toMeet New Challenges’, Canadian Public Administration 35, 2 (1992): 127�59.

Majone, Giandomenico, Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process,New Haven: Yale University Press, 1989, Chapter 4.

Marin, Bernd and Renate Mayntz (eds), Policy Networks: Empirical Evidenceand Theoretical Considerations. Boulder: Westview Press, 1991.

Milward, H. Bnnton and Gary L. Walmsley, ‘Policy Subsystems, Networks andthe Tools of Public Management’, pp. 3�25 in Robert Eyestone (ed.), Public PolicyFormation, Greenwich: JAI Press, 1984.

Waarden, Frans van, ‘Dimensions and Types of Policy Networks’, EuropeanJournal of Political Research 21 (1992): 29�52.

Wright, Maurice. ‘Policy Community, Policy Network and ComparativeIndustrial Policies’, Political Studies 36, 4 (1988): 593�612.

153

Розділ 7

Прийняття рішень у державній політиці —поза раціоналізмом, інкременталізмомта ірраціоналізмом

Найбільше уваги приділяли стадії прийняття рішення у цикліполітики на початку розвитку науки про політику, коли аналітикибагато запозичали з моделей прийняття рішення у складних організа�ціях державної адміністрації та бізнесу1. В середині 1960�х роківобговорення прийняття рішень у державній політиці викристалізува�лося y суперечки довкола «інкрементної» та «раціональної» моделей2.Основним положенням цього напряму було те, що хоча «раціональ�ній» моделі надавали перевагу як моделі, що описує те, як маютьприйматися рішення, «інкрементна» модель краще описувала реальнупрактику прийняття рішення владою3. В 1970�і роки вдалося розвинутиальтернативні моделі прийняття рішень у складних організаціях. Дехтонамагався поєднати раціональну та інкрементну моделі. Інші —включаючи так звану «модель смітника» — фокусуються на ірраціо�нальних елементах організаційної поведінки для того, щоб знайтитретій шлях, відмінний від раціоналізму та інкременталізму4.

Лише недавно були здійснені спроби вийти за межі трьох загальнихмоделей та розвинути більш тонке розуміння складних процесів,пов’язаних із прийняттям рішень у державній політиці5. Метою цьогорозділу є розгляд суперечливих моделей прийняття рішення в державнійполітиці та аналіз останніх розробок у цій сфері. Розділ завершуєтьсязапропонуванням альтернативної моделі прийняття рішень владою,яка бере до уваги питання обмежень над владою та важливістьпідсистем політики, які виявились у нашому розгляді попередніх стадійциклу політики.

Концептуальні питанняҐарі Брюер (Gary Brewer) та Пітер ДеЛеон (Peter DeLeon)

описують стадію прийняття рішення в процесі державної політики як:

154

вибір між розробленими альтернативами політики та їхнім імовірнимвпливом на оцінювану проблему... Це є найбільш відкритою політичноюстадією, оскільки багато потенційних вирішень даної проблеми мають бутиякимось чином відсіяні, щоб відібрати лише одну чи набір із декількох,придатних до використання. Очевидно, найбільш імовірні варіанти небудуть реалізовані, і рішення не вживати певний курс дій є так самочастиною вибору, як і кінцеве погодження щодо найкращого рішення.

Це визначення підкреслює декілька ключових моментів стадіїприйняття рішень у творенні державної політики. По�перше, прий�няття рішення не є самодостатньою стадією, а також не є синонімомдо всього процесу творення державної політики, а є окремою стадією,яка чітко випливає з попередніх стадій циклу політики. Вона включаєвибирання з відносно малого числа альтернатив політики, яківстановлені в процесі формулювання політики, для вирішеннядержавної проблеми. По�друге, це визначення підкреслює, щоприйняття рішення в державній політиці є не технічною вправою, аполітичним процесом. Воно визнає, що рішення у державній політицістворює «переможців» та «тих, хто втрачає», навіть якщо рішенням єне робити нічого або зберегти status quo.

Визначення Брюера та ДеЛеона нічого не каже про бажаність,імовірні напрямки чи рамки прийняття рішення. Існують різні теорії,як влада робить рішення і як вона має робити ці рішення. Попри суттєвівідмінності, ці моделі містять ряд спільних моментів. Зараз мипереходимо до їх розгляду.

По�перше, кожна з моделей визнає, що число залучених суб’єктівполітики зменшується з просуванням процесу державної політики.Так, встановлення порядку денного включає велику кількістьдержавних та суспільних суб’єктів. На стадії формулювання політикичисло суб’єктів залишається великим, проте включає лише тих, якіутворюють підсистему політики. Стадія прийняття рішення вдержавній політиці включає ще менше суб’єктів, і зазвичай вонафактично виключає всіх недержавних суб’єктів, в тому числі тих, хтоналежить до інших рівнів влади. В цій стадії циклу політики берутьучасть лише ті політики, судді та урядові посадовці, які уповноваженіна прийняття рішень з даного питання7.

По�друге, моделі також визнають, що в сучасних інститутах владирівень свободи кожного з тих, хто приймає рішення, обмежуєтьсянабором правил, якими керуються політичні та адміністративніустанови, а це обмежує дії кожного посадовця. Ці правила лежать удіапазоні від конституції держави до специфічних мандатів, виданихокремим особам, що приймають рішення різними законами тарегуляціями8. Встановлені правила стосуються не тільки того, якірішення може приймати певна владна установа чи посадовець, але йпроцедури, за якою це відбувається. Як відмітили Алісон (Allison) та

155

Галперін (Halperin), такі правила та процедури проведення роботинадають тим, хто приймає рішення, «канал для дій» — регульованийнабір процедур для вироблення певних типів рішень9. Ці правила тастандартні робочі процедури пояснюють, чому така велика кількістьрішень влади носить рутинний повторюваний характер10. Хоча вониобмежують свободу тих, хто приймає рішення, в окремих із них зали�шається значна свобода вибору у досягненні власного судження —якого «найкращого» курсу дій слід дотримуватися у конкретнихобставинах. Власне те, що йде за процесом, і те, яке рішення вважається«найкращим», відрізняється для різних осіб, що приймають рішення, ідля контексту, в якому вони діють.

На макрорівні різні держави мають різні конституційні угоди тарізні набори правил, що керують структурою владних установ іповедінкою посадовців. Деякі політичні системи делегують право наприйняття рішень вибраним виконавцям та бюрократії, тоді як іншідозволяють відігравати важливу роль законодавцям та судовій владі.Парламентські системи намагаються потрапити у першу категорію, апрезидентські — у другу. Так, у Австралії, Британії, Канаді та іншихпарламентських демократіях за вироблення політичних рішеньвідповідають виключно кабінет та бюрократія. Часом вони змушеніприйняти рішення, що накладається на них законодавцями, коли урядне має більшості в парламенті, або судовою системою, тлумачемконституції, проте це не є звичайними випадками. У СполученихШтатах та інших республіканських системах право зробити рішеннязалишається за президентом (і кабінетом та бюрократією, що діють відімені президента), ті рішення, що вимагають законодавчого затверд�ження, часто залучають переговори з членами Конгресу, тоді як іншізмінюються чи відкидаються на регулярній основі судовою владою зконституційних чи інших причин. На мікрорівні самі особи, щоприймають рішення, сильно відрізняються за походженням, знаннямта уподобаннями, що впливає на те, як вони пояснюють проблему та їївирішення11. Різні особи, що приймають рішення і працюють вподібному інституційному контексті, діють по�різному, коли маютьсправу з однаковими чи подібними системами.

Попри зони схожості, численні моделі, розвинуті для опису процесуприйняття рішення, суттєво відрізняються між собою. Три з них, щонайчастіше використовуються, це: раціональна, інкрементна та модельсмітника. Ми розглянемо їх по черзі.

Моделі прийняття рішенняДві найвідоміші моделі прийняття рішення в державній політиці

зазвичай називаються раціональною та інкрементною моделями. Першаголовно є моделлю для прийняття публічних рішень у бізнесі, а друга єполітичною моделлю стосовно державної політики. Інші моделі

156

намагаються різною мірою поєднати раціональність та інкременталізм.На відміну від усіх цих моделей, що допускають різні ступеніраціональності, модель смітника окреслює прийняття рішення якзначною мірою ірраціональний (проте не повністю) процес, заснованийна зручності та ритуалі поведінки у прийнятті рішень.

Раціональна модельІдеалізована модель раціонального процесу творення політики

складається з «раціонального індивідуального» проведення такоїпослідовності дій:

1. Мета для вирішення проблеми встановлена.2. Всі альтернативні стратегії її досягнення вивчені та перелічені.3 . Передбачені всі значні наслідки кожної з альтернативних

стратегій та оцінена ймовірність появи таких наслідків.4. Врешті, вибирається стратегія, яка найбільш точно вирішує

проблему або вирішує її меншим коштом12.

Раціональна модель є «раціональною» у тому сенсі, що вона вказуєна процедури прийняття рішення, які приведуть до вибору найбільшефективного засобу досягнення цілей політики. Теорії раціоналістівкоріняться в освіченому раціоналізмі та позитивізмі, школах думки,які намагалися розвинути неупереджене, наукове знання для покра�щення умов життя13. Вони базуються на переконанні, що проблемисуспільства слід вирішувати «науковим» чи «раціональним» шляхом,збиранням всієї інформації стосовно проблем та альтернативнихвирішень для них з наступним вибором найкращої з альтернатив14.Завдання аналітиків політики розглядається як розвиток відповідногознання та подання його для використання владою15. Вважається, щотворці політики діють як спеціалісти або менеджери бізнесу, якірозпізнають проблему і потім обирають найефективніший шлях їївирішення. Власне завдяки орієнтації на вирішення проблем цей підхідтакож відомий як «науковий», «прикладний» чи «менеджерський».

У вивченні прийняття рішення раціональна модель походить ізранніх спроб створити науку організаційної поведінки та державногоуправління. Елементи моделі можна знайти в роботах таких найдавні�ших дослідників державного управління, як Анрі Файоль (Henri Fayol)у Франції, Лютер Ґулик (Luther Gulick) та Ліндел Урвик (LyndalUrwick) у Британії та у Сполучених Штатах. На основі ретельнозроблених Файолем досліджень французького вугледобування на зламістоліть16, Ґулик та Урвик систематизували модель прийняттянайкращого рішення. Розроблена ними модель (PODSCORB)передбачає, що організації можуть підвищити свою корисністьсистематичним Плануванням, Організуванням, Рішенням, Вибором,Координацією, Залученням нових сил та складанням Бюджету17.

157

«Рішення» щодо певного курсу дій, за Ґуликом та Урвиком, означаєвизначення прибутків будь�якого рішення в порівнянні з очікуванимивитратами.

Пізніше багато аналітиків, що підтримували таке бачення, почалистверджувати, що ця форма прийняття рішення давала б найбільшийрезультат, якщо б наперед були оцінені всі можливі альтернативи іцінність кожної з альтернатив — це «раціонально�всебічна» модельприйняття рішення18. Новий наголос на всебічність є проблематич�ним, на що швидко вказали критики. Існують обмеження у здатностіприйняття рішення людьми, бо неможливо бути всебічним у з’ясуванніальтернатив і розрахунках прибутків та витрат. Також існуютьполітичні та інституційні обмеження, що зумовлюють відбір варіантівта вибір рішення. Раціонально�всебічну модель критикувалищонайкраще як хибно спрямовану і щонайгірше — як шкідливу.

Можливо, найбільш помітним критиком раціональної моделі бувамериканський вчений�біхевіорист Герберт Саймон (Herbert Simon),єдиний із дослідників державного управління, кому вдалося отриматиНобелівську премію. Починаючи з початку 1950�х років, він стверд�жував в цілому ряді книг та статей, що досягненню «чистої» всебічноїраціональності рішень заважає декілька перепон19. По�перше, існуютьобмеження здатності тих, хто приймає рішення, розглянути всі можливіваріанти, що приводить до того, що вони розглядають альтернативиселективно. Якщо це так, тоді вони, ймовірно, виберуть щось середваріантів, запропонованих на ідеологічних чи політичних засадах, якщой не випадково, то принаймні без огляду на їхню передбачувануефективність. По�друге, модель передбачає, що для тих, хто приймаєрішення, важливо знати наперед наслідки кожного рішення, що дужерідко трапляється. По�третє, кожен варіант політики викликає великукількість сприятливих та несприятливих наслідків, що ускладнюєпорівняння між ними. Оскільки певний варіант може бути ефективнимабо неефективним залежно від обставин, для тих, хто приймає рішення,неможливо прийти до однозначного висновку про те, яка альтернативає кращою.

При оцінці раціональної моделі Саймон робить висновок, щодержавні рішення на перевірку не перевищують прибутки надвитратами, а просто намагаються задовольнити певні критерії,поставлені для конкретної проблеми. Цей критерій «задовольняння»,як вказано у Саймона, є реалістичним, даним обмеженою раціональ�ністю, з якою існує людина.

Інкрементна модельСумніви щодо практичності чи навіть корисності раціональної

моделі привели до зусиль із розробки теорії прийняття рішення, щобільш точно наближувалась до реальної поведінки тих, хто приймає

158

рішення, у практичних ситуаціях. Це викликало появу інкрементноїмоделі, яка описує прийняття рішень у державній політиці як політич�ний процес, що характеризується переговорами та компромісами міжзацікавленими особами. Рішення, які врешті приймаються, відобра�жають те, що є передовсім політично реальним, а не бажаним.

Честь розробки інкрементної моделі державного прийняття рішенняналежить політологу з Йєльського університету Чарлзу Ліндблому20.Він узагальнив модель як таку, що складається з наступного «наборустратагем, що взаємно підтримують одна одну, спрощують таконцентрують»:

a. обмеження аналізу декількома знайомими альтернативами політики,що лише незначно відрізняються від status quo;b. сплетення аналізу цілей політики та інших цінностей з емпіричнимиаспектами проблеми (тобто, відсутня вимога, щоб цінності були визначенінаперед, для чого потім знаходять засоби для підтримки);c. більша аналітична увага приділяється боротьбі з проблемами, ніжпошуку позитивних цілей;d. послідовність проб, помилок та повторних проб;e. аналіз, що досліджує лише деякі, але не всі, важливі можливі наслідкирозглянутої альтернативи;f. фрагментація аналітичної роботи на багато учасників (за партійноюознакою) у творенні політики (кожний з яких обслуговує свою частинузагального домену проблеми)21.

На думку Ліндблома, ті, хто приймає рішення, розробляють полі�тику в процесі проведення «послідовних обмежених порівнянь» з більшранніми рішеннями, про які вони знають. Як він вказав у своїй частоцитованій статті «Наука «якось довести справи до пуття», ті, хтоприймає рішення, працюють через процес «постійної добудовитеперішньої ситуації, крок за кроком та маленькими сходинками»22.Рішення, до яких таким чином приходять, лише незначно відрізняють�ся від тих, які вже існують; іншими словами, зміни status quo єінкрементними.

Є дві причини того, що нові рішення зазвичай не суттєво змінюютьstatus quo23. По�перше, оскільки переговори вимагають перерозподілуобмежених ресурсів між різними учасниками, легше зберегти існуючусхему перерозподілу, ніж спробувати оцінити радикально новіпропозиції. Суб’єкти політики знають прибутки та витрати теперішніхугод, на відміну від непевності нових угод, що ускладнює досягненнязгоди щодо змін. Наслідком цього є або збереження status quo, або йогомалі зміни. По�друге, стандартний спосіб роботи, притаманнийбюрократії, підтримує існуючу практику. Методи, якими бюрократианалізують варіанти та методи, і критерії вибору часто є наперед

159

встановленими, що перешкоджає інноваціям та зберігає існуючуситуацію.

Ліндблом також стверджував, що вимоги раціональної моделі щодовідокремлення наслідків від засобів не працюють на практиці не тількичерез часові та інформаційні обмеження, визначені Саймоном, але йтому, що вони вважають, що творці політики можуть чітко розділятизасоби та наслідки в оцінюванні політики, а потім можуть погодитисящодо них усіх. Ліндблом стверджував, що в більшості сфер політикинаслідки є невід’ємними від засобів, і те, якої цілі домагаються, частозалежить від того, чи наявні дійові засоби їх виконання. Оскільки згодищодо вибору політики досягти складно, ті, хто приймає рішення,уникають відкривати старі проблеми чи розглядати вибір, що сильновідрізняється від існуючої практики, а це у свою чергу ускладнюєдосягнення згоди. І знову результатом є політичне рішення, яке лишеінкрементно відрізняється від попередніх політичних дій.

За інкрементною моделлю, прийняття рішення є практичною дією,спрямованою на вирішення поточної проблеми, а не на досягненнядалеких цілей. У цій моделі засоби, вибрані для вирішення проблем,знаходять методом проб та помилок, а не всебічним оцінюванням всіхможливих засобів. Ті, хто приймає рішення, розглядають лише декількаальтернатив, доцільність яких їм відома, і припиняють пошуки, якщовони вважають, що знайшли прийнятну альтернативу.

У ранніх роботах Ліндблом та його співавтори визнавалиможливість того, що інкрементне прийняття рішень може співіснуватиіз зусиллями для досягнення більш «раціональних» рішень. Так,Брейбрук (Braybrooke) та Ліндблом, наприклад, стверджували, щозалежно від кількості знань у розпорядженні тих, хто приймає рішення,та ступеня змін у цьому рішенні у порівнянні з попередніми рішеннями,можна розпізнати чотири різні типи прийняття рішень24. Отриманатаким чином матриця 2x2 представлена на рисунку 9.

Рисунок 9Чотири типиприйняття рішень

Рівень доступних знаньВисокий Низький

Ступінь Висока Революційний Аналітичнийзалучених змін Низька Раціональний Роз’єднано інкрементний

ДЖЕРЕЛО: Адаптовано з David Braybrooke and Charles Lindblom, A Strategy ofDecision: Policy Evaluation as a Social Process, New York: Free Press of Glencoe,1963.

За цим уявленням, переважна більшість рішень, імовірно, прий�мається інкрементно, що залучає мінімальні зміни за умови низького

160

рівня доступних знань. Проте існують три інші можливості, одна зних — раціональна модель, а дві інші є погано визначеними стилями —«революційним» та «аналітичним», що також існують як зрідка вживаніальтернативи.

Проте пізніше у своїх працях Ліндблом стверджував, що існує цілийспектр стилів прийняття рішень. Вони розташовувалися від «конспек�тивного» або раціонально�всебічного прийняття рішень до «нати�кання», тобто простого слідування інтуїції та вгадуванню без жоднихреальних спроб систематичного аналізу альтернативних стратегій. Цейспектр проілюстрований на рисунку 10.

Рисунок 10Спектр стилівприйняття рішень

Конспективний Стратегічний Роз’єднано Простий Натиканняінкрементний інкрементний

ДЖЕРЕЛО: Адаптовано з Charles E. Lindblom and D.K. Cohen, Usable Knowledge: SocialScience and Social Problem Solving, New Haven: Yale University Press, 1979.

Попри визнання теоретичної можливості різних стилів прийняттярішення, Ліндблом у своїх пізніших роботах із практичних мотивіввідкинув усі інші альтернативи, крім інкрементних. Він стверджував,що будь�який тип конспективного аналізу, який намагається досягтирішення на основі підвищення будь�якого типу критеріїв, приведе доневдачі, і що всі прийняття рішення базуються на тому, що він назвав«надзвичайно неповним» аналізом. Він стверджував, що сутьінкременталізму полягає у спробі систематизувати рішення, досягнутітаким способом, наголошуючи на потребі політичної згоди та навчанняметодом проб та помилок, а не простого натикання на випадковірішення25.

Хоча інкрементна модель може бути точним описом — і це такожне є незаперечним — того, як часто проводяться державні рішення,критики нападали на послідовність дослідження питань, яку вонапропонує26. По�перше, дуже серйозно критикувалась повна відсутністьорієнтації на мету. Як вказав Форестер (Forester), інкременталізм«примусив би нас багатократно переходити через перехрестя, незнаючи, куди ми йдемо»27. По�друге, модель критикували за прита�манну їй консервативність через її підозру до змін та інновацій великогорозмаху. По�третє, її критикували за недемократичність, тією мірою,що вона обмежувала прийняття рішень переговорами в рамках вибраноїгрупи старших творців політики28. По�четверте, перешкоджаючисистематичному аналізу і плануванню та підриваючи потребу у

161

пошуках нових обнадійливих альтернатив, цей підхід, як кажуть,підтримує короткозорі рішення, які можуть врешті мати негативнінаслідки для суспільства. На додаток до критики бажаності рішень,що зроблені інкрементно, модель критикували за її вузьку аналітичнупридатність. Наприклад, Єзкель Дрор (Yehezkel Dror) відзначав, щоінкременталізм може працювати лише тоді, коли політичні діїдовготривало спрямовані на природу проблем та на засоби, доступнідля цього, що існує далеко не завжди29. Інкременталізм також більшхарактерний для прийняття рішень у відносно стабільному оточенні, ане у незвичних ситуаціях, таких, як кризи30.

Модель «смітника»Обмеження раціональної та інкрементної моделей змусили дослід�

ників творення державної політики шукати альтернативи. АмітаїЕціоні (Amitai Etzioni) розвинув модель змішаного сканування дляздолання недоліків раціональної та інкрементної моделей, поєднуючиелементи їх обох31. Його модель передбачає, що оптимальне прийняттярішення мало б складатися з поверхневого пошуку («сканування»)альтернатив, за яким слідує детальна перевірка найбільш перспек�тивної альтернативи. Це дозволило б мати більше інновацій, ніж уінкрементній моделі, без накладання нереальних вимог, що потрібні враціональній моделі. Еціоні йде далі і пропонує, що власне так іприймаються рішення в дійсності. Не є незвичним, що за рядомінкрементних рішень слідує суттєво відмінне рішення, коли стикають�ся з проблемою, що значно відрізняється від тих, з якими мали справураніше. Отже, змішане сканування презентується як рекомендаційната описова модель прийняття рішень.

Проте цей та інші підходи в основному залишаються в рамках схе�ми, встановленої раціональною моделлю, та її критики з боку інкре�ментної моделі. В 1970�х роках недолік раціональності у процесіприйняття рішення був виголошений зовсім відмінною моделлю. Марч(March) та Олсен (Olsen) запропонували так звану модель смітникаприйняття рішення, яка відмовляється навіть від обмеженоїраціональності, дозволеної інкременталізмом32. Вони почали зприпущення, що інші моделі припускали рівень навмисності, охопленняпроблем та передбачуваність взаємин між діячами, чого просто неотримуємо в дійсності. На їхній погляд, вироблення рішень є дуженевизначеним та непередбачуваним процесом, що лише здалекупов’язаний із засобами для досягнення цілей. Відкидаючи інструмен�талізм, який характеризує більшість інших моделей, Марч та Олсенстверджували, що можливість рішення є:

смітником, в який учасники викидають різні проблеми та їх вирішення.Суміш сміття в одному смітнику частково залежить від написів,

162

начеплених на інші смітники; але це також залежить і від того, яке сміттявиробляється на даний момент, від суміші наявних смітників та відшвидкості, з якою сміття збирається та викидається зі сцени33.

Марч та Олсен навмисно використовували метафору смітника,щоб зняти з прийняття рішень ауру науковості та раціональності, данупопередніми теоретиками. Вони намагалися витлумачити суть, що цілічасто невідомі для творців політики, оскільки є причинними зв’язками.На їхній погляд, діячі просто визначають цілі та вибирають засоби вміру просування у процесі, який є обов’язково випадковим інепередбачуваним.

Деякі конкретні дослідження34 привели до твердження, що державнірішення часто робляться у занадто ad8hoc та у випадковій формі, щобназиватися інкрементними, набагато менш раціональними. Наприклад,Андерсон (Anderson) стверджував, що навіть рішення стосовноКубинської ракетної кризи, загально визнаної однією з найгострішихпроблем у період після Другої світової війни, було зроблене у спрощенійформі подвійного вибору так/ні пропозицій, що виникали протягомобговорення35.

Якби це було так, як могло бути, модель смітника була бперебільшенням того, що відбувається в дійсності. Хоча її ключовіпринципи можуть бути достатньо точним описом того, як часоморганізації роблять рішення, в інших випадках слід було б очікуватибільшого порядку. Найбільшою її силою є прорив завалу, що оточувавдостатньо стерильні дебати між раціоналістами та інкременталістами,що дозволило провести детальніші дослідження прийняття рішення вінституційному контексті.

Підсистемна модель прийняття державних рішеньНа початку 1980�х років багатьом спостерігачам стало очевидним,

що тривала суперечка між прибічниками раціоналізму та інкремен�талізму заважала емпіричній роботі та теоретичному розвитку цієїдисципліни. Як стверджували Сміт та Мей, «суперечка щодо відноснихпринад раціоналістичної моделі прийняття рішення, якій опонуєінкрементна, займає чільне місце протягом декількох років та, хочаумови цієї суперечки є відносно добре відомими, вона має порівнянонезначний вплив на емпіричні дослідження у сферах як політики, такі управління»36. Замість продовження цієї суперечки автори пропо�нували, що:

нам потрібно більше однієї думки для опису декількох граней організа�ційного життя. Проблема не в тому, щоб примирити різниці міжраціональною та інкрементною моделями, а також і не у побудові певноїтретьої альтернативи, яка поєднувала б найсильніші риси обох моделей.Проблема є в тому, як поєднати ці дві моделі в сенсі пояснення зв’язкуміж суспільними реаліями, з якими кожна з них має справу37.

163

На даний час відбувся певний прогрес у напрямку, запропонованомуСмітом та Меєм. Хоча ряд дослідників захищають повернення довсебічної раціональної моделі або повністю відкидають інкременталізм,принаймні в якості опису більшості випадків реального прийняттядержавних рішень, більшість стверджує, що поняття Брейбрука таЛіндблома про численні стилі прийняття рішення є правильними іважливо точно розтлумачити — за яких умов різні стилі мають шансбути прийнятними38.

Одне з найцікавіших напрацювань у цьому напрямку можна знайтив роботах Джона Форестера (John Forester). Він стверджує, що існуєпринаймні п’ять визначених стилів прийняття рішень, пов’язаних ізшістьма ключовими наборами умов39. На його думку, «те, щораціонально робити адміністраторам, залежить від ситуації, в якій вонипрацюють»40. Тобто, стиль прийняття рішень та тип рішеннязмінюється відповідно до проблеми та інституційного контексту. Яквін зазначив у своїй статті 1984 року:

Залежно від конкретних умов, стратегія може бути реальною чи недореч�ною. За наявності часу, досвіду, даних та добре визначеної проблеми,технічні розрахунки можуть бути доречними; за відсутності часу, даних,визначення та досвіду, спроба таких розрахунків може бути просто мар�нуванням часу. В складному організаційному оточенні розумові мережібудуть так само, а, може, і більш важливими, як і документи, коли потрібнаінформація. В оточенні міжорганізаційного конфлікту можуть закликатидо переговорів та компромісів. Адміністративні стратегії мають сенс лишев політичному та організаційному контексті41.

Форестер вважає, що для того, щоб прийняття рішень відбувалосьза лінією, пропонованою раціональною моделлю, мають існувати такіумови42. По�перше, треба обмежити число агентів (тих, хто приймаєрішення), можливо, навіть до однієї особи. По�друге, організаційніумови для рішення мають бути простими і закритими від впливів збоку інших суб’єктів політики. По�третє, проблема має бути добревизначеною; іншими словами, треба добре розуміти її рамки, часовітерміни, цінність та низку наслідків. По�четверте, інформація має бутиякомога досконалішою; іншими словами, вона має бути повною,доступною та зрозумілою. І по�п’яте, не повинно бути терміновостідля рішення; тобто, для розгляду всіх можливих варіантів і їх теперішніхта очікуваних наслідків ті, хто приймає рішення, повинні матинеобмежений час. Коли ці умови задовольняються повністю, можнасподіватися переваг раціонального прийняття рішень.

Тією мірою, якою ці п’ять умов не задовольняються, що й стаєтьсямайже завжди, Форестер стверджує, що ми знайдемо інші стиліприйняття рішень. Так, число агентів (тих, хто приймає рішення) можерозширитися та помножитися майже до нескінченності; інституційне

164

оточення може включати велику кількість різних організацій та можебути менш чи більш відкритим для зовнішніх впливів; проблема можебути нечіткою або допускати велику кількість суперечливихтлумачень; інформація може бути неповною, оманливою або навмисноприхованою чи маніпульованою; і час може бути обмеженим чи штучностисненим та маніпульованим. Ці виміри подані на рисунку 11.

Рисунок 11Параметриприйняття рішення

Змінні Виміри

1. Агент Один—Багато2. Оточення Одиничне, закрите—Численне, відкрите3. Проблема Добре визначена —Численна, невизначена4. Інформація Бездоганна—Спірна5. Час Невизначений—Регульований

ДЖЕРЕЛО: Адаптовано з John Forester, ‘Bounded Rationality and the Politics of Mud�dling Through’, Public Administration Review 44, 1 (1984): 26.

З огляду на це, Форестер пропонує застосування п’яти можливихстилів прийняття рішень: Оптимізація, Задовільнення, Пошук, Торгий Організаційний. Оптимізація є стратегією, що отримується, колизадовольняються згадані вище умови раціонально�всебічної моделі.Переважання інших стилів залежить від ступеня невиконання умов.Коли з вищевказаних причин обмеження є пізнавальними, ми,ймовірно, зіткнемося зі стилем Задовільнення у прийнятті рішень. Дваінші згадані Форестером стилі перекриваються, тому їх важко чітковирізнити. Пошук є стратегією, що ймовірно існує, коли проблема єневизначеною. Торги є стратегією, що існує, коли з проблемою маєсправу велика кількість діячів за умов відсутності інформації та часу.Організаційна стратегія включає численні установи та суб’єкти, якімають достатньо інформацій та часу, проте проблеми є численними.Достатньо сказати, що ці три типи включають більше число суб’єктів,більш складне інституційне оточення, більш жорсткі проблеми,неповну чи спотворену інформацію та обмеженість часу для прийняттярішення.

Хоча модель Форестера є суттєвим удосконаленням більш ранніхкласифікацій та систематик і очевидним покращенням порівняно зраціональною та інкрементною моделями, а також і їх «смітникових»опонентів, вона є лише першим кроком у встановленні покращеної

165

моделі прийняття рішень. Детальний аналіз його розгляду чинників,що формують прийняття рішень43, виявляє, що можна очікуватинабагато більше можливих стилів, ніж п’ять, що випливають зможливої комбінації та переміщень змінних, які він згадує. Хоча багатоз цих понять неможливо розрізнити на практиці і, у будь�якому разі,вони не дають багато для аналізу, залишається незрозумілим, чому вінвважає, що слід очікувати появи лише п’яти стилів.

Модель Форестера можна покращити, перерозподіливши йогозмінні. Дослідження «агента» та «оточення» можна проводити,фокусуючись на підсистемі політики, тоді як поняття про «проблеми»,«інформацію» та «час», як можна побачити, належать до типів обме�жень, що накладаються на тих, хто приймає рішення. Отже, двомаважливими змінними стають (1) складність підсистеми політики, щомає справу з проблемою, та (2) жорсткість обмежень, з якими вонастикається. Складність підсистеми політики впливає на ймовірністьотримання високого рівня погодження чи опозиції до варіанту в рамкахпідсистеми. Деякі варіанти узгоджуються з базовими цінностями членівпідсистеми, а інші — ні, що розподіляє рішення на важкий чи легкийвибір44. Подібно до цього, прийняття рішення стримується зміннимступенем інформації та обмеженням у часі, також і непіддатливістюпроблеми45. Рисунок 12 окреслює чотири основні стилі прийняттярішень, що виникають на основі двох вимірів, що походять з цьогоаналізу: складності підсистеми політики та жорсткості обмежень.

Рисунок 12Основні стиліприйняття рішення

Складність підсистеми політики

Висока Низька

Жорсткість Висока Інкрементне Пошук задовільненняобмеженьрегулювання Низька Оптимізаційне Раціональний пошук

регулювання

ДЖЕРЕЛО: Змодельоване за Martin J. Smith, ‘Policy Networks and Slate Autonomy,in The Political Influence of Ideas Policy Communities and the Social Sciences, edsS. Brooks and A.�G. Gagnon. New York: Praeger, 1994.

У цій моделі складні підсистеми політики скоріше будутьзалученими у стратегії пристосування, аніж у дослідження. Ситуація з

166

великими обмеженнями, ймовірно, приведе до підходу торгів у прийняттірішень, тоді як ситуація малих обмежень, більш імовірно, приведе дораціональної та оптимізаційної діяльності.

Взяті разом, ці дві змінні приводять до чотирьох основних стилівприйняття рішення. Інкрементна підгонка за стилем Ліндблома,ймовірно, відбуватиметься, коли підсистеми політики є складними, ана тих, хто приймає рішення, накладені великі обмеження. В такихситуаціях не слід очікувати великомасштабних ризикованих рішень.За протилежним сценарієм, коли підсистема політики є простою, аобмеження малими, можливі більш традиційні раціональні пошукинових і, можливо, великих змін. Коли існує складна підсистема, аобмеження є малими, ймовірною є стратегія пристосування, однак вонабуде такою, що прямує до оптимізації. І накінець, коли обмеження єжорсткими, а підсистема простою, дуже ймовірним є задовольняючірішення.

ВисновокХарактер процесу прийняття державних рішень є великою мірою

таким самим, як і на інших стадіях. Подібно до ранніх стадій процесудержавної політики, стадія прийняття рішення змінюється відповіднодо природи залученої підсистеми політики та обмежень, в рамках якихпрацюють ті, хто приймає рішення. За словами Джона Форестера, те,що є раціональним для керівників та політиків «...залежить від ситуації,в якій вони працюють. Коли від них вимагаються швидкі рекомендації,вони не можуть починати довготривалих досліджень. При наявностіорганізаційного суперництва, конкуренції та завзятої боротьби вониможуть справедливо бути менш щирими у своїх планах. Те, що розумноробити, залежить від контексту, в якому вони знаходяться, — узвичайному житті не менше, ніж у державному управлінні»46.

Примітки1 Anthony Cahill and E. Sam Overman, ‘The Evolution of Rationality in Policy

Analysis’ in Stuart S. Nagel (ed.), Polity Theory and Policy Evaluation (New York:Greenwood, 1990); Herbert A. Simon, ‘Proverbs of Administration’, PublicAdministration Review 6, 1 (1946): 53�67; Herbert A. Simon, A Behavioral Modelof Rational Choice’, Quarterly Journal of Economics 69, 1 (1955): 99�118; HerbertA. Simon, Administrative Behavior: A Study of Decision8Making Processes inAdministrative Organization (New York: Macmillan, 1957); Herbert A. Simon,Models of Man, Social and Rational: Mathematical Essays on Rational HumanBehavior in a Social Setting (New York: Wiley, 1957).

2 David Braybrooke and Charles Lindblom, A Strategy of Decision: PolityEvaluation as a Social Process (New York: Free Press of Glencoe, 1963);Robert A. Dahl and Charles E. Lindblom, Politics, Economics and Welfare:Planning and Politico8economic Systems Resolved into Basic Social Processes(New York: Harper and Row, 1953); Charles E. Lindblom, ‘The Science ofMuddling Through’, Public Administration Review 19, 2 (1959): 79�88.

167

3 Yehezkel Dror, Public Policymakmg Re8examined (San Francisco: ChandlerPublishing Co., 1968); Amitai Etzioni, ‘Mixed�Scanning: A «Third» Approachto Decision�Making’, Public Administration Review 27, 5 (1967): 385�92; S.Kenneth Howard, ‘Analysis, Rationality, and Administrative Decision�Making’in Frank Marini (ed.), Toward a New Public Administration: The MinnowbrookRrspective (Scranton: Chandler, 1971): 285�301.

4 M. Cohen, J. March, and J. Olsen, ‘A Garbage Can Model of OrganizationalChoice’, Administrative Science Quarterly 17, 1 (1972): 1�25, and James G.March and Johan P. Olsen, ‘Organizational Choice Under Ambiguity’ in J.G.March and J.P. Olsen (eds), Ambiguity and Choice in Organizations 2nd ed.(Bergen: Universitets�forlaget, 1979).

5 Gilbert Smith and David May, ‘The Artificial Debate Between Rationalistand Incrementalist Models of Decision�Making’, Policy and Politics 8, 2 (1980):147�61.

6 Carry Brewer and Peter DeLeon, The Foundations of Policy Analysis(Homewood: Dorsey, 1983): 179.

7 Joel D. Aberbach, Robert D. Putnam, and Bert A. Rockman, Bureaucrats andPoliticians in Western Democracies (Cambridge: Harvard University Press,1981). On legitimacy and authority, see Max Weber, Economy and Society:An Outline of Interpretive Sociology (Berkeley: University of California Press,1978).

8 John Markoff, ‘Governmental Bureaucratization: General Processes and anAnomalous Case’, Comparative Studies in Society and History 17, 4 (1975):479�503; Edward C. Page, Political Authority and Bureaucratic Power: AComparative Analysis (Brighton, Sussex: Wheatsheaf, 1985).

9 Graham T. Allison and Morton H. Halperin, ‘Bureaucratic Politics: A Paradigmand Some Policy Implications’, World Politics 24 (Supplement, 1972): 40�79.

10 See Richard R. Nelson and Sidney G. Winter, An Evolutionary Theory ofEconomic Change (Cambridge: Harvard University Press, 1982). For anexcellent review of the literature, див. Evert Lindquist, ‘What Do DecisionModels Tell Us about Information Use?’ Knowledge in Society 1, 2 (1988):86�111.

11 Ralph K. Huitt, ‘Political Feasibility’ in Austin Rannay (ed.), Political Scienceand Public Policy (Chicago: Markham Publishing Co., 1968).

12 Adapted from Michael Carley, Rational Techniques in Policy Analysis (London:Heinemann, 1980): 11.

13 Bruce Jennings, ‘Interpretation and the Practice of Policy Analysis’ in FrankFischer and John Forester (eds), Confronting Values in Policy Analysis: ThePolitics of Criteria (Newbury Park: Sage, 1987): 128�52; Douglas Torgerson,‘Between Knowledge and Politics: Three Faces Of Policy Analysis’, PolicySciences 19, 1 (1986): 33�59.

14 Carol H. Weiss, ‘Research for Policy’s Sake: The Enlightenment Function ofSocial Science Research’, Policy Analysis 3, 4 (1977): 531�45,

15 Jon Elster, ‘The Possibility of Rational Polities’ in David Held (ed.), PoliticalTheory Today (Oxford: Polity, 1991): 115.

16 Henri Fayol, Studies in the Science of Administration, 1895.17 Luther Gulick, ‘Notes on the Theory of Organizations’ in Luther Gulick and

Lyndal Urwick (eds), Papers on the Science of Administration (New York:Institute of Public Administration, 1937).

168

18 Ward Edwards, ‘The Theory of Decision�Making’, Psychological Bulletin 51,4 (1954): 380�417.

19 Herbert A. Simon, ‘A Behavioral Model of Rational Choice’, Quarterly Journalof Economics 69, 1 (1955): 99�118; Herbert A. Simon, Models of Man, Socialand Rational: Mathematical Essays on Rational Human Behavior in a SocialSetting (New York: Wiley, 1957).

20 Robert A. Dahl and Charles E. Lindblom, Politics, Economics and Welfare:Planning and Politico8economic Systems Resolved into Basic Social Processes(New York: Harper and Row, 1953); Charles Lindblom, Bargaining (LosAngeles: Rand Corporation, 1955); Charles E. Lindblom, ‘The Science ofMuddling Through’, Public Administration Review 19, 2 (1959): 79�88; CharlesE. Lindblom, ‘Policy Analysis’, American Economic Review 48, 3 (1958): 298�312.

21 Charles E. Lindblom, ‘Still Muddling, Not Yet Through’, Public AdministrationReview 39, 6 (1979): 517.

22 Lindblom, ‘The Science of Muddling Through’: 81.23 Harold Gortner, Julianne Mahler, and Jeanne Bell Nicholson, Organization

Theory: A Public Respective (Chicago: Dorsey Press, 1987): 257.24 David Braybrooke and Charles Lindblom, A Strategy of Decision: Policy

Evaluation as a Social Process (New York: Free Press of Glencoe, 1963).25 Charles E. Lindblom and D.K. Cohen, Usable Knowledge: Social Science and

Social Problem Solving (New Haven: Yale University Press, 1979).26 Огляд критики інкрементної моделі: Andrew Weiss and Edward

Woodhouse, ‘Refraining Incrementalism: A Constructive Response to Critics’,Policy Sciences 25, 3 (1992): 255�73.

27 John Forester, ‘Bounded Rationality and the Politics of Muddling Through’,Public Administration Review 44, 1 (1984): 23.

28 Louis Gawthrop, Administrative Politics and Social Change (New York: StMartin’s Press, 1971).

29 Yehezkel Dror, ‘Muddling Through—»Science» or Inertia’, PublicAdministration Review 21, 3 (1964): 154�7.

30 D.C. Nice, ‘Incremental and Nonincremental Policy Responses: The Statesand the Railroads’, Polity 20 (1987): 145�56.

31 Amitai Etzioni, ‘Mixed�Scanning: A «Third» Approach to Decision�Making’,Public Administration Review 27, 5 (1967): 385�92.

32 James March and Johan Olsen, ‘Organization Choice Under Ambiguity’ inJames March and Johan Olsen (eds), Ambiguity and Choice in Organizations.

33 Michael Cohen, James March, and Johan Olsen, ‘People, Problems, Solutions,and the Ambiguity of Relevance’ in March and Olsen (eds), Ambiguity andChoice in Organizations: 26.

34 Див. аналізи окремих проблем у: March and Olsen (eds), Ambiguity andChoice in Organisations.

35 Paul Anderson, ‘Decision Making by Objection and the Cuban Missile Crisis’,Administrative Science Quarterly 28 (1983): 201�22.

36 Gilbert Smith and David May, ‘The Artificial Debate Between Rationalistand Incrementalist Models of Decision�Making’, Policy and Politics 8, 2 (1980):147.

37 Smith and May, ‘The Artificial Debate’: 156.38 lan Lustick, ‘Explaining the Variable Utility of Disjointed Incrementalism:

Four Propositions’, American Political Science Review 74, 2 (1980): 342�53.

169

39 John Forester, ‘Bounded Rationality and the Politics of Muddling Through’,Public Administration Review 44, 1 (1984): 23�31; John Forester, Planning inthe Face of Power (Berkeley: University of California Press, 1989).

40 Forester, ‘Bounded Rationality’: 23.41 Forester, ‘Bounded Rationality’: 25.42 Forester, ‘Bounded Rationality’: 25.43 Див. узагальнюючу таблицю: Forester, ‘Bounded Rationality’: 26.44 Philip H. Pollock III, Stuart A. Lilie, and M. Elliot Vittes, ‘Hard Issues, Core

Values and Vertical Constraint: The Case of Nuclear Power’, British Journal ofPolitical Science 23,1 (1993): 29�50.

45 Ці обмеження описані в: Evert A. Lindquist, ‘What do Decision Models TellUs about Information Use?’ Knowledge in Society 1, 2 (1988): 86�111; David A.Rochefort and Roger W. Cobb, ‘Problem Definition, Agenda Access, and PolicyChoice’, Policy Studies Journal 21, 1 (1993): 56�71; David J. Webber, ‘TheDistribution and Use of Policy Knowledge in the Policy Process’ in W.N. Dunnand RM Kelly (eds), Advances in Policy Studies Since 1950 (New Brunswick,NJ Transaction Publishers, 1992).

46 Forester, ‘Bounded Rationality’: 23.

Додаткова літератураCahill, Anthony and E Sam Overman, ‘The Evolution of Rationality in Policy

Analysis’, pp. 11�27 in Stuart S. Nagel (ed.), Policy Theory and Policy Evaluation,New York: Greenwood, 1990.

Cohen, M., J. March, and J. Olsen, ‘A Garbage Can Model of OrganizationalChoice’, Administrative Science Quarterly, 17, 1 (1972): 1�25.

Etzioni, Amitai, ‘Mixed�Scanning A «Third» Approach to Decision�Making’,Public Administration Review 27 (1967): 385�92.

Forester, John, ‘Bounded Rationality and the Politics of Muddling Through’,Public Administration Review 44 (1984): 23�30.

Lindblom, Charles, ‘The Science of Muddling Through’, Public AdministrationReview 19 (1959): 79�88.

MacRae, Duncan Jr, and James A. Wilde, Policy Analysis For Public Decisions,Lanham, MD: University Press of America, 1985.

Simon, Herbert, ‘A Behavioral Model of Rational Choice’, Quarterly Journal ofEconomics 69, 1 (1955): 99�118.

Smith, Gilbert and David May, ‘The Artificial Debate Between Rationalist andIncrementalist Models of Decision Making’, Polity and Politics 8 (1980): 147�61.

170

Концептуальні питанняПісля того, як державна проблема потрапила до політичного

порядку денного, для її вирішення запропоновані різні варіанти і владазробила певний вибір між цими варіантами, залишається лише втілитице рішення у життя. Це є стадією впровадження політики у циклі полі�тики. Вона визначається як «процес, у якому виконуються програмита політичні дії; він відзначає перехід планів у практику»1.

До початку 1970�х років впровадження вважали непроблематичниму сенсі політики, тобто якщо політичне рішення прийняте, його требапросто виконувати. Цей погляд почав змінюватись від часу публікаціїроботи Пресмена (Pressman) та Вілдавскі (Wildavsky) з програмивпровадження. Їхнє дослідження федеральної програми для безробіт�них мешканців центру міста Окленд (Oakland) в Каліфорнії показало,що програми створення робочих місць не виконуються так, як цьогожадали творці політики2. Інші дослідження підтвердили, що програмиВеликого Суспільства, введені адміністрацією Джонсона (Johnson)(1963–1968) в США, не досягли своєї наміченої мети і що причинацього криється в тому, як ці програми впроваджувались. Дослідники вінших країнах прийшли до подібних висновків. Результатом всіх цихдосліджень стали більш систематичні зусилля зрозуміти фактори, якісприяють чи стримують впровадження державної політики.

Деякі з цих зусиль привели до аналізу та рекомендацій, якісприймали впровадження політики як процес «згори униз», якийцікавило — як зробити так, щоб посадовці, що займаються впровад�женням, робили свою роботу більш ефективно. Цьому підходу опону�вали розробники підходу «знизу вгору», який відходить від точки зорутих, на кого впливає, та тих, хто залучений у впровадження політики.Пізніше з’явився третій підхід, який замість дослідження чистоадміністративного інтересу до впровадження програми розглядав

Розділ 8

Впровадження політики — проектуванняполітики та вибір засобу політики

171

процес як такий, в якому різні засоби влади використовувалися длярізних конкретних варіантів структури політики3. Оскільки загальніконтури наявних засобів політики здебільшого добре відомі,дослідження в цій сфері намагались сконцентруватися на причинахта раціоналіях вибору певних засобів владою та потенціалі для їхвикористання за майбутніх обставин.

В цьому розділі ми встановимо чинники, які роблять впровадженняполітики складним завданням і обговоримо основні погляди на предметперед тим, як проаналізувати чиники, що впливають на вибір засобіввпровадження політики.

Реалії впровадження політикиВтілення програми у життя не є настільки простим, як може спо�

чатку здаватися. Через низку причин, пов’язаних із природою проблеми,з обставинами, що їх оточують, чи з організацією адміністративногоапарату, відповідального за дане питання, програма може бутивпроваджена не так, як планувалось. І власне реальності впровадженняє відмінними від задекларованих цілей та рекомендованих шляхів їхдосягнення. Якщо ми хочемо зрозуміти процес державної політики,важливо визначити ці обмеження.

Сама природа проблеми має декілька типів впливу на втіленняпрограми її вирішення. По�перше, політичні рішення тією чи іншоюмірою зустрічають технічні складнощі з впровадженням, деякі з нихбільш складні, ніж інші4. Можна сподіватися, що впровадження деякихпрограм не зіткнеться з проблемами, як, наприклад, у випадку закриттяказино чи відкриття нової школи в новому районі, оскільки це єодиничними рішеннями, їхні перенесення на практику є доволішаблонними. Проте для програм, розроблених для припинення азарт�них ігор або покращення освітнього цензу учнів, це не так. Так само,програми, розроблені для ліквідації забруднення середовища чимахінацій з податками та соціальним забезпеченням, зустрінуться зреальністю того, що не існує технологій, які б забезпечили повнедосягнення цих цілей. Навіть якщо технологія наявна, вона може бутидорожчою, ніж суспільство погоджується платити. Деякі проблеми єпопросту більш складними для охоплення через їхню складну, нову чивзаємозалежну природу та тому, що вони включають не одне рішення,а цілу низку рішень про виконання політики влади.

По�друге, розмаїття проблем, на які спрямована програма влади,може робити складним її впровадження. Суспільні проблеми, такі, якжорстокість у сім’ях чи неякісна освіта, мають таку кількість причин,що можна очікувати, що програми, спрямовані на одну чи навіть багатоз цих причин, не досягнуть своїх цілей. Проблема перевищенняшвидкості на міських вулицях має простіше походження, і тому їїможна легше вирішити.

172

По�третє, розмір цільової групи є також чинником, оскільки чимбільшою є ця група, тим складніше бажаним чином вплинути на їїповедінку. Так, через невелику кількість виробників, політику,спрямовану на покращення безпеки автомобілів, буде легше впрова�дити, ніж примусити тисячі необережних водіїв дотримуватися правилбезпеки на дорозі.

І накінець, чим більших змін від цільової групи вимагатимеполітика, тим вищим буде рівень складності у її впровадженні. Полі�тика викорінення дискримінації жінок та расизму є більш складноюдля впровадження, оскільки ці проблеми мають глибокі корені всистемі культурних переконань суспільства, ніж програма зростанняелектропостачання, яка майже не вимагає зміни поведінки частиниспоживачів.

На впровадження політики, на додаток до природи проблеми, наяку скеровується політика, впливають соціальне, економічне,технологічне та політичне оточення.

По�перше, зміна соціальних умов може вплинути на проблему і тимсамим на те, як впроваджується програма. Так, велика кількістьпроблем, з якими стикаються програми соціального забезпечення віндустріалізованих країнах, виникає з тої причини, що вони нерозроблені для того, щоб справитися з постійним зростанням відсоткалітніх людей чи високого рівня безробіття, які накладають дуже великийтягар на державні фінанси.

По�друге, зміни в економічних умовах мають подібний вплив навпровадження політики. Наприклад, можна очікувати, що програма,націлена на бідних та безробітних, буде підлягати змінам у відповід�ності з економічними підйомами та спадами. Економічні умови такожрізні у різних регіонах, що робить необхідною більшу гнучкість тарозсудливість у впровадженні5.

По�третє, можна також очікувати, що наявність нової технологіївикличе зміни в політиці. Наприклад, політика, спрямована наконтроль за забрудненням довколишнього середовища, часто змінюєнапрям впровадження після відкриття ефективнішої чи дешевшоїтехнології.

По�четверте, на впровадження політики мають вплив зміни в полі8тичних умовах. Зміна уряду може привести до зміни того, як впровад�жуватиметься політика, без зміни її самої. Наприклад, відомо, щобагато консервативних урядів частково згортають програми соціаль�ного забезпечення, прийняті лейбористськими чи соціалістичнимиурядами, не обов’язково змінюючи саму політику.

Структура адміністративного апарату, який займається впровад�женням політики, має не менший вплив, ніж вище перелічені чинники.На впровадження політики можуть вплинути внутрішньо� таміжорганізаційні конфлікти, притаманні процесу державної політики.

173

Часто різні бюрократичні організації в рамках влади та на різних їїрівнях (національному, штату чи провінції та місцевому) залучаютьсядо впровадження політики, кожна зі своїми власними інтересами,амбіціями та традиціями, які можуть перешкодити процесу впровад�ження та сформувати його наслідки6. Для багатьох організаційвпровадження може бути просто іншою можливістю продовжитиборотьбу, яку вони програли на стадії формулювання політики.

На впровадження політики також впливають політичні та еконо8мічні засоби цільових груп. Потужні групи, на які впливає політика,можуть обумовити характер впровадження, підтримуючи його чипротидіючи йому. Тому ті, хто втілює політику, дуже часто йдуть накомпроміси з цими групами, щоб полегшити завдання впровадження.Публічна підтримка політики також впливає на втілення. Багатополітичних ліній менше підтримувались після того, як політикуприйнято, що давало більшу можливість тим, хто впроваджує політику,змінювати вихідні наміри. Зрозуміло, самі виконавці можутьвикористовувати аналіз суспільної думки для вивірення продовженняпрограми перед лицем вимог до зміни політики від її творців та груп.

Багато зусиль з боку влади та громадян створити кращий табезпечніший світ пішли на дно на цих «реаліях» впровадження. Цепривело не тільки до кращого розуміння складнощів, які супроводжуютьвтілення політики, але також до спроб розробити політику таким чином,щоб мати достатній шанс на успіх впровадження. Хоча велика кількістьрішень влади приймається без відповідної уваги до цих складнощів, насьогоднішній день існує широке визнання потреби розглядати ціпитання на ранніх стадіях процесу політики. Для творців політикилегше прийняти до уваги ці обмеження та розробити відповідний відгукна них ex ante (до), ніж ex post (після)7.

Серед заходів, які можуть вжити творці політики для покращенняструктури впровадження політики, слід виділити такі8. По�перше, ті,хто приймає рішення повинні якомога чіткіше встановити цілі політикита їхню градацію за відносною важливістю. Це слугуватиме для тих,хто цю політику впроваджує, інструкцією — що конкретно від нихочікується і які пріоритети мають їхні завдання. По�друге, політикамає підтримуватися, явно чи не явно, резонною причинною теорієютого, чому очікується, що рекомендована дія вирішить проблему.Політика, яка повинна надихати людей робити заощадження на своїхпенсійних рахунках, повинна чітко показати — чому люди недостатньозаощаджують в теперішній час. По�третє, політика повинна матидостатньо фінансів для її успішного впровадження. Одним ізнайпевніших шляхів закрити програму — це обділити її необхіднимифінансами. По�четверте, політика має встановити чіткі процедури, якихмають дотримуватися інститути, які цю політику втілюють. По�п’яте,завдання впровадження має покладатися на інститут, який маєвідповідний досвід та обов’язки.

174

Перспективи впровадження політикиДослідження впровадження політики, в основі якого лежить мета

політики, називають підходом до проблеми «згори вниз». Цей підхід«передбачає, що корисно розглядати процес політики як набір чи низкукоманд, якими політичні лідери проголошують чіткі уподобання вполітиці, які потім ретельно виконуються адміністративним апаратом,що обслуговує владу»9. Підхід «згори вниз» починається з рішеннявлади, аналізує ступінь, до якого адміністратори можуть виконати абоне виконати рішення, і шукає причини, які є основною ступенявпровадження10.

Цей підхід дає чіткі установки для дослідження впровадження. Йогонаголос на ступінь досягнення проголошених цілей та на діяльністьпризначеного законом апарату впровадження пропонує чіткі вказівкитого, що мають зрозуміти виконавці політики та яке завершення требамати на увазі. Проте цей підхід передбачає, що політика має ясну мету,коли, як ми це побачили в попередніх розділах, в реальності цілі частоє неясними і навіть суперечливими. Проте найсерйознішим недолікомцього підходу є його спрямованість на апарат прийняття рішенняверхньої ланки, який часто відіграє лише мінімальну роль увпровадженні політики у порівнянні з посадовцями середньої ланки тачленами суспільства.

Критика того, що підхід «згори вниз» нехтує посадовцями нижчихрівнів, привела до розвитку підходу «знизу вгору» у дослідженнівпровадження державної політики11. Цей підхід починається з усіхдержавних та приватних суб’єктів, залучених у впровадження програмі аналізує їхні особисті та організаційні цілі, їхні стратегії і мережуконтактів між ними, яку вони самі побудували. Потім він прокладаєдорогу вгору, щоб відкрити цілі, стратегії та контакти осіб, залучених урозробку, фінансування та виконання програм. Дослідження, проведеніметодом «знизу вгору», показали, що часто провал багатьох програмзалежить від сумлінності та навичок діячів на нижньому рівні, якібезпосередньо задіяні у впровадження програм12.

Головною перевагою підходу «знизу вгору» є те, що він спрямовуєувагу на формальні та неформальні зв’язки, які утворюють мережуполітики, залучену у творення та впровадження політики. Як ми вжебачили, підсистема політики, яка складається з ключових приватнихта державних суб’єктів в секторі політики, відіграє основну роль упроцесі політики. Це так само стосується впровадження політики, які її формулювання. Підхід «знизу вгору» відводить дослідженнявпровадження від рішень політики назад до проблем політики,дозволяючи таким чином вивчати всі приватні та державні суб’єкти таінститути, залучені у проблему.

175

Розрізнення між підходами «згори вниз» та «знизу вгору» у втіленніполітики, хоча і є корисним, проте намагається замаскувати той факт,що обидва підходи містять погляди на втілення політики і повиннібути поєднаними, щоб досягти повного розуміння предмету13. Щобпоєднати ці погляди і пролити світло на їхню роботу у специфічнихобставинах та допомогти загальному осмисленню процесу політики,багато з дослідників державної політики звернулися до аналізу їївпровадження як до прикладу вибору засобу.

Обґрунтування вибору засобуПідхід до впровадження політики через вибір засобу починається зі

спостереження, що значною мірою впровадження політики залучаєзастосування одного чи більше основних методів керування проблемоюполітики. Ці базові методики, як детально обговорено в розділі 4, відоміпід різними назвами як засоби політики, засоби політики чи засобиуправління. Незважаючи на те, чи ми досліджуємо процес впровадженняза «конструкторським» підходом «згори вниз» чи за більш традиційнимадміністративним «знизу вгору», процес надання форми та змістурішенню влади завжди включає вибір одного чи декількох засобів знаявних у розпорядженні влади14. Цей погляд аналізує, чому владавибирає конкретні засоби поміж багатьох наявних і чи в процесівпровадження політики можна розпізнати якийсь особливий шаблончи стиль вибору засобів. Відповідь на ці запитання відводить аналізполітики від простого дослідження державної адміністрації тадопомагає інтегрувати дослідження впровадження у загальні питаннята проблеми науки про політику. На теперішній час дві різні групидослідників працюють над питанням вибору засобів, і рішення, які вонипропонують для відповіді на це питання, разюче відрізняються.Економісти головно намагаються пояснити вибір засобу політики як,принаймні в теорії, технічну вправу підбору властивостей певнихзасобів для даної роботи. Політологи, з іншого боку, намагаютьсястверджувати, що засоби є більш�менш взаємозамінні на чистотехнічній основі, і замість цього концентруються на політичних силах,які, на їхню думку, керують вибором засобу.

Економічні моделіЯк згадувалось у розділі 2, економічні дослідження політики

супроводжуються теоретичними дебатами між неокласичнимиекономістами та економістами достатку щодо відповідної ролі державив економіці. Хоча обидві групи надають перевагу добровільним засобам,економісти достатку залишають ширші рамки для використанняпримусових та інших засобів для коригування провалів ринку15. Напротивагу цьому, неокласичні економісти підтримують застосуваннятаких засобів лише для постачання суто суспільного товару; їхнє

176

використання для будь�яких інших причин розглядається якдеформація ринку і веде до не зовсім оптимальних наслідків16. Більштеоретичне сприйняття економістами достатку втручання державипривело їх до більш систематичного аналізу вибору засобу. «Протевони намагаються трактувати вибір засобу як строго технічну справу,що складається з оцінки рис різних засобів, відповідності різним типампровалів ринку, їхньої відносної вартості та виділяють вибір засобу,який би міг найбільш ефективно здолати даний провал ринку.

Неокласичні економісти для пояснення схеми використання засобузагалом покладаються на теорію суспільного вибору. Вони стверд�жують, що за демократії динаміка поведінки виборців, політиків табюрократів сприяє тенденції зростання податків і видатків тарегулюванню і націоналізації приватної діяльності. Стверджується,що демократична політична діяльність веде держави до вибору засобів,які надають концентровану користь виборцям�марґіналам, розпов�сюджуючи витрати на все населення17. Під час виборів влада вибираєтакі засоби, які не становлять істинної цінності для виборців, котрі,зрештою, за це платять. Хоча входження політичних чинників доаналізу є певного роду покращенням підходів економістів достатку,такий аналіз мало дає для подальшого пояснення систематичної схемивибору засобу. Наприклад, дуже складно співвіднести тип засобів зрозподілом витрат та прибутків19, оскільки спершу треба знати — чивлада хоче вимагати довіри чи уникнути відповідальності за заходи,які будуть вжиті20. Більшість засобів можуть вживатися з обома цілями,і яка з них вибрана, залежить від високо характеристичних таконтекстних чинників. Економічні теорії вибору засобу, які пропонуютьяк економісти достатку, так і неокласики, є занадто дедуктивними, і їмне вистачає солідної емпіричної бази дослідження реального прийняттярішень владою. Їхні раціоналії вибору засобу політики базуються натеоретичному припущенні стосовно того, що влада робить чи повиннаробити, а не на емпіричному дослідженні того, що вона насправдіробить. Дослідження політологів, як це покаже подальший розгляд,намагаються показати ширше різноманіття і загалом є більшемпіричними за природою. Вони можуть здаватися не настількиелегантними, як зроблені економістами, які вишукують теоретичнулаконічність, проте виявляють правдиві зусилля впоратися зіскладністю засобів політики та індуктивно розробити правдоподібнутеорію вибору засобу21.

Політичні моделіОдин із часто цитованих підходів науки про політику до побудови

теорії вибору засобу політики був розроблений Брюсом Доерном (BruceDoern) та декількома його канадськими колегами22. Припускаючи, що

177

в технічному сенсі всі засоби є взаємозамінними, вони стверджували,що в ліберальному демократичному суспільстві влада надає перевагузастосуванню засобів із найменшим рівнем примусу і дає змогурухатися «вгору за шкалою» в разі необхідності долання опорусуспільства ефективному регулюванню. Тобто, будь�яким засобом, затеорією, можна досягти будь�якої мети, проте влада надає перевагуменш примусовим засобам, якщо лише її не примушують викори�стовувати більш примусові в разі непокори частини суб’єкта або в разіпостійного суспільного тиску з вимогами змін. Загалом, ця концепціяпривела Доерна та його колег до виведення наступного типовогошаблону використання засобів владою: починати з мінімальноїпримусовості, такої як заклик, і поступово рухатись, якщо взагалі варторухатись, у напрямку до прямого примушування.

У цьому розумінні взаємозамінності між засобами та раціоналіямивибору засобів існують серйозні проблеми. По�перше, жодна влада немає в наявності повного спектру засобів: соціальні та політичніобмеження сприяють вибору певних засобів та затримують вибірінших23. По�друге, концепція зміни вибору засобу, яка полягає вповільному русі вгору по шкалі примусу, не узгоджується з емпіричнимипідтвердженнями. Наприклад, в багатьох державах почали прямо звершини шкали, створивши державні підприємства, щоб мати справуз елементами новітніх технологій, навіть без експериментів з меншпримусовими засобами. По�третє, ідея соціального опору, що провокуєвладу рухатися в бік більш примусових засобів, є також проблема�тичною. Хоча в деяких сферах політики — в основному в економіці —дійсно часто може бути суспільний опір подальшим діям влади, вбагатьох інших сферах це не так. Наприклад, у сфері соціальноїполітики суспільний тиск часто спрямований іншим шляхом,вимагаючи більшого регулювання та витрат, ніж влада може бажатинадати з фіскальних чи ідеологічних причин.

Впровадження політики та вибір засобу є складним процесом, якийне можна охопити спрощеним припущенням про рух від менш до більшпримусових засобів. Можливо, що творці політики в першу чергувиберуть найефективніший засіб, якщо на це дають право політичніобставини чи природа проблеми.

Другу широко цитовану політичну модель вибору засобу розробивКристофер Гуд (Christopher Hood). Він стверджував, що вибір засобуне є технічною справою, а «питанням віри та політики»24. Вінпостулював, що вибір формують обмеження кількості ресурсів,політичні тиски, обмеження в сфері закону та досвід попередньогоневдалого використання засобу25. Хоча він не розтлумачує точнуприроду цих сил, Гуд розглядає ряд «нормальних» схем «зміни засобу»

178

владою у часі. Вони включають: «1. Зсув від засобів на основі інформаціїдо засобів, які базуються на інших. 2. Зсув від покладання лише напримус до використання фінансових та організаційних засобів»26.Більше того, він стверджує, що зміни технології можуть послаблятикористь старих засобів та приводити до застосування нових, часто наоснові аналогії між історичними та сучасними обставинами, які роблятьтворці політики.

Хоча Гуд визнає малу передбачуваність природи процесу виборузасобу, він стверджує, що процес керується визначеними силами наоснові досвіду влади у використанні різних засобів та їхнього впливуна суб’єктів суспільства. За його словами, різні засоби мають різнуефективність згідно з природою суспільних груп, на які вони маютьвплинути; якщо існують великі та добре організовані суспільні групи,влада буде використовувати засоби переконання та затрат. Вінвідзначає, що важливим є і розмір групи, на яку спрямовується політика,оскільки чим більшою є така група, тим імовірніше, що влада будевикористовувати пасивні (добровільні), а не активні (примусові)засоби. Проте він також стверджує, що, попри розмір залученихсуспільних груп, влада не використовуватиме примусові засоби, якщохоче добровільного погодження з боку суспільних груп. З іншого боку,якщо влада хоче перерозподілити засоби між цими групами, вонавикористовуватиме примусові засоби27.

Отже, для Гуда вибір засобу є функцією природи цілей держави, атакож ресурсів, організації та спроможності суспільних діячів, до якихадресована політика. Він стверджує, що це веде владу до звички «маловживати бюрократію»: тобто у напрямку до чіткого надання перевагивикористанню засобів інформації та влади, оскільки ці засоби є«невичерпними»28. Насправді найбільш бажаними ресурсами єцентралізація або вплив на основі інформації, оскільки Гуд стверджує,що вони є єдиними засобами, як невичерпними, так і такими, щонакладають мінімум обмежень на громадян. Коли вимагається примус,то в першу чергу через бажання точніше спрямувати дію на суспільнігрупи. Навіть тоді надається перевага владі, а не організації, оскількиперша є менш пов’язаною з ресурсами.

Модель Гуда вдосконалює деякі елементи формулювання,зробленого Доерном, проте не уникає власних проблем. Чому владамає обов’язково мало використовувати бюрократію? Чому такі засоби,як скарбниці та організації, розглядаються як менш поповнювані, ніжтакі засоби, як інформація, коли для багатьох спостерігачів зрозуміло,що розширене використання чи то пропаганди, чи сили дає меншувіддачу? Відповіді на ці питання аналіз Гуда не дає.

В одній з найбільш складних робіт із цього питання Ліндер (Linder)та Пітерс (Peters) розробили третю модель, яка інтегрує різні концепції

179

вибору засобу, висунуті як у економічній, так і в політологічнійлітературі29. Вони перелічують такі чинники, що відіграють вирішальнуроль у виборі засобу.

По�перше, можливості засобів держави є важливими для вибору,оскільки деякі з засобів краще підходять для конкретного завдання,ніж інші. Стверджують, що засоби змінюються відвовідно до чотирьохзагальних категорій, кожна з яких змінюється в діапазоні від низькогодо високого:

1) Інтенсивність засобів, включаючи адміністративні витрати тапростоту роботи;

2) Цілеспрямованість, включаючи точність та вибірковість;3) Політичний ризик, включаючи природу підтримки та опозиції,

прозорість для громадськості та шанси на невдачу;4) Обмеження на діяльність держави, включаючи складності з

коерцитивністю та ідеологічні принципи, що обмежують діївлади30.

По�друге, вони стверджують, що стиль політики та політичнакультура нації, глибина її суспільного розшарування має вирішальнезначення для вибору засобу. Кожна нація має особливий національнийстиль, культуру та систему суспільних конфліктів, які схиляють тих,хто приймає рішення, до вибору певних засобів.

По�третє, вони стверджують, що вибір засобу обмежуєтьсяорганізаційною культурою відповідних агенцій та природою їхніхзв’язків із клієнтами та іншими агенціями.

По�четверте, вони стверджують, що контекст ситуації з проблемою,її час, а також рамки залучених суб’єктів, теж впливають на вибірзасобу.

Проте, зрештою, для Ліндера та Пітерса вибір засобів є справоюсуб’єктивних уподобань тих, хто приймає рішення, заснованих наїхньому професійному досвіді, приналежності до інститутів тадодаткових знаннях. Вони є тими, хто визначає ситуаційний контекст,що обмежує вибір та, у процесі, накладає свої професійні та особистіуподобання на вибір засобу.

На базі цих трьох політичних моделей зрозуміло, що вибір засобівполітики формується характеристиками засобів, природою поточноїпроблеми, попереднім досвідом влади у вирішенні таких чи подібнихпроблем, суб’єктивними уподобаннями тих, хто приймає рішення, іймовірною реакцією з боку суспільних груп, на які ця політиканаправлена. Проте кожна з політичних моделей зокрема залишає лишеодин аспект процесу вибору. Так, Доерн аналізує уподобання тих, хтоприймає рішення, ймовірний відгук суспільних суб’єктів та досвід тих,хто приймає рішення, у попередньому використанні засобів, не беручи

180

до уваги характеристики та природу поточного завдання. Гуд робитьмайже те саме, а вони обидва роблять декілька спрощених припущеньщодо уподобань тих, хто приймає рішення, та суспільних суб’єктів, атакож щодо природи уроків, набутих із попереднього досвіду, що обмежуєздатність їхніх моделей пояснити системи вибору засобу в різнихдержавах. З іншого боку, Ліндер та Пітерс навмисне зупиняються нарисах засобів політики, поточному завданні та уподобаннях державнихта суспільних суб’єктів. Їхній головний недолік полягає у неадекват�ності уявлення про те, як формуються та реалізуються чи руйнуютьсяпреференції суб’єктів.

Синтетична модель вибору засобу політикиТеза про те, що вибір засобів зумовлюється рядом контекстуаль�

них чинників, які впливають на уподобання виконавців, є лишевідправною точкою. Для перспективи вибору зсобу, для того, щобсказати щось виразне про впровадження політики, необхідна модель,що поєднує специфічний вибір засобів зі специфічними раціоналіями.Таку модель можна розвинути, поєднуючи економістів та політологівв обґрунтуванні вибору засобу. Попри різні підходи та передумови,аналітики погоджуються, що реальна кількість різних типів засобів урозпорядженні виконавців є достатньо обмеженою. Діапазон засобівполітики можна зменшити до чотирьох категорій: 1) ринок, 2) сім’я чиспільнота, 3) регулювання, державні підприємства або прямепостачання та 4) змішані засоби.

Тоді залишається створити модель, яка поєднувала б ці чотириосновних категорії засобів зі специфічними раціоналіями їхнього вибору.З огляду на це, обидві обговорені вище групи теоретиків наголошують,явно чи неявно, на двох взаємопов’язаних загальних змінних увстановленні їхніх систем поглядів. Це, по�перше, ступінь здатностідержави планувати, чи організаційна спроможність держави впливатина суспільних суб’єктів, і, по�друге, складність підсистеми, і, особливо,кількість і тип діячів, з якими має зіткнутися влада у впровадженні своїхпрограм та політичних курсів. Виходячи з цих змінних, можна розробитимодель вибору засобу, яка включає специфічні орієнтації засобів. Ця модельвикладена на рисунку 13.

181

Рисунок 13Модельуподобань засобів

Складність підсистеми політикиВисока Низька

Спроможність Висока Ринкові Регулятивне державнедержави засоби підприємство або пряме

впровадження

Низька Добровільні Змішані засобизасоби(спільнота, сім’я)

ДЖЕРЕЛО: Адаптовано з Stephen H. Linder and B. Guy Peters, ‘Instruments ofGovernment: Perceptions and Contexts’, Journal of Public Policy 9, 1 (1989): 35–58.

Ця модель передбачає, що для застосування ринкових засобів чизасобів регулювання або прямого впровадження, необхідний високийрівень спроможності держави. Хоча здається дивним поєднанняринкового чи добровільного засобу з високою спроможністю держави,слід пам’ятати, що ринок є дуже дискусійним засобом, якому чинятьопір ті, кому він, імовірно, завдає збитків. Коли державі не вистачаєполітичної спроможності, вона намагатиметься використовуватистимули чи пропаганду або покладатиметься на існуючі добровільнізасоби, засновані на спільноті чи на сім’ї. Тенденція до вибору певногозасобу в рамках цих категорій, зрештою, визначається не тількиспроможністю держави, але й рівнем складності підсистеми. Отже,політика, яка залучає численні та суперечливі групи у впровадженняскладної підсистеми, надаватиме перевагу використанню або ринку,або добровільних засобів, спроможних впоратися з численнимисуб’єктами та інтересами. В ситуації, коли число суб’єктів є меншим іпідсистема менш складною, влада може вибрати використаннядиректив або змішаних засобів.

Ця модель викладає лише загальні очікування, які перспективавибору засобу приносить до вивчення впровадження політики. Вонане заглиблюється у відмінності засобів у рамках кожної категорії або вособливий контекст конкретних рішень. Проте вона наводить на думкупро те, що складний процес впровадження політики, загальні шаблонивпровадження політики можна вирізнити в рамках держав та секторахполітики, що може дуже допомогти розумінню цієї стадії циклуполітики.

182

ВисновокПідходи економістів та політологів до вибору засобів політики

значно різняться між собою. На відміну від економістів, які за своєюприродою діють дедуктивно, постулюючи перевагу ринкових сил, підхід,підтриманий політологами, є набагато індуктивнішим, з нього походятьгіпотези про стан та природу дій держави: від емпіричного дослідженнядо реальних прикладів вибору засобу. Попри дещо різні методології тасистеми поглядів, політичні підходи поділяють думку, що вибір засобує чимось набагато більшим, ніж просте виконання попередньоприйнятого рішення або узгодження цілей із засобами. Вонипідтримують уявлення про те, що державну політику можна виразнозрозуміти та оцінити тільки на основі діапазону ідей та інститутів, врамках яких суб’єкти приймають рішення31.

Політологічний підхід до вибору засобу висуває загальнеприпущення, що процес рішення та його наслідки формуютьсяполітичними чинниками, пов’язаними зі спроможністю держави таскладністю підсистеми32. Тобто, всі три підходи відзначають, щоіснують шаблони вибору, в яких влада намагається покладатися наподібні засоби у дуже відмінних обставинах. Так, те, що британськітворці політики впроваджують через державні підприємства, в СШАвпроваджується через регулювання. Економісти неодноразовостикалися, на їхнє незадоволення, з подібним, коли пропозиції провикористання нових типів економічних засобів для контролюзабруднення відкидаються, а перевага надається продовженнювикористання регулювання, що стало майже звичним у багатьохкраїнах. Зосередження на відносно тривалих політичних чинниках,пов’язаних із силою держави та складністю підсистеми, дозволяєпояснити, чому існують ці національні стилі вибору засобів.

Примітки

1 Milbrey W. McLaughlin, ‘Implementation Realities and Evaluation Design’ inR. Lance Shetland and Melvin M. Mark (eds), Social Science and Social Policy(Beverly Hills: Sage, 1985): 97.

2 Jeffrey L. Pressman and Aaron B. Wildavsky, Implementation, 3rd ed. (Berkeley:University of California Press, 1984 [1st ed. 1973]).

3 Lester M. Salamon, ‘Rethinking Public Management: Third�Party Governmentand the Changing Forms of Government Action’, Public Policy 29, 3 (1981):255�75.

4 Наступна дискусія докладніше подана в: Daniel A. Mazmanian and Paul A.Sabatier, Implementation and Public Policy (Glenview: Scott, Foresman, 1983):21�5.

5 Mazmanian and Sabatier, Implementation and Public Policy: 31.6 Див.: Eugene Bardach, The Implementation Game (Cambridge: MIT Press, 1977);

Richard F. Elmore, ‘Organizational Models of Social Program Implementation’,Public Poliсy 26, 2 (1978): 185�228.

183

7 Див.: Stephen H. Linder and B. Guy Peters, ‘From Social Theory to PolicyDesign’, Journal of Public Policy 4, 3 (1984): 237�59; Stephen H. Linder andB. Guy Peters, ‘The Analysis of Design or the Design of Analysis?’ PolicyStudies Review 7, 4 (1988): 738�50; Stephen H. Linder and B. Guy Peters,‘Research Perspectives on the Design of Public Policy: Implementation,Formulation, and Design’ in Dennis J. Palumbo and Donald J. Calista (eds),Implementation and the Policy Process: Opening up the Black Box (New York:Greenwood Press, 1990).

8 Paul A. Sabatier, ‘Top�down and Bottom�up Approaches to ImplementationResearch’ in Michael Hill (ed.), The Public Policy Process: A Reader (London:Harvester Wheatsheaf, 1993): 266�93.

9 Michael Clarke, ‘Implementation’ in Martin Harrap (ed.), Power and. Polityin Liberal Democracies (Cambridge: Cambridge University Press, 1992):222.

10 Див.: Sabatier, ‘Top�down and Bottom�up Approaches to ImplementationResearch’: 266�93.

11 Див.: Benny Hjern and David O. Porter, ‘Implementation Structures: A NewUnit of Administrative Studies’ in Michael Hill (ed.), The Public Policy Process:A Reader (London: Harvester Wheatsheaf, 1993): 248�65; Benny Hjern,‘Implementation Research�The Link Gone Missing’, Journal of Public Policy2, 3 (1982): 301�8. Також див. S. Barrett and C. Fudge, Policy and Action(London: Methuen, 1981).

12 Michael Lipsky, Street8Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual inPublic Services (Cambridge: MIT Press, 1980).

13 Charles J. Fox, ‘Implementation Research: Why and How to TranscendPositivist Methodology’ in Dennis J. Palumbo and Donald J. Calista (eds),Implementation and the Policy Process: Opening up the Black Box (New York:Greenwood Press, 1990): 199�212.

14 Christopher C. Hood, The Tools of Government (Chatham: Chatham House,1986); Stephen H. Linder and B. Guy Peters, ‘The Logic of Public PolicyDesign: Linking Policy Actors and Plausible Instruments’, Knowledge in Society4 (1991): 125�51.

15 Francis M. Bator, ‘The Anatomy of Market Failure’, Quarterly Journal ofEconomics 72, 3 (1958): 351�79; Economic Council of Canada, ResponsibleRegulation: An Interim Report (Ottawa: Supply and Services Canada, 1979);M.A. Utton, The Economics of Regulating Industry (Oxford: Basil Blackwell,1986).

16 Stephen Breyer, ‘Analyzing Regulatory Failure: Mismatches, Less RestrictiveAlternatives, and Reform’, Harvard Law Review 92, 3 (1979): 549�609; StephenBreyer, Regulation and Its Reform (Cambridge: Harvard University Press,1982); Richard A. Posner, ‘Theories of Economic Regulation’, Bell Journal ofEconomics and Management Science 5, 2 (1974): 335�58; George J. Stigler,The Citizen and the State: Essays on Regulation (Chicago: University ofChicago Press, 1975); Charles Wolf Jr, ‘Markets and Non�Market Failures:Comparison and Assessment’, Journal of Public Policy 7, 1 (1987): 43�70.

17 Barry M. Mitnick, The Political Economy of Regulation: Creating, Designing,and Removing Regulatory Forms (New York: Columbia University Press, 1980);Edith Stokey and Richard Zeckhauser, A Primer for Policy Analysis (NewYork: W.W. Norton, 1978); David L. Weimer and Aidan R. Vining, PolicyAnalysis: Concepts and Practice (Engle�wood Cliffs: Prentice Hall, 1992).

184

18 James M. Buchanan, ‘Rent Seeking and Profit Seeking’ in James M. Buchanan,Robert D. Tollison, and Gordon Tullock (eds), Toward a Theory of the Rent8Seeking Society (College Station: Texas A&M University Press, 1980).

19 James Q., Wilson, ‘The Politics of Regulation’ in J.W. McKie (ed.), SocialResponsibility and the Business Predicament (Washington: Brookings Institution,1974): 135�68.

20 R. Kent Weaver, ‘The Politics of Blame Avoidance’, Journal of Public Policy 6, 4(1986): 371�98.

21 Див.: Michael Howlett, ‘Policy Instruments, Policy Styles, and PolicyImplementation: National Approaches to Theories of Instrument Choice’,Policy Studies Journal 19, 2 (1991): 1�21.

22 G. Bruce Doern, The Nature of Scientific and Technological Controversy inFederal Policy Formation (Ottawa: Science Council of Canada, 1981); RichardPhidd and G. Bruce Doern, Canadian Public Policy: Ideas, Structures, Process(Toronto: Methuen, 1983); Allan Tupper and G. Bruce Doern, ‘PublicCorporations and Public Policy in Canada’ in Allan Tupper and G. BruceDoern (eds), Public Corporations and Public Policy in Canada (Montreal:Institute for Research on Public Policy, 1981): 1�50.

23 Kenneth Woodside, ‘Policy Instruments and the Study of Public Policy’,Canadian Journal of Political Science 19, 4 (1986): 775�93.

24 Christopher C. Hood, The Tools of Government (Chatham: Chatham House,1986): 9.

25 Hood, The Tools of Government: 118�20, 141�3.26 Hood, The Tools of Government 126�31.27 Hood, The Tools of Government 138�9.28 Christopher Hood, ‘Using Bureaucracy Sparingly’, Public Administration 61, 2

(1983): 197�208.29 Stephen H. Linder and B. Guy Peters, ‘Instruments of Government: Perceptions

and Contexts’, Journal of Public Policy 9, 1 (1989): 35�58.30 Linder and Peters, ‘Instruments of Government’: 47.31 Stephen H. Linder and B. Guy Peters, ‘The Logic of Public Policy Design:

Linking Policy Actors and Plausible Instruments’, Knowledge in Society 4 (1991):131.

32 Michael M. Atkinson, ‘Selecting Policy Instruments: Neo�Institutional andRational Choice Interpretations of Automobile Insurance in Ontario’, CanadianJournal of Political Science 22, 1 (1989): 114.

Додаткова літератураBaxter�Moore, Nicolas, ‘Policy Implementation and the Role of the State: A

Revised Approach to the Study of Policy Instruments’ in R.J. Jackson, D.Jacksonand N. Baxter�Moore (eds), Contemporary Canadian Politics: Readings and Notes,Scarborough: Prentice�Hall, 1987.

Doern, G. Bruce and Richard W. Phidd, Canadian Public Policy: Ideas, Structure,Process, 2nd ed. Toronto: Nelson, 1992.

Hjern, Benny, ‘Implementation Research�The Link Gone Missing’, Journal ofPublic Policy 2, 3 (1982): 301�8.

Hood, Christopher C., The Tools of Government, Chatham: Chatham House,1986.

185

Howlett, Michael and M. Ramesh, ‘Patterns of Policy Instrument Choice:Policy Styles, Policy Learning and the Privatization Experience’, Policy StudiesReview 12, 1�2 (1993): 1�22.

Ingram, Helen and Anne Schneider. ‘Improving Implementation ThroughFraming Smarter Statutes’. Journal of Public Policy 10, 1 (1990): 67�88.

Linder, Stephen H. and B. Guy Peters. ‘Instruments of Government: Perceptionsand Contexts’, Journal of Public Policy 9, 1 (1989): 35�58.

Palumbo, Dennis J. and Donald J. Calista, ‘Opening Up the Black Box:Implementation and the Policy Process,’ pp. 1�17 in Dennis J. Palumbo and DonaldJ. Calista (eds), Implementation and the Policy Process, New York: GreenwoodPress, 1990.

Sabatier, Paul A., ‘Top�down and Bottom�up Approaches to ImplementationResearch’ pp. 266�93 in Michael Hill (ed.), The Public Polity Process: A Reader,London: Harvester Wheatsheaf, 1993. First published in 1986 in Journal of PublicPolicy.

Winter, Soren, ‘Integrating Implementation Research’, pp. 19�38 in Dennis J.Palumbo and Donald J. Calista (eds), Implementation and the Policy Process: Openingup the Black Box, New York: Greenwood Press, 1990.

Woodside, K., ‘Policy Instruments and the Study of Public Policy’, CanadianJournal of Political Science 19, 4 (1986): 775�93.

186

Концептуальні питанняПісля того, як визнано необхідність звернутися до державної

проблеми, розглянуто різні можливі її вирішення, деякі з них вибраніта втілені у практику, влада часто ініціює оцінювання того, як працюєполітика. В той же час, різні зацікавлені члени підсистеми політики тасуспільства залучені до власного оцінювання роботи та впливуполітики для того, щоб висловити підтримку чи протидію політиці абовимагати її зміни. Концепція оцінювання політики головно означаєпроцес з’ясування самої суті поточної державної політики, її засобівта цілей. Глибина й ретельність такого оцінювання залежать від тих,хто його замовив та/чи робив.

Оцінювання політики майже завжди включає бюрократів таполітиків у рамках влади, які працювали з цією політичною проблемою,та зазвичай залучає членів підсистеми політики поза владнимиінституціями. Воно може також включати членів громадськості, яківисловлять своє остаточне ставлення при голосуванні на виборах1.Оцінювання політики є більшим, ніж часто наводиться в літературі,яка намагається в основному концентруватися на бюрократах таприватних консультантах, найнятих ними.

Після того, як політика оцінена, проблеми та рішення можуть бутиповністю переосмисленими, в разі чого цикл може повернутися зновудо стадії встановлення порядку денного або до якоїсь іншої стадіїциклу, або може зберегтися status quo. Переосмислення може склада�тися з незначних змін або фундаментального переформулюванняпроблеми, включаючи повне припинення всієї політики2. Те, якпроводиться оцінювання, які проблеми це викликає та до якихрезультатів звичайно воно приводить, і є темою цього розділу.Наприкінці ми окреслюємо схему зміни політики, до якого звичайноприводить її оцінювання.

Розділ 9

Оцінювання політики —аналіз і вивчення політики

187

У дослідженнях оцінювання політики домінують ті вчені, яких урозділі 2 ми зарахували до раціоналістів. Для них оцінювання політикискладається з оцінки досягнення державною політикою своєїпроголошеної мети та, в разі невдачі у цьому, оцінки того, що требазробити, щоб здолати перепони на шляху. Девід Нахмаяс (DavidNachmias), впливова особа в цій дисципліні, визначає оцінюванняполітики як «об’єктивний систематичний та емпіричний аналіз впливівцієї політики та державних програм на їхні цілі, тобто цілі, яких вонинамагалися досягти»3. Кмітливі читачі без складності виявлятьраціоналістичну орієнтацію цього визначення. Воно чітко вказує нате, що аналіз ефектів політики у досягненні її цілей має бутиоб’єктивним, систематичним та емпіричним. Проте, як ми згадуваливище, цілі державної політики часто проголошені недостатньо чітко,щоб з’ясувати, до якого ступеня вони досягнуті. Можливостіоб’єктивного аналізу також є обмеженими через труднощі у виробленніоб’єктивних стандартів, за якими слід оцінювати успіхи влади прироботі з суб’єктивними вимогами і соціально структурованимипроблемами.

Розвиток адекватних і прийнятних методів оцінювання політикиє складним та дискусійним завданням, як це відзначали багато авторів4.Аналітики часто зверталися до такої туманної концепції, як успіх чиневдача у проведенні їхнього оцінювання. Проте, як попереджали Інґрем(Ingram) та Ман (Mann):

явище провалу [політики] не є надто простим чи певним, як у цьому наспереконують багато сучасних критиків політики. Успіх та провал єненадійними концепціями, часто дуже суб’єктивними, що відображають ціліособистостей, сприйняття потреб і навіть, можливо, різного ставленнядо життя. Тут доречно згадати стару історію про те, як двох спитали —скільки молока в пляшці, і отримали дві різні відповіді, що відображаютьїхній різний підхід до життя, — один каже: напівзаповнена, а другий:напівпорожня5.

Різні оцінювачі можуть інтерпретувати однакові умови дуже по�різному, оскільки нема визначеного шляху у встановленні їхньоїправоти. Яке з цих тлумачень буде домінувати, врешті визначаєтьсяполітичними конфліктами та компромісами між різними суб’єктами.

Оцінювання політики, як і інші стадії процесу політики, єполітичною діяльністю. Наївно припускати, що оцінювання політикизавжди спрямоване на виявлення впливу політики. Насправді, частовоно використовується для того, щоб замаскувати деякі факти, які, якпобоюються, могли б виставити владу у поганому світлі. Томуможливо, що влада розробить такі засади оцінювання, які приводи�тимуть до висновків, котрі будуть показувати її в кращому світлі. Або,якщо вона хоче змінити чи відкинути політику, вона може відповідно

188

пристосувати оцінювання. Подібним чином, оцінювання політикитими, хто знаходиться поза владою, не завжди спрямоване напокращення політики, часто воно просто критикує її для того, щобдосягти партійних та політичних переваг або підсилити ідеологічніпостулати.

Це не означає, що оцінювання політики є повністю політичнимпроцесом, що не намагається знайти правду про функціонуванняполітики та її ефекти. Воно радше є попередженням проти надмірногопокладання на формальне оцінювання при винесенні висновків прополітику. Для того, щоб отримати з оцінювання політики якомогабільше, треба чітко осмислити обмеження раціональності та політичнісили, які її формують.

Можливо, найбільшою користю від оцінювання політики є непрямий результат, який воно створює, а процес вивчення політики,який його супроводжує6. Діячі політики постійно навчаються наформальному та неформальному оцінюванні політичних дій, до якихвони залучені і які приводять до зміни ними власної позиції. Уроки,які вони беруть з оцінювання, базуються як на об’єктивних фактах,так і на суб’єктивному тлумаченні цих фактів. Ці уроки ведуть їх довисновків стосовно засобів та цілей державної політики. Важливоюскладовою цього процесу є обговорення, полеміка, суперечки тапереконування, які постійно відбуваються між діячами політики7.

Типи оцінювання політикиНа загальному рівні можна виділити три великі категорії

оцінювання політики — адміністративне, судове та політичне, — яківідрізняються за способом їх проведення, суб’єктами, залученими доних, та їхнім впливом.

Адміністративне оцінювання —управлінське виконання та система складання бюджетуАдміністративному оцінюванню присвячено багато опублікованих

академічних досліджень з оцінювання політики. Воно проводиться врамках влади, інколи спеціальними агенціями, чиїм єдиним завданнямє оцінювання політичних дій, проте частіше — фінансовими,юридичними та політичними спостерігачами, які прикріплені доіснуючих підрозділів, спеціальних виконавчих агенцій влади, їїзаконодавчих інститутів та судової системи. Різні гілки та агенції владиможуть також наймати для оцінювання приватних консультантів.

Адміністративне оцінювання зазвичай, хоча й не завжди, обмеженеаналізом ефективності виконання владою своїх обов’язків із намаган�ням визначити, чи отримані зиски в політиці вартують витрат,дотримуючись при цьому принципів справедливості і демократії. Вононамагається пересвідчитися, чи політичні рішення досягли своїх

189

очікуваних цілей за найменшу можливу ціну та з найменшимможливим тягарем для окремих громадян. Ця зацікавленістьефективністю лежить в основі аналізу роботи адміністрації та переглядукадрового складу, а також виконання щорічного аудиту та створеннябюджетних систем, які намагаються відповідати цілям та затратам.Адміністративне оцінювання вимагає збору точної інформації щодовиконання програми та її стандартизованої обробки для порівняннязатрат і результатів протягом певного часу та за різними секторамиполітики. Ці зусилля, по суті, є чисто технічними та все усклад�нюються, хоча зростання складності не обов’язково збігається зподібним зростанням корисності.

Оцінювання адміністративної політики відбувається у декількохформах, які суттєво відрізняються за рівнем складності та формаль�ності. Оцінювання, проведене владними інститутами з метоюзменшення витрат, загалом належить до п’яти різних типів: 1)оцінювання зусиль; 2) оцінювання виконання; 3) оцінюваннявідповідності виконання; 4) оцінювання ефективності; 5) оцінюванняпроцесу8.

Оцінювання зусиль намагається виміряти величину внеску допрограми, тобто кількість зусиль, які влада вкладає в досягнення своїхцілей. Цей внесок може бути зроблений персоналом, офіснимиприміщеннями, зв’язком, транспортом тощо — всім, що можна виразитичерез грошову вартість. Метою оцінювання є встановлення базовоїлінії для даних, які можна використовувати в подальшому оцінюванніефективності чи якості надання послуг.

Оцінювання виконання аналізує наслідки програми, а не її вихідніположення. Прикладами наслідків можуть бути кількість ліжок влікарнях або місць у школах, число пацієнтів або школярів. Головноюметою оцінювання виконання є констатація того, що дає політика, безогляду на встановлені цілі. Цей тип оцінювання накопичує дані, яківикористовуються в якості вхідних для більш глибокого та інтенсив�ного оцінювання, яке згадується нижче.

Оцінювання відповідності виконання є більш складним, ніж простедодавання внесків у програму та її наслідків; воно намагаєтьсяз’ясувати, чи програма робить те, для чого вона планувалась. У цьомутипі оцінювання виконання даної програми порівнюється з її намічени�ми цілями для того, щоб встановити, чи відповідає програма своїмцілям та чи не треба видозмінити цілі в світлі виконання програми. Наоснові знайденого можна розробити рекомендації щодо зміни програмичи політичних дій. Хоча цей тип оцінювання є найбільш корисним длятворців політики, він є також найбільш складним для проведення.Потрібен дуже великий об’єм інформації, а рівень деталізації длявиконання процесу є вищим, ніж звичайно наявний.

Оцінювання ефективності намагається встановити вартістьпрограми і зробити висновок — чи можна було отримати результати в

190

тій самій кількості та якості більш ефективно, тобто за менші гроші.Оцінювання внесків та результатів є стандартним блоком цієї формиоцінювання, який є дуже важливим у сучасних умовах обмеженостібюджету. Складності, що супроводжують більш поглиблене оцінюван�ня відповідності, приводять до того, що творці політики часто повиннізадовольняти себе оцінюванням ефективності.

І насамкінець, оцінювання процесу аналізує організаційні методи,правила та робочі процедури, використані для виконання програми.Метою зазвичай є з’ясування того, чи можна спростити процеси тазробити їх більш ефективними9. Для цього впровадження політикизазвичай розбивається на окремі завдання, такі, як стратегічнепланування, фінансове керування або оцінка скарг клієнтів, і тоді одне(чи більше) з цих завдань оцінюється за ефективністю та/чипідзвітністю.

Існування різних типів адміністративного оцінювання державноїполітики привело до розробки великої кількості методик. У 1970–1980роки такими методиками були Програма планування бюджетноїсистеми (PPBS), вперше розроблена компанією Форд Мотор (FordMotor) і потім прийнята Міністерством оборони США і врешті — всієюфедеральною владою США; Бюджети нульової бази (ZBB), варіантPPBS, який був впроваджений у США та багатьох інших країнах;Керування за цілями (MBO), замінник PPBS, розроблений у КсероксКорпорейшн (Xerox Corporation) і прийнятий адміністрацією Картера(Carter) в США10. Ці методики різною мірою використовувалисярізними урядами по всьому світі. Крім того, різні держави і владирозробили свої власні оцінювальні системи. Так, у Канаді, наприклад,у 1980�і роки на федеральному рівні були розроблені: нова Системакерування політикою та затратами (PEMS) разом із новою системоюОфісу головного ревізора (OCG), спрямовані на оцінювання, тоді якРада скарбниці пробувала встановити для всієї влади Системуоперування вимірюванням виконання (OPMS)11.

Попри велику кількість зусиль, затрачених на розвиток цих методикоцінювання політики, їм у більшості не вдалося здолати обмеження,притаманні раціоналістичному аналізу12. Необхідні умови для їхньогоуспіху є занадто високими, щоб їх можна було задовольнити вневпорядкованому світі державної політики. Будь�який наголос нааналіз ступеня досягнення програмою цілей політики має змагатися зреальністю того, що зазвичай політика не висловлює свої цілі достатньочітко для того, щоб стверджувати, чи цих цілей досягнуто. Більше того,одна й та сама політика може скеровуватись на досягнення декількохцілей, не вказуючи на їхній відносний пріоритет, що ускладнюєвиявлення того, чи було досягнуто якоїсь із конкретних цілей13.Соціальні та економічні проблеми дуже сильно переплітаються, щоробить фактично неможливим їх відокремлення та оцінювання ефектуполітики, спрямованої на них. Крім того, кожна політика має інакший

191

ефект щодо проблеми, ніж планувалося, поглиблене оцінювання маєце враховувати, проте це робить виконання такого завданнянеможливим. Складності, з якими стикаються при збиранні надійноїта корисної інформації, можуть ще більше посилити проблему.

Обмеження, з яким стикається адміністративне оцінювання — ами відзначили лише деякі з них — посилюються рівнем ускладненостіта глибини, якого від оцінювання очікують. Так, оцінювання відповід�ності виконання, найбільш корисне для творців політики, є найскладні�шою процедурою. Враховуючи ці складності, ентузіазм щодораціонального адміністративного оцінювання на початку 1980�х роківу великій кількості промислово розвинутих країн потроху вщух. Незадо�волення складнощами, що супроводжують адміністративне оцінюван�ня, привели до того, що, наприклад, Головний ревізор у Канаді зробиввисновок у своєму річному звіті за 1983 рік, що «значна частинааналітичного оцінювання не створює відповідної бази для логічнихпорад»14. Це є ввічливим визначенням того, що оцінювання є майжебезглуздим. Десять років поспіль Головний ревізор у своєму оглядіОцінювання Програми у федеральному уряді Канади знаходив численнізміни по формі, проте мало змін по суті. Згідно звіту, оцінювання:

менш імовірно є важливим джерелом інформації в підтримку програми тарішень політики, що направлена на питання тривалої значимості та фінан�сової ефективності. Більш імовірно, що оцінювання подає інформацію,спрямовану звітність, проте часто воно є лише частковим. Найбільш повнаінформація стосується ефективності роботи, того, як програма працює15.

Для розширення адміністративного оцінювання багато урядівекспериментували зі стимулюванням участі громадськості в цьомупроцесі. Наміром цього є спростування звинувачення політиків у«нестачі консультацій» з членами суспільства, зацікавленими вполітиці, та тими, на кого ця політика впливає. Проте корисність та/чи законність цих людських форумів оспорюється на основі того, що вних беруть участь лише ті, хто може собі дозволити оплатити брифінгита відрядження на слухання, і того, що ці слухання більше зацікавленів узаконенні висновків, які вже зробила влада, аніж у зміні їхньогозмісту на основі внеску від громадськості16. Ці проблеми привели дотого, що учасники деяких консультацій отримують гроші. Такіконсультації можуть бути ефективним засобом для адміністративногооцінювання в якості місця озвучення незадоволення.

Судове оцінювання —судовий контроль та адміністративна свобода дійДругий важливий тип оцінювання політики не стосується

бюджетів, пріоритетів розвитку, ефективності та витрат, а лише проблемзаконності стосовно шляху впровадження програм влади. Таке

192

оцінювання виконується судовою владою і розглядає можливіконфлікти між діями влади та конституційними положеннями абовстановленими стандартами адміністративного керівництва таправами окремих осіб.

Судова влада може розглядати дії влади або за власною ініціативою,або на запит осіб чи організацій, що подають позов проти владногоінституту до суду загального права. Підстави для розгляду значновідрізняються у різних державах, проте зазвичай він спрямований нааналіз конституційності впровадженої політики — чи це впровадженняабо розвиток не порушують принципи загального права та/чисправедливості в демократичних суспільствах. Тобто, судді оцінюютьте, чи політику розвинуто та впроваджено не свавільно та не довільно,а згідно з принципами відповідних процесів та прийнятого адміністра�тивного закону17.

У багатьох державах, таких, як Канада чи Британія, суд вищоїінстанції зосереджується на тому, чи діяли суди нижчої інстанції,трибунали або владні інститути в рамках своїх юридичних повно�важень. Коли так, та якщо вони дотримуються ключових принципівзагальної справедливості та не діяли свавільно чи довільно, тоді такерішення вистоїть проти будь�якої апеляції вищого суду. Простішекажучи, в цих двох державах судовий розгляд зосереджується напроблемах та помилках у законі18. Оскільки адміністративні суди вцих державах не розглядають справи за фактами конкретних дій, цеозначає, що коли адміністративні інститути діють в рамках своєїюрисдикції та згідно з принципами основ справедливості і відповіднихпроцесів, їхні рішення навряд чи буде відмінено. Американські суди, зіншого боку, мають суттєво відмінну конституційну роль і є набагатоактивнішими та бажають розглядати помилкові дії, а також помилковізакони в своєму оцінюванні адміністративної поведінки19.

Політичне оцінювання —консультації з підсистемами політики та громадськістюПолітичне оцінювання політики влади проводиться кожним, хто

має будь�який інтерес у політиці. На відміну від адміністративного тасудового оцінювання, політичне оцінювання звичайно не є анісистематичним, ані технічно ускладненим. Насправді багато що вньому є одностороннім чи упередженим. Проте це не применшує йогозначимості, оскільки його метою не є покращення політики влади, апросто її підтримка чи навпаки. Політичне оцінювання намагаєтьсякатегоризувати політику як успіх чи невдачу, за чим йде вимогапродовження чи зміни. Похвала чи критицизм на цій стадії можепривести до нового повторення циклу, оскільки влада намагатиметьсявідповісти на критику чи перенести уроки минулого досвіду в нову чиреформовану політику.

193

Поки відбувається політичне оцінювання, воно входить у процесполітики лише при визначних подіях. Однією з найважливіших подійв демократичних державах є час виборів, коли громадяни отримуютьможливість висловити критику дій влади. Голоси на виборах чиреферендумах висловлюють неформальне оцінювання виборцямиефективності та дієвості влади, її програм та політики. Проте в біль�шості демократичних держав референдуми та плебісцити щодо конкрет�них політичних дій відбуваються достатньо рідко. Хоча виборивідбуваються регулярно, вони, за своєю природою, мають певне колопроблем, які роблять недоречними висновки щодо думки виборцівстосовно окремих політичних дій. Коли громадяни висловлюють своїуподобання та відчуття на виборах, зроблене оцінювання є зазвичайсукупністю суджень про саму владу, а не стосовно ефективності чикорисності певної політики. Однак сприйняття публікою неефектив�ності чи шкідливих наслідків діяльності влади може вплинути навиборчу поведінку, цю реальність влада не може ігнорувати передвиборами.

Більш загальний тип політичного оцінювання політики включаєконсультації з іншими членами відповідної підсистеми політики. Існуєбагато процедур таких консультацій, включаючи проведенняадміністративних форумів для публічних слухань або встановленняспеціальних консультаційних комітетів і спеціалізованих комісій зпроблеми з метою консультацій. Вони можуть різнитися: від нарад змалою кількістю учасників тривалістю декілька хвилин — дорозслідувань, на яких заслуховуються свідчення тисяч осіб, які можутьтривати роками та коштувати багато мільйонів доларів20.

Ці політичні механізми оцінювання політики зазвичай здатніз’ясувати погляди з певного питання політики всіх членів підсистемиполітики та громадськості, на яку ця політика вплинула. Проте цеабсолютно не значить, що, будучи заслуханими, ці погляди знайдутьвідображення у перегляді політики влади. Дієвість часто залежить відтого, чи почуті думки співзвучні думкам влади21, що своєю чергоюзалежить від критеріїв, застосованих для оцінки успіху чи провалупевних політичних дій або програми.

Оцінювання політики — вивчення політикиФундаментальною рисою оцінювання є його вплив на ефективні

зміни політики щодо проблеми. Зрештою, чіткою метою оцінюванняполітики є зміна політики, якщо це видається необхідним у результатіпроведеного аналізу. Для того, щоб зрозуміти зв’язок між оцінюваннямполітики та її зміною, нам потрібно осмислити ширший процесвивчення22. З огляду на вивчення, оцінювання державної політикипланується як повторюваний процес активного вивчення частиноюполітичних діячів природи проблем політики та їхнього вирішення23.

194

Подібно до інших концепцій науки про політику існують різніінтерпретації «вивчення політики»24. Пітер Гол (Peter Hall) приймаєінструментальне визначення вивчення і стверджує, що у сферідержавної політики вивчення служить меті кращого досягнення цілейвладою. За його словами, вивчення — це «незалежна спроба вивіритицілі чи методи політики в світлі наслідків минулої політики, тобтоспроба краще добиватися кінцевих цілей влади»25. Г’ю Гекло, з іншогобоку, вважає, що вивчення є менш свідомою діяльністю, воно частовідбувається як відповідь влади на певний тип впливу з боку суспільнихчинників чи середовища взагалі. На його думку, «можна прийняти, щовивчення означає зміни в поведінці, які виникають внаслідок досвіду,як правило ці зміни осмислюються як зміни у відповідь на певнийсприйнятий стимул»26. За Гекло, вивчення є тим, що влада змінює увідповідь на нову ситуацію на основі свого попереднього досвіду.

Ці два визначення описують природу взаємозв’язку між вивченнямполітики та зміною політики, проте суттєво різняться у своєму підходідо питання. Так, для Гола вивчення є частиною нормального процесудержавної політики, в якому ті, хто приймає рішення, намагаютьсязрозуміти, чому певні ініціативи вдалися, а інші — ні. Якщо політиказмінюється в результаті вивчення, поштовх до зміни зароджується врамках формального процесу політики влади. Для Гекло ж вивченняполітики здається діяльністю, яку проводять творці політики головноу відповідь на зміни зовнішнього «середовища» політики. Якщосередовище змінюється, творці політики повинні пристосовуватися,якщо бажають, щоб їхня політика мала успіх. Ці дві суперечливіконцепції підняли критичне теоретичне питання, чи вивчення політикивідбувається внутрішньо чи зовнішньо. Тобто, чи вивчення є процесом,накладеним на творців політики ззовні процесу політики, чи вонопороджується в рамках процесу, коли творці політики намагаютьсяуточнити або пристосувати свою політику в світлі своїх останніх дій.

Ми стверджуємо, що використання подібної термінології певнимчином викривило той факт, що слід чітко розрізняти принаймні дваокремі аспекти вивчення політики. Характеристики цих двох різнихтипів вивчення наведені на рисунку 14.

195

Рисунок 14Зовнішні та внутрішніконцепції вивчення політики

Внутрішнє вивчення Зовнішнє вивчення

Предмет вивчення Малі, технічно Великі спільноти політики,спеціалізовані в яких бере участьмережі політики громадськість

Мета вивчення Параметри політики Сприйняття проблемичи засоби чи цілі політикиполітики

ДЖЕРЕЛО: Адаптовано з Colin J. Bennett and Michael Hоwlett, ‘The Lessons of Learning:Reconciling Theories of Policy Learning and Policy Change’, Policy Sciences 25, 3 (1992):275–94.

Внутрішнє вивчення знаходиться серед малих, спрямованих напроблему, мереж політики; його метою є дослідити параметри політикичи засоби політики. На противагу йому, зовнішнє вивченнявідбувається у широких спільнотах політики і може включати різніінтерпретації проблеми чи цілей політики.

Перший тип внутрішнього вивчення, за Ричардом Роузом (RichardRose), можна назвати отриманням уроків27. Цей тип вивченняпроходить у рамках формального процесу політики та впливає на вибірзасобів чи методів, застосованих творцями політики при спробідосягнення їхніх цілей28. Ймовірно, що ці уроки розглядають практичніпропозиції стосовно різних аспектів циклу політики, що діяв уминулому. Наприклад, який засіб політики був успішним за якихобставин, а який — ні, або яка проблема мала народну підтримку впроцесі прийняття порядку денного, а яка — ні.

За Голом, другий тип належить до більш загального типу вивчення,відомого як суспільне вивчення. Він створюється поза процесомполітики та впливає на обмеження чи спроможності творців політикизмінити політику. Друга форма вивчення стосується самих цілей. Цеє найфундаментальніший тип вивчення, який супроводжується зміноюміркувань, що лежать в основі політики. Прикладами цього типувивчення є рух у 1980�і роки в багатьох державах до приватизації тарозгляд інфляції як більш серйозної проблеми, ніж безробіття29.

Оцінювання політики може включати будь�який тип вивчення.Адміністративне вивчення, за своєю суттю, відбувається в рамкахвстановлених адміністративних інститутів влади і намагається набути

196

форми отримання уроків — і в негативному, і в позитивному сенсіцього терміна. Як судове, так і політичне оцінювання є більш сприйнят�ливими у змінах суспільних цінностей та звичаїв, тому саме через нихуроки суспільного вивчення можуть включатися до адміністративногопроцесу.

Проте у випадках як зовнішнього, так і внутрішнього вивчення те,чи творці політики приймуть ці уроки, залежить від їхньої спромож�ності осягнути нову інформацію. Як стверджували Коен (Cohen) таЛевінталь (Levinthal) стосовно приватної фірми:

Здатність оцінити та використати зовнішнє знання великою мірою єфункцією рівня попереднього пов’язаного знання. На найелементарнішомурівні ці попередні знання включають базові навички чи навіть загальнезнання найостанніших наукових та технологічних розробок у даній сфері.Так, попереднє пов’язане знання дає змогу осягати цінність новоїінформації, засвоювати її та використовувати її для комерційних цілей. Ціздатності в сумі складають те, що ми називаємо «поглинальна здатністьфірми»30.

У складних організаціях, таких, як уряд, це передбачає, що вивченняє процесом накопичення і що існуючий запас знань значною міроювизначає, що буде зроблено з будь�якою новою інформацією, якапотрапляє в організацію. З огляду на це, вирішальними є «пограничні»зв’язки між організацією та її оточенням, зв’язки, чутливі до новоїінформації та здатні розповсюдити її в рамках організації.

Стосовно творення політики, це передбачає, що двома відповід�ними змінними, які впливають на потенціал оцінювання та ведуть довивчення і внаслідок цього — до певної зміни політики, є (1) органі�заційна спроможність держави (зокрема, її експертиза з даної проб�леми) та (2) природа підсистеми політики (особливо існують зв’язкиміж державними та суспільними діячами). Взяті разом, ці дві зміннівстановлюють подальший зв’язок між оцінюванням політики тавивченням політики (див. рис. 15).

Рисунок 15Модель оцінювання політики та схильності до вивчення

Зв’язки між державними та суспільними діячамиу підсистемі політики

Сильні Слабкі

АдміністративнаВисока Суспільне вивчення Отримання уроківспроможністьдержави Низька Формальне оцінювання Неформальне оцінювання

Джерело: Адаптовано з Wesley M. Cohen and Daniel A. Levinthal. «Absorptive Capacity:A New Perspective on Learning and Innovation», Administrative Science Quarterly 35(1990):128–52.

197

У цій моделі держава мусить мати високу адміністративну спро�можність, щоб існувало справжнє «вивчення». Якщо держава єдомінуючим діячем, тоді можна очікувати внутрішньої формиотримання уроків. Якщо в підсистемі політики домінують суспільнідіячі, тоді можуть бути наявними умови для суспільного вивчення.Якщо, з іншого боку, адміністративна спроможність держави є низь�кою, то слід очікувати простіших виявів формального та неформаль�ного оцінювання без необхідності будь�якого вивчення, що могло біснувати в рамках самої держави.

ВисновокЦей розділ встановив різні форми оцінювання — адміністративного,

судового та політичного, що присутні в процесі державної політики.Проте література з цього питання головно концентрується на розвитку,критиці та уточненні методик адміністративного оцінювання. В цьомупроцесі часто забувають про межі раціональних методів. Оцінюванняполітики, як і інші стадії циклу політики, є внутрішньо політичноюсправою і має чітко сприйматися саме так.

Аналітики насправді беруть до уваги політичні дії, що лежать воснові оцінювання політики. Вони розглядають їх як продовженняборотьби за недостатні ресурси або ідеологію, що відбувається наполітичній арені, та як частину процесу вивчення, в якому політичнідії розвиваються та змінюються великою мірою на основі свідомоговизнання попередніх успіхів і невдач та свідомих зусиль змагатися зауспіхи й уникати невдач. Ця концепція не тільки допомагає надатисенсу оцінюванню політики та відводить її від вузько технократичнихінтересів, притаманних адміністративному оцінюванню, але такождопомагає висвітлити важливу роль, яку відіграють усі формиоцінювання протягом процесу політики. Дещо менш очевидним є те,що переосмислення оцінювання політики як частина вивченняполітики також допомагає вияснити — як і чому політика змінюється.Цьому питанню зміни політики детальніше присвячений розділ 10.

Примітки1 Carry Brewer and Peter DeLeon, The Foundations of Policy Analysis

(Homewood: Dorsey, 1983): 319�26.2 Peter DeLeon, ‘Policy Evaluation and Program Termination’, Policy Studies

Review 2, 4 (1983): 631�47.3 David Nachmias, Public Policy Evaluation (New York: St Martin’s Press, 1979):

4.4 Charles W. Anderson, ‘The Place of Principles in Policy Analysis’, American

Political Science Review 73, 3 (1979): 711�23; Donna H. Kerr, ‘The Logic of«Policy» and Successful Policies’, Policy Sciences 7, 3 (1976): 351�63; RonaldManzer, ‘Policy Rationality and Policy Analysis: The Problem of the Choice ofCriteria for Decision�making’ in O.P. Dwivedi (ed.), Public Policy andAdministrative Studies (Guelph: University of Guelph, 1984): 27�40.

198

5 Helen M. Ingram and Dean E. Mann, ‘Policy Failure: An Issue DeservingAnalysis’ in Helen M. Ingram and Dean E. Mann (eds), Why Policies Succeed orFail (Beverly Hills: Sage, 1980): 852.

6 Jeffrey L. Pressman and Aaron Wildavsky, Implementation (Berkeley: Universityof California Press, 1984).

7 Цей момент блискуче висвітлений у: Giandomenico Majone, Evidence,Argument, and Persuasion In The Policy Process (New Haven: Yale UniversityPress, 1989).

8 Edward A. Suchman, Evaluative Research (New York: Sage, 1967).9 David Nachmias, Public Policy Evaluation (New York: St Martin’s Press, 1979);

Edward A. Suchman, Evaluative Research (New York: Sage, 1967); E.A.Suchman, Social Sciences in Policy8Making (Paris: Organization of EconomicCo�operation and Development, 1979).

10 T.E. Reid, ‘The Failure of PPBS: Real Incentives for the 1980s’, Optimum 10, 4(1979): 23�37; Harry Rogers, ‘Management Control in the Public Service’,Optimum 9, 3 (1978): 14�28; Aaron Wildavsky, ‘Rescuing Policy Analysis FromPPBS’, Public Administration Review March�April (1969): 189�202.

11 Treasury Board Canada, A Manager’s Guide to Performance Measurement(Ottawa: Treasury Board of Canada, 1976); Treasury Board Canada, The Policyand Expenditure Management System (Ottawa: Treasury Board of Canada, 1981);H.G. Rogers, M.A. Ulrick, and K.L. Traversy, ‘Evaluation in Practice: The Stateof the Art in Canadian Governments’, Canadian Public Administration 24, 3(1981): 371�86.

12 R. Dobell and D. Zussman, ‘An Evaluation System for Government: If Politicsis Theatre then Evaluation is (mostly) Art’, Canadian Public Administration 24,3 (1981): 404�27; J.M.Jordan and S.L. Sutherland, ‘Assessing the Results ofPublic Expenditure: Program Evaluation in the Federal Government’, CanadianPublic Administration 22, 6 (1979): 581�609.

13 Anthony Cahill and E. Sam Overman, ‘The Evolution of Rationality in PolicyAnalysis’ in Stuart S. Nagel (ed.), Policy Theory and Policy Evaluation (NewYork: Greenwood, 1990): 11�27; Robert Formaini, The Myth of Scientific PublicPolicy (Bowling Green, OH: Social Philosophy & Policy Center; NewBrunswick, NJ: Transaction Publishers, 1990); Milbrey W. McLaughlin,‘Implementation Realities and Evaluation Design’ in R. Lance Shotland andMelvin M. Mark (eds), Social Science and Social Policy (Beverly Hills: Sage,1985): 96�120; Dennis J. Palumbo, The Politics of Program Evaluation (BeverlyHills: Sage, 1987); Carol H. Weiss, Using Social Research in Public Policy Making(Lexington: Lextngton Books, 1977).

14 Canada, Auditor General of, Annual Report of the Auditor General (Ottawa:Parliament of Canada, 1983): 95.

15 Canada, Auditor General of, Report of the Auditor General of Canada to theHouse of Commons (Ottawa: Supply and Services Canada, 1993).

16 Jack De Sario and Stuart Langton, Citizen Participation in Public Decision8Making (West�port: Greenwood, 1987); Kenneth G. Englehart and Michael J.Trebilcock, Public Participation in the Regulatory Process: The Issue of Funding(Ottawa: Economic Council of Canada, 1981); Carole Pateman, Participationand Democratic Theory (Cambridge: Cambridge University Press, 1970); N.Wengert, ‘Citizen Participation: Practice in Search of a Theory’ in A.E. Utton(ed.), Natural Resources for a Democratic Society: Public Participation in Decision8Making (Boulder: Westview, 1976).

17 R. Dussault and L. Borgeat, Administrative Law: A Treatise (Toronto: Carswell,1990); N. Finkelstein and B.M. Rogers (eds), Recent Developments in

199

Administrative Law (Agincourt, ON: Carswell, 1987); Gerald L. Gall, TheCanadian Legal System (Toronto: Carswell, 1983); H.W.R. Wade, ‘Anglo�American Administrative Law: Some Reflections’, Law Quarterly Review 81(1965): 357�79; H.W.R. Wade, ‘Anglo�American Administrative Law: MoreReflections’, Law Quarterly Review 82 (1966): 226�52.

18 Louis L. Jaffe, English and American Judges as Lawmakers (Oxford: Clarendon,1969).

19 Louis L. Jaffe, Judicial Control of Administrative Action (Boston: Little Brown,1965).

20 G. Bruce Doern, ‘The Role of Royal Commissions in the General Policy Processand in Federal�Provincial Relations’, Canadian Public Administration 10, 4(1967): 417�33; Liora Salter, Public Inquiries in Canada (Ottawa: ScienceCouncil of Canada, 1981); V. Seymour Wilson, ‘The Role of Royal Commissionsand Task Forces’ in G. Bruce Doern and Peter Aucoin (eds), The Structures ofPolicy8Making in Canada (Toronto: Macmillan, 1971).

21 Thomas Dye, Understanding Public Policy (Englewood Cliffs: Prentice Hall,1992) 353�75.

22 Jurgen Feick, ‘Comparing Comparative Policy Studies—A Path TowardsIntegration?’ Journal of Public Policy 12, 3 (1992): 257�86.

23 Ray C, Rist, ‘The Preconditions for Learning: Lessons from the Public Sector’in F.L. Leeuw, R.C, Rist, and R.C. Sonnischen (eds), Can Governments Learn:Comparative Perspectives on Evaluation and Organizational Learning (NewBrunswick, NJ: Transaction Publishers, 1994).

24 Для опису цих явищ використовують різні терміни, включаючи «вивченняполітики», «соціальне вивчення», «владне вивчення». Четвертий варіант«організаційне вивчення» лежить у дотичній області організаційноїповедінки. Див. Paul A. Sabatier, ‘An Advocacy Coaliuon Framework of PolicyChange and the Role of Policy�Oriented Learning Therein’, Policy Sciences 21,2/3 (1988): 129�68; Peter A. Hall, ‘Policy Paradigms, Social Learning and theState: The Case of Economic Policy Making in Britain’, Comparative Politics25, 3 (1993): 275�96); Lloyd S. Etheredge, ‘Government Learning: An Overview’in S.L. Long (ed.), The Handbook of Political Behavior (New York: Plenum, 1981);George P. Huber, ‘Organization Learning: The Contributing Processes and theLiteratures’, Organization Science 2, 1 (1991): 88�115.

25 Peter A. Hall, ‘Policy Paradigms, Social Learning and the State: The Case ofEconomic Policy�making in Britain’, Comparative Politics 25, 3 (1993): 278.

26 Hugh Heclo, Modern Social Politics in Britain and Sweden: From Relief to IncomeMaintenance (New Haven: Yale University Press, 1974): 306.

27 Richard Rose, ‘Comparative Policy Analysis: The Program Approach’ in M.Dogan (ed.), Comparing Pluralist Democracies: Strains on Legitimacy (Boulder:West�view Press, 1988): 219�41; Richard Rose, ‘What is Lesson�Drawing?’Journal of Public Policy 11, 1 (1991): 3�30.

28 Ми намагаємося думати про вивчення в основному з ходом часу, в рамкахвітчизняних історичних дій; тобто «вивчення з досвіду» означає «вивченняз чийогось власного досвіду». Це є виключною домінантою значення в частоцитованих дослідженнях Гекло та Гола. Дещо довше доходило до розумінняаналітиків політики уявлення, що держави не тільки можуть навчатися звласного досвіду, але й на діях інших держав; дя опису того, як творціполітики з однієї держави можуть «відтворювати», «імітувати» досвідсвоїх колег за кордоном та «виносити уроки з практики останніх». Як

200

вказував Роуз, при будь�якій спробі зменшити незадоволення «творціполітики мають три альтернативи: повернутися до національногоминулого, спекулювати з приводу майбутнього або шукати уроки зпоточного досвіду в інших країнах». Richard Rose, ‘What is Lesson�Drawing?’ Journal of Public Policy 11, 1 (1991): 21. Вивчення в цьомусенсі може бути як позитивним, так і негативним. Тобто, вивчають і щоробити, і що не робити, тобто та сама програма може бути прикладом длянаслідування для однієї держави і прикладом, що не треба робити, дляіншої. Colin Bennett and Michael Howlett, ‘The Lessons of Learning:Reconciling Theories of Policy Learning and Policy Change’, Policy Sciences25, 3 (1992): 275�94. Правда, отримання негативних уроків дужевідрізняється від «невивчення». Перше означає, що творці політики водній державі вивчають уроки політики в іншій і вирішують уникати діїтаких програм. Друге припускає, що вони ніколи про це не знали. HughHeclo, Modern Social Politics in Britain and Sweden: From Relief to IncomeMaintenance (New Haven: Yale University Press, 1974).

29 Peter A. Hall, ‘Policy Paradigms, Social Learning and the State: The Case ofEconomic Policy Making in Britain’, Comparative Politics 25, 3 (1993): 275�96;M. Hewlett and M. Ramesh, ‘Patterns of Policy Instrument Choice: PolicyStyles, Policy Learning and the Privatization Experience’, Policy Studies Review12, 1 (1993): 1�21.

30 Wesley M. Cohen, and Daniel A. Levinthal, ‘Absorptive Capacity: A NewPerspective on Learning and Innovation’, Administrative Science Quarterly 35(1990): 128�52.

Додаткова літератураBennett, Colin and Michael Hewlett, ‘The Lessons of Learning: Reconciling

Theories of Policy Learning and Policy Change’, Policy Sciences 25, 3 (1992):275�94.

Cohen, Wesley M. and Daniel A. Levinthal, ‘Absorptive Capacity: A NewPerspective on Learning and Innovation’, Administrative Science Quarterly 35(1990): 128�52.

DeLeon, Peter, ‘Policy Evaluation and Program Termination’, Policy StudiesReview 2, 4 (1983): 631�47.

Hall, Peter A., ‘Policy Paradigms, Social Learning and the State: The Case ofEconomic Policy�making in Britain’, Comparative Politics 25, 3 (1993): 275�96.

Huber, George P., ‘Organization Learning: The Contributing Processes andthe Literatures’, Organization Science 2, 1 (1991): 88�115.

May, Peter J., ‘Policy Learning And Failure’, Journal Of Public Policy 12, 4(1992).

Mayne, John and Joe Hudson, ‘Program Evaluation: An Overview’ in JoeHudson, John Mayne, and Ray Thomlinson (eds), Action8Orientated Evaluationin Organizations, Toronto: Wall and Emerson, 1992.

McLaughlin, Milbrey W, ‘Implementation Realities And Evaluation Design’in R. Lance Shotland and Melvin M. Mark (eds), Social Sciences And SocialPolicy, Beverly Hills: Sage, 1985.

Palumbo, Dennis J., The Politics of Policy Evaluation, Beverly Hills: Sage,1987

Rose, Richard, Lesson8Drawing in Public Policy: A Guide to Learning AcrossTime and Space, Chatham: Chatham House, 1993.

Sabatier, Paul, ‘Knowledge, Policy�Oriented Learning, and Policy Change’,Knowledge: Creation, Diffusion, Utilizations (1987): 649�92.

201

Частина 4

ЗАВЕРШЕННЯ

202

Дослідження розбитої на стадії та логічно послідовної моделіпроцесу державної політики — циклу політики — допомагає підкрес�лити динамічну природу її творення та встановити відносини міжсуб’єктами, інститутами та засобами політики, які інакшим чиномбуло б складно охопити. Проте, хоча розбиття на стадії дозволяєпроводити детальний аналіз процесу політики, воно залишає відкритимпитання про те, на що подібний процес, коли всі його складові частинизібрані разом. Чи це шаблон (шаблони) розвитку та зміни політики,що з усіх поглядів є типовим для творення політики в країнахліберальної демократії1? А може, кожна проблема, сектор та державарозвивають та змінюють політику відмінним та унікальним чином2?Ці питання ми проаналізуємо у цьому завершальному розділі.

Нормальний та парадигматичнийшаблони зміни політикиМи відстоюємо точку зору, що у творенні державної політики є

типовими два загальні типи чи шаблони зміни. В розділі 9 мистверджували, що є два відмінні типи вивчення політики — «отриманняуроків» та «соціальне вивчення», — які впливають на те, яким чиномвлада, члени підсистеми політики та громадськість оцінюють тазмінюють державний курс. Ці два типи вивчення передбачають, щоможна очікувати принаймні два відмінні шаблони зміни політики.Один, більш «нормальний» шаблон, включає відносно незначніпоправки у політиці та програмах на основі винесення уроків. Другий,більш значний шаблон, фундаментально змінює політику на основісоціального вивчення, і його можна називати «парадигматичноюзміною політики».

Розділ 10

Стилі, парадигмита цикл політики

203

Нормальна зміна політики — стиль політикиНесподівано державна політика виявляється дуже неперервною,

як це видно буквально з тисяч конкретних досліджень різних секторівполітики у великій кількості країн, які показують, що більшість зполітичних рішень влади, є певною мірою продовженням попередніхполітичних дій та практики. Так, політика розширення доступу доосвіти чи охорони здоров’я зазвичай включає відкриття нових шкіл,університетів чи лікарень на основі існуючої практики. Подібнимчином, те, що зазвичай окреслюють як «нові» ініціативи промисловоїчи екологічної політики, часто складається з пропонуванням додатко�вих субсидій чи ущільнення регуляції діяльності, яка дає забруднення3.Ми називаємо такий шаблон зміни політики «нормальним» твореннямполітики.

Такий шаблон зміни політики можна пояснити декількомашляхами, проте більшість досліджень відносять неперервність уполітиці до того факту, що протягом довгого часу в процес політики,як правило, залучаються ті ж самі суб’єкти. У своєму аналізі«інкрементального» прийняття рішення Ліндблом (Lindblom) віднісдо аналізу несуттєвих різниць між існуючим та запропонованимваріантами політики схильність до зміни політики. Творці політикимають домовлятися між собою, щоб прийти до рішення, і тому наврядчи спростовуватимуть погодження, засновані на їхніх попередніхдомовленостях та компромісах4. Баумґартнер (Baumgartner) та БраянДжоунс (Jones) стверджували, що підсистеми намагаються побудуватимонополії політики, в яких інтерпретація та загальний підхід допроблеми є більш�менш зафіксованими. Лише коли монополіяруйнується появою нових членів чи підсистем, можна очікувати, щополітика змінитися в будь�якому істотному сенсі5. Обидва ці поясненнявказують на те, що за нормальних обставин проблеми політики слідінтерпретувати в рамках існуючого підходу до таких питань, які певнідослідження описують як стиль політики.

Перші, хто вжив цей термін, стверджували, що кожна держава чипідвідомча область має особливий шаблон творення політики. Протебуло швидко виявлено, що ця концепція більше стосується сектораль�ного рівня, оскільки відмінні шаблони творення політики, як доведено,існують власне на цьому рівні, а не на національному6. Дехто обговорюєдовгочасні шаблони в подробицях політики, такі, як жорстка та правоваприрода американських регуляцій з охорони природи, в порівнянні ізгнучкістю та саморегуляцією, що характеризують їхніх колег уБританії7. Інші знайшли шаблони на ширших рівнях, таких, як наданняпереваги регулюванню в Америці в прикладах, в яких інші державивикористовують державні підприємства, як от у сфері комунальнихпослуг8.

204

Найвидатніші дослідження стилів політики на даний час класифі�кували стилі на основі спареного виміру типової методології вирішенняпроблем владою та шаблону її відношення до суспільних груп.Ричардсон (Richardson), Ґустафсон (Gustafsson) та Джордан (Jordan),які разом зробили найбільший внесок у розвиток концепції, визначилистиль політики як «взаємодію між (a) підходом влади до вирішенняпроблеми та (b) відносинами між владою та іншими суб’єктами впроцесі політики»9. Вони згадують «попереджувальний/активний» та«реактивний» підходи як два основні підходи до вирішення проблеми.Відносини подібним чином розділені на дві категорії: взаємини«консенсусу» та «приписів» (див. рис. 16). Згідно з ними, стильполітики в Німеччині є попереджувальним та базується на консенсусі,тоді як стиль в Британії характеризується реактивністю, хоча такожбазується на консенсусі. Французький стиль є попереджувальним,проте діє радше через приписи, ніж через консенсус. Натомість,голландський стиль політики є як реактивним, так і приписувальним.

Рисунок 16Рання модель національного стилю політики

Домінуючий підхід до вирішення проблем

Випереджувальний Реактивний

Відносини між владоюта суспільством

Консенсус Німецький стиль Британський стиль«Раціонального «Переговорів»консенсусу»

Обкладання Французький стиль Голландський стиль«Договору» «Переговорів і конфліктів»

ДЖЕРЕЛО: Адаптовано з Jeremy Richardson, Gunnel Gustafsson, and Grant Jordan, ‘TheConcept of Policy Style’ in Policy Styles in Western Europe, ed. J.J. Richardson, London:George Allen and Unwin, 1982.

Проте ці прості класифікації не відображають складності проблеми,яку вони мали б описувати10. Жодна з влад не є повністю активною чиреактивною, так само як жодна влада не працює виключно черезконсенсус або через приписи. Ощадливість моделі явно досягається зарахунок корисності аналізу. Кращим шляхом осмислення підходу владидо вирішення проблем було б його представлення через всі змінні, щовпливають на кожну стадію циклу політики без того, щоб наперед

205

стверджувати про стиль. Компоненти стилю політики, представленоготаким чином, вказані на рис. 17.

Рисунок 17Компоненти стилю політики

Елементи, що разом формують стиль політикиСтадія циклуполітики

Прийняттяпорядкуденного (за моделлю) Зовнішнього Внутрішнього Консолідації Мобілізації

ініціювання ініціювання

Формулю� Геґемонійна З диктатом Без лідера Анархічнавання політики (тип спільноти політики)

(тип мережі Бюрократичний Клієнтурний Тріадний Плюралістський політики) (спільно8дер8 / Захоплений / Корпора8 / Проблемний

жавницький) тистський

Прийняття Інкрементний Задовільнення Оптимізація Раціональнийрішення (стиль прий� няття рішення)

Впровадження На основі ринку Регулювання Заклик Добровільнийполітики /пряме /субсидія /комуна/сім’я (Переважні впровадження інструменти)

Оцінювання Отримання Формальне Соціальне Неформальнеполітики уроків оцінювання вивчення оцінювання (схильність до вивчення)

На всіх стадіях циклу політики найважливішою змінною є природапідсистеми політики. При встановленні порядку денного рівеньдержавної підтримки для визначення проблеми політики є суттєвоюзмінною у визначенні типового шаблону встановлення регламенту,

206

разом із питанням про те — державні чи суспільні члени підсистемидомінують в дебатах щодо проблеми або ініціюють їх. У формулюванніполітики роль підсистеми політики є вирішальною у визначенніваріантів, які запропоновані тим, хто приймає рішення. Чинники, щовпливають на їхню роль, включають наявність чи відсутністьдомінантного чи керівного набору ідей, що обертаються в рамкахпідсистеми, чи державні або суспільні суб’єкти є порівну об’єднанідовкола певної ідеї чи набору ідей, а також скільки є учасників мережіта які їхні компоненти, державні чи суспільні, керують ними. На стадіїприйняття рішення важливими змінними у пояснені типового шаблонує складність підсистеми, тобто, чи вона характеризується чисельнимчленством та тим, в рамках яких обмежень діють ті, хто приймаєрішення. На стадії втілення суттєвими змінними є складністьпідсистеми політики та адміністративна спроможність держави.Обидві ці змінні також помітно фігурують в оцінюванні політики,оскільки два ідентифіковані типи вивчення включають різні типипідсистем. Чи взагалі існуюче вивчення з оцінюванням залежить відадміністративної спроможності держави. Отже, повинно бутизрозумілим, що двома важливими змінними, що впливають на стильполітики, є (1) структура відповідної підсистеми політики, включаючидіапазон ідей та діячів, що в них знаходяться, їхні взаємини одне зодним та рівень підтримки їх державою та (2) автономність держави,включаючи її адміністративну спроможність і природу обмеженьресурсами, в рамках яких вона діє. Проте, оскільки ці змінні виявляютьсебе локально та через кожну з п’яти стадій циклу політики, діапазонможливих варіацій у стилі політики, який вони дозволяють, є занадтошироким, щоб його класифікувати простою матрицею. Скоріше, доточного поєднання елементів, що формують стиль політики країни чигалузі, можна дійти емпірично, а потім детально описати. Остаточнийопис не буде елегантним чи лаконічним, проте він буде точновідображати стиль політики в країні чи в галузі, яку досліджують.

Модель періодично порушуваної рівновагипарадигматичної зміни політикиІнший тип зміни політики зустрічається рідше і включає разючі

зміни в стилі політики. Як запропоновано обговоренням в розділі 9,ця форма зміни, ймовірно, походить від певного процесу соціальноговивчення, який змінює підсистему політики, що існує вже відноснодовгий час. Деякі автори уподібнюють цей другий процес зміни вспільнотах політики загальному процесу зміни в наукових спільнотах,це є феноменом, пов’язаним зі зсувом основних елементів науковоїдумки, або «парадигм»11.

У цьому сенсі парадигма є загальним епістемологічним баченням,яке поділяють члени певної спільноти, що базується на знанні — такі

207

як фізики чи економісти, або навіть творці політики — до тої міри, доякої знання є важливим чинником, що зв’язує їх разом та формує їхнюповедінку12. Згідно з американським філософом науки Томасом Куном(Thomas Kuhn), ідеї, на яких базуються наукові та інші спільноти, непросто змінюються, а змінюються особливим чином. На його думку,науковий прогрес є революційним, а не еволюційним за природою, прощо багато філософів та істориків науки говорили в минулому. Як віннаписав у своїй книзі «Структура наукових революцій», «йдучи зановою парадигмою, науковці сприймають нові засоби та розглядаютьнові місця. Навіть точніше, протягом революцій науковці бачать новіта відмінні речі, коли повертаються назад, набагато раніше... ми можемосказати, що після революції науковці відповідають іншому світу»13.Зсув парадигми виявляє такий фундаментальний прорив з минулого,який не можна розглядати еволюційно. Як зазначав Дерек Філіпс (DerekPhillips):

Оскільки Кун визначає парадигми як дозовані логічні системи, зміна можебути лише революційною — все за раз. Уся парадигма повинна або повністюсприйматися, або повністю відкидатися, третього не дано... Формулюючипарадигми як зв’язне ціле, всі частини якого «тримаються разом», Кун показавнам різницю між нормальними та революційними фазами в науках14.

Отже, в роботах Куна парадигми пов’язані в особливу схему зміни.Це є специфічний процес зміни, названий іншими авторами моделлюперіодично порушуваної рівноваги. В цій моделі вважається, що змінавідбувається через довгі періоди стабільності, які включають поступовізміни, та короткі періоди революційного перевороту15. Науковіреволюції, так би мовити, переривають довгі періоди рівноваги та ведутьдо суттєвих змін розуміння того, як явище сприймається.

Чому відбувається ця схема зміни, є дискусійним. Деякі поясненняє великою мірою метафізичними, проте одне з більш переконливихпояснень є те, що індивідууми в будь�якому суспільстві дотримуютьсяпевного роду «глибинної структури» базових цінностей та переконань,які стримують будь�які зміни існуючого порядку, крім мінімальних. Цяглибинна структура формує наше розуміння явища, скеровуючи нашуувагу на певний набір відносин та ігноруючи інші. Як стверджувавДжерсик (Gersick), глибинна структура «утворює сильну інерцію,спочатку щоб уберегти систему від утворення альтернатив в рамках їївласних кордонів, потім, щоб повернути будь�які відхилення назад наосновну лінію. Згідно з цією логікою, для того, щоб відбулась будь�якафундаментальна зміна, потрібно спочатку демонтувати цю глибиннуструктуру, що залишає систему тимчасово дезорганізованою»16.

208

Що ж, хоча і зрідка, викликає зміни у глибоких структурах? РоботаКуна висвітлює ендогенні джерела зміни. Він вважає, що накопиченняаномалій або спостережень випадків, що не можуть бути адекватнопояснені існуючою парадигмою, приводить до зусиль зрозуміти явищеу цілком новому світлі, що врешті приводить до появи новоїпарадигми17. Це ставить декілька питань, включаючи такі: чому деякічлени наукових спільнот намагаються примиритися з аномаліями,тоді як інші формулюють нові парадигми? І чому деякі противлятьсяновим парадигмам, в той час як інші легко їх сприймають?

Хоча це є недостатньо пропрацьованим аспектом роботи Куна,Джек Вокер (Jack Walker) висловив думку, — використовуючи роботиз соціології науки, написані Робертом К. Мертоном (Robert K. Mer�ton), — що персональні мотивації окремих членів спільноти, безвідноснідо пошуку «об’єктивного» знання, можуть бути причиною варіацій.Він стверджує, що в цьому процесі велику роль відіграє бажання членівмати престиж та визнання в рамках наукової спільноти. «Науковці, яккажуть, залучені в досконалу систему соціального обміну, в якій вонинадають інформацію та нові ідеї і отримують професійну пошану тавизнання»18. У міру назрівання питань в рамках існуючої парадигми,творчі особистості починають шукати нові проблеми, що послаблюютьпревалюючу структуру, і, таким чином, формують базу, сприйнятливудо появи нової структури. Входження нових дослідників у тематикуприводить до подібних тисків для заперечення існуючих ідей та їхзаміщення новими, оскільки кожен дослідник шукає свіжої можливостіпросування своєї кар’єри.

Отже, в цьому процесі дуже сильно присутня політика. Якстверджував Гернс (Hernes), «сприйняття великою мірою є питанняммогутності та процесу конверсії, який з часом зсуває професійнувідданість»19. Процес зміни парадигми є завершеним, коли новапарадигма сприймається як нормальна чи керівна членами цієїспільноти20.

Хоча концепція парадигми була спочатку розроблена для описурозвитку «точних» наук, пізніше її було застосовано також і досуспільних наук. В суспільних науках ця концепція несе частку зв’язкуз традиційним філософським поняттям «ідеології» або з більш недавнімсоціологічним поняттям про «дискурс» або «дискурсивні режими».Обидва є важливими для обговорення застосування поняття парадигмиу творенні державної політики21.

Згідно з Джейн Дженсон (Jane Jenson) соціальною парадигмою є:

загальний набір взаємозв’язаних припущень, що надають сенсовостібагатьом соціальним стосункам. Кожна парадигма містить погляд наприроду людини, визначення основних та властивих форм суспільнихвідносин між рівними та тими, хто знаходиться у субординаційнихстосунках, та визначення відносин між інститутами, а також пояснення ролітаких інститутів22.

209

Тому парадигма є як описовою, так і інструкційною оцінкоювзаємин між суб’єктами та інститутами. Корисною для науковцівсоціальних наук концепцію парадигми робить не просто опис ідей тапереконань, що лежать у основі, але й те, як вона використовуєтьсядля показу змін у них.

Поняття зсуву парадигми як метафора для опису значної зміниполітики є нещодавньою розробкою у тематиці, яка охоплюєфундаментальні довготривалі зміни в базових переконаннях, цінностяхта ставленні до природи державних проблем та їхніх вирішень участини творців політики23. Сильною тенденцією цієї літератури єобговорення процесу зміни термінами, подібними до змін науковихпарадигм24.

Пітер Гол (Peter Hall), який чи не найбільше зробив останнім часомдля розвитку цієї концепції, визначає державну парадигму яквстановлення

головної мети після політики, пов’язаних проблем чи головоломок, якітворці політики повинні вирішити, щоб потрапити туди, та, значною мірою,вид засобів, які можна використовувати для досягнення цих цілей. Якєдине ціле, ця структура є тим більш могутньою, що головно вважаєтьсядоведеним і лише зрідка є предметом уважного дослідження в цілому.Здається ймовірним, що творці політики у всіх галузях керуються певноютакою парадигмою, хоча складність та послідовність таких парадигм можебути різною для різних галузей25.

Отже, парадигма політики є інтелектуальною побудовою, тіснопов’язаною з підсистемами політики. Це, по суті, набір ідей, якихдотримуються члени відповідної підсистеми політики — доктрина чивчення, такі як кейнсіанство чи монетаризм у випадку підсистемекономічної політики, — які формують головні цілі, до яких крокуютьтворці політики; це те, як вони сприймають державні проблеми та типивирішення, які вони розглядають для прийняття. Її вплив є загальним,тому що творці політики настільки вважають її доведеною, що воничасто навіть не знають про її вплив. Хоча до створення парадигмизалучається значна кількість міркувань, вона не завжди є логічнопослідовною, відображаючи обмеження, притаманні дослідженнямдержавних проблем, та складні компроміси, з якими повиннісперечатися творці політики.

Гол приймає загальне поняття, що зміна політики відбуваєтьсяшляхом «періодичного порушення рівноваги», та аргумент Куна про те,що відкриття «аномалій» врешті підриває існуючі парадигми і приводитьдо їхнього пізнішого усунення. Спочатку творці політики підтягуютьпарадигму для того, щоб перекрити невідповідності між парадигматичнимочікуванням та емпіричною реальністю, проте врешті це стає неможливим,що пришвидшує пошуки нової парадигми26.

210

Проте, на відміну від Куна, Гол стверджує, що перехід міжпарадигмами породжується соціологічним, а не чисто інтелектуальнимпроцесом. Це є важливим спостереженням для застосування термінав науці про політику. Подібно до Вокера, Гол вважає, що тривалістьперехідного періоду залежатиме від того, наскільки глибоко підтри�мується існуючий порядок, а також від рівня опозиції змінамзахисників старого порядку. Модель Гола цього процесу змінипарадигми політики вказана на рис. 18.

Рисунок 18Процес зміни парадигми політики

Стадія Характеристика1. Стабільність парадигми В якому правляча традиційність інституйована,

робляться поправки політики, в основномузакритими групами експертів та посадовців

2. Накопичення аномалій В якому відбувається розвиток «реальногосвіту», який не очікується і не повністюпояснюється на основі правлячої традиційності

3. Експериментування В якому робляться спроби розширити існуючупарадигму для включення в неї всіх аномалій

4. Фрагментація повноважень В якій експерти та посадовці втрачають довіруі нові учасники роблять виклик існуючій пара8дигмі

5. Полеміка В якій дебати виходять на публічну аренуі залучаються до політичного процесу,включаючи виборчі та партійні міркування

6. Інституювання нової парадигми В якому, після коротшого чи довшого часу,захисники нової парадигми отримують повно8важення і змінюють існуючі порядки організаційта прийняття рішень для інституювання новоїпарадигми

Рисунок показує, що період вкоріненої парадигми має дві стадії:перша, в якій парадигма значною мірою не викликає заперечень, тадруга, в якій починають накопичуватися заперечення. Період переходутакож включає дві стадії: першу, в якій заперечення приводять допевних пробних або експериментальних змін, та другу, в якій експертивідкрито не погоджуються між собою. Період, у якому існує новапарадигма, також має дві стадії: першу, в якій непогодженість експертівстає надбанням громадськості та значно зростає відповідна спільнотаполітики; та другу, в якій нова парадигма інституюється.

На думку Гола, змагання між парадигмами, ймовірно, розв’язуєтьсяне просто ендогенним впливом наукової проблеми та інтелектуальною

211

полемікою, а на основі «екзогенного зсуву потужних чи ключовихсуб’єктів та ширшої боротьби між інтересами, що змагаються вспільноті»27. Позиції Джейн Дженсон та Поля Сабатьє подібні допозицій Гола. Хоча Дженсон, як і Гол, не вказує на екзогенні зсуви,відповідальні за зміни, вона вважає, що зовнішні «кризи» — економічні,соціальні, політичні — відповідальні за зміни парадигми28. Сабатьє єбільш точним у своїх спробах визначити екзогенні змінні. Вінстверджує, що суттєві зміни у підсистемах політики врешті відбу�ваються завдяки зсувам у коаліціях адвокатури: окремих осіб у рамкахпідсистеми, що дотримуються подібних глобальних переконань. Хочаце може відбутися через ендогенне вивчення чи розвиток тасприйняття аномалій, для зміни істотних переконань потрібнісприятливі зовнішні події29. Такі події включають: (1) зміну соціо�економічних умов та технології; (2) зміни систематичних владнихкоаліцій; (3) політичні рішення та імпульси від інших підсистем30.

Проте, Сабатьє та його колеги також визнають, що внутрішняповедінка підсистеми повинна бути такою, щоб можливості, відкритізовнішніми потрясіннями, вели до внутрішніх змін31. Ці змінивпливають на засоби («гроші, експертизу, число прихильників таюридичні повноваження»32), якими володіють члени підсистеми, івідображаються у зміні їхньої поведінки33. Баумґартнер (Baumgartner)та Браян Джоунс (Jones) також стверджують, що поведінка членів, якіне входять до підсистеми, є також важливою змінною, оскільки ті,кому не вдається отримати користь або хто не погоджується знапрямком політики, будуть намагатися пов’язати свої інтереси та ідеїз іншими інститутами та оточенням. Ця діяльність, за їхніми словами,може інколи розширити питання разом із зростанням чисельностіпідсистеми і, таким чином, привести до значної зміни підходу допроблеми34.

Отже, зсув парадигми врешті відбувається через нагромадженнявідхилень між старою парадигмою та реальністю, яку вона описує.Зміна прискорюється передовими особистостями, — описаними як«антрепренери від політики», — які в рамках підсистеми відповідаютьна змінені обставини та задовольняють свої власні кар’єрні амбіції.Процес парадигматичної зміни на початку є зовсім нестабільним,оскільки в ньому виникають та борються за домінування суперечливіідеї. Процес є завершеним, принаймні до наступного перевороту, колиновий набір ідей перемагає попередній та сприймається більшістю, абопринаймні наймогутнішими членами підсистеми політики. Врештівстановлюється геґемонія нової парадигми і її законність визнаєтьсяостаточно, вона виглядає нормою, а альтернативи, які їй не відпо�відають, виглядають незвичними.

Найбільш цитований приклад зміни парадигми політики стосуєть�ся економічної політики після Другої світової війни, коли кейнсіанство

212

з’явилось в якості домінуючої парадигми. На відміну від попередньогоперіоду, в якому вважали, що держава має невеликий прямий вплив навизначення рівня економічної діяльності, кейнсіанство (термінстосується практичного застосування ідей Кейнса (Keynes), а не того,що він насправді казав та писав) сприяло активнішій ролі влади укеруванні економікою35. Завданням творців політики було розробитиспособи маніпулювання ринковими процесами для того, щоб створитиробочі місця та підняти життєвий рівень населення. Для того, щобздійснити цю економічну політику, використовували широке колопримусових та змішаних засобів — таких, як державні підприємства,регулювання та субсидії; добровільні ж засоби були відносно меншпомітними. Попри потужну критику загального напрямку політикивлади, основний поштовх політики широко сприймався творцямиполітики, а також групами населення, залученими до політики.

Стверджується, що 1980�і роки були періодом подібної парадиг�матичної зміни, коли в якості домінантної парадигми кейнсіанствобуло замінено монетаризмом. Останній з’явився в умовах високогобезробіття та інфляції протягом більшої частини 1970�х років, акейнсіанська політика виявила неспроможність адекватно впоратисьіз цими проблемами. На відміну від кейнсіанства, прихильного дорозширеної ролі держави в економічних справах, монетаризм намагався«відкотити державу назад». В якості первинної мети політики вінрозглядав збереження низької інфляції, а не повну зайнятість,залишаючи останнє на вирішення ринкових сил. Він намагавсяосмислити державні проблеми через їхню економічну вартість таприбутковість. У впровадженні політики перевагу надавалидобровільним засобам, включаючи ринок, спільноту та сім’ю, а непримусовим засобам, що відображало скептицизм монетаризму щодовтручання держави36.

Висновок — підсистеми політики,її вивчення та зміниОбговорені два типи зміни політики — нормальний та парадиг�

матичний — відрізняються з багатьох поглядів. Проте обидва євдосконаленням у порівнянні з поняттям послідовних стадій моделірозвитку політики та зі зміною, пов’язаною зі звичайною моделлюциклу політики.

Ключовими суб’єктами в обох формах зміни політики є її під�системи. У разі нормального розвитку політики, ключовою діяльністю,яку проводить підсистема, є форма вивчення політики — «отриманняуроків», — яке дозволяє відбуватися змінам в рамках встановленогостилю політики без зміни фундаментальних елементів цієї політики.В цьому сенсі зміна є еволюційною та «залежною від шляху».

213

Парадигматичні зміни політики являють собою важливий, хоча іне обов’язково загальний, відхід від минулих цілей політики, розуміннядержавних проблем, їхнього вирішення та засобів політики для їївпровадження. Такі глибокі зміни відбуваються за обставин, колинормальні зміни політики розглядаються недостатніми для вирішенняпроблеми. За самою своєю природою парадигматичні зміни відбу�ваються не часто, проте, коли вони присутні, їхній вплив є набагатобільшим, ніж межі політики, якої вони стосуються.

У разі цих, більш драматичних, революційних змін парадигм,головними суб’єктами все одно є члени підсистеми політики, які є длядержавної політики тим, чим для точних наук є наукова спільнота.Впродовж взаємодії між собою та з державною проблемою в їхнійщоденній роботі члени підсистеми політики розвивають загальнуепістему, світогляд, або парадигму37. Хоча незначні зміни їхніх поглядівна основі власного досвіду та нової інформації є притаманними процесуполітики і є компонентом отримання уроків, розуміння підсистемоюдержавних проблем та їхніх вирішень є помітно тривалим. Протезагальне розуміння підсистеми політики, може часами розпадатися,після чого починається стадія появи нового підходу до проблеми, якийу свою чергу вестиме до встановлення нової парадигми.

Примітки1 Margaret Weir, ‘Ideas and the Politics of Bounded Innovation’ in S. Steinmo,

K. Thelen, and F. Longstreth (eds), Structuring fblitics: HistoricalInstitutionalism in Comparative Analysis (Cambridge: Cambridge UniversityPress, 1992): 188�216.

2 Jenny Stewart, ‘Corporatism, Pluralism and Political Learning: A SystemsApproach’, Journal of Public Policy 12, 3 (1992): 243�56.

3 Nelson W. Polsby, Political Innovation in America: The Politics of PolicyInitiation (New Haven: Yale University Press, 1984).

4 Michael T. Hayes, Incrementalism and Public Policy (New York: Longmans,1992).

5 Frank R. Baumgartner and Bryan D.Jones, Agendas and Instability in AmericanPolitics (Chicago: University of Chicago Press, 1993).

6 Gary P. Freeman, ‘National Styles and Policy Sectors: Explaining StructuredVariation’, Journal of Public Policy 5, 4 (1985): 467�96; William D. Coleman,‘Policy Convergence in Banking: A Comparative Study’, Political Studies 42(1994): 274�92.

7 Vogel, National Styles of Regulation (Ithaca: Cornell University Press, 1986).8 Carolyn Tuohy, Policy and Politics in Canada: Institutionalized Ambivalence

(Philadelphia: Temple University Press, 1992); David Vogel, National Stylesof Regulation: Environment Policy in Great Britain and the United States(Ithaca: Cornell University Press, 1986).

9 Jeremy Richardson, Gunnel Gustafsson, and Grant Jordan, ‘The Concept ofPolicy Style’ in Jeremy J. Richardson (ed.), Policy Styles in Western Europe(London: George Allen and Unwin, 1982): 13.

214

10 Freeman, ‘National Styles and Policy Sectors’, Journal of Public Policy 5, 4(1985): 467�96.

11 У цьому сенсі, концепція парадигми завдячує своєю сучасною появоюроботі Томаса Куна з природи наукового навчання та розвитку науковихтеорій. У початковому формулюванні Куна точні контури парадигмибули нечіткими, поширюючись від обмеженого сенсу певної науковоїтеорії щодо явища до більш загального сенсу зацікавленого допитливогопозанаукового ‘світогляду’, який допускає існування науки як такої.Margaret Masterman, ‘The Nature of a Paradigm’ in Imre Lakatos and AlanMusgrave (eds), Criticism and the Growth of Knowledge (London: CambridgeUniversity Press, 1970). У своїх пізніших роботах Кун був більш точним,стверджуючи, що парадигма є синонімом поняття про ‘матриці предмету’.Тобто того, «що члени наукової спільноти, і тільки вони, поділяють».Thomas S. Kuhn, ‘Second Thoughts on Paradigms’ in Frederick Suppe (ed.),The Structure of Scientific Theories (Chicago: University of Chicago Press,1974): 463.

12 Burkart Holzner and John H. Marx, Knowledge Application: The KnowledgeSystem in Society (Allyn and Bacon: Boston, 1979); Men W. Imershein, ‘TheEpistemological Bases of Social Order: Toward Ethnoparadigm Analysis’ inD.R. Heise (ed.), Sociological Methodology (San Francisco: Jossey�Bass, 1977).

13 Thomas S. Kuhn, The Structure of Scientific Revolutions (Chicago: Universityof Chicago Press, 1962): 110.

14 Derek L. Phillips, ‘Paradigms and Incommensurability’, Theory and Society 2,1 (1975): 56.

15 Зрозуміло, що це не було першим використанням такої моделі зміни. Цедостатньо близько відповідає поняттю про діалектичну зміну, яке можназнайти в роботах Геґеля та його послідовників, включаючи, наприклад,Карла Маркса. Див. Gudmund Hernes, ‘Structural Change in SocialProcesses’, American Journal of Sociology 82, 3 (1976): 513�47.

16 Connie J.G. Gersick, ‘Revolutionary Change Theories: A MultilevelExploration of the Punctuated Equilibrium Paradigm’, Academy ofManagement Review 16, 1 (1991): 19.

17 Kuhn, The Structure of Scientific Revolutions: 52.18 Jack L. Walker, ‘The Diffusion of Knowledge and Policy Change: Toward A

Theory of Agenda�Setting’, Paper presented to the Annual Meeting of theAmerican Political Science Association, Chicago, 1974: 8�9.

19 Hernes, ‘Structural Change in Social Processes’: 538.20 Connie J.G. Gersick, ‘Revolutionary Change Theories: 10�36; Jane Jenson,

‘Paradigms and Political Discourse: Protective Legislation in France and theUnited States Before 1914’, Canadian Journal of Political Science 22, 2 (1989):235�58.

21 Michel Foucault, ‘The Discourse on Language’ in Michel Foucault (ed.), TheArchaeology of Knowledge (New York: Pantheon, 1972): 215�35.

22 Jenson, ‘Paradigms and Political Discourse’: 238�9.23 Murray J. Edelman, Constructing the Political Spectacle (Chicago: University

of Chicago Press, 1988); Stephen Hilgartner and Charles L. Bosk, ‘The Riseand Fall of Social Problems: A Public Arenas Model’, American Journal ofSociology 94, 1 (1981): 53�78; Joseph W. Schneider, ‘Social Problems Theory:The Constructionist View’, Annual Review of Sociology 11 (1985): 209�29.

24 Gersick, ‘Revolutionary Change Theories’: 10�36; Hernes, ‘Structural Changein Social Processes’: 513�47; Thomas S. Kuhn, The Structure of ScientificRevolutions.

215

25 Peter A. Hall, ‘Policy Paradigms, Experts, and the State: The Case ofMacroeconomic Policy�Making in Britain’ in Stephen Brooks and A.�G.Gagnon (eds), Social Scientists, Policy, and the State (New York: Praeger,1990): 59.

26 Hall, ‘Policy Paradigms, Experts, and the State’: 61. Хоча у своїх ранніхроботах Кун стверджує, що парадигма швидко змінюється зі старої нанову, в пізніших роботах він висловлює ідею наявності перехідногоперіоду між цими двома фазами. Kuhn, ‘Second Thoughts on Paradigms’ inFrederick Suppe (ed.), The Structure of Scientific Theories (Chicago:University of Chicago Press, 1974).

27 Hall, ‘Policy Paradigms, Experts, and the State’: 61.28 Jenson, ‘Paradigms and Political Discourse’: 235�58.29 Paul Sabatier, ‘Knowledge, Policy�Oriented Learning, and Policy Change’,

Knowledge: Creation, Diffusion, Utilization 8, 4 (1987): 671. Сабатьє нечіткостверджує, що складає «вторинні» аспекти політики за проблемою, навідміну від «центральних». Більш повно це зроблено в його пізнішомузверненні до «глибикого (нормативного) центрального», «ближнього(політичного) центрального» переконання та «вторинних» аспектів. PaulA. Sabatier, ‘An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and theRole of Policy�Oriented Learning Therein’, Policy Sciences 21, 2/3 (1988):145.

30 Sabatier, ‘Knowledge, Policy�Oriented Learning, and Policy Change’: 657�8.31 Видозміну цієї позиції див. у: Paul Sabatier, ‘Policy Change Over A Decade

or More’ and Paul Sabatier and Hank Jenkins�Smith, ‘The Advocacy CoalitionFramework: Assessment, Revisions, and Implications for Scholars andPractitioners’ in Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach,eds P.A. Sabatier and H.C. Jenkins�Smith (Boulder: Westview, 1993).

32 Sabatier, ‘Knowledge, Policy�Oriented Learning, and Policy Change’: 664.33 Hank C. Jenkins�Smith, Gilbert K. St Glair, and Brian Woods, ‘Explaining

Change in Policy Subsystems: Analysis of Coalition Stability and Defectionover Time’, American Journal of Political Science 35, 4 (1991): 851�80.

34 Frank R. Baumgartner and Bryan D. Jones, ‘Agenda Dynamics and PolicySubsystems’, Journal of Politics 53, 4 (1991): 1044�74.

35 Peter A. Hall, ‘Introduction’ in Peter A. Hall (ed.), The Political Power ofEconomic Ideas: Keynesianism Across Nations (Princeton: Princeton UniversityPress, 1989): 3�26.

36 Wilfred L. David, The IMF Policy Paradigm: The Macroeconomics ofStabilization, Structural Adjustment, and Economic Development (New York:Praeger, 1985). Можна стверджувати, що зміна парадигми такожвідбувається в багатьох інших сферах суспільного життя, таких як сферасоціальної політики, транспортної політики. Так, наприклад, зростаннязлочинності вважають прикладом беззаконня, а не виявом нестачіекономічних та освітних можливостей певної групи суспільства. Томувирішення цієї проблеми шукають у зростанні витрат на поліцію таутримання злочинців за ґратами, а не в боротьбі з бідністю. Див. JohnMartin Gillroy and Maurice Wade (eds), The Moral Dimensions of PublicPolicy Choice: Beyond the Market Paradigm (Pittsburgh, PA: University ofPittsburgh Press, 1992). Див. також: lan Masser, Ove Sviden, and MichaelWegener, ‘From Growth to Equity and Sustainability: Paradigm Shift inTransport Planning?’ Futures 23, 6 (1992): 539�58.

216

37 Patrick Kenis, ‘The Pre�Conditions for Policy Networks: Some Findings Froma Three Country Study on Industrial Re�Structuring’ in B. Marin and R.Mayntz (eds), Policy Networks: Empirical Evidence and TheoreticalConsiderations (Boulder: West�view Press, 1991): 297�330.

Додаткова літератураBaumgartner, Frank R. and Bryan D.Jones. ‘Agenda Dynamics and Policy

Subsystems’, Journal of Politics 53, 4 (1991): 1044�74.Casdes, Francis G., ‘The Dynamics of Policy Change: What Happened to the

English�speaking Nations in the 1980s’, European Journal of Political Research 18, 5(1990): 491�513.

Gersick, Connie J.G., ‘Revolutionary Change Theories: A Multilevel Explorationof the Punctuated Equilibrium Paradigm’, Academy of Management Review 16, 1(1991): 10�36.

Hall, Peter A., ‘Policy Paradigms, Social Learning and the State: The Case ofEconomic Policy�making in Britain’, Comparative Politics 25, 3 (1993): 275�96.

Hernes, Gudmund, ‘Structural Change in Social Processes’, American Journalof Sociology 82, 3 (1976): 513�47.

Hewlett, Michael, ‘Policy Paradigms and Policy Change: Lessons from the Oldand New Canadian Policies Towards Aboriginal Peoples’, Policy Studies Journal 22,4 (1994): 631�51.

Jenkins�Smith, Hank C., Gilbert K. St Clair, and Brian Woods, ‘ExplainingChange in Policy Subsystems: Analysis of Coalition Stability and Defection overTime’, American Journal of Political Science 35, 4 (1991): 851�80.

Jenson, Jane, ‘Paradigms and Political Discourse: Protective Legislation inFrance and the United States Before 1914’, Canadian Journal of Political Science22, 2 (1989): 235�58.

Kuhn, Thomas S., The Structure of Scientific Revolutions, Chicago: Universityof Chicago Press, 1962.

Kuhn, Thomas S., ‘Second Thoughts on Paradigms’ in F. Suppe (ed.), TheStructure of Scientific Theories, Urbana: University of Illinois Press, 1974.

Rochefort, David A. and Roger W. Cobb, ‘Problem Definition, Agenda Access,and Policy Change’, Policy Studies Journal 21, 1 (1993): 56�71.

217

Державна політика є непростою справою. Вона складається з рядурішень, прийнятих за участю великої кількості суб’єктів політики вмежах аморфної, проте обов’язкової, інституційної структури, з вико�ристанням широкого кола засобів політики. Ускладненість процесудержавної політики є великою перепоною для всебічного йогорозуміння.

Для найпростішого та найефективнішого подолання цієї складностіпроцес творення державної політики можна розбити на ряд окремихпідпроцесів, пов’язаних між собою утворенням неперервного циклу.Стадії циклу відповідають п’ятьом стадіям вирішення прикладнихпроблем, тобто це: визнання наявності проблеми, пропозиціяможливих вирішень, вибір одного з них із наступним втіленням іостаточним аналізом та оцінюванням результатів. У процесі політикицими п’ятьма стадіями є встановлення порядку денного, формулю�вання політики, прийняття рішення, його втілення та оцінка політики.

Зрозуміло, що процес державної політики не є настільки чіткопослідовним та цілеспрямованим, як можна припустити з його моделі.Суб’єкти політики, як справедливо стверджується, не проводятьполітичні дії настільки систематично, як це пропонується моделлю.Хоча це, без сумніву, логічно заперечує концепцію «стадій» у державнійполітиці, все ж вірним є і те, що обережне використання моделідозволяє великою мірою пом’якшити це заперечення. Перевагоювикористання циклічної моделі політики є спрощення розумінняпроцесу державної політики через його розбивання на підпроцеси,кожен із яких можна досліджувати окремо або у зв’язку з іншимистадіями циклу. Це дозволяє досліджувати окремі проблеми,порівнювати їх між собою та досліджувати одну чи багато стадійвирішення однієї або декількох проблем. Проте найбільшою цінністюмоделі є її емпірична спрямованість, яка дозволяє проводити аналіз

Розділ 11

Післямова — дослідженнядержавної політики триває

218

широкого кола різних чинників, які діють на різних стадіях. Так само,як абстрактна концептуалізація потрібна для встановлення повноїкартини процесу, потрібна аналітична структура, яка бере до увагиподробиці під�процесів, а також абстрактну схему процесу в цілому. Зцієї причини ми обговорили стадії циклу політики за допомогоючинників, висвітлених у багатьох конкретних дослідженнях твореннядержавної політики.

Чинники, які слід розглядати на кожній стадії циклу, — це суб’єкти,інститути та ідеї, що включаються до вирішення даної проблемиполітики, а також засоби, за допомогою яких її можна вирішити.Суб’єктами, що беруть участь у процесі політики, є окремі особистостіта групи, як в рамках влади, так і поза нею. Ми кажемо, що ці суб’єктискладають підсистему політики. Суб’єкти з владних інститутів, яківідіграють вирішальну роль у процесі політики, представляютьвиконавчу, бюрократичну та законодавчу владу. В більшості випадківбюрократи відіграють головну роль, хоча великі проблеми, а такожздібності та рішучість окремих міністрів, імовірно, нададуть більшуроль виконавчій владі. Лише за обмеженого числа обставин законо�давчі інститути можуть впливати на процес політики та його наслідки.

Суспільні суб’єкти, значною мірою залучені до процесу державноїполітики — це групи інтересів, дослідницькі та мас�медійні організації.Залежно від їхніх внутрішніх ресурсів та зв’язків з суб’єктами з владнихінститутів, вони можуть мати дуже високий вплив на процес. Групи,підтримані великим та потужним членством, відповідними фінансами,дефіцитною інформацією, тісними зв’язками з відповідними бюро�кратичними та виконавчими суб’єктами, як можна очікувати, будутьвпливовими гравцями в підсистемі політики. Всі ці залучені до процесусуб’єкти мають інтереси, що базуються на їхніх власних матеріальнихпотребах чи на ідеології, чого вони й хочуть досягти через участь упроцесі політики. На те, як вони справляються зі своєю роллю, та нарівень їх успішності впливає більш базовий інституційний контекст, вякому вони діють.

До інститутів, які мають найтісніший стосунок до творенняполітики, належать інститути держави та суспільства, а такожзв’язувальні ланки між ними. Їх внутрішня організація та відносиниміж собою визначають природу їх спроможності вплинути на процесполітики та її наслідки. Розщеплення держави відображається успроможності домінувати в підсистемі політики її виконавчих табюрократичних посадовців. Внутрішньо поділена держава часто неможе опиратися суперечливим вимогам, що висуваються суспільнимигрупами. Подібним чином, розщеплення між основними суспільнимигрупами ускладнює розробки ними зв’язної позиції, яку б вони моглипредставити на розгляд підсистеми політики. Організаційнимиособливостями, які найбільшою мірою ведуть до послаблення держави,

219

є її федералізм, президентська форма правління та непрофесійнабюрократія. Федералізм розділяє владу між двома рівнями врядування,тоді як президентська система розділяє владу між різними гілкамивлади. Ці дві форми приводять до зменшення спроможності державиу порівнянні з унітарною та парламентською системами. Аналогічно,державу послаблює роздрібнена, деморалізована бюрократія знедостатньою винахідливістю через свою нездатність розробитизв’язну політику та захистити її від тиску з боку суспільних груп таполітиків.

Також важливим чинником у процесі політики та його наслідках єорганізація суспільних груп. Часто проблеми, до яких державанамагається звернутися у своїй політиці, є суспільними проблемами, ітому слід очікувати, що ті, на кого проблема впливає безпосередньо,організовуються у групи для впливу на творення політики. Суспільнісуб’єкти, активні у процесі політики, є різними у різних секторахполітики, оскільки кожна проблема політики зазвичай включає лишегрупи, що мають власні інтереси у цій проблемі. Лише вплив бізнесута робітників спостерігається в усіх секторах політики черезвирішальну роль, яку вони відіграють у процесі виробництва,фундаментальній діяльності у кожному суспільстві. Проте те, якупозицію вони займатимуть та як вони висловлюють протест, залежитьвід їхньої внутрішньої організації. Групи, які є узагальненими тазв’язаними, здатні розробити узгоджену позицію, що підніметься вищевід вузьких локальних інтересів і, найімовірніше слугуватиме інтересамсуспільства в цілому. Найгіршою є ситуація, коли групи нарізно єнастільки сильними, що державі важко нехтувати ними, і також занадторозділені, щоб розробити зв’язні пропозиції стосовно державноїпроблеми.

У формуванні державної політики держав усе більшу рольвідіграють організації міжнародної системи. Міжнародна система усфері виробництва, фінансів та безпеки впливає на те, що можуть і щоне можуть робити суб’єкти політики, визначаючи врешті те, якуполітику буде вибрано і як вона впроваджуватиметься.

На додаток до інституційного контексту, в якому діють державніта суспільні суб’єкти, також важливим є керівний набір ідей політики.Вони формують дискурс політики, зумовлюючи сприйняття членамипідсистеми політики, що є бажаним і можливим, впливаючи такимчином на наслідки політики. Джерела цих ідей різноманітні, якщо несказати дискусійні — від чисто ідеологічних конструкцій до висуненняматеріальних умов. Проте вони, безсумнівно, впливають на процесполітики. Вирішальним компонентом цього процесу є вивчення, щобазується на досвіді творців політики у звертанні до проблем у рамкахіснуючих дискурсів політики.

Обговорення зв’язку між підсистемами політики, вивченнямполітики та зміною політики пропонує шлях для аналізу роботи циклу

220

політики, відмінний від того, що звичайно знаходимо в літературі.Розділи з першого по четвертий встановлюють основні наміри наукипро політику, що дає розуміння творення державної політики тавідповідних суб’єктів, інститутів та засобів, залучених до процесуполітики в ліберально�демократичних країнах. Розділи з п’ятого подев’ятий розглядають різні стадії процесу політики, проте мало кажутьпро те, як ці стадії поєднуються між собою та чи існує характернийшаблон зміни державної політики. Розгляд у розділі 10 висвітлив схему,в якій суб’єкти, інтереси та ідеї поєднуються, творячи державнуполітику, процес якої проходить не за одним, а за двома взаємо�пов’язаними шаблонами зміни політики. Один із них — це нормальназміна, в якій установки та засоби, що використовуються для досягненняцілей політики, змінюються поступово в рамках всезагального, твердовстановленого стилю політики. Інший є процесом парадигматичноїзміни, в якому відбуваються швидкі зміни результатів та стилівполітики.

Поняття про фундаментальну зміну політики внаслідок змінипарадигми висуває розуміння, що творення державної політики є непросто процесом вирішення конфліктів, а також великою міроюпроцесом, на який впливає попередній досвід та розвиток нових ідей.

Докладніше книга показує, як державна політика виникає зіскладного взаємозв’язку форм влади, типів проблем та організаціїдержав і суспільств у особливі типи підсистем політики. Кожна секто�ральна підсистема намагається розвинути особливий стиль твореннядержавної політики, з чітким набором наперед встановлених уподобаньдо певного типу засобів та наборами вимог та проблем політики; всі цістилі особливим чином характеризуються періодами повільнихпоступових змін та періодами швидких радикальних переходів.

Відхід від традиційного лінійного пояснення циклу політики добільш детальної позиції у дослідженні та осмислені процесу державноїполітики відображає загальну недавню тенденцію до «постпозитивіст�ського» типу аналізу в науці про політику в цілому. Дослідникивизнають, що соціальні явища формуються здебільшого умовними таскладними процесами, які вимагають відповідної методологіїдосліджень для узгодження непевності та складності1. З цієї точкизору сам метод аналізу стає як предметом аналізу, так і відображеннямоб’єкту аналізу. Відкинуто ґрандіозні теорії, які заміщені визнаннямтого, що на соціальні проблеми та на відповідь влади на них впливаєряд чинників, які не можна наперед передбачити2. Наголос робиться нарозгляд якомога більшої кількості цих чинників. Немає потребивважати одне з рішень кращим за інші на науковій основі. Дослідженнядержавної політики є складним, тому що й предмет та об’єктдосліджень — прийняття рішень владою — є складним.

221

Примітки1 Див.: Stephen Hilgartner and Charles L. Bosk, ‘The Rise and Fall of Social

Problems: A Public Arenas Model’, American Journal of Sociology 94, 1 (1981):53�78, та Burkhart Holzner and John H. Marx, Knowledge Application: TheKnowledge System in Society (Allyn and Bacon: Boston, 1979).

2 Див.: Thomas D. Cook, ‘Postpositivist Critical Multiplism’ in R. Lance Shetlandand Melvin M. Mark (eds), Social Science and Social Policy (Beverly Hills: Sage,1985): 21�63; Bruce Jennings, ‘Interpretation and the Practice of Policy Analysis’in Frank Fischer and John Forester (eds), Confronting Values in Policy Analysis:The Politics of Criteria (New�bury Park: Sage, 1987): 128�52; Warren J. Samuels,‘«Truth» and «Discourse» in the Social Construction of Economic Reality: AnEssay on Relation of Knowledge to Socioeconomic Policy’, Journal of Post8Keynesian Economics 13,

222

Aaron, Henry J., ‘Social Security: International Comparisons’ in Studies in theEconomics of Income Maintenance, ed. O. Eckstein. Washington, DC: BrookingsInstitution, 1967.

Aberbach, Joel D., Robert D. Putnam, and Bert A. Rockman, Bureaucrats andPoliticians in Western Democracies. Cambridge: Harvard University Press, 1981.

Adie, R.F. and P.G. Thomas, Canadian Public Administration: ProblematicalPerspectives, 2nd ed. Scarborough: Prentice Hall, 1987.

Ahroni, Yair, Evolution and Management of State Owned Enterprises. Cambridge,MA: Ballinger, 1986: 6.

Aldrich, Howard E. and David A. Whetten, ‘Organization�sets, Action�sets, andNetworks: Making the Most of Simplicity’ in Handbook of Organizational Design,eds P. Nystrom and W.H. Starbuck. Oxford: Oxford University Press, 1980.

Allison, Graham T. and Morton H. Halperin. ‘Bureaucratic Politics: A Paradigmand Some Policy Implications’. World Politics 24 (Supplement, 1972): 40�79.

Almond, Gabriel A., ‘The Return to the State’, American Political Science Review82, 3 (1988): 853�901.

Althusser, L. and E. Balibar, Reading ‘Capital’. London: New Left Books, 1977.Amariglio, Jack L., Stephen A. Resnick, and Richard D. Wolff, ‘Class, Power,

and Culture’ in Marxism and the Interpretation of Culture, eds C. Nelson and L.Grossberg. Urbana: University of Illinois Press, 1988.

Anderson, Charles W., ‘Comparative Policy Analysis: The Design of Measures’,Comparative Politics 4, 1 (1971): 117�31.

Anderson, Charles W., ‘The Place of Principles in Policy Analysis’, AmericanPolitical Science Review 73, 3 (1979): 711�23.

Anderson, James, ed., Economic Regulatory Policies. Lexington: Lexington Books,1976.

Anderson, James E., Public Polity8Making: An Introduction, 3rd ed. Boston:Houghton Mifflin 1984.

Anderson, Paul A., ‘Decision Making by Objection and the Cuban Missile Crisis’,Administrative Science Quarterly 28 (1983): 201�22.

Angus, William H., ‘Judicial Review: Do We Need It?’ in The Individual and theBureaucracy, ed. D.J. Baum. Toronto: Carswell, 1974.

Argyris, Chris and Donald A. Schon, Organizational Learning: A Theory of ActionPerspective. Reading, PA: Addison�Wesley, 1978.

Бібліографія

223

Arrow, Kenneth, Social Choice and Individual Values, 2nd ed. New York: Wiley,1963.

Atkinson, Michael M., ‘Public Policy and the New Institutionalism’ inInstitutions and Public Policy, ed. M.M. Atkinson. Toronto: Harcourt BraceJovanovich, 1978.

Atkinson, M. and W. Coleman, The State, Business, and Industrial Change inCanada. Toronto: University of Toronto Press, 1989.

Atkinson, M. and W. Coleman, ‘Strong States and Weak States: Sectoral PolicyNetworks in Advanced Capitalist Economies’, British Journal of Political Science 19,1 (1989): 47�67.

Atkinson, Michael M. and William D. Coleman, ‘Policy Networks, PolicyCommunities and the Problems of Governance’, Governance 5, 2 (1992): 154�80.

Atkinson, Michael M. and Robert A. Nigol, ‘Selecting Policy Instruments: Neo�Institutional and Rational Choice Interpretations of Automobile Insurance inOntario’, Canadian Journal of Political Science 22, 1 (1989): 107�35.

Bakvis, Herman and David MacDonald, ‘The Canadian Cabinet: Organization,Decision�Rules, and Policy Impact1 in Governing Canada: Institutions and PublicPolicy, ed. M. Michael Atkinson. Toronto: Harcourt Brace Jovanovich, 1993.

Balbus, Isaac D., ‘The Concept of Interest in Pluralist and Marxian Analysis’,Politics and Society 1, 2 (1971): 151�77.

Banting, Keith G., The Welfare State and Canadian Federalism. Kingston:Queen’s University Institute of Intergovernmental Relations, 1982.

Bardach, Eugene, The Implementation Game: What Happens After a Bill Becomesa Law. Cambridge: MIT Press, 1977.

Bardach, Eugene, ‘Social Regulation as a Generic Policy Instrument’ in BeyondPrivatization: The Tools of Government Action, ed. L.M. Salamon. Washington, DC:Urban Institute, 1989.

Barker, Anthony and B. Guy Peter, eds, The Politics of Expert Advice: Creating,Using and Manipulating Scientific Knowledge for Public Policy. Pittsburgh, PA:University of Pittsburgh Press, 1993.

Barr, Nicholas, The Economics of the Welfare State. London: Weidenfeld andNicolson, 1987.

Barrett, Susan and Colin Fudge, Policy and Action: Essays on the Implementationof Public Policy. London: Methuen, 1981.

Bator, Francis M., ‘The Anatomy of Market Failure’, Quarterly Journal ofEconomics 72, 3 (1958): 351�79.

Baumgartner, Frank R. and Bryan D. Jones, ‘Agenda Dynamics and PolicySubsystems’, Journal of Politics 53, 4 (1991): 1044�74.

Baumgartner, Frank R. and Bryan D. Jones, Agendas and Instability in AmericanPolitics. Chicago: University of Chicago Press, 1993.

Baumgartner, Frank R. and Bryan D. Jones, ‘Attention, Boundary Effects, andLarge�Scale Policy Change in Air Transportation Policy’ in The Politics of ProblemDefinition: Shaping the Policy Agenda, eds D.A. Rochefort and R.W. Cobb. Lawrence:University of Kansas Press, 1994.

Baxter�Moore, Nicolas, ‘Policy Implementation and the Role of the State: ARevised Approach to the Study of Policy Instruments’ in Contemporary CanadianPolitics: Readings and Notes, eds R.J.Jackson, D.Jackson, and N. Baxter�Moore.Scarborough: Prentice�Hall, 1987.

Becker, Gary S. ‘Competition and Democracy’, Journal of Law and Economics 1(1958): 105�9.

224

Becker, Gary S., ‘Nobel Lecture: The Economic Way of Looking at Behavior’,Journal of Political Economy 101, 3 (1993): 385�409.

Bennett, Colin J., ‘What is Policy Convergence and What Causes It?’, BritishJournal of Political Science 21, 2 (1991): 215�33.

Bennett, Colin J., ‘The International Regulation of Personal Data: FromEpistemic Community to Policy Sector’. Charlottetown, Prince Edward Island:Annual Meeting of the Canadian Political Science Association, (1992).

Bennett, Colin J., Regulating Privacy: Data Protection and Public Policy in Europeand the United States. Ithaca: Cornell University Press, 1992.

Bennett, Colin J. and Michael Howlett, ‘The Lessons of Learning: ReconcilingTheories of Policy Learning and Policy Change’, Policy Sciences 25, 3 (1992): 275�94.

Benson, J. Kenneth. ‘A Framework for Policy Analysis’ in InterorganizationalCo8ordination: Theory, Research and Implementation, eds D.L. Rogers and D. A.Whetton. Ames: Iowa State University Press, 1982.

Bentley, Arthur F., The Process of Government. Chicago: University of ChicagoPress, 1908.

Berger, Peter L. and Thomas Luckmann, The Social Construction of Reality: ATreatise in the Sociology of Knowledge. New York: Doubleday, 1966.

Berger, Suzanne, ed., Organizing Interests in Western Europe: Pluralism,Corporatism and the Transformation of Politics. Cambridge: Cambridge UniversityPress, 1981.

Berle, Adolf, Power Without Property. New York: Harcourt Brace, 1959.Bernstein, Marver H., Regulating Business by Independent Commission.

Princeton: Princeton University Press, 1955.Birnbaum, Pierre, ‘The State versus Corporatism’, Politics and Society 11, 4

(1982): 477�501.Blankart, Charles, ‘Market and Non�Market Alternatives in the Supply of Public

Goods: General Issues’ in Public Expenditure and Government Growth, eds F. Forteand A. Peacock. Oxford: Basil Blackwell, 1985.

Block, Fred, ‘Beyond Relative Autonomy: State Managers as HistoricalSubjects’, Socialist Register (1980): 227�42.

Bobrow, Davis B. and John S. Dryzek, Policy Analysis by Design. Pittsburgh:University of Pittsburgh Press, 1987.

Boddy, Raford and James Grotty, ‘Class Conflict and Macro�Policy: ThePolitical Business Cycle’, Review of Radical Political Economics 7, 1 (1975): 1�19.

Braybrooke, David and Charles Lindblom, A Strategy of Decision: PolicyEvaluation as a Social Process. New York: Free Press of Glencoe, 1963.

Bressers, Hans and Pieter�Jan Klok, ‘Fundamentals for a Theory of PolicyInstruments’, International Journal of Social Economics 15, 3/4 (1988): 22�41.

Brewer, Garry and Peter DeLeon, The Foundations of Policy Analysis.Homewood: Dorsey, 1983.

Brewer, Garry D., ‘The Policy Sciences Emerge: To Nurture and Structure aDiscipline’, Policy Sciences 5, 3 (1974): 239�44.

Breyer, Stephen, ‘Analyzing Regulatory Failure: Mismatches, Less RestrictiveAlternatives, and Reform’, Harvard Law Review 92, 3 (1979): 549�609.

Breyer, Stephen, Regulation and Its Reform. Cambridge: Harvard UniversityPress, 1982.

Brooks, Stephen, Public Policy in Canada: An Introduction. Toronto: McClellandand Stewart, 1989.

225

Brooks, Stephen and Alain�G. Gagnon, eds, Social Scientists, Policy, and the State.New York: Praeger, 1990.

Bruce, Neil, ed., Tax Expenditures and Government Policy: Proceedings of aConference held at Queen’s University 17818 November 1988. Kingston: John DeutschInstitute for the Study of Economic Policy, 1988.

Bruton, Jim and Michael Howlett, ‘Differences of Opinion: Round Tables, PolicyNetworks and the Failure of Canadian Environmental Strategy’, Alternatives 19, 1(1992): 25.

Bryman, Alan, Quantity and Quality in Social Research. London: Unwin Hyman,1988.

Buchanan, James, The Limits of Liberty. Chicago: University of Chicago Press,1975.

Buchanan, James M., ‘Rent Seeking and Profit Seeking’ in Toward a Theory ofthe Rent8Seeking Society, eds J.M. Buchanan, R.D. Tollison, and G. Tullock. CollegeStation: Texas A&M University Press, 1980.

Buchanan, James M. et al., The Economics of Politics. London: Institute ofEconomic Affairs, 1978.

Buchanan, James M., R.D. Tollison, and G. Tullock, eds, Toward a Theory of theRent8Seeking Society. College Station: Texas A&M Press, 1980.

Buchanan, James M. and Gordon Tullock, The Calculus of Consent: LogicalFoundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor: University of Michigan Press,1962.

Burt, Sandra, ‘Canadian Women’s Groups in the 1980s: OrganizationalDevelopment and Policy Influence’, Canadian Public Policy 16, 1 (1990): 17�28.

Cahill, Anthony G. and E. Sam Overman, ‘The Evolution of Rationality in PolicyAnalysis’ in Policy Theory and Policy Evaluation: Concepts, Knowledge, Causes, andNorms, ed. S.S. Nagel. New York: Greenwood Press, 1990.

Cairns, Alan C., ‘Alternative Styles in the Styles of Canadian Polities’, CanadianJournal of Political Science 7 (1974): 101�34.

Cairns, Alan, ‘The Past and Future of Canadian Administrative State’, Universityof Toronto Law Journal 40 (1990): 310�61.

Cameron, David R., ‘The Expansion of the Public Economy: A ComparativeAnalysis’, American Political Science Review 72, 4 (1978): 1243�61.

Cameron, David R., ‘Social Democracy, Corporatism, Labour Quiescience andthe Representation of Economic Interest in Advanced Capitalist Society’ in Orderand Conflict in Contemporary Capitalism, ed. J.H. Goldthorpe. Oxford: ClarendonPress, 1984.

Cammack, Paul, ‘Bringing the State Back In?’ British Journal of Political Science19, 2 (1989): 261�90.

Cammack, Paul, ‘The New Institutionalism: Predatory Rule, InstitutionalPersistence, and Macro�Social Change’, Economy and Society 21, 4 (1992): 397�429.

Campbell, John Creighton, ‘Afterword on Policy Communities: A Frameworkfor Comparative Research’, Governance 2, 1 (1989): 86�94.

Canada, Account of the Costs of Selective Tax Measures. Ottawa: Department ofFinance, 1985.

Canada, Auditor General of, Annual Report of the Auditor General. Ottawa:Parliament of Canada, 1983.

Canada, Auditor General of, Report of the Auditor General to the House ofCommons. Ottawa: Supply and Services Canada, 1993.

226

Canada, Department of Finance, The Canada8U.S. Free Trade Agreement: AnEconomic Assessment. Ottawa: Fiscal Policy and Economic Analysis Branch, Dept.of Finance, 1988.

Canada, Economic Council of, Responsible Regulation: An Interim Report.Ottawa: Supply and Services Canada, 1979.

Canada, Treasury Board, A Manager’s Guide to Performance Measurement.Ottawa: Treasury Board of Canada, 1976.

Canada, Treasury Board, The Policy and Expenditure Management System.Ottawa: Treasury Board of Canada, 1981.

Carley, Michael, Rational Techniques in Policy Analysis. London: HeinemannEducational Books, 1980.

Castles, Francis et al., eds, The Future of Party Government: Vol. 3: ManagingMixed Economies. New York: DeGruyter, 1987.

Castles, Francis and Robert D. McKinlay, ‘Does Politics Matter: An Analysisof the Public Welfare Commitment in Advanced Democratic States’, EuropeanJournal of Political Research 7, 2 (1979): 169�86.

Castles, Francis G., ‘The Impact of Parties on Public Expenditure’ in The Impactof Parties: Politics and Policies in Democratic Capitalist States, ed. Francis G. Casdes.London: Sage Publications, 1982.

Castles, Francis G., ‘The Dynamics of Policy Change: What Happened to theEnglish�speaking Nations in the 1980s’, European Journal of Political Research 18, 5(1990): 491�513.

Castles, Francis G. and Vance Merrill, ‘Towards a General Model of PublicPolicy Outcomes’, Journal of Theoretical Politics 1, 2 (1989): 177�212.

Cater, Douglas, Power in Washington: A Critical Look at Today’s Struggle in theNation’s Capital. New York: Random House, 1964.

Cawson, Alan, ‘Pluralism, Corporatism and the Role of the State’, Governmentand Opposition 13, 2 (1978): 178�98.

Cawson, Alan, Corporatism and Political Theory. Oxford: Basil Blackwell, 1986.Chase�Dunn, Christopher K., Global Formation: Structures of the World8

Economy. Cambridge, MA: Basil Blackwell, 1989.Clarke, Michael, ‘Implementation’ in Power and Policy in Liberal Democracies,

ed. M. Harrop. Cambridge: Cambridge University Press, 1992.Coase, R.H., The Problem of Social Cost’, The Journal of Law and Economics 3

(1960): 144.Cobb, R., J.K. Ross, and M.H. Ross, ‘Agenda Building as a Comparative Political

Process’, American Political Science Review 70, 1 (1976): 126�38.Cobb, Roger W. and Charles D. Elder, Participation in American Politics: The

Dynamics of Agenda8Building. Boston: Allyn and Bacon, 1972.Cohen, G.A., Karl Marx’s Theory of History: A Defense. Oxford: Clarendon Press,

1978.Cohen, M.,J. March, and J. Olsen, ‘A Garbage Can Model of Organizational

Choice’, Administrative Science Quarterly 17, 1 (1972): 1�25.Cohen, Michael D., James G. March, and Johan P. Olsen. ‘People, Problems,

Solutions and the Ambiguity of Relevance’ in Ambiguity and Choice in Organizations,eds J.G. March and J.P. Olsen. Bergen: Universitetsforlaget, 1979.

Cohen, Wesley M. and Daniel A. Levinthal, ‘Absorptive Capacity: A NewPerspective on Learning and Innovation’, Administrative Science Quarterly 35 (1990):128�52.

227

Coleman, William D., ‘Analyzing the Associative Action of Business: PolicyAdvocacy and Policy Participation’, Canadian Public Administration. 28, 3 (1985):413�33.

Coleman, William D., ‘Canadian Business and the State’ in The State andEconomic Interests, ed. K. Banting. Toronto: University of Toronto Press, 1986.

Coleman, William D., Business and Politics: A Study of Collective Action.Kingston: McGill�Queen’s University Press, 1988.

Coleman, William D., ‘Policy Convergence in Banking: A Comparative Study’,Political Studies 42 (1994): 274�92.

Coleman, William D. and Grace Skogstad, eds, Policy Communities and PublicPolicy in Canada: A Structural Approach. Mississauga, ON: Copp Clark Pitman, 1990.

Connolly, Michael E.H. and Andrew W. Stark, ‘Policy Making and theDemonstration Effect: Privatization in a Deprived Region’, Public Administration70, 3 (1992): 369�85.

Connolly, William E., ‘The Challenge to Pluralist Theory’ in The Bias ofPluralism, ed. W.E. Connolly. New York: Atherton Press, 1969.

Connolly, William E., ‘On «Interests» in Polities’, Politics and Society 2, 4 (1972):459�77.

Cook, F.L. et al., ‘Media and Agenda Setting: Effects on the Public, InterestGroup Leaders, Policy Makers, and Policy’, Public Opinion Quarterly 47, 1 (1983):16�35.

Cook, Thomas D., ‘Postpositivist Critical Multiplism’ in Social Science and SocialPolicy, eds R.L. Shotland and M. M. Mark. Beverly Hills: Sage, 1985.

Cox, Robert W., Production, Power and World Order: Social Forces in the Makingof History. New York: Columbia University Press, 1987.

Cushman, Robert E., The Independent Regulatory Commissions. London: OxfordUniversity Press, 1941.

Cutright, P., ‘Political Structure, Economic Development, and National SecurityPrograms’, American Journal of Sociology 70, 5 (1965): 537�50.

Dahl, Robert A. and Charles E. Lindblom, Politics, Economics and Welfare:Plannig and Politico8economic Systems Resolved into Basic Social Processes. New York:Harper and Row, 1953.

Dahl, Robert, A. Preface to Democratic Theory. Chicago: University of ChicagoPress, 1956.

Dahl, Robert A., Who Governs?: Democracy and Power in an American City. NewHaven: Yale University Press, 1961.

Dahl, Robert A., Pluralist Democracy in the United States: Conflict and Consent.Chicago: Rand McNally, 1967.

David, Wilfred L., The IMF Policy Paradigm: The Macroeconomics of Stabilization,Structural Adjustment, and Economic Development. New York: Praeger, 1985.

Davis, Sandra and Charles Davis, ‘Analyzing Change in Public LandsPolicymaking: From Subsystems to Advocacy Coalitions’, Policy Studies Journal 17,1 (1988): 3�24.

de Smith, S.A., Judicial Review of Administrative Action. London: Stevens andSon, 1973.

de Tocqueville, Alexis, Democracy in America. New York: New American Library,1956.

deHaven�Smith, Lance and Carl E. Van Horn, ‘Subgovernment Conflict inPublic Policy’, Policy Studies Journal 12, 4 (1984): 627�42.

228

DeLeon, Peter, ‘A Theory of Policy Termination’ in The Policy Cycle, eds J.V.May and A.B. Wildavsky. Beverly Hills: Sage, 1978.

DeLeon, Peter, ‘Policy Evaluation and Program Termination’, Policy StudiesReview 2, 4 (1983): 631�47.

DeLeon, Peter, ‘Trends in Policy Sciences Research: Determinants andDevelopments’, European Journal of Political Research 14, 1/2 (1986): 3�22.

DeLeon, Peter, Advice and Consent: The Development of the Policy Sciences. NewYork: Russell Sage Foundation, 1988.

DeLeon, Peter, ‘Reinventing the Policy Sciences: Three Steps Back to theFuture’, Policy Sciences 27 (1994): 77�95.

Dery, David, Problem Definition in Policy Analysis. Lawrence: University ofKansas, 1984.

DeSario, Jack and Stuart Langton, Citizen Participation in Public Decision8Making. Westport: Greenwood, 1987.

Desveaux, James A., Evert Lindquist, and Glen Toner, ‘Organizing forInnovation in Public Bureaucracy: AIDS, Energy and Environment Policy inCanada’, Canadian Journal of Political Science 27, 3 (1994): 493�528.

Dobell, Rodney and David Zussman, ‘An Evaluation System for Government:If Politics is Theatre, then Evaluation is (mostly) Art’, Canadian PublicAdministration 24, 3 (1981): 404�27.

Dobuzinskis, Laurent, ‘Modernist and Postmodernist Metephors of the PolicyProcess: Control and Stability vs Chaos and Reflexive Understanding’, PolicySciences 25 (1992): 355�80.

Dodgson, Mark, ‘Organizational Learning: A Review of Some Literatures’,Organization Studies 14, 3 (1993): 375�94.

Doern, G.B., ‘The Role of Royal Commissions in the General Policy Processand in Federal�Provincial Relations’, Canadian Public Administration 10, 4 (1967):417�33.

Doern, G. Bruce, ‘The Concept of Regulation and Regulatory Reform’ in Issuesin Canadian Public Policy, eds G.B. Doern and V.S. Wilson. Toronto: Macmillan,1974.

Doern, G.B., The Nature of Scientific and Technological Controversy in FederalPolicy Formation. Ottawa: Science Council of Canada, 1981.

Doern, G. Bruce and Richard W. Phidd, Canadian Public Policy: Ideas, Structure,Process, 2nd ed. Toronto: Nelson Canada, 1992.

Doern, G.B. and V.S. Wilson, ‘Conclusions and Observations’ in Issues inCanadian Public Polity, eds G.B. Doern and V.S. Wilson. Toronto: Macmillan, 1974.

Downs, Anthony, An Economic Theory of Democracy. New York: Harper, 1957.Downs, Anthony, Inside Bureaucracy. New York: Harper and Row, 1967.Dror, Yehezkel, ‘Muddling Through—»Science» or Inertia’, Public Administra8

tion Review 24, 3 (1964): 154�7.Dror, Yehezkel, Public Policymaking Re8examined. San Francisco: Chandler

Publishing Co., 1968.Dryzek, John S., Discursive Democracy: Politics, Policy, and Political Science.

Cambridge: Cambridge University Press, 1990.Dryzek, John S., ‘How Far Is It From Virginia and Rochester to Frankfurt?

Public Choice as Global Theory’, British Journal of Political Science 22, 4 (1992);397�418.

Dryzek, John S. and Brian Ripley, ‘The Ambitions of Policy Design’, PolicyStudies Review 7, 4 (1988): 705�19.

229

Dunleavy, Patrick, ‘Explaining the Privatization Boom: Public Choice versusRadical Approaches’, Public Administration 64, 1 (1986): 13�34.

Dunn, William N., ‘Methods of the Second Type: Coping widi the Wildernessof Conventional Policy Analysis’, Policy Studies Review 7, 4 (1988): 720�37.

Dussault, R. and L. Borgeat, Administrative Law: A Treatise. Toronto: Carswell,1990.

Dye, Thomas R., Politics, Economics, and the Public: Policy Outcomes in theAmerican States. Chicago: Rand McNally, 1966.

Dye, Thomas R., Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, NJ: Prentice�Hall, 1972.

Dye, Thomas R., ‘Politics Versus Economics: The Development of the Literatureon Policy Determination’, Policy Studies Journal 7, 4 (1979): 652�62.

Dyerson, Romano and Frank Mueller, ‘Intervention by Outsiders: A StrategicPerspective on Government Industrial Policy’, Journal of Public Policy 13, 1 (1993):69�88.

Dyson, Kenneth H.F., The State Tradition in Western Europe: A Study of an Ideaand Institution. Oxford: Martin Robertson, 1980.

Economic Council of Canada, Minding the Public’s Business. Ottawa: EconomicCouncil of Canada, 1986.

Economist, The Special Survey of Multinationals (27 March 1993): 6.Edelman, Murray J., Constructing the Political Spectacle. Chicago: University of

Chicago Press, 1988.Edwards, George C. and Ira Sharkansky, The Policy Predicament: Making and

Implementing Public Policy. San Francisco: Freeman, 1978.Edwards, Ward, ‘The Theory of Decision Making’, Psychological Bulletin 51, 4

(1954): 380�417.Elkin, Stephen L., ‘Regulation and Regime: A Comparative Analysis’, Journal

of Public Policy, 6,1 (1986): 49�72.Elmore, Richard F, ‘Organizational Models of Social Program Implementation’,

Public Policy 26, 2 (1978): 185�228.Elmore, Richard F., ‘Instruments and Strategy in Public Policy’, Policy Studies

Review 7, 1 (1987): 174�86.Elster, Jon, ‘The Possibility of Rational Politics’ in Political Theory Today, ed.

D. Held. Oxford: Polity, 1991.Englehart, Kenneth G. and Michael J. Trebilcock, Public Participation in the

Regulatory Process: The Issue of Funding. Ottawa: Economic Council of Canada,1981.

Esping�Andersen, Gosta, ‘From Welfare State to Democratic Socialism: ThePolitics of Economic Democracy in Denmark and Sweden’ in Political Power andSocial Theory, ed. M. Zeitlin. 1981.

Esping�Andersen, Gosta, Politics Against Markets: The Social Democratic Roadto Power. Princeton: Princeton University Press, 1985.

Esping�Andersen, Gosta, The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge,UK: Polity, 1990.

Esping�Andersen, Gosta and Walter Korpi, ‘Social Policy as Class Politics inPost�War Capitalism: Scandinavia, Austria, and Germany’ in Order and Conflict inContemporary Capitalism, ed. J.H. Goldthorpe. Oxford: Clarendon Press, 1984.

Etheredge, Lloyd S., ‘Government Learning: An Overview’ in The Handbook ofPolitical Behavior, ed. S.L. Long. New York: Plenum, 1981.

230

Etheredge, Lloyd S. and James Short, ‘Thinking About Government Learning’,Journal of Management Studies 20, 1 (1983): 41�58.

Etzioni, Amitai. ‘Mixed�Scanning: A «Third» Approach to Decision�Making’,Public Administration Review 27, 5 (1967): 385�92.

Evans, P.B., D. Rueschemeyer, and T. Skocpol, eds, Bringing the State Back In.Cambridge: Cambridge University Press, 1985.

Evans, Peter, ‘State as Problem and Solution: Predation, Embedded Autonomy,and Structural Change’ in The Politics of Economic Adjustment: InternationalConstraints, Distributive Conflicts, and the State, eds Stephen Haggard and RobertR. Kaufman. Princeton: Princeton University Press, 1992: 139�81.

Fayol, Henri, Studies in the Science of Administration, 1895.Feick, Jurgen, ‘Comparing Comparative Policy Studies—A Path Towards

Integration?’, Journal of Public Policy 12, 3 (1992): 257�86.Feldman, Elliot J., ‘An Antidote for Apology, Service and Witchcraft in Policy

Analysis’ in Problems of Theory in Policy Analysis, ed. P.M. Gregg. Lexington, MA:Lexington Books, 1976.

Finkelstein, Neil and Brian M. Rogers, eds, Recent Developments in Administra8tive Law. Agincourt, ON: Carswell, 1987.

Finlayson, Jock A. and Mark W. Zacher, ‘The GATT and the Regulation of TradeBarriers: Regime Dynamics and Functions’, International Organization 35, 4 (1981):561�602.

Fischer, Frank and John Forester, eds, Confronting Values in Policy Analysis:The Politics of Criteria. Beverly Hills, CA: Sage, 1987.

Fischer, Frank and John Forester, eds, The Argumentative Turn in Policy Analysisand Planning. Durham: Duke University Press, 1993.

Fischhoff, Baruch, ‘Cost Benefit Analysis and the Art of MotorcycleMaintenance’, Policy Sciences 8, 2 (1977): 177�202

Flathman, Richard E., The Public Interest: An Essay Concerning the NormativeDiscourse of Politics. Chicago: University of Chicago Press, 1979.

Flora, Peter and Arnold J. Heidenheimer, eds, The Development of Welfare Statesin Europe and America. New Brunswick, NJ: Transaction Books, 1981.

Foley, Duncan K., ‘State Expenditure From a Marxist Perspective’, Journal ofPublic Economics 9, 2 (1978): 221�38.

Foot, David K., ‘Political Cycles, Economic Cycles and the Trend in PublicEmployment in Canada’ in Studies in Public Employment and Compensation inCanada, ed. M.W. Bucovetsky. Toronto: Butterworths for Institute for Researchon Public Policy, 1979.

Forester, John, ‘Bounded Rationality and the Politics of Muddling Through’,Public Administration Review 44, 1 (1984): 23�31.

Forester, John, Planning in the Face of Power. Berkeley: University of CaliforniaPress, 1989.

Formaini, Robert, The Myth of Scientific Public Policy. New Brunswick, NJ:Transaction Publishers, 1990.

Foucault, Michel, ‘The Discourse on Language’ in The Archaeology of Knowledge,ed. Michel Foucault. New York: Pantheon, 1972.

Fox, Charles J., ‘Implementation Research: Why and How to TranscendPositivist Methodology’ in Implementation and the Policy Process: Opening up theBlack Box, eds DJ. Palumbo and DJ. Calista. New York: Greenwood Press, 1990.

Frankel, Boris, ‘On the State of the State: Marxist Theories of the State AfterLeninism’ in Classes, Power and Conflict: Classical and Contemporary Debates, edsA. Giddens and D. Held. Berkeley: University of California Press, 1982.

231

Freeman, Gary P., ‘National Styles and Policy Sectors: Explaining StructuredVariation’, Journal of Public Policy 5, 4 (1985): 467�96.

Freeman, John Leiper, The Political Process: Executive Bureau8LegislativeCommittee Relations. New York: Random House, 1955.

Freeman, John R., Democracy and Markets: The Politics of Mixed Economies.Ithaca: Cornell University Press, 1989.

French, Richard, How Ottawa Decides: Planning and Industrial Policy8Making,1968�1980. Toronto: James Lorimer, 1980.

Frey, Bruno S., ‘Politico�Economic Models and Cycles’, Journal of PublicEconomics 9, 2 (1978): 203�20.

Frieden, Jeffry, ‘Invested Interests: the Politics of National Economic Policiesin a World of Global Finance’, International Organisation 45, 4 (1991): 425�51.

Gall, Gerald L., The Canadian Legal System, 2nd ed. Toronto: Carswell, 1983.Gamble, Andrew et al., Ideas, Interests and Consequences. London: Institute of

Economic Affairs, 1989.Garant, Patrice, ‘Crown Corporations: Instruments of Economic Intervention�

Legal Aspects’ in Regulations, Crown Corporations, and Administrative Tribunals, edsI. Bernier and A. Lajoie. Toronto: University of Toronto Press, 1985.

Garrett, Geoffrey and Peter Lange, ‘Political Responses to Interdependence:What’s «Left» for the Left?’, International Organisation 45, 4 (1991): 539, 564.

Garson, G. David, Group Theories of Politics. Beverly Hills: Sage, 1978.Garson, G. David, ‘From Policy Science to Policy Analysis: A Quarter Century

of Progress’ in Policy Analysis: Perspectives, Concepts, and Methods, ed. W.N. Dunn.Greenwich, CT: JAI Press, 1986.

Gawthrop, Louis C., Administrative Politics and Social Change. New Ysrk: StMartin’s Press, 1971.

Gersick, Connie J.G., ‘Revolutionary Change Theories: A Multilevel Explorationof the Punctuated Equilibrium Paradigm’, Academy of Management Review 16, 1(1991): 10�36.

Gierke, Otto von, Natural Law and the Theory of Society, 150081800. Cambridge:Cambridge University Press, 1958.

Gierke, Otto von, Political Theories of the Middle Age. Cambridge: CambridgeUniversity Press, 1958.

Gilbert, Neil and Barbara Gilbert, The Enabling State: Modern Welfare Capitalismin America. New York: Oxford University Press, 1989.

Gillroy, John Martin, ‘The Ethical Poverty of Cost�Benefit Methods: Autonomy,Efficiency and Public Policy Choice’, Policy Sciences 25, 2 (1992): 83�102.

Gillroy, John Martin and Maurice Wade, eds, The Moral Dimensions of PublicPolicy Choice: Beyond the Market Paradigm. Pittsburgh, PA: University of PittsburghPress, 1992.

Gilpin, Robert, The Political Economy of International Relations. Princeton:Princeton University Press, 1987.

Goldthorpe, John H. and Gordon Marshall, ‘The Promising Future of ClassAnalysis: A Response to Recent Critiques’, Sociology 26, 3 (1992): 381�400.

Golembiewski, R.T., ‘«The Group Basis of Politics»: Notes on Analysis andDevelopment’, American Political Science Review 54, 4 (1960): 962�71.

Gordon, I., J. Lewis, and K. Young, ‘Perspectives on Policy Analysis’, PublicAdministration Bulletin 25 (1977): 26�30.

Gortner, Harold, Julianne Mahler, and Jeanne Bell Nicholson, OrganizationTheory: A Public Perspective. Chicago: Dorsey Press, 1987.

232

Gough, Ian, ‘State Expenditure in Advanced Capitalism’, New Left Review 92(1975): 53�92.

Gough, Ian, The Political Economy of the Welfare State. London: Macmillan,1979.

Gourevitch, Peter, Politics in Hard Times: Comparative Responses to InternationalEconomic Crises. Ithaca: Cornell University Press, 1986.

Graber, Doris Appel, Mass Media, and American Politics. Washington:Congressional Quarterly Press, 1989.

Grafstein, Robert, ‘The Problem of Institutional Constraint’, Journal of Politics50 (1988): 577�99.

Gramlich, Edward M., Benefit8Cost Analysis of Government Programs.Englewood: Prentice�Hall, 1981.

Gramsci, A., Selections from the Prison Notebooks. NY: International Publishers,1972.

Grant, Wyn, ‘Models of Interest Intermediation and Policy Formation Appliedto an Internationally Comparative Study of the Dairy Industry’, European Journalof Political Research 21, 1/2 (1992): 53�68.

Greenberg, Edward S., ‘State Change: Approaches and Concepts’ in Changes inthe State: Causes and Consequences, eds E.S. Greenberg and T.F. Mayer. NewburyPark: Sage Publications, 1990.

Greenberg, George D. et al., ‘Developing Public Policy Theory: Perspectivesfrom Empirical Research’, American Political Science Review 71 (1977): 153�243

Gulick, Luther and Lyndal Urwick, eds, Papers on the Science of Administration.New York: Institute of Public Administration, 1937.

Gulick, Luther H., ‘Notes on the Theory of Organization’ in Papers on the Scienceof Administration, eds L. Gulick and L. Urwick. New York: Institute of PublicAdministration, 1937.

Gunderson, Morley et al., Taxes as Instruments of Public Policy. Toronto:University of Toronto Press, 1993.

Haas, Ernst B., ‘Is there a Hole in the Whole? Knowledge, Technology,Interdependence, and the Construction of International Regimes’, InternationalOrganization 29, 3 (1975): 827�76.

Haas, Ernst B., When Knowledge is Power: Three Models of Change inInternational Organizations. Berkeley: University of California Press, 1990.

Haas, Peter M., ‘Introduction: Epistemic Communities and International PolicyCoordination’, International Organization 46, 1 (1992): 1�36.

Habermas, Jurgen, Legitimation Crisis. Boston: Beacon Press, 1975.Haggard, Stephen and Chung�In Moon, ‘Institutions and Economic Policy:

Theory and a Korean Case Study’, World Politics 42, 2 (1990): 210�37.Haggard, Stephen and Beth A. Simmons, ‘Theories of International Regimes’,

International Organization 41, 3 (1987): 491�517.Haider, Donald, ‘Grants as a Tool of Public Policy’ in Beyond Privatization: The

Tools of Government Action, ed. L.M. Salamon. Washington, DC: Urban Institute,1989.

Hale, M.Q., ‘The Cosmology of Arthur F. Bentley’, American Political ScienceReview 54, 4 (1960): 955�61.

Hall, John A. and G.John Ikenberry, The State. Minneapolis: University ofMinnesota Press, 1989.

Hall, Peter A., ‘Policy Innovation and the Structure of the State: The Politics�Administration Nexus in France and Britain’, The Amah of the American Academyof Political and Social Science 466 (1983): 43�59.

233

Hall, Peter A., Governing the Economy: the Politics of State Intervention in Britainand France. Cambridge: Polity Press, 1986.

Hall, Peter A., ed., The Political Power of Economic Ideas: Keynesianism AcrossNations. Princeton: Princeton University Press, 1989.

Hall, Peter A., ‘Policy Paradigms, Experts, and the State: The Case ofMacroeconomic Policy�Making in Britain’ in Social Scientists, Policy, and the State,eds S. Brooks and A.�G. Gagnon. New York: Praeger, 1990.

Hall, Peter A., ‘Policy Paradigms, Social Learning and the State: The Case ofEconomic Policy Making in Britain’, Comparative Politics 25, 3 (1993): 275�96.

Hamm, Keith E., ‘Patterns of Influence Among Committees, Agencies, andInterest Groups’, Legislative Studies Quarterly 8, 3 (1983): 379�426.

Hansen, Susan B., ‘Public Policy Analysis: Some Recent Developments andCurrent Problems’, Policy Studies Journal 12 (1983): 14�42.

Harrison, Kathryn and George Hoberg, ‘Setting the Environmental Agenda inCanada and the United States: The Cases of Dioxin and Radon’, Canadian Journalof Political Science 24, 1 (1991): 3�27.

Hayes, Michael T, ‘The Semi�Sovereign Pressure Groups: A Critique of CurrentTheory and an Alternative Typology’, Journal of Politics 40, 1 (1978): 134�61.

Hayes, Michael T, Incrementalism and Public Policy. New York: Longmans, 1992.Heclo, Hugh, Modern Social Politics in Britain and Sweden: From Relief to Income

Maintenance. New Haven: Yale University Press, 1974.Heclo, Hugh, ‘Issue Networks and the Executive Establishment’ in The New

American Political System, ed. A. King. Washington, DC: American EnterpriseInstitute for Public Policy Research, 1978.

Hedberg, Bo, ‘How Organizations Learn and Unlearn’ in Handbook ofOrganizational Design, Vol.1 Adapting Organizations to their Elements, eds P.C.Nystrom and W.H. Starbuck. Oxford: Oxford University Press, 1981.

Heidenheimer, Arnold J., Hugh Heclo, and Carolyn Teich Adams, eds,Comparative Public Policy: The Politics of Social Choice in Europe and America. NewYork: St Martin’s Press, 1975.

Heineman, Robert A. et al., The World of the Policy Analyst: Rationality, Valuesand Politics. Chatham, NJ: Chatham House, 1990.

Heinz, John P. et al., The Hollow Core: Private Interests in National Policy Making.Cambridge: Harvard University Press, 1993.

Heinz, John P. et al., ‘Inner Circles or Hollow Cores’, Journal of Politics 52, 2(1990): 356�90.

Held, David, ‘The Relevance of Privatization to Developing Economies’, PublicAdministration and Development 10, 1 (1990).

Held, David, ‘Democracy, the Nation�State and the Global System’ in PoliticalTheory Today, ed. D. Held. Oxford: Polity, 1991.

Held, David and Anthony McGrew, ‘Globalization and the Liberal DemocraticState’, Government and Opposition 28, 2 (1993): 261�85.

Henderson, Edith G., Foundations of English Administrative Law. Cambridge:Harvard University Press, 1963.

Herman, Edward S. and Noam Chomsky, Manufacturing Consent: The PoliticalEconomy of the Mass Media. New York: Pantheon Books, 1988.

Hernes, Gudmund, ‘Structural Change in Social Processes’, American Journalof Sociology 82, 3 (1976): 513�47.

Hibbs, Douglas A. Jr, ‘Political Parties and Macroeconomic Policy’, AmericanPolitical Science Review 71, 4 (1977): 1467�87.

234

Hibbs, Douglas A. Jr, ‘On the Political Economy of Long�run Trends in StrikeActivity’, British Journal of Political Science 8, 2 (1978): 153�75.

Hibbs, Douglas A. Jr, The Political Economy of Industrial Democracies.Cambridge, MA: Harvard University Press, 1987.

Hilgartner, Stephen and Charles L. Bosk, ‘The Rise and Fall of Social Problems:A Public Arenas Model’, American Journal of Sociology 94, 1 (1988): 53�78.

Hill, Larry B., ed., The State of Public Bureaucracy. Armonk, NY: M.E. Sharpe,1992.

Hill, Michael, ed., The Policy Process: A Reader. New York: Harvester�Wheatsheaf, 1993.

Hill, Michael J. and Glen Bramley, Analyzing Social Policy. Oxford: BasilBlackwell, 1986.

Hintze, Otto, The Historical Essays of Otto Hintze. New York: Oxford UniversityPress, 1975.

Hjern, Benny, ‘Implementation Research�The Link Gone Missing’, Journal ofPublic Policy 2, 3 (1982): 301�8.

Hjern, Benny and David O. Porter, ‘Implementation Structures: A New Unit ofAdministrative Analysis’ in The Policy Process: A Reader, ed. M. Hill. London:Harvester Wheatsheaf, 1993

Hoberg, George Jr, ‘Technology, Political Structure, and Social Regulation: ACross�National Analysis’, Comparative Politics 18, 3 (1986): 357�76.

Hofferbert, Richard I. The Study of Public Policy. Indianapolis, IN: Bobbs�Merrill,1974.

Hogg, P.W., ‘The Supreme Court of Canada and Administrative Law, 1949�1971’, Osgoode Hall Law Journal 11, 2 (1973): 187�223.

Hogwood, Brian W., Trends in British Public Policy: Do Governments Make AnyDifference. Buckingham: Open University Press, 1992.

Hogwood, Brian W. and Lewis A. Gunn, Policy Analysis for the Real World.New York: Oxford University Press, 1984.

Hogwood, Brian W. and B. Guy Peters, Policy Dynamics. Brighton: Wheatsheaf,1983.

Holzner, Burkart and John H. Marx, Knowledge Application: The KnowledgeSystem in Society. Wellesley, MA: Allyn and Bacon, 1979.

Hood, Christopher, ‘Using Bureaucracy Sparingly’, Public Administration 61, 2(1983): 197�208.

Hood, Christopher C., Administrative Analysis: An Introduction to Rules,Enforcement, and Organizations. Sussex: Wheatsheaf, 1986.

Hood, Christopher C., The Tools of Government. Chatham: Chatham House,1986.

Hough, Jerry F, ‘The Soviet System: Petrification or Pluralism’, Problems ofCommunism 21, (March�April 1972): 25�45.

Howard, John L. and W. T. Stanbury, ‘Measuring Leviathan: The Size, Scopeand Growth of Governments in Canada’ in Probing Leviathan: An Investigation ofGovernment in the Economy, ed. G. Lermer. Vancouver: Fraser Institute, 1984.

Howard, S. Kenneth, ‘Analysis, Rationality, and Administrative Decision�Making’ in Toward a New Public Administration: The Minnowbrook Perspective, ed.F. Marini. Scranton: Chandler, 1971.

Howlett, Michael, ‘Acts of Commission and Acts of Omission: Legal�HistoricalResearch and the Intentions of government in a Federal State’, Canadian Journal ofPolitical Science 19 (1986): 363�71.

235

Howlett, Michael, ‘Policy Instruments, Policy Styles, and Policy Implemen�tation: National Approaches to Theories of Instrument Choice’, Policy Studies Journal19, 2 (1991): 1�21.

Howlett, Michael, ‘Policy Paradigms and Policy Change: Lessons from the Oldand New Canadian Policies towards Aboriginal Peoples’, Policy Studies Journal 22,4 (1994): 631�51.

Howlett, Michael and M. Ramesh, The Political Economy of Canada: AnIntroduction, Toronto: McClelland and Stewart, 1992.

Howlett, M. and M. Ramesh. ‘Patterns of Policy Instrument Choice: PolicyStyles, Policy Learning and the Privatization Experience’, Policy Studies Review 12,1 (1993).

Huber, George P. ‘Organization Learning: The Contributing Processes and theLiteratures’, Organization Science 2, 1 (1991): 88�115.

Hudson, Joe, John Mayne and Ray Thomlinson (eds), Action8Oriented Evaluationin Organizations. Toronto: Wall and Emerson, 1992.

Huitt, Ralph K., ‘Political Feasibility’ in Political Science and Public Policy, ed.A. Rannay. Chicago: Markham Publishing Co., 1968.

Hula, Richard C., ‘Using Markets to Implement Public Policy’ in Market8BasedPublic Policy, ed. R.C. Hula. New York: St Martin’s, 1988.

Hult, Karen M. and Charles Walcott, Governing Public Organizations: Politics,Structures and Institutional Design. Pacific Grove: Brooks/Cole, 1990.

Huntington, Samuel P., ‘The Marasmus of the ICC: The Commissions, theRailroads and the Public Interest’, Yale Law Review 61, 4 (1952): 467�509.

Ikenberry, G. John, ‘Conclusion: An Institutional Approach to American ForeignEconomic Policy’, International Organization 42, 1 (1988): 219�43.

Ikenberry, G.John, ‘The International Spread of Privatization Policies:Inducements, Learning, and «Policy Bandwagoning»’ in The Political Economy ofPublic Sector Reform and Privatization, eds E.N. Suleiman and J. Waterbury. Boulder:Westview Press, 1990.

Ikenberry, G. John and Charles A. Kupchan, ‘Socialization and HegemonicPower’, International Organization 44, 3 (1990): 283�515.

Imershein, Alien W., ‘Organizational Change as a Paradigm Shift’, TheSociological Quarterly 18, 1 (1977): 33�43.

Ingram, Helen and Anne Schneider, ‘Improving Implementation ThroughFraming Smarter Statutes’, Journal of Public Policy 10, 1 (1990): 67�88.

Ingram, Helen M. and Dean E. Mann, ‘Policy Failure: An Issue DeservingAnalysis’ in Why Policies Succeed or Fail, eds H.M. Ingram and D.E. Mann. BeverlyHills: Sage, 1980.

Ingram, Helen M. and Dean E. Mann, Why Policies Succeed or Fail. BeverlyHills: Sage, 1980.

Jacek, Henry J., ‘Pluralist and Corporatist Intermediation, Activities of BusinessInterest Associations, and Corporate Profits: Some Evidence from Canada’,Comparative Politics 18, 4 (1986): 419�37.

Jaffe, Louis L., Judicial Control of Administrative Action. Boston: Little Brown,1965.

Jaffe, Louis L., English and American Judges as Lawmakers. Oxford: ClarendonPress, 1969.

James, Simon, ‘The Idea Brokers: The Impact of Think Tanks on BritishGovernment’, Public Administration 71 (1993): 491�506.

236

Jenkins, William I., Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective.London: Martin Robertson, 1978.

Jenkins�Smith, Hank, ‘Continuing Controversies in Policy Analysis’ in PolicyAnalysis and Economics: Developments, Tensions, Prospects, ed. D.L. Weimer. Boston:Kluwer, 1991.

Jenkins�Smith, Hank C., Democratic Politics and Policy Analysis. Pacific Grove:Brooks/Cole, 1990.

Jenkins�Smith, Hank C., Gilbert K. St Glair, and Brian Woods, ‘ExplainingChange in Policy Subsystems: Analysis of Coalition Stability and Defection overTime’, American Journal of Political Science 35, 4 (1991): 851�80.

Jenkins�Smith, Hank C. and Paul A. Sabatier, ‘The Study of the Public PolicyProcesses’ in Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach, eds PaulA. Sabatier and Hank C. Jenkins�Smith. Boulder: Westview, 1993.

Jennings, Bruce, ‘Interpretation and the Practice of Policy Analysis’ inConfronting Values in Policy Analysis: «The Politics of Criteria, eds F. Fischer and J.Forester. Newbury Park: Sage, 1987.

Jenson, Jane, ‘Paradigms and Political Discourse: Protective Legislation inFrance and the United States Before 1914’, Canadian Journal of Political Science22, 2 (1989): 235�58.

Jenson, Jane, ‘All the World’s a Stage: Ideas About Political Space and Time’,Studies in Political Economy 36 (1991): 43�72. Johnson, David B., Public Choice: AnIntroduction to the New Political Economy. Mountain View, CA: Mayfield Publishing,1991.

Johnson, Norman, The Welfare State in Transition: The Theory and Practice ofWelfare Pluralism. Brighton, Sussex: Wheatsheaf Books, 1987.

Johnston, Richard, Public Opinion and Public Policy in Canada: Questions ofConfidence. Toronto: University of Toronto Press, 1986.

Jones, Charles O., An Introduction to the Study of Public Policy, 3rd ed. Monterey,CA: Brooks/Cole, 1984.

Jordan, A. Grant, ‘Iron Triangles, Woolly Corporatism and Elastic Nets: Imagesof the Policy Process’, Journal of Public Policy 1, 1 (1981): 95�123.

Jordan, Grant, ‘Policy Community Realism versus «New» InstitutionalistAmbiguity’, Political Studies 38, 3 (1990): 470�84.

Jordan, Grant, ‘Sub�governments, Policy Communities and Networks: Refillingthe Old Bottles?’, Journal of Theoretical Politics 2, 3 (1990): 319�38.

Jordan, Grant and Jeremy Richardson, ‘The British Policy Style or the Logic ofNegotiation?’ in Policy Styles in Western Europe, ed. J. Richardson. London: Allenand Unwin, 1982.

Jordan, Grant and Klaus Schubert, ‘A Preliminary Ordering of Policy NetworkLabels’, European Journal of Political Research 21, 1/2 (1992): 7�27.

Jordan, J.M. and S.L. Sutherland, ‘Assessing the Results of Public Expenditure:Program Evaluation in the Federal Government’, Canadian Public Administration22, 4 (1979): 581�609.

Katzenstein, Peter J., ‘Conclusion: Domestic Structures and Strategies ofForeign Economic Policy’, International Organization 31, 4 (1977): 879�920.

Katzenstein, Peter J., Between Power and Plenty: Foreign Economic Policies ofAdvanced Industrial States. Madison: University of Wisconsin Press, 1978.

Katzenstein, Peter J., Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe.Ithaca: Cornell University Press, 1985.

237

Keeler, John T.S., ‘Opening the Window for Reform: Mandates, Crises andExtraordinary Policy�Making’, Comparative Political Studies 25, 4 (1993): 433�86.

Kelman, Steven, ‘«Public Choice» and Public Spirit’, Public Interest 87 (Spring1987): 80�94.

Kenis, Patrick and Volker Schneider, ‘Policy Networks and Policy Analysis:Scrutinizing a New Analytical Toolbox’ in Policy Networks: Empirical Evidence andTheoretical Considerations, eds B. Marin and R. Mayntz. Boulder: Westview, 1991.

Kennamer, J. David, ed., Public Opinion, the Press, and Public Policy. Westport,CT: Praeger, 1992.

Keohan, Robert O., International Institutions and State Powers: Essays inInternational Relations Theory. Boulder: Westview Press, 1989: 163.

Keohane, Robert O., ‘Multilateralism: An Agenda for Research’, InternationalJournal 45, 4 (1990): 731�64.

Keohane, Robert O. and Joseph S. Nye, Power and Interdependence. Glenview,IL: Scott, Foresman, 1989.

Kernaghan, K., ‘Power, Parliament and Public Servants in Canada: MinisterialResponsibility Reexamined’, Canadian Public Policy 5, 3 (1979): 383�96.

Kernaghan, Kennethi, ‘Judicial Review of Administration Action’ in PublicAdministration in Canada: Selected Readings, ed. K. Kernaghan. Toronto: Methuen,1985.

Kernaghan, Kenneth, ‘The Public and Public Servants in Canada’ in PublicAdministration in Canada: Selected Readings, ed. K. Kernaghan. Toronto: Methuen,1985.

Kerr, Clark, The Future of Industrial Societies: Convergence or ContinuingDiversity? Cambridge: Harvard University Press, 1983.

Kerr, Donna H., ‘The Logic of «Policy» and Successful Policies’, Policy Sciences7, 3 (1976): 351�63.

King, Anthony, ‘Ideas, Institutions and the Policies of Governments: AComparative Analysis: Part III’, British Journal of’Political Sciences, 4 (1973): 409�23.

King, Anthony, ‘What Do Elections Decide?’ in Democracy at the Polls: AComparative Study of Competitive National Elections, eds D. Buder, H.R. Penniman,and A. Ranney. Washington, DC: American Enterprise Institute for Public PolicyResearch, 1981.

Kingdon, John W., Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston: Little,Brown and Company, 1984.

Kiser, Larry and Elinor Ostrum, ‘The Three Worlds of Action’ in Strategies ofPolitical Inquiry, ed. Elinor Ostrum. Beverly Hills: Sage, 1982.

Kirschen, E.S. et al., Economic Policy in Our Time. Vol. I—General Theory.Chicago: Rand McNally, 1964.

Korpi, Walter, The Democratic Class Struggle. London: Routledge and KeganPaul, 1983.

Krasner, S.D., ‘Structural Causes and Regime Consequences: Regimes asIntervening Variables’, International Organization 36, 2 (1982): 185�205.

Krasner, Stephen D., ed., International Regimes. Ithaca: Cornell University Press,1983.

Krasner, Stephen D., ‘Approaches to the State: Alternative Conceptions andHistorical Dynamics’, Comparative Politics 16, 2 (1984): 223�46.

Krasner, Stephen D., ‘Sovereignty: An Institutional Perspective’, ComparativePolitical Studies 21, 1 (1988): 66�94.

238

Kreuger, Anne O., ‘The Political Economy of the Rent�Seeking Society’,American Economic Review 64, 3 (1974): 291�303.

Kuhn, Thomas S., The Structure of Scientific Revolutions. Chicago: Universityof Chicago Press, 1962.

Kuhn, Thomas S., ‘Second Thoughts on Paradigms’ in The Structure of ScientificTheories, ed. F. Suppe. Urbana: University of Illinois Press, 1974.

Lacroix, L., ‘Strike Activity in Canada’ in Canadian Labour Relations, ed. W.C.Riddell. Toronto: University of Toronto Press, 1986.

Lange, Peter and Hudson Meadwell, ‘Typologies of Democratic Systems: FromPolitical Inputs to Political Economy’ in New Directions in Comparative Politics, ed.H.J. Wiarda. Boulder, CO: Westview Press, 1991.

Larson, James S., Why Government Programs Fail: Improving Policy Implemen8tations. New York: Praeger, 1980.

Lasswell, Harold D., ‘The Policy Orientation’ in The Policy Sciences: RecentDevelopments in Scope and Method, ed. D. Lerner and H.D. Lasswell. Stanford:Stanford University Press, 1951.

Lasswell, Harold D., The Decision Process: Seven Categories of FunctionalAnalysis. College Park: University of Maryland, 1956.

Lasswell, Harold D., A Pre8View of Policy Sciences. New York: American Elsevier,1971.

Latham, Earl, ‘The Group Basis of Politics: Notes for a Theory’, American PoliticalScience Review 46, 2 (1952): 376�97.

Le Grand, Julian, ‘The Theory of Government Failure’, British Journal of PoliticalScience 21, 4 (1991): 423�42

Le Grand, Julian and Ray Robinson, eds, Privatization and the Welfare State.London: George, Allen and Unwin, 1984.

Le Pan, Nick, ‘Tax Expenditure Analysis: Some Conceptual Problems’, CanadianTaxation 1, 2 (1979): 15�18.

Leeuw, Frans L., ‘Policy Theories, Knowledge Utilization, and Evaluation’,Knowledge and Policy 4, 3 (1991): 73�91.

Lehmbruch, Gerhard, ‘Consociational Democracy, Class Conflict and the NewCorporatism’ in Trends Towards Corporatist Intermediation, eds P.C. Schmitter andG. Lehmbruch. Beverly Hills: Sage, 1979.

Lehmbruch, G., ‘Introduction: Neo�Corporatism in Comparative Perspective’in Patterns of Corporatist Policy8Making, eds G. Lehmbruch and P.C. Schmitter.Beverly Hills: Sage, 1982.

Leman, Chistopher K., ‘The Forgotten Fundamental: Successes and Excesses ofDirect Government’ in Beyond Privatization: The Tools of Government Action, ed.L.M. Salamon. Washington D.C.: Urban Institute, 1989.

Lerner, Daniel and Harold D. Lasswell, eds, The Policy Sciences: RecentDevelopments in Scope and Method. Stanford: Stanford University Press, 1951.

Levi, M., Of Rule and Revenue. Berkeley: University of California Press, 1988.Lewis, David and Helen Wallace, eds, Policies into Practice: National and

International Case Studies in Implementation. London: Heinemann Educational, 1984.Lindblom, Charles E., Bargaining: The Hidden Hand in Government. Los Angeles:

Rand Corporation, 1955.Lindblom, Charles E., ‘Policy Analysis’, American Economic Review 48, 3 (1958):

298�312.Lindblom, Charles E., ‘The Science of Muddling Through’, Public Administration

Review 19, 2 (1959): 79�88.

239

Lindblom, Charles E., ‘Decision�Making in Taxation and Expenditures’ in PublicFinances: Needs, Sources, and Utilization, ed. by Universities8National BureauCommittee for Economic Research. Princeton: Princeton University Press, 1961.

Lindblom, Charles E., ‘Contexts for Change and Strategy: A Reply’, PublicAdministration Review 24, 3 (1964): 157�58.

Lindblom, Charles E., The Policy8Making Process. Englewood Cliffs: Prentice�Hall, 1968.

Lindblom, Charles E., ‘The Sociology of Planning: Thought and SocialInteraction’ in Economic Planning, East and West, ed. M. Bernstein. Cambridge:Ballinger, 1975.

Lindblom, Charles E., The Polity8Making Process. New Haven: Yale UniversityPress, 1977.

Lindblom, Charles E., Politics and Markets: The World’s Political EconomicSystems. New York: Basic Books, 1977.

Lindblom, Charles E., ‘Still Muddling, Not Yet Through’, Public AdministrationReview 39, 6 (1979): 517�26.

Lindblom, Charles E., ‘The Market as Prison’ in The Political Economy, eds T.Ferguson and J. Rogers. Armonk, NY: M.E. Sharpe, 1984.

Lindblom, Charles E. and D.K. Cohen, Usable Knowledge: Social Science andSocial Problem Solving. New Haven: Yale University Press, 1979.

Linder, Stephen and B. Guy Peters, ‘The Design of Instruments for Public Policy’in Policy Theory and Policy Evaluation: Concepts, Knowledge, Causes, and Norms, ed.S.S. Nagel. New York: Greenwood Press, 1990.

Linder, Stephen H. and B. Guy Peters, ‘From Social Theory to Policy Design’,Journal of Public Policy 4, 3 (1984): 237�59.

Linder, Stephen H. and B. Guy Peters, ‘The Analysis of Design or the Design ofAnalysis?’ Policy Studies Review 7, 4 (1988): 738�50.

Linder, Stephen H. and B. Guy Peters, ‘Instruments of Government: Perceptionsand Contexts’, Journal of Public Policy 9, 1 (1989): 35�58.

Linder, Stephen H. and B. Guy Peters, ‘Research Perspectives on the Design ofPublic Policy: Implementation, Formulation, and Design’ in Implementation andthe Policy Process: Opening up the Black Box, ed. D. J. Palumbo and D. J. Calista.New York: Greenwood Press, 1990.

Linder, Stephen H. and B. Guy Peters, ‘The Logic of Public Policy Design:Linking Policy Actors and Plausible Instruments’, Knowledge in Society 4 (1991):125�51.

Lindquist, Evert, ‘Tax Expenditures, Competitiveness and Accountability’ inPolicy Making and Competiveness, ed. Bryne Purchase. Kingston: Queen’s UniversitySchool of Political Studies, 1994.

Lindquist, Evert A., ‘What do Decision Models Tell Us about Information Use?’,Knowledge in Society 1, 2 (1988): 86�111.

Lindquist, Evert A., ‘Public Managers and Policy Communities: Learning toMeet New Challenges’, Canadian Public Administration 35, 2 (1992): 127�59.

Lindquist, Evert A., ‘Think Tanks or Clubs? Assessing the Influence and Rolesof Canadian Policy Institutes’, Canadian Public Administration 36, 4 (1993): 547�79.

Lipsky, Michael, Street8Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in PublicServices. New York: Russell Sage Foundation, 1980.

Livingston, Steven G., ‘Knowledge Hierarchies and the Politics of Ideas inAmerican International Commodity Production’, Journal of Public Policy 12, 3(1992): 223�42.

240

Locksley, Gareth, ‘The Political Business Cycle: Alternative Interpretations’ inModels of Political Economy, ed. P. Whiteley. London: Sage Publications, 1980.

Lowi, Theodore J., ‘Distribution, Regulation, Redistribution: The Functions ofGovernment’ in Public Policies and Their Politics: Techniques of Government Control,ed. R.B. Ripley. New York: W.W. Norton, 1966.

Lowi, Theodore J., The End of Liberalism: Ideology, Polity and the Crisis of PublicAuthority. New York: Norton, 1969.

Lowi, Theodore J., ‘Four Systems of Policy, Politics and Choice’, PublicAdministration Review 32, 4 (1972): 298�310.

Lund, Michael S., ‘Between Welfare and the Market: Loan Guarantees as a PolicyTool’ in Beyond Privatization: The Tools of Government Action, ed. L.M. Salamon.Washington, DC: Urban Institute, 1989.

Lundqvist, Lennart J., ‘Explaining Privatization: Notes Towards a PredictiveTheory’, Scandinavian Political Studies 12, 2 (1989): 129�45.

Lustick, Ian, ‘Explaining the Variable Utility of Disjointed Incrementalism: FourPropositions’, American Political Science Review 74, 2 (1980): 342�53.

Lynn, Laurence Jr, ed., Knowledge and Policy: The Uncertain Connection,Washington, DC: National Academy of Sciences, 1978.

Macdonald, R.A., ‘Understanding Regulation by Regulations’ in Regulations,Crown Corporations, and Administrative Tribunals, eds I. Bernier and A. Lajoie.Toronto: University of Toronto Press, 1985.

MacRae, Duncan, ‘Policy Analysis and Knowledge Use’, Knowledge and Policy4, 3 (1991): 27�40.

MacRae, Duncan Jr and James A. Wilde, Policy Analysis for Public Decisions.Lanham, MD: University Press of America, 1985.

Madison, James and Jay Hamilton, The Federalist Papers: A Collection of EssaysWritten in Support of the Constitution of the United States. Garden City, NY: AnchorBooks, 1961.

Majone, Giandomenico, Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process.New Haven: Yale University Press, 1989

Malloy, James M., ‘Statecraft, Social Policy, and Governance in Latin America’,Governance 6, 2 (1993): 220�74.

Mann, Michael, ‘The Autonomous Power of the State: Its Origins, Mechanismsand Results’, European Journal of Sociology 25, 2 (1984): 185�213.

Manning, Nick, ‘What is a Social Problem?’ in The State or the Market: Politicsand Welfare in Contemporary Britian, eds Martin Loney et al. London: Sage, 1987.

Manzer, Ronald, ‘Policy Rationality and Policy Analysis: The Problem of theChoice of Criteria for Decision�making’ in Public Policy and Administrative Studies,ed. O.P. Dwivedi. Guelph: University of Guelph, 1984.

March, James G. and Johan P. Olsen, ‘Organizational Choice Under Ambiguity’in Ambiguity and Choice in Organizations, eds J.G. March and J.P. Olsen. Bergen:Universitetsforlaget, 1979.

March, James G. and Johan P. Olsen, ‘The New Institutionalism: OrganizationalFactors in Political Life’, American Political Science Review 78, 3 (1984): 734�49.

March, James G. and Johan P. Olsen, ‘Institutional Perspectives on PoliticalInstitutions’, Paper presented at the Meeting of the International Political ScienceAssociation, Berlin: (1994).

Marin, Bernd and Renate Mayntz, eds, Polity Networks: Empirical Evidence andTheoretical Considerations. Boulder: Westview Press, 1991.

241

Markoff, John, ‘Governmental Bureaucratization: General Processes and anAnomalous Case’, Comparative Studies in Society and History 17, 4 (1975): 479�503.

Markoff, John and Veronica Montecinos, ‘The Ubiquitous Rise of Economists’,Journal of Public Policy 13, 1 (1993): 37�68.

Marsh, David and R.A.W. Rhodes, eds, Policy Networks in British Government.Oxford: Clarendon Press, 1992.

Maslove, Allan, ed., Taxing and Spending: Issues of Process. Toronto: Universityof Toronto Press, 1994.

Masser, lan, Ove Sviden, and Michael Wegener, ‘From Growth to Equity andSustain-abi-lity: Paradigm Shift in Transport Planning?’ Futures 24, 6 (1992): 539�58.

Masterman, Margaret, ‘The Nature of a Paradigm’ in Criticism and the Growthof Knowledge, eds. I. Lakatos and A. Musgrave. Cambridge: Cambridge UniversityPress, 1970.

May, Peter J., ‘Politics and Policy Analysis’, Political Science Quarterly 101, 1(1986): 109�25.

May, Peter J., ‘Reconsidering Policy Design: Policies and Publics’, Journal ofPublic Policy 11, 2 (1991): 187�206.

May, Peter J., ‘Policy Learning And Failure’, Journal of Public Policy 12, 4 (1992):331�54.

Mayne, John and Robert S. Mayne, ‘Will Program Evaluation be Used inFormulating Policy?’ in The Politics of Canadian Public Policy, eds M.M. Atkinsonand M.A. Chandler. Toronto: University of Toronto Press, 1983.

Mayntz, Renate, ‘Governing Failure and the Problem of Governability: SomeComments on a Theoretical Peradigm’ in Modern Governance: New Government8Society Interactions, ed.J. Kooiman. London: Sage, 1993.

Mayntz, Renate, ‘Legitimacy and the Directive Capacity of the Political System’in Stress and Contradiction in Modern Capitalism: Public Policy and the Theory of theState, ed. L.N. Lindberg. Lexington: Lexington Press, 1975.

Mazmanian, Daniel A. and Paul A. Sabatier, Implementation and Public Policy.Glenview: Scott, Foresman, 1983.

McConnell, Grant, Private Power and American Democracy. New York: Knopf,1966.

McCool, Daniel, ‘Subgovernments and the Impact of Policy Fragmentation andAccommodation’, Policy Studies Review 8, 2 (1989): 264�87.

McDaniel, Paul R., ‘Tax Expenditures as Tools of Government Action’ in BeyondPrivatization: The Tools of Government Action, ed. L.M. Salamon. Washington, DC:Urban Institute, 1989.

McDonnell, Lorraine M. and Richard F. Elmore, Alternative Policy Instruments.Santa Monica, CA: Center for Policy Research in Education, Publications Dept,Rand Corp [distributor], 1987.

McFarland, Andrew S., ‘Interest Groups and Theories of Power in America’,British Journal of Political Science 17, 2 (1987): 129�47.

McLaughlin, Milbrey W., ‘Implementation Realities and Evaluation Design’ inSocial Science and Social Policy, eds R.L. Shotland and M.M. Mark. Beverly Hills:Sage, 1985.

McLean, Iain, Public Choice: An Introduction. Oxford: Basil Blackwell, 1987.McLennan, Gregor, Marxism, Pluralism and Beyond: Classic Debates and New

Departures. Cambridge: Polity Press, 1989.

242

McRoberts, Kenneth, ‘Federal Structures and the Policy Process’ in GoverningCanada: Institutions and Public Policy, ed. M. Michael Atkinson. Toronto: HarcourtBrace Jovanovich, 1993.

Mead, Lawrence M., ‘Policy Studies and Political Science’, Policy Studies Review5, 2 (1985): 319�35.

Miller, Leonard S., ‘The Structural Determinants of the Welfare Effort: ACritique and a Contribution’, Social Service Review 50, 1 (1976): 57�79.

Milward, H. Brinton and Ronald A. Francisco, ‘Subsystem Politics andCorporatism in the United States’, Policy and Politics 11, 3 (1983).

Milward, H. Brinton and Gary L. Walmsley, ‘Policy Subsystems, Networks andthe Tools of Public Management’ in Public Policy Formation, ed. R. Eyestone.Greenwich: JAI Press, 1984.

Minogue, Martin, ‘Theory and Practice in Public Policy and Administration’,Policy and Politics 1, 1 (1983): 1.

Mitchell, Timothy, ‘The Limits of the State: Beyond Statist Approaches andTheir Critics’, American Political Science Review 85, 1 (1991): 77�96.

Mitnick, B.M., The Political Economy of Regulation: Creating, Designing, andRemoving Regulatory Forms. New York: Columbia University Press, 1980.

Moe, Terry M., The Organization of Interests: Incentives and the InternalDynamics of Political Interest Groups. Chicago: The University of Chicago Press,1980.

Moore, Mark H., ‘What Sort of Ideas Become Public Ideas?’ in The Power ofPublic Ideas, ed. R.B. Reich. Cambridge: Ballinger, 1988.

Morell, Jonathan A., Program Evaluation in Social Research. New York: PergamonPress, 1979.

Mueller, Dennis C., Public Choice. Cambridge: Cambridge University Press,1989.

Munns, Joyce M., ‘The Environment, Politics, and Policy Literature: A Critiqueand Reformulation’, Western Political Quarterly 28, 4 (1975): 646�67.

Muskin, Selma J. and Charles L. Vehom, ‘User Fees and Charges’ in ManagingFiscal Stress: The Crisis in the Public Sector, ed. C.H. Levine. Chatham, NJ: ChathamHouse, 1980.

Musolf, Lloyd D., ‘The Government Corporation Tool: Permutations andPossibilities’ in Beyond Privatization: The Tools of Government Action, ed. L.M.Salamon. Washington, DC: Urban Institute, 1989.

Muzzio, Douglas and Gerald De Maio, ‘Formal Theory and the Prospects of aPolicy Science’ in Handbook of Political Theory and Policy Science, eds E.B. Portis,M.B. Levy, and M. Landau. New York: Greenwood Press, 1988.

Nachmias, David, Public Policy Evaluation: Approaches and Methods. New York:St Martin’s Press, 1979.

Nagel, Stuart S., ‘Introduction: Bridging Theory and Practice in Policy/ProgramEvaluation’ in Policy Theory and Policy Evaluation: Concepts, Knowledge, Causes,and Norms, ed. S.S. Nagel. New York: Greenwood Press, 1990.

Nakamura, Robert T. and Frank Smallwood, The Politics of Policy Implemen8tation. New York: St Martin’s Press, 1980.

Nelson, Richard R. and Sidney G. Winter, An Evolutionary Theory of EconomicChange. Cambridge: Harvard University Press, 1982.

Nettl, J.P., ‘The State as a Conceptual Variable’, World Politics 20, 4 (1968):559�92.

243

Nice, D.C., ‘Incremental and Nonincremental Policy Responses: The States andthe Railroads’, Polity 20 (1987): 145�56.

Nicolaus, Martin, ‘Proletariat and Middle Class in Marx: Hegelian Choreographyand the Capitalist Dialectic’, Studies on the Left 7, 1 (1967): 22�49.

Niskanen, William A., Bureaucracy and Representative Government. Chicago:University of Chicago Press, 1971.

Nordlinger, Eric A., On the Autonomy of the Democratic State. Cambridge:Harvard University Press, 1981.

Nordlinger, Eric A., ‘Taking the State Seriously’ in Understanding PoliticalDevelopment, eds M. Weiner and S.P. Huntington. Boston: Little, Brown andCompany, 1987.

Nordlinger, Eric A., ‘The Return to the State: Critiques’, American PoliticalScience Review 82, 3 (1988): 875�85.

North, Douglas C., Institutions, Institutional Change and Economic Performance.Cambridge: Cambridge University Press, 1990.

O’Connor, James R., The Fiscal Crisis of the State. New York: St Martin’s Press,1973.

Offe, Claus, ‘Political Authority and Class Structures—An Analysis of LateCapitalist Societies’, International Journal of Sociology 2, 1 (1972): 73�108.

Offe, Claus, ‘Social Policy and the Theory of the State’ in Contradictions of theWelfare State, ed. J. Keane. London: Hutchinson, 1984.

Offe, Claus, ‘Challenging the Boundaries of Institutional Politics: SocialMovements since the 1960s’ in Changing Boundaries of the Political: Essays on theEvolving Balance Between the State and Society, Public and Private in Europe, ed.C.S. Maier. Cambridge: Cambridge University Press, 1987.

Offe, Claus, ‘Competitive Party Democracy and the Keynesian Welfare State:Factors of Stability and Disorganization’, Policy Sciences 15 (1983): 225�46.

Olson, David M. and Michael L. Mezey, eds, Legislatures in the Policy Process:The Dilemmas of Economic Policy. Cambridge: Cambridge University Press, 1991.

Olson, Mancur, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory ofGroups. Cambridge: Harvard University Press, 1965.

Olson, Mancur, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation,and Social Rigidities. New Haven: Yale University Press, 1982.

Olson, Mancur, ‘A Theory of the Incentives Facing Political Organizations: Neo�Corporatism and the Hegemonic State’, International Political Science Review 7, 2(1986): 165�89.

Ossowski, Stanislaw, Class Structure in the Social Consciousness, trans. SheilaPatterson. New York: Free Press of Glencoe, 1963.

Ostrander, Susan A. and Stuart Langton, eds, Shifting the Debate: Public/PrivateSector Relations in the Modern Welfare State. New Brunswick: Transaction Books,1987: 31.

Ostrom, Elinor, ‘An Agenda for the Study of Institutions’, Public Choice 48(1986): 3�25.

Ostrom, Elinor, ‘A Mediod of Institutional Analysis’ in Guidance, Control andEvaluation in the Public Sector, eds F.X. Kaufman, G. Majone and V. Ostrom. Berlin:deGruyter, 1986.

Ozawa, Connie P., Recasting Science: Consensual Procedures in Public PolicyMaking. Boulder: Westview Press, 1991.

Padgett, Stephen, ‘Policy Style and Issue Environment: The Electricity SupplySector in West Germany’, Journal of Public Policy 10, 2 (1990): 165�93.

244

Page, Edward, ‘Laws as an Instrument of Policy: A Study in Central�LocalGovernment Relations’, Journal of Public Policy 5, 2 (1985): 241�65.

Page, Edward C., Political Authority and Bureaucratic Power: A ComparativeAnalysis. Brighton, Sussex: Wheatsheaf, 1985.

Pal, Leslie A., Public Policy Analysis: An Introduction. Toronto: Methuen, 1987.Pal, Leslie A., Public Policy Analysis: An Introduction, 2nd ed. Scarborough:

Nelson, 1992.Palumbo, Dennis J., The Politics of Program Evaluation. Beverly Hills: Sage, 1987.Palumbo, Dennis J. and Donald J. Calista, ‘Opening Up the Black Box:

Implementation and the Policy Process’ in Implementation and the Policy Process:Opening Up the Black Box, eds D.J. Palumbo and D.J. Calista. New York: GreenwoodPress, 1990.

Palumbo, Dennis J. and D. J. Calista, Implementation and the Polity Process:Opening Up the Black Box. New York: Greenwood Press, 1990.

Panitch, Leo, ‘The Development of Corporatism in Liberal Democracies’,Comparative Political Studies 10, 1 (1977): 61�90.

Panitch, Leo, ‘Corporatism in Canada’, Studies in Political Economy 1, 1 (1979):43�92.

Panitch, Leo, ‘Recent Theorizations of Corporatism: Reflections on a GrowthIndustry’, British Journal of Sociology 31, 2 (1980): 159�87.

Parenti, Michael, Inventing Reality: The Politics of the Mass Media. New York:St Martin’s Press, 1986.

Partridge, P.H., ‘An Evaluation of Bureaucratic Power’, Public Administration(Australia) 33, (Sept. 1974): 99�124.

Pateman, Carole, Participation and Democratic Theory. Cambridge: CambridgeUniversity Press, 1970.

Peters, B. Guy, ‘The Structure and Organization of Government: Concepts andIssues’, Journal of Public Policy 5, 1 (1985): 107�20.

Peters, B. Guy, ‘The Policy Process: An Institutionalist Perspective’, CanadianPublic Administration 35, 2 (1992): 160�80.

Peters, B. Guy, The Politics of Bureaucracy: A Comparative Perspective. NewYork: Longman, 1984.

Peters, B. Guy, John C. Doughtie, and M. Kathleen McCulloch, ‘Types ofDemocratic Systems and Types of Public Policy’, Comparative Politics 9 (1977):327�55.

Peters, B.C., J.C. Doughtie, and M.K. McCulloch, ‘Do Public Policies Vary inDifferent Types of Democratic System?’ in The Practice of Comparative Politics: AReader, eds P.G. Lewis, D.C. Potter and F.G. Castles. London: Longman, 1978.

Peters, B. Guy and Brian W. Hogwood, ‘Policy Succession: The Dynamics ofPolicy Change.’ Studies in Public Policy. 69 (1980).

Peters, B. Guy and Brian W. Hogwood, The Pathology of Public Policy. NewYork: Oxford University Press, 1985.

Phidd, Richard and G. Bruce Doern, Canadian Public Policy: Ideas, Structures,Process. Toronto: Methuen, 1983.

Phillips, Derek L., ‘Paradigms and Incommensurability’, Theory and Society 2,1 (1975): 37�61.

Phillips, Susan, ‘Meaning and Structure in Social Movements: Mapping theNetwork of National Canadian Women’s Organizations’, Canadian Journal ofPolitical Science 24, 4 (1991): 755�82.

Pigou, A.C., The Economics of Welfare, 4th ed. London: Macmillan, 1932.

245

Pollock, Phillip H. III, Stuart A. Lilie, and M. Elliot Vittes, ‘Hard Issues, CoreValues and Vertical Constraint: The Case of Nuclear Power’, British Journal ofPolitical Science 23, 1 (1993): 29�50.

Polsby, Nelson W., Community Power and Political Theory. New Haven: YaleUniversity Press, 1963.

Polsby, Nelson W., Political Innovation in America: The Politics of Policy Initiation.New Haven: Yale University Press, 1984.

Portis, Edward Bryan, Michael B. Levy, and Martin Landau, eds, Handbook ofPolitical Theory and Policy Science. New York: Greenwood Press, 1988.

Posner, Richard A., ‘Theories of Economic Regulation’, Bell Journal of Economicsand Management Science 5, 2 (1974): 335�58.

Poulantzas, Nicos, ‘The Problem of the Capitalist State’, New Left Review 58(1969): 67�78.

Poulantzas, Nicos, ‘On Social Classes’, New Left Review 78 (1973): 27�54.Poulantzas, Nicos, Political Power and Social Classes. London: New Left Books,

1973.Poulantzas, Nicos, ‘Internationalization of Capitalist Relations and the Nation�

State’, Economy and Society 3, 2 (1974): 145�79.Poulantzas, Nicos A., State, Power, Socialism. London: New Left Books, 1978.Powell, Walter W. and Paul J. DiMaggio, eds, The New Institutionalism in

Organizational Analysis. Chicago: University of Chicago Press, 1991.Pressman, Jeffrey L. and Aaron B. Wildavsky, Implementation: How Great

Expectations in Washington are Dashed in Oakland, 3rd ed. Berkeley: University ofCalifornia Press, 1984 (first published 1973).

Presthus, Robert V., Elite Accommodation in Canadian Politics. Cambridge:Cambridge University Press, 1973.

Prichard, J. Robert S., ed., Crown Corporations in Canada: The Calculus ofInstrument Choice. Toronto: Butterworths, 1983.

Priest, Margot and Aron Wohl, ‘The Growth of Federal and ProvincialRegulation of Economic Activity 1867�1978’ in Government Regulation: Scope,Growth, Process, ed. W.T. Stanbury. Montreal: Institute for Research on PublicPolicy, 1980.

Pritchard, David, ‘The News Media and Public Policy Agendas’ in PublicOpinion, the Press, and Public Policy, ed. J.D. Kennamer. Westport: Praeger, 1992.

Pross, A. Paul, Group Politics and Public Policy, 2nd ed. Toronto: OxfordUniversity Press, 1992.

Pross, A.P. and Susan McCorquodale, ‘The State, Interests, and Policy�Makingin the East Coast Fishery’ in Policy Communities and Public Policy in Canada: AStructural Approach, eds W. Coleman and G. Skogstad. Mississauga, ON: Copp ClarkPitman, 1990.

Pryor, F.L., Public Expenditures in Communist and Capitalist Nations. Homewood,IL: R.D. Irwin, 1968.

Przeworski, Adam, ‘Proletariat into a Class: The Process of Class Formation’ inCapitalism and Social Democracy, ed. A. Przeworski. Cambridge: CambridgeUniversity Press, 1985.

Przeworski, Adam, The State and the Economy Under Capitalism. Chur,Switzerland: Harwood Academic Publishers, 1990.

Rakoff, Stuart H. and Guenther F. Schaefer, ‘Politics, Policy, and PoliticalScience: Theoretical Alternatives’, Politics and Society 1, 1 (1970): 51�77.

246

Ramesh, M., ‘Economic Globalization and Policy Choices: Singapore’,Governance 10, 2 (1995): 243�60.

Reagan, Michael D., Regulation: The Politics of Policy. Boston: Litde Brown,1987.

Reich, Robert B., ed., The Power of Public Ideas. Cambridge, MA: Ballinger,1987.

Reid, Timothy E., The Failure of PPBS: Real Incentives for the 1980s’, Optimum10, 4 (1979): 23�37.

Rein, Martin and Lee Rainwater, eds, Public/Private Interplay in SocialProtection: A Comparative Study. Armonk, NY: M.E. Sharpe, 1986.

Reynolds, Harry W. Jr, ‘Public Administration and Policy: Older Perspectives,New Direction’, International Journal of Public Administration 16, 8 (1993): 1079�103.

Rhodes, R.A.W., ‘Power�Dependence, Policy Communities and Intergovern�mental Networks’, Public Administration Bulletin 49 (1984): 4�31.

Richardson, Jeremy, Gunnel Gustafsson, and Grant Jordan, ‘The Concept ofPolicy Style’ in Polity Styles in Western Europe, ed. J.J. Richardson. London: GeorgeAllen and Unwin, 1982.

Richardson, J. J., ed., Privatisation and Deregulation in Canada and Britain.Aldershot: Dartmouth Pub. Co., 1990.

Richardson, J. J. and A. G. Jordan, Governing Under Pressure: The Policy Processin a Post8Parliamentary Democracy. Oxford: Martin Robertson, 1979.

Richardson, Jeremy J., William A. Maloney, and Wolfgang Rudig, ‘TheDynamics of Policy Change: Lobbying and Water Privatization’, PublicAdministration 70,2 (1992): 157�75.

Riker, William H., The Theory of Political Coalitions. New Haven: Yale UniversityPress, 1962.

Ripley, Randall B., Policy Analysis in Political Science. Chicago: Nelson�Hall,1985.

Ripley, Randall B. and Grace A. Franklin, Congress, the Bureaucracy, and PublicPolicy, 3rd ed. Homewood, IL: Dorsey Press, 1980.

Rist, Ray C., ‘The Preconditions for Learning: Lessons from the Public Sector’in Can Governments Learn: Comparative Perspectives on Evaluation and Organizatio8nal Learning, eds F.L. Leeuw, R.C. Rist, and R.C. Sonnischen. New Brunswick:Transaction Publishers, 1994.

Rittberger, Volker and Peter Mayer, eds, Regime Theory and InternationalRelations. Oxford: Clarendon Press, 1993.

Rochefort, David A. and Roger W. Cobb, ‘Problem Definition, Agenda Access,and Policy Choice’, Policy Studies Journal 21, 1 (1993): 56�71.

Rockman, Bert A., ‘Minding the State—Or a State of Mind? Issues in theComparative Conceptualization of the State’, Comparative Political Studies 23, 1(1990): 25�55.

Roemer, John, ed., Analytical Marxism. Cambridge: Cambridge University Press,1986.

Rogers, Harry, ‘Management Control in the Public Service’, Optimum 9, 3(1978): 14�28.

Rogers, H.G., M.A. Ulrick, and K.L. Traversy, ‘Evaluation in Practice: The Stateof the Art in Canadian Governments’, Canadian Public Administration 24, 3 (1981):371�86.

247

Rose, Richard, ‘Comparative Policy Analysis: The Program Approach’ inComparing Pluralist Democracies: Strains on Legitimacy, ed. M. Dogan. Boulder:Westview Press, 1988.

Rose, Richard, ‘What is Lesson�Drawing?’, Journal of Public Policy 11, 1 (1991):3�30.

Rose, Richard, Lesson8Drawing in Public Policy: A Guide to Learning Across Timeand Space. Chatham: Chatham House, 1993.

Rowley, C.K., ‘The Political Economy of the Public Sector’ in Perspectives onPolitical Economy, ed. R.J.B. Jones. London: Pinter, 1983.

Ruggie, John Gerard, ‘International Responses to Technology: Concepts andTrends’, International Organization 29, 3 (1975): 557�83.

Russell, Peter H., ‘The Effect of a Charter of Rights on the Policy�Making Roleof Canadian Courts’, Canadian Public Administration 25 (1982): 1�33.

Sabatier, Paul A., ‘Social Movements and Regulatory Agencies: Toward a MoreAdequate�and Less Pessimistic�Theory of «Clientele Capture»’, Policy Sciences 6(1975): 301�42.

Sabader, Paul A., ‘The Acquisition and Utilization of Technical Information byAdministrative Agencies’, Administrative Science Quarterly 23, 3 (1978): 396�417.

Sabatier, Paul A., ‘Knowledge, Policy�Oriented Learning, and Policy Change’,Knowledge: Creation, Diffusion, Utilization 8, 4 (1987): 649�92.

Sabatier, Paul A., ‘An Advocacy Coalition Framework of Policy Change andthe Role of Policy�Oriented Learning Therein’, Policy Sciences 21, 2/3 (1988): 129�68.

Sabatier, Paul A., ‘Toward Better Theories of the Policy Process’, PS: PoliticalScience and Politics 24, 2 (1991): 144�56.

Sabatier, Paul A., ‘Top�down and Bottom�up Approaches to ImplementationResearch’ in The Policy Process: A Reader, ed. M. Hill. London: Harvester Wheatsheaf,1993.

Sabatier, Paul A. and Hank C. Jenkins�Smith, ‘The Advocacy CoalitionFramework: Assessment, Revisions, and Implications for Scholars and Practitioners’in Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach, eds. P.A. Sabatierand H.C. Jenkins�Smith. Boulder: Westview, 1993.

Sabatier, Paul A. and Hank C. Jenkins�Smith, eds, Policy Change and Learning:An Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview, 1993.

Sabatier, Paul A. and D.A. Mazmanian, Effective Policy Implementation.Lexington: Lexington Books, 1981.

Salamon, Lester M., ‘Rethinking Public Management: Third�Party Governmentand the Changing Forms of Government Action’, Public Policy 29, 3 (1981): 255�75.

Salamon, Lester M., ‘Of Market Failure, Voluntary Failure, and Third�PartyGovernment’ in Shifting the Debate: Public/Private Sector Relations in the ModernWelfare State, eds Susan A. Ostrander and Stuart Langhorn. New Brunswick, NJ:Transaction Books, 1989:31.

Salamon, Lester M., ed., Beyond Privatization: The Tools of Government Action.Washington, DC: Urban Institute, 1989.

Salamon, Lester M., ‘The Changing Tools of Government Action: An Overview’in Beyond Privatization: The Tools of Government Action, ed. L.M. Salamon.Washington, DC: Urban Institute, 1989.

Salamon, Lester M., ‘Conclusion: Beyond Privatization’ in Beyond Privatization:The Tools of Government Action, ed. L.M. Salamon. Washington, DC: Urban Institute,1989.

248

Salamon, Lester M. and Michael S. Lund, ‘The Tools Approach: Basic Analytics’in Beyond Privatization: The Tools of Government Action, ed. L.S. Salamon.Washington, DC: Urban Institute, 1989.

Salisbury, Robert H., ‘An Exchange Theory of Interest Groups’, Midwest Journalof Political Science 13, 1(1969): 1�32.

Salisbury, Robert H. et al., ‘Who Works with Whom? Interest Group Alliancesand Opposition’, American Political Science Review 81,4 (1987): 1217�34.

Salter, Liora, Public Inquiries in Canada. Ottawa: Science Council of Canada,1981.

Samuels, Warren J., ‘«Truth» and «Discourse» in the Social Construction ofEconomic Reality: An Essay on the Relation of Knowledge to Socioeconomic Policy’,Journal of Post8Keynesian Economics 13, 4 (1991): 511�24.

Sartori, Giovanni, ‘Concept Misformation in Comparative Polities’, AmericanPolitical Science Review 64, 4 (1970): 1033�53.

Savas, E.S., Alternatives for Delivering Public Services: Toward ImprovedPerformance. Boulder: Westview, 1977.

Savas, E.S., Privatization: The Key to Better Government. Chatham: ChathamHouse Publishers, 1987.

Savoie, Donald J., The Politics of Public Spending in Canada. Toronto: Universityof Toronto Press, 1990.

Savoie, Donald J. and Gerard Veilleux, ‘Kafka’s Castle: The Treasury Board ofCanada Revisited’, Canadian Public Administration 31, 4 (1988): 517�38.

Schattschnieder, E.E., The Semisovereign People: A Realist’s View of Democracyin America. New York: Holt, Rinehart and Winston, 1960.

Schmitter, Phillipe C., ‘Modes of Interest Intermediation and Models of SocietalChange in Western Europe’, Comparative Political Studies 10, 1 (1977): 7�38.

Schmitter, P.C., ‘Reflections on Where the Theory of Neo�Corporatism HasGone and Where the Praxis of Neo�Corporatism May be Going’ in Patterns ofCorporatist Policy8Making, eds G. Lehmbruch and P.C. Schmitter. London: Sage,1982.

Schmitter, Phillipe C., ‘Neo�corporatism and the State’ in The Political Economyof Corporatism, ed. W. Grant. London: Macmillan, 1985.

Schneider, Anne L. and Helen Ingram, ‘Policy Design: Elements, Premises, andStrategies’ in Policy Theory and Policy Evaluation: Concepts, Knowledge, Causes, andNorms, ed. S.S. Nagel. New York: Greenwood Press, 1990.

Schneider, Anne and Helen Ingram, ‘Behavioural Assumptions of Policy Tools’,Journal of Politics 52, 2 (1990): 510�29.

Schneider, Joseph W, ‘Social Problems Theory: The Constructionist View’,Annual Review of Sociology 11 (1985): 209�29.

Schultz, Richard and Alan Alexandroff, Economic Regulation and the FederalSystem. Toronto: University of Toronto Press, 1985.

Schultze, Charles L., The Public Use of Private Interests. Washington: BrookingsInstitution, 1977.

Searing, Donald D., ‘Roles, Rules, and Rationality in the New Institutionalism’,American Political Science Review 85, 4 (1991): 1239�60.

Sechrest, Lee, ‘Social Science and Social Policy: Will Our Numbers Ever beGood Enough?’ in Social Science and Social Policy, eds R.L. Shotland and M.M.Mark. Beverly Hills: Sage, 1985.

Self, Peter, Political Theories of Modern Government: Its Role and Reform.London: Allen and Unwin, 1985.

249

Shapiro, Michael J., Language and Political Understanding: The Politics ofDiscursive Practices. New Haven: Yale University Press, 1981.

Sharkansky, Ira, ‘Constraints on Innovation in Policy Making: EconomicDevelopment and Political Routines’ in Toward a New Public Administration: TheMinnowbrook Perspective, ed. F. Marini. Scranton: Chandler, 1971.

Sharpe, L.J., ‘Central Coordination and the Policy Network’, Political Studies33, 3 (1985): 361�81.

Shotland, R. Lance and Melvin M. Mark, Social Science and Social Policy. BeverlyHills: Sage, 1985.

Shrivastava, Paul, ‘A Typology of Organizational Learning Systems’, Journal ofManagement Studies 20, 1 (1983): 7�28.

Simeon, Richard, ‘Studying Public Policy’, Canadian Journal of Political Science9, 4 (1976): 548�80.

Simon, Herbert A., ‘The Proverbs of Administration’, Public AdministrationReview 6, 1 (1946): 53�67.

Simon, Herbert A., ‘A Behavioral Model of Rational Choice’, Quarterly Journalof Economics 69, 1 (1955): 99�118.

Simon, Herbert A., Administrative Behavior: A Study of Decision8MakingProcesses in Administrative Organization, 2nd ed. New York: Macmillan, 1957.

Simon, Herbert A., Models of Man, Social and Rational: Mathematical Essays onRational Human Behavior in a Social Setting. New York: Wiley, 1957.

Simon, Herbert A., Reason in Human Affairs. Stanford: Stanford UniversityPress, 1983.

Simon, Herbert A., ‘Bounded Rationality and Organizational Learning’,Organization Science 2, 1 (1991): 125.

Sjoblom, Gunnar, ‘Some Critical Remarks on March and Olsen’s RediscoveringInstitutions’, Journal of Theoretical Politics 5, 3 (1993): 397�407.

Skiffing, H.G., ‘Interest Groups and Communist Polities’, World Politics 18, 3(1966): 435�51.

Skocpol, Theda, ‘Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in CurrentResearch’, in Bringing the State Back In, eds P.B. Evans, D. Rueschemeyer and T.Skocpol. New York: Cambridge University Press, 1985.

Smith, Gilbert and David May, ‘The Artificial Debate Between Rationalist andIncrementalist Models of Decision�Making’, Policy and Politics 8, 2 (1980): 147�61.

Smith, Martin J., ‘Pluralism, Reformed Pluralism and Neopluralism: The Roleof Pressure Groups in Policy�Making’, Political Studies 38 (June 1990): 302�22.

Smith, Martin J., ‘Policy Networks and State Autonomy’ in The PoliticalInfluence of Ideas: Policy Communities and the Social Sciences, eds S. Brooks and A.�G. Gagnon. New York: Praeger, 1994.

Smith, Martin J., David Marsh, and David Richards, ‘Central GovernmentDepartments and the Policy Process’, Public Administration 71 (Winter 1993): 567�94.

Smith, Roger S., Tax Expenditures: An Examination of Tax Incentives and TaxPreferences in the Canadian Federal Income Tax System. Toronto: Canadian TaxFoundation, 1979.

Smith, Thomas B., ‘The Policy Implementation Process’, Pblicy Sciences 4(1973): 197�209.

Smith, Thomas B., ‘Evaluating Development Policies and Programmes in theThird World’, Public Administration and Development 5, 2 (1985): 129�44.

250

Spector, Malcolm and John I. Kitsuse, Constructing Social Problems. NewYork: Aldine de Gruyter, 1987.

Spitzer, Robert J., ed., Media and Public Policy. Westport, CT: Praeger, 1993.Sproule�Jones, M., ‘Institutions, Constitutions, and Public Policies: A Public�

Choice Overview’ in The Politics of Canadian Public Policy, eds M. Atkinson and M.Chandler. Toronto: University of Toronto Press, 1983.

Sproule�Jones, Mark, ‘Multiple Rules and the «Nesting» of Public Policies’,Journal of Theoretical Politics 1, 4 (1989): 459�77.

Stanbury, W.T., Business8Government Relations in Canada: Grappling withLeviathan. Toronto: Methuen, 1986.

Stanbury, W.T. and Jane Fulton, ‘Suasion as a Governing Instrument’ in HowOttawa Spends 1984: The New Agenda, ed. A. Maslove. Toronto: Lorimer, 1984.

Stark, Andrew, ‘«Political�Discourse» Analysis and the Debate Over Canada’sLobbying Legislation’, Canadian Journal of Political Science 25, 3 (1992): 513�34.

Starr, Paul, ‘The Meaning of Privatization’ in Privatization and the Welfare State,eds S.B. Kamerman and A.J. Kahn. Princeton: Princeton University Press, 1989.

Starr, Paul, ‘The Limits of Privatization’ in Privatization and Deregulation inGlobal Perspective, eds D.J. Gayle and J.N. Goodrich. New York: Quorum Books,1990.

Starr, Paul, ‘The New Life of the Liberal State: Privatization and theRestructuring of State�Society Relations’ in The Political Economy of Public SectorReform and Privatization, eds E.N. Suleiman and J. Waterbury. Boulder: WestviewPress, 1990.

Stewart, Jenny, ‘Corporatism, Pluralism and Political Learning: A SystemsApproach’, Journal of Public Policy 12, 3 (1992): 243�56.

Stigler, George J., The Citizen and the State: Essays on Regulation. Chicago:University of Chicago Press, 1975.

Stokey, Edith and Richard Zeckhauser, A Primer for Policy Analysis. New York:W.W. Norton, 1978.

Stone, Deborah A., Policy Paradox and Political Reason. Glenview: Scott,Foresman, 1988.

Stone, Deborah A., ‘Causal Stories and the Formation of Policy Agendas’,Political Science Quarterly 104, 2 (1989): 281�300.

Suchman, Edward A., Evaluative Research: Principles and Practices in PublicService and Social Action Programs. New York: Russell Sage Foundation, 1967.

Suchman, E.A, Social Sciences in Policy8Making. Paris: Organization forEconomic Co�operation and Development, 1979.

Suleiman, Ezra N. and John Waterbury, eds, Political Economy of Public SectorReform and Privatization. Boulder, CO: Westview Press, 1990.

Surrey, Stanley S., ‘Tax Expenditure Analysis: The Concept and Its Uses’,Canadian Taxation 1, 2 (1979): 3�14.

Surrey, Stanley S. and Paul R. McDaniel, Tax Expenditures. Cambridge: HarvardUniversity Press, 1985.

Sutherland, Sharon L., ‘The Public Service and Policy Development’ inGoverning Canada: Institutions and Public Policy, ed. M. Michael Atkinson. Toronto:Harcourt Brace Jovanovich, 1993.

Swain, J.W., ‘Public Administrators and Policy Analysis: Beyond PoliticalScience’, International Journal of Public Administration 16, 8 (1993): 1153�75.

Taylor, Andrew J., Trade Unions and Politics: A Comparative Introduction.Basingstoke: Macmillan, 1989.

251

Thelan, Kathleen and Sven Steinmo, ‘Historical Institutionalism in ComparativePerspective’ in Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis,eds S. Steinmo, K.Thelen, and F. Longstreth. Cambridge: Cambridge UniversityPress, 1992.

Therbom, Goran, ‘The Rule of Capital and the Rise of Democracy’, New LeftReview 103 (1977): 3�41.

Therborn, Goran, ‘Neo�Marxist, Pluralist, Corporatist, Statist Theories and theWelfare State’ in The State in Global Perspective, ed. A. Kazancigil. UK: Gower,1986.

Therborn, Goran, ‘Welfare States and Capitalist Markets’, Acta Sociologica 30,3�4 (1987): 237�54.

Thomas, Paul, ‘Public Administration and Expenditure Management’, CanadianPublic Administration 25, 4 (1982): 674�95.

Thompson, E.P., The Poverty of Theory and Other Essays. London: Merlin Press,1978.

Thompson, John B., Ideology and Modern Culture: Critical Social Theory in theEra of Mass Communication. Cambridge: Polity, 1990.

Tinbergen, J., Economic Policy: Principles and Design. Chicago: Rand McNally,1967.

Torgerson, Douglas, ‘Between Knowledge and Politics: Three Faces Of PolicyAnalysis’, Policy Sciences 19, 1 (1986): 33�59.

Trebilcock, Michael J., ‘Regulating Service Quality in Professional Markets’ inThe Regulation of Quality: Products, Services, Workplaces, and the Environment, ed.D.N. Dewees. Toronto: Butterworths, 1983.

Trebilcock, M.J. et al., The Choice of Governing Instrument. Ottawa: CanadianGovernment Publication Centre, 1982.

Trebilcock, M.J. and J.R.S. Prichard, ‘Crown Corporations in Canada: TheCalculus of Instrument Choice’ in Crown Corporations in Canada: The Calculus ofInstrument Choice, ed. J.R.S. Prichard. Toronto: Butterworths, 1983.

Trebilcock, M.J., C.J. Tuohy, and A.D. Wolfson, Professional Regulation: A StaffStudy of Accountancy, Architecture, Engineering, and Law in Ontario Prepared forthe Professional Organizations Committee. Toronto: Ministry of the Attorney General,1979.

Tribe, Laurence H., ‘Policy Science: Analysis or Ideology?’ Philosophy and PublicAffairs 2, 1 (1972): 66�110.

Trigg, Roger, Understanding Social Science. Oxford: Basil Blackwell, 1985.Truman, David R., The Governmental Process: Political Interests and Public

Opinion. New York: Knopf, 1964.Tufte, Edward R., Political Control of the Economy. Princeton, New Jersey:

Princeton University Press, 1978.Tullock, Gordon, Private Wants, Public Means: An Economic Analysis of the

Desirable Scope of Government. New York: Basic Books, 1970.Tullock, Gordon, The Vote Motive: An Essay in the Economics of Politics, with

Applications to the British Economy. London: IEA, 1976.Tuohy, Caroline, Policy and Politics in Canada: Institutionalized Ambivalence.

Philadelphia: Temple University Press, 1992.Tuohy, C.J. and A.D. Wolfson, ‘Self�Regulation: Who Qualifies?’ in The

Professions and Public Policy, eds P. Slayton and M.J. Trebilcock. Toronto: Universityof Toronto Press, 1978.

252

Tupper, Allan, ‘The State in Business’, Canadian Public Administration 22, 1(1979): 124�50.

Tupper, A. and G.B. Doern, ‘Public Corporations and Public Policy in Canada’in Public Corporations and Public Policy in Canada, eds A. Tupper and G.B. Doern.Montreal: Institute for Research on Public Policy, 1981.

Ulen, Thomas S., ‘The Theory of Rational Choice, Its Shortcomings, and theImplications for Public Policy Decision Making’, Knowledge: Creation, Diffusion,Utilization 12, 2 (1990): 170�98.

Utton, M.A., The Economics of Regulating Industry. Oxford: Basil Blackwell,1986.

Uusitalo, Hannu, ‘Comparative Research on the Determinants of the WelfareState: The State of the Art’, European Journal of Political Research 12, 4 (1984):403�22.

Van Meerhaeghe, M.A.G., International Economic Institutions. Dordrecht:Kluwer, 1992.

van Meter, D. and C. van Horn, ‘The Policy Implementation Process: AConceptual Framework’, Administration and Society 6, 4 (1975): 445�88.

Van Waarden, Frans, ‘Dimensions and Types of Policy Networks’, EuropeanJournal of Political Research 21, 1/2 (1992): 29�52.

Ventriss, Curtis and Jeff Luke, ‘Organizational Learning and Public Policy:Towards a Substantive Perspective’, American Review of Public Administration 18,4 (1988): 337�58.

Vining, Aidan R. and David L. Weimer, ‘Government Supply and GovernmentProduction Failure: A Framework Based on Contestability’, Journal of Public Policy10, 1 (1990): 1�22.

Vogel, David, National Styles of Regulation: Environmental Policy in Great Britainand the United States. Ithaca: Cornell University Press, 1986.

von Beyme, Klaus, ‘Neo�Corporatism: A New Nut in an Old Shell?’ InternationalPolitical Science Review 4, 2 (1983): 173�96.

von Beyme, Klaus, ‘Do Parties Matter? The Impact of Parties on the KeyDecisions in the Political System’, Government and Opposition 19, 1 (1984): 5�29.

Wade, H.W.R., ‘Anglo�American Administrative Law: Some Reflections’, LawQuarterly Review 81 (1965): 357�79.

Wade, H.W.R., ‘Anglo�American Administrative Law: More Reflections’, LawQuarterly Review 82 (1966): 226�52.

Wagner, Peter et al., ‘The Policy Orientation: Legacy and Promise’ in SocialSciences and Modern States: National Experiences and Theoretical Crossroads, eds P.Wagner, C. Weiss, B. Wittrock, and H. Wollmann. Cambridge: CambridgeUniversity Press, 1991.

Walker, Jack, ‘Introduction: Policy Communities as Global Phenomena’,Governance 2, 1 (1989): 1�4.

Walker, Jack L., ‘The Diffusion of Knowledge and Policy Change: Toward ATheory of Agenda Setting’, Chicago: Paper Presented to the Annual Meeting of theAmerican Political Science Association, 1974.

Walker, Jack L., ‘The Origins and Maintenance of Interest Groups in America’,American Political Science Review 77, 2 (1983): 390�406.

Walsh, James E., ‘International Constraints and Domestic Choices: EconomicConvergence and Exchange Rate Policy in France and Italy’, Political Studies XLII(1994): 243�58.

Weaver, R. Kent, ‘The Politics of Blame Avoidance’, Journal of Public Policy 6,4 (1986): 371�98.

253

Weaver, R. Kent and Bert A. Rockman. ‘Assessing the Effects of Institutions’in Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad,eds R.K. Weaver and B.A. Rockman. Washington, DC: Brookings Institution, 1993.

Weaver, R. Kent and Bert A. Rockman, ‘When and How do Institutions Matter?’in Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad,eds R.K. Weaver and B.A. Rockman. Washington, DC: Brookings Institution, 1993.

Webber, David J., ‘The Distribution and Use of Policy Knowledge in the PolicyProcess’ in Advances in Policy Studies Since 1950, eds W.N. Dunn and R.M. Kelly.New Brunswick, NJ: Transaction Publishers, 1992.

Weber, Max, Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology. Berkeley:University of California Press, 1978.

Weimer, David L. and Aidan R. Vining, Policy Analysis: Concepts and Practice,2nd ed. Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1992.

Weir, Margaret, ‘Ideas and the Politics of Bounded Innovation,’ in StructuringPolitics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis, eds S. Steinmo, K. Thelen,and F. Longstreth. Cambridge: Cambridge University Press, 1992.

Weiss, Andrew and Edward Woodhouse, ‘Reframing Incrementalism: AConstructive Response to Critics’, Policy Sciences 25, 3 (1992): 255�73.

Weiss, Carol H., ‘Research for Policy’s Sake: The Enlightenment Function ofSocial Science Research’, Policy Analysis 3, 4 (1977): 531�45.

Weiss, Carol H., Using Social Research in Public Policy Making. Lexington:Lexington Books, 1977.

Weiss, Janet A. and Mary Tschirhart, ‘Public Information Campaigns as PolicyInstruments’, Journal of Policy Analysis and Management 13, 1 (1994): 82�119.

Wendt, Alexander E., ‘The Agent�Structure Problem in International RelationsTheory’, International Organizational, 3 (1987): 335�70.

Wengert, N., ‘Citizen Participation: Practice in Search of a Theory’ in NaturalResources for a Democratic Society: Public Participation in Decision8Making, ed. A.E.Utton. Boulder: Westview, 1976.

Wildavsky, Aaron, ‘Rescuing Policy Analysis From PPBS’, Public AdministrationReview March�April (1969): 189�202.

Wildavsky, Aaron B., Speaking Truth to Power: The Art and Craft of PolicyAnalysis. Boston: Little�Brown, 1979.

Wilensky, H.L., The Welfare State and Equality: Structural and Ideological Rootsof Public Expenditures. Berkeley: University of California Press, 1975.

Wilensky, Harold L. et al., Comparative Social Policy: Theories, Methods, Findings.Berkeley: Institute of International Studies, 1985.

Wilensky, Harold L. and Lowell Turner, Democratic Corporatism and PolicyLinkages: The Interdependence of Industrial, Labor8Market, Incomes, and SocialPolicies in Eight Countries. Berkeley: University of California International & AreaStudies, 1987.

Wilks, Stephen and Maurice Wright, ‘Conclusion: Comparing Government�Industry Relations: States, Sectors, and Networks’ in Comparative Government8Industry Relations: Western Europe, the United States, and Japan, eds S. Wilks andM. Wright. Oxford: Clarendon Press, 1987.

Williams, Gwyn, ‘The Concept of «Egemonia» in the Thought of AntonioGramsci: Some Notes on Interpretation’, Journal of the History of Ideas 21 (1960):586�99.

Williamson, Oliver E., The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets,Relational Contracting. New York: Free Press, 1985.

254

Williamson, Peter J., Corporatism in Perspective: An Introductory Guide toCorporatist Theory. London: Sage, 1989.

Wilson, Graham K., Business And Politics: A Comparative Introduction 2nd ed.London: Macmillan, 1990.

Wilson, Graham K., Interest Groups. Oxford: Basil Blackwell, 1990.Wilson, James Q;, ‘The Politics of Regulation’ in Social Responsibility and the

Business Predicament, ed. J.W. McKie. Washington: Brookings Institution, 1974.Wilson, V. Seymour ‘The Role of Royal Commissions and Task Forces’ in The

Structures of Policy8Makingin Canada, eds G.B. Doern and P. Aucoin. Toronto:Macmillan, 1971.

Winden, Frans A.A.M. Van, ‘The Economic Theory of Political Decision�Making’ in Public Choice, ed. J. van den Broeck. Dordrecht: Kluwer, 1988.

Winkler, J.T, ‘Corporatism’, European Journal of Sociology 17, 1 (1976): 100�36.

Winter, Soren, ‘Integrating Implementation Research’ in Implementation andthe Policy Process: Opening up the Black Box, eds D. J. Palumbo and D. J. Calista.New York: Greenwood Press, 1990.

Wolf, Charles Jr, Markets or Governments: Choosing Between ImperfectAlternatives. Cambridge: MIT Press, 1988.

Wolf, Charles Jr, ‘Markets and Non�Market Failures: Comparison andAssessment’, Journal of Public Policy 7, 1 (1987): 43�70.

Wolf, Charles Jr, ‘A Theory of Nonmarket Failure: Framework for Implemen�tation Analysis’, Journal of Law and Economics 22, 1 (1979): 107�39.

Wolfe, Joel D., ‘Democracy and Economic Adjustment: A Comparative Analysisof Political Change’ in The Politics of Economic Adjustment, eds R.E. Foglesong andJ.D. Wolfe. New York: Greenwood Press, 1989.

Woodiwiss, Anthony, Social Theory After Postmodernism: Rethinking Production,Law and Class. London: Pluto Press, 1990.

Woodside, K., ‘Tax Incentives vs. Subsidies: Political Considerations inGovernmental Choice’, Canadian Public Policy 5, 2 (1979): 248�56.

Woodside, K., ‘The Political Economy of Policy Instruments: Tax Expendituresand Subsidies in Canada’ in The Politics of Canadian Public Policy, eds M. Atkinsonand M. Chandler. Toronto: University of Toronto Press, 1983.

Woodside, K., ‘Policy Instruments and the Study of Public Policy’, CanadianJournal of Political Science 19, 4 (1986): 775�93.

Wright, Erik Olin, Classes. London: Verso, 1985.Wright, Erik Olin, ed., The Debate on Classes. London: Verso, 1989.Wright, Maurice, ‘Policy Community, Policy Network and Comparative

Industrial Policies’, Political Studies 36, 4 (1988): 593�612.Wuthnow, Robert, ed., Between States and Markets: The Voluntary Sector in

Comparative Perspective. Princeton: Princeton University Press, 1991.Yanow, Dvoram, ‘Tackling the Implementation Problem: Epistemological Issues

in Implementation Research’ in Implementation and the Policy Process: Opening upthe Black Box, eds D.J. Palumbo and D.J. Calista. New York: Greenwood Press, 1990.

Yarbrough, Beth V. and Robert M. Yarbrough, ‘International Institutions andthe New Economics of Organization’, International Organization 44, 2 (1990): 235�59.

Zeckhauser, Richard, ‘Procedures for Valuing Lives’, Public Policy 23, 4 (1975):419�64.

Zeigler, L. Harmon, Interest Groups in American Society. Englewood Cliffs:Prentice Hall, 1964.

255

Іменний покажчик

ААарон, Генрі (Aaron, Henry) 120Алісон, Ґрем Т. (Allison,

Graham T.) 154Андерсон, Джеймс (Anderson,

James) 14, 19Андерсон, Пол (Anderson, Paul)

162

ББ’юкенен, Джеймс (Buchanan,

James) 28, 30Баумґартнер, Франк Р.

(Baumgartner, Frank R.) 127,203, 211

Бентлі, Артур (Bentley, Arthur)44

Брейбрук, Девід (Braybrooke,David) 159, 163

Брюер, Ґарі (Brewer, Gary) 19,20, 153, 154

Вван Ваарден, Франс (van

Waarden, Frans) 145, 146Вебер, Макс (Weber Max) 49Віленскi, Геролд (Wilensky,

Harold) 120, 121

Вілкс, Стівен (Wilks, Stephen)143, 144

Вілдавскі, Аарон Б. (Wildavsky,Aaron B.) 170

Вілсон, Джеймс К. (Wilson,James Q.) 16

Вокер, Джек (Walker, Jack) 208,210

Вудівіс, Ентоні (Woodiwiss,Antony) 124

ГГайнц, Джон П. (Heinz, John P.)

145Галперін, Мортон Г. (Halperin,

Morton H.) 155Гекло, Г’ю (Heclo, Hugh) 141,

194Гем, Кейт Е. (Hamm, Keith E.)

143Гернс, Ґудмунд (Hernes,

Gudmund) 208Гінце, Отто (Hintze, Otto) 49Гол, Пітер (Hall, Peter) 36, 194,

195, 209, 210, 211Гоферберт, Ричард (Hofferbert,

Richard) 126Гуд, Кристофер (Hood,

Christopher) 94, 177, 178, 180

256

ҐҐолдторп, Джон Г. (Goldthorpe,

John H.) 35Ґулик, Лютер (Gulick, Luther)

156, 157Ґустафсон, Ґунел (Gustafsson,

Gunnel) 204

ДДай, Томас (Dye, Thomas) 13,

14, 119Даль, Роберт (Dahl, Robert) 44,

94ДеЛеон, Пітер (DeLeon, Peter)

27, 153, 154Дженкінс, Вільям (Jenkins,

William) 13, 14Дженкінс�Сміт, Генк К. (Jenkins�

Smith, Hank C.) 142Дженсон, Джейн (Jenson, Jane)

208, 211Джерсик, Конні Дж. Г. (Gersick,

Connie J.G.) 207Джордан, Ґрант (Jordan, Grant)

204Джоунс, Браян Д. (Jones, Bryan

D.) 127, 203, 211Джоунс, Чарлз О. (Jones,

Charles O.) 19, 20, 137, 211Доерн, Брюс (Doern, Bruce) 94,

176, 179Дрор, Єзкель (Dror, Yehezkel)

161

ЕЕванс, Пітер (Evans, Peter) 77Еделман, Мюрей (Edelmann,

Murray) 123Елдер, Чарлз Д. (Elder, Charles

D.) 118, 127Елмор, Ричард Ф. (Elmore,

Richard F.) 94Еткінсон, Майкл (Atkinson,

Michael) 75, 144, 145

Еціоні, Амітаї (Etzioni, Amitai)161

ІІнґрем, Гелен М. (Ingrem, Helen

M.) 94, 187

ККатрайт, Філіп (Сutright,

Philip) 120Каценштайн, Пітер

(Katzenstein, Peter) 142Кашман, Роберт (Cushman,

Robert E.) 94Кінґдон, Джон (Kingdon, John)

119, 130Кінґ, Ентоні (King, Anthony)

126Кіогейн, Роберт (Keohane,

Robert) 36, 81Кіршен, Е.С. (Kirschen, E.S.) 94Коб, Роджер В. (Cobb, Roger)

118, 119, 127, 128, 129, 130,131, 132

Коен, Веслі М. (Cohen, WesleyM.) 196

Коулман, Вільям (Coleman,William) 75, 144, 145

Краснер, Стівен (Krasner,Stephen) 37

Кун, Томас (Kuhn, Thomas) 207,208, 209, 210

ЛЛасвел, Геролд (Lasswell,

Harold) 11, 18, 19Левінталь, Деніел А. (Lewinthal,

Daniel A.) 196Летем, Ерл (Latham, Earl) 45Ліндблом, Чарлз Е. (Lindblom,

Charles E.) 46, 94, 158, 159,160, 163, 166, 203

Ліндер, Стівен Г. (Linder,Stephen H.) 178, 179, 180

257

Лунд, Майкл С. (Lund, Michael)96

Льові, Теодор (Lowi, Theodore)16, 94

ММакДонел, Лорен М.

(McDonnel, Lorraine M.) 94МакЛенан, Ґреґор (McLennan,

Gregor) 45Ман, Дін Е. (Mann, Dean E.) 187Маркс, Карл (Marx, Karl) 31, 32,

34Марч, Джеймс (March, James)

37, 161, 162Маршал, Ґордон (Marshаll,

Gordon) 35Медисон, Джеймс (Medison,

James) 44Мей, Девід (May, David) 162,

163Мертон, Роберт К. (Merton,

Robert K.) 208

ННай, Джозеф (Nye, Joseph) 81Нахмаяс, Девід (Nachmias,

David) 187

ООлсен, Юхан (Olsen, Johan) 37,

161, 162Олсон, Манкур (Olson, Mancur)

76Осовскі, Станіслав (Ossowski,

Stanislaw) 31

ППіґу, Алфред (Pigou, Alfred) 38Пітерс, Ґай Б. (Peters, Gey В.)

178, 179, 180Полсбі, Нельсон (Polsby,

Nelson) 44Прайор, Фредерик (Pryor,

Frederick) 120

Пресмен, Джефрі Л. (Pressman,Jeffrey L.) 170

Пуланцас, Нікос (Poulantzas,Nicos) 33

РРайт, Моріс (Wright, Maurice)

143, 144Рейґан, Майкл (Reagan,

Michael) 100Ричардсон, Джеремі

(Richardson, Jeremy) 204Родс, Р.А.В. (Rhodes R.A.W.)

143, 145Росс, Дж. К. (Ross, J.K.) 118,

119, 127, 128, 129, 130, 131,132

Росс, М. Г. (Ross M.H.) 118, 119,127, 128, 129, 130, 131, 132

Роуз, Ричард (Rose, Richard) 195

ССабатьє, Поль (Sabatier, Poul)

142, 146, 211Сайміон, Ричaрд (Simeon,

Richard) 126Саймон, Герберт (Simon,

Herbert) 157, 159Саламон, Лестер (Salamon,

Lester) 16, 94, 96Селф, Пітер (Self, Peter) 29Скокпол, Теда (Skocpol, Theda)

50, 51Сміт, Ґілберт (Smith, Gilbert)

162, 163Стенбері, В.Т. (Stanbury, W.T.)

106Стоун, Дебора (Stone, Debora)

125

ТТафт, Едвард (Tufte, Edward)

122

258

Токвіль, Алексіс де (Tocqueville,Alexis de) 44

Трумен, Девід (Truman, David)44

УУрвик, Ліндел (Urwick, Lyndal)

156, 157

ФФайоль, Анрі (Fayol, Henri) 156Фід, Ричард В. (Phidd, Richard

W.) 94Філіпс, Дерек (Phillips, Derek)

207Фішер, Френк (Fisher, Frank)

125

Форестер, Джон (Forester, John)125, 160, 163, 164, 165, 166

Фултон, Джейн (Fulton, Jane)106

ШШапіро, Майкл (Shapiro,

Michael) 124Шарканскі, Айра (Sharkansky,

Ira) 120Шмітер, Філіп С. (Schmitter,

Philippe C.) 47Шнайдер, Енн Л. (Schneider,

Anne L.) 94

259

Предметний покажчик

ААвстралія 48, 50 66, 73, 75, 80,

156Австрія 50, 80, 141автономність держави 145, 208авторитарні бюрократичні

режими 73, 131антрепренери від політики 131,

213асигнування 42, 66аукціони з прав на власність

110, 113

Ббізнес 13, 48, 50, 70, 77, 80, 148,

154, 156, 220біхевіоризм 11Бразилія 66буржуазія 36бюджетний цикл 131бюрократія 11, 19, 30, 33, 37, 66,

68, 73, 75, 77, 87, 107, 156, 159,220

Вваучери 110Великобританія 11, 75, 127вибір засобу 93, 170, 177, 179,

181, 182

вибори 30, 33, 80, 123, 131, 195виборці 11, 30, 33, 63, 66, 80, 123,

139, 177, 195виборчий цикл 123вивчення політики 186, 188, 195,

197, 203, 213виконавча влада 63, 66, 68, 73,

75, 87, 220вирви випадковості 127виробництво 36, 110вікна політики 118влада 11, 13, 16, 19, 22, 24, 30,

48, 50, 63, 66, 73, 75, 80, 82, 93,98, 100, 103, 105, 107, 110, 113,120, 123, 125, 127, 129, 132,138, 139, 148, 154, 170, 177,179, 181, 182, 186, 188, 190,193, 195, 203, 205

ВНП 85, 123впровадження політики 110,

170, 172, 174, 177, 179, 181,182, 190

втручання 30, 33, 41, 48, 85, 87,100, 123, 177, 213

Гглобалізація 80, 85групи інтересів 19, 24, 28, 30, 36,

37, 45, 48, 50, 52, 61, 63, 66, 68,70, 73, 75, 77, 100, 125, 127,

260

129, 131, 141, 162, 172, 174,177, 179, 181, 182, 220

Ґґранти 98, 105, 107, 110, 123, 205

Ддемократичні режими 50держава 16, 33, 36, 37, 42, 45, 48,

50, 52, 73, 75, 77, 80, 82, 87,103, 105, 123, 132, 145, 148,179, 197, 213, 220

державна політика 13, 16, 19, 22,45, 50, 73, 120, 217, 220

державне підприємство 105державництво 50, 52, 61державне постачання 30детермінанти політики 19, 120детермінізм 36, 120, 123директиви 19, 103, 105, 182дискурс 210, 220добровільні організації 98, 100досвід 16, 22, 24, 30, 52, 66, 68,

70, 73, 77, 105, 129, 143, 164,174, 179, 181, 193, 195,213, 220

дослідження політики 11, 19, 27,53, 63, 177

дослідницькі організації 63, 70,87

достаток суспільства 41досягнення 105

Еекономіка достатку 52епістеми 36, 145, 146, 208, 213

ЄЄвропейський союз 87

Ззаклик 13, 93, 107, 131, 164, 177законодавчі комітети 66залізні трикутники 141, 143

засоби керування 93засоби масової інформації 63,

66, 70, 87засоби політики 19, 22, 93, 110,

113, 177, 196збори з користувачів 113зміна політики 195, 203, 210зсув 24, 179, 208, 210, 213

Іідеї 37, 63, 70, 125, 127, 133, 145,

146, 208, 213, 220ідеологія 16, 22, 36, 48, 70, 85,

120, 123, 125, 127, 133, 143,148, 158, 181, 188, 197, 210,220

індустріалізація 120, 123інститути 11, 13, 16, 19, 22, 24,

28, 30, 33, 36, 37, 45, 48, 50, 52,53, 61, 63, 73, 75, 80, 82, 85, 87,93, 103, 114, 118, 127, 139, 143,177, 181, 182, 196, 203, 210,213, 220

інтереси 16, 22, 30, 33, 36, 37, 42,45, 48, 61, 63, 68, 70, 75, 77, 80,85, 87, 105, 118, 125, 127, 129,131, 133, 141, 143, 145, 213,220

інформація 16, 19, 37, 45, 66, 68,127, 148, 158, 159, 164, 165,179, 190, 193, 196, 208, 213,220

ККанада 36, 45, 48, 50, 66, 70, 73,

75, 80, 85, 110, 113, 127, 156,190, 193

капітал 33, 36, 77, 80, 85, 87, 105,145, 148

капіталізм 33, 36, 48кейнсіанство 210, 213керування 103, 177, 190Китай 87

261

клас 33, 36, 37, 45, 50, 61, 80,123, 148

класова структура 33, 36класовий аналіз 33, 36компроміс 48, 52, 66, 158, 164,

174, 188, 204, 210консолідація 132корпоратизм 45, 48, 50, 52, 61, 77корпоратистські режими 73, 131корпорація 19, 37, 77, 80, 85критерій Калдора 42критерій оптимальності за

Парето 41, 42культурні норми 37, 133

Ллібералізм 33

Ммарксизм 33МВФ 85мережі 138, 141, 143, 145, 146,

148, 164, 208міжнародні режими 82моделі 19, 20модель внутрішнього

ініціювання 129модель зовнішнього ініціювання

129модель мобілізації 129монетаризм 210, 213монополія 45, 48, 50, 129, 146,

204

ННАТО 85неоінституціоналізм 30, 36, 37,

61неокласичний 30, 177неомарксизм 33, 36неоплюралізм 48, 77Нідерланди 80Німеччина 80, 204нова економіка організацій 37

Нова Зеландія 73норми культури 98

Ооцінювання політики 22, 186,

188, 190, 193, 195, 196, 197

Ппарадигма 203, 208, 210, 213, 220парламентські системи 156партії 30, 33, 63, 66, 70, 80, 123,

143переговори 50, 73, 80, 156, 159Південна Корея 73підсистеми політики 63, 66, 103,

131, 132, 139, 141, 145, 165,167, 177, 186, 195, 196, 203,208, 210, 213, 220

ПІІ 85плюралізм 45, 48, 50, 52, 61, 120,

129, 141, 145плюралістичний 45, 48податки 13, 30, 45, 50, 107, 113позики 85, 110позитивізм 158політико�бізнесовий цикл 30політична культура 80, 181політичне оточення 172політичні антрепренери 131політичний режим 16, 129, 131,

132, 133порядок денний 22, 120, 125, 129,

131посадовці 30, 48, 63, 70, 73, 75,

120, 123, 131, 156, 172, 220послуги 24, 42, 45, 98, 100, 113президентська система 66, 75приватизація 36, 98, 105, 196призначені посадовці 63, 68прийняття рішень 16, 19, 127,

138, 154, 156, 158, 159, 160,162, 164, 165, 177

прикладна модель 19

262

примус 63, 66, 85, 98, 100, 103,105, 107, 143, 162, 172, 177,179, 213

пролетаріат 36профспілки 19, 36, 50, 80процес «перерваної рівноваги»

24

Рраціоналізм 154, 158, 164регулювання 82, 93, 103, 105,

110, 179, 181, 182, 213ринок 36, 37, 41, 42, 45, 48, 87,

98, 100, 110, 123, 181, 182, 213робітники 33, 80Росія 87

Ссанкції 77, 80сім’я 98, 172, 181, 182Сінгапур 73, 105, 110, 113Скандинавія 80соціальна формація 33союз пропаганди 143спеціальні політичні комітети

19, 70спільнота 145, 146, 181, 196, 208,

213спроможність 37, 50, 61, 66, 73,

75, 77, 80, 85, 87, 143, 145, 179,181, 182, 196, 197, 208, 220

стиль політики 181, 203, 204,208

стимули 182суб’єкти політики 22, 24, 61, 63,

70, 114, 159, 220субсидії 82, 85, 93, 98, 100, 103,

105, 107, 110, 113, 204, 213суд 11, 19, 73, 75, 156, 188, 193,

196, 197судовий розгляд 193суспільний вибір 30, 33, 61, 139,

177

Східна Азія 73, 87США 11, 48, 50, 73, 75, 80, 85,

87, 98, 100, 103, 110, 120, 123,141, 143, 170, 182, 190

ТТайвань 73творення політики 13, 22, 24, 33,

45, 48, 61, 68, 73, 75, 77, 103,125, 127, 141, 156, 196, 203,204, 220

тезис конвергенції 123теорія груп 45, 50теорія суспільного вибору 30ТНК 85товари та послуги 30, 42, 45, 100,

103, 105, 107торговельний режим 82тоталітарний режим 129

УУгода з митних тарифів та

торгівлі (GATT) 82, 85угоди 105

Ффедералізм 73, 75, 141, 220Філіппіни 73фінансовий режим 85, 87формулювання політики 22, 75,

138, 139, 141, 145, 148, 154,156, 174, 217

Франція 75, 77, 80

Ццикл політики 203

ШШвеція 50, 80, 141

ЯЯпонія 66, 73, 77, 80, 87, 141

263

264

Наукове видання

Міхаель Говлет, Магадеван РaмешДОСЛІДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ:цикли та підсистеми політики

З англійської переклав Олександр Рябов

Відповідальна за випуск Галина ЗавалійРедактор Іван ЛучукНауковий консультант Борис КухтаКоректор Наталя ЧорпітаМакет, художнє оформленнята технічне редаґування Сашка Шевцова

Видавець: «Кальварія»,м.Львів, вул. Глінки, 1аДК №676 від 16.11.01р.

Для зауважень, побажань та замовлень:а/с 328, м.Львів, 79000, УкраїнаТел./факс: (+38�0322) 98�00�39, 40�32�15E�mail: [email protected]://www.calvaria.org

Друк: ТОВ «Книгодрук»81136, Львівська обл., Пустомитівський р�н,с. Кротошин, вул. Січових Стрільців, 35

ГОВЛЕТ Міхаель, РАМЕШ МагадеванДослідження державної політики: цикли та підсистема політики/Перекл. з англійської Олександра Рябова. —Львів: Кальварія, 2004. — 264 с.ISBN 966+663+112+1

Міхаель Говлет є фахівцем з політології (політичної науки). Ад’юнкт�професор Університету Саймона Фрезера (США). Дану працю (як і книгу«Політична економія Канади», 1992) він написав у співавторстві з М.Раме�шом, лектором Університету Нової Англії (Австралія) та Університету Захід�ного Онтаріо (США).

У цій книзі показано, як державна політика виникає зі складного взаємо�зв’язку форм влади, типів проблем та організації держав і суспільств уособливі підсистеми політики. Автори відходять від традиційного лінійногопояснення творення політики, розбиваючи цей процес на ряд окремихпідпроцесів, які утворюють неперевний цикл. Найбільшою цінністю цієїмоделі є її емпірична спрямованість.

Книга розрахована на студентів та викладачів політології, а також усіх,хто цікавиться політичними науками.

ББК 60.5

Г 57