III

Предисловие

В 2014 году исполнилось 10 лет с момента принятия Федерального за-кона Российской Федерации «О концессионных соглашениях»1. Дан-ный документ был первым в истории современной России норматив-ным актом, регулирующим широкий комплекс отношений в сфере публично-частного партнерства2. Ключевым элементом правового ре-гулирования в соответствии с указанным законом стало концессион-ное соглашение, согласно которому концессионер (частный партнер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определен-ное этим соглашением имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту (публичному пар-тнеру), а также осуществлять деятельность с использованием (экс-плуатацией) данного имущества, которое предоставляется ему для этой цели во владение и пользование на определенный соглашени-ем срок. В этой вольной трактовке ч. 1 ст. 3 Закона о концессионных

1 Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // СЗРФ, 25.07.2005, № 30 (ч. II), ст. 3126. Далее — Закон о концессионных соглашениях.

2 Здесь и далее по тексту данного комментария вместо либо наряду с термином “го-сударственно-частное партнерство (ГЧП)» также используется термин “публично-частное партнерство (ПЧП)» как наиболее емкий и традиционный для рассматри-ваемой юридической модели. Использование словосочетания “публично-частное партнерство» соответствует сложившейся в России и других странах тенденции объединять понятия “государственный» и “муниципальный» в понятие “публич-ный»: понятия “публичное право», “публичные услуги», “публичный субъект», “пу-бличное образование», “публичные закупки» уже давно вошли в юридический ин-струментарий и не связываются специалистами с исключительно “общественными» явлениями. Кроме того, наименование института “публично-частное партнерство» соответствует международным стандартам в данной области (ЮНСИТРАЛ, ЕЭК ООН, ОЭСР, ЕС, ЕБРР), а также национальной практике ведущих экономик мира. При этом указанный термин не рассматривается нами в широком смысле, подразуме-вающем различные по своей природе, форме и содержанию виды взаимодействия государства и бизнеса (публично-частное взаимодействие). В нашем понимании под ПЧП, по крайней мере для целей правового регулирования, следует понимать особую форму сотрудничества публичного и частного сектора, специфика кото-рой предопределяется целым рядом признаков, включая объединение ресурсов и особое сбалансированное распределение рисков. Последнее предполагает, с од-ной стороны, передачу частному партнеру большего объема рисков по сравнению с закупкой товаров, выполнением работ или оказанием услуг для публичных нужд и, с другой стороны, меньшего объема рисков по сравнению с арендой на инвести-ционных условиях и, тем более, приватизацией.

IV

Предисловие

соглашениях хорошо видно, что законодатель ограничил сферу ре-ализации концессионных соглашений проектами, в которых право собственности на объект должно находиться у публичной стороны, поэтому проекты, основанные на частной собственности в отноше-нии объекта инфраструктуры, имели весьма сомнительные перспек-тивы как проекты публично-частного партнерства, и даже после при-нятия региональных законов о ГЧП, оставались весьма рискованным предприятием. Идея федерального законодателя состояла в том, что частный партнер должен был воспользоваться иными, более прозрач-ными и защищенными от возможных злоупотреблений механизма-ми приватизации и аренды на инвестиционных условиях. Казалось, что при существующем уровне управления на местах и в отсутствие должной квалификации Россия не готова использовать сложные ме-ханизмы публично-частного партнерства в полной мере (включая частную собственность на публичную инфраструктуру) и в феде-ральных масштабах.

Течение времени и сложные экономические условия, в которых ока-залась страна в последние два года, потребовали активного и повсе-местного участия частного капитала в модернизации инфраструктуры. Таким образом, политические, социальные и экономические реалии приводят к необходимости достижения компромисса с инвестором, заинтересованным в праве собственности как гарантии сохранности и эффективности вложенных ресурсов. Данный компромисс нашел отражение в Федеральном законе № 224-ФЗ «О государственно-част-ном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»3, который был подписан Президентом России 13 июля 2015 года (далее — Закон о публично-частном партнерстве, Закон о ПЧП). Данный закон позволяет структурировать проекты пу-блично-частного партнерства таким образом, что право собственности на построенный (реконструированный) объект возникает у частного партнера, что в совокупности с другими инструментами и гарантиями, предусмотренными законом, должно придать импульс для развития инфраструктуры за счет внебюджетных источников.

3 Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнер-стве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»СЗ РФ, 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4350.

V

Предисловие

Достаточно ли данной меры и настолько ли важно частному инве-стору указанное право собственности в отношении публичной инфра-структуры, теперь покажет время, однако мы не ошибемся, если ска-жем, что для максимальной эффективности правового регулирования данной чувствительной сферы отношений необходимо комплексное регулирование концессий и ПЧП, которое не создавало бы искусствен-ных рамок и барьеров на пути развития экономики, а позволило бы на либеральных, единых и непротиворечивых началах обеспечить приток частных инвестиций во все стратегические инфраструктур-ные проекты. Естественно, для этого требуется определенное время и слаженная работа всех участников законотворческого процесса, за-нимающихся данными вопросами.

При этом нам хотелось бы подчеркнуть, что вся сложность постав-ленной проблемы не умоляет достоинства принятого Закона о публич-но-частном партнерстве. Несмотря на некоторые недостатки, носящие чаще всего технический и устранимый характер, данный нормативный акт позволил придать более системный вид российскому законода-тельству о ПЧП, в нем нашли отражение основные тенденции развития мирового опыта правового регулирования отношений публично-част-ного партнерства, использован как зарубежный, так и отечественный опыт регулирования соответствующих отношений. Данный закон по-зволяет структурировать достаточно широкий спектр инвестицион-ных проектов, он будет, без сомнения, полезен и задаст новый драйвер для развития публичной инфраструктуры. В то же время, хочется на-деяться, что это лишь первый серьезный шаг на пути создания полно-ценной и эффективной правовой модели развития инфраструктуры, которая станет успешной и конкурентоспособной, причем не только в региональном, но и мировом масштабе.

Представленный комментарий подготовлен коллективом научных работников из числа профессорско-преподавательского состава юри-дического факультета Санкт-Петербургского государственного уни-верситета, имеющих определенный опыт в исследовании правовых проблем публично-частного партнерства и использовании соответ-ствующих знаний в преподавании учебных дисциплин4. Кроме того, в подготовке комментария принимали участие партнеры и старшие юри-сты российской юридической фирмы Maxima Legal и международной

4 Перечень публикаций авторского коллектива см. далее в разделе «Авторский кол-лектив» на с. VIII.

VI

Предисловие

юридической фирмы Hogan Lovells, имеющие опыт сопровождения проектов в сфере государственно-частного и муниципально-частно-го партнерства в России и за рубежом5.

Большинство авторов комментария участвовало в качестве членов рабочей группы или приглашенных экспертов в разработке модельно-го закона «О публично-частном партнерстве» для государств-участ-ников СНГ6, который был одобрен Межпарламентской Ассамблеей СНГ 24 ноября 2014 г. и получил высокую оценку профессионального сообщества.

Сплав богатого научного, нормотворческого и практического опы-та в сфере публично-частного партнерства позволил подготовить комментарий, который учитывает как теоретические основы пра-вового института публично-частного партнерства, контекст и осо-бенности разработки комментируемого закона, так и практические аспекты, а также проблемы, которые могут возникнуть в процессе его применения.

В комментарии проанализированы не только нормы Закона о пу-блично-частном партнерстве, но и связанные с ними нормы других федеральных законов, включая Гражданский кодекс РФ7, Земельный кодекс РФ8, Градостроительный кодекс РФ9, Налоговый10 и Бюджет-ный кодексы РФ11, Федеральный закон «О концессионных соглашени-ях», а также нормы целого ряда других нормативных правовых актов общего и отраслевого характера.

Авторы комментария дают комплексную оценку комментируемого закона, рассматривая его положения с критических (научных и прак-тических) позиций, в сравнении с нормами Закона о концессионных соглашениях, международными стандартами и лучшими мировыми практиками в сфере публично-частного партнерства, оценивая его

5 Практики в сфере публично-частного партнерства Hogan Lovells и Maxima Legal уже несколько лет признаются одними из ведущих в России по версии изданий Legal500 (www.legal500.com) и Chambers & Partners (www.chambersandpartners.com).

6 «Модельный закон о публично-частном партнерстве» (Принят в г. Санкт-Петербурге 28.11.2014 Постановлением 41–9 на 41-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ), документ опубликован не был.

7 СЗ РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301.8 СЗ РФ, 29.10.2001, № 44, ст. 4147.9 СЗ РФ, 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 16.10 СЗ РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3824.11 СЗ РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823.

VII

Предисловие

юридическую технику и адаптированность к потребностям реализа-ции инфраструктурных проектов такого рода.

В комментарии по мере необходимости делаются ссылки на науч-ную литературу, судебную практику, приводятся взаимные ссылки к связанным статьям Закона о публично-частном партнерстве, других федеральных законов и иных нормативно-правовых актов. Коммен-тарий сопровождается кратким алфавитно-предметным указателем.

Данное издание предназначено для широкого круга читателей, ин-тересующихся вопросами правового регулирования отношений, воз-никающих в связи с реализацией проектов государственно-частного и муниципально-частного партнерства в России и зарубежных странах: государственных и муниципальных служащих, судей, практикующих юристов, экономистов и менеджеров, представителей потенциаль-ных частных и публичных партнеров, финансирующих организаций и других лиц, участвующих в проектах публично-частного партнер-ства, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов.

Представленный комментарий может быть в равной степени ис-пользован в образовательных целях, включая повышение квалифика-ции специалистов, при подготовке и реализации проектов публично-частного партнерства, в разработке региональных и местных правовых актов, а также совершенствовании действующего федерального и ре-гионального законодательства.

Текст Закона о ПЧП приводится по состоянию на 1 ноября 2015 г.