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요약 및 정책건의

Ⅰ. 연구의 개요

1. 성과참조모델(Performance Reference Model, PRM)의 개발 배경

◦최근 들어 공공기관의 IT 관리와 관련하여 그 생산성과 성과를 측정하고

평가하는 것을 중요하게 인식하기 시작하고 있음. 이러한 문제에 대해 많

은 관심을 가지게 된 것은 IT에 대한 투자규모가 급격하게 늘어나고 있

고, IT가 조직의 목표와 전략을 달성하는 데 있어 결정적인 역할을 수행

하고 있기 때문임.

◦그러나 IT 투자의 효익이 어떠한지, 조직의 성과에 얼마나 기여하였는지

등 IT 투자와 조직의 성과 및 생산성 간에 명확한 상관관계를 제시하지

못하고 있음. 이러한 ‘IT 생산성 패러독스(IT Productivity Paradox)’

현상이 나타난 근본적인 이유 중 하나는 IT의 가치 및 성과를 합리적이

고 객관적으로 측정할 수 있는 측정체계 및 방법이 없기 때문임.

- 2000년대 초반까지도 IT 투자를 평가하기 위해 주로 전통적인 재무ㆍ

회계적 측정지표인 투자수익률(Return On Investment ; ROI), 순현재

가치(Net Present Vaule ; NPV), 내부수익률(Internal Rate of Return ;

IRR), 회수기간(Payback Period) 등을 사용해 왔음.

- 하지만, IT 투자는 그 효과를 직접적으로 계량화하기 어려운 부분이 있

기 때문에 이들 재무적 측정지표만으로는 IT의 가치나 성과를 제대로

평가할 수 없다는 단점이 있음.

- 이러한 문제점을 해결하기 위하여, 2000년대 들어 BSC(Balanced Score

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Card), 발드리지 품질 기준, 식스 시그마, 미연방의 성과참조모델(PRM)

등 다양한 평가방법론이 개발되어 오고 있음.

◦정부 및 공공부문에서도, 최근 IT 투자 비중이 확대되고 업무처리에서 IT

가 차지하는 비중이 확대됨에 따라 정보화사업 성과관리의 중요성이 대두

되고 있음. 하지만, 이에 대한 대응이 개별 부처 단위로 추진되어 표준화

되지 못하는 한계성을 가짐.

- 예를 들어, IT 성과평가지표 및 산정방식의 차이로 인하여 부처 간 비

교가 불가능하며, 이 때문에 정보화 예산의 수립 및 관리에 성과주의적

사상을 도입하기 어려워짐.

◦이를 위하여 2006년에 「범정부 성과참조모델」이 개발되었으며, 이에 기

반하여 정부부처 및 지자체는 「기관 성과참조모델」을 개발, 도입하여야

함(정보시스템의 효율적 도입 및 운영에 관한 법률(ITA 법)).

- 범정부 성과참조모델의 가장 근본적인 목적은 임무성과(mission outcome)

에 대한 정보기술 투자의 공헌도를 평가하고자 하는 것임.

2. 성과 리

1) 성과관리의 의의

◦성과관리는 이해당사자와 협의하여 성과목표를 설정하고 자원을 우선순위

에 따라 배분하며, 성과목표를 달성하기 위하여 현재의 정책과 사업방향

의 유지ㆍ변경ㆍ신설 여부에 대한 관리자의 결정을 돕기 위하여 성과측정

의 정보를 활용하는 것을 의미함.

- 성과관리의 개념은 기관의 임무(mission)ㆍ성과목표와 이를 측정할 수

있는 성과지표의 설정, 성과자료의 수집 및 달성도 측정ㆍ평가, 평가결

과의 환류 및 활용 등의 크게 3개 부문으로 구성됨.

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2) 성과관리에서의 평가의 역할

◦성과관리의 핵심은 성과를 측정ㆍ평가하고 그 결과를 예산과정에 반영시

키는 것임. 이것은 평가가 성과관리와 예산과정의 통합을 위한 가교역할

을 해야 한다는 것을 의미하며, 성과관리와 예산의 통합은 성과주의 예산

(performance budgeting)제도로 나타남.

3. 정보기술아키텍처(EA/ITA)

1) 정보기술아키텍처(ITA) 등장 배경

◦정보기술아키텍처(ITA)는 공통의 모델과 표준ㆍ지침을 활용하여, 조직의

정보기술자원(서비스, 데이터, 기술)에 대한 전체적인 관점(view)을 표현

하고, 공통의 정보기술자원(Shared IT infrastructure)을 식별함으로써, 이

를 조직 내·외부에서 공유 및 재사용하여, 정보가 막힘없고 호환성 높은

정보시스템환경의 구축을 촉진하고 지속적으로 관리해야 하는 설계도임.

2) EA(Enterprise Architecture)

◦EA는 조직의 업무, 관리 프로세스, 정보기술 간의 관계에 대한 현재와 미

래(목표)를 명시적으로 설명하거나 문서화한 것으로, 복잡한 Enterprise의

모습을 다양한 측면(업무, 정보, 응용, 기술)으로 분석하고 표현하여 이해

관계자들이 이해하기 쉽도록 정보체계를 구축하는 과정임.

◦EA는 ITA 개념이 확장 및 진화된 개념으로 주요 관리 대상이 정보기술

(IT)에서 전사적인 정보자원 전체로 확대 적용됨을 의미함.

3) EA 참조모델(Reference Model)

◦참조모델은 정보기술 아키텍처의 구성에 필요한 정보화 구성요소의 표준화된

분류체계와 형식을 정의한 것으로, 정보기술 아키텍처의 일관성(consistency),

재사용성(reuse), 상호운용성(interoperability) 등을 확보하기 위한 도구임.

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<그림 1> EA 참조모델

4. 서울시 EA/ITA 황

1) 서울시의 EA 추진 배경

◦서울시의 EA는 2003년 서울시의 전사적 IT전략으로, 정보시스템 통합을

추진하는 과정에서 청사진과 가이드라인을 확보하기 위한 노력의 일환으

로 시작됨.

- 서울시 EA프로젝트는 업무, 데이터, 응용, 기술 분야별 아키텍처 및 레포

지토리 구축, 정보화사업 추진 전반에 걸친 프로세스를 재정립하는 IT관

리체계 정비, IT자산관리시스템 개발 등 크게 3개 분야로 구성되어 있음.

◦당초 서울시가 추진한 정보기술아키텍처(ITA) 구축사업은 기술참조모델기

준의 IT 자산관리시스템 구축이 주가 되는 기술 아키텍처 위주의 전형적

인 ITA 사업 추진 방식이었으나, 이후 엔터프라이즈 아키텍처 방법론으로

변경하였고, 업무 분석도 T자형의 일부 업무분야 분석에서 서울시 전체

업무 분석으로 확대하는 등 사업의 범위를 대폭 늘렸음.

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2) 서울시의 EA 추진 성과

◦업무 아키텍처 : 서울시의 업무 기능을 나누기 위해서 업무정보 흐름의

관점, 업무조직 관점, 업무 데이터의 물리적인 구성(DB) 측면을 고려하여

총 16개의 상위 업무 기능으로 구분함.

◦데이터 아키텍처 : 서울시의 485개 업무활동과 225개 개체의 최적 조합이

될 수 있는 응용 구성은 12개 통합관점의 응용으로 도출됨.

◦응용 아키텍처 : 응용이 지원하는 업무의 특성을 업무 아키텍처에서 도출

하여 정의하게 되는데, 이는 지리적 접근성, 플렛폼 이식성, 예상 사용자

수, 손실허용도, 요구 응답시간 등이 있음.

◦기술 아키텍처 : 서울시에서 실제로 사용하고 있는 전체 기술요소들을 대

상으로 7개의 대분류, 33개의 중분류 등으로 나누어 서울시에서 현재 사

용하고 있는 기술 요소들을 정리하고 각 기술요소들의 발전현황을 분석하

여 서울시에서 사용할 수 있는 최적의 기술들을 권고 기술 형태로 제안하

고 있음.

5. 범정부 성과참조모델(PRM)

1) 범정부 성과참조모델의 의의

◦성과 참조모델은 공공부문에서 수행하는 정보화 사업 및 기타 IT 관련 투

자사업의 일관된 성과측정 및 관리를 지원하고, 해당 사업이 조직의 업무

기능 성과와 정책목표 달성에 기여할 수 있도록 표준화된 성과관리체계를

말함.

◦전자정부 31대 추진과제의 일환으로 추진되고 있는 범정부 정보기술 아키

텍처(ITA) 적용사업은 조직의 다양한 업무와 시스템이 조직의 비전, 목적,

전략에 부합해야 함을 강조하고 있는데, PRM은 조직 내의 각종 정보화

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사업의 성과가 조직의 성과 달성에 정렬(alignment)될 수 있도록 하는데

있어 중요한 역할을 수행할 수 있을 것으로 기대되고 있음.

2) 범정부 성과참조모델의 체계

◦범정부 성과참조모델은 크게 평가분류체계, 표준가시경로, 그리고 성과관

리 표준양식 등의 3가지 모델로 구성됨.

3) 범정부 성과참조모델 1.0 의 구성

◦범정부 성과참조모델은 범정부 성과참조모델의 평가분류체계와 이를 기반

으로 기관 성과참조모델의 개발에 활용하는 방안으로 구성되어 있으며,

부록으로 평가그룹별 평가지표의 예시를 보이고 있음.

4) 범정부 평가분류체계

◦PRM 평가분류체계는 PRM을 활용하여 성과를 관리하기 위한 평가지표의

기본 틀로, 평가 및 성과관리의 기초가 되는 성과평가지표를 생성하고 설

계하는 데 있어 필수적인 기반을 제공함.

◦범정부 PRM의 평가분류체계는 계층적인 트리구조를 가지고 있어 단계적

으로 평가영역(6개), 평가항목(90개), 평가그룹(486개)으로 구분되며, 평가

그룹은 다시 여러 개의 평가지표를 갖게 되는 구조임.

◦범정부 PRM에서는 기관의 평가지표 개발의 편의를 돕기 위해 모든 평가

그룹에 대해 설명을 제공하며, 이중 고객성과, 프로세스, 기술 영역에 대

해서는 평가지표 예시를 제공하고 있음(업무기능성과에 대해서는 예시를

제공하고 있지 않음).

5) 표준 가시경로(LOS, Line Of Sight)

◦표준 가시경로란 평가그룹 간 관계를 인과관계로 도식화한 것으로, 정보

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화 사업의 IT 성과가 서비스 품질, 고객만족 등의 ‘업무성과’에 기여하

는 대략적인 과정에 대한 윤곽을 이해할 수 있도록 도와주는 모델임.

◦각각의 평가영역은 성과관리 요소별로 투자지표, 품질지표, 이용지표, 효

과지표로 세분화하여 표현하며, 개별기관에서는 ‘표준 가시경로’를 활

용하여 기관 특성에 맞춘 기관 가시경로를 개발하고, 이를 토대로 기관에

서 추진하는 정보화 사업의 가시경로를 정의할 수 있음.

6) 성과관리 표준양식

◦성과관리 표준양식이란 공공기관에서 PRM을 활용하여 평가 및 상시관리

를 하기 위한 표준양식을 말하며, 기본적으로 평가지표 정의서, 정보화 성

과계획서, 정보화 성과결과서를 제공하고 있음.

7) 기관 평가 분류 체계 개발

◦각 기관은 범정부 PRM을 토대로 기관의 업무와 고유 특성을 반영하여

기관 PRM 평가분류체계를 개발함. 다만, 범정부적 활용을 고려하여 평가

분류체계의 기본단계(평가영역-평가항목-평가그룹-평가지표)와 평가영역

의 구성(업무기능성과, 고객성과 ,프로세스, 기술, 인적자본, 기타 자산)은

가급적 변형하지 않도록 함.

◦업무기능성과 영역의 경우, ITA 사업 등을 통해 기관 BRM을 보유하고

있을 때는 기관 BRM에 기반하여 업무 기능성과 영역을 구성하며, 기관

BRM을 보유하지 않은 경우에는 범정부 BRM의 업무기능성과 영역을 해

당 기관에 맞도록 선택적으로 상세화하여 구성함.

◦고객성과, 프로세스, 기술 평가영역은 범정부 PRM의 구성을 기본적으로

참고하여 활용하되 기관 자체적으로 변형하여 구성이 가능함.

- 평가항목의 개념 변경, 추가 및 삭제

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6. 기 PRM 작성 련 이슈

1) 서비스 전달방법(Mode of Delivery)

◦국내 범정부 PRM의 모범이 되는 미국의 FEA에 따르면, PRM과 BRM의

연계 측면에서 서비스 전달방법(Mode of Delivery)이 중요한 역할을 담당

하고 있지만, 국내 범정부 PRM은 이를 포함하고 있지 않음.

◦서비스 전달방법에 대한 고려는 BRM과의 연계 측면, 즉 업무 프로세스에

활용되는 정보기술의 특성을 업무 관점에서 파악할 수 있는 수단을 제공

하며, 이외에도 정보시스템을 기획하는 초기 단계에서 정보화 프로젝트의

특성을 도출함으로써 이후의 성과평가 지표 선정의 기초가 된다는 점에서

반드시 포함되어야 할 것으로 판단됨.

2) 평가항목의 명칭

◦범정부 PRM에서 사용되고 있는 평가항목의 명칭 중에 일부는 명칭 자체

로는 그 의미를 파악하기 힘든 부분이 있어 차후 이해 관계자 간의 커뮤

니케이션에 혼선을 초래할 수 있는 측면이 있으므로 주의 깊게 조정되어

야 할 것으로 판단됨.

◦예를 들어, 범정부 PRM의 프로세스 평가영역 내에 업무 프로세스, 관리

프로세스, 재무 프로세스 등의 평가항목을 포함하고 있으나, 이 항목들이

정보화 투자에 따른 업무 프로세스의 업무능력 향상, 관리의 효율화, 재무

적 이익 등을 파악하기 위한 평가항목이라는 점에서 용어의 활용에 혼란

이 있음.

3) 기술 평가영역내 정보화 기여도 평가항목의 필요성

◦범정부 PRM의 기술 평가영역은 정보화 사업과 직접적으로 관련된 주요

성과요소들을 파악하기 위한 평가영역으로, 기술, 프로세스, 고객성과, 업

무성과 등의 평가그룹을 포함하고 있는 정보화기여도 평가항목은 중복의

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의미가 있기 때문에, 차후 평가항목의 평가에 있어 일관성을 저해하는 요

인으로 작용할 수 있음.

4) 표준 가시경로의 필요성 여부

◦가시경로는 정보화 프로젝트와 그 결과물인 정보시스템이 지원하는 프로

세스, 고객, 업무 관점의 성과 간의 관계를 설명하기 위해 포함되는 것이

나, 국내 PRM의 경우 가시경로의 표준화가 매우 중요한 부분으로 다루어

지고 있어 활용에 난점이 예상됨.

◦이는 평가그룹 간의 인과관계(cause and effect)를 밝히는 것이 논리적으

로 설명되기 어려운 부분이 많고, 정보화 사업의 특성별로 달라지는 부분

이 있어 일괄적으로 적용하기 어렵기 때문임.

5) 기관 지표 Pool의 의의

◦기관 지표 pool이 실제 활용되기 위해서는, 각 지표가 사용된 정보화 사업

의 특성이 문맥(context) 정보로서 함께 제공되어야 함.

◦만약 그러한 지표 pool의 운용이 어려우면 각 평가항목별로 일반적이고 대

표적인 정도의 지표사례만을 포함하는 것이 보다 바람직할 것으로 판단됨.

6) 평가지표 설계시점

◦사업초기에 선정된 평가지표에 대해 사업환경의 변화(기술변화, 도시전략

변화 등)에 따른 수정, 추가, 삭제가 가능하도록 체계화하는 것이 바람직

하나, 범정부 PRM은 정보시스템 기획단계에서의 평가지표 선정 중심으로

설계되어 있어 유연성 측면에서 다소 경직된 형태인 것으로 판단됨.

7) 평가지표 평가시점 및 기간

◦정보화 투자사업의 성과가 단기간에 나타나기 힘든 점을 감안하여 다년도

x

에 걸친 성과결과 추이를 판단하거나, 사업종료후 일정기간 평가유예기간

을 두는 방안에 대한 추가 고려가 필요함.

8) 평가지표 선정

◦범정부 PRM은 선정된 평가지표의 개수에 관한 지침을 포함하고 있지 않

지만, 4개의 평가영역 각각에 대해 최소한 1개씩의 평가지표를 선정하되,

동일 평가영역내 2개 이상의 평가지표를 포함하는 경우에는 그들 간의 개

념적 의존성(dependency)이 논리적으로 설명되게 강제하는 방안이 명확하

게 제시될 필요가 있음.

◦또한 선정된 평가지표에 대해서는 평가근거 데이터의 가용성, 지표 간의

보충ㆍ보완 관계, 평가지표의 중요도 및 우선순위 등을 명확하게 규정하

도록 함으로써 평가지표 선정에 임의성을 줄이고자 하는 노력이 필요함.

9) 평가지표의 평가

◦정보시스템의 성과를 제대로 파악하기 위해서는, 그 성과를 적절하게 표

현하는 평가지표의 선정이 무엇보다 중요하며 이를 위해서 평가지표 선정

시 평가지표의 평가계획을 아울러 작성하도록 절차화하는 것이 필요한 것

으로 판단됨. 여기에는 평가지표의 정확도 수준, 소스 데이터의 식별 및

수집 시점, 주기 및 책임소재 등이 포함될 수 있음. 아울러, 평가지표의

목표 값(performance target) 설정은 장기비전과 단기목표가 함께 설정될

수 있도록 절차화되어야 함.

◦또한, 소스 데이터의 중복 수집 노력을 줄일 수 있도록 조정자 역할의 도

입이 필요하며 기준(baseline) 분석시 프로세스 과정중(in-process)의 성능

에 대한 평가지표를 개발하여 병목이나 제약요인 활동을 식별할 필요가

있음.

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10) PRM 운용절차 개발

◦PRM의 효율적인 운용을 위해서는 현재의 범정부 PRM을 크게 벗어나지

않는 범위에서 다양한 운용상의 지침 등을 개발하여 포함할 필요가 있음.

특히 고려되어야 하는 부분으로는 정보화 사업의 규모에 따르는 특성을

반영하여 여러 조직 간에 공유된 성과의 평가가 가능하도록 체계화하는

방안임.

◦또한, 신기술 도입, 현대화, 또는 정보시스템 개량 등 정보화 사업의 특성

을 반영한 성과관리 절차의 개발이 필요하며, 이러한 절차를 보다 효과적

으로 개발하기 위해서는 현재의 기술주도형 관점뿐만 아니라 전략주도적

인 관점도 포함하는 것이 바람직할 것으로 판단됨.

Ⅱ. 정책건의

1. 실행가능한 기 PRM 개발을 한 상세개념연구 수행

◦범정부 PRM을 기반으로 기관 PRM을 개발하기 위해서는 기본적으로

‘실행 가능한’ 성과참조모델의 개발이 이루어져야 하며 이를 위해서는

PRM의 성과관리 철학, 체계 및 운용 프로세스에 대한 전반적인 검토가

선행되어야 함. 또한, PRM이 기존의 EA 모델들과 일관성있는 통합을 이

루기 위해서는 BRM과 PRM의 연계 측면이 충분히 고려되어야 함.

◦또한, 기관 PRM의 효과적인 활용을 위해서 성과관리의 대상이 되는 정보

화 사업의 규모ㆍ범위ㆍ특성 등의 요소에 대한 기준을 명확히 하고, 각각

의 특성이 반영될 수 있도록 성과관리 운영프로세스를 차별화하여 적용할

필요가 있음.

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2. 시범 로젝트 실시를 통한 성과참조모델 검증과정 필요

◦기관 간 아키텍처의 통합을 위한 업무ㆍ데이터ㆍ응용ㆍ기술 및 성과의 5

개 참조모델에 대한 범정부 표준안이 개발되었거나 개발 중에 있으나, 5

개 참조모델이 미국의 FEA(Federal EA)에 기반하여 개발되어 국내 적용

상의 문제점에 대한 충분한 고려가 이루어지지 않았으며, 지자체의 업무

참조모델 개발이 지연되고 있는 등 지자체에 직접 적용 가능한 실행모형

을 개발하는 데는 다소 시간이 걸릴 것으로 판단됨.

◦특히, 미국의 PRM 추진현황에서 보다시피 범정부 PRM을 활용하여 기관

PRM을 효과적으로 개발하기 위해서는 시범 프로젝트 등을 통한 사전 검

증 작업이 필요할 것으로 판단됨.

◦서울시는 이전의 정보자원관리사업을 통해 EA에 관한 충분한 노하우를

보유한 상태이나, 범정부 표준모델을 기반으로 재설계가 필요한 만큼 중

앙정부와의 협의 하에 시범 프로젝트를 수행함으로써 지자체를 위한 표준

PRM 개발에 적극적으로 참여하는 것이 필요함.

3. 기 PRM을 개발함에 있어서 범정부 PRM의 활용 수 결정

◦ ITA 법에 따라, 정부기관 및 지자체 정부는 범정부 PRM을 기반으로 기

관 PRM을 개발하여 도입하여야 하지만, 범정부 PRM 의 활용범위에 대

해 강제적인 표준으로 볼 것인가, 아니면 기관 자율성이 충분히 보장되는

인터페이스 규약으로 볼 것인가에 대해 다소 의견이 나누어지고 있는 상

황임. 이러한 논의는 범정부 PRM과 기관 PRM 간의 관계, 또는 기관

PRM을 개발함에 있어 범정부 PRM을 어느 정도 수준에서 활용할 것인가

에 대한 공감대 형성이 필요함을 의미하며, 이를 위해 시범 프로젝트의

조기 실행이 더욱 요구된다고 할 수 있음.

- 미국은 성과참조모델에 대한 개략적인 개념 및 체계가 완성된 후 몇 개

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정부기관에서 그를 기반으로 기관 PRM을 개발하는 과정 중에 있으며,

이 과정에서 발견된 다양한 이슈 및 해결방안에 대해 의견을 나누고 해

법을 찾는 통로가 개설되어 있음. 이러한 과정은 성과참조모델의 완전성

을 높이는 과정임과 동시에 성과참조모델과 기관의 성과평가모형 간의 유

기적인 관계를 자연스럽게 만들어가는 과정인 것으로 판단됨.

- 우리나라는 범정부 PRM과 중앙정부의 기관 PRM 간에는 수직적 포함

관계(hierarchical inclusion)가 자연스럽게 만들어질 수 있으나, 범정부

PRM과 지자체의 기관 PRM 간에는 어떠한 형태가 되어야 하는 지에

대한 뚜렷한 지침이 만들어져 있지 않음.