對政府 ECFA政策的評論與建議國立台灣大學經濟系名譽教授

陳博志2009.12.26

一、 ECFA政策是先射箭再畫靶，違反正 確的決策程序1.1. 政府的重大政策應先想清楚目標，然後研擬各種可 能方案，分析討論各種方案的利弊以及必要的配套措施，而在各方案都相當完整之後，再由整體的成本和效益來挑選較佳的方案。1.2. 馬政府的 ECFA 政策卻把這一個特定方案當成目標，在 ECFA 內容尚未能講清楚，甚至名稱也未定時，政府已說它是非簽不可的東西。1.3. 於是政府在研究和宣傳上幾乎只講其有利之處而掩飾其弊害，也因此未能對各種可能傷害提出配套措施，更未去想可能達到同樣目標的其他方案。1.4. 以下將由幾項必要但卻欠缺的配套措施，來分析政府

ECFA 政策的錯誤。

二、我們必須同時和其他主要國家也簽自 由貿易協定 (FTA)，以免過度依賴中國二之一、不宜只和中國簽 ECFA的道理2.1. 我國出口 40% 以上賣至中國，在主要國家中依賴中國的比例最高，次高的南韓出口到中國的比例不到三成。2.2. 若只和中國簽 ECFA 而不能和其他主要國家簽 FT

A ，則和中國貿易免關稅而和其他國家都須納關稅，我國的進出口必更集中在中國，也就是更高度依賴中國。2.3. 出口高度集中或依賴，就像把所有雞蛋放在同一籃裏，有很大的經濟波動等風險。

2.4. 由於中國工資仍遠低於我國，更密切的往來和依賴，將使台灣產業面臨更多中國低工資產品的競爭和替代，而加強我國工資被往下拉的要價格均等化作用。2.5. 更高度的依賴也使中國更能以停止購買等經濟制裁，做為脅迫我國或我國廠商的工具。2.6. 國民黨以前說要做亞太營運中心，結果失敗，現在又提出很多中心的美夢，或說不簽 ECFA 我們就會被邊緣化。但若桃園機場只能飛上海，而上海可飛世界各地，那中心當然是上海而非桃園。同理中國自己和很多國家簽 FTA ，我們卻只能和中國簽，那我們當然只能以中國為中心，豈可能像馬政府的幻想那樣做中國和亞太的中心？

2.7. 中國不准我國和其他國家簽 FTA ，卻准我們和它簽 ECFA ，其情況就像是捕魚時三面驅趕不讓魚游過，只留一面讓魚可游，而使魚自動游進漁網中一樣，是中國圍捕我國的明白策略，馬政府竟高興地自投羅網。2.8. 為了避免上述弊害，若我國要和中國簽 ECFA之類的協議，也必須同時和其他主要國家簽，才不會加重對中國的依賴而最後發生上述被脅迫控制等問題，也才能真正得到全球化的可能利益。

二之二、馬政府錯誤的態度2.9. 上述道理很簡單，但馬政府不僅未研擬避免高度依賴中國的對策，反而以高度依賴為理由而主張要先和中國簽 ECFA ，而不管會更依賴的結果。江丙坤先生則說不怕依賴中國，只怕中國不讓我們依賴。但他和政府卻未能提出可以讓我們不怕中國不讓我們依賴的對策。2.10. 馬政府也說要和其他國家簽 FTA ，而且說和中國簽了 ECFA ，其他國家就願和我國簽。然而馬總統（ 2月 27日）自己都明白講說不能和各國簽的原因是中國的阻擾，中國政府（ 4月 14日 ) 也公開說 F

TA 是主權國家的行為，它不准台灣和其他國家簽 FTA ，馬政府官員卻繼續以簽了 ECFA 就比較能和外國簽 FTA 來欺騙人民，而不願或不敢要求中國公開承諾不阻擾我國和其他國家簽 FTA 。

2.11. 政府對要中國公開承諾之建議的回應竟是說我們是主權獨立的國家，和其他國家簽 FTA 不須中國同意，實在是阿 Q 。我們所要求的並非請求中國同意，而是要中國公開承諾不阻礙，這是任何主權國家都可對其他國家提出的要求。二之三、合理的配套方案2.12. 我們若要和中國簽 ECFA ，最起碼的前提之一是要在約中明定，這協定要在我國和美國及日本之

FTA生效時同時生效。這就像當年加入WTO 時兩岸同時加入的安排一樣，中國不必怕我們和美日簽了卻不和它簽，我們也不必怕和中國簽了之後它阻礙我們和美日簽。

三、簽 ECFA之前要先協商並去除中國各　　種不公平的產業和貿易政策三之一、中國的不公平政策將使我國失去多數產業3.1. 自由競爭和自由貿易被認為是有利的重要假設是各方公平地競爭。若一方之產業得到政府補貼等不公平政策的協助，那就像要我們赤手空拳和拿槍的人對打一樣不公平。3.2. 中國有極多不公平的產業和貿易政策， 2009年前三季全球 7 成對政府補貼的控訴是針對中國， 3 成反傾銷的控訴也是針對中國 , 中國對企業提供低利資金和低價甚至免費之土地 , 對中國的出口也常面對各種行政和政治干擾，以及其他非關稅貿易障礙。

3.3. 中國對智慧財產權的漠視舉世聞名，台灣廠商聞之色變。3.4. 若不先移除中國這類不公平政策就簽 ECFA而免除關稅，我國產業將難和中國競爭，國內許多市場將拱手讓給中國，想繼續經營的我國企業只好搬去中國以得到中國各項不公平政策之利益，我國經濟和人民將受極大衝擊。

三之二、政府幾乎完全漠視中國不公平政策對我國 的傷害3.5. 其他國家在談自由貿易協定時，也都要先檢視彼此之其他貿易與產業政策並做必要規範，但馬政府幾乎完全漠視。3.6. 美國至今仍不和我國談 FTA ，但幾十年來每次談判都是要我國拿掉某些他們認為不公平的政策。但四次江陳會都不談去除不公平政策的問題，就直接談各種自由化及 ECFA 。

3.7. 由最近租稅想簽訂之前所引起台商的反彈，以及各界所提出之租稅協定的弊害看來，政府似未去瞭解中國各種政策不公平的實況，所以租稅協定才在最後關頭臨時喊停。由於產業和貿易方面的不公平政策及實務遠比租稅複雜而多樣化，也更不容易被發現，所以政府若不先弄清楚並要求中國排除， ECFA 簽了之後必使我國大量產業難以和中國競爭，而在台灣消失。

3.8. 依 WTO 之規範我們遭遇不公平或過度之競爭時本來有一些防衛機制。受到傷害之後再用這些事後機制已常來不及救回產業，而香港和中國簽的 CEPA 卻放棄了這些救濟權利，馬政府也只說要儘量爭取保留救濟權利（ 11月 18日對立法院之說明 ) ，可見馬政府對不公平競爭問題之輕忽。

三之三、正確的做法3.9. 政府應先廣泛調查中國現存不公平政策，就這些政策一一和中國協商，等雙方其他政策已同樣公平時，再談進一步免除關稅，也就是簽 ECFA 的議題。

四、政府必須誠實告訴可能受害者受害的　　情況，並和受害者協商補救的配套措施四之一、重大政策一定有利有弊，一定有人受害，受害　　　　者應得到補償4.1. 經濟政策的改變都會造成產業結構的改變和所得的重分配，所以幾乎一定有人獲利而有人受損。經濟學上用來評估整體利益的方法都是假設得到利益的人會拿出一部分利益來補償受害者的損失。任何政策若未進行充分的補償，即使 GDP 之類的整體指標改善，也不能說對人民有利。4.2. 政府所用的各種分析方法都是比較政策改變前和後的均衡狀態，但其間所做的結構調整，例如農民改行當工程師，都有很大的調整成本，這些方法卻都未估計這些成本。

四之二、馬政府的做法是宣傳利益而掩蓋弊害，因此也　　　　未做好減少傷害和救濟受害者的準備。4.3. 馬政府分析 ECFA 利弊的主要模型是假設充分就業，也就是受害失去工作的農民可以去獲益的石化業工作。這情況即使可能，也有很大的調整成本。而實際上的情況較可能是受害的農民失業了，而似可獲益的石化業卻因請不到那麼多石化工程師而無法實現其利益。4.4. 政府用來宣傳好處的指標是 GDP 會增加，而不談誰得利和受害。實際的情況由於政府計算之獲益產業多為資本密集產業，所以很可能是資本家獲益而勞工受損，但政府對此避而不談。

4.5. 經濟部 ECFA 政策主要依據的是 98年 7月中華經濟研究院提出的「兩岸經濟合作架構協議之影響評估」，其中指出，即使中國和東協、日本、及韓國都已簽 FTA ，兩岸 ECFA 也只讓我國 GDP增加 0.24%~0.28% ，效益可說很小，而日韓和中國的 FTA 也仍遙遙無期，因此目前的效益更小。但經濟部對外說明時卻不提這項數字，而只提「考慮資本累積的情況下」， GDP 可增加 1.65% 。但投資並不一定會增加，因為政府未考慮簽了 ECFA 之後，台灣廠商反而會把投資和生產移去中國的效果。

4.6.從局部來看，免除產品出口到中國的關稅可能使在台灣投資比以前有利，因此可以增加資。但免除中國產品出口到台灣之關稅，也可以使廠商在中國投資比以前更有利。把兩個效果擺在一起，若在中國投資的利益增加更多，廠商反而會去中國投資。

4.7. 由於兩岸資金和技術的移轉已極為自由。當貿易自由化之後，廠商在中國投資生產可以運用台灣較有利的資金和技術，以及中國較低廉的土地和人力，且可能得到中國政府補貼，產品在中國和台灣銷售除運費外幾乎沒有任何障礙。但在台灣生產卻不能運用中國低價的土地和人力，賣到中國又要面對中國的非關稅貿易障礙及其他不公平政策。所以很多廠商將發現到中國投資生產具有絕對的好處，這將使產業大量外移中國。4.8. 若產業具有規模經濟， Paul Krugman 的理論清楚指出，完全自由的貿易即使是公平競爭，產業也會集中到大國，較小的國家會空洞化，我們簽了 ECFA更可能被邊緣化。

4.9.政府委託的多種用一般均衡模型研究 ECFA 的報告， 都指出電子電機業產值會減少 9% 或 3000億元左右，但政府卻不承認這結果，而直接以「專家調整」的名義把這些損失一筆勾銷（經濟部 98年 7月 29日記者會資料）。4.10.政府卻仍用這些研究的其他結果，而宣稱 ECFA可使 GDP增加。但這種一般均衡模型能使 GDP增加的原因，是資源由較無利的產業移到較有利的產業。也就是說這些模型中電子電機業的減產乃是其他產業增產及 GDP增加的前提。政府否認電子電機業會減產，卻又用 GDP增加的數據來做政策依據。這是學理上嚴重的前後矛盾。

4.11. 政府研究未考慮小產業、中小企業，以及內需產業所受的衝擊。這些相對弱勢的產業以往可因我國特殊的文化、語言、風俗習慣、以及宗教等因素，而不太受其他國家產品的競爭，但中國恰好也具這些特色，而規模比我國大很多，成本又比我國低很多，因此這類產業勢必受很大衝擊，政府卻未加分析考慮。4.12. 政府說要編大筆預算來幫助受害者，這當然有必要，但受害者及全經濟要的是受害者能免於受害，或能順利轉到其他產業，而不是只要政府給錢救濟。所以只編預算是不夠的，政府要明講那些部門可能受害，並和它們協商，才能研擬合理調整及補償的辦法，可能受害者也才知道政府的補償是否恰當和充分。

四之三、誠實協商才是好政府4.13. 政府應公布並承諾目前研究所指出的受害部門，並進行更精細的分析，以找出藏在大分類產業中受害而未被發現的小產業。4.14. 政府應和受害者協商研擬合理的補償及轉型辦法，以及可能避免傷害的其他辦法。4.15. 這些傷害及其因應措施未得到共識前，政府不宜再冒然推動 ECFA ，而強迫受害者接受。4.16. 政府不應只強調對我有利的先做，而不提醒人民說對我不利的很快也要做。政府也不可只強調 ECFA使我國某些產品可免稅出口到中國，而不說大部中國產品也將免稅進入台灣。政府要明確講那些農產品不再開放進口，也要明確告訴人民，各種中國農產品還是可以用食品或農產加工品的型式進入台灣。

五、 ECFA這種重大議題要仔細充分討　　論，不要急著簽訂。5.1. 重大而全面的政策，有很多副作用或傷害都不是立即可發現，要各界慢慢討論，才不會簽了再發現問題而難以補救。上述各種配套措施也非短期內就可在國內及雙方達成共識，要等這些共識完成，才可談要不要簽 ECFA 。5.2. 政府誇大不簽的傷害，甚至說再不簽就來不及，但這些說法都不正確，我已另外提出批評，在此不重述，但請政府別故意造成人民急迫感來騙使人民同意。那是電話詐騙集的做法。5.3. 政府以石化業會失去競爭力為理由而急著要簽 ECF

A ，但這些個別產業的問題仍有對外投資或要中國降稅等等替代方案，政府不必為個別產業而急著簽全面性的 ECFA 。

六、 ECFA應由人民公投，或可先由人民公　　投 ECFA需不需要前述五大配套原則。6.1. 政府說 ECFA 是經濟議題，不涉政治，所以不需公投。但經濟議題沒有道理不可以公投。而 ECFA涉及許多人的所得重分配及補償，也涉及兩岸關係，同時可能使我們更依賴中國而受其脅迫，所以也包含有極大的政治性。中國也明白說兩岸經貿往來的目的是要促成統一，明白說不能只談經濟，所以 ECFA 當然應該公投。6.2.公投就是孫中山先生所講的直接民權也就是創制複決，奉孫先生為創黨人和思想依據的國民黨竟反對公投，實在很不肖。

6.3. 有公投民意做基礎，政府在談判上可更有力量而爭取到國家更大利益，且較不會因談判代表的能力或私人利益等問題而喪權。6.4. 政府若不願直接接受前述五項配套措施或條件，也可先分別公投由人民決定這五項配套是否必要，然後再依公投結果進行兩岸協商。