Contents...構，建立一貫、可預期、可持續的兩岸關係」。蔡英文的說法看似與國民黨無異，實則差異不小，主要原因在於民進黨追求兩岸分立的黨綱之中，《中華民國憲法》對民進黨追求分立目標

月刊第14卷　第12期

目錄

時　評

「洪習會」與內部競逐的歷史轉向..................................................王崑義 ...........1

川普因素對 APEC的生態與發展的衝擊 .........................................顏建發 ...........8

川普當選美國總統對臺美「中」關係的可能影響..........................胡聲平 .........15

從「二民主義」到三民主義—習近平高規格紀念孫中山

誕辰的關鍵意義 ..........................................................................周陽山 .........21

香港立法會議員宣誓風波前後的當地政治觀察..............................張仕賢 .........29

從 2016年烏鎮會議看全球網路治理的發展....................................蔡政修 .........36

專題研究

中共軍隊體制編制改革之研究..........................................................謝游麟 .........50

兩岸跨境犯罪引渡策略之研究..........................................................呂昭芬 .........75

論　壇

中國大陸國有企業改革的形勢與未來發展......................................吳瑟致 .........96

PROSPECT & EXPLORATION Vol. 14 No. 12

ContentsNews Commentary

“Hung-Xi Meeting” and the Shift of Competition History among KMT, DPP, and CPC ................................................ Wang, Kun-Yi ............... 1

The Impacts of the Trump Factor on the APEC’s Ecology and Development .................................................................. Yan, Jian-Fa ................. 8

The Possible Influences of Donald Trump’s Becoming the US President on Taiwan-US-China Relations ...................... Hu, Sheng-Ping .......... 15

From “the Two Principles of the People” to the Three Principles of the People - the Key Implications of Xi Jinping’s High-Profile Commemorating Sun Yat-sen .......................... Chou, Yang-Sun .......... 21

An Observation of HK Politics before and after the Oath-taking Controversy in Legislative Council .................. Chang, Shin-Hsien ..... 29

An Observation of Global Internet Governance Development Based on the 2016 Wuzhen Summit ..................................... Tsai, Cheng-Hsiu ....... 36

Monograph

A Study of the Reform of PLA’s Structure and Personnel Allocation .............................................................................. Hsieh, Yu-Lin .............. 50

A Research of the Extradition Strategy for Cross-Strait Criminals ............................................................................... Lu, Chao-Fen ............. 75

Forum

The Situation and Future Development of China's State-owned Enterprises Reform ................................................................ Wu, Se-Chih ................ 96

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「洪習會」與內部競逐的歷史轉向時　　評

“Hung-Xi Meeting” and the Shift of Competition History among KMT, DPP, and CPC

王崑義（Wang, Kun-Yi）臺灣戰略學會名譽理事長

淡江大學國際事務與戰略研究所兼任教授

「洪習會」與內部競逐的歷史轉向

壹、「洪習會」─明確的和平發展訴求

由於洪秀柱在國民黨總統初選期間主張兩岸「一中同表」，並在國民黨

新政綱上取消「一中各表」的文字，納入「和平政綱」，此舉引起國民黨

內政治人物的焦慮，11 月 1 日，在北京舉行「洪習會」前夕，馬英九還對洪秀柱耳提面命。而蔡正元還召開記者會，強調「將依循連戰、吳伯雄、

馬英九、朱立倫等前主席的歷史軌跡及政策綱領，不會脫軌演出」做出回

應，以安定黨內人心。

對於民進黨而言，由於洪秀柱此行定位在「和平之旅」，因此，擔心

洪秀柱會和北京簽訂和平協議，所以特別強調「兩岸和平協議」是政府間

的事，並呼籲洪秀柱此行做出應有的政治節制。「洪習會」臨行前，執政

黨與國民黨紛紛抱以如履薄冰的言行，讓「洪習會」意外成為政治活動的

焦點。

過去 8年，「國共會談」是以「經濟貿易文化論壇」為名，並且持續了8 年之久，今 (2016) 年國民黨失去政權，並在執政黨不承認「九二共識」的態度與兩岸關係急凍的政治氛圍下，國民黨堅持兩岸應有溝通管道，保

持接觸，論壇也應持續，且一改以往巢臼，將經貿文化論壇轉變為兩岸

第14卷　第12期　中華民國105年12月

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PROSPECT & EXPLORATION

和平發展的對話。事實上，也是將 2006 年第一次國共接觸以來，改變以「經濟、貿易、文化」論題，從帶有兩岸和平論壇的政治意涵著手，意外

造成朝野和國民黨內部的緊張關係。

貳、兩岸三黨圍繞「洪習會」的政治語言

「洪習會」是國共兩黨的會談，為何會變成三黨呢？主要原因在於民

進黨的執政角色與關切。

洪秀柱在會談中介紹國民黨 19 全第 4 次會議通過的新政綱。新政綱指出：「我們強調在深化『九二共識』的基礎上，消除因『臺獨』分離主

義而引發的危險動盪，維護好不容易創造出來的兩岸和平跟繁榮。」也就

是洪秀柱在 19 全第 4 次會議上所說：「以和平政綱對抗民進黨的『臺獨』黨綱」。

其次，在「九二共識」的基礎上，解釋原則同與涵義異的「一中」語

詞，即「求一中原則之同，存一中涵義之異」將其內容明確化，確立《憲

法》基礎下的「九二共識」，而非「一中各表」的模糊主張。最後希望

「能積極探討以和平協議結束兩岸敵對狀態的可能性」。

習近平在會談中，所表達的政治意識，包括了三個部分，第一部分

是對臺的總體指導，「堅持一個中國原則的九二共識」、「反對臺獨分裂勢

力」、「推動兩岸經濟社會融合發展」、「增進兩岸福址」、「共同弘揚中華文

化」、「實現中華民族偉大復興」的六項指標；第二部分則是強調歷史遺留

下來的問題解決，認為「國共兩黨、兩岸雙方還存在著一些複雜的政治分

歧問題。這類問題終歸要逐步解決」；第三則針對兩岸和平協議部分，指

出：「在『一個中國』原則的基礎上，協商正式結束兩岸敵對狀態，達成

和平協議，也是我們的一貫主張。國共兩黨可以就此進行探討」。

在蔡英文所領導的民進黨方面，「洪習會」雖然是國共之間的交流活

動，但因涉及兩岸發展的主導權與對臺灣身分認同的不同，趁此活動也表

達兩岸關係的看法。總統府發言人黃崇諺回應「洪習會」，其要點有三：

一、對於兩岸關係，蔡英文總統 520 就職演說及雙十國慶談話中，已有非

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常明確的主張和闡述。二、正視中華民國的存在，正視臺灣人民對於民主

制度的堅信。三、在深化民主機制的基礎上，以更前瞻積極的作為，推動

兩岸建設性的交流與對話。

參、三黨政治語境的聯繫與矛盾

一、國共政治語言主張的異同

「洪習會」雙方所展現的政治語言，可以被歸納為「九二共識」、「和

平協議」、「反對臺獨」、「弘揚中華文化」、「兩岸經濟社會融合」、「中華民

族復興」等六項要點。國共雙方具有歷史的牽繫，為了打破政治談判的難

題，雙方交流便以經濟、貿易、文化為起點，而文化、經濟、社會、民族

與反「臺獨」的議題上，國共兩黨是相互連繫著，並無太多的分歧。

對於和平協議，國民黨是希望能化解兩岸敵對狀態的一貫主張，這一

部分反而是中國大陸不會輕易允諾的議題，因為這不但是政治信任問題，

更是中共可運用的彈性手段。畢竟在臺灣內部，獨立力量一直存在，如今

主張者處於執政的地位，同時兩岸和平協議是政府間的事，討論兩岸和平

協議法人地位不可缺，因此，在中共看來，和平協議與國民黨是可以討

論，但要簽署和平協議，則是另一件事情了，更何況臺灣內部仍須民意的

支撐，也就是馬英九所說的必須經過全民公投過關，才能符合法律的完

備。

再次，便是「九二共識」的議題，這一部分，中共對國民黨內部分析

細緻，並不認為口徑一致，馬英九的「不統、不獨、不武」，便是內部情

勢分歧下，所提出的妥協政策，相對於「九二共識、一中各表」，「各表」

的模糊性處理，名為中道實為機會主義的表述。

簡單的說，「各表」可以包括了《憲法》基礎與非《憲法》基礎的「一

中」表達，這也是為何洪秀柱將其轉變為「基於《憲法》的九二共識」，

明確定位指標，去除「一中各表」中的不確定表述的可能性。這一部分拉

近了兩岸「一中」的指標，並且涵義的差異，則集中在兩岸《憲法》不同

的基石上。


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二、民共政治語言主張的異同

民進黨針對「洪習會」以就職演說與國慶文告做出回應，因此，要了

解雙方政治語言的異同，首先理解這兩文件對兩岸的表述，其總括有兩大

部分，第一部分主要是呈現政治基礎的要素，「1992 年兩岸兩會會談的歷史事實與求同存異的共同認知，這是歷史事實；基於中華民國現行憲政體

制；兩岸過去二十多年來協商和交流互動的成果；臺灣民主原則及普遍民

意。」

第二部分則是針對「維持現狀」的說明，其內容有「要求維持臺灣民

主以及臺海和平的現狀；依據《中華民國憲法》、《兩岸人民關係條例》及

其他相關法律，處理兩岸事務；盡最大努力來維持兩岸間的對話與溝通機

制；尊重 1992 年兩岸兩會會談的歷史事實；我們的善意不會改變，我們也不會在壓力下屈服，更不會走回對抗的老路。」

民進黨政府對兩岸發展的政治語言具有顯隱性，顯的部分，是指處理

兩岸事務、現有的對話溝通機制、臺海的和平現狀如常；隱的部分，則是

只談 1992 年的歷史事件是一項事實，避開了「九二共識」的表述。換句話說，對於兩岸事務發展，馬英九留下的遺產，只願意接受現況成果，不

願意接受兩岸行動指導或是馬英九的「九二共識、一中各表」原則。因

此，蔡英文政府所稱的維持現狀，也就是現況成果部分，卻不包括「九二

共識的框架」。

從中國大陸的眼光來看 2015 年新加坡的「馬習會」之所以能成行，其基礎便在「九二共識」，甚至於《人民日報》在 2015 年 11 月 9 日發表「堅持兩岸共同政治基礎不動搖」專文，指出「堅持『九二共識』是鞏固

深化兩岸關係和平發展的定海神針。」共同基礎不存在，更遑論其他？對

中共而言，當然也就成了改變現狀。

肆、脆弱的共識基石─《中華民國憲法》

透過兩岸紅藍綠三黨的政治語言分析，便可以發現，國共兩黨在「九

二共識」，同屬「一中」原則中，差異是在涵義上的區別，而國民黨「一

中各表」的涵義，透過國民黨的新政綱，明確指出《中華民國憲法》的基

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礎，讓「一中」表述明確化。

民進黨不提「九二共識」，便是不接受「一個中國」原則，但他的立

基卻又在《中華民國憲法》的訴求上進行處理，蔡英文在《經濟學人》

「2017 世界趨勢」一文陳述，特別重申她的「兩岸政策是根據既有憲政架構，建立一貫、可預期、可持續的兩岸關係」。

蔡英文的說法看似與國民黨無異，實則差異不小，主要原因在於民

進黨追求兩岸分立的黨綱之中，《中華民國憲法》對民進黨追求分立目標

而言，或成為掩飾工具與被改造的對象，10 月 24 日，也就是「洪習會」前，北京一場紅綠二軌會談，中共特別提問「司法院長許宗力、大法官許

志雄有關『兩國論』及國家認同，這是否代表蔡英文政府立場？」接著沙

祖康在 10 月 28 日發表說明：「對付『臺獨』，中國會不惜代價做自己應該做的事情，在臺灣當局宣布獨立那一刻，中國人民解放軍就會降臨臺灣，

因為我們沒有選擇。」

由此可知，中國大陸對民進黨擁護《中華民國憲法》的疑慮。若蔡英

文兩岸關係所追求的是向建立一貫、可預期、可持續的關係，民進黨黨綱

中的分離意識，欲透過《中華民國憲法》做為過渡的工具，這樣的可能性

必須有所淡化，然而，這次民進黨修改黨章的建議，被淡然處之，也失去

了一次去疑慮化的機會。這也同時可以理解中共對「和平協議與化解敵對

狀態」的議題，針對性不在國民黨，而在民進黨身上。

伍、中共對兩岸關係的競逐策略（代結語）

政治活動乃是基於權力的控制，民進黨執政效應，促使國共的兩岸關

係轉變為民共的兩岸關係進程。兩岸關係由歷史內政問題變為維持現狀的

政治現象，再向獨立意識高漲曲線轉變，這也是習近平所談「兩岸政治分

歧不能一代一代傳下去」，這也是中共急欲駛入終結政治分歧的原因。

一、檢討「統合理論」的不足

臺灣內部有相當多人誤解，統合論指導的兩岸政策，是大陸所推出的

構想，實質上，是馬英九在張亞中的建議下推動歐統、德統行之有效的


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「統合理論」，移植於兩岸關係的統合進程。其精隨是透過跨國的經濟與

技術交流，藉由菁英引導政府部門的政策融合，最終促成政治的共同體形

成。

在歐洲、德國行之有效的理論，在兩岸關係發展上，卻發生理論功能

的缺陷。「統合理論」在馬英九 8 年執政過程中，確實產生了一定效果，尤其是兩岸民間交流與經濟聯繫部分，但在政治層面上卻被阻止了，其原

因有二，「統合論」的實踐在臺灣被標籤化，簡述為「以經促政、以商促

統」的統戰手段；其次，馬英九提出「先經後政、由易入難」的循序漸進

策略，卻因對內執政乏力，「由易入難」從未被實現過。

尤其是洪秀柱競選期間提出「一中同表」的政見，隨即被黨內給撤換

人選，這也讓中共理解，國民黨內部對於「兩岸統一」的政治意願是分歧

的，內部「不統」的力量仍是強大的，這也提醒了中共，「統合論」在歐

洲行之有效，主要因素在於內部政治意願呼應了歐統、德統政策的實現，

兩岸統合進程缺乏了內在政治要素的支撐。這就讓我們見到余克禮對馬英

九「只經不政」，無力進行終結敵對狀態，卻跟進主張「不統」，做大「臺

獨」力量的批評。中共在分析馬英九時期兩岸政策的缺失，仍處於初期階

段，同時也是中共自我反省進程的一部分。

由於「統合理論」仍有一定的實踐成效，但對「統合理論」中對「經

濟與政治菁英」要素過度依賴的修正，是有必要補充理論框架的不足，也

就是如何能形成內部支撐力量發展的可能性。

二、難見逆轉的內縮政策

民進黨經過半年的執政過程，對於兩岸政策有其基本的表現。蔡英文

在就職演說與國慶文告中，談到兩岸關係，總是在區域或亞太安全的範

疇下做出說明，就其意義可理解為，臺灣是區域間的政治實體，兩岸關係

非內政關係，再配合「九二共識」的避諱，避免「一中原則」的框架，明

顯的是「分離主義」指導下的政策走向。更有趣的是蔡英文的另一段話：

「我們更會努力促成內部和解，強化民主機制，凝聚共識，形成一致對外

的立場。」

這部分便是「內部治理」所要展現的功能所在，經過半年政治行動的

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觀察理解，蔡英文不惜代價扭轉「九二共識」趨勢，「去中」的課綱、文

化、史觀議題，甚至提出消滅與政治主張對立的國民黨，欲透過所謂的轉

型正義達到一致對外立場。這條路線確實不同於陳水扁兩岸衝突政策，是

一條內向性格的發展路線，短期間難見逆轉的可能性。

三、中共在臺灣內部的競逐

中共對臺灣的競逐，包括兩個層次，對外宏觀政治的開放，與對內經

濟的讓利，但民進黨執政，宏觀政治已經有所轉變，但是外在行動暫時懸

置，也就是不包括國際空間壓制行為，是在內部態度轉變部分。通過前述

分析及中共近半年來對臺的工作，呈現兩個基點，「一是『九二共識』的

堅持，二是繞過官方體制，進行擴大民間交流」。

以往中國大陸對臺的工作，「中央對中央，地方對縣市」的規劃，容

易形成買辦文化，人民實質獲利無感，這也就是多年來大陸對臺讓利經

濟，卻形成臺灣內部權貴政治的部分因素。致使在新政府上臺之後，連根

本的政治紅利也難以為繼。只好回歸常態市場經濟，收起讓利，包括南部

農產、虱目魚契作、大陸學生就學、陸客觀光等事項，並保持觀察新政府

變化，稱為答卷的前階段。

由於新政府為達成對本土認同，發起「去中」運動，對於未來青年的

發展，對兩岸皆具影響，為此，中國大陸重視臺青的交流活動，理解臺青

工作低薪、低成就困境，特別對青年提出百萬貸款，實施兩創 (創新創業 )工程，將臺青納入適用範疇。利用寒暑假時期，國家事業包括銀行等，騰

出些位置便於臺青在大陸打工之用。其次，通過歷史活動，嫁接角色，融入臺灣發展的接續，最佳的範例

便是孫中山先生的紀念活動，透過史觀轉變，塑造繼承角色宣達，以拉近

兩岸歷史的情境。除此之外，還有話語權的競爭，這對於意識形態、形象

塑造、史觀競爭、文化認同等，甚至於深化民主機制過程，都有較大參與

性功能，中共當然沒有放棄的道理。

這些都是運用軟實力對內部施作，除針對蔡英文的軟獨路線之外，同

時也要建立自己的民意基礎，未來臺灣內部將成為三黨競爭的主要場地。


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The Impacts of the Trump Factor on the APEC’s Ecology and Development

顏建發（Yan, Jian-Fa）健行科技大學企管系教授

川普因素對 APEC 的生態與發展的衝擊

壹、APEC 成就了亞太的經濟成長

APEC( 亞洲太平洋經濟合作會議 ) 是亞太地區政府間的經濟對話平臺，其運作是通過非約束性承諾、開放對話、平等尊重各成員意見而

行。APEC 的會員國有 21 個，人口約二十八億，其生產約占世界 GDP 的59%、世界貿易的 49%。APEC 推行「開放的多邊貿易體制」，旨在建立一個新型的國際經濟組織、開放的經濟聯合，而不使亞太經合會朝著組成

一個貿易集團的方向發展。它允許成員依據自身的情況，以不同速度來實

現目標，採取集體制定目標，並本於靈活、循序漸進、自由、自願的合作

方式，而各自做出努力。APEC 的開放性質決定了其獨特的行動準則，也就是不是靠談判構成的條約規定，而是靠成員的協商和領導人的承諾來行

事。和世界貿易組織或其他多邊貿易體系不同，APEC 決議是通過全體共識達成，由成員自願執行。

也因為交往環境寬鬆，APEC 的決議雖無拘束力，但跟從者眾，其達到的總體利益，十分豐碩。1989 年到 2012 年，APEC 境內平均關稅由17% 降到 5.2%。這一段期間，整體貿易成長 7 倍，有 2/3 的貿易完成於區內。APEC 運用各種倡議來協助整合區內經濟，在提升貿易的同時，還不

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川普因素對 APEC的生態與發展的衝擊時　　評

忘可持續性與社會均等的維持，因此，如何降低成員國之間的貿易障礙、

理順標準與規則、精簡海關流程，以達貨暢其流，皆是強調的重點。

1994 年，APEC 的成員在印尼茂務達成「茂務目標」的共識，承諾2020 年之前透過降低貿易障礙與貨、勞務與貨幣的自由流通，以獲致貿易與投資的自由與開放。其中，貿易促進行動計畫的推動便於 2004-2006 年降低了 5% 的成本；2007-2010 年再降 5%，為企業界省了近五百八十七億美元。值得一提的是，APEC 鼓勵綠色產業。2012 年，APEC 領袖共同決議對 54 項由太陽能到風力降低關稅，而省下近六千億美元。APEC 能源工作小組協助全亞太的都市規劃者發展低碳模式的城鎮規劃，包括制定減低

碳排放的目標、能源效率目標，以及擴散到鄉村地去。此外，還有培育中

企業和促進社會均等。過去 27 個年頭，APEC 對於亞太的經濟成長的貢獻，有目共睹。

貳、APEC 孕育了兩個區域經濟組織

APEC 是個經濟論壇，提供亞太地區各經濟體政府相關部門官員對話與協商一個很重要的場域。不同於其他經由條約確立的政府間國際組織，

APEC 運作是通過非約束性的承諾與成員國的自願，強調開放對話及平等尊重各成員意見，這種精神與做法，在過去 27 個年頭，無疑地與美國的支持與努力有密切關係。美國是創立 APEC 的主要推動力量；當然，APEC 也提供了美國在後冷戰時期一個得以穩定地立足亞太區的依據，然而在此同時，它也為「中國」的崛起提供了肥沃的土壤。APEC 所造就的寬鬆對話場域，提供了一種相對包容的環境，使得成員的參與相對積極與

自主，因而產生了兩個不同卻也有成員重疊的兩個經濟體，也就是中國大

陸主導的 RCEP( 東協區域全面經濟夥伴協定 ) 與美國主導的 TPP( 跨太平洋夥伴協定 )。其中重疊的成員國有：日本、新加坡、越南、澳大利亞、馬來西亞、汶萊、紐西蘭。

一、RCEP ─東協區域全面經濟夥伴協定

RCEP 由東協 10 國發起。東協邀請了其他亞洲 6 國共同參加，透過


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削減關稅等手段，目標建立 16 國統一市場的自由貿易協定。RCEP 多半是發展中國家，其對製造業的帶動會大於服務業。RCEP 對於低度發展保有特殊及差別待遇之彈性。此差別待遇的精神，與 TPP 一視同仁與全面開放的精神大為不同。RCEP 雖似以東協為主體，其實一直由「中國」主導，它和 TPP 之間的競爭，反映美「中」在區域經濟整合上的較勁；RCEP 且為布局「一帶一路」的一項重要先機。但 2016 年 9 月 8 日，東協（ASEAN）和日韓「中」等國家放棄了 RCEP年內達成基本協定的目標。各國猶豫不前的負面骨牌效應席捲各地。中國大陸優先儘早達成協議，而

日本要求高品質的協定內容，兩國主張存在分歧，而東協也出現內部歧

異：參加 TPP 的新加坡、越南與不看好 TPP 等貿易自由化的柬埔寨等意見出現分歧，談判逐漸失去動力。

推遲原因明顯受到 2015 年 10 月 5 日達成基本協議的 TPP 的影響，談判參加國需要重新考慮如何定位 RCEP。而東協將在 2017 年成立 50 周年，一般將該年視為遭到延宕的 RCEP可能達成基本協定的目標年。

二、TPP 強調一視同仁與全面開放

TPP 最早是 2005 年 5 月 28 日由汶萊、智利、紐西蘭、新加坡四國協議發起的。2011 年 11 月 12 日，歐巴馬（Barack Obama）總統在APEC( 亞太經濟合作會議 ) 的場合公布由 9 個國家 ( 澳大利亞、汶萊、智利、馬來西亞、紐西蘭、秘魯、新加坡、美國和越南 ) 所組成的跨太平洋夥伴關係的一項自由貿易協定計畫。歐巴馬將加強出口視為其經濟政策之

優先。加入 TPP 有助於美國拓展其出口、儲蓄以及在美國境內創造就業，解決其內政問題。但於此同時，他此舉也與重返亞洲的「再平衡」政策一

脈相承。歐巴馬總統 2011 年 11 月 13 日宣布，美國將以 TPP 強調確保高環保和勞動標準，並設法解決關稅以外的新障礙，作為領導快速成長的亞

太地區的新倡議，被視為是對「中國崛起」的一種防範對策。美國顯然要

以此來凌駕以東協主導，但「中國」強力支持的 RCEP 的區域影響力。日本對這項計畫十分積極，已於 2013 年正式加入。歐巴馬還說要和南韓談判達成《美韓自由貿易協定》，為優先發展與關鍵夥伴的貿易樹立典範。

而 TPP 和 RCEP 在開放範圍、談判進程、一體化程度方面有所差

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異。美國表態 TPP 與 RCEP 並不矛盾。美國也沒有明確表態反對和支持RCEP。2012 年 8 月 30 日，在首屆「東協—美國經貿部長會議」，美國貿易代表柯克（RonKirk）說，「亞太區有足夠空間讓 TPP 和 RCEP 這兩個協定並存，它們是互補的，『不一定』是競爭的。」這句話聽來應該是外交

辭令；值得注意的是，美國主導的 TPP 的成員，竟納入與中國大陸有歷史宿怨與領海爭執的越南，堪以玩味。2013 年 5 月 16 日，美國商務部副部長桑切斯 (Francisco Sánchez) 在接受日本經濟新聞採訪時表示：「歡迎中國加入 TPP」，強調沒有排斥中國大陸的意圖。但直到 2015 年 10 月 5 日美國與其他 11 個國家完成 TPP 的談判，中國大陸始終被排除在外。看得出，美國對中國大陸的戒心極深。

TPP 為高品質、高標準的自由貿易協定，標榜全面自由化，宗旨在於讓全球的貿易規範大幅往前邁進，目前成員國有不少工業發達國家，因此

對服務業的帶動大於對製造業的帶動；除了要全面降低關稅外，還涉及中

小企業、供應鏈、法規、勞工、環境等開放議題。由於涵蓋的範圍既廣又

複雜，各國的談判過程相當冗長，不過，原本不被外界看好的協議終於

過關，剩下的是協議需交付參與談判的 12 個國家的立法機構進行審議。2015 年 11 月 17 至 19 日，在馬尼拉舉辦的 APEC 期間，18 日的峰會有12個以美國為首的會員國在 TPP完成談判後召開了首次的會議。

2016 年 11 月，美國總統大選前一般關切的重心是美國國會對於協議的態度。貿易協定本身並不能成為美國法律，國會需要通過新的法案對原

來的一些法律條款進行調整，以履行 TPP 協定中新的貿易義務。而原先如果希拉蕊 ‧ 柯林頓（Hillary Clinton）當選，也難放行，因為當時共和黨傾向將議案擱置到美國總統大選之後。如今，總統當選人川普（Donald Trump）也反對 TPP，TPP 是否會胎死腹中，很值得觀察。

參、川普輕視多邊的中心主義與保護主義的思維

在 2015 年 APEC 會議的最後聲明中，APEC 領導們說，TPP 和 RCEP是邁向亞太經貿更自由的兩個有效途徑；若未來成功完成 FTAAP 之談判，預估 2025 年將可為參與國提升約兩兆美金之收入。由於個中以中國


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大陸及美國所獲得的利益最大，故美「中」對於 FTAAP 之走向與立場便顯得十分重要。也才有 TPP 與 RCEP 之間談判進度的角力。今 (2016) 年由於美國準總統川普揚言撤出 TPP，此舉讓 11 月 20 日 APEC 峰會上的領導人並沒有再進一步推動 APEC 規模的協商。而 21 日，川普再表示，他上任第一天就要退出 TPP，他認為 TPP 對美國只有壞處沒有好處，要是真的加入只會讓美國製造業蒙受大量損失，勞工失業率上升，TPP 可說是「一場災難」。川普表示，沒有了 TPP 沒關係；他傾向簽訂雙邊貿易協定。看來，川普退出 TPP的意志相當堅強。

以川普主張用減稅、低能源價格以及其它政治或行政手腕，促使美國

企業回流的做法來看，川普的心裡或許想建構一個以美國本土為中心、透

過雙邊軌道而分別與外國建立的一個可支配的世界經濟體，而其樣態最

終或許就如二十一世紀初的東協國家，一方面努力建構東協區內經濟統

合體，另方面與周邊國家簽訂雙邊的自由貿易協定，結果經過 10 年的功夫，便出現一個以東協為中心的區域經濟體 RCEP( 區域全面經濟夥伴協定 ) 的建構。

不少 TPP 的成員國如日本與新加坡仍積極於斡旋，盼美國不要放棄TPP，但川普已表明，未來上任後開頭 100 天內，要以行政命令展開的行動，退出 TPP。探索川普的政策核心概念，其政策原型包括： ( 一 ) 努力挽救消失中的美國中產階級；( 二 ) 再造美國奇蹟，重新贏回美國領導世界的權杖；(三 )喚回白人失去的優越感。這些都構成「美國本土中心論」的猜測。同時，在競選期間，川普始終表現出高度自信心、白種人的優越

感與傲慢，以及一種好鬥、求贏的性格，因此，對於美國本土利益的堅持

應該是會持續的。他反對多邊而主張，重新透過雙邊談判，建立新的貿易

關係，不管是鋼鐵、汽車或醫療的製造與創新留在美國，讓工作機會與產

業回到美國。這種作為基本上不是撤出亞太，而毋寧是建立美國本土中心

論的全球或區域經濟秩序的作為。

固然川普做為掌世界航向之舵、最有影響力的領導人，其未來的執政

主張應會向現狀做出某種程度的妥協，但相信其政策的原型依然會對其政

策產生影響，那除了是一種理念，畢竟也是選舉期間對於支持者的承諾。

美國民主體制健全，總統個人所能改變者固然有限，但一個領導班的改

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變，仍會對於政治氣候漸漸地產生影響。尤其，國際關係是多邊的、互動

的，作為世界領導者的美國一旦離開多邊的場域，勢必對既有的生態關係

產生嚴重的衝擊。

肆、川普應不至於離開 APEC

在這 2016 年 11 月這一次 APEC 峰會中，一些 APEC 的領導人說，TPP 即使沒有美國也要繼續推，但談判需重新來過。紐西蘭的總理約翰 •凱伊 (John Key) 主張稍微修飾一下，讓川普改變心意卻不失面子。歐巴馬說，他有聽聞一種較少保護勞工與環保標準、野心比較不那麼大的版本。

但川普斬釘截鐵說要退出 TPP，此言一出，讓一些亞太國家往中國大陸靠攏，把希望寄託在中國大陸主導的自由貿易協定。

不過，話說回來，川普的政策原型的一些特點對應了他在選戰間不避

諱的本土主義者 (Nativist)與種族主義者 (Racist) 的主張。同時，也如哈佛大學教授奈伊 (Joseph S. Nye) 所說的，川普的心中充滿崇尚「美國第一」的情緒。這種找回光榮過去的思維自然不會只滿足於經濟的領導中心，川

普必然也在意美國在國際安全上的龍頭地位。而今日之安全定義廣，既有

傳統安全，也有新安全，美國仍需參與多邊的經貿機制，才能穩住其世界

龍頭的地位。由於 APEC 的核心概念，強調自願合作，準此，即便川普不想加入多邊經濟組織，但應不至於、也不需要退出 APEC。川普的策士應該會從區域安全與美國領導威信的角度奉勸他繼續留在 APEC。只是，如果重雙邊而輕多邊，美國留在 APEC 的意義，就不那麼大。而不管如何，從區域結盟的觀點看，中國大陸將會是最大的受惠者。當然，日本會如何

反應，值得關注。

由於川普欲退出 TPP，在 APEC會上所有目光都放在中國大陸。沒有美國領導的 TPP，其走向陷入不確定。RCEP成為 APEC內唯一走向更大的自由貿易區的選項。習近平利用 APEC的一個主題演講表示，中國大陸要與大家分享發展的果實，並表示中國大陸不僅不會關起門來，還會更開放。在

中國大陸的鼓勵下，那些原被納入 TPP的美洲國家或有可能納入 RCEP。澳大利亞已表明不願將雞蛋放在所有籃內，除了 TPP，它也尋求在 RCEP中扮


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演積極較色。加拿大總理表示，加拿大是 TPP而非 RCEP一員，但對於未來的貿易交易保持開放與彈性，似乎也暗示不排除加入 RECP的可能性。因為川普的揚言退出 TPP，已讓 RCEP的氣勢，水漲船高。

伍、中國大陸未來在 APEC 的角色會更突出

由此觀之，川普的經濟學中，多邊的重要性大為下降，而川普一旦真

的退出 TPP，兩個問題隨之而來：( 一 ) 沒有美國參與的多邊機制，既有的 TPP 還能繼續嗎，如果繼續，將由誰主其事 ? 日本嗎 ?RCEP 會不會敗部復活，後勢看漲 ? 此外，美國會不會從此也失去在 APEC 對話的熱情 ?如果是，誰又將勝出領導亞太 ?

如果川普堅持走雙邊軌道而逐漸建構「美國本土中心論」的經濟體，

那麼，這將給強調「伐謀」與「伐交」的中國大陸，一個與周邊國家建構

多邊機制的戰略機遇期。未來，中國大陸在 APEC 的角色應會更突出。最近大陸官方媒體大肆轉載川普孫女穿唐裝慶新年、唐詩童謠朗朗上口的親

「中」意象，以及大事批判希拉蕊的對照性作為，顯示中國大陸已開始啟

動討好與迷惑川普團隊的計謀。北京此舉可能是一種雙元策略：一方面藉

討好川普，改善美「中」關係的氛圍，以穩住與美國的關係，從而降低美

國對它打壓的力道；另一方，則暗渡陳倉地藉著 RCEP 或「一帶一路」與「亞投行」的運作，來提升自身在區域的領導權。

在此同時，日本的角色也值得注意。過去歐巴馬建構亞太再平衡戰

略布局，不管在安全或經濟議題上，日本是主要的忠實配合者。而以日

「中」無法短時間化解的戰略互疑來看，日本必不能在這個場域退讓，日

本會不會以美國的代理者自居，出面糾眾，和中國大陸分庭抗禮，值得持

續觀察。

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川普當選美國總統對臺美「中」關係的可能影響時　　評

The Possible Influences of Donald Trump’s Becoming the US President on Taiwan-US-China Relations

胡聲平（Hu, Sheng-Ping）南華大學國際事務與企業學系副教授

川普當選美國總統對臺美「中」關係的可能影響

壹、前言

2016 年美國總統大選結果已於美國時間 11 月 9 日凌晨揭曉，歷經美國總統選舉史上最紛歧的過程後，共和黨總統候選人唐諾 ‧ 川普

（Donald Trump）獲得過半數選舉人團票，擊敗民主黨總統候選人希拉蕊‧ 柯林頓（Hilary R. Clinton）。此次大選中，川普離經叛道的風格引發美國及全球媒體關注，他在競選期間訴諸白人種族主義、攻訐移民、指責盟

邦、反全球化、反「跨太平洋夥伴協議」（TPP），種種主張皆違反美國精神與價值，一路不被美國主流媒體看好，但是最終竟然擊敗柯林頓，成為

美國史上年齡最大的總統當選人，無疑是此次選舉的最大驚奇。

綜觀川普競選時提出的主張，大致可判斷「美國優先」未來將成新政

府的治國核心理念，川普政府會以美國內政、經濟、投資、就業、社福

為主，外交、國際、安全為輔。同時，由於川普在外交政策上傾向孤立主

義，在經貿政策上傾向保護主義，川普當選亦可能意味著美國在第二次大

戰結束所建立世界政經秩序即將走到盡頭或將發生重大變化。

對亞太國家而言，自 1945 年第二次世界大戰結束以來，美國對此區域各國提供安全與經濟的公共財。安全上駐軍東亞，提供安全承諾；

經濟上倡導自由貿易，開放國內市場。1991 年冷戰結束後，美國老布希


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（George H. W. Bush）政府確立於冷戰後時期維持美國全球霸權地位的大戰略。歐巴馬（Barack H. Obama）政府的「亞太再平衡」（Asia-Pacific Rebalance）戰略就是基於上述美國政策與戰略傳統，為因應中國大陸的快速崛起，安全上將美軍 60% 的海空軍力部署在亞太地區，圍堵大陸；經濟上以 TPP 主導下一世代自由貿易規則，對抗大陸支持的「區域全面經濟夥伴協定」（RCEP），並將大陸排除在 TPP之外。

簡言之，亞太增兵與 TPP 分別是「亞太再平衡」戰略在安全與經濟政策上的兩大支柱，川普當選後表態退出 TPP，兩大支柱已失其一。而亞太增兵政策，在川普任命弗林（Michael Flynn）擔任國家安全顧問、龐皮歐（Mike Pempeo）擔任中情局長後，亦可能產生變化。由於這兩人均主張強硬對付伊斯蘭國（ISIS），因此美國極可能重新在中東用兵。受到歐巴馬政府削減國防預算影響，現階段美國的軍事力量不可能同時應付兩場主要

戰爭，若強化在中東用兵，勢必要抽調部署在亞太地區的海空軍力，如此

「亞太再平衡」戰略的安全支柱亦失，「亞太再平衡」戰略宣告壽終正寢。

川普在貿易上將採取保護主義，殆無疑義；惟其外交上是否採行孤立

主義，則有待觀察，但若川普政府強化中東用兵，勢必形成東亞戰略真

空，對因大陸崛起而有安全顧慮的亞太國家，造成更大安全壓力。簡言

之，在川普「美國優先」的核心理念下，過去美國在全球乃至於亞太地區

所建構的政經秩序，均面臨重大的衝擊與變化，本文將在上述發展前景的

預判下，分析川普當選對臺美「中」未來政治、經濟與安全關係的可能影

響。惟由於川普的國安及外交團隊成員及政策方向還未完全確定，故而本

文只能根據現有資訊進行分研析。

貳、對美「中」關係的影響

在美「中」關係上，川普政府的對「中」政策尚不清晰，惟在內政先

於外交的前提下，川普政府在政治上不至於對「中」過於強硬；經濟上則

確定採取強硬政策，但由於川普已決定退出 TPP，將使大陸在亞太地區的影響力上升；安全上，預料美方將降低在南海與「中」方針峰相對的程度。

在政治層面，自柯林頓（William J. Clinton）政府至歐巴馬政府，美國對大陸的定位歷經多次變化，柯林頓政府時期將中共定位為「建設性戰

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略略夥伴」（constructive strategic partner），小布希（George W. Bush）政府第一任內將大陸定位為「戰略競爭者」（strategic competitor），第二任將大陸定位為「負責任的利益相關者」（responsible stakeholder）；歐巴馬政府第一任初期視大陸為合作夥伴，希望雙方發展「務實而有效的關

係」，但其後宣示「重返亞洲」（Pivot to Asia），並推動「亞太再平衡」戰略，將大陸視為競爭者與潛在敵人。

未來川普政府將如何定位大陸，尚不明朗，惟川普施政先內後外，首

重經濟與就業，預料不至於政治上過於強硬，他在當選後與大陸國家主

席習近平通話時就稱讚「中國（大陸）是偉大和重要的國家」，擺出樂見

美「中」合作的姿態。大陸官方則對未來美「中」關係採取謹慎的態度，

2016 年 11 月 19 日歐巴馬與習近平在秘魯首都利馬舉行的「亞太經濟合作會議」（APEC）領袖高峰會期間，進行歐巴馬任內最後一次歐習會時，習近平便提出警示，在川普當選美國總統後，美「中」關係正處於「關

鍵時刻」。習近平表示「我希望雙方將會攜手，聚焦於合作和處理我們的

歧見，確保雙邊關係能順利過渡並持續向前發展。」習近平的提法顯示

「中」方對川普就任後的美「中」關係存有高度的不確定感與憂慮。大體

而言，未來雙方既競爭又合作，且「鬥而不破」的格局應不致有大幅度的

變化，惟競爭與合作孰重，發球權在川普手中。

在經濟層面，可確定未來美國對大陸的貿易、匯率及其他經濟問題將

採取更強硬的立場。競選期間，川普揚言當選後要將大陸列為貨幣匯率操

縱國，警告若大陸不改變貿易行為，將對大陸進口產品課 45% 的關稅，此舉雖因違反世界貿易組織（WTO）規定而不太可能完全落實，但預期川普政府必定採取某些強硬措施，一旦如此，大陸則可能採取報復措施，對

美國產品課以類似關稅。未來美「中」經貿關係是否惡化及其惡化程度，

端視川普如何兌現其競選承諾。不過，由於川普已確定退出 TPP，將使美國日漸失去在亞太地區的經濟影響力，並讓大陸擴大其在亞太的經濟影響

力，並為大陸倡議的「亞太自由貿易區」（FTAAP）計畫清除路障。實則「中」方已迫不及待的展開攻勢，11 月 19 日習近平在利馬出席 APEC 領袖峰會時，向各國推銷 FTAAP，並誓言進一步開放大陸市場。

在安全層面，在內先於外的前提下，川普政府為避免南海問題與大陸

升高衝突與對立，不排除會適時向北京遞出橄欖枝，共尋朝鮮半島的安

定，此舉將緩和美「中」因歐巴馬政府推動「亞太再平衡」戰略所形的關


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係緊張，並降低大陸周邊的安全壓力。由於川普有孤立主義傾向，並要求

亞太盟邦多分擔防衛經費，亞太安全環境將因川普上臺而產生劇烈變化，

美國亞太戰略收縮已可預期，TPP 解體後，美國可能重整與亞太國家關係，域內各國勢必重新調整外交政策，當美國領導亞太各國對抗大陸的氣

氛不再，互惠合作將成主流，不僅東協會向大陸靠攏，日韓紐澳亦可能被

迫向大陸示好，使大陸的在亞太經濟與安全的影響力與發言權同時上升。

參、對臺美關係的影響

在政治上，臺美關係與兩岸關係的共同特徵，是這兩組關係都是處在

介於非官方或官方的情境下；在經濟與安全上，臺美關係的主要特徵是屬

於小國對大國的依賴，在安全上，美國是臺灣國防武器的主要提供者，在

經濟上，美國長期以來是臺灣的主要貿易夥伴。川普當選後，臺灣最關切

的問題，是川普在政治上是否支持臺灣，而其經濟與安全的主張，是否會

對美臺關係造成負面影響。

在政治層面，就目前川普的人事安排觀察，臺灣較可以安心。川普任

命的白宮幕僚長薄博思（Reince Priebus），是白宮近年來最瞭解臺灣的高層，他擔任共和黨全國委員會主席後，曾率團參與中華民國建國百年國

慶，去 (2015) 年 10 月在美國總統初選期間仍率團訪臺，今 (2016) 年 7 月共和黨黨代表大會中，首次將美國對臺六項保證列入黨綱，也是由其主

導，對臺灣相當友善，由於白宮幕僚長對美國政策與運作程序有極大影響

力，未來將有利於將臺灣的需求傳達給川普。此外，由於《臺灣關係法》

係屬美國國內法，對行政部門有約束力，除非國會同意修法，川普無法改

變，而且美國國會參眾兩院「臺灣連線」對臺灣的支持力量很大，故在政

治上短期內不需擔心「棄臺論」。

但在經濟及安全層面，川普的主張則可能使臺灣的壓力升高。在經濟

層面，美國是臺灣的重要經貿夥伴，同時，由於在亞太區域經濟整合的過

程中，受到大陸壓力，臺灣有被澈底邊緣化的危機，本想藉由加入 TPP 來突破此一困境，但川普決定退出 TPP，勢必對臺灣產生更為不利的影響；同時，由於川普保護主義的傾向，將不利貿易自由化、全球化之進程，

勢將增加「臺美貿易暨投資協訂」（TIFA）的談判阻力，同時川普勢必要

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求臺灣開放美國豬肉進口，未來臺灣還要準備因應川普政府指控臺灣操縱

匯率及改善貿易赤字等強硬要求。在安全層面，臺灣長期依賴美國軍售來

確保臺海安全，川普未來是否持續對臺灣的安全承諾，對臺灣至關重要，

然而由於川普要求盟邦承擔更多的軍費與責任，未來美方考量與臺戰略合

作，將取決於臺灣對美國的戰略價值，與美方付出的成本。故美方會要求

臺灣提升自我防衛能力，因此增加臺灣防衛成本。

肆、對兩岸關係的影響

對照臺美關係，兩岸關係的主要特徵是大國對小國的威脅，在安全

上，長期以來大陸是臺灣的最大安全威脅，經濟上，自西元 2000 年以後，大陸已成為臺灣的第一大出口市場與出超來源，此種現象可能為臺灣

造成的經濟安全威脅，始終是臺灣擔心的問題。從前述美「中」與臺美關

係的可能發展研判，無論是政治、經濟與安全層面，川普當選美國總統後

所帶動的國際情勢變化，在兩岸關係上對臺灣可能造成最為不利的影響。

在政治層面，由於蔡政府不承認「九二共識」，大陸方面已關閉兩岸官

方及半官方的協商溝通管道，未來川普政府以內政優先的方針，勢將減少

對海外事務的介入，使大陸對臺施壓的空間大增。從習近平於 11 月 11 日紀念孫中山先生一百五十歲誕辰大會中的發言，可觀察到大陸已全面封殺

「中華民國」，習近平提出的「六個絕不」代表大陸對臺政策硬的一面，

毫無妥協餘地；而大陸稱只要承認「九二共識」者，都願同其交往，代表

其政策軟的一面。此外，在國際上，大陸硬的一面還有持續對臺灣國際空

間的壓縮，包括搶奪邦交國，攔阻臺灣與國際組織與國際活動，即使美國

要出力也心有餘而力不足。今年在我國參與國際民航組織（ICAO）與國際刑警組織（Interpol）年會問題上，美國歐巴馬政府即口惠而實不至。預期川普的政策將更加務實，在臺美「中」三角關係中，臺灣成為戰略棋子

的可能性升高。

在經濟層面，臺灣處於更為不利的局面，自蔡政府上任後，陸客來臺

急速減少，並已對臺灣的觀光遊旅業、飯店業、餐飲業及航空業形成衝

擊，川普的保護主義政策傾向，對臺灣無異是雪上加霜。一來川普的貿易

政策傾向，將使出口導向經濟的臺灣受到傷害；二則是美國退出 TPP，


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臺灣將處於經貿孤立，目前兩岸官方及半官方連繫均已中斷，在大陸阻撓

下，臺灣參與多邊及雙邊合作與談判均不得其門而入，未來只會更加困

難；三是美國在保護主義政策下，勢將抑制大陸產品輸美，臺灣亦間接受

害；第四，川普的政策若造成國際間保護主義高漲，會使以出口導向的臺

灣更加不利。

在安全層面，川普主張盟邦共同分攤軍費與責任，並將減少介入海外

事務，一旦美國在亞太及東亞地區戰略退卻，勢將造成戰略真空，大陸將

趁勢填補此區域權力真空，臺灣將承受來自大陸的更大壓力。由於兩岸關

係與美「中」關係密切連動，若疏於經營兩岸關係，將臺灣安全完全寄託

於美國，絕非上策，而日本在面臨美國亞太戰略調整之際，自顧不睱，能

否單方面倒向日本，尚待觀察評估。

伍、結語─兼論臺灣的因應策略

總體來看，未來美國在川普總統執政下，將以「美國優先」為治國核

心理念，先內後外，經貿上傾向保護主義政策，外交上傾向孤立主義，這

可能代表美國自二次大戰後建立的國際政經秩序終結的序幕。雖然美國不

可能一時半刻之間便完全退出國際舞臺，但隨著美國退出 TPP 及減少海外軍事介入，美國在亞太地區的戰略退卻已屬必然。美「中」關係方面，美

國在亞太的戰略退卻，勢將使大陸獲得機會擴張其區域內的政經治理話語

權與影響力，美消「中」長的結果，勢必影響美國對臺灣的支持力道，進

而使臺灣在兩岸關係中處於更不利的境地。

面對此一重大變局，臺灣如何因應？茲提出以下策略建議：

一、盡一切力量建立與川普政府內相關人員的溝通管道，對象包括川

普的家人、美國國會的共和黨籍友臺政治人物、美國共和黨的全國委員

會、美國企業界、白宮執政團隊及美國媒體，並向他們說明臺灣的重要

性，爭取對美國持續對臺灣各層面的政策支持；二、慎重考量在大陸尚有耐心、美國仍有力量，且共和黨政府傳統上

對臺灣較為友好，利用臺灣的戰略價值，與大陸達成和平協議或其他協議

以保護臺灣利益；三、在 TPP 已然無望下，應設法鞏固兩岸經貿，不可輕言放棄大陸市

場，同時，新南向政策要持續佈局與推動，並爭取加入 RCEP。

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從「二民主義」到三民主義－習近平高規格紀念孫中山誕辰的關鍵意義時　　評

From “the Two Principles of the People” to the Three Principles of the People - the Key Implications of Xi Jinping’s High-Profile Commemorating Sun Yat-sen

周陽山（Chou, Yang-Sun）國立金門大學講座教授

從「二民主義」到三民主義－習近平高規格紀念孫中山誕辰的關鍵意義

壹、前言：習近平在紀念孫中山 150 周年誕辰的講話

今（2016）年是國父孫中山先生誕辰 150 周年，中共特別以超高規格紀念。中共中央總書記習近平在北京人民大會堂舉行的紀念大會上，發表

了六千一百多字的講話，將孫中山革命與中國共產黨直接連結，並強調中

國共產黨人是孫中山革命事業「最堅定的支持者、最忠誠的合作者、最忠

實的繼承者」。

習近平指出，孫中山先生的偉大，不僅在於他領導了辛亥革命，而且

在於他為了實現革命理想，與時俱進完善自己的革命理念和鬥爭方略，

毫不妥協同逆時代潮流而動的各種勢力進行鬥爭。他堅決反對軍閥分裂割

據，堅定維護民主共和制度和國家完整統一。孫先生以「世界潮流，浩浩

蕩蕩，順之則昌，逆之則亡」為座右銘，善於從實踐中學習，包括從失

敗的教訓中學習，因而能夠「適乎世界之潮流，合乎人群之需要」。毛澤

東曾經稱孫中山先生「留給我們的最中心最本質最偉大的遺產」，是「對

於中華民族最偉大的貢獻」。在孫先生身後，中國共產黨人忠實繼承孫中

山的遺志，付出巨大犧牲，完成了孫中山的未竟事業。「新中國」成立 67年，特別是改革開放三十多年來，在社會主義道路上實現了一個又一個偉


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大飛躍，取得舉世矚目的偉大成就。今天，可以告慰孫先生的是，我們比

歷史上任何時期都更接近中華民族偉大復興的目標，比歷史上任何時期都

更有信心、有能力實現這個目標。

習近平表示，孫中山先生始終堅定維護國家統一和民族團結，旗幟鮮

明反對一切分裂國家、分裂民族的言論和行為。實現「祖國」完全統一，

是中華民族根本利益所在；兩岸同胞是血脈相連的骨肉兄弟，兩岸是割捨

不斷的命運共同體，兩岸關係和平發展是維護兩岸和平、促進共同發展、

造福兩岸同胞的正確道路。他也重申堅持「九二共識」政治基礎，並提出

反分裂的「六個任何」：絕不允許任何人、任何組織、任何政黨、在任何

時候、以任何形式、把任何一塊領土從「中國」分裂出去。表達了反臺獨

丶反港獨與國家統一的決心。

習近平指出，我們要學習孫中山天下為公、心繫民眾的博大情懷。孫

先生有著深厚的為民情懷，一生堅持以「天下為公」為最高思想境界，對

此矢志不移、無比堅定。他深知人民是最偉大的力量，強調要實現革命的

目的，必須喚起民眾。他強調「國家之本，在於人民」，「民生為社會進化

的重心」。他諄諄告誡大家，「要立心做大事，不要立心做大官」。孫中山

先生對人民的深厚感情，是他追求真理、矢志革命的力量源泉，是他奮鬥

不息、永不言棄的深厚基礎。

孫先生在生命的最後時刻仍然囑咐，「革命尚未成功，同志仍須努

力」。直到臥病彌留之際，念念不忘的仍是「和平、奮鬥、救中國」，他

畢生奮鬥踐行了自己的誓言，表現出一個偉大革命者的英雄氣概和執著追

求。習近平呼籲，所有敬仰孫中山先生的中華兒女，無論黨派信仰，團結

起來，把握歷史機遇，擔當歷史責任，把孫中山為之奮鬥的偉大事業繼續

推向前進。

貳、中共一以貫之的立場

早在 10 年前，當時的中共中央總書記胡錦濤在紀念孫中山先生 140週年誕辰時曾表示，中國共產黨人是孫中山先生革命事業「最堅定的支持

者、最親密的合作者、最忠實的繼承者」。孫中山也始終把中國共產黨人

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當成自己的親密朋友。特別是改革開放以來，中國共產黨團結帶領各族人

民在「中國特色社會主義」道路上開拓前進，取得了舉世公認的偉大成

就。「我們可以告慰孫中山先生的是，令他憂慮重重的舊中國積貧積弱的

狀況已經一去不復返了，令他念茲在茲的中國人民的生活已經發生了翻天

覆地的變化，令他魂牽夢縈的中國現代化的理想正在逐步實現，中華民族

偉大復興的光輝前景已經展現在我們面前。」「我們要銘記孫中山先生等

革命先輩振興中華的夙願，繼續把幾代中國人為之吶喊、為之奮鬥、為之

流血犧牲的民族復興偉業推向前進。我們要堅定不移地貫徹落實科學發展

觀，堅持以經濟建設為中心，堅持改革開放，積極推動全面建設小康社會

進程，積極推動構建社會主義和諧社會進程，不斷開創中國特色社會主義

事業新局面。」

從這兩篇相隔十年的演講詞看來，中共當局對孫中山學說與思想推崇

的立場，無論是措詞丶語氣和論述基調，都是一以貫之的。只是今年的

說詞更為自信，範圍更加全面，而且底氣十足。顯然中共已完全不把在選

舉中失利的國民黨看在眼裡，直接跳過國民黨人，而以孫中山的繼承人自

居。這無疑是基於對近代中國革命史主軸的重視與理解，並且已掌握到近

代中國思想意識與建國學說的核心理念。因之，直接承接孫中山的革命遺

產和思想學說，並以其繼承者的角色自任，正是強化中共執政正當性和意

識形態正統性的重要泉源。

參、各界的不同反應

對於這次中共當局高調紀念孫中山先生 150 年誕辰，各界有不同的反應。國民黨方面認為中共掠奪了孫中山繼承人的正統地位，而且大言不

慚，國民黨才是真正一脈相承的正宗後裔，根正苗藍，豈容掠美？民進黨

政府則因其一貫不願接受三民主義和五權憲法的立場，對孫中山先生也沒

有真感情，並未舉辦任何紀念活動，只不過對一些參加大陸紀念活動的退

伍將領表達了強烈的不滿，而且擬以修法方式予以嚴懲。至於剛被總統提

名、任命的幾位大法官，則公開表達反對孫中山、不認同《中華民國憲

法》與國歌的異議立場，最後還是得到立法院多數民進黨立委的投票認可。


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由此可見，對於孫中山的思想學說和革命遺產，兩岸官方立場基本上

是處於「你丟我撿」的狀態。一邊是大肆宣揚，一心一意據為己有，以爭

取政權統治的正當性；另一邊則是澈底揚棄，默不作聲，也毫不關心。

但在海內外輿論方面，則對此一活動十分關注，但普遍的看法是（如

香港《亞洲週刊》），迄今為止，中共只接受「二民主義」，亦即民族與民

生主義；但卻不願繼承民權主義，也不願意推動憲政民主與多黨政治。

過去，中共一直強調對黨國體制的認同，以愛國主義為尊，是以政權

效忠為目的。近年來，則將層面擴及國族認同，鼓吹奧運民族主義，進一

步拉高層次為「中華民族的偉大復興」，逐漸從黨國（party-state）效忠提昇為國族認同 (national identity)，並與孫中山的民族主義直接接軌。

在這次演講中，習近平指出：孫中山一生追求實現民族獨立和發展振

興的理想。他總是以「愛國若命」、「一息尚存，不忘救國」等鞭策自己。

他具有高度的民族自尊和民族自信，不泥古、不守舊，不崇洋、不媚外，

強調：「中國的社會既然是和歐美的不同，所以管理社會的政治自然也是

和歐美不同」；「發展之權，操之在我則存，操之在人則亡。」他從坎坷人

生經歷和長期鬥爭實踐中得出一個道理，就是改造中國必須從實際出發，

走適合中國國情的道路。

由此可見，孫中山的民族主義既包括愛國主義和救國主義的內涵，還

包括了強化民族自信丶走自己的道路，以及不崇洋媚外等積極務實的深

蘊，正符合當前大陸實踐「中國夢」和推動「一帶一路」建設之所需。尤

其重要的是，很多人崇尚美式的自由民主（liberal democracy），卻未意識到美國民主體制近年來的逐漸衰落，以及大陸為何突然和平崛起的背景。

在過去十幾年裡，美國民主制度所存在的一些缺點逐漸顯現，諸如種族紛

爭、階級對立、國會與政府尖銳對抗、兩黨博弈零和對峙等，而通過這次

美國總統大選，矛盾更明確的顯現出來。

共和黨候選人川普（Donald John Trump）以二百多萬的選票少數（選舉人票為多數）獲勝，凸顯美國總統選舉制度的不公，而他言詞粗鄙、手

段卑劣丶形象惡質，對美國民主形象帶來嚴重的負面影響。而此時中共高

調的紀念孫中山，認同他所強調的民族自信，必須一切操之在我，絕不崇

洋媚外、亦非泥古守舊，而改造必須從實際出發，走適合國情的道路。這

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些說法，確有提振人心丶強化民族主義的積極作用。

至於民生主義方面，大陸近年來戮力基礎建設，已逐漸落實孫中山先

生在建國大綱、建國方略、實業計劃等規劃中的各項建設芻議，而且有

所超越。其中尤以鐵路、高鐵、公路丶港埠丶水利等方面的建設最讓人稱

道，進一步，還有能力將多餘的產能推廣至其他地區。

但在均富政策上，自改革開放以來，大陸社會的貧富差距不斷擴大，

地區的落差也十分嚴重，人民對特權現象十分不滿，已形成維穩工作上的

一大難題。大陸當局目前已將「精準扶貧」、「落實小康均富」列為重大

政策目標，期待在 2020 年前完全脫貧，同時還推出了「三個一億人」政策，期待能落實居者有其屋，平抑嚴重的房價飆漲與地區落差等不合理現

象，屆時民生均富的理想，才有可能落實。

肆、民權主義的落差

至於民權主義方面，中共目前仍然實施列寧主義的黨國體制（Leninist party-state），亦即一黨專政制度，相當於孫中山在建國三程序（即軍政丶訓政與憲政）中所稱的「訓政」階段，實施的是「黨治」，離憲政民主與

政黨政治的階段還很遠。《德國之聲》電臺的報導即特別強調此點。

但值得重視的是，中共在 2012 年 11 月十八大前，曾面臨全面深重的治理危機，中共更因自身的腐敗遭遇合法性挑戰。2014 年，習近平特別提出「四個全面」政策，即全面建成小康社會，全面深化改革，全面推進依

法治國，全面從嚴治黨。其中，全面推進依法治國與全面從嚴治黨的成效

十分驚人，到 2016 年 10 月為止，已查辦了將近一百萬名官員。最近，中國大陸播放系列電視紀錄片「永遠在路上」，特別強調中共中央紀檢委和

國務院監察部積極推動打貪防腐工作的具體成就。

伍、國家監察委的規劃

據海外媒體報導，中共中央將進一步在頂層設置「國家監察委員會」

（下稱監察委），推動重大的制度化改革。在 2016年 10月中共十八大六中


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全會後，通過了《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革

試點方案》。部署在上述三省市設立監察委，實現對公職人員的全面監察。

依據大陸《憲法》規定，全國人大是最高權力機關，人大常委會則是

其常設機關。其具體職權包括釋憲權丶立法權、人事任免權和監督權等。

但長期以來，人大的權力行使卻侷限在舉手通過立法、表決人事任命，審

議「政府工作報告」等，往往被外界視為橡皮圖章。表面上看是最高權力

機關，實際上卻徒有其名、虛有其表。

然而，這次大陸所研擬的政治改革方案，卻將使人大的監督權真正落

實。監察權也將從黨中央的紀律檢查委員會移向全國人大，而監督對象不

再僅限於中共黨員，並擴及所有政府官員和相關人員。原先的監察機關—

國務院的監察部，無權對高層黨政官員進行有效監督；新設立的監察委則

將直接對各級權力機關進行全面監察。換言之，在原先的「一府兩院」，

即政府（國務院）、最高人民法院及檢察院之外，將增設一個高級別的

「國家監察委員會」；類同於我國的監察院。

監察委一旦設立後，全國人大將擁有實質意義的監察機構。這一改革

將會對中共既成的權力體系帶來重大改變。它不但將推進國家治理、防腐

肅貪、行政監督與善政問責等機能的進一步發展，而且將使監察機關從原

先的行政體系獨立出來，由國務院之下的「行政監察」升格為人大體系的

「國家監察」。兩者的差別在於前者仍受行政權掌控；後者則隸屬國家最

高權力機關，具獨立性、普遍性和超然地位。

然而，當監察機關超越了行政系統丶提升至頂層位階之後，原先隸屬

黨的紀律檢查委員會的具體職能是否亦將同步調整 ? 還是仍將與監察委合署辦公 ?亦即維持過去的「一套人馬，兩塊牌子」，實值得吾人持續關注。

但重要的是，監察委今後將涵蓋整個國家體系，包括所有的黨政機關

和公職人員，以及與公務相關的私人或民間機構，皆受其監督。這一改

變，反映今後中共的黨國體制將進行更細微的權力分工，並強化內部的制

衡機制，以促進善治與廉政。而在實際運作上，將形成一個「另類的五權

體制」，也就是：（一）立法權—人大；（二）行政權—國務院；(三 )司法權—最高人民法院；（四）檢察權—最高人民檢察院；以及（五）監察

權—國家監察委員會。這無疑受到孫中山先生五權憲法與監察權獨立運作

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理念的影響，也可視為中共對一部分孫中山思想學說的具體實踐。

陸、五權憲法的整體有機關係（代結語）

但是，迄今為止，中共仍然不能完全掌握孫中山先生五權憲法理念的

全貌。如果瞭解到五權體制本身是一有機的整體，當可體悟其中環環相

扣、有機互動的積極關係。因此，孫中山考試權獨立運作的理念如能落實

在當今大陸，則公平、公開、公正的考試制度將成為人才鑑別的重要準

繩，並吸引第一流的人才為國所用。文官系統將成為穩定執政、實施善治

的核心力量。而無任官資格的權貴子弟勢將大幅度退出常任文官體系，

「太子黨」與「紅二代」亦將限縮在很有限的領導階層。

至於承襲自前蘇聯的、封閉的「職官名單制」（nomenklatura）則會因公開的考試制度而打開任官的大門，吸收更多出身自社會中下層的優秀菁

英，使「野無鬱士」的理想，得以落實。藉由獨立的文官考選機制，也可

進一步淘汰當今在各級地方政府中一些學識丶能力不足，或因攀親帶故而

任職的官員，並藉此淘汰冗員、強化官箴。而以人才為本的功績制（merit system）將會取代裙帶關係，形成促進人才引進、提升治國能力的重要依據。這不但將積極促進大陸社會的上下階級流動，有效開拓人才吸納管

道，也將鼓舞更多優秀的菁英和專才參與國家考選制度，加入政府執政的

行列。這也就是藉獨立的考試制度引進優秀人才、促進政府善治。

而另一方面，獨立的監察制度則可促進政府績效丶反向的淘汰不適任

的官員。如果前述的「國家監察委員會」確實能落實並積極運作，則根本

之道，首應將目前 4 個相關的機關，包括：中共中央紀律檢查委員會、國務院監察部、審計署以及信訪辦公室加以整合，另納入肅貪和廉政機制，

以構建一整套的監察廉政體系，形成結合人民陳情、立案調查、審計監

督、整飭官箴、監督績效與促進善治的一條鞭監察體系，統合由國家監察

委來領導。

進一步，則應推動相關機構的合併與改組，將指揮體系統整，以收整

合與分工之效。經過統合之後的監察體系，應建立起定期性的地方巡查機

制，由高層的監察委員每年、每季定期分赴大陸各地進行基層查訪，接受


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民眾當面陳情，並就地進行實情查訪，以掌握基層訊息，並且依情況需要

迅予處置，藉以紓解民怨、平抑冤屈，進一步還可保障人權、激濁揚清、

整飭官箴，並積極改善吏治。但值得注意的是，監察廉政功能若越趨於積

極，則行政官僚體系中的不滿、抗議甚至反彈，也將益趨嚴重，有時還可

能形成內部風暴（如過去多年前出現的「審計風暴」），形成怠工和消極抵

制等現象。因此，如何掌握其中的法制規範，有效節制權力的運作，審慎

推動廉政、監管、紀檢與審計等各項措施的一體化運作，實係其中奧妙之

所在。

綜而言之，從高調紀念孫中山到具體實踐孫中山，是一段長遠而艱困

的歷程，但卻是中國大陸全面實現現代化的重要考驗。而從「二民主義」

走向三民主義，更是對中共政權民主化的沈重試煉，能否成功，尚在未定

之天；吾人且拭目以待！

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香港立法會議員宣誓風波前後的當地政治觀察時　　評

An Observation of HK Politics before and after the Oath-taking Controversy in Legislative Council

張仕賢（Chang, Shin-Hsien）臺北海洋技術學院主任秘書

中華港澳之友協會副會長兼秘書長

香港立法會議員宣誓風波前後的當地政治觀察

香港人常說：「政治一日都嫌長 !」而過去一段時日，由香港新一屆立法會議員就任宣誓引發的一連串戲劇性轉變，國際矚目，其中所呈現的

複雜衝突是近年香港社會獨特政治發展的累積。本文透過解析宣誓風波，

試圖整理香港不同政治立場難以溝通的癥結脈絡：新興本土派、傳統民主

派、中央和特區政府及建制陣營三方秉持著截然不同的權力邏輯，時而在

爭辯中說著彼此聽不懂的語言，從各自角度看出去，正如 2009 年鄉議局主席劉皇發在車公廟為香港求得的籤文所述：「眼前鬼卒皆為妖」。權力邏

輯的分野造成三者漸行漸遠，而可以紓解衝突的制度安排又面臨危機，從

曾經求同存異地消化矛盾到今日勢不兩立地公開撕裂，香港政局人心的變

遷有很多經驗值得領受及省思。

壹、新興「本土派」：無力者的「升級」和「挑釁」

近年來，同香港的朋友聊天，無力是他們普遍性的感受。自主權移交

以來，「一國兩制」的制度設計使香港市民逐漸相信自由的生活方式得到

保障，他們也充分行使《基本法》保障的政治參與的權利，組織社團、

選舉投票、上街遊行來表達各種訴求，希冀進一步推動民主的發展。然而


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隨著香港與內地互動頻繁，兩地差異造成的衝突不斷浮現，有相當一部分

市民開始不滿港「中」互動對香港社會造成的負面影響，而北京和特區政

府近年來展示的揚「一國」抑「兩制」的態度更令一些港人、尤其是年輕

人，對「一國兩制」信心減弱。2014 年北京頒布《8.31 白皮書》，之後由政改爭拗引發長達近三個月的占領運動，最終政改方案被否決，香港社會

轟轟烈烈爭取更大民主空間的努力，即使付出了高昂的代價，仍然無功而

返，令港人越來越清晰地看到自身自主性的脆弱。香港本土政治很難消化

這種巨大的苦澀和無力感，急切尋求新的論述和出路。

既然覺得仰賴《基本法》保障自主性宛如鏡花水月，部分香港市民便

轉而尋求建立香港自身的政治主體性，提出各種以更強的民意基礎重塑

憲政秩序的主張，包括較溫和的推動人民「民主自決」以及較激進的、

挑戰「中國」政府主權論述的「民族自決」，為本地政治版圖添上了「本

土派」的光譜。2015 年 11 月的區議會選舉，一批被香港人稱為「傘兵」的年輕政治素人及組織脫穎而出，他們均持不同激烈程度的「本土派」

主張。到 2016 年，曾參與年初二旺角「魚蛋革命」而被捕的梁天琦打出「港獨」和「勇武抗爭」旗號，在新界東立法會議席補選中一舉取得六萬

多票。「傘兵」的異軍突起、本土主張獲得民意加持，都對曾參與或同情

占領運動而之後深感沮喪無力的香港市民產生鼓舞，更成為一種新的盼

望。

但與此同時，北京也因為選舉結果對港獨思潮加重了戒心。2016 年 9月，新一屆立法會選舉提名期間，選舉管理會突然加入一項確認書要求，

由選舉主任作判斷把有「港獨」色彩的參選人篩走，特區和中央政府封

殺「港獨」的意圖十分清晰，就算公開違反一向為港人所重視的公務員政

治中立以及選舉沒有政治審查這些原則也在所不惜。直至立法會選舉結果

塵埃落定，正式復會前一天，政府發聲明警告議員在宣誓時必須嚴格跟從

誓詞，否則宣誓就可能失效，事後看來，這種公開威脅似有「引蛇出洞」

之意。不出所料，政府的姿態引來更具挑釁的回應。青年新政（青政）兩

位年輕的候任議員梁頌恆及游蕙禎在宣誓時展示印有「Hong Kong is not China」標語的旗幟，用英語宣誓時將「China」讀成「支那」讀音，游又以疑似「People re-fucking of 支那」發音讀出「People’s Republic of

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China」，因而宣誓未被監誓人立法會秘書長陳維安接納。青政二人的「挑釁」表現，用學者鍾劍華的話說，「為政府及建制陣

營提供了一張十分好打的牌」1。經過差不多一個星期喉舌傳媒、建制陣營和

親「中」團體的圍攻，港府於 10 月 19 日入稟法院聲請司法覆核，要求推翻立法會主席梁君彥讓梁、游重新宣誓的裁決。11 月 7 日上午，十二屆全國人大常委會第二十四次會議全票通過了《全國人大常委會關於〈香港特

別行政區基本法〉第一百零四條的解釋》，之後法庭判決兩人喪失議席。

人大代表、中央官員在解讀釋法時，更將區別於「民族自決」的「民主自

決」主張，一併定性為「港獨」主張，令較溫和的本土「自決」派也無生

存空間。透過宣誓事件可以看到，從街頭走入議會的「本土派」新人們意氣風

發，但對如何轉化因議席獲得所帶來的資源成為政治實力，從而切實推動

自己的主張，他們的想像仍然貧乏。香港年輕人有一種「鳩做論」（粵語

潮語，意為盲目地為做而做，不會成功），認為上街遊行表達訴求是行禮

如儀，占領街頭、議會拉布都毫無效果，一切都是「鳩做」，毫無力量。

那怎樣才可以獲得和展示力量？便是無止境地「升級」行動，衝擊特區甚

至中央政府的底線，青年新政兩位候任議員的宣誓言行正是循著這種「挑

釁」邏輯。11 月 25 日，前港督彭定康（Christopher Patten）在香港外國記者協會的午餐會致詞時強調，「港獨」主張只會令爭取民主的目標漸行

漸遠。對這番言論，「本土派」和一些泛民支持者不乏批評，但經驗老到

的政治家確實看到了「本土派」「挑釁」邏輯值得反思之處：空中樓閣的

主張和虛張聲勢的行動「升級」只會自曝其短，徒增無力感。要建立自主

性，必須找尋更踏實穩健、凝聚人心的路徑。

貳、傳統民主派：用程序打造民主

宣誓事件中，傳統民主派（又稱泛民）一直使用著法律的語言，憂心

忡忡程序的崩壞。政府入稟法院要求推翻立法會主席裁決，泛民議員紛紛

1 「鍾劍華：北京港府羅網齊下，青政送上門劫難逃」(2016年 10月 20日 )，2016年 12月 3日下載，《端傳媒》，https://theinitium.com。


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表達憂慮香港行之有年的三權分立遭到損害。11 月 2 日，《大公報》發放消息稱，預計人大將針對《基本法》第 104 條進行釋法，一眾泛民議員和法律界人士大聲疾呼事件應在香港司法體系內解決，在香港法庭審理案件

前提出釋法是對香港法治的重大、負面衝擊。到人大釋法正式頒布後，泛

民人士均批評釋法程序欠缺透明度、內容過於細緻，等同繞過本地立法機

關，直接「修改」本地法律，如此做法影響香港市民對「一國兩制」的信

心。11 月 8 日，香港法律界發起靜默遊行，約三千名法律界人士身穿黑衣，由高等法院遊行至終審法院，表達捍衞司法獨立的決心。

顯而易見，面對宣誓風波後的格局，傳統民主派最憂慮的是，用人大

釋法來「解決」問題對「一國兩制」和香港司法獨立造成的嚴重打擊。泛

民人士自回歸以來，一直都在摸索如何僅用《基本法》條文提供的憲制空

間來保持香港的自主性和拓展實踐民主的可能性，之所以有這種想像和對

於此的著墨努力，是因為他們相信，「一國兩制」的制度安排能使香港人

保有自身的獨特性，更因為他們對香港的司法體系滿懷信心。宣誓風波引

致的第五次人大釋法卻使這種「在制度框架中起舞」、「用程序打造民主」

的樂觀想像難以維持，不少香港市民也因而對傳統民主派一直以來以「一

國兩制」保留有民主轉型的缺口為依據、四平八穩地在既有體制內爭取民

主的方式失去耐心。

在處理與同處反對陣營的激進「本土派」的關係方面，傳統民主派也

進退兩難。「本土派」中不少人一直批評泛民的抗爭路線迂腐、和稀泥，

甚至認為泛民出賣香港人，並非「同路人」。「本土派」組織都積極向希望

爭取命運自主的香港市民展示，自己是傳統泛民政黨之外一個更有效的選

擇，以此在選舉中爭奪泛民的選票。但當青年新政的兩位年輕人在宣誓風

波中遭遇建制陣營圍攻、之後甚至被褫奪議員資格時，本土、泛民的支持

者都期待作為反對派老大哥的泛民政黨為二人作出起碼的道義支援，但同

時泛民也要對抗親「中」媒體和建制陣營將他們與「港獨派」捆綁攻擊。

「法政匯思」召集人任建峰撰文提醒香港主流民主派「有些東西是不到你

不『割蓆』的。」2社會上更出現聲音呼籲泛民主派準備補選，因為對於忽

2 「任建峰：政府連輸兩仗，卻仍能維持『國家安全』的澳洲例子」(2016年 11月 23日 )，2016年 11月 30日下載，《端傳媒》，https://theinitium.com。

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然騰空的兩個議席，建制派必然虎視眈眈，傳統泛民政黨應力保這塊非建

制版圖。泛民主派「割蓆」、準備補選的動態，在「本土派」支持者眼中

是覬覦屬於「本土派」的兩個議席，違返政治倫理，更添怨恨，而泛民支

持者則視青年新政這樣的「本土派」成事不足、敗事有餘，甚至懷疑其為

「內鬼」。宣誓事件後，「本土派」與傳統民主派之間罅隙更深。

在可預見的未來，傳統泛民主派要繼續尷尬地「以制度打造民主」，更

要面對「同路人」的種種批評和質疑，在荊棘泥濘中掙扎前行。延續「又

傾又砌」的老路，或一昧諉過於當權者的惡意無能和既有制度的不足，恐

怕無助於其駕馭形勢、應對新舊挑戰。很多泛民人士建議，應該充分利用

手中的資源和權力，主打治理牌，就市民廣泛關切的民生政策議題切實調

查監察，並提出具體的改革建議，同時加強與公民社會的聯結，踐行「民

眾包圍議會」的模式，自下而上地爭取政策成果，這樣不僅能贏得民心，

也有利民主陣營內部的團結合作，共同為香港社會充權、為民主進程開闢

新路向。

參、中央和特區政府、建制陣營：直截了當的權力宣示

第五次人大釋法後，香港法律界人士紛紛指出釋法宛如牛刀殺鷄，大

律師梁允信形容人大釋法為「核武」，他說：「特區政府經常缺乏政治智慧

和手段自行解決香港社會矛盾，恐怕未來他們（政府）會更多用『核武』

解決問題。」時事評論員劉銳紹認為，近年來，北京擔心「港獨」愈來愈

受到香港市民支持，更擔心「港獨」、「臺獨」，以至「疆獨」、「藏獨」等

「四獨合流」，在這種杯弓蛇影的恐懼下，北京把一些雞毛蒜皮的現象看

得煞有介事。

北京真的只是大驚小怪、小題大做嗎？恐怕不然。劉銳紹在接受媒

體訪問時表示，全國人大就《基本法》104 條釋法，顯露北京相信的是權力勝於一切，「北京早已部署借誓而噬，趁這個機會來壓低『兩制』的空

間，三權分立、司法獨立，香港人不要多想了。」3一位法律界人士指出，打

3 「劉銳紹：法律包裝下的極權」(2016年 11月 8日 )，2016年 11月 30日下載，《端傳媒》，https://theinitium.com。


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壓梁、游，不單只是因為他們說了「支那」或是因為他們主張「港獨」，

更重要的是他們挑戰了統治者的主權權威。面對不順服的被統治者，唯有

將其祭旗，才能將統治者的無上權威體現出來4。換句話說，阻止青政二人

成為議員只是手段，北京旨在直接向港人宣示權力。循著這種邏輯，人大

才要趕在本地法院宣判前釋法，才要牛刀殺鷄，表演「行使主權」。而特

區政府和建制陣營樂見使用「核武」，一方面確實可能因為自己處理問題

能力有限，更明顯是對上意心領神會，敲鑼打鼓提醒港人中央統治權力至

高無上。如果北京的目標是瓦解香港人對「命運自主」的幻想，那麼釋法

可能只是其中的一步棋，如建制派議員何君堯所說：「如果立法會繼續挑

戰中央，釋法將陸續而來。」直到港人自動自覺地服從，退到北京劃下的

那道「紅線」之後。然而，北京循「宣示權力」的邏輯對港採取強硬政策，不一定只產生

令香港社會變得犬儒、「聽話」這單一效果；另一種可能，而且是更大的

可能，是愈多干預和壓制，愈催化港人的離心。眼前不聽話的人被趕出立

法會、「港獨」的氣焰被壓下去，暫時也沒引發太過激烈的抗爭，那是因

為近年香港社會經歷了連場震蕩後傷痕纍纍，並且驚魂未定；但如果壓力

不斷加大把不滿的情緒推向臨界點、傷口反復被撕裂無法癒合，很難預料

被壓抑的怨氣、衝突將會在何時、以怎樣驚天動地的形式觸發，而北京和

特區政府又要付出何等高昂的管治成本來令一切混亂重回正軌。

未來如何打破惡意不斷相互建構的死循環，北京始終掌握了主導權，

恩威並施、適時釋出善意，都能有效緩解劍拔弩張的局勢；當然也取決於

作為北京與香港市民溝通橋梁的特區政府、中聯辦、建制陣營能否放下邀

功或證明自身存在價值的私心，以大局為重，調和、潤滑。明年香港的特

首選舉有無可能成為緩和僵局的契機？學者鄭煒指出，「個別被傳得到中

央財金技術官僚背書的疑似特首候選人⋯⋯肯定香港的經濟基礎和社會制

度的獨特性，可以充分發揮優勢，為國家的發展擔當更重要的角色，這其

實已經走出了敵我矛盾的思維。」5然而，臨近特首選舉，宣誓事件餘波陣

4 「黎班：宣誓風波牽動的，是中港怎樣的主權關係？」(2016年 11月 7日 )，2016年 12月 1日下載，《端傳媒》，https://theinitium.com。

5 「鄭煒：傘運兩載，燎原的本土思潮與韌性的對港策略」(2016年 9月 29日 )，2016年 12月2日下載，《端傳媒》，https://theinitium.com。

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陣、爭議不斷；香港社會不滿情緒越是高漲，輿論認為越有利於作風強硬

的候選人。而且激烈議題如「港獨」輕易沖淡了北京和香港市民對其他更

實質的治理問題如橫洲發展突顯出的土地政策、基建工程天價超支顯現的

施政效率低下等關注。若因為北京對港不信任而將「忠誠度」作為特首人

選的唯一要求，忽視其融合社會、有效施政的能力，香港前景堪憂，對北

京而言，也是斷手續玉、得不償失。

肆、結語

毋庸諱言，這幾年的香港，經歷著磨難，市民對經濟和政治制度的信

心減弱，社群疏離撕裂，尤其是年輕一代深感個人及集體的命運難以自主

而沮喪絕望。但磨難既可以帶來傷害，令人變得憤怒或者犬儒；也可以打

開人心，激勵社群戮力同心、奮發前行。要扭轉悲憤無力的整體氛圍，人

人都要更有耐心和智慧，更踏實地思考和實踐各種可能，運用創意來衝擊

沉悶現狀。若選擇走入體制，就有必要學習如何堅持立場又遊走規則間，

如何拿捏得宜地爭奪話語權俾利民心爭取，如何運用制度資源改善現實問

題、化抽象理念為具體政策進行建設；若在街頭表達訴求，就要懂得尊重

和同情地理解差異，有理有節地與各方對話，聆聽眾聲喧嘩，化矛盾的張

力為創造力，在建設與破壞中取得平衡。從容前進從來不易，前路漫漫，

香港人民珍重加油！


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An Observation of Global Internet Governance Development Based on the 2016 Wuzhen Summit

蔡政修（Tsai, Cheng-Hsiu）靜宜大學大眾傳播學系副教授

從 2016 年烏鎮會議看全球網路治理的發展

壹、前言

2016 年 11 月 16 至 18 日，來自全球一百一十多個國家和地區、16 個國際組織的 1,600 位代表齊聚烏鎮參與世界互聯網大會，並以「創新驅動造福人類」為主題展開對話交流。

1 此次大會是 2014 年第一屆世界互聯

網大會在烏鎮舉辦以來的第三屆。回顧歷屆大會主題，第一屆會議強調網

際網路「互連共通」的特性，宜由各國人民「共享共治」。第二屆則是在

「互聯互通、共享共治」的主張上，進一步提出「建構網絡空間命運共同

體」的概念。此次大會延續上屆有關網路命運共同體的主旨，更強調藉由

「創新驅動」的網路運用來「造福人類」。2

大陸國家主席習近平在大會開幕式透過視訊致詞指出：「互聯網發展是

無國界、無邊界的，利用好、發展好、治理好互聯網必須深化網絡空間國

1 「第三屆世界互聯網大會開幕式」（2016年 11月 16日），2016年 11月 28日下載，《新華網》，http://www.xinhuanet.com/world/2016WIC/2016WICopening/。

2 首屆世界互聯網大會舉辦於 2014年 11月 19日至 21日，主題為「互聯互通，共用共治」。第二屆大會於 2015年 12月 16日至 18日舉行，主題為「互聯互通 •共用共治－構建網絡空間命運共同體」。2016年於 11月 16日至 18日同地舉行，以「創新驅動　造福人類－攜手共建網絡空間命運共同體」為主題。

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從 2016年烏鎮會議看全球網路治理的發展時　　評

際合作，携手構建網絡空間命運共同體。」3 大會組委會高級專家諮詢委員

會於 11 月 18 日發布《2016 年世界互聯網發展烏鎮報告》，內容包括「網絡建設和發展」、「網絡文化繁榮與多樣性」、「數字經濟與數字紅利」、「網

絡安全」和「網絡空間國際治理」等五項子題。4 在上述子題中，前三者

主要涉及網路經濟議題，後兩者與網路治理的概念關連較大。受限於篇

幅，本文僅就網路治理相關議題加以剖析，經濟議題另以專文探究。

貳、網路治理的概念

網路治理是個廣泛的概念，涉及的議題大致可分為網路安全與網路管

理兩類。前者包括網路戰爭、網路基礎設施安全、網路竊密及其他網路犯

罪（恐怖主義、色情、販毒、洗錢、賭博等）；後者主要涉及網路管理的

技術與制度，如 IP 位址、域名及路由 (Routing) 的管理，乃至防火牆運用、登記制度、敏感文字過濾、網管刪帖、網頁屏蔽等。網路管理有時也

做為防制網路犯罪的手段，與網路安全難以截然二分。

網路治理在網路安全方面，首在確保網路基礎設施軟硬體的安全，涉

及的議題包括網路戰爭中的國家責任、網路國家行為準則的訂定、國際

法在網路空間的適用等；其次是防範網路駭客竊取敏感性資料（如政府軍

事機密、商業機密、智慧財產）以及其它網路犯罪活動。至於網路管理主

要與網路空間的技術架構以及行政管理有關，涉及的議題包括資訊自由流

通、網路言論與表現自由、網路管理的規範與企業的網路責任等。而不論

網路安全或網路管理，在「互連共通」的全球網路空間中，都需要建立共

同接受的網路行為準則與治理合作機制，才能維護網路空間的秩序。

針對網路安全，習近平在第二次大會主題演講中指出：「維護網絡安全

是國際社會的共同責任。各國應共同防範網絡犯罪活動；反對網絡監聽、

網絡攻擊、以及網絡軍備競賽。同時推動制定網絡空間國際規則與國際反

3 「第三屆世界互聯網大會開幕式」。4 「烏鎮報告：全球互聯網用戶達 35億彌合數字鴻溝」（2016年 11月 18日），2016年 11月

25日下載，《新華網》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-11/18/c_1119942879.htm。


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恐公約，健全打擊網絡犯罪司法協助機制。」5 在對第三屆大會的致詞中，

習近平重申包括「維護和平安全、構建良好秩序」的四項原則，與「保障

網絡安全，促進有序發展」的五點主張，以健全全球網路的治理。6

《2016 年烏鎮報告》指出，過去一年，各國政府為了維護網路安全與傳播秩序，紛紛將關鍵基礎設施保護提升到國家安全層面。許多國家和

地區加強網路安全頂層設計，出臺或完善網路安全戰略規劃，提升防護能

力。各國致力於通過跨國司法與安全合作，積極應對網路犯罪與網路路恐

怖主義威脅，防止將技術、通信和資源用於犯罪或恐怖主義目的，根除恐

怖主義和極端思潮在網路空間傳播的基礎與土壤。7

《報告》同時回顧了聯合國於 2003 年和 2005 年在日內瓦和突尼斯舉行「資訊社會世界峰會」（World Summit on Information Society, WSIS）以來，全球網路治理的重要里程碑；包括聯合國「網際網路治理論壇」

（Internet Governance Forum, IGF）於 2006 年舉行，開啟第二個 10 年進程；2016 年「G20 杭州峰會」通過《數字經濟發展與合作倡議》；2013／ 2015 年聯合國資訊電信安全政府專家組（UNGGE）確認包括國家主權原則在內的《聯合國憲章》等國際法準則適用於網路空間；網際網路號

碼分配機構（Internet Assigned Numbers Authority, IANA）職能順利移交給網際網路名稱與數字地址分配機構（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, ICANN），以及 ICANN 本身的改革取得進展等。

以前述重要事件與觀念為脈絡，筆者以下分就涉及網路安全的國際法

原則與國家行為準則，以及網路技術空間的跨國管理模式，探討全球網路

治理的發展。

參、網路安全的國際法原則與國家行為準則的發展

在「第三屆互聯網大會」的開幕式中，習近平針對網路治理指出，

「中國願同國際社會一道，⋯⋯堅持網絡主權理念，推動全球互聯網治理

5 「習近平在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話」（2015年 12月 16日），2016年 11月 25日下載，《新華網》，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/16/c_1117481089.htm。

6 「第三屆世界互聯網大會開幕式」。7 「烏鎮報告：全球互聯網用戶達 35億彌合數字鴻溝」。

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朝著更加公正合理的方向邁進，推動網絡空間實現平等尊重、創新發展、

開放共享、安全有序的目標。」8 習近平重申其在第二屆大會提出之「推進

全球互聯網治理體系變革」的四項原則，包括「尊重網絡主權、維護和平

安全、促進開放合作、構建良好秩序」。其中，網路主權原則是中國大陸

推動全球網路治理體系改革的核心觀念。

網路主權原則源於國際法的國家主權原則。中國大陸強調《聯合國憲

章》的主權平等原則適用於網路空間，並試圖透過國際法主權原則在網路

空間的適用，將網路主權的內涵具體化。如習近平在第二次會議的主題演

講中聲稱：《聯合國憲章》確立的主權平等原則和精神應該適用於網路空

間。包括尊重各國自主選擇網路發展道路、管理模式與公共政策，以及平

等參與國際網路空間治理的權利。不搞網路霸權，不干涉他國內政，不從

事、縱容或支持危害他國國家安全的網路活動。9

《烏鎮報告》指出，自聯合國資訊電信安全政府專家組（United Nations Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security, 簡稱 UN GGE）於 2013 年第三屆以及 2014/15 第四屆會議以來，已就國際法原則適用於網路空間達成共識；2016 年 9 月啟動的第五屆聯合國資訊通訊安全政府專家組會議，也在網路空間的國家行為規範以及國際法在資訊

傳播技術領域的適用等問題取得良好開端。2016 年 6 月 15 日，上合組織元首理事會會議發表上海合作組織成立 15 周年《塔什干宣言》，支持在聯合國框架內制定網路空間負責任國家行為的普遍原則和準則。

10

2015 年的 UN GGE 報告承襲 2013 年報告的觀點，認為國際法原則適用於「ICT 使用」（use of ICTs），並進一步將國家網路能力使用的規範框架予以明確化。2015 年 7 月，聯合國政府專家組通過共識報告，承認未來衝突中使用網路能力變得越來越可能，特別是針對重大基礎建設系統的攻

擊造成的威脅。報告提出負責任的國家行為規範包括：在知情的情況下，

國家不應允許在其領土內使用 ICT 進行國際不法行為；國家不應進行或知

8 「第三屆世界互聯網大會開幕式」。9 「習近平在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話」。10 「烏鎮報告：全球互聯網用戶達 35億彌合數字鴻溝」。


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情地支持旨在損害重大基礎設施的 ICT 活動；國家應合作增進 ICT 使用的穩定與安全並避免有害的舉措；國家應考慮如何最佳地合作交換資訊，協

助彼此並起訴恐怖分子與犯罪者的 ICT 使用；國家應採取適當措施保護其重大基礎設施；國家應回應其他國家對其關鍵基礎設施受惡意 ICT 行動威脅所提出之適當要求。

11

從美國的觀點來看，大多數網路事件沒有達到戰爭的門檻。所謂「網

路戰爭」（cyber war）根據美國小布希總統的網路安全特別顧問克拉克（Richard A. Clarke）的說法，係指由國家滲透他國電腦或網路，以造成破壞或摧毀為目的之行動。

12 這個定義的網路戰爭不包含非由國家發起

的大規模網路攻擊，也不包含「網路諜報」。因為潛入系統進行監視及蒐

集資訊不會增加或更動資料，也不需要損壞或摧毀網路或網路控制的實

體空間事物。13

然而國家仍具有「國家網路責任」（national cyberspace accountability）以及「協助義務」（Obligation to Assist），意即各國有責任嚴格監控源自國內的駭客行為，並防止從其境內發起的駭客活動。

14 因

此 GGE 報告認為，國家必須在承平時期的「自我克制措施」（measures of self-restraint）上取得同意。

15

GGE 報告也重申國家主權與相關原則適用於與 ICT 有關的國家行為，以及國家享有對境內 ICT 基礎設施的管轄權。可適用的國際法原則包括：國家主權、主權平等、和平解決爭端、克制於國際關係中威脅或使

用武力、不干涉他國內內政、尊重人權與基本自由等。相關內容反映了某

11 “2015 UN GGE Report: Major Players Recommending Norms of Behaviour, Highlighting Aspects of International Law,” INCYDER News, Nato Cooperative Cyber Defense Center of Excellence ,https://ccdcoe.org/2015-un-gge-report-major-players-recommending-norms-behaviour-highlighting-aspects-international-l-0.html.

12 王文勇譯，Richard A. Clarke & Robert K. Knake著，《網路戰爭：下一個國安威脅及因應之道》(Cyber War: The Next Threat to National Security and What to Do About It)（臺北市：國防部政務辦公室，2014），頁 19-20。

13 王文勇譯，Richard A. Clarke & Robert K. Knake著，《網路戰爭：下一個國安威脅及因應之道》，頁 230。

14 王文勇譯，Richard A. Clarke & Robert K. Knake著，《網路戰爭：下一個國安威脅及因應之道》，頁 182, 268。

15 Christopher Painter, Coordinator for Cyber Issues, Testimony Before Policy Hearing Titled: “Cybersecurity: Setting the Rules for Responsible Global Behavior” Senate Foreign Relations Committee Subcommittee on East Asia, the Pacific, and International Cybersecurity, Washington, DC, May 14, 2015 http://www.state.gov/s/cyberissues/releasesandremarks/243801.htm.

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些 GGE 成員擔心通過網路空間介入內政或破壞主權的可能，特別是強調資訊主權的中國大陸和俄羅斯。

16 報告也簡短地表示「注意到」俄「中」

有關「資訊社會之國際行為準則」（an International Code of Conduct for Information Security）的提議，但沒有說明細節，表示全球社群對其支持度不足。

17

整體而言，2015 年的 GGE 專家報告在國際法上沒有重大突破，GGE僅僅得到授權研究國際法如何適用於網路空間的問題，關鍵還在於聯合

國成員是否同意特定國際法的適用性。2016 年第五屆 UN GGE 會議的 25國代表已於 8 月 29 日至 9 月 2 日在紐約舉行第一次會議，針對網路空間負責任的國家行為規範進行討論，第二次會議將於 2016 年底於日內瓦進行。

18 2016 烏鎮報告結論稱，各國將繼續保持對網路安全問題的高度重

視，在尊重網路主權、尊重《聯合國憲章》等國際法和國際關係準則基礎

上，制定各方普遍接受的網路空間國際規則成為國際社會的共同願望。19

肆、網路技術架構管理與治理模式的爭議

從 2003 年的 WSIS 開始，全球網路技術架構的管理或治理模式一直是國際社會爭論的議題。國際電信聯盟 ITU作為全球最高層級電信管理機構，其曾數次申請作為全球 IP位址發放機構但未獲同意。

20 對此，中國大

陸、俄羅斯、阿拉伯等國家主張推動「多邊模式」（Multilateral Model）進行管理，認為政府在某種程度已經具備該國全體利益關係人的代表性，宜

由各國政府代表參與制定網路政策。美國則支持採取「多元利益關係人模

式」（Multistakeholders Model），即由多元利益關係人團體組成決策機制，

16 Geneva Digital Platform, “The 5th UN GGE held its first meeting Monday,” Digital Watch, September 5, 2016 http://digitalwatch.giplatform.org/updates/5th-un-gge-held-its-first-meeting.

17 “2015 UN GGE Report: Major Players Recommending Norms of Behaviour, Highlighting Aspects of International Law,” op cit.

18 Geneva Digital Platform, “The 5th UN GGE held its first meeting Monday,” op cit.19 「烏鎮報告：全球互聯網用戶達 35億彌合數字鴻溝」。20 黃勝雄，「從 ICANN多元利益關係人 (Multistakeholders)之架構談未來網路治理」，2016年

11月 26日下載，《臺網中心電子報》，http://ww.myhome.net.tw/2014_05/p02.htm。


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經討論產生共識後成為網路政策。這也是行之有年的網路治理機制。21

析言之，多元利益關係人治理（MultiStakeholder Governance, MSG）

模式是一個試圖讓網路利益關係人得以共同參與對話、決策與執行共同問

題或目標之解決方案的治理架構，參與者包括受決策直接或間接影響的個

人、企業、非政府組織、研究機構和政府。美國國家電信和資訊管理局

（NTIA）助理國務卿勞倫斯（Lawrence Strickling）指出，多方利益關係人的程序，涉及所有利益關係人，採共識決（Consensus_Based Decision Making）方式充分參與，並以公開、透明和問責（Open, Transparent and Accountable）為其運作精神。

22

MSG 模式在網路治理相關組織，如「網際網路名稱與數字位址分配機構」（ICANN）、聯合國「網路治理論壇」（IGF）、「網際網路協會」（Internet Society, ISOC）、「網路工程任務小組」（Internet Engineering Task Force, IETF）等組織運作多年。

23 進一步而言，MSG 可分代表制

（Representative）和開放制（Open）兩種。在代表制中，席次數量有限，需分配給特定的利益相關人群體類別代表參加討論，如「網路治理論

壇」的「多元利益關係人諮詢小組」（Multistakeholder Advisory Group）採取代表制。而在開放制下，任何人都可以參與討論與決策，如受非營

利的「網際網路協會」監督的「網路工程任務小組」，以及由 ICANN 監管、「網際網路號碼分配機構」（IANA）委託的「區域網路註冊機構」（Regional Internet Registry, RIR）採取開放制。

24

在網路治理相關組織中，ICANN 與 IANA 的地位最為關鍵。ICANN是登記在美國加州的非營利性國際組織。自 1998 年成立以來，根據其與美國商務部（DoC）下屬國家電信資訊管理局（NTIA）的合約，承擔全球網路域名系統管理、網路協議 IP地址分配、協議參數配置、以及伺服器系

21 黃勝雄，「從 ICANN多元利益關係人 (Multistakeholders)之架構談未來網路治理」。22 Assistant Secretary for Communications and Information and NTIA Administrator Lawrence E.

Strickling, “Moving Together Beyond Dubai,” National Telecommunications and Information Administration, April 02, 2013 https://www.ntia.doc.gov/blog/2013/moving-together-beyond-dubai.

23 黃勝雄，「從 ICANN多元利益關係人 (Multistakeholders)之架構談未來網路治理」。24 陳文生，「網路時代的全新公共政策決策模式：多方利益關係人治理模式」（2016年 8月 29日），2016 年 1 1月 25 日下載，《火箭科技評論》，https://rocket.cafe/talks/78898。

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統管理等職能。25

其中，ICANN 所屬的「網際網路號碼分配機構」行使網路管理核心功能，提供頂級網域名稱註冊、全球 IP位址分配、網際網路通訊協定（Protocol）通訊埠編號註冊。

26

IANA 在網路空間的權威早於六○年代美國軍方實驗網路 ARPANet 即已存在，1998 年後由美國商務部採公開招標，以合約授權 ICANN 無償代管 IANA 業務。IANA 的營運經費由 ICANN 預算支付，但直接受美國國家電信資訊管理局監管。這讓 ICANN 及 IANA 的網路治理權威脫離美國政府管控成為各國努力的目標。ICANN 許多政策也朝全球化不斷發展，例如開放國際化域名服務、促進 ICANN 董事會多元化、開放新頂級域名、建立 ICANN 各區域營運中心等。

27

中國大陸對於推動以政府為主體的多邊網路治理模式向來不遺餘力。

早在 2005 年 11 月聯合國國際電信聯盟在突尼斯舉行「資訊社會世界峰會」第二階段會議時，代表中國大陸出席的副總理黃菊便指出：「互聯網

治理應遵循政府主導、多方參與、民主决策、透明高效的原則，建立有

效的溝通、協商機制。」28

2014 年，習近平在烏鎮舉行的「第一屆互聯網大會」致詞時指出：「中國願意同世界各國携手努力，⋯⋯，尊重網絡主

權，維護網絡安全，⋯⋯，建立多邊、民主、透明的國際互聯網治理體

系。」29

在「第二屆互聯網烏鎮會議」習近平進一步指出：「國際網絡空間治理，應該堅持多邊參與、多方參與，⋯⋯發揮政府、國際組織、互聯網

企業、技術社群、民間機構、公民個人等各個主體作用。」「各國應該加強

溝通交流，完善網絡空間對話協商機制，⋯⋯，使全球互聯網治理體系更

加公正合理，更加平衡地反映大多數國家意願和利益。」30

25 「美國政府交出網路功能變數名稱管理權，網路就能走向全球共治了嗎？」（2016 年 10 月 4 日），2016 年 11 月 24 日下載，《科技新報》，http://technews.tw/2016/10/04/usa-the-internet-icann/。

26 IANA, “about us,” http://www.iana.org/about.27 黃勝雄，「從 ICANN多元利益關係人 (Multistakeholders)之架構談未來網路治理」。28 「資訊社會世界峰會」，2016 年 11 月 24 日下載，《互動百科》，http://www.baike.com/wiki/%E

4%BF%A1%E6%81%AF%E7%A4%BE%E4%BC%9A%E4%B8%96%E7%95%8C%E5%B3%B0%E4%BC%9A。

29 「習近平致首屆世界互聯網大會賀詞全文」（2014年 11月 19日），2016 年 1 1月 24 日下載，《新華網》， http://tech.sina.com.cn/i/2014-11-19/doc-icczmvun0045775.shtml。

30 「習近平在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話」。


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雖然 ICANN 與美國政府合作推動全球化的治理策略，但各國仍持續施壓美國政府釋出網路關鍵功能。2013 年 6 月，美國中情局前雇員史諾登（Edward Snowden）披露美國政府監聽全球網路的「稜鏡」（PRISM）計畫，

31 該事件促使 APNIC、IETF、IAB、ISOC、W3C、ICANN 等重要網

際網路機構於 2013 年 10 月 7 日在烏拉圭發表《Montevideo 宣言》，要求美國政府加速 IANA 及 ICANN 關鍵功能的全球化發展。

32 在國際社會壓

力之下，2014 年 3 月 14 日，美國國家電信資訊管理局發布 IANA 管理權移交（IANA Stewardship Transition）的公告，要求由 ICANN 召開全球網路利益關係人社群（Multistakeholders Community）會議，採多元利益關係人模式管理 IANA。

33 NTIA 設定 IANA 管理權移交的四個條件為：

1. 支持與強化多元利益關係人模式（Multistakeholder Model）；2. 維持網域名稱伺服器安全性、穩定性與彈性；3.IANA 服務需滿足全球 IANA 使用者及合作夥伴的需求與期待；4. 維持網際網路的開放性。

34 全球網路社

群制定的移交方案滿足了 NTIA 規定的條件，採取更嚴格的多元利益關係人模式以改善問責機制，賦予全球網路社群於不同意 ICANN 董事會決定時，扭轉決定的權力。

35 最後，美國政府於 2016 年 10 月 1 日把 IANA 管

理網際網路域名（domain name）和 IP 位址（IP address）的權力正式移交給非營利性的國際組織 ICANN。

IANA 職能管理權移交完成後，中國大陸期待 ICANN 進一步國際化。《2016 年烏鎮報告》宣稱：「更多國家強調尊重各國平等參與全球網絡空間治理的權利，認為應在尊重主權和不干涉他國內政原則基礎上加強

合作，構建和平、安全、開放、合作的網絡空間治理新秩序。」《報告》還

稱：「G20 杭州峰會一致認為互聯網治理應繼續遵循 WSIS 成果，強調政

31 白德華，「美中互駭新冷戰」，中國時報，2014年 7月 8日，第 A15版。32 黃勝雄，「從 ICANN多元利益關係人 (Multistakeholders)之架構談未來網路治理」。33 TWNIC，「IANA管理權移交的發展動向」，2016年 11月 28日下載，《國際瞭望 2016》，

http://iview.twnic.net.tw/?page_id=53。34 TWNIC，「IANA管理權移交的發展動向」。35 「功能變數名稱新聞 /重大里程碑，IANA管理權正式移交給 ICANN」，2016年 11月 28日下載，《維基百科》，http://wiki.net-chinese.taipei/cht/%E5%9F%9F%E5%90%8D%E6%96%B0%E8%81%9E/%E9%87%8D%E5%A4%A7%E9%87%8C%E7%A8%8B%E7%A2%91%EF%BC%8CIANA%E7%AE%A1%E7%90%86%E6%AC%8A%E6%AD%A3%E5%BC%8F%E7%A7%BB%E4%BA%A4%E7%B5%A6ICANN。

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府、私營部門、民間社會、技術團體和國際組織等各方應根據其各自的角

色和責任充分、積極參與互聯網治理。」《報告》結論指出：「多邊參與、

多方參與將成為互聯網治理常態，政府、國際組織、互聯網企業、技術社

群、民間機構、科研院校、公民個人等各個主體積極作為，共同推動『共

用、共治」的務實合作進一步深化。」36

伍、全球網路治理模式展望

中國大陸對改變互聯網管理模式的呼籲，看似取得了一些進展。從聯

合國貿易與發展會議（UNCTAD）於 2015 年 6 月完成的 WSIS 十年審議《成果文件》來看，互聯網治理不再圍繞著多邊化還是多元利益關係人模

式的爭論，而是認識到「互聯網作為一個全球性設施，包括多邊、透明、

民主和多利益相關方流程，需要所有政府、私營部門、民間團體、國際組

織、技術和學術界以及所有其他相關的利益相關方依據各自職責和責任積

極參與。」文件提到了「互聯網的國際管理」，並明確指出國際互聯網管理

應該是「多邊、透明和民主的」。37

然而，互聯網治理模式會走向中國大陸期待的多邊政府模式嗎？不

至於如此。鑑於網際網路許多服務具有公共財的特色，全球網路關鍵功

能的根伺服器（Root Systems）及映射之 Anycast 伺服器（Anycast Root Server）分別由不同非營利機構無償提供服務。

38 大多數跨國光纖幹線網

路與地區網路服務提供者是私人企業，跨國光纖海纜連接全世界的網路服

務提供者（ISP），而私人營運的 ISP 掌握大多數國家人民聯網設備管理的權力。還有許多普遍使用的網路資訊服務，如搜索引擎、社交網絡、視訊

網站是私人企業，因此，多國治理模式一直無法展示其足以承擔全球網路

治理的關鍵功能與責任，強調民間參與的多元利益關係人治理模式有其政

治經濟學的基礎。

相對地，中國大陸電信公司如果不是國營企業就是國家控股，網路公

36 「烏鎮報告：全球互聯網用戶達 35億」。37 Fadi Chehadé，「WSIS+10 高級別會議感想」，2016年 11月 28日下載，《ICANN》， https://

www.icann.org/news/blog/wsis-10-zh。38 黃勝雄，「從 ICANN多元利益關係人 (Multistakeholders)之架構談未來網路治理」。


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司即使是私營，也有相當的國家股份並需取得國家特許經營，而且經營範

圍很少跨出國際，除了與硬體相關的軟體應用服務以外。中國大陸甚至直

接在網際網路的光纖主幹上安裝防火牆，對外能切斷全球網際網路與大陸

網路的連線，對內能過濾顛覆性內容。因此，網際網路在大陸有點像是公

司內部網路 (intranet)。39

對於企圖在中國大陸營運的境外網路企業，政府要求外國網路公司在大陸營運只能使用「安全、可控制」的技術，並將相

關業務資料存於境內的服務器以便查核。2010 年初，谷歌（google）由於拒絕繼續自我審查其搜索引擎的搜索結果，於 2010年 3月全面退出大陸。

大陸政府管控網路空間的能力，支持其在全球網路治理體系中的地

位。現實上，全球網路即使不是政府主導的，至少也是多中心的，包括少

數由政府掌控的網路在內。在多中心、公私混雜的全球網路基礎上，中

國大陸推動多邊政府治理模式的策略包括：（一）由企業作為政府的代理

人，在 ICANN 召開的全球網路多元利益關係人社群會議中為政府發聲；（二）由政府主辦互聯網社群會議，搭建全球互聯網共治平臺，如烏鎮會

議是由國家互聯網信息辦公室主辦，以便與 ICANN 爭奪在全球網路利益關係人社群中的主導權；（三）將包括國家主權的國際法原則適用於網路

空間與網路治理機制，以便強化網路主權。

大陸的作法可以達到一定效果，但是無法取代多元利益關係人的治理

模式，理由在於，所謂「深化網絡空間國際合作，携手構建網絡空間命運

共同體」的說法是矛盾的。命運共同體必須建立在網路間「共通互聯」、

以及網路行動者「相互依存」的關係之上。大陸自我封閉式的網路生態，

不可能形成「共通互連」的全球網路，大陸政府也缺乏與非政府行動者

「相互依存」的想法。因而其所謂網路空間的國際合作，就會淪為支持自

我封閉式的治理權利，而其他國家的私人機構與政府也不會支持北京主導

全球網路秩序的努力。

另外就共治的機構而言，大陸主張聯合國應該扮演主要角色。但聯合

國頂多作為討論網路國家責任與行為規範的對話平臺，而非實際管理網路

空間的組織。國際電信聯盟（ITU）作為全球最高層級電信管理機構，其

39 王文勇譯，Richard A. Clarke & Robert K. Knake著，《網路戰爭：下一個國安威脅及因應之道》，頁 67, 153。

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曾數次申請作為全球 IP 位址發放機構，但未獲同意。40

2001 年 12 月 21日，聯合國大會在國際電信聯盟倡議下决定舉辦「資訊社會世界峰會」。

在第二階段於 2005 年 11 月在突尼斯舉行的峰會中通過《突尼斯議程》。41

根據該《議程》的授權，聯合國秘書長從 2006 年起召開「網路治理論壇」，該論壇開宗明義地宣告，它是一個網路多元利益關係人的對話平

臺，旨在協助與網路治理相關的官方與私人團體代表共同探討與網路有關

的公共政策議題。對話強調開放、包容的過程，不企圖達成談判結果，而

在於讓各個與網路公共政策相關的官方與私人團體交換資訊與分享實踐，

以極大化網路帶來的機會，並處理網路帶來的風險與挑戰。42

此外，美國政府設定網路管理權利交接的前提，是交給「網路多元利

益關係人社群」（Internet multistakeholders community）而非政府間機構如聯合國所屬組織。有種說法是，美國交出域名控制權唯一的變化，是域

名變更不再需要美國商務部和國家電信和信息管理局批准。43

ICANN 獨立接管網路域名管理權後，即使不更加走向「私有化」，也不至於推翻多

元利益關係人的模式改採政府中心的多邊治理模式，而是考慮網路政治經

濟權力的配置，賦予政府對網路治理議程更大的影響力，並增加政府代表

在多元利益關係人社群會議中的比例。

陸、結論與建議

2014 年起，中國大陸已連續舉辦了三屆「世界互聯網大會」，意圖強化對全球網路社群的影響力，搭建全球互聯網共享共治平臺。歷經幾次

會議，大陸在網路治理領域並非毫無所得。包括 2015 年 WSIS 十年審議《成果文件》認知網路治理涉及多邊、透明、民主和多利益相關方的流

程；IANA 管理權移交 ICANN 並開放國際化域名服務等。特別在網路安全的領域，由於互聯網互連共通的本質，網路社會經濟關係的全球化不可

40 黃勝雄，「從 ICANN多元利益關係人 (Multistakeholders)之架構談未來網路治理」。41 「資訊社會世界峰會」。42 UN Internet Governance Forum, “About the IGF: Internet Governance Forum,” visited date

2016/11/30, http://www.intgovforum.org/multilingual/tags/about.43 「美國政府交出網路功能變數名稱管理權，網路就能走向全球共治了嗎？」。


48


避免，加上物聯網、智慧城市等新科技的發展，使得網路安全成為全球

網路社會的體系利益。國際社會要保護網路之技術設備安全，可能以 UN GGE 確認國家主權等國際法原則適用於網路空間的結論為基礎，通過「國家網際空間責任」（National Cyberspace Accountability）之國際協議，並納入保證不率先使用（No First Use）網路武器攻擊民間目標的條款，成為國際法的一部分。同時，對於可能擾亂國際經濟秩序的網路間諜行為與

敏感資料竊取（如金融資訊，商業機密、智慧財產），也可望凝聚更多共

識，律定網路執法準則，以保障網路經濟的秩序。

對臺灣而言，確保 ICANN 在全球網路利益關係人社群中的主導地位最有利。ICANN 下設政府顧問委員會（Government Advisory Committee），由 111 個國家代表組成，包括 108 個 UN 會員以及非會員的梵蒂岡、庫克群島以及臺灣。

44 臺灣也藉由參與區域型網路治理論

壇（regional IGF），如亞太區域網路治理論壇（Asia Pacific Regional Internet Governance Forum, APrIGF）而在網路空間獲得一定的影響力。APrIGF 會議型態比照聯合國 IGF 模式，由多元利益關係人諮議委員會MSG（Multistakeholder Steering Group）籌劃會議的進行。

45 2010 年

「第一次 APrIGF 香港會議」獲得聯合國、亞太國家政府代表與網路社群的支持。隨後分別於 2011 年新加坡、2012 年日本、2013 年韓國、2014年印度、2015 年澳門舉行。臺灣的政府代表與網路社群組織定期參與聯合國支持的 APrIGF 會議。APrIGF 會議多元利益關係人由下而上的決策模式，也為臺灣參與國際活動開拓新的管道。在交通部與相關單位努力之

下，臺灣爭取到 APrIGF 2016 年在臺北舉行年會。46

另一個值得注意的現象是，近來大陸對網路傳播的控管有加強的趨

勢。2016 年 6 月 25 日，大陸國家互聯網信息辦公室發布《互聯網信息搜索服務管理規定》，要求互聯網信息搜索服務提供者建立信息審核、公共

44 Susmita Baral, “Who Controls The Internet? US Government Hands Over Control To ICANN,” International business times, 2016/10/03, http://www.ibtimes.com/who-controls-internet-us-government-hands-over-control-icann-2425491.

45 「亞太區域網路治理論壇 APrIGF簡介」，2016年 11月 27日下載，《TWNIC》，http://iview.twnic.net.tw/?page_id=343。

46 「亞太區域網路治理論壇 APrIGF簡介」。

49


信息實時巡查等信息安全管理制度。47

2006 年 6 月 28 日，互聯網信息辦公室發布《移動互聯網應用程序信息服務管理規定》，明確移動互聯網應

用程序提供者應當落實信息安全管理責任。48

就在 2016 年「烏鎮會議」之前，11 月 7 日，第 12 屆全國人大常委會第 24 次會議通過《網絡安全法》，賦予政府在緊急情況下斷開地區網路的權力，並要求外國科技供應

商向中國大陸提供軟件原理等科技和商業機密。49

其它還有 2015 年 2 月6 日頒布，2016 年 3 月 10 日施行的新版《網絡出版服務管理規定》；2016年 4 月 25 日，廣電總局發布《專網及定向傳播視聽節目服務管理規定》；2016 年 5 月 24 日，廣電總局下發《關於移動遊戲出版服務管理的通知》，都限制或禁止外商在大陸從事網路傳播業務。這不僅箝制了大陸網路空間

的自由度，也違反國際貿易組織（WTO）規則。2016 年 6 月，中國大陸網民規模已達 7.1 億，手機網民 6.56 億，互

聯網整體普及率達到 51.7%。50

隨著大陸互聯網的普及與深入社會，以及各種創新應用的推出，大陸社會與全球網路社會的關聯性只會增加不會減

少。然而大陸政府逆勢推出多項限制網路活動的重大法案，反映了中共對

國內社會的網路化發展可能危及政治穩定的擔憂。然而如同本屆「烏鎮會

議」的主題強調，藉由網路創新應用推動新經濟發展，大陸政府必須保障

合法的商業資訊流通，並協助網路企業向海外擴大業務；若不容許外商網

路企業在大陸享有平等權利，這會造成與現行全球網路治理模式的衝突升

高。未來中國大陸如何在發展網路經濟與強化網路管理的矛盾中取得平

衡，值得觀察。

47 《互聯網信息搜索服務管理規定》（2016年 6月 25日），2016年 11月 27日下載，《中國網信網》，http://www.cac.gov.cn/2016-06/25/c_1119109085.htm；「《互聯網信息搜索服務管理規定》」（2016 年 6 月 26 日），2016 年 11 月 27 日下載，《人民網》，http://guoqing.china.com.cn/2016-06/26/content_38747209.htm。

48 「《移動互聯網應用程式信息服務管理規定》」（2016年 6月 28日），2016年 11月 27日下載，《中華人民共和國國家互聯網信息辦公室》，http://www.cac.gov.cn/2016-06/28/c_1119123114.htm。

49 「全國人大審議通過網絡安全法，緊急情況政府可斷網」（2016年 11月 8日），2016年 11月27日下載，《端聞》，https://theinitium.com/article/20161107-dailynews-china-internet-security/。

50 「《2016年第 38次中國網際網絡發展狀況統計報告》」2016年 11月 27日下載，《CNNIC》，https://kknews.cc/zh-tw/society/gzp6py.html。


50


摘要

近年來，中共積極致力於軍隊體制編制改革，其驅動力除了順應戰爭型

態的改變、回應安全形勢的挑戰外，主要來自於中共領導人習近平「強軍強

國」、「鞏固軍權」及「反腐肅貪」的企圖。重要的改革內容有建構新的領導

管理體制、聯合作戰指揮體制。領導管理體制的改革，係依「軍委管總、戰

區主戰、軍種主建」原則進行；聯合作戰指揮體制則是建立軍委、戰區兩級

的聯合作戰指揮機構。在影響方面，體制編制改革將有助於中共軍隊的現代

化程度及改善軍隊貪腐現象，但也可能造成周邊鄰近國家的疑慮與不安，甚

至於威脅我國防安全。

關鍵詞：體制編制、戰爭型態、聯合作戰、反腐肅貪、鞏固軍權

A Study of the Reform of PLA’s Structure and Personnel Allocation

謝游麟 (Hsieh, Yu-Lin)陸軍專科學校兼任助理教授

國防大學國防科學研究所博士

中共軍隊體制編制改革之研究

51

中共軍隊體制編制改革之研究專題研究

壹、前言

中共領導人習近平自 2012 年 11 月接任中央軍委會主席後，即頻頻

與軍隊接觸，並推動軍隊改革計畫。在改革的具體指導方面，2013 年 11

月，習近平於中共十八屆三中全會提出：「深化軍隊體制編制調整改革，

推進軍隊政策制度調整改革，推動軍民融合深度發展」三大改革方向。1

自此之後，「軍隊改革」( 以下簡稱「軍改」) 就成了中共「全面深化改

革」的中心任務之一，各項改革規劃也逐次展開。直至 2014 年 3 月，中

央軍委會成立「深化國防和軍隊改革領導小組」，習近平擔任組長，並親

自參與多項改革會議，中共軍改開始進入實質性推展階段。2 2015 年 9

月 3 日，習近平在北京閱兵典禮中宣布裁軍 30 萬，中共軍改問題再度引

起各界關注，之後，軍改方案就不斷被釋出。3 當中共新華社於 2016 年

1 月 1 日發布電文《關於深化國防和軍隊改革的意見》( 以下簡稱《改革

意見》)，通令全軍，展現軍改決心，同時也昭告全世界，中共軍改工作

正式啟動。從《改革意見》中不難看出，這次軍改在共軍「體制編制」

(Structure and Organization) 的調整幅度最大，也是共軍自 1985 年裁軍

百萬以來最具結構性、整體性和革命性的一次，值得關注。4 基於此，本

文對中共軍隊 ( 含武警 )「體制編制」改革之研析，聚焦於習近平就任中

共領導人後之改革，並就改革動因、內容、特點、影響及未來發展等加以

剖析，期能知己知彼，並從中獲得啟示與我因應之道。

1 王姝等，「深化軍隊體制編制調整改革」，新京報 (北京 )，2013年 11月 13日，第 14版。2 David Cohen, “Newest Small Leading Group to Deepen Reform of National Defense and the

Military, ” China Brief (Washington DC), Vol. 14, No. 6(March, 2014), p. 1.3 Kevin McCauley, “PLA Transformation: Difficult Military Reforms Begin,” China Brief

(Washington DC), Vol.15, No.18(September, 2015), pp.4-5.4 Mu Chunshan, “The Logic Behind China's Military Reforms” (2015/12/5),download

date:2016/2/2,《The Diplomat》, http://thediplomat.com/2015/12/the-logic-behind-chinas-military-reforms/.


52


貳、體制編制改革的驅動力

中共所謂的「體制編制」是指軍隊的制度型態和組織結構，它是將人

和武器裝備有機結合的基本紐帶。5 由於「體制編制」的健全與否，攸關

軍隊的興衰、戰爭的成敗，中共近年來就持續地致力於軍隊「體制編制」

的改革，主要的改革驅動力，分述如後。

一、順應戰爭型態的改變

從 1991 年起的波灣戰爭、科索沃戰爭 (1999 年 )、阿富汗戰爭 (2001

年 )、美伊戰爭 (2003 年 ) 等戰例中，可以發現高科技在軍事領域的運

用，已促使戰爭型態漸次改變，並帶動全球軍事革命浪潮，各主要國家紛

紛進行軍事轉型。6 中共也從這幾場局部戰爭中體認出戰爭型態已與以往

有明顯的區別，正從「機械化戰爭」向「資訊化戰爭」型態演進，這種演

進也促使戰場空間從陸、海、空三維戰場，拓展至陸、海、空、太空、電

磁及網路六維戰場。7 另外，資訊化戰爭的主要作戰形式為「一體化聯合

作戰」 (Integrated Joint Operations)，為適應「一體化聯合作戰」要求，

在軍隊領導指揮「體制編制」的聯合化、扁平化、小型化，武器裝備的資

訊化、精準化、隱形化和無人化，正在成為趨勢。8

二、回應安全形勢的挑戰

中共 2015 年 5 月 26 日發布《中國的軍事戰略》國防白皮書，其中

於〈國家安全形勢〉篇章中提及其周邊威脅，主要來自美國持續推進亞太

5 楊運忠，「仗怎麼打，軍隊就怎麼建」(2014年 1月 3日 )，2016年 2月 2日瀏覽，《亞太和平研究基金會》，http://ihl.cankaoxiaoxi.com/2014/0103/326341_2.shtml。

6 國防部「四年期國防總檢討」編撰委員會，中華民國 98 年四年期國防總檢討 (臺北：國防部，2009年 10月 )，頁 29。

7 Bloomberg, “China Unveils Biggest Army Overhaul in Decades to Project Power”(2015/11/26) , download date:2016/2/4,《Bloomberg》, http://www.bloomberg.com/news/articles/2015-11-26/china-announces-military-overhaul.

8 肖天亮，「順應軍事變革潮流把握改革主動」，解放軍報 (北京 )，2016年 1月 5日，第 6版。

53


「再平衡」(Rebalance) 戰略，並強化在地區軍事存在和軍事同盟體系。

另外，白皮書亦提及東海、南海、臺海問題、朝鮮半島的不穩定，及海上

能源資源、戰略通道安全等海外利益安全日益凸顯，也使其國家安全面臨

挑戰。9 中共為崛起中的大國，其所遭遇到的外部阻力和挑戰逐步增多，

為了國家利益與安全的需求，中共認為必須全面深化國防和軍隊改革，努

力構建現代化軍事力量體系，不斷提高軍隊應對多種安全威脅、完成多樣

化軍事任務的能力，始能應對安全形勢的挑戰。

三、達成習近平的政治目的

( 一 ) 支持國家「四個全面」

為了實現「中華民族偉大復興」的「中國夢」，及為「兩個一百年」

奮鬥目標凝聚共識、力量，習近平於 2014 年 12 月提出「四個全面」治國

理念，包括「全面建成小康社會」、「全面深化改革」、「全面推進依法治

國」、「全面從嚴治黨」。習近平的「四個全面」，不僅是希望能將中共建

設成全面小康社會，也是作為今後中共政治、經濟、社會、軍事等建設發

展的綱領依據。10

而中共軍改正是「四個全面」的一個重要縮影，尤其軍

隊「體制編制」改革往往是國家機構改革中最敏感的項目，因此共軍的改

革，自然成為全國各領域改革的標竿。

( 二 ) 實現強軍強國目的

習近平上任後，即陸續提出「中國夢」、「強國夢」、「強軍夢」等政治

口號，並強調：「實現中華民族偉大復興，是中華民族近代以來最偉大的

夢想。可以說，這個夢想是強國夢，對軍隊來說，也是強軍夢。」11

為了實

9 中華人民共和國國務院新聞辦公室，「中國的軍事戰略」(2015年 5月 26日 )，2016年 2月 2日瀏覽，《中華人民共和國國防部》，http://www.mod.gov.cn/regulatory/2015-05/26/content_4617812.htm。

10 張五岳，「習近平四個全面論述對中共政局發展影響」(2015年 5月 12日 )，2016年 2月 7日瀏覽，《亞太和平研究基金會》，http://www.faps.org.tw/Pages/Movie/MovieDetail.aspx?id=18。

11 中共國防大學中國特色社會主義理論體系研究中心，「中國夢引領強軍夢強軍夢支撐中國夢」，求是 (北京 )，第 23期 (2013年 12月 )，頁 34。


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現「中國夢」、「強軍夢」的理想，習近平也指出：「深化國防和軍隊改革

是實現中國夢、強軍夢的時代要求，是強軍興軍的必由之路，也是決定軍

隊未來的關鍵一招。」12

由此可看出，習近平「強國」必先「強軍」的政

治理念昭然若揭，他致力於國防和軍隊的實質改革是必然，也是達其「富

國」、「強軍」目的的重要途徑。而「強軍」之路如何走，習近平的答案

是：「建設一支聽黨指揮、能打勝仗、作風優良的人民軍隊」。13

( 三 ) 掌握軍權和推動反腐

自中共建政以來，就一直強調「槍桿子裡面出政權」(Political power

grows out of the barrel of a gun) 口號，誰掌握槍桿子，誰就能掌握最高

權力，這也是中共歷代領導人掌握政權的歷史經驗法則。習近平藉改革重

組軍隊「體制編制」，目的或許亦在透過新人事的調整、任命，將全面建

立「習家軍」的企圖付諸實現，藉以實際掌握軍權，也更進一步確保其在

政權上的穩固地位；在「反腐肅貪」方面，習近平自十八大接任中共領導

人之後，積極推動「反腐肅貪」工作，並曾多次警告不解決腐敗問題，就

會亡黨亡國。而軍隊中反腐工作的推展，更成為習近平的重中之重，他企

圖以反腐的大旗，打造一支紀律嚴明、法制嚴謹、具有靈魂、能打能勝的

現代化軍隊。尤其藉著全面的體制編制改革，從制度面與體制面著手，更

能達其「反腐肅貪」目的。14

四、共軍內部的檢討

對於軍隊「體制編制」的改革，共軍內部體認到「中國」特色的軍事

12 萬鵬，「2015 年習近平的強軍夢：深化國防和軍隊改革是關鍵一招」(2015 年 12 月 29日 )，2016 年 2 月 8 日瀏覽，《人民網》，http://cpc.people.com.cn/xuexi/BIG5/n1/2015/1229/c385474-27991521.html。

13 歐燦，「這三年，習主席統領三軍開啟強軍興軍新征程」，解放軍報 (北京 )，2016年 2月 29日，第 1版。

14 Juliet Song,“China’s Military Reform: Politics by Another Name”(2016/1/10), download date:2016/2/10, http://www.theepochtimes.com/n3/1938106-chinas-military-reform-politics-by-another-name/.

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變革雖不斷在推進，履行使命任務的能力也不斷提高，但與打贏資訊化局

部戰爭的目標仍有很大的差距。其根本原因之一，就是「軍事體制」改革

落後，在於沒有建立起適應世界軍事發展趨勢的現代化軍事體制，嚴重影

響軍隊建設的進程和效果。15

另一體認為「中國」現正向「強國」之路邁

進，為維護「國家」主權、安全和利益對軍事能力提出了新的要求。全面

實施軍隊改革，直接關係到「國家」和民族的未來，「強國必強軍，強軍

必改革，不改革只能是死路一條」。16

在適應資訊化戰爭具體檢討方面，

中共認為其軍隊仍存領導管理體制不夠科學、聯合作戰指揮體制不夠健

全、武裝力量結構不夠合理、政策制度改革相對落後等嚴重問題。17

參、「體制編制」改革內容

中共觀察美國、俄羅斯等國，在致力於作戰思想、軍事技術、武器裝

備創新的同時，也在不斷進行軍隊「體制編制」的改革創新。18

在借鏡

這些國家的改革創新後，中共提出「軍委管總、戰區主戰、軍種主建」三

個「體制編制」改革原則，企圖建構新的領導管理體制及聯合作戰指揮體

制。在領導管理體制方面，建構出「軍委—戰區—部隊」作戰指揮體系，

及「軍委—軍種—部隊」領導管理體系；在聯合作戰指揮體制方面，則建

立軍委、戰區兩級的聯合作戰指揮機構。

一、領導管理體制改革

( 一 ) 軍委 (「中央軍事委員會」之簡稱 )

15 戰玉，資訊條件下陸軍轉型研究（北京：軍事科學出版社，2013年 4月），頁 240。16 劉新如，「強軍必改革不改革只能是死路一條」，解放軍報 (北京 )，2015年 12月 31日，第 1版。

17 吳銘，「重塑我軍領導指揮體制是強軍興軍的必然選擇」，解放軍報 (北京 )，2015年 11月 30日，第 3版。

18 王新宇，「從美俄軍改歷程看中國軍改：前進一大步」(2016年 2月 16日 )，2016年 4月 8日瀏覽，《觀察者網》，http://war.163.com/16/0216/11/BFULTLQO00014OVF.html。


56


1. 由「總部制」改為「多部門制」

軍委機關由原總參謀部、總政治部、總後勤部、總裝備部「四總

部」，改為 7 部 ( 廳 )、3 委員會、5 直屬機構，共計 15 個職能部門，包括

辦公廳、聯合參謀部、政治工作部、後勤保障部、裝備發展部、訓練管理

部、國防動員部、紀律檢查委員會、政法委員會、科學技術委員會、戰略

規劃辦公室、改革和編制辦公室、國際軍事合作辦公室、審計署及機關事

務管理總局。

2. 改革目的在於集中統一領導

在原「四總部」體制下，總參謀部、總政治部、總後勤部和總裝備部

既是軍委的工作機關，又是全軍軍事、政治、後勤、技術裝備工作的領導

機關。此次中共將軍委改為「多部門制」目的，在於優化軍委機關職能及

配置，使各部門成為軍委之參謀、執行及服務機關，在領導指揮體制中，

居於承上啟下、協調左右的位置。這種改革方式在於克服以往「四總部」

體制的集決策、執行、監督職能於一身，及其「滯後性、局限性，各部門

條塊分割、機構臃腫、政出多門」等問題。19

在具體實踐上，將以往軍

委—總部—二級部—局—處的五級，調整為軍委—部—局—處四級，藉此

組織扁平化，壓縮機構人員；另一方面，將領導權回歸軍委，實現「軍委

管總」，有助於軍委集中統一領導及全面落實「軍委主席負責制」。20

3.「總參謀部」改組備受關注

當「四總部」走入歷史後，其中規模及權力最大單位的「總參謀

部」，其改組亦成關注焦點。原總參謀部轄作戰部、情報部、技術偵察部

等機構，並負責全軍作戰指揮工作。在此次改革中，技術偵察部、電子對

抗部、信息化部劃歸新組建的「戰略支援部隊」。總參謀部就在原「作戰

19 軍改之前中共軍委和「四總部」的一、二級部門共計 47個 (一級 4個，二級 43個 )。軍改之後，這 47個職能部現被 15個職能部代替，削減了七成之多。

20 中共的「中央軍事委員會實行主席負責制」源自於大陸《憲法》第 93條的規定。

57


部」的基礎上組建「聯合參謀部」，負責作戰規劃、指揮控制、研擬軍事

戰略需求、作戰能力評估、指導聯合訓練、戰備等職能，但在權力上已大

不如以往。

4.「兩委一署」在強化反腐肅貪功能

習近平為推動依法治軍、從嚴治軍，整頓軍隊貪腐現象，緊握「治

權」這個關鍵，並從構建嚴密的權力運行制衡和監督體系著手。在軍委

中組建新的紀律檢查委員會、政法委員會及審計署等部門，以解決軍隊紀

檢、巡視、審計、司法監督獨立性和權威性不夠的問題。其具體作法在於

向軍委機關部門及戰區分別派駐紀檢組、全面實行「派駐審計」，並調整

軍事司法體制，按區域設置軍事法院、軍事檢察院等，以強化軍隊紀檢、

審計及司法的獨立及權威性，確保它們能依法獨立公正行使職權。21

( 二 ) 軍種

1. 成立陸軍領導機構

軍改之前，共軍四大軍種中的海軍、空軍、第二砲兵均設有領導機

關，分別為海軍司令部、空軍司令部及第二砲兵司令部，唯有陸軍未設立

獨立的領導機關，領導機關職能由「四總部」代行，各軍區直接領導所屬

陸軍部隊。22

中共陸軍這種領導指揮體制，是從以往戰爭年代沿襲發展而

來的，當時由於陸軍的總員額占全軍的絕大多數，全軍的領導機關，也就

是陸軍的領導機關，在部隊建設與作戰指揮上並無不合理。23

唯隨戰略環

境的改變，海軍、空軍、第二砲兵的技術含量高，地位與規模不斷提升、

擴大，甚至都能獨當一面遂行任務。但隨著打贏資訊化戰爭的需要，陸軍

21 王玨，「新設三部門嚴打軍老虎」，文匯報 (香港 )，2015年 11月 27日，第 7版。22 Kenneth Allen, Dennis J. Blasko, John F. Corbett, “The PLA’s New Organizational Structure:

What is Known, Unknown and Speculation,” China Brief (Washington DC), Vol. 16, No. 3(February , 2016), pp.24-26.

23 謝游麟，「中共陸軍體制編制轉型之研究」，中華戰略學刊 (臺北 )，夏季刊 (2015年 6月 )，頁 194。


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也逐漸變成一個技術性的軍種，若依目前這種領導指揮機制，將不利於總

部職能的發揮、不利於陸軍整體建設、也不利於「一體化聯合作戰」指揮

體系的建立。24

因此，中共成立陸軍領導機構在於加快陸軍現代化建設步

伐，並為健全聯合作戰指揮體制創造條件。

2. 成立火箭軍

中共成立「火箭軍」應是師法前蘇聯於 1960 年 1 月建立「戰略火箭

軍」(the Strategic Missile Forces, SMF) 的經驗。當初，前蘇聯將「戰略

火箭軍」被視為戰略打擊部隊，其地位與陸、海、空三軍平等，受最高統

帥部直接指揮，主要裝備為裝載有各式核彈頭的洲際飛彈、中程飛彈，是

冷戰期間蘇聯對抗美國的重要力量。此次軍改，中共將原「第二砲兵」部

隊更名為「火箭軍」(Rocket Force)，並正式提升為「第四軍種」，與陸、

海、空三軍種平行，其原因在於長期以來，第二砲兵就擔任一個軍種的職

能任務，這次的更名是實至名歸。25

除了強化第二砲兵未來的作用和定位

外，更名為「火箭軍」也反映了中共核力量的發展歷程。尤其中共極欲向

世人表現的是，1960 年代以來的第二砲兵，其核力量是有限的，惟經近

五十年發展的核力量，已經不可同日而語了。目前「火箭軍」是中共「戰

略威懾的核心力量」，也是擔任中共大國地位的戰略支援角色。26

3. 成立戰略支援部隊

中共宣稱「戰略支援部隊」(Stategic Support Force,SSF) 主要是將戰

略性、基礎性、支撐性都很強的各類保障力量進行功能整合後組建而成

的。27

目前得知「戰略支援部隊」係由三大部分組成：一是網軍 (Cyber

24 戰玉，資訊條件下陸軍轉型研究（北京：軍事科學出版社，2013年 4月），頁 247-248。25 李鵬，「新成立的火箭軍究竟有何玄機 ?」，科技生活 (北京 )，第 3564期 (2016年 1月 )，頁 42。26 Zhang Tao,“Foreign media: PLA Rocket Force the core force of China 's s trategic

deterrence”(2016/1/4), download date:2016/2/16,《China Military Online》, http://english.chinamil.com.cn/news-channels/pla-daily-commentary/2016-01/04/content_6843095.htm.

27 邱越，「我軍戰略支援部隊是一支什麼樣的軍事力量？」(2016年 1月 5日 )，2016年 2月 16日瀏覽，《人民網》，http://www.81.cn/jwgz/2016-01/05/content_6844493.htm。

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Troops)，由原總參謀部之技術偵察部整體劃撥成立，也就是負責網路攻

防的駭客部隊；二是天軍 (Space Troops)，由原總裝備部中的航天部隊、

基地等組成，擔任太空偵察、導航、氣象、通信等工作；三是電子戰部隊

(Electronic Warfare Forces)，由原總參謀部之電子對抗部劃撥成立，以干

擾和誤導敵方雷達和通訊為主。28

總體來說，這支部隊主要的任務在於支

援陸、海、空軍、火箭軍戰場作戰，確保在航天、太空、網絡和電磁空間

戰場能取得局部優勢，以利作戰的順利進行。29

綜合上述，在陸軍領導機構、「火箭軍」、「戰略支援部隊」成立後，

與共軍的海軍、空軍並列為五大軍種，各軍種在「軍委—軍種—部隊」領

導管理體系中，專司部隊建設管理工作，不再承擔作戰指揮功能，此功能

改由軍委和戰區的聯合指揮機構承擔。

( 三 ) 戰區

1. 軍區時期

中共 1949 年建政之後，對於軍區 (Military Regions) 的劃分，歷經

了六大軍區、十三大軍區、十一大軍區時期。到了 1985 年裁軍百萬的同

時，將原有的十一大軍區再改編為七大軍區。30

當初軍區的設置，係考

量行政區劃分、戰略戰役方向、作戰任務等因素，是介於中央軍委、總

部與部隊間的一級軍事組織。在任務上，軍區既「主戰」又「主建」，即

既要負責指揮軍區內諸軍兵種作戰、戰備，也要負責行政領導、部隊建

設等工作。

28 John Costello, “The Strategic Support Force: China’s Information Warfare Service,” China Brief (Washington DC), Vol. 16, No. 3(February , 2015), pp.15-16.

29 尹卓，「戰略支援部隊負責太空網路電磁空間 :貫穿整個作戰」(2016年 1月 5日 )，2016年 2月 19日瀏覽，《觀察者》，http://www.guancha.cn/military-affairs/2016_01_05_346981.shtml。

30 中共以往的軍區又稱大軍區，以示與省軍區的區別。


60


2. 改革背景

中共將軍區調整為戰區 (Battle Zones)，除了考量「國家」安全情

勢、強化聯合作戰機制、明確戰略方向 (Strategic Directions) 與防衛責

任、迅速對區域內威脅做出反應等因素外，31

應與俄羅斯、美國等國已採

用戰區制有關。俄羅斯在 2008 年將其六大軍區調整為四大戰區，分別為

西部戰區、北部戰區、南部戰區和東部戰區，這四大戰區各自負責俄羅斯

本土一個戰略方向的作戰。一旦戰區負責的方向出現局部戰爭，該戰區將

成為應對局部戰爭的主要力量；而美國的戰區劃分則突破了本土範圍，將

全球除南極大陸外分為六大戰區，分別是歐洲戰區、非洲戰區、中央戰

區、太平洋戰區、南方戰區和北方戰區，各自負責區域內安全及軍隊訓練

等事宜。32

3. 從軍區到戰區

此次軍改，中共將原瀋陽、北京、蘭州、濟南、南京、廣州、成都七

大軍區重新整編為中部、北部、東部、南部、西部五大戰區，各戰區戰略

方向及涵蓋區域如表 1 所示。在「戰區主戰」的原則下，戰區在「體制編

制」、職能等方面與軍區截然不同，其間差異如表 2 所示。除了表 2 所述

外，戰區與軍區的差異尚有：戰區設有聯合作戰指揮機構，軍區則無；原

軍區管轄省軍區，戰區則無管轄。33

31 JS Bajwa,“Chinese Military Strategy: War Zone Campaign Concept”(2015/11/7), download date:2016/2/16,《Indian Defence Review》, http://www.indiandefencereview.com/news/chinese-military-strategy-war-zone-campaign-concept/.

32 韓旭東，「解析軍區和戰區的不同」(2014年 4月 28日 )，2016年 2月 21日瀏覽，《新浪新聞》，http://news.sina.com.cn/c/sd/2014-04-28/093630024422_2.shtml。

33 孟浩，「聚焦軍改：聯戰聯訓戰區取代大軍區」(2015年 12月 4日 )，2016年 2月 21日瀏覽，《大公網》，http://news.takungpao.com.hk/mainland/focus/2015-12/3248824.html。

61


表 1　中共五大戰區戰略方向及涵蓋區域

戰區戰略方向涵蓋區域機關駐地司令員

中部負責首都維穩、擔任戰略

預備隊

河北、河南、山西、北京、天

津

北京韓衞國

北部俄羅斯、朝鮮半島山東、遼寧、吉林、黑龍江、

內蒙古

瀋陽宋普選

東部臺海、東海湖北、江蘇、浙江、安徽、福

建、江西、上海

南京劉粵軍

南部東南亞、南海湖南、廣東、廣西、海南、雲

南、貴州

廣州王教成

西部中亞、印度四川、西藏、陝西、甘肅、寧

夏、青海、新疆、重慶

成都趙宗岐

資料來源： 1.潘珊菊，「習近平向五大戰區授予軍旗」，京華時報 (北京 )，2016年 2月 2日，第 3

版；2.黃彥豪，「中共國防與軍事改革動態」(2016年 2月 1日 )，2016年 3月 2日瀏覽，

http：//www.faps.org.tw/Pages/ArticleManage/ArticleHome.aspx?code=0008006。

表 2　「戰區」與「軍區」之差異

區別攻守性質劃分方式體制編制職能任務指揮體系訓練

軍區強調守勢按行政區

域劃設

以陸軍為

主體

「戰」和

「建」雙

重職能

負責訓練、

教育、管

理等任務

受軍委和

總部指揮

以單一軍種

訓練為主

戰區攻守合一打破行政

邊界

以多軍種

編成

以「戰」

為主

負責聯合

作戰指揮

任務

直接受軍

委指揮

以聯合作戰

訓練為主

資料來源：作者綜整

二、聯合作戰指揮體制改革

長期以來，共軍欲建立具有聯合作戰能力編組的目標，一直都難以實

現，其原因來自地面部隊掌控軍區編制的阻力。34

然而習近平在 2013 年

34 Kevin McCauley, “Third Plenary Session Calls for PLA Reform and Restructuring, ” China Brief (Washington DC), Vol. 13, No. 23(November, 2013), p. 3.


62


12 月 27 日的一次重要會議上曾說：「聯合作戰指揮體制是重中之重⋯建

立健全軍委聯合作戰指揮機構和戰區聯合作戰指揮體制，要有緊迫感，不

能久拖不決。」35

習近平對於聯合作戰指揮體制的重視，可由總參謀部改

組為聯合參謀部、成立陸軍領導機構及「戰略支援部隊」、升格二砲部隊

為「火箭軍」、調整軍區為戰區、將聯合作戰指揮機構區分軍委、戰區二

級等改革作為，得到驗證。在聯合作戰指揮機構方面，2014 年 8 月，就

已有媒體披露稱，中共在最高戰略層次設立了「中央軍委聯合作戰指揮中

心」，該作戰指揮中心設在北京西山總參作戰部地下指揮所，負責協調指

揮跨兵種、跨戰區的大規模聯合作戰演訓。尤其 2014 年共軍在渤海、黃

海、東海和南海四大海域的大規模聯合海空作戰演習，即透過這個作戰指

揮中心協調指揮。36

另外，亦有報導指出，共軍也設立戰區層級的聯合指

揮作戰中心，如東海聯合作戰指揮中心，整合海、空軍力量，有效監控東

海防空識別區（Air Defense Identification Zone, ADIZ）。37

無論上述這些中央、戰區層級的聯合作戰指揮中心的實質狀況為何，

那畢竟是軍改前的格局。為落實與健全聯合作戰指揮體制，2016 年 1 月 1

日所公布的《改革意見》再次強調：「適應一體化聯合作戰指揮要求，建

立健全軍委、戰區兩級聯合作戰指揮體制」。其主要意涵有二：第一，在

於減少指揮層級，提升指揮效果，迅速地回應緊急或突發狀況，並可將各

種作戰力量跨戰區、跨兵種地聯合起來，以利在更廣闊、更複雜的作戰環

境中遂行聯合作戰任務；第二，透過這種戰區到軍委層級的聯合作戰指揮

中心體系，可迅速動員，並調集全國的戰爭資源、作戰力量，將之運用於

35 王曉輝，「國防部罕見透露軍改巨大調整：軍政軍令分開」(2015 年 10 月 29 日 )，2016年 2 月 26 日瀏覽，《中國評論新聞網》，http://www.zhgpl.com/crn-webapp/search/allDetail.jsp?id=103983055&sw=%E6%97%A0。

36 張立臻，「中共設立中央軍委聯合作戰中心」，青年日報 (臺北 )，2014年 8月 5日，第 7版。37 島田學，「中國設立東海聯合作戰指揮中心」(2014年 8月 1日 )，2016年 2月 27日瀏覽，《日經中文網》，http://zh.cn.nikkei.com/china/cpolicssociety/10418-20140801.html。

63


有安全威脅的戰略方向上。38

在職能方面，中共軍委聯合作戰指揮機構除了指揮各戰區聯合作戰指

揮機構外，在戰時亦可充當「國家戰爭指揮中心」，整合與運用全國的戰

爭資源；39

戰區聯合指揮機構建立後，主要擔負兩大職能：一是平時依據

戰略方向威脅、作戰任務，對戰區各軍兵種作戰力量進行聯合訓練。二是

戰時統一指揮戰區內所有作戰力量，進行「一體化聯合作戰」。40

三、縮減軍隊規模的裁軍 30 萬

裁軍不僅是軍隊員額的裁減，也會影響到軍隊的「體制編制」的改

革。近三十年來，中共較大規模的裁軍有 1985 年的 100 萬、1997 年的

50 萬、2003 年的 20 萬及 2015 年習近平提出的裁軍 30 萬。《改革意見》

指出，裁軍 30 萬係將軍隊規模由 230 萬逐步減至 200 萬，並藉優化軍種

比例，減少非戰鬥機構和人員 ( 如表 3)，加快推進軍隊由數量規模型向質

量效能型轉變。對此，我學者林郁方分析指出：截至 2014 年底，中共三

軍（含二砲）總兵力為二百二十六萬餘人，其中陸軍一百二十四萬餘人、

海軍二十六萬餘人、空軍三十七萬餘人、二砲十五萬餘人、另包括「四大

總部」、直屬院校和科研機構等約有二十三萬餘人。由此數據分析，他認

為中共沒有維持高達一百二十四萬陸軍的必要，因此裁軍 30 萬主要的對

象應該還是陸軍，以及「四大總部」等高司與行政單位人員。41

38 華英豪，「解析中央設立聯合作戰指揮中心有那些意義？」(2014年 8月 14日)，2016年 2月27日瀏覽，《環球軍事網》，http://m.armystar.com/view.php?aid=18749。

39 馬辰，「中共設立中央軍委聯合作戰指揮中心」(2014年 8月 6日 )，2016年 2月 28日瀏覽，《文匯網》，http://news.wenweipo.com/2014/08/06/IN1408060026.htm。

40 馬浩亮，「軍改首務建聯合作戰體制」(2015年 11月 28日 )，2016年 2月 28日瀏覽，《大公網》，http://news.takungpao.com.hk/paper/q/2015/1128/3245679_print.html。

41 吳友友，「中共裁軍 30萬林郁方：戰力不減反增」(2015年 9月 3日 )，2016年 3月 2日瀏覽，《風傳媒》，https://tw.news.yahoo.com/html。


64


表 3　共軍戰鬥人員與非戰鬥人員之分類及任務

戰鬥人員非戰鬥人員

分類任務分類任務

陸軍集團軍擔任陸地作戰任務機關兵負責通信、交通、後勤等

邊海防部隊邊境、海島巡邏和防衛文職人員擔任事務性和技術性工作

海軍艦隊海上作戰、爭奪制海權文工團運用文藝活動慰問部隊

防岸部隊守衛海港基地阻敵登陸體育隊負責軍人體育活動、競賽

海軍航空兵爭奪制海權與制空權軍事院校教學、戰略和理論研究等

空軍爭奪制空權、空運科研生產裝備研製、生產和維護等

火箭軍核威懾和戰略核反擊媒體人員組織、報導和宣傳共軍活動

武警部隊國家安保、反恐、維穩

資料來源：吳銘，「重塑我軍領導指揮體制，迫在眉睫！」(2015年 11月 30日 )，2016年 3月 6日瀏

覽，《軍報記者》，http：//www.360doc.com/content/15/1130/14/22135375_516927700.shtml。

肆、特點與未來觀察重點

此次軍改是習近平政權的一個大動作，除了引起國際媒體的高度關注

外，軍改也將涉及共軍內部諸多因素的互動，其特點與未來的觀察值得重

視。

一、特點

( 一 ) 採「由上而下」方式對「體制編制」全面改革

《改革意見》中指出：「2015 年重點組織實施領導管理體制、聯合

作戰指揮體制改革；2016 年組織實施軍隊規模結構和作戰力量體系、院

校、武警部隊改革，基本完成階段性改革任務；2017 年至 2020 年，對

相關領域改革做進一步調整、優化和完善，持續推進各領域改革。」由此

65


時間表和步驟可看出，中共此次軍改係採「由上而下」(Top-down) 模式

( 如圖 1)，較以往改革著重在裁減基層的軍隊規模上仍有相當大差異。42

尤其在習近平主導下的軍改，不再像以往以「零敲碎打」方式進行，而是

著重在整體設計、全面推進，可以說是重整筋骨、重塑體系。43

( 二 )「體制編制」改革聚焦在「能打仗，打勝仗」的目標上

共軍內部曾檢討以往的軍改往往是困難重重、成效不大或毫無成效，

重要原因之一在於「標準」的模糊，尤其是「能打仗，打勝仗」的標準沒

有建立起來。44

共軍這次改革，打破運行了幾十年的總部體制、大軍區

體制、大陸軍體制及聯合作戰指揮體制，構建出「軍委管總、戰區主戰、

42 Timothy Heath, “Restructuring the Military: Drivers and Prospects for Xi's Top-Down Reforms,”China Brief (Washington DC), Vol. 14, No. 3 (February, 2014), p. 4.

43 李宣良，「解放軍今年作戰力量體系改革年內基本完成階段性任務」，青年報 (北京 )，2016 年 1月 2日，第 3版。

44 鍾堅，「2015大軍改啟幕」，鳳凰周刊 (香港 )，第 35期 (2015年 12月 )，頁 5。

中央軍委

7 部(廳) 3 委員會 5 直屬機構

軍種

陸軍、海軍、空

軍、火箭軍、戰

略支援部隊

戰區

中部、北部、東

部、南部、西部

戰區

軍隊

圖 1　中共軍改採「由上而下」模式

資料來源：作者自製


66


軍種主建」新體制。由此新體制看來，軍委各部門擺脫以往代行的陸軍領

導職能，專門聚焦於頂層設計、戰略運籌、監督職能；戰區亦擺脫了以往

軍區以陸軍為主，其他軍種為輔的局面。尤其在陸軍成立領導機構之後，

陸、海、空軍、火箭軍處於平等地位，在統一指揮下發揮各軍種優勢，有

利於聯合作戰能力的提升。另外，「戰區主戰」的使命也讓戰區更能集中

精力在研究打仗、指揮作戰、聯合訓練上；在「軍種」方面，各軍種脫離

作戰指揮鏈後，主要擔負軍兵種平時建設與管理職能，在戰時則向各戰區

聯合指揮機構提供合格的部隊及各種戰鬥支援。共軍在「軍委管總」下，

軍政、軍令分開，各司其職，這一切改革作為都是以「能打仗，打勝仗」

為目標。45

( 三 )「體制編制」大幅調整有助於共軍廉政建設

「體制編制」的改革，除了可提升軍隊作戰能力外，中共也寄望於

軍改能對廉政建設和腐敗現象有所助益。中共認為長期以來，部隊一些

領導和機關存在濫用權力、違規違紀違法辦事的現象，「四風」和腐敗現

象滋長蔓延。46

究其原因，很重要的是對權力缺乏有效的制約和監督機

制，特別是對領導機關、領導幹部的制約和監督形同虛設。47

尤其從共

軍中郭伯雄、徐才厚等高階軍官貪腐案件的分析，其肇因實際上是總政

治部的紀檢監察部門和總後勤部的審計部門，已喪失監督的功能，甚至

成為貪腐的源頭。48

為了強化軍隊紀檢監察和審計監督制度的功能，《改革意見》在「軍

事法治體系」方面指出：要「創新紀檢監察體制和巡視制度」和「完善

審計體制機制」，二者即是要建構一套有效監督與制衡軍隊權力運作之機

45 軍令指的是軍隊的作戰指揮權，包括和平時期的調動、大型聯合演習和戰爭時期的指揮權；軍政指的是軍隊的行政工作，包括日常訓練、補給、裝備、人事等。

46 「四風」指形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風。47 邱越，「依法治軍關鍵是依法治權」，解放軍報 (北京 )，2015 年 12月 3日，第 5版。48 陳煥森，「習近平鞏固軍權與共軍高階將領貪腐事件之研究」，展望與探索 (臺北 )，第 13卷第 23期 (2015年 12月 )，頁 94。

67


制。另外，中共也體認出適度的軍政、軍令系統分離，既能提高指揮效

率，又能防止軍人擅權，還能實現軍令系統與軍政系統的相互監督，是利

大於弊。49

因此，中共在軍改中透過體制編制的大幅改革，希冀淨化、優

化軍隊內部的環境，進而提高軍人素質和軍隊整體戰鬥力。

( 四 ) 人才培育與「體制編制」改革並行

中共軍改聚焦於領導管理、聯合作戰指揮等「體制編制」方面的改

革，惟這些改革或許只能改變組織結構、運作流程，無法解決各類人才

的職業素養不高、適應崗位要求的核心能力不強等問題，在軍「體制編

制」調整之時，軍事人力資源政策制度亦須隨之改革。50

因此，在《改革

意見》中也提出：「遵循軍事人才培養規律，構建軍隊院校教育、部隊訓

練實踐、軍事職業教育三位一體的新型軍事人才培養體系。」在「三位一

體」的架構下，中共以軍事職業能力生成發展為導向，以聯合作戰指揮人

才培養為重點，深入軍事院校教育綜合改革。另外，隨著實行軍委多部門

制，中共部分的軍事院校亦將隨之「聯動」，原來由「四總部」所管轄的

院校，可能依據院校職能定位劃歸到新的職能部門管理，並藉「轉隸」的

時機，積極推動軍事院校改革。51

二、未來觀察重點

( 一 ) 軍改「過渡期」的種種現象

此次中共在「體制編制」方面的改革，其成果或許要 3、5 年時間，

甚至要更長時間才能顯現出來，目前應是所謂的「過渡期」。尤其此次軍

改，中共似乎企圖在 5、6 年內「一步到位」，其速度遠超乎外界預期。

儘管共軍及武警各單位和相關人員紛紛表態支持改革，絕對擁護，但在

49 鍾堅，「2015大軍改啟幕」，頁 6。50 張玉洲，「軍改緊緊扭住推進軍事人力資源政策制度改革的關鍵環節」，解放軍報 (北京 )，

2016年 2月 16日，第 3版。51 趙建民，「轉隸要轉出強軍興校新觀念」，解放軍報 (北京 )，2015年 12月 16日，第 7版。


68


「革命式」(Revolutionary) 的改革下，仍有許多的問題尚待觀察，如軍隊

「五轉」問題：思想觀念轉變、工作重心轉換、運行機制轉軌、能力素質

轉型、領導方式轉改。52

尤其是部門或軍種間的磨合與互動、聯戰觀念的

建立與溝通、官兵適應及裁撤人員的安置等問題，這些問題若無法妥善應

對，「軍心浮動」將成為改革的最大阻力。

( 二 ) 軍改對陸軍「體制編制」的影響

陸軍曾經是中共武裝力量的重心，到現在還是中共的最大軍種，但隨

中共周邊安全環境的改變、陸戰的發展及各主要國家陸軍轉型趨勢來看，

中共陸軍的角色與地位已逐漸發生變化，其所感受到的壓力越來越大，陸

軍體制編裝變革迫在眉睫。53

此次軍改中，陸軍領導機構的成立，意謂著

陸軍與其他軍種的平等地位，陸軍不再獨大，「大陸軍觀念」、「大陸戰觀

念」、「大部隊觀念」亦將改變。隨之而來的是習近平裁軍 30 萬對於陸軍

「體制編制」的影響，其中縮減兵力規模應是最大趨勢，預判共軍將會朝

裁撤 ( 縮編 ) 數個集團軍、軍事院校著手。另外，在優化軍兵種內部編成

方面，應會由目前的「軍 - 師 - 團 - 營」四級制全面改為「軍 - 旅 - 營」

三級制，尤其「旅」的建制也會越來越多地出現在共軍陸軍的編制中。

( 三 )「戰略支援部隊」的「體制編制」再觀察

中共軍改中新成立的「戰略支援部隊」，對多數人而言，應都是相當

陌生的。目前這個部隊整合了各總部、各軍種的軍事航太力量和 C4ISR

力量，涵蓋了眾所周知的太空、網路和電子戰等範圍，極有可能負責中共

資訊戰的部隊，其編組與任務應會持續擴充，值得進一步關注。在任務

執行方面，以往中共每個軍兵種都有自己的支援部隊，對戰況可快速作出

反應，現在要由新成立的「戰略支援部隊」跨軍種整合，同時要支援陸、

52 馮春梅，「南部戰區司令員談戰區怎麼建設」，人民日報 (北京 )，2016年 2月 28日，第 6版。53 周道雷，「世界範圍內陸軍轉型困惑思考：矛盾中平衡轉型基點」，解放軍報 (北京 )，2014年 4月 2日，第 13版。

69


海、空軍及火箭軍，其支援的方式、能量、項目及成效等，值得觀察。另

外，《改革意見》中提及「軍民融合發展」要形成「全要素、多領域、高

效益的軍民融合深度發展格局」，戰略支援部隊是支高科技的單位，如何

發展「軍民融合」，整合民間力量，亦是另一關注重點。

( 四 ) 武警「體制編制」的改革將備受重視

《改革意見》中提及：「武裝警察部隊指揮管理體制和力量結構。加

強中央軍委對武裝力量的集中統一領導，調整武警部隊指揮管理體制，

優化力量結構和部隊編成。」目前，中共武警部隊的領導體制簡稱為「一

統二分」，即由國務院、中央軍委統一領導，各地公安機關分級管理、指

揮，但以「兩分」為主，如此容易造成公安系統和共軍間的權責不分、行

政效率不彰現象。54

對此，武警部隊政委孫思敬建議透過修法程序，將

「軍委主席負責制」的重大原則修入《武警法》，以確保中共中央軍委會

能確實掌握武裝力量的最高指揮權。55

武警部隊是中共國家武裝力量的重

要組成部分，在三大新軍種部隊、軍委機關多部門、五大戰區陸續組建成

立之後，2016 年，中共軍改的重點將轉向軍事院校和武警。尤其是武警

改革，將是牽涉面最廣、對黨政軍權力運行影響最大的一項改革，其中以

武警的指揮管理體制和內部力量結構的改革將備受重視。至目前為止的改

革，武警部隊機關已由原司令部、政治部、後勤部「三大部」，改為參謀

部、政治工作部、後勤部、紀委「四部委」。56

( 五 )「作戰理論」將隨「體制編制」調整而改變

中共軍改之後，產生新型的領導管理體制和聯合作戰指揮體制，

以往以陸軍為作戰主導力量，海軍、空軍為作戰輔助力量，將轉為

54 白非，「武警改革首務強化軍委集權」(2016年 2月 10日 )，2016年 3月 10日瀏覽，《東方日報》，http://www.molihua.org/2016/02/blog-post_315.html。

55 現行中共的《武警法》係於 2009年通過，其中規定 66萬名武警受到「國務院」和「中央軍委」的雙重領導。

56 王俊，「武警改革全面鋪開：總部機關由原三大部改為四部委」(2016年 6月 5日 )，2016年10月 17日瀏覽，《東方網》，http://wap.eastday.com/node2/n112/n114/u1ai620864_t92.html。


70


陸、海、空、火箭、戰略支援部隊五個軍種齊頭並進，並由中央軍委或戰

區統一指揮，依戰略方向與需求設定主導作戰軍種的聯合作戰模式。這種

改變也將連帶使各軍種的作戰理論、作戰方式及武器裝備等隨之調整，值

得觀察。尤其「作戰理論」是軍隊建設的指南，也是軍事行動的方針，在

一體化聯合作戰架構下，中共軍委及各軍種的作戰理論亦應會朝此架構一

致發展，在作戰思想、作戰形式、力量部署與運用等關鍵內容上，尋求突

破與創新。

伍、影響

中共此次在「體制編制」的改革既立足當前實際，更著眼於長遠的未

來，企圖一掃體制、編制、機制上的各種障礙，一舉突破，一次成型，對

中共內、外部均產生深遠影響。

一、改革對中共內部之影響

( 一 ) 再一次宣示「黨指揮槍」的領導原則

近年來，中共內部關於「軍隊國家化」的呼聲甚囂塵上，這些呼聲似

乎都異口同聲地主張，「軍隊國家化」是民主國家檢視民主進程的一個重

要指標，如果軍隊不能抽身於政治之外，僅僅服從少數個人和黨派的指

揮，是與民主和現代化潮流背道而馳。習近平自上臺三年多來，不斷高喊

「中國夢」、「強軍夢」，但對於人民、甚至軍中內部有許多認同「軍隊非

黨化、非政治化、須國家化」的官兵嚴厲打壓。57

而此次軍改，習近平大

刀闊斧地重塑領導指揮體系，力推「軍委主席負責制」，各領導階層仍保

持政治委員與軍事指揮員並行的「雙首長制」，並特別重視對軍隊的思想

教育，其目的就是保證中共對軍隊的領導權，這也再次昭告國人貫徹「黨

57 光華之聲，「中國大陸不應抗拒軍隊國家化的世界潮流」(2014年 9月 30日 )，2016年 3月 6日瀏覽，http://www.khmusic.com.tw/kh_forum_info.aspx?ID=370&No=64。

71


指揮槍」的絕對領導原則。

( 二 ) 有助於共軍走向精兵與現代化道路

從《改革意見》中對中共領導指揮體制、聯合作戰體制及戰區的改革

內容來看，的確可以讓共軍的組織架構及指揮運作機制脫胎換骨，若能落

實改革，將有助於共軍走向精兵與現代化道路。尤其這次軍改的方向，在

組織上朝向扁平化；在作戰能量上，朝向聯合作戰；在領導與指揮方面，

朝向統一領導及軍政、軍令分離；在軍隊規模方面，走精兵路線，這些改

革幾乎都能符合世界主要國家的軍隊改革潮流。若能在官兵素質、軍事理

論、武器裝備、戰備訓練、軍隊風氣等面向的配套下，共軍離現代化軍隊

的標準應是不遠了。

( 三 ) 共軍的腐敗現象應可獲得控制

追根溯源，中共軍隊的腐敗始於上世紀 80 年代，加劇始於上世紀 90

年代。當時中共領導人江澤民為了收買軍心，施恩惠給高階將領，放任軍

隊腐敗。江澤民掌軍權前後二十多年，在他的縱容和保護下，中共軍隊貪

污腐敗的行為已經達到令人瞠目的程度。58

尤其中共軍隊貪腐的問題，不

僅是結構性的貪腐，更是共犯性的貪腐，對共軍而言，貪腐現象已成為常

態。在數據上顯示，2015 年共軍所公布的 13 次查處名單中，就有 46 名

高階軍官涉入重大貪腐案件。59

習近平利用軍改大幅調整軍隊「體制編

制」，提高它對軍權的直接掌控，並組建新的紀律檢查委員會、政法委員

會及審計署等部門，及對軍隊人事進行顛覆性安排，這些舉措可望對軍隊

的腐敗現象獲得改善。

二、改革對區域安全之影響

( 一 ) 容易引起周邊國家更多的疑慮與恐懼

58 郭濟林，「江澤民的貪腐治軍」(2016年 1月 15日 )，2016年 3月 16日瀏覽，《大紀元》， http://www.epochtimes.com/b5/16/1/15/n4617043.htm。

59 陳煥森，「習近平鞏固軍權與共軍高階將領貪腐事件之研究」，頁 97。


72


中共全面性、結構性、革命性的軍改，將可提升其軍隊在突發的、局

部的、高強度軍事行動中的能力，屆時對亞太地區將更具影響力。儘管習

近平在軍改過程中拋出善意，宣示「中國永不稱霸、堅持和平的決心，解

放軍將裁軍 30 萬」，企圖緩解「中國威脅論」。但共軍人數世界第一，裁

減 30 萬非戰鬥人員可節省人事經費，集中資源運用於其他國防建設的優

先項目，並可將所精簡的人力轉移到其他部門，如預備役、武警部隊等，

整體戰力反而會提升，對區域安全的威脅不減反增。另外，從目前中共在

東海、南海等領土爭端上所展現的強硬態度與作為，早已令周邊相關國家

感到壓迫及不安，甚至造成區域的緊張情勢。如今中共欲藉種種軍隊改革

作為，企圖走上「強軍興國」之路，在壯大自己之餘，可能導致周邊國家

對中共產生更多疑慮和恐懼。

( 二 ) 對我國防安全將更具威脅性

中共的不放棄武力犯臺，仍是我國防安全的最大威脅，若中共軍改成

功，有利於共軍向資訊化、專業化邁進，同時提升不同軍兵種之間的聯合

作戰能力。中共軍隊的現代化，不僅增強其對臺動武能力和政治談判籌

碼，且可提升其「反介入 / 區域拒止」等戰力，將更有能力削弱或延緩美

國維護臺海安全之決心與行動。尤其中共五大戰區成立後，各戰區戰略

方向明確 ( 其中，東部戰區直指東海、臺海 )，且戰區內之聯合作戰指揮

機構為一常態性編組，平時執行聯合訓練任務，戰時統一指揮區域內所屬

陸、海、空軍、火箭軍及戰略支援部隊等各類武裝力量，遂行聯合作戰。

在統一指揮機制下，更能整合各作戰空間、各軍種作戰力量，增進作戰效

率，進而影響我防衛作戰的預警時間、戰力保存與發揮。另外，若此次軍

改中共將武警部隊完全劃歸中央軍委統一領導管理，納入共軍作戰序列，

將會使中共武裝力量更為壯大，兵力部署與運用更具彈性，對我國防安全

更具威脅性。

73


陸、啟示與因應 - 代結語

軍隊之「體制編制」改革是一項宏大、複雜的戰略工程，涉及軍隊的

組織、管理、裝備、訓練、動員及發展等各方面，可謂牽一髮而動全身。

習近平自上任以來，體察戰爭型態的演變、國家安全情勢的變化，積極推

動軍隊「體制編制」改革，企圖達其強軍強國、鞏固軍權、反腐肅貪目

的。這次的改革是中共建政以來在軍隊領導管理體制、聯合作戰指揮體

制變動最大的一次，是一次結構性、革命性的體系重塑，改革推動力度之

大、觸及利益之深、影響範圍之廣，前所未有。在軍改影響方面，有助於

共軍的現代化及貪腐現象的改善，但也可能造成周圍鄰近國家的疑慮與不

安，甚至對我國防安全形成更大威脅。值此中共積極推展「體制編制」變

革之際，吾人除持續關注其發展外，亦應從中獲得啟示，並提出因應之

道。

一、啟示

「他山之石，可以攻錯」。將他人的長處、優點加以學習及改良，或

許可以改善自己的弱點，發揮自己的強點。此次中共軍改在其領導人習近

平親自領導、親自決策、親自推動下，軍隊「體制編制」由上向下改革，

展現出統一領導、以任務為導向、組織扁平化、專業分工、平衡發展等組

織設計之特性，這些特性或許可供國軍目前之組織運作或未來組織變革之

參考。然軍隊「體制編制」的改革乃「組織變革」一環，需講求前瞻、務

實、穩健及效率，除了著重組織外在的規模、編裝、結構、職能等「硬實

力」外，也需要有優質的領導管理、組織文化、教育訓練、人才素質、紀

律士氣及中心思想等「軟實力」的配套，才能有效發揮組織的效能。

二、因應

中共軍改的「變」與「不變」，「變」的是軍隊「體制編制」的改變，


74


共軍走上強軍之路；「不變」的是「黨指揮槍」的原則，軍隊是共產黨的

工具，這兩者均不利於臺海安全。尤其中共強力推動軍改，並積極進行軍

事現代化，強化情監偵、各軍種、資電、網路、航太及聯合作戰等能力建

設，其整體能力已逐漸具封鎖臺灣及奪占我外、離島能力，對我國防安全

構成嚴重威脅。國人應有憂患意識，並應發揮「全民國防」力量，支持國

防建設，持續兩岸和平發展。在國軍方面，亦應認清形勢、更新觀念、創

造思維、爭取主動、迎接挑戰，持恆朝「量小、質精、戰力強」之建軍備

戰方向邁進，並對中共軍改後可能的對臺戰略構想、作戰想定等發展儘早

因應，提出對策。

75

兩岸跨境犯罪引渡策略之研究專題研究

摘要

自 1987年兩岸交流以來，兩岸跨境毒品走私犯罪事件顯著遞增，但受

限於政治因素與時空背景，雙方並無具體明確建立制度化溝通協調平台，導

致無法有效遏止毒品猖獗。期間雖然在 1990年簽訂「金門協議」，但是其適

用範圍僅限定於刑事犯、刑事嫌疑犯、偷渡犯之遣返。直至 2009年海基會、

海協會共同簽署「兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」，建立雙邊良性互動

之發展契機，開啟了兩岸合作打擊犯罪的新頁，但兩岸間實為分裂的政治實

體，且無簽訂引渡條約，故遣返人犯仍然存在許多困難。

本文係採文獻分析法進行歸納研究，除了提出兩岸依國際間引渡原則下

可行之替代措施之外，更進一步探討兩岸刑事司法互助之困境並提出相關建

議。

關鍵詞：跨境犯罪、引渡、遣返、刑事司法互助

A Research of the Extradition Strategy for Cross-Strait Criminals

呂昭芬 (Lu, Chao-Fen)中國文化大學國家發展與中國大陸研究所博士生

兩岸跨境犯罪引渡策略之研究


76


壹、前言

2000 年聯合國對於「跨國犯罪」的定義如下：一、在超過一個以上

國家實施的犯罪。二、雖在一國實施，但其準備、籌劃、指揮或控制的實

質性部分，發生在另一國的犯罪。三、涉及在一個以上國家從事犯罪活動

的有組織犯罪集團。四、犯罪在一國實施，但對於另一國有重大影響。1

隨著經濟全球化的發展，關於跨國犯罪的問題也相繼出現，例如隨著全球

化在整個地球村發生的毒品販賣、走私活動、經貿糾紛、金融犯罪、恐怖

主義、非法移民等問題日增。其中毒品販賣、走私活動等跨境犯罪也愈來

愈猖獗，且多以有組織犯罪集團方式犯案。這些跨境犯罪組織不斷地向各

個領域滲透，並據此威脅著各國社會的政治、經濟、文化等方面，可謂嚴

重擾亂國際社會秩序的穩定。因此，近幾年來許多國家在其國家戰略報告

中，已將打擊、控制和防範跨境犯罪提高到維護本國國家安全的層級，並

積極探討和研擬對策，特別是針對在全球或區域範圍內加強合作，共同研

擬打擊跨境犯罪的問題。2

跨越國界販運國際毒品管制公約所管制的影響精神物質，可以說是最

典型的跨國犯罪，通常稱為「毒品販運」（drug trafficking），3 在自由意

識高漲的二十一世紀，毒品、黑槍、幫派已緊隨著成為臺灣治安的三大毒

瘤，4 警政署目前與其他國家、中國大陸或其他地區執法單位合作，主要

將跨境毒品犯罪、跨境詐欺及網路犯罪等列為重點工作，加強彼此情資交

1 謝立功，「建構『打擊犯罪無國界』之思維」，刑事雙月刊 (臺北 )，第 17期（2007年 3-4月），頁 60-61。

2 陳臺光，「兩岸跨境犯罪及其罪犯遣返之研究—兼論我國引渡法之增修建議」，國立臺灣海洋大學海洋法律研究所碩士論文 (2007年 )，頁 1-2。

3 孟維德，「毒品販運及防制策略」，犯罪、刑罰與矯正研究 (臺北 )，第 5卷第 1期（2014年 2月 5日），頁 73。

4 施志茂，「安非他命犯罪人口資料計犯罪行為分析」，警學叢刊 (桃園 )，第 29卷第 6期（1999年 5月），頁 77-146。

77


換，案件協查合作偵辦，並拓展至各類重大跨境犯罪。5 依國內毒品危害

趨勢分析，毒品氾濫種類以海洛因、安非他命為主。若以毒品類別、來源

地區分析，國內海洛因來自於金三角者，其走私方式則多以經泰國或大

陸，再轉經東南亞國家或直接進入臺灣，以漁船、夾帶走私方式為主要模

式；而安非他命則以自大陸地區以漁船、貨櫃、夾帶走私方式為主，6 從

臺灣地區歷年來偵破毒品的主要來源地為例證，顯示中國大陸為我國毒品

走私最大來源國。7 近年來，隨著海峽兩岸交流的日益頻繁，衍生的兩岸

毒品跨境犯罪亦層出不窮，並且犯罪的途徑、手段日益多樣化、高科技

化，這不僅影響兩岸經貿往來的開展，更嚴重威脅到兩岸同胞的安全及利

益，因此兩岸司法界迫切需要加強合作，共同打擊毒品跨境犯罪，故此議

題已成為當前兩岸共同關注的焦點及迫切需要解決的問題。

貳、兩岸刑事司法互助之合作協議

現今國際間引渡條約之主要類型包括雙邊條約、多邊條約、框架計

畫（Framework scheme）及特別協議（Special arrangements）四種，雙

邊條約僅規範兩國之引渡關係，例如英國與美國之引渡條約（UK-USA

Extradition Treaty of 2003）；多邊條約通常係針對特定犯罪類型而設，

例如部份聯合國公約即係針對毒品、組織犯罪及貪污犯罪而設；框架計畫

僅於國際法層次上設定引渡事務框架，而將細節留待各國之內國立法，

如歐盟理事會通過之「歐盟逮捕令及解送程序架構」（The Framework

5 洪培倫，「因毒品而衍生之犯罪情形及鄰近地區近年毒品犯罪概況」，刑事雙月刊 (臺北 )，第67期（2015年 8月），頁 14-15。

6 「102年毒品犯罪防制工作年報」(2014年 6月 )，2016年 2月 1日下載，《法務部調查局》，https://www.mjib.gov.tw /FileUp loads/eBooks/1f1a9df5f41645cf9566e7c18f534b3f/Book_ file/a4d06bb8fa6b463 fb b448a776d908190.pdf。

7 朱蓓蕾，「兩岸共同打擊犯罪之議題與建議」(2005年 3月 29日 )，2016年 2月 10日瀏覽，《財團法人國家政策研究基金會》，http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/IA/094/IA-R-094-002.htm。


78


Decision on the European Arrest Warrant and Surrender Procedures）；特

別協議則可視為傳統引渡條約的現代型態，係為了確保遣返特定個人或

群體所為之特別協商。8 為了解我國在罪犯遣返或引渡議題上所遭遇之困

境，以下就兩岸間簽定之協議加以說明：

一、「金門協議」

海峽兩岸遣返刑事犯或刑事嫌疑犯是兩岸最早進行的刑事司法合作方

式。1949 年以來，兩岸一直奉行敵對政策，並無常規經貿交流和人員往

來。當時雖然也有少量跨境犯罪，但主要是劫機以及叛逃犯罪等，而且帶

有很強的政治性，兩岸並無制度化相互遣返的意願。1987 年臺灣對中國

大陸逐步開放後，兩岸出現正常的經貿和人員往來。由於大陸地區尚處於

改革開放初期，經濟發展、經濟發達程度較之於起步較早的臺灣存在較大

差距，因此出現大量偷渡、走私案件。9 但接連發生的兩起遣返慘案震驚

中外，使得海峽兩岸不得不重新審視既有的遣返方式。第一起慘案為「閩

平漁 5540 號」慘案，中國大陸又稱 907 慘案，發生在 1990 年 7 月 21

日，當日臺灣軍警逮捕 76 名福建漁民，7 月 22 日，漁船擱淺於平潭縣被

發現，卻發現已造成 25 人死亡、另有 16 人倖免於難、其餘人等失蹤的事

件。10

該案發生後不久，又發生另一起遣返死亡慘案，當時被遣返的「閩

平漁 5202 號」漁船被臺灣軍艦撞沉，船上有 21 名人員當場死亡，即「閩

平漁 5202 號」慘案。11

兩起慘案發生後，海內外輿論譁然，兩岸偷渡人

8 洪欣昇，「我國引渡制度之現況與展望 -兼論林克穎案」，司法新聲 (臺灣 )，第 114期 (2015年 4月 )，頁 46-47。

9 楊雲驊、許恆達，「引渡逃犯與人員遣返之比較研究—以我國現況為中心」(2012年 11月 )，2016 年 2 月 10 日下載，《政大機構典藏》，http://nccur.lib.nccu.edu.tw/bitstream/140.119/55978/1/10104-0122.pdf。

10 高萌，「1990年：907事件」(2012年 10月 24日 )，2015年 2月 11日瀏覽，《華夏經緯網》，http://big5.huaxia.com/lasd/twzlk/zzsj/2012/10/3049801.html。

11 P評，「1990年 8月 8日中國來台偷渡客的遣返悲劇」(2010年 8月 8日 )，2015年 2月 11日瀏覽，《公視新聞網》，http://pnn.pts.org.tw/main/2010/08/08/1990%E5%B9%B48%E6%9C%888%E6%97%A5-%E4% B8%AD%E5%9C%8B%E4%BE%86%E5%8F%B0%E5%81%B7%E6%B8%A1%E5%AE%A2%E7%9A%84%E9%81%A3%E8%BF%94%E6%82%B2%E5%8A%87/。

79


員遣返方式更成為眾矢之的。故兩岸紅十字會積極聯絡，相互表達遣返時

的人道主義關懷。因此，為了避免類似事件再次發生，兩岸透過紅十字會

組織於 1990 年 9 月 11 日至 12 日進行為期兩天的會談，並就遣返工作達

成協議，此即「金門協議」。12

此協議簽署具有劃時代意義，為兩岸分治

四十年以來授權民間組織所簽署第一份協議，此即為兩岸遣返刑犯和刑事

嫌疑犯之起源。13

「金門協議」共達成四點基本共識：一、確立「人道、安全與便利」

的遣返原則；二、遣返對象為「違反有關規定進入對方地區的居民以及刑

事嫌疑犯或刑事犯」；三、以「馬尾—馬祖」或「廈門—金門」為遣返交

接點；四、規定資料送達、覆核、專用船使用、交接見證等程序。「金門

協議」內有幾點必須注意，第一，並未使用國際司法互助中主權色彩較

濃厚的「引渡」詞彙，而採取性質較為中立的「遣返」作為替代。第二，

「金門協議」在刑事司法合作中，只協商「違法入境的偷渡客、嫌疑犯和

刑事犯」的遣返問題，並未涉及其他的互助方式 ( 例如：司法文書送達、

委託調查證據、協助追訴犯罪問題，只能依靠雙方的「默契」進行合作，

難以解決毒品走私、偷渡等傳統跨海犯罪，更無法解決新型態組織跨海犯

罪問題 )。第三，協議並未考慮到政治意涵較強且兩岸司法機關皆有管轄

權的犯罪。第四，實際運作上，被遣返的刑事犯只是極少數，絕大部分

為偷渡客，且「廈門 - 金門」此交接點並不常用。第五，在實施遣返作業

時必須通過民間機構（紅十字會），無法直接由司法部門建立直接聯繫管

道，影響了作業的效率。14

綜上，「金門協議」不但為兩岸之事務性、功能性接觸及談判建立了

基本模式，且兩岸事務之解決，亦由個案之解決，邁向通案處理之模式，

12 「金門協議」(1990年 9月 12日 )，2016年 2月 1日下載，《中華民國行政院大陸委員會》，http://www.mac.gov. tw/public/Data/0423 14182971.pdf。

13 陳文琪，「兩案刑事司法互助有關人員遣返的法制架構」，月旦法學雜誌 (臺北 )，第 209期 (2012年 10月 )，頁 203-222。

14 楊雲驊、許恆達，「引渡逃犯與人員遣返之比較研究—以我國現況為中心」。


80


對當時逃避刑事訴追由臺灣潛逃至大陸的刑事犯及嫌疑犯有相當嚇阻之作

用。此種以民間組織為中介機構負責遣返作業、間接司法協助之形式，實

質達到遣返罪犯之效果，即具有引渡之實質內涵，雖不失為現階段有效之

臨時措施，但因其終究只是民間機構所為之協議，對兩岸當局不具任何實

質之拘束力，15

故兩岸進一步簽訂相關協議仍有其必要與急迫性。

二、「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」

2009 年 4 月 26 日海基、海協兩會在南京簽署「海峽兩岸金融合作協

議」、「海峽兩岸空運補充協議」與「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協

議」（簡稱「兩岸司法互助協議」）等三項協議，其中「海峽兩岸共同打擊

犯罪及司法互助協議」引起各方的關注，16

本協議就共同打擊犯罪的「合

作範圍」、「資訊交換和協助偵查」以及「人員遣返」三部分有所進展，

並對於司法互助中的「送達文書」、「調查取證」、「罪贓移交」、「罪犯接

返（移管）」、「人道探視」和相應的請求程序做了一些原則性規定。大體

而言，「互助協議」的成果表現在「共同打擊犯罪」與「司法互助」兩方

面：17

（一）兩岸共同打擊犯罪四大面向：1. 資訊交換：兩岸治安主管機關

將建立犯罪資訊交換機制，使雙方得以利用犯罪情資的即時交換，機先掌

握諸如跨境電信詐欺等犯罪行動的相關情資，並直接進行犯罪打擊，斷絕

非法者的生路，以減少民眾生命財產的損害。2. 合作範圍：不分犯罪類

型，兩岸都擴大範圍、全面合作，特別是有關雙方人民共同關切的重要犯

罪類型，包括電信詐欺、毒品走私及經濟犯罪等犯罪型態，兩岸治安機關

更將加強合作力度，以確保人民生命財產的安全。3. 協助偵辦：兩岸在協

15 陳臺光，「兩岸跨境犯罪及其罪犯遣返之研究—兼論我國引渡法之增修建議」，頁 113。16 「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」(2009年 4月 26日 )，2016年 2月 1日下載，《中華民國行政院大陸委員會》，http://www.mac.gov.tw/public/Data/04261055771.pdf。

17 「第三次『江陳會談』成果之相關說明」(2009年 4月 26日 )，2016年 2月 1日下載，《中華民國行政院大陸委員會》，http://www.mac.gov.tw/public/Data/972111411071.pdf。

81


議的基礎上，可以透過犯罪情資交換、協助偵辦與採證、遣返罪犯等合作

方式，使兩岸的跨境犯罪活動一舉成擒。4. 人員遣返：雙方透過制度化的

遣返機制，使遣返作業更為順暢、安全、迅速與便利。未來，雙方對罪犯

遣返的合作基礎將更為穩固，以根本阻絕罪犯潛逃，讓罪犯無所遁逃。

（二）兩岸司法互助六大內容：1. 文書送達：透過兩岸司法互助管

道，及時有效送達文書，確保訴訟案件合法進行，對於民眾跨境進行訴訟

程序，能夠有效主張及維護自身權利。2. 調查取證：經由司法互助機制，

可洽請對方協助調查、合法取證，協助法院及當事人順利進行訴訟程序，

解決法律爭議，伸張社會正義。3. 罪贓移交：透過兩岸協議，協助移轉

犯罪不法所得，使受害人得以獲得賠償或減輕損失，不讓罪犯從中牟利。

4. 裁判認可：透過聲請程序，經由雙方法院依據各自法律並基於互惠原

則，對他方法院之判決、仲裁判斷予以認可，以利後續執行、主張權益。

5. 人道探視：雙方將針對受刑人家屬之探視，提供便利與必要之協助，

並經由兩岸司法互助管道，確保雙方民眾因案受到羈押時，合法權益受到

保障。6. 罪犯接返：基於人道考量，兩岸經由司法互助管道，建立接返機

制，在尊重當事人意願及符合雙方規定之情形下，對於因案在對方受到判

刑及監禁的民眾予以接返。

依據上述兩項協議，當前兩岸遣返事務的主要內容包括如下幾項：第

一，遣返依據：當前海峽兩岸遣返的主要法律依據為「金門協議」和「海

峽兩岸共同打擊犯罪和刑事司法互助協議」。第二，遣返對象為違反有關

規定進入對方地區的居民和刑事犯、刑事嫌疑犯：近些年來隨著大陸的快

速發展，兩岸偷渡行為已大幅減少。「刑事犯」、「刑事嫌疑犯」的概念則

相對模糊，一般是指刑事案件犯罪嫌疑人、被告。第三，遣返實施主體：

「金門協議」確立的遣返實施主體為兩岸紅十字會組織。但除兩岸紅十字

會組織外，相關公安司法機關也參與其中。第四，遣返方式：隨著兩岸交

流方式的增多，除「金門協議」確立的「兩門（金門、廈門）對開，兩馬


82


（馬祖、馬尾）對接」海運模式外，也發展出一些新的模式，如「小三通

模式」、「大三通模式」和「澳門模式」等，較「金門協議」的內容更為豐

富。18

特別值得一提的是，2013 年 1 月 4 日，我國通過了「跨國移交受刑

人法」，該法在很大程度上實現了對於「司法互助協議」的轉化，並為我

國移交被判刑人提供了法源依據。該法採取全「准用」的方法破解了我國

向大陸、港澳移管被判刑人的法制障礙，具有一定的示範效應。具體來

說，在考量被判刑人實務需要以及兩岸間的特殊關係等諸多主、客觀因素

後，採取務實的態度，在該法中規定與大陸地區及港澳地區間接移管被判

刑人准用與其他外國間進行移管被判刑人的相關規定，而且其准用範圍沒

有任何限制。此意味著法定程序完備後，就可將在大陸監獄服刑的臺灣籍

罪犯接回臺灣執行。19

且在司法實踐中，我國已有依據該法成功從大陸接

回 5 名臺灣籍被判刑人回臺服刑的實例。20

参參、兩岸遣返毒品刑事犯之爭議及現況

兩岸的特殊關係，使得兩岸的刑事司法合作，必須是在不涉及主權爭

議的前提下為協議，自然無法由政府機關出面，而必須委由民間團體為談

判，1990 年，我方即經由紅十字會與對岸針對人犯遣返問題簽署「金門

協議」，之後所簽署的司法互助協議中，其內容即更進一步擴大至協助偵

查與共同打擊犯罪上，但關於此協議內容的擴大，不過是將已經存在的司

法合作予以明確與明文化，真正對於防制犯罪具有實質影響者，仍是關於

遣返的問題。海峽兩岸刑事犯和刑事嫌疑犯遣返事務已進行二十餘年，也

18 楊雲驊、許恆達，「引渡逃犯與人員遣返之比較研究—以我國現況為中心」。19 宋錫祥，「論海峽兩岸司法互助制度的實施及其對港澳的啟示」，〝一國兩制〞研究 (中國武漢 )，第 4期（2014年），頁 114。

20 「法務部接返第二批在陸服刑之臺籍受刑人」(2014年 10月 23日 )，2016年 2月 1日下載，《法務部國際及兩岸法律司》，http://www.moj.gov.tw/public/Attachment/51211722172.pdf。

83


獲得一定之成效，但海峽兩岸遣返人犯仍然存在許多困難，限制兩岸遣返

工作的更全面性發展。海峽兩岸遣返工作的首要困難是兩岸模糊不清的法

律定位以及仍未正常化的兩岸關係。兩岸之間的合作，因涉及「一個中國

的原則」，使刑事司法管轄權的爭議，造成建立兩岸共同打擊毒品犯罪的

障礙，而「一個中國原則」的問題，與兩岸的認同關係息息相關，兩岸的

負向認同，使「一個中國」在兩岸之間無法形成共識，更因臺灣族群與統

獨的分歧，使兩岸對於「一個中國」的認同漸行漸遠，造成兩岸合作的重

大阻礙。21

自從兩岸開放之後，過往我方犯罪者逃往美國以規避訴追的趨勢，逐

漸轉往大陸，而在兩岸互不承認對方主權的情勢下，也無法為相互的司法

協助，自然形成犯罪防制上的漏洞，這也是刑事司法互助協議，乃以遣返

人犯為首要談判主題的原因。而關於遣返人犯，首須遵守雙重犯罪原則，

被請求引渡之人之行為，依請求國與被請求國之法律，均需構成犯罪，即

為雙重犯罪原則之主要內涵，我國「引渡法」第二條前段：凡於請求國領

域犯罪，依中華民國及請求國法律規定，均應處罰者，得准許引渡。即

為立法明文雙重犯罪原則之事例。兩岸針對此行為皆被界定為犯罪行為，

成為是否遣返的前提，而為了避免兩岸可能在法律認定上的分歧，關於得

遣返的犯罪宜以重大並以列舉的方式為宜，因此，在「兩岸司法互助協

議」的第四條，即明文雙重犯罪原則，並列舉出殺人、組織犯罪、販毒、

經濟、貪污、劫機與恐怖活動等犯罪，就我方逃往大陸，多屬於販毒、偷

渡與走私犯罪類型，藉由此協議的簽署，可以使司法協助的程序得以明確

化，而有一共同的作業基準，此將有助於遣返流程的便利性，而可以有效

防止逃往大陸地區規避訴追的漏洞。惟是否遣返，乃繫於受請求一方，而

以目前情況，我方逃往大陸的人數遠高於對岸逃至臺灣者，詳表 1：

21 黃益盟，「兩岸共同打擊跨國組織犯罪之合作－以毒品犯罪為例」，國立成功大學政治經濟學研究所碩士論文 (2006年 )，頁 117。


84


表 1、「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」105 年 2 月份成效簡表

（統計期間：98 年 6 月 25 日至 105 年 2 月 29 日）

項次互助事項執行情形備註

一人員遣返我方遣返 11 人予陸方（陸方共提出 19件）

陸方遣返 460 人予我方（我方共提出1,036 人）

　

二情資交換我方請求 4,061 件（陸方回復 1,357件，完成率為 33.41%）陸方請求 1,346 件（我方回復 1,090件，完成率為 80.98%）

　

三兩岸合作破獲案

件數

雙方相關機關已合作偵破詐欺、擄人勒

贖、毒品、強盜等計 179 案，逮捕犯罪嫌疑人 8,761 人。

其中兩岸偵破電信詐欺

犯罪 86 案，緝獲嫌犯6,871 人

四文書送達我方請求 49,954 件（陸方完成 40,352件，完成率約為 80.77%）陸方請求 12,545 件（我方完成 11,946件，完成率約為 95.22%）

　

五調查取證我方請求 1,121 件（陸方完成 688 件，完成率為 61.37%）陸方請求 590 件（我方完成 541 件，完成率為 91.69%）

　

六罪犯接返已接返 19 人陸方迄今尚未提出接返

請求

七人身自由受限制

通報

我方通報陸方 3,772 件陸方通報我方 3,466 件

以詐騙、走私、危險駕

駛、毒品（含販毒、吸

毒）及交通肇事為主

八非病死及可疑非

病死通報

我方通報陸方 106 件陸方通報我方 558 件

九業務交流我方至陸方 227 團（次）陸方至我方 178 團（次）

資料來源：「兩岸二十三項協議執行成效（上網版）」(2016 年 2 月 )，2016 年 5 月 22 日下載，

《中華民國行政院大陸委員會》，http：//www.mac.gov.tw/public/Attachment/6419112216.

pdf。

85


因此，是否遣返的主要決定權乃操之於對岸，而非我方，而在某些犯罪

者，已於大陸地區取得相當的經濟或政治地位下，我方即便要求遣返，對岸

勢必以人道原則或以遣返有損其公共秩序等理由為拒絕，若依此協議，僅是

遣返某些不屬重大犯罪之人，而對於某些重大犯罪的指標性人物，視若無

睹，則如此的協議內容，所能產生的效果即有侷限性及不確定性。

另由表 1 分析可得知，兩岸司法互助，雙方請求協助之數量，有著明

顯差距。不論在人員遣返、調查取證等，雙方請求需求差異大，陸方自

「兩岸司法互助協議」施行迄今，則均無請求協查此事項。因陸方於兩岸

司法互助請求協助之數量，遠低於我方之請求，顯見現階段陸方關於協助

之需求低，是兩岸司法互助目前呈不對稱態勢。再者，我方涉陸合作與交

流之管道係採多軌授權進行，無論情資交換、人員遣返、調查取證等，陸

方對我方同一事由透過不同部門各自請求之案件，屢有選擇性因應我方不

同機關協查及通報，進而操控兩岸共同打擊犯罪及司法互助之疑慮。

有關「兩岸司法互助協議」執行上所面臨之困難，大陸方面因我國判

決書等文書出現「我國」之用語或其他可能產生「兩國論」聯想之用語等

「表述問題」，拒絕提供關於文書送達或調查取證之協助。22

具體案例包

括臺北地方法院 102 年度訴字第 702 號民事裁定、新北地方法院 101 年

度家陸許字第 15 號認可大陸地區裁定、彰化地方法院 102 年婚字第 147

號離婚民事判決等裁定或判決，均因其中出現「我國」之用語等，遭大陸

方面以難以提供協助等為由而退件。隨著兩岸交流的日益頻繁，遊走於兩

岸的犯罪活動必然增加，因此刑事司法互助既必要且迫切，而針對販毒、

偷渡與走私等犯罪，乃屬於兩岸共同面臨且必須防制的對象，則在此類犯

罪較不涉及政治上的意識形態與主權爭議下，自然成為兩岸司法合作的首

22 「國際及兩岸刑事司法互助協定執行之檢討」(2014年 )，2016年 2月 1日下載，《監察院》，file:///C:/Documents %20and%20Settings/YB/My%20Documents/Downloads/%E5%8F%B8%E6%B3%95%E4%BA%92%E5%8 A %A9%E5%B0%88%E6%A1%88%E8%AA%BF%E6%9F%A5%E5%A0%B1%E5%91%8A.pdf。


86


要對象，因此在遣返問題上，就不應有太多的非法律因素考量，惟有在互

信與互動基礎下，才能使司法合作的過程更為流暢與迅速，也才足以防止

日益嚴重兩岸毒品犯罪，並為未來進一步的訴訟管轄移轉，甚或刑事判決

的相互認可協議，立下一個堅實的基礎。23

肆、兩岸突破引渡困境之可行措施

海峽兩岸自 1949 年政治分立以來，於 2015 年 11 月 7 日由雙方最高

領導人馬英九與習近平首次在新加坡會晤，會中主要就推進兩岸關係和平

發展交換意見，但雙方沒有簽署協議或發布共同聲明。這次馬習世紀之

會，最重要的效應是鞏固了「九二共識」。此會維持「對等／尊嚴」的架

構，呈現出馬政府對「一中各表」的試探，整場馬習會，可謂是一場「九

二共識」定義權的角力。習要「一中原則」，馬爭「一中各表」，雙方的交

集應在「求同存異」，底線是不可丟掉「九二共識」這四個字。24

隨後海

基會與海協會同年 11 月 30 日於海基會舉行「第三次兩岸協議成效與策進

會議」，該會議進一步深化重要協議執行效益並針對未來努力方向做務實

討論與前瞻，主要彰顯目標包含延續馬習會兩岸關係正向氛圍、追求協議

成效「好還要更好」等。這是兩會第三次召開此類會議，顯見雙方高度重

視過去協議的執行情形及執行成果；這一年多來，兩會在對等、尊嚴、互

惠的原則下，舉行過 11 次會談，並簽署 23 項協議，主管兩岸事務首長也

舉行兩岸事務首長會議 4 次，針對兩岸已簽署並生效的 20 項協議執行情

23 吳景欽，「兩岸共同打擊犯罪協議的盲點」(2009年 1月 23日 )，2016年 2月 10日瀏覽，《今日新聞網》，http://www.nownews.com/n/2009/12/23/799847。

24 社論，「馬習會：鞏固九二共識試探一中各表」(2015年 11月 8日 )，2016年 2月 10日瀏覽，《聯合新聞網》，http://udn.com/news/story/7338/1300664-%E8%81%AF%E5%90%88%EF%BC%8F%E9%A6%AC%E7%BF%92%E6%9C%83%EF%BC%9A%E9%9E%8F%E5%9B%BA%E4%B9%9D%E4%BA%8C%E5%85%B1%E8%AD%98--%E8%A9%A6%E6%8E%A2%E4%B8%80%E4%B8%AD%E5%90%84%E8%A1%A8。

87


況與策進做動態檢視，雙方共同追求互利雙贏，可謂極具意義。25

我國和大陸地區分屬兩個政治實體，兩岸間之罪犯遣返涉及雙方主權

問題，尤其對刑事犯而言，予以遣返具有「準引渡」之功能，惟因兩岸並

無類似引渡之規定，兩岸非不得類推適用「引渡法」之規定。26

依據我國

內政部警政署 103 年 4 月 30 日警署刑際字第 1030002107 號函表示，「引

渡」與「遣返」之差異如下：

一、引渡：屬於國與國間之司法互助，係指一國將在其領域外犯罪之

個人，依據條約、互惠原則或睦誼，應有管轄權之他國請求，解交該他

國，使其受刑事追訴或處罰。

二、遣返：係我國針對特殊外交及兩岸處境之因應作為，即便在我國

未與他國簽署引渡條約之情況下，仍得以各自國內之移民法作為法源，以

移民法上「驅逐出境」或「遣返」等替代引渡作為，非屬「引渡」之範疇。

再依據法務部 103 年 5 月 30 日回復資料表示，我國「引渡法」僅規

範「自我國引渡至外國」之程序，而未規範「自外國引渡至我國」之程

序，故欲自外國引渡外逃人犯至我國，須尋求其他替代作法（例如遣返

等），或依該外國之內國法進行，因此，內政部警政署迄今從未根據引渡

條約將人犯「引渡」回國，所有自國外強制「遣返」之人犯，均在警政網

絡的合作架構下，不斷的溝通、協調，透過情資交換，協助查緝，或派員

前往相關國家（地區）協助偵查，方能完成緝捕及遣返之任務。

職是之故，如何在「兩岸司法互助協議」之基礎上，進一步依據國際

上有關引渡原則的內涵：1、雙重犯罪原則。2、引渡效果有限原則。3、

或引渡或起訴原則。4、政治犯不引渡原則。5、本國國民不引渡原則。

6、軍事犯不引渡原則。7、一事不再理原則。8、死刑犯不引渡原則，能

25 楊佳穎，「兩岸協議策進會施惠芬提三目標：延續馬習會正向氛圍」(2015年 11月 30日 )，2016年 2月 10日瀏覽，《東森新聞雲》，http://www.ettoday.net/news/20151130/605488.htm。

26 謝承哲，「兩岸刑事司法互助遣返之研究」，國防大學管理學院法律學系碩士論文（2012年），頁 101。


88


依上述原則精神與對岸達成較能確實履行之遣返協議，為免中國大陸成為

在臺灣犯罪者之避難天堂，積極研擬突破引渡困境之可行措施實為政府當

務之急，由於我國國際處境特殊，外交屢遭困境，尤其在兩岸政治角力上

難以突破，如前文一再強調，若要透過正式管道，由我國司法機關依條約

規定，向對岸對應的司法機關請求人犯從國外引渡回臺，以現時的政治態

勢而論，幾乎毫無可能性。即便現實上難以引渡，但筆者以為仍可參酌國

際間補充引渡條約不足的司法合作模式，取其精神以發展作為引渡之替代

措施，或可日後與對岸再起合作協議談判機制，以下茲就國際間常見之可

行的引渡替代措施做一介紹：

（一）移民程序

即在雙方未締結引渡條約之現實下，利用外逃所在地國之「引渡法」

達成遣返回國受審之目的，可謂目前國際間相當時興也相當快速的一種引

渡替代措施，所謂的「引渡法」遣返，主要是指「一國通過遣返非法移

民、驅逐出境等方式將外國人遣送至對其進行刑事追訴的國家，無論作出

遣返或驅逐決定的國家具有怎樣的意願，這在客觀上造成與引渡相同的結

果，因而也可被稱為事實引渡」。27

亦即以事實引渡與正式引渡相較，二

者之目的均在於協助請求國實現刑罰權；二者於審理期間，依據我國「入

出國及移民法」第 38 條第 1 項規定，在臺外國人有：1. 受驅逐出國未辦

妥出國手續。2. 非法入國或逾期停留、居留。3. 受外國政府通緝。4. 其

他認有必要者之一者，入出國及移民署得暫予收容。其中案例：（1）蘇０

星為泰國籍人，2008 年間因填載資料不實為移民署處分強制驅逐出國，

惟未實際離境，嗣於 2010 年間遭逮捕。該署以其有上開規定 1、2 款之事

由，而收容在南投收容所，至遣返日止共收容 90 日。（2）PUR 為印尼籍

人， 2008 年底自雇主處逃離遭撤銷聘僱，2010 年間經移民署以其逾期居

27 謝國樑，「引渡困境之檢討」，國立政治大學法律研究所碩士在職專班論文 (2013年 )，頁 103-104。

89


留有上開規定 2 款之事由，而予收容，至遣返日止共收容 145 日。二人分

別聲請提審，均遭法院以非因犯罪嫌疑被逮捕拘禁，與提審法第 1 條規定

不符而裁定駁回，乃分別主張系爭規定違憲，聲請解釋。

大法官就上述二案受理後併案審理，於 2013 年 2 月 6 日作成釋字第

708 號解釋，宣告「引渡法」38 條 1 項雖得規定移民署為遣送所需合理

作業期間得為暫時收容，惟未賦予即時司法救濟機會，且逾越暫時收容期

間之收容，非由法院審查決定，均違「憲法」8 條 1 項保障人民身體自由

之意旨，應二年內失效。理由為：1.「收容」嚴重干預人民身體自由，自

須踐行必要之司法程序或正當法律程序；惟因非對刑事被告之限制，是其

程序可不必與刑事被告相同。2. 收容之目的在遣送出國，移民署須有合理

作業期間以執行遣送事宜，於此期間內該署得暫時收容，惟應給予即時有

效之司法救濟。3. 考證收容實務，移民署合理作業期間以 15 日為上限；

倘受暫時收容人不服，應即於 24 小時內移送法院裁定。4. 暫時收容期間

將屆，移民署認有繼續收容之必要者，因事關人身自由之長期剝奪，基於

憲法保障人身自由之正當法律程序要求，應由法院依法審查決定，始能續

予收容；有延長收容之必要者，亦同。大法官並指出 2011 年 11 月 23 日

修訂之現行法雖已強化保障受收容人，但仍有上揭不符憲法部分；衡酌法

律修正須經歷一定時程，且須妥為研議完整配套，故宣告相關機關應於 2

年內檢討修正，屆期相關規定失效，再依「引渡法」第 16 條規定（法院

受理請求引渡之處置）：該管法院檢察處，受理請求引渡之案件後，檢察

官依「刑事訴訟法」之規定，對於人犯得命拘提羈押及同法第 17 條規定

（人犯到場後檢察官之處置）：人犯到場後，檢察官應於 24 小時內加以

訊問，告以請求引渡之內容，並儘速將案件移送法院。法院受理前項移送

案件後，依刑事訴訟法之規定，對於人犯得命拘提羈押，前述法規均得限

制人身自由；二者於強制當事人出境後，均不容許當事人自由決定前往何

國。是以，事實上引渡與正式引渡之目的及手段並無不同，惟二者自應踐


90


行相同之正當程序，始符合平等原則。28

基本上，對非法移民遣返或者驅逐出境，是指「為了對外邊分子提起

刑事訴訟或者執行刑罰，由於無法開展引渡合作或者出於其他目的，由欲

提起訴訟或者執行刑罰的國家向逃犯所在地國家提供其違法犯罪線索，以

便後者在符合本國有關移民法相關規定的條件下，將行為人強制遣返至第

三國或迫逃國的一種合作方式。29

由於我國特殊之國際現實情況，正式

循「引渡法」規定引渡人犯之案例幾乎未曾出現，實務上，反而讓屬行政

範疇之「入出國及移民法」內「第六章驅逐出國及收容」等規定實質取

代引渡人犯至請求國。對於中國大陸部分，無論是「金門協議」或「兩岸

司法互助協議」均避免使用「引渡」這一通常國際法用語，且以行政機關

審查程序為之，大陸學者趙國強認為，「互助協議」對刑事犯或刑事嫌疑

犯之所以使用「遣返」這個概念，主要是出於三個方面的考慮：第一個方

面是因為在「金門協議」中，雙方已經將「刑事犯或刑事嫌疑犯」同「違

反有關規定進入對方地區的居民」合在一起，共同使用了「遣返」這個概

念，故「互助協議」只是繼續沿用了「遣返」一詞；第二個方面是因為就

詞義而言，「遣返」也可以說包含了移交的意思；第三個方面是因為海峽

兩岸的刑事司法協助非屬兩個主權國家之間的刑事司法協助，故使用「遣

返」概念就可以同主權國家之間的「引渡」概念嚴格區分開來，這也是最

重要的一個原因。基於此，在「互助協議」中使用「遣返」這個概念就得

到了雙方的認同。30

另一位大陸學者郝魯怡也提出：2012 年「出境入境

管理法」作為大陸第一部統一的出入境管理立法，確立了非法移民及其遣

返法律制度，其內容具有以下的特點 :1. 制度建設方面，明確界定了非法

移民範疇並以此建立非法移民的遣返法律制度，受遣返的非法移民包括非

28 洪欣昇，「我國引渡制度之現況與展望—兼論林克穎案」，頁 54。29 張笑，「論引渡替代措施」，吉林大學法學院碩士論文 (2010年 )，頁 26-31。30 趙國強，「從《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》談起」(2013年 3月 28日 )，2016年

5月 22日下載，《澳門基本法推廣協會》，http://www.basiclaw.org.mo/index.php?p=5_1&art_id=1456。

91


法出入境、非法居留、非法就業的外國人。2. 就立法技術而言，對大陸非

法移民遣返適用的法律程序做了較為合理、清晰的安排，實施非法移民遣

返措施必須依據法定程序。根據行為涉嫌程度不同，採用有差別的管控措

施，這樣不僅體現了執法的嚴謹性，而且能夠有效保障受遣返非法移民的

個人權利。31

事實上，遣返以及為順利遣返進行而不可或缺之逮捕和收容等，均影

響人民基本權利極為重大，尤其是人身自由、法官審查與訴訟權保障等，

臺灣現行法制與實務操作係依據「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」第

18 條之強制出境規定，進入臺灣地區之大陸地區人民，有下列情形之一

者，治安機關得逕行強制出境。但所涉案件已進入司法程序者，應先經司

法機關之同意：1. 未經許可入境。2. 經許可入境，已逾停留、居留期限。

3. 從事與許可目的不符之活動或工作。4. 有事實足認為有犯罪行為。5. 有

事實足認為有危害國家安全或社會安定之虞。進入臺灣地區之大陸地區人

民已取得居留許可而有前項第三款至第五款情形之一者，內政部入出國及

移民署於強制其出境前，得召開審查會，並給予當事人陳述意見之機會。

然而僅由行政機關「得」召開審查會，給予當事人陳述意見之機會等保障

機制，已經與憲法以及國際人權公約相距甚遠，如何修正始符合憲法及國

際人權公約之要求，尤其是必要之司法救濟有無提供等，均值得關注。32

至於大陸依其移民法制是否得操作遣返我方人員之可行性，就其移民法遣

返的依據而言，主要是國內法，即作出遣返決定的依據是大陸與移民有關

的法律。33

由於兩岸分屬兩個政治實體，且於「一中各自表述」下，除非

雙方放下主權堅持，現階段尚屬窒礙難行，惟在司法上的合作，時常受到

政治與外交緊張關係的影響，因此未來兩岸合作的成效除了要觀察合作機

31 郝魯怡，「非法移民及其遣返法律制度研究」，河北法學（河北），第 31卷第 11期（2013年11月），頁 100。

32 楊雲驊、許恆達，「引渡逃犯與人員遣返之比較研究—以我國現況為中心」。33 周強華，「我國反腐追逃中的移民法遣返措施初探」（2012年 8月 20日），2016年 5月 21日下載，《湖南省双峰縣人民法院》，http://sfxfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=867。


92


制能否落實之外，也要關注兩岸關係的走向。

（二）國際刑事司法互助

即「各國為達成其刑事司法目的，而依條約、協定或其他國際刑事

規範，或透過一定之國際組織，而相互為請求或協助之國際刑事司法行

為」，其類型可分為「犯罪人引渡」、「狹義國際刑事司法互助」、「外國刑

事判決之執行」及「刑事訴追之移管」等型態，且最早之沿革亦係從引渡

犯罪人開始而次第發展。直至今日，國際間在條約實務上則多以提供締約

國「最廣泛之司法互助」為宗旨。34

至於將相關刑事犯罪證據蒐集之後，

再轉交人犯所在國家，由該國進行刑事控訴的「刑事管轄權移轉」作法，

某程度而言確實是較為合理且可行的機制，在某些情況下，由於外國司法

單位有意訴追，人犯考慮於外國或本國受審的情形之後，可能自願返國接

受刑事制裁，從而達成人犯回國接受刑事審判的實質效果；又例如外國司

法單位進行刑事訴追並執行之後，也有可能將人犯遣返回我國，再由我國

針對未成功訴追的罪名追究刑責，間接地達到遣返人犯的相同效果。35

然

而兩岸間人文、地理等歷史背景相似，若一味以國際司法互助相關國際公

約作為執行引渡準則，在實務操作上必然將面臨困境，故在執行面上可參

酌大陸與香港、澳門間之區際司法互助模式，亦即以雙方或多方規約或者

按照互利原則為根據進行區際刑事司法協助。36

但所謂區際刑法，是指

一國之內不同區域各有獨立的刑法秩序時，犯罪行為原則上依犯罪地法律

處罰，不過前提是，在內國刑法管轄權分配下，不只是聯邦政府，而且各

邦政府也都有權制定刑法，才可能發生區際刑法，這與兩岸間並非聯邦關

係，亦有很大之差異。當然，大陸學界主要主張之在「一國兩制」框架下

34 邱鼎文，「論經由司法互助取得證據之證據能力—以傳聞法則與排除法則為中心」，東海大學法律學院法律學研究所碩士論文 (2012年 )，頁 8。

35 楊雲驊、許恆達，「引渡逃犯與人員遣返之比較研究—以我國現況為中心」。36 閻敏才，「區際刑事司法協助規範化若干問題探討」，區際刑事司法協助研究（澳門），2002年 9月，單行本，頁 65。

93


的區際刑法理論，並將此適用在大陸與港、澳之間，但由於中華民國為一

主權獨立的國家，與香港及澳門不同，我國政府根本否定「一國兩制」此

一制度，因此，陸方學者附著於「一國兩制」框架下的區際刑法理論，在

我國無從採行。37

但為因應臺海現況宜作情勢變更，故筆者認為對此採

「準國際司法互助」性質，應有國際法上刑事司法互助法理之適用，較為

妥適。

伍、結論與建議

一、結論

2009 年在半官方的海基會及海協會代表下，兩岸簽訂「兩岸司法互

助協議」，自簽訂以來，已經有相當數目自中國大陸遣返人犯的案例，而

在遣返案例實踐上，可得出遣返有「國籍管轄」、「雙重犯罪」原則、「政

治、軍事、宗教、財稅犯不引渡」原則、「國民不引渡」原則、以及「死

刑犯不引渡」原則等。從而，反應在兩岸遣返案例上，仍應援引「引渡」

法理下所揭示之各項原理、原則，此亦呼應本文主張兩岸屬「準國際司法

互助」之性質。

由於兩岸國情特殊，欲相互簽訂引渡條約顯有窒礙難行之處，所以我

國除了以其他替代措施作為引渡的手段之外，可先從狹義的刑事司法互助

著手，另與非邦交國簽定司法互助協議，加強我國與國際社會刑事司法互

助的關係，以提升國際地位與能見度，再進一步提供我國近年來的引渡實

踐，積極與對岸溝通並商談簽訂依引渡法理下雙方認可的遣返方式，使之

意識到，引渡就是最好的打擊跨國毒品犯罪最有效的手段，不應讓國家主

權與外交關係的爭議，阻礙了打擊犯罪的重要價值，避免因為國家主權的

37 楊雲驊，「刑事司法互助法之比較研究—以我國現況為中心」(2014年 3月 )，2016年 5月22日下載，《政大機構典藏》，http://nccur.lib.nccu.edu.tw/bitstream/140.119/85650/1/PG10209-0113.pdf。


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堅持，造成實現司法正義的障礙。38

二、建議

兩岸地區涉及跨境犯罪，常因不同的法律制度、社會習慣，造成跨境

犯罪的偵審過程，往往有許多的難題需要克服，筆者對兩岸跨境犯罪引

渡策略建議：（一）應建立兩岸犯罪情資即時交流機制與平臺；（二）並

由個案累積經驗，建立互信與共識，以利加強緝捕和遣返案犯；（三）以

港、澳為互助橋樑，執行面上可參酌大陸與香港、澳門間之區際司法互助

模式，尋求兩岸司法合作的第三方管道；（四）積極推動兩岸司法警政人

員的互訪、培訓及業務交流，可無形中增強互信和共識。其中值得注意的

是，現今大陸地區與港、澳之間司法機關關於刑事司法互助事項，其相互

交流交往頻繁、關係密切，但主要是建立在「個案協查」的模式與進行，

往往依賴過去的默契與經驗。雖然「中華人民共和國香港特別行政區基本

法」和「中華人民共和國澳門特別行政區基本法」等兩部基本法已為港澳

特別行政區與大陸地區司法機關相互間進行司法互助工作提供基礎的法律

依據，其分別在第 95 條和第 93 條均規定香港、澳門特別行政區可與大

陸其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯繫和相互提供協

助。39

又臺灣與香港特別行政區及其與澳門特別行政區同樣可以避開政治

問題，就區際間的刑事司法合作問題進行溝通與交流，簽訂相關協議，將

區際刑事司法合作的內容、模式、主體予以法律化，從而建立穩定的區際

刑事司法合作機制。當然，從程序上看，臺灣與香港及其與澳門特區簽訂

刑事司法互助協議，需要經過特定的步驟。根據「中央人民政府處理『九

七』後香港涉臺問題的基本原則和政策」與「中央人民政府處理『九九』

後澳門涉臺問題的基本原則和政策」的精神，在港澳特區方面需要大陸中

38 洪期榮，「引渡法之理論與實務—從國際引渡法論臺灣制度」，國立臺灣海洋大學海洋法律研究所博士論文 (2013年 )，頁 513。

39 楊雲驊，「刑事司法互助法之比較研究—以我國現況為中心」。

95


央人民政府的批准或者經中央人民政府授權的特區行政長官的批准。而臺

灣在目前似乎也不太可能直接在官方層面上與港、澳特區簽訂協議，但臺

灣可根據其「香港澳門關係條例」第 7 條的規定，授權其駐港、澳特區的

相關機構來簽訂有關協議。40

復參酌兩岸目前特殊的政治型態與皆得行使

獨立司法管轄權的事實，就應援引國際刑事司法互助之若干基本原則，採

取所謂「區際刑事司法互助」之特別模式。41

在海峽兩岸已開啟成功模式

的情況下，這未嘗不是未來值得注意及努力的方向。

另外隨著全球化的趨勢發展，為強化兩岸暨國際間刑事司法互助發

展，破除沒有邦交即無法進行司法互助之舊有迷思，對於國內外法制之歸

納統整及加強法制人員對於法理解釋及執法技巧等培育訓練，應為當前所

面臨重要之課題，此仍有待我國研究者、實務工作者及相關學術單位共同

努力，方能使其更加充實完備。

面對臺海兩岸詭譎多變的政治情勢，不論依「引渡」法理精神下的遣

返替代措施能否有效實踐，兩岸間錯綜複雜的政治問題才是關鍵，雙方都

應該拋棄司法主權絕不退讓的觀念，共同營造和諧的氣氛，朝向更廣義的

刑事司法互助前進，為打擊犯罪不法，在法律層面須先行處理的需求下，

雙方最終仍應透過政治協商，積極努力實踐法律層面的需求為是。

40 趙秉志、黃曉亮，「論中國區際刑事司法合作法律機制的構建」(2014年 4月 1日 )，2016年5月 22日下載，《海峽兩岸關係法學研究會》，http://www.larats.org.cn/plus/view.php?aid=727。

41 謝立功，「兩岸刑事司法互助之規劃—試擬兩岸刑事司法互助協定草案」，區際刑事司法協助研究（澳門），2002年 9月，單行本，頁 118。


96


壹、中國大陸國有企業發展現況

中國大陸並非首次提及國有企業改革，早在改革開放初期的 1980-

1990 年代，從針對農村鄉鎮開始展開放權讓利、打破高度集權的國營體

制，以試圖擴大企業的經營權力，一直到讓企業逐步做到獨立經營、自負

盈虧的階段，以實現所有權和經營權兩權分離的政企分開；然而，大陸國

有企業仍存在高成本、低效率、國家本位、經營自主牟利、政企無法真正

分開等問題。

2002 年開始，大陸展開國有資產管理體制的建立，中央和地方相繼

設立國資管理部門機構，代表國家作為出資人來監管國有企業；2007 年

更成立中國投資有限公司，透過中央匯金有限公司作為四大銀行及其他一

些金融機構的控股股東，代表國家進行監督工作，並運作公司董事會的法

人治理模式，試圖改善國企營運效率不佳的困境，朝向現代企業制度的方

向發展。

發展至今，大陸國有企業仍存在許多難以根除的問題，使得國企的營

The Situation and Future Development of China's

State-owned Enterprises Reform

吳瑟致（Wu, Se-Chih）臺北市立大學民調與政策研究中心研究員

中國大陸國有企業改革的形勢

與未來發展

97

中國大陸國有企業改革的形勢與未來發展論　　壇

運出現更複雜的風險，甚至可能進一步對大陸經濟的發展帶來衝擊。據統

計資料顯示，2013 年大陸非金融企業債務占 GDP 的比重已高達 123%，

遠高於國際警戒線所設定的 90%，1 有論者認為國企盈利的能力不強是關

鍵主因；甚至有專家進一步提出，國企盈利的核心問題是政企不分的結構

所導致，因為許多國企經營者只對「上」負責，不對「市場」負責，反而

追求個人最大化的政經利益。再加上，企業內的國家「一股獨大」因素牢

固，2 國企管理階層的經營者同時身兼監管人而無法形成有效的監督，政

府角色仍高於市場力量。

貳、習近平主政下國有企業的改革措施

習近平主政下，國企改革的議題再度搬上檯面。2013 年 11 月，中共

在十八屆三中全會審議通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的

決定》，明確提出中國大陸全面深化改革的前景方向和路線圖。

有關國有企業的改革被列入 17 項主要社會經濟議題之中，其中涉及

到國企改革的內容包括了：完善國有資產管理體制，組建若干國有資本運

營公司；支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司；民營資金可入

股國企；國企利潤上繳在 2020 年提高至 30％等面向。

嗣後，大陸國務院及其相關部門也相繼提出《關於深化國有企業改革

的指導意見》、《關於國有企業功能界定與分類的指導意見》等文件，彰顯

習對國企改革的重視態度。

對於國企改革的落實工作，中共「十三五規劃」有相當重要的論述，

包括將建立專業經理人制度、完善差異化薪資以鼓勵創新、加強國有企業

資產監管，避免流失、引入民間資本進入國有企業等具體措施。

依據「十三五規劃」的方向，大陸國資委也展開相關的擬定工作，據

1 邱曉華、管清友，新常態經濟：中國經濟新變局（北京：中信出版社，2015年），頁 190。2 邱曉華、管清友，頁 191。


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悉《推動中央企業結構調整與重組指導意見》將於近日推出，3 其可能包

括了「十項改革試點」，包括：落實董事會職權試點、市場化選聘經營管

理者試點、推行職業經理人制度試點、企業薪酬分配差異化改革試點、國

有資本投資及運營公司試點、中央企業兼並重組試點、部分重要領域混合

所有制改革試點、混合所有制企業員工持股試點、國有企業信息公開工作

試點、剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題試點等，4 有論者甚至指

出核電、航空、航運、軍工及鐵路等 5 大行業將會是國企重組改革的重中

之重。5

參、國有企業制度性改革的評析

十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的

決定》，特別指出完善國有資產管理體制的內容。此外，《關於深化國有企

業改革的指導意見》的文件中，也提及了「健全公司法人治理結構」的概

念；今 (2016) 年所通過的「十三五規劃」，進一步提到有關建立專業經理

人的制度設計，再加上，即將推出的《推動中央企業結構調整與重組指導

意見》，內容可能將「落實董事會職權、市場化選聘經營管理者」納入改

革試點，可見得，大陸國企改革已做好積極的準備與決心。

習近平主政的時代，大力推動新一輪的國企改革，對於治理結構的變

革將會重視董事會和經理層在決策及經營管理作用的充分發揮，進一步解

決一些企業董事會形同虛設的問題，依照大陸《公司法》的規定，國企制

3 「國企市場化並購潮湧，五行業重組預期高」（2016年 6月 30日），2016年 11月 30日下載，《匯通網》，http://wap.fx678.com/news/detail/201606300714561966。

4 「中國青年報：國企十項改革試點推出」（2016年 2月 29日），2016年 8月 30日下載，《中國青年報》，http://www.sasac.gov.cn/n86302/n86361/n86401/c2235486/content.html。

5 「五類國企重組進入活躍期」（2016年 2月 29日），2016年 8月 30日下載，《聯合電子報》， http://udn.com/news/story/7333/1791075-五類國企重組 -進入活躍期。

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度要嚴格落實混合所有制企業董事會職權，6 形成制衡有效的法人治理結

構和治理機制，甚至達到經理層自主權的保障、董事會內部制衡、國企分

層管理制度建立的目標。

事實上，這些改革措施能否建構完善的現代企業以提升經營效率？以

及能否落實經營自主以達到真正的政企分離？是各界關注的焦點。回答這

些問題之前，仍須回到後社會主義「中國」的治理邏輯來進行觀察，尤其

國有企業所成立的股份公司仍具濃厚的官辦、黨政色彩，黨政因素仍會發

揮極具關鍵的影響力。換言之，當前大陸國企對於法人治理結構中的健全

化發展，若無法真正完成政企分離，企業經營的人事權仍受制於有形的或

無形的政府控制，其所要達到真正的改革目標仍不甚樂觀。7

從人事主導權來看，企業經理層的選擇權並沒有真正交由董事會根據

企業的需要來聘任，董事會的組成也是依照黨政領導的邏輯來指派，並非

是按照市場機制來選擇，而是由有關組織部門用行政的手段、行政的辦

法，按照黨政領導幹部的標準和選拔程序在內部選任、委任，這不但無法

將國企改造成現代企業，更是造成法人治理結構中存在一系列問題的根本

原因。

以上海國際港務股份有限公司的董事成員及經理層為例，該公司的總

裁及董事長都具有黨政身分，公司內更有黨委的建置，即可看出國企的運

作實際上仍是由黨來領導的組織部門，按照選擇黨政幹部的程序選拔經理

人。8另一方面，若董事會及經理層出現違背黨組織的標準和聘任，上級

黨的組織部門或產權單位完全可以通過調整董事會和改組董事會的方式來

6 「國企混改試點下半年或啟動壟斷領域將納入改革範疇」（2016年 6月 15日），2016年 8月 30 日下載，《中國財經網》，http://big5.china.com.cn/gate/big5/finance.china.com.cn/news/gnjj/20160615/3765748.shtml。

7 「張思平：對國企改革若干問題的看法」（2016年 6月 7日），2016年 7月 30日下載，《財經雜誌》，https://read01.com/Go5mKn.html。

8 「國企改革：混改不設指標時間表」，2016年 8月 30日下載，《南華早報中文網》， http://www.nanzao.com/tc/national/14fc98c2eee6947/guo-qi-gai-ge-10-shi-chui-feng-hui-hun-gai-tui-jin-ruo-hua-qiang-diao-dang-di-ling-dao。


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加以控制，這顯示大陸要落實企業自主經營及政企分離的目標，仍受限於

黨政的結構之中。

過去，大陸政府為了提高治理的能力，尤其是針對「國家能力」對於

政府與市場關係的定位思考上，運用「企業股份化」、「交叉持股」的過

程來強化治理的能力。從長三角地區的港務治理即可深刻發現，港口透過

企業股份化的方式交叉持股來達到區域治理的成效，其效果是進一步讓

核心港口公司的擴張。若以新一輪的國企改革來看，無論是民營資金入股

國企，或是中央企業重組及持股試點，黨政領導下的「一股獨大」思維仍

存，國企的公司規模不斷膨脹及產業經營的壟斷現象日劇，企業營運仍是

難以完全自主無法，市場因素仍是受制於黨政因素的判斷與認知。

肆、國有企業體制改革的利弊分析

大陸新一輪的國企改革，其中混合所有制的改革受到關注，民資除了

可以入股國有企業外，以往進入門檻條件較高的大型項目，也將向非國有

資本逐步放開，不但可通過交叉持股與國企實現優勢互補，更帶給民資企

業更大的發展空間，據悉，有關水、石油、天然氣、電力、交通、電信等

領域將試行混合所有制。9

另外，混合所有制改革是各地方國企改革的重點任務之一，例如江西

省將推動 4 戶企業的混合所有制改革試點工作、重慶則提出將在企業層面

規範有序地推進混改、四川省展開國企混合所有制的改革。10

大陸國資委主任肖亞慶近日提到「三個一批」（創新發展一批、重組

9 「國研中心副主任：混合所有制將促進『國民同進退』」（2013年 11月 21日），2016年 8月30日下載，《大公網》，http://news.takungpao.com.hk/mainland/focus/2013-11/2053677.html。

10 「國企混改試點下半年或啟動壟斷領域將納入改革範疇」（2016年 6月 15日），2016年 7月30日下載，《中新網》，http://big5.chinanews.com/m/cj/2016/06-15/7904383.shtml。

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整合一批、清理退出一批），11

是要凸顯國企改革從企業的兼併重組，進

而符合市場競爭的需求，以提升企業的經營效率。因此，許多專家學者認

為，在習近平主政下的大陸國企發展將會出現重組的活躍現象。

然而，大陸推行國有企業改革已有多年，許多問題並沒有完全消弭，

甚至日益凸顯出經營效率低落、自主牟利的問題；另外，大陸針對國企改

革的推動仍是在黨的領導之下進行，所以在企業改革當中，多採用「交叉

兼職」的方式，比如黨委書記兼董事長或總經理。12

黨委、董事會在國有

企業的領導、決策角色如何區別？誰握有主導？以及當這樣的政企關係在

市場營運中出現矛盾時，如何解決衝突？假若董事會無法發揮作用，此是

否可稱之為現代企業制度？無疑的，在黨政主導下的企業營運，勢必無法

達到現代企業的制度建立，更遑論企業效率提升、市場化的發展。

近年來，大陸積極將政府與企業之間進行脫鉤，並沒有根本改變中國

大陸的政企關係，且仍然保持緊密的關係，無論從人事任免、提供信貸、

利益輸送都有相關的訊息可得知；換言之，新一輪的國企改革，面對如何

保有公司董事會、經營層的自主性，以及保持政企之間的距離，相當不

易。尤其央企、國企負責人仍是用「黨管幹部」的原則，剛性的、政府主

導的行政制度仍可控制企業負責人的經營行為及影響營運職務，以國資委

近日強調國企重大決策須由黨委討論後再經董事會決定，仍讓人質疑黨政

力量依舊干預企業經營的發展。13

11 「肖亞慶：去產能要抓好『三個一批』、『三個創新』和『三品』」（2016年 3月 12日），2016年 7月 30日下載，《新浪財經》， http://finance.sina.com.cn/roll/2016-03-12/doc-ifxqhfvp0826291.shtml。

12 宋養琰，「國企改革 30年」（2008年 9月 99日），2016年 11月 30日下載，《中國共產黨新聞網》，http://theory.people.com.cn/BIG5/40537/7876878.html。

13 「國資委《求是》發聲：防止在『混合』聲浪中把黨組織抽空」（2016年 6月 7日），2016年11月 30日下載，《第一財經網》，http://m.yicai.com/news/5024665.html。


102


伍、未來發展趨勢

大陸國企改革還面臨不少問題。比如，一些大型企業的企業股份化改

革進展緩慢、董事會的運作機制不完善、管理階層的關係尚未制度化、市

場經濟與行政化管理之間的衝突仍存、企業內部人事仍無法與市場對接、

經營者的激勵約束機制尚未形成。

展望未來，大陸國企也將大力推行混合所有制，此涉及了企業產權的

流轉，若沒有相關配套措施，以及缺法完整的制度安排，國有資產難以

透明公開化，資本無法依照股權有合理公平的對比。14

換言之，「一管就

死、一放就亂」仍是大陸國企改革無法迴避的問題。最後，企業股份的流

動將會出現謀私問題，甚至無益於企業營運效率的提升，加劇殭屍企業橫

行的現象。

14 「張思平：對國有企業改革若干問題的看法」（2016年 6月 7日），2016年 7月 30日下載，《共識網》，http://www.21ccom.net/html/2016/qqgs_0608/4840_all.html。

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Contents...構，建立一貫、可預期、可持續的兩岸關係」。蔡英文的說法看似與國民黨無異，實則差異不小，主要原因在於民 進黨追求兩岸分立的黨綱之中，《中華民國憲法》對民進黨追求分立目標

Contents...構，建立一貫、可預期、可持續的兩岸關係」。蔡英文的說法看似與國民黨無異，實則差異不小，主要原因在於民進黨追求兩岸分立的黨綱之中，《中華民國憲法》對民進黨追求分立目標