РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ Н Михеева · Прогнозы регионального1 развития входят в качестве составной части

24

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Н.Н. Михеева

ДОЛГОСРОЧНЫЕ ПРОГНОЗЫ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ: АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТОВ И ПРОБЛЕМЫ РАЗРАБОТКИ

В статье представлены результаты анализа долгосрочных прогнозов регионального разви-

тия, принятых органами государственного управления и разработанных научными организа-циями. Показано, что заложенные в прогнозные сценарии гипотезы относительно перспектив-ной динамики и изменения региональной структуры производства не реализовались. Рассмотре-ны проблемы долгосрочного прогнозирования регионального развития, возможности и направ-ления их совершенствования, методов, используемых при подготовке прогнозов.

Прогнозы регионального1 развития входят в качестве составной части во многие до-

кументы, определяющие долгосрочные перспективы развития страны, либо предшест-вуют их разработке. Необходимость региональных прогнозов для страны с огромной протяженностью территории и существенной межрегиональной дифференциацией ус-ловий производства, формирования и использования доходов представляется совершен-но очевидной. Долгосрочный прогноз пространственного развития страны должен пред-ставлять возможные сценарии организации экономического пространства, распределе-ния производства и населения по территории страны, решения наиболее существенных проблем. Аналогичные задачи ставятся перед долгосрочными прогнозами развития от-дельных регионов – субъектов Федерации, федеральных округов, макрорегионов. Одна-ко реальная практика регионального прогнозирования показывает наличие ряда про-блем, которые нивелируют практическую ценность разрабатываемых прогнозов, что ставит под сомнение целесообразность долгосрочных региональных прогнозов, а также отчасти объясняет современную ситуацию в региональном прогнозировании.

Региональные прогнозы в системе официальных документов долгосрочно-го прогнозирования. Разработка долгосрочных региональных прогнозов являлась не-отъемлемой частью плановой системы СССР. Долгосрочные перспективы развития и размещения народного хозяйства определялись в рамках трех основных документов: Комплексной программы научно-технического прогресса на 20 лет, Концепции экономи-ческого и социального развития СССР, Генеральной схемы (прогноза) развития и разме-щения производительных сил СССР на 15 лет [1; 2]. При этом Генеральная схема явля-лась центральной подсистемой в составе нескольких десятков отраслевых и пятнадцати территориальных схем развития и размещения производительных сил. В условиях пере-ходной экономики региональные исследования в целом не относились к приоритетным в силу широко распространенного в официальных и научных кругах мнения, отрицавшего саму необходимость проведения прогнозных исследований. Тем не менее, развитие мето-дологии прогнозирования, конкретных методов и инструментов прогнозных исследова-ний, разработка прогнозов развития страны в целом и отдельных регионов проводились органами государственного управления и рядом научных организаций2.

1 Термины «региональный прогноз», «прогноз территориального развития» и «прогноз пространственного развития» используются как синонимы. 2 По заказу Минэкономразвития такие работы выполнялись в Совете по изучению производительных сил, исследова-ния инициативного характера и по заказам министерств и ведомств по разработке прогнозов пространственного развития велись в ИЭОПП СО РАН, ИНП РАН, других научных организациях. Однако в большинстве случаев резуль-таты прогнозных исследований имели характер рабочих материалов.

Долгосрочные прогнозы регионального развития

25

Прогнозная деятельность органов государственного управления на федеральном уровне регламентировалась Федеральным законом №115-ФЗ (см. Приложение, п. 1), который определил общие нормативные основы долгосрочного прогнозирования в РФ. В нем указано, что прогнозы социально-экономического развития разрабаты-ваются в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам.

Рост российской экономики в 2000-е годы, стабилизация политической и экономи-ческой ситуации в стране, усиление роли государства в регулировании экономики, развитие стратегических исследований, разработка стратегии развития России на дол-госрочный период изменили отношение к оценке прогнозных разработок вообще и прогнозов пространственного развития в частности, появилась серия официальных документов и научных публикаций, содержащих региональные прогнозы.

Новым этапом в развитии регионального прогнозирования стала подготовка Концепции долгосрочного развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее КДР-2020) (см. Приложение, п. 2). После ее принятия был выполнен и опуб-ликован ряд прогнозных разработок, в том числе прогнозы развития федеральных округов и субъектов Российской Федерации в их составе.

Задачи разработки долгосрочного прогноза развития Российской Федерации на период до 2030 г. были поставлены Правительством РФ в 2008 г. и предполагали формирование пространственного разреза общенационального прогноза.

Долгосрочный прогноз социально-экономического развития России на период до 2030 г. (см. Приложение, п. 3), разработанный Минэкономразвития России в 2013 г., стал первым официальным документом долгосрочного прогнозирования, включающим достаточно подробный региональный разрез. Количественные показатели прогноза не-однократно корректировались Минэкономразвития в соответствии с изменением реаль-ной ситуации, однако результаты корректировок не публиковались.

В принятом в 2014 г. Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» определена система документов стратегического плани-рования, предполагающих разработку регионального разреза долгосрочных про-гнозов социально-экономического развития РФ, а также прогнозов развития мак-рорегионов и субъектов РФ. В настоящее время принят ряд нормативных докумен-тов, определяющих порядок разработки таких прогнозов (см. Приложение, п. 4). Однако проект долгосрочного прогноза социально-экономического развития Рос-сийской Федерации на период до 2035 г., представленный Минэкономразвития России в 2017 г., территориального разреза не содержит.

Долгосрочные прогнозы регионального развития, представленные научными органи-зациями, направлены на решение двух основных задач. Первая из них состоит в опреде-лении траекторий и пропорций пространственного развития, которые обеспечивают реа-лизацию макроэкономического прогноза; вторая – в оценке пространственных условий и проблем реализации предполагаемой в долгосрочной перспективе экономической поли-тики. Ниже рассмотрены долгосрочные прогнозы пространственного развития, разрабо-танные и опубликованные ИЭОПП СОРАН и ИНП РАН в разные годы.

Долгосрочные прогнозы в стратегиях развития федеральных округов. Про-гнозы социально-экономического развития федеральных округов на перспективу до 2020 г. разрабатывались после принятия КДР-2020 с целью спроецировать на территорию целевые установки Концепции. Результаты прогнозной деятельности были представлены в документах стратегического планирования, разработанных Минрегионом и утвержденных Правительством РФ. Нормативных документов, рег-ламентировавших разработку территориального разреза общенационального прогно-за и прогнозов развития федеральных округов, принято не было. Методические ре-


26

комендации разработки долгосрочных прогнозов развития регионов органами ис-полнительной власти в субъектах РФ были утверждены Минэкономразвития России в 2007 г. [3]. Однако в них предлагался лишь общий подход к региональному про-гнозированию – этой связи методология и формат прогнозов были отданы на откуп разработчикам, прогнозы разрабатывались по каждому округу автономно.

Отдельные результаты разработки долгосрочных прогнозов по федеральным округам представлены в стратегиях в различных форматах с разным набором пока-зателей. В ряде случаев приведены только целевые показатели стратегии, которые по смыслу должны характеризовать целевой вариант прогноза, однако на их основе невозможно сформировать показатели для страны в целом. Сложность анализа со-стоит в том, что стратегии не содержат ссылок на используемую при прогнозиро-вании методику, исходную информацию, в том числе на цены, в которых строился прогноз. Судя по формату представленные прогнозы разработаны на базе различ-ных методик и с использованием различного модельного инструментария.

Стратегия социально-экономического развития Центрального федерального округа (ЦФО) на период до 2020 г. (см. Приложение, п. 5) содержит показатели ВРП в базовом варианте прогноза на 2005, 2010, 2015 и 2020 гг.

Фактические данные, с использованием которых строился прогноз, относятся к 2008 г., последнему году с высокими темпами роста экономики России и ЦФО. В прогнозе среднегодовой темп роста за 2002-2008 гг. экстраполирован на период до 2020 г., что поставило под сомнение корректность такого расчета уже в 2009 г. Реальные темпы в 2010-2015 гг. были более чем в 3 раза ниже прогнозных, что од-нозначно уже не позволит к 2020 г. достичь прогнозируемых в стратегии целевых показателей ВРП.

Отдельные показатели (среднедушевой ВРП и производительность труда) при-ведены в стратегии ЦФО по четырем прогнозным сценариям: эволюционному, ин-вестиционному, партнерскому и комплексному (целевому), что дает основание предположить, что в других сценариях предусмотрены альтернативные прогнозы. Однако даже эволюционный сценарий с минимальным ростом превышает факти-ческие темпы. В прогнозе не представлены оценки ресурсов, в частности инвести-ций в основной капитал, которые необходимы для достижения предполагаемых объемов производства и развития социальной сферы.

Стратегия социально-экономического развития Северо-Западного федерального ок-руга (СЗФО) на период до 2020 г. (см. Приложение п. 6) содержит подробный перечень целевых показателей социально-экономического развития округа, который сформирован на основе базового варианта прогноза, а также сравнение показателей по вариантам (для пессимистического, оптимистического и базового сценариев). Реально достигнутые к 2015 г. показатели оказались близки к пессимистическому варианту. Базовый вариант прогноза и принятые на его основе целевые показатели демонстрируют чрезмерный оп-тимизм. Реальные результаты, достигнутые в округе в 2015-2016 гг., примерно в 1,5 раза ниже принятых в базовом варианте прогноза.

Прирост ВРП округа в 2015 г. составил по отношению к 2010 г. 13,1%, в базо-вом варианте прогноза – 36,3%, фактически достигнутые в 2016 г. по отношению к 2010 г. показатели роста инвестиций в основной капитал – 97,7% (по прогнозу – 141,7%), рост реальных доходов населения – 104,1% (152,9%), рост промышленно-го производства – 105% (147,3%).

Стратегия социально-экономического развития Южного федерального округа (ЮФО) на период до 2020 г. (см. Приложение, п. 7) в качестве приложения вклю-чает прогноз основных показателей развития округа и входящих в его состав субъ-ектов РФ в соответствии с двумя сценариями прогноза – консервативным и инно-


27

вационным. В документе представлены среднегодовые темпы роста показателей по двум периодам (2010-2013 гг. и 2014-2020 гг.), в качестве базового принят 2009 г.

В отличие от предыдущих чрезмерно оптимистичных прогнозов принятые в про-гнозе гипотезы относительно динамики развития ЮФО оказались более реалистичны-ми. Фактические значения показателей в среднесрочном периоде (2010-2013 гг.) либо находятся в интервале между значениями консервативного и инновационного ва-риантов (темпы роста ВРП), либо превышают инновационный вариант. Однако фактические данные за 2014-2016 гг., когда существенным образом изменилась траектория развития России в целом и ЮФО, по динамике ВРП, инвестиций и ре-альных доходов населения существенно отстают от среднегодовых темпов, пред-полагавшихся в прогнозе на период до 2020 г.

Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального окру-га (СКФО) принята на период до 2025 г. (см. Приложение, п. 8). В стратегии представлены три прогнозных сценария: инерционный, базовый и оптимальный. Сравнение фактических данных за уже прошедший период с представленными в документе отдельными прогноз-ными показателями свидетельствует о том, что фактические темпы роста ВРП и промыш-ленности в 2008-2016 гг. существенно отставали от прогнозных: завышенным почти в 1,5 раза оказался даже инерционный вариант прогноза. Оценки инвестиционных ресурсов, необходимых для реализации стратегии, в документе не представлены.

В Стратегии социально-экономического развития Приволжского федерального округа (ПФО) до 2020 г. (см. Приложение, п. 9) представлен инновационный сце-нарий, увязанный с инновационным сценарием КДР-2020. В нем предполагалось уже в 2011 г. приступить к реализации мероприятий по модернизации производ-ственно-технологических мощностей экономики, восстановлению научно-технического потенциала, переходу на инновационную модель развития, восста-новлению и развитию инвестиционной активности в осуществлении крупных ин-фраструктурных проектов. Приложение к Стратегии включает достаточно под-робный прогноз показателей социально-экономического развития округа и входя-щих в его состав субъектов Федерации. В прогнозе относительно невысокие пока-затели восстановления экономики в 2010-2011 гг. по отношению к низкому уровню 2009 г. были превышены практически по всем параметрам, кроме реальных дохо-дов населения. Принятые в прогнозе гипотезы относительно интенсивного роста экономики на уровне 7-8% в год, который должен был начаться после 2014 г., ока-зались чрезмерно оптимистичными. Как и в предыдущих случаях, наиболее дале-кими от реальности оказались прогнозы инвестиций и доходов населения.

Стратегия социально-экономического развития Уральского федерального окру-га (УФО) на период до 2020 г. (см. Приложение, п. 10) включает сценарный про-гноз для округа и входящих в его состав субъектов Федерации. В приложении к документу представлены результаты прогнозных расчетов по трем вариантам, со-ответствующим трем прогнозным сценариям: инерционному, энергосырьевому и инновационному. Содержательно сценарии соответствуют гипотезам сценариев с аналогичными названиями, принятыми Минэкономразвития России при разработке долгосрочного прогноза российской экономики.

Анализ количественных характеристик прогнозных вариантов показывает, что более всего соответствует фактическим показателям инерционный вариант прогно-за, однако и в этом случае фактические среднегодовые темпы оказались ниже про-гнозных по всем показателям, кроме инвестиций в основной капитал. Вместе с тем многовариантность представленного прогноза позволила избежать отмеченных выше ситуаций, когда прогнозные показатели в 1,5 раза превышают фактические.


28

Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 г. (см. Приложе-ние, п. 11) не включает прогноза социально-экономического развития округа на пе-риод реализации стратегии как таковой. В приложении к Стратегии приведены три блока целевых показателей: динамика основных индикаторов развития Сибири по базовому сценарию; целевые индикаторы развития инновационной системы Сибири и основные целевые индикаторы внешнеэкономической деятельности в Сибири. Од-нако формат представленных данных не позволяет провести сопоставления целевых (прогнозных) данных с фактическими, поскольку приведенные в документе показа-тели за 2008 г. (отчетный) существенно отличаются от данных Росстата.

Долгосрочный прогноз развития Дальневосточного федерального округа (ДВФО) представлен в Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г. (см. Приложение, п. 12). Ба-зовый сценарий развития макрорегиона увязан с инновационным сценарием КДР-2020 и опирается на наиболее полное использование конкурентного преимущества эконо-мики регионов, природно-ресурсного и транзитного потенциалов территории, устой-чивое наращивание экспорта конкурентных видов продукции и модернизацию транс-портной инфраструктуры. Представленные в документе данные не позволяют сфор-мировать набор показателей, позволяющих сравнить прогнозные и фактические пока-затели по ДВФО (вероятные ошибки в таблицах, существенные различия отчетных данных от статистики Росстата), однако, как и в предыдущих случаях, в прогнозе предполагаются очень высокие темпы роста экономики макрорегиона.

Принципиальное отличие официально представленных прогнозов – их автономность. Из прогнозов федеральных округов невозможно сформировать прогноз национальной экономики в силу методологической и технической несопоставимости.

В большинстве случаев прогнозы были построены путем пролонгации высо-ких темпов роста 2000-2008 гг., поэтому даже консервативные (инерционные) варианты оказались далеки от реалий, сложившихся после 2008 г. Чрезмерный оптимизм «базовых» и «оптимистичных» прогнозов задан исходными условиями прогноза. Стратегии федеральных округов разрабатывались Минрегионом в раз-витие КДР-2020, в которой в качестве целевого варианта был принят инноваци-онный вариант прогноза РФ3. Предполагавшиеся в прогнозе на долгосрочный период условия развития страны не подтвердились уже в 2009-2010 гг., в даль-нейшем разрыв между прогнозными и реально достигнутыми показателями толь-ко увеличивался. Логика построения долгосрочного прогноза и положения ФЗ-115 «О государственном прогнозировании и программах социально-экономи-ческого развития Российской Федерации» предполагали корректировку количе-ственных параметров долгосрочных прогнозов на основе фактических данных. В отношении КДР-2020, а также стратегий социально-экономического развития федеральных округов такая корректировка не проводилась. В этой связи прогно-зы развития федеральных округов на период до 2020 г. (по крайней мере, их ко-личественные показатели) в настоящее время недееспособны.

Региональный разрез долгосрочного прогноза социально-экономического раз-вития России на период до 2030 г. Региональный разрез долгосрочного прогноза РФ до 2030 г. представляет собой пространственную разверстку показателей мак-ропрогноза для двух основных сценариев долгосрочного развития России – инно-вационного и консервативного (энергосырьевого). В каждом из них принят ряд содержательных гипотез относительно приоритетов пространственного развития.

3 Приложение № 1 к указанной выше Концепции долгосрочного социально-экономического развития Россий-ской Федерации на период до 2020 года.


29

Основная задача регионального разреза прогноза состояла в том, чтобы опреде-лить пространственные условия для реализации макроэкономического прогноза.

В инновационном сценарии предполагалось, что пространственное развитие будет характеризоваться многополярностью распределения региональных точек роста, кон-фигурация пространства не будет жестко привязана к сложившимся энергосырьевым и финансовым очагам развития за счет появления новых центров инновационного роста, опирающихся на концентрацию человеческого и технологического потенциалов.

В консервативном сценарии модели развития российской экономики, сложив-шейся в 2000-е годы, предполагалось придать динамизм за счет новых энергосырь-евых и транспортных проектов, а также реализации инновационной составляющей в отраслях традиционной специализации; частичного снятия ограничений инерци-онного развития, повышения качественного уровня сырьевых отраслей и укрепле-ния сырьевой специализации России в мире. Предполагалось сохранение концен-трации экономической активности в столичных агломерациях при усилении поля-ризации между западом и востоком России.

В прогнозе определены условия, при которых могут быть реализованы указан-ные сценарии, в частности, объемы инвестиций. Реализация инновационного сце-нария возможна только при проведении активной инвестиционной политики. Предполагалось, что среднегодовой темп роста инвестиций за период в целом со-ставит 105,8% (рост в 3,2 раза в целом за период), при этом самыми высокими тем-пами будут расти инвестиции в экономику ДВФО (110%) и УФО (108,6%), для поддержания роста которых необходима реализация высокозатратных проектов в добывающих и инфраструктурных отраслях.

Основной объем инвестиций должен был направляться в ЦФО, ПФО, УФО, в перспек-тиве увеличивались доли в суммарных инвестициях СЗФО, СФО, ДВФО, в которых пред-полагалось создание новых центров экономического роста, обеспечивающих реализацию многополярной модели пространственного развития. Объемы инвестиций, необходимых для реализации консервативного сценария, ниже, чем инновационного, однако они доста-точно высоки: среднегодовой темп роста инвестиций в среднем за период предполагался на уровне 104,7% (рост в 2,6 раза в целом за период). Наиболее высокие темпы роста для поддержания общенациональных темпов развития требуются в ДВФО и УФО.

Прогнозируемые параметры развития экономики регионов до 2015 г. в иннова-ционном и консервативном вариантах предполагались близкими: энергосырьевой тип развития в среднесрочный период мог бы обеспечить достаточно высокие тем-пы роста экономики. Потенциал инновационного развития, реализуемый после 2015 г., позволил бы поддерживать высокие темпы роста во всех регионах после исчерпания инерционных факторов роста.

За прошедшую четвертую часть рассматриваемого прогнозного периода (пока-затели регионального разреза прогноза рассчитаны по отношению к 2010 г.), мож-но отследить, насколько реальные траектории регионального роста отклонились от предполагаемых и какие условия необходимы для достижения к концу прогнозно-го периода ожидавшихся в прогнозе результатов.

Результаты сравнения прогнозных и фактически достигнутых показателей ВРП и конечного потребления домашних хозяйств в 2015 г.4, инвестиций в основной капитал и промышленного производства – в 2016 г. по ФО приведены в табл. 1.

4 Данные о ВРП и конечном потреблении домашних хозяйств в настоящее время опубликованы только за 2015 г., об инвестициях и промышленном производстве – за 2016 г.


30


31


32

Валовой региональный продукт. Суммарный по РФ рост ВРП, достигнутый в 2015 г. по сравнению с 2010 г., на 10,7 проц. п. ниже прогнозного по инновацион-ному варианту и на 9,1 проц. п. – по консервативному. Прогнозные темпы ВРП в консервативном варианте были достигнуты в единственном, самом динамичном федеральном округе – СКФО. Максимальные отклонения от прогноза наблюдались в ДВФО (20 проц. п. в инновационном варианте и 18,4 проц. п. – в консерватив-ном) и УФО (соответственно 16,6 и 15 проц. п.).

Наименьшие отклонения от фактических показателей характерны для ПФО и СФО, в которых в период до 2015 г. не предполагалось существенного изменения траектории развития, темпы роста ВРП прогнозировались ниже среднероссийских.

Предполагаемые сдвиги в территориальной структуре ВРП также не соответ-ствуют реальным. Доли ЦФО и СЗФО оказались близки к прогнозным показате-лям, доли ЮФО и ПФО округов увеличились в большей мере, чем это предполага-лось в прогнозе. Сдвиг в территориальной структуре в пользу восточных регионов страны не произошел, наоборот, продолжилась концентрация ВРП в западной час-ти страны. Доля восточных округов страны (УФО, СФО и ДВФО) в ценах 2010 г. снизилась с 30,1% в 2010 г. до 29,2% в 2015, в прогнозе предполагался рост до 30,2%. При учете ценового фактора снижение меньше, доля восточных регионов в текущих ценах уменьшилась до 29,8%, однако признаков тенденции к увеличению доли восточных регионов не обнаруживается.

Инвестиции в основной капитал. Основным количественным фактором, определив-шим динамику, являются инвестиции в основной капитал, которые в региональном про-гнозе выступают в качестве экзогенного фактора. Рост инвестиций в основной капитал по России составил за период 2011-2015 гг. 106,7% при прогнозных 152,4-147,8%.

Близкими к прогнозным показателям оказались темпы роста инвестиций только в Центральном округе, что было обусловлено их динамикой в Москве.

Значительно ниже прогнозных оказались фактические инвестиции в ДВФО и ЮФО: предполагалось, что крупнейшие национальные имиджевые проекты – Олимпиада и Форум АТЭС – создадут кумулятивный эффект и интенсивный рост инвестиций про-должится после их завершения. Однако в рассмотренный период этого не произошло.

Значительно ниже прогнозных оказались инвестиции в СФО и СЗФО, в которых предполагалось начать новые проекты в добывающем секторе. Меньше, чем в других округах, был разрыв между прогнозными и фактическими инвестициями в Уральском округе, где, несмотря на кризис, продолжалась реализация начатых проектов, преиму-щественно в добыче полезных ископаемых.

Конечное потребление домашних хозяйств (КП ДХ) и реальные доходы населе-ния. Поскольку индексы конечного потребления домохозяйств Росстатом не пуб-ликуются, то сравнения прогнозной и фактической динамики проводились по ин-дексам реальных доходов населения. Гипотеза относительно совпадения динамики реальных доходов и конечного потребления использовалась при разработке про-гноза, поэтому такие сравнения вполне корректны.

В отличие от других показателей прогнозный уровень КП ДХ не был дос-тигнут ни в одном из округов, размер отклонения во всех округах определяется двухзначными цифрами. При этом существенных межрегиональных различий темпов роста не отмечалось как в прогнозных, так и в фактических темпах рос-та реальных доходов населения. В динамике этого показателя доминируют об-щенациональные тренды, падение реальных доходов населения в 2014-2015 гг. было практически повсеместным, что не предусматривалось ни в макропрогно-зе, ни в региональных сценариях.


33

Промышленность. Прогнозные показатели промышленности отличаются от других показателей кардинальным образом. В данном случае реальные показатели промышлен-ного роста в 2016 г. превысили показатели в обоих прогнозных вариантах в трех ФО: Южном, Северо-Кавказском и Дальневосточном. В Сибирском округе отклонения фак-тических показателей от прогнозных оказались минимальными, а наиболее значительны-ми – в Северо-Западном округе (22,5 и 20,3 проц. п.). В прогнозе темпы промышленного производства Северо-Запада превышали среднероссийские в обоих вариантах, однако реальный рост промышленности составил в 2016 г. по отношению к 2010 г. лишь 5%.

Гипотезы, принятые в прогнозе относительно территориальной структуры промыш-ленного производства, также оказались более близкими к ее реальным изменениям. Фак-тические доли в промышленном производстве ЮФО, СЗФО, ПФО, СФО, ДВФО незна-чительно, тем не менее, превысили прогнозные показатели. Заметные расхождения от-мечаются только для СЗФО. Предполагавшееся снижение в территориальной структуре промышленности доли восточных округов в реальности происходило не столь интен-сивно: доля восточных округов снизилась с 35,3% в 2010 г. до 35,1% в 2015 г., в прогнозах соответствующие доли составляли 33,9 и 34,4%.

В целом гипотезы относительно пропорций регионального развития, принятые при построении прогнозных сценариев, не соответствуют реально складывающимся тенден-циям, как и количественные показатели, характеризующие представленные сценарии, в большинстве случаев оказались существенно ниже предполагаемых в прогнозе.

Самое простое объяснение данной ситуации – гипотезы, принятые в прогнозе относительно развития национальной экономики при его разработке в 2012 г., не были реализованы. Действительно, оценки региональной динамики, проведенные с использованием методов структурных сдвигов [4], подтверждают доминирование в региональной динамике общенациональных трендов. В 2014-2015 гг. кардиналь-ным образом изменились внешние условия развития страны, макроэкономические показатели прогноза не были достигнуты. Очевидно, что в такой ситуации не мог-ли быть достигнуты и показатели развития федеральных округов.

Экономический кризис вместе с изменением внешних условий, резким сокра-щением инвестиционных возможностей привел к тому, что пространственное раз-витие в этом периоде происходило инерционным путем. При разработке долго-срочного периода инерционный сценарий не рассматривался, поскольку усугубле-ние проблем и диспропорций, обусловленное им, неизбежно привело бы к вмеша-тельству государства и корректировке негативных трендов. Однако предполагав-шиеся в прогнозе меры экономической политики, направленные на изменение трендов пространственного развития, не были реализованы, на показатели в регио-нах по инерции наложились негативные общенациональные тренды.

Вместе с тем несоответствие реальных траекторий развития федеральных округов предполагаемым в прогнозе не означает, что содержательные предпосылки сценариев не адекватны реальным условиям, а количественные показатели вариантов недостижимы. В столбцах 6 и 7 табл. 1 приведены среднегодовые темпы роста показателей, компенси-рующие негативную динамику периода 2014-2016 гг. и обеспечивающие достижение прогнозных показателей 2030 г. Показатели роста не являются «заоблачными», среднего-довой прирост ВРП для реализации инновационного варианта составляет 4,8%, консерва-тивного – 3,6%. Более жесткими являются инвестиционные условия, обеспечивающие требуемые приросты производства (среднегодовой темп роста инвестиций в основной капитал – 7,6% в инновационном варианте и 6,2% в консервативном). Достижение таких параметров в долгосрочной перспективе возможно при реализации мер активной струк-турно-инвестиционной политики, предлагаемой в том числе и для решения проблем про-странственного развития [5].


34

Долгосрочные прогнозы регионального развития в научных разработках. В отличие от представленных выше ведомственных прогнозных разработок долгосрочные прогно-зы, опубликованные научными организациями, не поставлены в жесткие рамки офици-альных документов. Они строятся как сценарные прогнозы, позволяющие оценить ре-зультаты и последствия реализации тех или иных стратегий развития страны в целом или ее отдельных регионов. Кроме того, в отношении прогнозов, опубликованных научными организациями, известна методология их разработки, что позволяет оценить корректность расчетов и ограничения будущего развития, представленные в прогнозах.

Пространственный прогноз ИЭОПП СО РАН. Прогнозы пространственного развития Сибирской школы базируются на инструментарии межрегиональных межотраслевых моделей, развиваемых в ИЭОПП СО РАН более 40 лет5 [6-8]. В частности, с использованием данного инструментария был разработан простран-ственный разрез для инновационного сценария КДР-2020. Параметры долгосроч-ного пространственного прогноза [6], соответствующего инновационному вариан-ту макроэкономического прогноза КДР-2020 (упоминавшееся выше Приложение к КДР-2020), представлены в табл. 26.

Таблица 2

Прогнозный и фактический рост показателей развития макрорегионов в инновационном варианте прогноза ИЭОПП СО РАН в 2015 г.

по отношению к 2005 г., %

ВРП КП ДХ Инвестиции

ФО факт прогноз

отклоне-ние факт-прогноз, проц. п.

факт прогноз


факт прогноз


РФ 133,5 184,2 -50,7 153,9 193,1 -39,2 158,0 261,7 -103,7 ЦФО 130,6 179,1 -48,4 143,3 174,1 -30,8 162,5 219,9 -57,5 СЗФО 137,8 194,9 -57,1 142,9 198,6 -55,7 129,3 236,7 -107,5 ЮФО 140,6 198,6 -57,9 192,9 204,2 -11,3 189,5 245,6 -56,1 ПФО 138,5 187,7 -49,2 167,8 208,0 -40,2 168,2 273,9 -105,7 УФО-Тюмень 192,9 194,9 -1,9 147,7 193,1 -45,4 142,0 294,3 -152,4 Тюмень 116,3 145,2 -28,9 130,3 200,4 -70,1 215,5 271,4 -55,9 СФО 131,9 200,4 -68,5 145,3 208,0 -62,7 173,0 351,7 -178,7 ДВФО 136,3 193,1 -56,7 158,8 204,2 -45,4 129,2 261,7 -132,5

Источник: [6]; расчеты автора.

Прогноз разрабатывался как «пространственная разверстка» инновационного

варианта макроэкономического прогноза, в этой связи существенные отклонения ре-ально достигнутых показателей от макроэкономического прогноза обусловлены чрез-мерно оптимистическими гипотезами относительно возможностей реализации, пред-полагавшихся в инновационном сценарии экономической политики, и внешних усло-вий развития страны. Предполагавшиеся сдвиги в пространственной структуре произ-водства также не совпали с реальностью. Так, в прогнозе предполагался опережающий рост производства, доходов и инвестиций в восточных регионах страны, в частности, опережающий рост экономики СФО, однако именно для этого округа отклонения фак-тических показателей от прогнозных оказались максимальными.

5 Первые экспериментальные прогнозы пространственной структуры экономики СССР были выполнены на 1966-1975 гг. Разработанный в ИЭОПП СО РАН модельно-программный комплекс использовался в прогноз-ных расчетах, которые выполнялись ИЭОПП СО РАН и СОПС по заказу Минэкономразвития в 2005-2015 гг. 6 Расчеты проводились в разрезе 8 макрорегионов. В связи с особой ролью Тюменской области в российской экономике она была выделена из состава УФО в особый макрорегион, Северо-Кавказский округ на момент проведения расчетов (2005-2006 гг.) входил в состав ЮФО.


35

Количественные показатели прогноза не являются самоцелью, необходимость их корректировки возникает в связи с изменением условий развития. Пространст-венный прогноз ИЭОПП РАН неоднократно актуализировался. Новые версии про-гноза были представлены после кризиса 2009 г. [9]. В них содержится вывод о том, что экономический кризис «не поставил» в повестку дня радикальный пересмотр концептуальных положений Долгосрочной стратегии социально-экономического развития России. Неизбежна существенная корректировка количественных пара-метров вариантов долгосрочных прогнозов и, что не менее важно, регионализация социально-экономической политики перехода на инновационный путь развития, в полной мере учитывающей уроки кризиса. Актуальные версии пространственного прогноза на период до 2030 г. [10; 11] сохраняют идеологию сценариев, представ-ленных в КДР. В них предполагается пространственная диверсификация экономиче-ского роста за счет снижения роли Центрального округа и повышения долей пери-ферийных макрорегионов. В структуре конечного потребления предполагается со-кращение межрегиональной дифференциации, в структуре инвестиций – их смеще-ние в сторону регионов, в которых реализуются крупные инвестиционные проекты. В актуальных версиях пространственного прогноза предполагается замедление эко-номического роста во всех регионах при относительном сближении их динамики и как следствие – сокращение уровней межрегиональной дифференциации.

Пространственный прогноз ИНП РАН [12] на период до 2030 г. представлен в разрезе федеральных округов. Базовым являлся 2010 г., т.е. прогноз был разрабо-тан с учетом динамики кризисного 2009 г. Данный прогноз также строился на базе макроэкономического прогноза путем «разверстки» общих для страны параметров по федеральным округам и регионам. Основным управляющим параметром в мо-дельных расчетах является региональная структура распределения инвестиций.

Задачей разработки прогноза являлось получение пространственного образа для двух макроэкономических сценариев: сценария инвестиционного маневра и сценария неиз-менной структуры инвестиций. Содержательные результаты прогноза показывают, что предлагаемый инвестиционный маневр мог обеспечить устойчивое опережение средних по стране показателей в регионах, имеющих в настоящее время более низкий уровень экономической активности. При этом в более развитых регионах темпы роста остаются на достаточно высоком уровне. Сравнение прогнозных и фактических показателей про-гноза (табл. 3) показывает, что реальная динамика 2011-2015 гг. не соответствовала ни первому, ни второму сценарию, т.е. предпосылки сценария, предполагавшего проведение инвестиционного маневра, как и гипотеза относительно сохранения в перспективе неиз-менной территориальной структуры инвестиций, реализованы не были.

Таблица 3

Среднегодовые темпы роста ВРП федеральных округов в прогнозе ИНП, %

Сценарий инвестиционного маневра Сценарий неизменной структуры инвестиций ФО 2011-2015 гг.

(факт) 2011-2015 (прогноз)

Факт-прогноз, проц. п.

2011-2015 (прогноз)

Факт-прогноз, проц. п.

РФ 102,2 106,4 -4,2 106,4 -4,2 ЦФО 102,0 105,5 -3,5 106,5 -4,5 СЗФО 102,5 106,0 -3,5 107,3 -4,8 ЮФО 103,1 106,9 -3,8 107,5 -4,4 СКФО 103,6 110,5 -6,9 106,2 -2,6 ПФО 102,8 106,5 -3,7 106,0 -3,2 УФО 101,2 106,3 -5,1 105,9 -4,7 СФО 102,1 107,6 -5,5 106,0 -3,9 ДВФО 101,1 107,3 -6,2 105,6 -4,5

Источник: [11]; расчеты автора.


36

Реальное развитие, в том числе и под влиянием форс-мажорных обстоятельств 2014-2015 гг., происходило по третьему пути – существенное падение реальных доходов населения и инвестиций в подавляющем большинстве регионов, – что усу-губило диспропорции пространственного развития.

* * *

Выводы. Задачи долгосрочных прогнозов, разрабатываемых в составе офици-

альных документов, существенным образом отличаются от прогнозов, представ-ленных научными организациями. Первые, по сути, являются индикативным пла-ном (это в полной мере относится к среднесрочным прогнозам), они должны пред-ставлять ориентиры, в том числе количественные, для обоснования перспектив развития различных экономических агентов.

Результаты анализа фактически первого постсоветского опыта разработки на го-сударственном уровне пространственного прогноза, предпринятого при подготовке КДР-2020, показывают, что этот опыт трудно назвать удачным. Как документ стра-тегического планирования Концепция фактически задала целевые показатели разви-тия страны в долгосрочной перспективе. Инновационный вариант макроэкономиче-ского прогноза, разработанный при подготовке КДР-2020, был «разверстан» по фе-деральным округам в утвержденных правительством стратегиях, в этой связи завы-шенные ожидания в отношении темпов развития страны были перенесены на регио-ны. Однако представленные в документах прогнозы имеют ряд других проблем, в результате которых приведенные в них количественные показатели не имеют ни ме-тодологической, ни практической ценности. Прогнозы федеральных округов разра-ботаны изолированно, без учета межрегиональных взаимодействий, построены на различных методологических принципах, представлены в различном формате и по-тому не сводимы к общенациональному прогнозу. В ряде случаев заложенные в них показатели невозможно сопоставить с реальной динамикой.

Более реалистичной является разработка пространственного прогноза в рамках долгосрочного прогноза развития РФ на период до 2030 г. Сравнение фактической траектории развития с прогнозной показывает, что заложенные в прогноз гипотезы относительно реализации активной региональной политики, направленной на ре-шение проблем пространственного развития, не реализуются, пространственное развитие сохраняет высокую степень инерционности.

Пространственная разверстка макроэкономических прогнозов, представленная в научных разработках, предполагала активную региональную политику, направлен-ную на сглаживание территориальных диспропорций, которая в реальности не проводилась. Прогнозы во всех вариантах представляют оптимистичную картину пространственного развития, которая пока не складывается.

Методологическим принципом разработки прогнозов пространственного разви-тия является их согласование с макроэкономическим прогнозом. Этот принцип следует из доминирования в региональной динамике общенациональных трендов, а также высокой инерционности пространственных систем. Однако следующая из этого принципа схема разработки региональных прогнозов «сверху-вниз» путем «разверстки» общенациональных показателей по регионам приводит к тому, что на пространственный прогноз переносятся гипотезы и количественные оценки макро-прогноза. Вариативность пространственных показателей возникает только в связи с предположениями относительно распределения общероссийских показателей по регионам, т.е. пространство не рассматривается как самостоятельный фактор, спо-собный повлиять на формирование макроэкономических пропорций.


37

Однако принцип согласования прогнозов разного уровня, являющийся необходи-мым условием прогнозирования сложных иерархических систем, не означает только «пространственной разверстки» прогноза с макроэкономического уровня. Должны быть два встречных процесса: разработка параметров прогноза «сверху-вниз», фор-мирование параметров прогноза «снизу-вверх», а затем их последующее согласова-ние. Учет локальных ограничений, которые существуют в регионах, а также диффе-ренциация по регионам средних по России прогнозных параметров приводит к тому, что при корректном построении региональных прогнозов сумма их показателей, со-бранная «снизу», будет меньше, чем показатели макропрогноза, разработанные на основе среднероссийских параметров. Учет региональных ограничений должен стать предметом согласования макроэкономического и региональных прогнозов. Схема разработки прогнозов путем согласования встречных потоков информации «сверху» и «снизу» чрезвычайно трудоемка, сопряжена со значительными информационными и методическими трудностями, однако именно такой принцип позволит повысить корректность и обоснованность региональных прогнозов.

Литература

1. Адамеску А.А. Первая генеральная схема: опыт объединения научных организаций для обоснования раз-

мещения производительных сил. М.: СОПС, 2016. 328 с. 2. Общая методика разработки Генеральной схемы размещения производительных сил СССР на 1971-1980 гг.

М.: Экономика, 1966. 111 с. 3. Методические рекомендации к разработке долгосрочных прогнозов показателей социально-экономи-

ческого развития субъектов Российской Федерации. М.: Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, 2007. 136 c.

4. Михеева Н.Н. Структурные ограничения и возможности роста регионов в новых условиях // Труды Гранберговской конференции, 10-13 октября 2016 г. Новосибирск, Междунар. конф. «Пространствен-ный анализ социально-экономических систем: история и современность». Сб. докл. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2017. С. 60-67.

5. Структурно-инвестиционная политика в целях обеспечения экономического роста в России: моногра-фия / Под науч. ред. акад. В.В. Ивантера. М.: Научный консультант, 2017. 196 с.

6. Гранберг А.Г., Суслов В.И., Суспицын С.А. Многорегиональные системы: экономико-математическое исследование. Новосибирск: Сибирское Научное Издательство, 2007. 371 с.

7. Суспицын С.А. Методы и модели координации долгосрочных решений в системе «национальная эконо-мика – регионы» / Под ред. В.В. Кулешова. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2017. 295 с.

8. Суслов В.И., Ершов Ю.С., Ибрагимов Н.М. Проблемы пространственного развития экономики РФ в исследованиях новосибирской школы региональной науки // Труды Гранберговской конференции. Новоси-бирск, 10-13 окт. 2016 г. Сб. докл. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2017. С. 6-14.

9. Гранберг А.Г., Михеева Н.Н., Ершов Ю.С., Кулешов В.В., Селиверстов В.Е., Суслов В.И., Суспицын С.А., Минакир П.А. Воздействие мирового кризиса на стратегию пространственного социально-экономического развития Российской Федерации // Регион: экономика и социология. 2009. №4. C. 69-101.

10. Современная роль экономики Сибири в народнохозяйственном комплексе России / Под ред. В.В. Кулешо-ва. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2014. 326 с.

11. Михеева Н.Н., Суворов А.В., Широв А.А., Шокин И.Н., Янков К.В., Потапенко В.В., Сапова Н.Н., Кулешов В.В., Крюков В.А., Суслов В.И., Селиверстов В.Е., Богомолова Т.Ю., Ершов Ю.С. Региональные аспекты дол-госрочной экономической политики. Науч. доклад ИНП РАН, ИЭОПП СО РАН. М.: ИД «Международ-ные отношения», 2018. 69 с.

12. Перспективы развития экономики России: прогноз до 2030 года. М.: Анкил, 2013. 408 с.


38

Приложение

1. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» Период действия 24.07.1995 – 10.07.2014. URL: http://ivo.garant.ru/#/document/1518908/paragraph/73:0. Закон утра-тил силу после принятия ФЗ-172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 нояб. 2008 г. №1662-р. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/fcp/rasp_2008_№1662_red_08.08.2009

3. Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Минэкономразвития России. 2013. Режим доступа: URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144190

4. Правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный пери-од. (утв. постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1218). Система ГАРАНТ: URL: http://base.garant.ru/71245076/#ixzz4zYqfiCtw. Положение о содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации и подготавливаемых в ее составе предложений о совершенствовании системы расселения на тер-ритории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил на территории Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 20 авгу-ста 2015 г. № 870). Система ГАРАНТ: URL: http://base.garant.ru/71170676/#ixzz4zYrYAhp9

5. Стратегия социально-экономического развития Центрального федерального округа на пе-риод до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2011 года N 1540-р. URL: http://docs.cntd.ru/document/902302272.

6. Стратегия социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2011 года № 2074-р. URL: http://docs.cntd.ru/document/902317621.

7. Стратегия социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2011 года № 1538-р. URL: http://docs.cntd.ru/document/902301126.

8. Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 06.09.2010 № 1485-р (ред. от 28.10.2014) URL: http://www/consultant.ru/LAW170425_0_20171016_144356_55113.rtf.

9. Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 07.02.2011 № 165-р. URL: http://lawru.info/dok/2011/02/07/n34655.htm.

10. Стратегия социально-экономического развития Уральского федерального округа на пери-од до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 6 октября 2011 г. № 1757-р. (с изменениями на 26 декабря 2014 года). URL: http://docs.cntd.ru/document/902307636.

11. Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года. Утверждена рас-поряжением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2010 года № 1120-р (с измене-ниями на 26 декабря 2014 года). URL: http://docs.cntd.ru/document/902229380.

12. Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского ре-гиона на период до 2025 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Феде-рации от 28 декабря 2009 года № 2094-р. URL: http://docs.cntd.ru/document/902195483.

Documents

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ Н Михеева · Прогнозы регионального1 развития входят в качестве составной части