Р. Т. Мухаев

Москва Юрайт 2014

Êíèãа äостуïíа в ýëектроííой áèáëèоте÷íой сèстеìеbiblio-online.ru

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО

УПРАВЛЕНИЯ

УЧЕБНИК ДЛЯ АКАДЕМИЧЕСКОГО БАКАЛАВРИАТА

3-е издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано УМО в качестве учебника для студентов высших учебных заведений по специальности

«Государственное и муниципальное управление»

Рекомендовано Учебно-методическим отделом высшего образования в качестве учебника для студентов

высших учебных заведений, обучающихся по гуманитарным направлениям и специальностям

РОССИЙСКИЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ имени Г. В. ПЛЕХАНОВА

УДК 35(075.8)ББК 67.401я73 М92

Автор:Мухаев Рашид Тазитдинович — профессор, доктор политических наук,

профессор кафедры государственного и муниципального управления обще-экономического факультета, профессор кафедры политологии и социоло-гии факультета политологии и права Российского экономического универ-ситета им. Г. В. Плеханова, профессор кафедры теории рекламы и массовых коммуникаций факультета рекламы Московского гуманитарного универ-ситета.

Рецензенты:Шаблинский И. Г. — доктор юридических наук, профессор кафедры кон-

ституционного и муниципального права факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»;

Шомина Е. С. — доктор политических наук, профессор кафедры мест-ного самоуправления факультета государственного и муниципального управления Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»;

Шабров О. Ф. — доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой политологии и политического управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Россий-ской Федерации.

М92 Мухаев, Р. Т.

Cистема государственного и муниципального управления : учебник для академического бакалавриата / Р. Т. Мухаев. — 3-е изд., перераб. и доп. — М. : Издательство Юрайт, 2014. — 891 с. — Серия : Бакалавр. Академиче-ский курс.

ISBN 978-5-9916-4150-0Раскрываются основные школы, категории и проблемные комплексы

теории и практики государственного и муниципального управления, раз-личные системы политического, административного и муниципального управления в США, Великобритании, Франции, Германии, Японии, Китае, России; их структурная, организационная и процедурная специфика. Рас-сматриваются модели государственной службы, основные направления административных реформ и проблемы модернизации государственного и муниципального управления.

Для студентов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция», «Политология», «Меж-дународные отношения», аспирантов, преподавателей, государственных и муниципальных служащих, политических деятелей.

УДК 35(075.8)ББК 67.401я73

ISBN 978-5-9916-4150-0

© Мухаев Р. Т., 2010© Мухаев Р. Т., 2014© ООО «Издательство Юрайт», 2014

3

Оãëавëеíèе

Предисловие ..........................................................................8

Раздел I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯВведение в раздел I...............................................................14Глава 1. Система государственного и муниципального управления как объект анализа: способы интерпретации.........17

1.1. Феномен управления: назначение, смыслы, интерпретации ..........181.2. Государство, государственная власть и государственное

управление: соотношение и механизмы взаимодействия ................261.3. Теория государственного управления как наука: границы

предметного поля и научные традиции ..................................................571.4. Методология теории государственного управления .........................721.5. Основные категории теории государственного управления ...........861.6. Муниципальное управление: понятие, признаки и место

в системе публичной власти .......................................................................901.7. Место теории государственного управления в структуре

научного знания ..............................................................................................94Контрольные вопросы и задания .......................................................................98

Глава 2. Предыстория теории государственного управления ....992.1. Древний Восток: истоки управленческой мысли.

Управление как искусство ..........................................................................992.2. Античная мысль об управлении ............................................................. 1022.3. Управленческая мысль Средневековья и Возрождения ............... 1042.4. Управленческие идеи Нового времени ................................................ 1072.5. Новейшая история управленческой мысли. Становление

управления как науки ................................................................................ 1142.6. Теория государственного управления как наука: этапы

развития .......................................................................................................... 118Контрольные вопросы и задания .................................................................... 122

Глава 3. Основные парадигмы теории государственного управления ........................................................................ 124

3.1. Классическая школа и ее направления (1900—1930) ..................... 1253.2. Школа человеческих отношений (1930—1960) ................................ 128

4

3.3. Эмпирическая школа ................................................................................. 1293.4. Школа социальных систем ...................................................................... 1323.5. Сетевая концепция управления ............................................................. 1343.6. Школа поведенческих наук и ее основные направления .............. 1413.7. Концепция нового государственного менеджмента ........................ 1453.8. Теория «электронного правительства» ............................................... 148Контрольные вопросы и задания .................................................................... 153

Раздел II. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И СТРУКТУРА ИНСТИТУТОВВведение в раздел II ........................................................... 156Глава 4. Политическое управление ...................................... 158

4.1. Правительственные учреждения: кто принимает решения? ....... 1584.2. Идеология власти: цели управления, или в чьих интересах

принимаются решения .............................................................................. 1604.3. Конституция и процедурные аспекты управления ......................... 1614.4. Законодательные органы власти в механизме

государственного управления ................................................................. 1674.5. Исполнительные органы власти: порядок формирования,

классификация и функции ...................................................................... 1734.6. Государственная администрация: назначение

и ее структура ............................................................................................... 1824.7. Судебная власть и ее функции в механизме

государственного управления ................................................................. 1894.8. Модели взаимодействия правительственных учреждений

в механизме государственного управления ....................................... 190Контрольные вопросы и задания .................................................................... 200

Глава 5. Государственная политика ...................................... 2015.1. Государственная политика и ее модели ............................................... 2015.2. Виды государственной политики .......................................................... 2065.3. Критерии оценивания государственной политики ......................... 2175.4. Кризис социального государства и поиски эффективной

модели государства XXI века .................................................................. 221Контрольные вопросы и задания .................................................................... 226

Глава 6. Государственное администрирование ...................... 2276.1. Обособление административной деятельности в структуре

государственного управления ................................................................. 2276.2. Публичная администрация: понятие, признаки и место

в структуре государственного управления......................................... 2296.3. Принципы организации и деятельности публичной

администрации ............................................................................................. 234

5

6.4. Стратегия и результаты современных административных реформ ............................................................................................................. 237

6.5. Борьба с коррупцией в системе государственной службы — важный вектор административной реформы .................................... 246

Контрольные вопросы и задания .................................................................... 250Глава 7. Административная система (институциональный, функциональный и организационный аспекты) .................... 251

7.1. Современные административные системы: страновые различия ......................................................................................................... 252

7.2. Централизованная публичная администрация ................................ 2537.3. Функциональная децентрализованная администрация ................ 275Контрольные вопросы и задания .................................................................... 285

Глава 8. Система муниципального управления ...................... 2878.1. Местное самоуправление в структуре

публичного управления ............................................................................ 2878.2. Природа муниципальной власти и ее интерпретация

в науке ............................................................................................................. 2888.3. Органы местного самоуправления и их классификация............... 2918.4. Компетенция органов местного самоуправления ............................ 2958.5. Системы органов местного самоуправления ..................................... 299Контрольные вопросы и задания .................................................................... 302

Раздел III. СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В ВЕДУЩИХ СТРАНАХ МИРАВведение в раздел III .......................................................... 304Глава 9. Система государственного и муниципального управления в Великобритании ............................................. 306

9.1. Британская модель государственного управления: специфика, структура и механизм ........................................................ 307

9.2. Система и правовой статус органов государственной власти и управления ................................................................................................. 311

9.3. Региональное и местное управление .................................................... 3479.4. Государственная служба. Национальная гражданская

служба (National Citizen Service) ............................................................. 353Контрольные вопросы и задания .................................................................... 365

Глава 10. Система государственного и муниципального управления в Соединенных Штатах Америки ....................... 366

10.1. Американская модель государственного управления: специфика, структура и механизм ....................................................... 366

10.2. Система и правовой статус органов государственной власти и управления ................................................................................. 373

10.3. Региональное и местное управление ................................................... 400

6

10.4. Государственная служба .......................................................................... 408Контрольные вопросы и задания .................................................................... 418

Глава 11. Система государственного и муниципального управления во Франции ...................................................... 419

11.1. Французская модель государственного управления: специфика, структура и механизм ....................................................... 420

11.2. Система и правовой статус органов государственной власти и управления ................................................................................. 438

11.3. Административная система: специфика, структура, механизм функционирования ............................................................... 467

11.4. Государственная служба .......................................................................... 494Контрольные вопросы и задания .................................................................... 517

Глава 12. Система государственного и муниципального управления в Германии ....................................................... 518

12.1. «Боннская модель» государственного управления ........................ 51812.2. Система и правовой статус органов государственной

власти и управления ................................................................................. 52112.3. Публичная администрация ..................................................................... 54012.4. Публичная служба ..................................................................................... 54312.5. Региональное управление ....................................................................... 55412.6. Местное управление и самоуправление ............................................. 562Контрольные вопросы и задания .................................................................... 571

Глава 13. Система государственного и муниципального управления в Японии .......................................................... 573

13.1. Японская модель государственного управления ............................ 57513.2. Система и правовой статус органов государственной

власти и управления ................................................................................. 59113.3. Судебная система ....................................................................................... 61513.4. Административная система .................................................................... 61613.5. Местное управление и самоуправление ............................................. 64513.6. Государственная служба .......................................................................... 650Контрольные вопросы и задания .................................................................... 669

Глава 14. Система государственного и муниципального управления в Китае ............................................................ 671

14.1. Китайская модель государственного управления .......................... 67214.2. Система и правовой статус органов государственной

власти и управления ................................................................................. 67914.3. Региональное управление ....................................................................... 69514.4. Государственная служба Китайской народной Республики:

история и современность ........................................................................ 706Контрольные вопросы и задания .................................................................... 722

Раздел IV. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ:

ИСТОРИЯ, ТЕОРИЯ, ПРАКТИКАВведение в раздел IV .......................................................... 724Глава 15. Теории и модели государственного и муниципального управления в России ............................... 727

15.1. Концепции государственного управления в России в досоветский период ............................................................................... 727

15.2. Теории местного самоуправления ....................................................... 734Контрольные вопросы и задания .................................................................... 743

Глава 16. Эволюция системы государственного и муниципального управления в России ............................... 744

16.1. Система государственного управления Российской империи XIX века ...................................................................................... 744

16.2. Советская модель государственного управления ........................... 763Контрольные вопросы и задания .................................................................... 766

Глава 17. Современная система государственного и муниципального управления в Российской Федерации ....... 767

17.1. Особенности формирования и тенденции развития государственного управления в конце ХХ — начале ХХI века .......................................................................................... 768

17.2. Система и правовой статус федеральных органов государственной власти и управления ............................................... 771

17.3. Политико-территориальная структура государственного управления ................................................................................................... 788

17.4. Федеральные административные учреждения: структура и функции ..................................................................................................... 791

17.5. Государственная служба .......................................................................... 80217.6. Система местного самоуправления: природа, структура

и современное состояние ........................................................................ 85017.7. Государственная политика в сфере местного

самоуправления: принципы, цели, задачи ........................................ 861Контрольные вопросы и задания .................................................................... 865

Заключение ....................................................................... 866Тесты по курсу «Система государственного и муниципального управления» ........................................... 868Список рекомендуемой литературы ..................................... 884

8

Преäèсëовèе

В структуре подготовки государственных служащих высшей квалифика ции учебная дисциплина «Система государственного и муниципального управления» занимает особое место. Она при-звана познакомить студентов с мировым опытом публичного адми нистрирования, раскрыть специфику научных школ и мно-гообразие националь ных практик государственного управления в различных странах, выявить тен денции их эволюции в принци-пиально новых условиях функционирования современного госу-дарства. Запрос на эффективную идеологию и технологию админи-стрирования в условиях глобализации и нарастания социального разнообразия учебная дисциплина «Система государственного и муниципального управления» реализует посредством конструи-рования новых дискурсов, формирующих креативное мышление и инновационную культуру управления будущих менеджеров, выработки у них практических навыков пуб личного администри-рования.

Глобальный кризис 2008—2009 гг. радикально трансформировал прежние представления о механизмах государственного управле-ния в XXI в. и закономерно привлек пристальное внимание уче-ных-теоретиков и управленцев-практиков. Его последствия были разрушительны как для мирового сообщества, так и для отдель-ных стран и нуждаются в глубоком осмыслении. Стало очевид-ным, что нельзя решать проблемы XXI в. методами 30-х гг. XX в. Необходимо концептуальное переосмысление моделей управле ния и административных практик в условиях постмодерна, нараста-ния глобальных вызовов и смены базовой, англосаксонской модели капитализма. В связи с этим можно согласиться с мнением авто-ров одного из докла дов Римского клуба: произошло осознание того непреложного факта, что «устойчивое общество никогда не возни-кает в рамках мировой экономики, которая опирается на действие только рыночных сил, далеко не всемогущих, несмотря на всю их важность для осуществления инновационного процесса… Рыночный меха низм крайне восприимчив к самым незначительным явлениям сегодняшнего дня, но вряд ли может быть надежным компасом для решения долгосрочных задач… Управление является попыткой при-внести хотя бы подобие целесообразности в субъективное, иррацио-

9

нальное и порой противоречивое поведение политических деятелей, экономистов и всех остальных членов нашего общества»1.

Для современной России поиск посткризисной управленческой парадигмы, способной адекватно интерпретировать новые реалии, органично связан с практической реализацией задачи поддержа-ния социальной системы в состоянии динамического равнове сия в условиях радикальной трансформаци. Смена парадигм обуслов-лена тем, что «cовременный человек оказался в стремительно ускоряющемся потоке социальных инноваций. В этом иннова-ционном потоке человек вновь оказался перед угрожающей ему триадой «новизна — неопределенность — риски», но на этот раз в чрезвычайно обостренном ее выражении, поскольку выживать в хаосе социальных инноваций ему еще предстоит учиться… Риск становится всеохватывающим явлением в современном обществе, которое… может определяться как инновационное общество». Данная проблема является акту альной для России последние четверть века. Административные реформы 1998—2013 гг. в Рос-сии, опиравшиеся на мировой опыт, были призваны преодолеть несостоятельность традиционной парадигмы и организационного механизма в управлении делами общества и государства в усло-виях системного кризиса. Практика реформ показала, что попытки решения кризисных проблем путем смены лозунгов, политиче ские перестановки или ситуационное управление без концептуального осмысле ния коренных вопросов управления делами общества только углубляют кризис и ведут к распаду общества. Не менее опасно некритическое заимствование запад ного опыта, которое преимущественно свелось к копированию институтов и фор-мальных процедур англосаксонской системы демократического государственного управления. В этом случае западная институ-циональная структура натолкнулась на инород ную культурную среду, которая отторгала и препятствовала эффективному функ-ционированию формирующихся институтов управления. Стало очевидным, что поиск механизма адаптации мирового опыта, нако-пленного теорией и практикой админист ративно-государственного управления, к условиям реформируемого российского общества становится ключевой теоретической и прикладной проблемой государ ственного администрирования.

В ситуации поиска эффективной модели развития и управле-ния настоятель ным требованием времени в России стала задача подготовки современных управленцев. Нарас тающая динамика угроз и вызовов XXI в. востребовала от государственных служа-щих и руководителей принципиально новых моральных качеств

1 Кинг А., Шнайдер Б. Первая глобальная революция : доклад Римского клуба. М. : Прогресс, 1991. C. 232—233.

10

и профессио нальных навыков. В первую очередь они должны быть вооружены фундаменталь ными знаниями в области политики, управления, конфликтологии, политического анализа, теории при-нятия решений, социального прогнозирования1.

Наряду с этим они должны в совершенстве владеть совре-менными методами и средствами государственного администри-рования, обладать креативным мышлением и способностями к инно вациям, позволяющими преодолевать социальную и орга-низационную инертность бюрократических структур, их неэффек-тивность и коррумпированность.

Настоящий учебник принципиально отличается от уже суще-ствующих изданий.

Во-первых, методология и логика учебника опираются на ряд теоретических положе ний, позволяющих раскрыть доктринальные и организационные основы государственного управления в раз-личных странах в их сравнительной перспективе. Благодаря этому в учебнике сформулирована интегративная парадигма компара-тивного анализа систем государственного и муниципального управ-ления, включающая ряд методологических принципов:

1) развитие государственного управления невозможно без чет-кой идеологии, обретающей в конституции формы нормативного закрепления целевых установок государственной власти;

2) проблемы государственного управления можно понять лишь в контексте развития общества и выявления его соотношения с системой государственной власти на различных этапах эволю-ции;

3) критериями эффективности системы государственного управления, включая исполни тельную власть, являются человек и граждане страны — субъекты управления и государственно-властных отношений;

4) выявить логику развития институциональной структуры, конфигурацию механизма государ ственного управления, его тех-нологию можно лишь в контексте социокультурной традиции, определявшей формы и способы управляющего воздействия вла-сти, зада вавшей способы адаптации институтов управления, их функций к нуждам конкретного общества.

Во-вторых, данный учебник успешно решает задачу фор-мирования компетенций и навыков современного управленца, менеджера, заявленных Федеральным государственным образо-вательным стандартом высшего профессионального образования четвертого поколения. В результате изучения данной дисциплины студент должен:

1 См.: Романов В. Л. Инновационный прорыв в будущее: диспозиция государ-ственного управления. URL: http://spkurdyumov.narod.ru/romanovvle.htm

11

знать— основные тенденции и этапы в развитии государственного

и муниципального управления как науки и форм управленческих практик;

— системы органов государственной и муниципальноой власти и управления в различных странах, особенности их формирования, специфику правового статуса и механизм функционирования;

— систему властных отношений и государственно-политиче-скую организацию общества в различных странах, институты, принципы и нормы, обеспечивающие их функционирование;

— систему современной публичной службы различных стран, роль, полномочия и задачи государственного служащего;

уметь— адаптировать лучшие практики зарубежного государствен-

ного и муниципального управления к своей профессиональной деятельности;

— моделировать административные процессы и процедуры в органах государственной власти в Российской Федерации и ее субъектов, опираясь на передовой отечественный и зарубежный опыт администрирования;

— принимать управленческие решения в условиях неопреде-ленности и рисков и просчитывать их последствия;

владеть— навыками анализа различных управленческих практик

и методик аудита их эффективности;— современными технологиями стратегического руководства

и эффективного управления;— навыками разработки планов социально-экономического раз-

вития территорий.Как справедливо заметил американский социолог И. Валлер-

стайн: «Мы живем в несовершенном мире, он всегда будет несовер-шенен, и поэтому в нем всегда будет несправедливость. Но перед этой реальностью мы вовсе не беспомощны. Мы можем сделать мир менее несправедливым; мы можем сделать его более прекрас-ным; мы можем углубить наше познание его. Нам нужно всего лишь строить его, а для того чтобы его строить, нам нужно всего лишь разгова ривать друг с другом и стремиться получить друг от друга то особое знание, ко торое каждый сумел приобрести»1.

Предлагаемый вниманию читателя учебник представляет собой разговор об актуальных проблемах государственного и муници-пального управления, который позволит углубить представления о современном мире, а следовательно, сделать его лучше и спра-ведливее.

1 Валлерстайн И. Конец знакомого мир: социология XXI в. М., 2004. С. 3.

Разäеë I. ТЕОРЕТИЧЕСÊИЕ ОСНОВЫ

СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО

УПРАВЛЕНИЯ

14

Ввеäеíèе в разäеë I

Осíовíые ïроáëеìíые коìïëексы

1. Потребность в теории государственного управления. Совре-менная система государственного управления переживает глубо-кий кризис, симптомы которого выражаются в ее неспособности эффективно решать масштабные проблемы, вызванные глобаль-ными угрозами и рисками. При этом национальное государство и в XXI в. по-прежнему остается самым универсальным механиз-мом организации и регуляции совмест ной деятельности людей, важнейшим фактором социального прогресса. Государство при-звано выражать об щезначимые потребности своих граждан, согла-совывая нарастающее многообразие интересов индивидов, групп, социальных общностей (этносов, наций). Свои функции государ-ство осуществляет через систему административно-государствен-ного управ ления — властный механизм реализации общественных запросов. Кризис публичного управления прежде всего связан с кризисом концепции и методологии административного госу-дарства, уже неспособных сформулировать стратегию успешного функционирования системы государственного администрирова-ния в качественно новых условиях постмодерна. Теория государ-ственного управления, призванная распознавать новую реальность и конструировать модели государственного управления, сама нуж-дается в переосмыслении и инвентаризации своего теоретического арсенала и инструментария.

2. Предметное поле теории государственного управления. В каче-стве самостоятельной отрасли знания административно-государ-ственное управление (public administrative management) возникло в США и Западной Европе на рубеже XIX—XX вв. Термин «public administrative management» впервые был использован в 1886 г. в про грамме Республиканской партии США для обозначения дея-тельности компетентного правительства, владеющего научными методами управ ления и способного осуществлять эффективное регулирующее воздей ствие в условиях нарастающей нестабиль-

15

ности1. Позднее этот термин дал название одноименной научной дисциплине, возникновение ко торой было обусловлено необходи-мостью государственного вмеша тельства в экономическую и соци-альную сферу перед лицом растуще го могущества монополий. Динамика социальных и экономических изменений потребовала переосмысления либерального представления о государстве как «ночном стороже» и осознания необходимости госу дарственного регулирования, а вместе с ней и учреждения самостоя тельной административной власти, которая не зависела бы от полити-ческой конъюнктуры. В результате возник новый подход к управ-лению, в основе которого лежала идея разделения политических и управленче ских функций, некогда сосредоточенных в предста-вительных учреж дениях и политическом руководстве. Уяснение важности оперативно го разрешения возникающих социальных конфликтов потребовало четкого понимания не только растущего значения функции государст венного регулирования, которую должна осуществлять публичная ад министрация (бюрократия), но и знания того, как и при каких условиях она может эффективно функционировать.

3. В поисках новой парадигмы государственного управления. Концептуальный вызов теории административного государства в 70—80-е гг. ХХ в. связан с тем, что основу новой социальной реальности составляет информационное общество и гло бальное экономическое пространство, разрывающее принципы государст-венного суверенитета как основы государственности в условиях индуст риального общества. В этой ситуации национальные модели современного госу дарства и правовые системы начинают ощущать признаки кризиса институтов власти и управления, привыкших работать в простой и стабильной социальной среде. В условиях динамично меняющейся реальности, неопределенности и культи-вирования перманентных рисков радикально изменился объект управления — им стало информационное общество, в котором «информация становится важнее самой вещи». Институт собст-венности, который некогда цементировал экономику индустриаль-ного общества, его социальную структуру и всю систему управле-ния, уступил место интеллектуальной собственности.

В современном постиндустриальном обществе обладание информацией, производство и контроль за ней ста ли решающим административным ресурсом, основанием социального неравен-ства и деления общества на страты (слои). В условиях резких социальных изменений и нарастания глобальных рисков возникает

1 См.: American public administration: past, present, future / ed. by F. C. Mosher. The Univ. of Alabama Press, 1975. P. 12.

потребность в смене парадигм в анализе места и роли государства, трансформации основных принципов и методов государствен-ного управления в направлении их эффективности и клиенто-ориентированности. Новая реальность, сложившаяся в первой четверти XXI в. в результате противоречивого взаимодействия глобальных и региональных факторов, вызывала настоятельную потребность в переосмыслении традиционных подхо дов к орга-низации государственного управления и формирова нии новой модели администрирования. Разно направленные действия этих преобразующих факторов приводят к тому, что будущее устрой-ство мира для нас пока еще покрыто туманом неопределенности. Но как заметил И. Валлерстайн: «Мы не знаем, какой тип исто-рической системы придет на смену ныне существующему. Но мы наверняка знаем, что та своеобразная система… в которой государ-ства играли ключевую роль в обеспечении безграничного накопле-ния капитала, не способна более функционировать»1.

4. Модель компетентного правительства для России. Для Рос-сии задача формирования эффективной системы управления совпала с целями системной модернизации. Интеграция России в миро вую экономику и международные организации происхо-дит в условиях стремительно нарастающей дина мики глобальных угроз, которые дополняются процессами внутренней трансфор-мации экономической сферы, формирования институтов поли-тической демократии и новой социальной структуры. Решение задач, доставшихся от разных исторических этапов развития, пред-полагает конструиро вание модели управления, обладающей значи-тельным мобилизационным потенциалом и перманентной способ-ностью к инновациям. В этих условиях задача государственного управления состоит в том, чтобы быть динамич ной системой, спо-собной адаптировать институты государственной вла сти, и прежде всего исполнительной, к потребностям общества, которые стреми-тельно изменяются в процессе структурных реформ. Поиск новой парадигмы организации государственной власти, объясняющей изменения природы публичного администрирования в условиях постмодерна, позволит создать эффективную систему государ-ственного управления, адекватную запросам общества первой чет-верти XXI в. Эта задача не может быть решена без опоры на тео-рию госу дарственного управления как науку.

1 Валлерстайн И. Указ. соч. С. 104

17

Гëава 1. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО

И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ÊАÊ ОБЪЕÊТ АНАЛИЗА:

СПОСОБЫ ИНТЕРПРЕТАЦИИ

Система государственного управле ния представляет собой властный ме-ханизм практической реализации целей и воли государства в деятельности ор-ганов власти и должностных лиц, который обеспечивает функ ционирование общественной системы, ее безопасность, развитие и процветание.

Государство в состоянии качественно осуществлять свои функ-ции лишь при условии целенаправленной и высокопрофессиональ-ной деятель ности системы административно-государственного управления. Однако эффективная деятельность по управлению публичным сектором напрямую зависит от способности теории государственного управления1 распознавать глобальные вызовы и угрозы, вооружать систему государственного администрирова-ния эффективными стратегиями пилотирования общества, ори-ентировать ее в меняющейся социальной реальности, формули-ровать и успешно осуществлять актуальные запросы различных групп общества.

Теория государственного управления как наука включает основные интерпрета ции процесса принятия и реализации управленческих решений, позво ляющих логически правильно отражать глубинные основания и приро-ду управляющего воздействия государства, его органов на поведение людей и организаций.

Тео рия государственного управления раскрывает содержание процессов, происходящих в сфере публичного администрирова-ния, посредством осмысления и выявления значений ключевых понятий, проблемных комплексов, призванных дать концептуаль-ное и нормативное обоснование эффек тивности государственной

1 Термин «теория» происходит от греческого «theorein», что означает «рассма-тривать, созерцать, размышлять».

18

политики и организационных механизмов ее реализации на обще-национальном и местном уровнях. Таким образом, как самосто-ятельный комплекс знаний теория государственного управления обладает рядом свойств, которые отличают ее от других дис циплин об управлении. Среди них прежде всего:

1) предмет исследования — те свойства, связи, отношения объ-ективной дей ствительности, которые включены в процесс познания;

2) методы науки — принципы познания, познавательные при-емы и способы, с помощью которых исследуется предмет науки;

3) категории науки (язык науки) — понятия, в которых выра-жается содер жание познанного;

4) формы знания — законы, теории, описания, в которых выра-жаются суж дения об объективной реальности;

5) функции — основные направления деятельности, связанные с удовлетво рением актуальных потребностей человека и благодаря которым наука оказывается востребованной в обществе.

1.1. Феíоìеí уïравëеíèя: íазíа÷еíèе, сìысëы, èíтерïретацèè

Концептуальный анализ системы государственного и муни-ципального управления во многом зависит от интерпретации и использования базовых понятий. Феномен управления как функция и специфический вид упорядочивающей деятельности на рубеже XX—XXI вв. представлялся научно разработанным, а сам термин «управление» имел более сотни определений. Однако при всей своей кажущейся очевидности понятие «управление» оказалось трудноуловимым и сущностно оспариваемым явлением, вызывающим в науке неоднозначные интерпретации.

Многозначность термина «управление» обусловлена диверси-фикацией (разнообразием) форм управ ляющего воздействия как по субъектам, так и по дина мично меняющемуся содержанию управ ленческой деятельности, ее целей, средств, способов и объек-тов, адекватных состоянию общества на различ ных этапах его раз-вития. Прежде чем анализировать смыслы термина «управление» в науке, следует определиться с тем, чем была вызвана потребность в управлении в обществе.

Необходимость и потребность в управлении как социальном институте. Появление в обществе управления как социального института была вызвано причинами экономического, социального, геополитического характера. С одной стороны, совместная дея-тельность людей по организации производства и воспроизводства своего материального и духовного существования всегда нужда-лась в механизмах согласования разнородных интересов и форми-рования общественных целей и запросов. С другой стороны, рост

19

разнообразия потребностей индивидов, нарастание экономиче-ского и социального неравенства, вызванные общественным раз-делением труда, открыли неравный доступ к общественным благам у разных социальных групп, что стало причиной социальных анта-гонизмов и потрясений. В этих условиях многократно возрастала потребность в обеспечения интеграции и целостности общества, в предсказуемости социальных коммуникаций. Для удовлетворе-ния постоянно растущих частных и корпоративных социальных потребностей, предполагающих использование общественных ресурсов, люди создают устойчивые формы совместной деятельно-сти, которые называются социальными институтами. Социальные институты помогали человеку приспосабливаться к окружающей среде, бороться за существование и выживать.

Социальный институт (от лат. institutum — устройство, установление) — логически последовательные образцы человеческой деятельности, прибегая к которым люди и организации производят и воспроизводят свое материаль-ное существование и организуют время и пространство1.

Управление как социальный институт (наряду с государством, бюро-кратией, правом и т.д.) — это ограничительные рамки, которые своим отно-сительным постоянством упорядочивают взаимоотношения между людьми, организациями, государствами, оформляют социокультурный контекст таких взаимоотношений, снижая порог неопределенности человеческой жизни.

С незапамятных времен социальная власть и управление выступали важнейшими механизмами организации и регуляции совместной деятельности людей. Факт, не подлежащий оспари-ванию, — любая социальная общность, даже самая прими тивная (род, община, племя), где существует взаимодействие хотя бы двух человек для решения общей для них цели, нуждается в управлении.

В основе управления лежит власть.

Власть — способность и возможность оказывать решающее воздействие на поведение людей с помощью различных ресурсов (средств): принуждения, авторитета, права, морали, богатства, знания и т.д.

Власть — всегда волевые отношения, основанные на асимметрии возмож-ностей субъектов, дающей право одной из сторон господствовать.

Обладание социальной властью в разных ее видах (экономиче-ская, политическая, духовная, отеческая, религиозная) позволяет конкретному лицу, группе или органу вы ступать субъектом управ-ления, формировать и реализовывать управляю щие воздействия. В обществе социальная власть существует в различных формах

1 См.: Rediscovering institutions. The organizational basic of politics / ed. by J. G. March and J. P. Olsen. N. Y., 1989. P. 5.

20

(господство, авторитет, влияние, доминирование) и формирует такие взаимосвязи между людьми и их институтами, в которых они добровольно или по принуждению признают верховенство во ли других, а также действующих извне целевых, нормативных уста-новлений. В соответствии с их требованиями люди и со вершают те или иные поступки, действия, строят свою жизнь. Только опора на власть обеспечивает реализуемость управляющих воздействий. По этой причине власть и управление яв ляются парными, тесно взаимосвязанными по сути своей терминами.

Одной из форм проявления властной воли, повседневным выра-жением функции властвования является управление.

Управление — совокупность организующих и регулирующих воздействий лю дей и их общественных институтов, в том числе государственных, на со-знание, поведение и деятельность других людей для достиже ния опреде-ленной цели.

Чтобы цель была реализована, необходимо организовывать дей-ствия людей, определить, кто, что и как должен делать по ее дости-жению. Следовательно, управляющее воздействие непременно должно включать в себя организационный механизм практического осуществления взаимодействия людей, направлен ный на осущест-вление поставленной цели. Управление как форма деятельности всегда является эли тарной по своему характеру: тех, кто управ-ляет, гораздо мень ше, чем тех, кем управляют. По своей структуре оно представляет собой пирамиду, составленную из горизонталь-ных уровней управления — от высшего (национального или феде-рального) до регионального и местного.

Управление — процесс многоуровневый, который осущест-вляется на уровне государства в целом, отдельной организации, админи стративного региона, отрасли материального или духов-ного производства. Наиболее важным, всеохватываю щим и власт-ным видом управления (наряду с корпоративным, экономическим, партийным, религиозным и т.д.) является государственное управ-ление. Его субъектом выступает государ ство, которое представ-ляет собой политическую форму организации публичной власти в об ществе, охватывающую всех своих граждан и выступающую от их имени. Государственное управление есть властное организу-ющее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедея тельность людей в целях ее упорядочения, сохранения либо преоб разования.

Изменения в природе общества и механизмах его эволюции вызваны:

— разделением труда и возникновением экономического и социального неравенства (в результате появляются государства и политики);

21

— переходом от аграрной цивилизации к промышленной, от традиционного к гражданскому обществу со свободным инди-видом (возникает рыночная экономика, политическая демократия, индивидуализм и потребление в качестве главной цели);

— глобализацией, нарастающей взаимосвязью и взаимозависи-мостью современных государств, информационной революцией и приходом новых технологий и коммуникаций. Все эти факторы изменили представления об управлении, обусловили различия в подходах и интерпретациях понятия «управление» в границах разных наук — от кибернетики до теории государственного управ-ления. Научное изучение феномена управления требует термино-логической определенности, что предполагает анализ этимологии (происхождения) данного понятия.

Управление как функция организованных систем. Универ-сальное понятие «управление» было сформулировано в 1948 г. в рамках кибернетики — науки об управлении, основателем кото-рой считается профессор математики Массачусетского универси-тета Норберт Винер (1894—1964). Название науки об управлении произошло от термина «кибернетика», что в переводе с греческого означает «искусство править, вести корабль».

Кибернетика — наука, представляющуая совокупность теорий, относя-щихся к коммуникациям и регуляции в живом существе и машине. Управлять можно как вещами и предметами неживой при роды, так и живыми — био-логическими и социальными — сис темами.

Интегрируя достижения различных научных дисциплин (тео-рии вероятностей, теории функций и математической логики и др.), кибернетика исходит из предположения, что важнейшее и объединяющее свойство всех систем управления — процесс при-ема, передачи, хранения и переработки информации. Основываясь на тезисе о сходстве между поведением людей и обществ и поведе-нием машин, кибернетика занимается анализом процессов управ-ления, приема, хранения, контроля, регулирования информации в сложных динамических системах разного типа1.

Система — совокупность «элементов, находящихся во взаимодействии»2.

Любое явление обладает свойствами системы, поскольку:— состоит из элементов, связанных между собой отношениями

взаимозависимости;— целостность, образуемая совокупностью элементов, несво-

дима к их сумме;

1 Bertalanffy L. von. General system theory // General systems. 1956. Vol. 1. P. 3.2 См.: Winner N. Cibernetics. Cambridge, 1971.

22

— отношения взаимозависимости между элементами и получа-емая в результате целостность, подчиняются правилам;

— система развивается путем реагирования на импульсы извне и изнутри. Отвергая традиционное разделение явлений и пред-метов на механические и органические системы, кибернетика вы явила фундаментальные основы управления и установила общие свойства в различных системах — природе, обществе, тех-нике. Она рассматривает все системы как самоорганизующиеся, которые реагируют как на воздействие окружающей среды, так и на результаты своего собственного поведения.

Общие свойства механизмов обусловили появление соответ-ствующей теории действия, включающей методы организации и управления этим действием. Для достижения более высокой эффективности действия кибернетика учитывает прежде всего два фактора:

— коммуникацию (передачу информации);— различные механизмы подачи команд, задающие направле-

ния действиям и обеспечивающие контроль за ними. В случае рас-хождения полученных результатов с прогнозами смысл управле-ния сводится к операциям по их корректировке. Следовательно, управление представляет собой функцию организованных систем (биологических, технических, социальных), смысл которой в обе-спечении их целостности, т.е. достижении стоящих перед ними целей, сох ранении их структуры, поддержании должного режима их деятель ности на основе приема, переработки и передачи инфор-мации.

Содержание понятия «управление» как функции сложноорга-низованных систем достаточно объемно, оно раскрывается через набор атрибутивных свойств1.

1. Управление представляет собой внутреннее качество целост-ной системы, основ ными элементами которой являются субъект (управляющий) и объект (управляемый), постоянно взаимодей-ствующие на основе прямых и обратных связей.

2. Оно выражается в це ленаправленном упорядочивающем воз-действии, реализуемом в коммуникации между субъектом и объ-ектом, осуществляемом непосредственно субъ ектом управления на основе приема, хранения и передачи информации. Управле-ние служит интересам гармоничного взаимодействия элементов, составляющих ту или иную систему, с целями и задачами, общими для всех элементов.

3. Управление предполагает осуществление управленческих функций как для упорядочивания взаимо действия между элемен-тами внутри системы, так и между системами различного иерар-

1 Winner N. Op. cit.

23

хического уровня. Взаимодействие целостных систем основано на верховенстве системы высшего порядка, выступающей в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках такого взаимодействия объектом управле-ния.

4. Управление реально в том случае, если налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее уп равляющему элементу. В этом смысле процесс управления представ ляет собой исходящую от субъекта координа-цию и организа цию объекта управления. Упорядочиваю щее управ-ляющее воздействие — прерогатива субъекта управления.

5. Сущность управления как функции состоит в управляющем воз действии субъекта (управляющего) на объект (управляемый), содержанием которого является упоря дочение системы, обеспече-ние ее функционирования в полном соот ветствии с объективными закономерностями ее существования и развития.

Близким по смыслу понятию «уп равление» является понятие «менеджмент».

Менеджмент — совокуп ность принципов, форм, методов, приемов и средств управле ния производством и персоналом с применением самых современных достижений науки управления.

Отличие менеджмента состоит в том, что он представляет собой единый процесс, в котором сливаются воедино плани рование, организация, мотивация и контроль, подчиненные достижению цели, стоящей перед организацией, системой, с использованием рыночных методов.

Главная цель менеджмента состоит в достижении высокой эффективности производства, рацио нальном использовании ресурсов предприятия, фирмы, компа нии. Субъектом корпоратив-ного управления выступает собствен ник ресурсов, вовлеченных в воспроизводственный процесс.

Социальное управление — специфический вид деятельности. Для понимания специфики управления социальными процессами недостаточно атрибутивных свойств универсального понятия управ ления. Специфика общества (социума) состоит в том, что в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их многочисленные объединения (государство, общество, семья, тер-риториальные поселения, общественные и производственные объ-единения, объекты сферы услуг и т.п.). По этой причине управля-ющее воздействие в различных сферах общества реа лизуется через взаимодействия людей.

Социаль ное управление представляет собой специфический вид чело веческой деятельности, необходимость которого обусловлена

24

потребностью в организации совместной деятельности людей. Оно возникло вследствие общественного разделения труда в силу раз-личия природных способностей людей и процесса усложнения социальной дей ствительности.

Социальное управление пронизывает собой все процессы жиз-недеятельности общества, охватывает все его сферы и является решающим фактором нормального функционирования и развития социума. Ведь общество представляет собой совокупность различ-ных взаимодействий людей, реализующих разнообразные, часто несовпадающие и противостоящие друг другу, индивидуальные интересы, которые, тем не менее, нуждаются в согласовании для достижения общезначимых потребностей (безопасности, право-порядка, гарантии прав личности). Отсюда потребность в форми-ровании общей воли и обеспечения целостности общества, упо-рядочивании соци альных процессов, что находит свое выражение в осуществлении социального управления. В качестве специфиче-ского вида деятельности социальное управление характеризуется следующими чертами, которые выделяются в научной литера-туре1.

1. Как специфический вид деятельности социальное управление возникает везде, где имеет ме сто совместная деятельность людей. Сама по себе производственная и иная дея тельность людей еще не в состоянии обеспечить эффек тивное взаимодействие ее участ-ников, бесперебойное и продуктивное выполнение стоящих перед ними общих задач, достижение общих целей. Управление органи-зует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их офор мляет.

2. Смысл и главное назначение социального управления состоит в целенаправленном упорядочивающем воздействии на участни-ков совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. На основе общей цели обеспечивается согласо-вание индивидуальных действий уча стников совместной деятель-ности, а также выполняются общие функ ции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо вы текающие из ее природы посредством планирования, организации, координации, контроля и т.п.

3. Социальное управление носит сознательно-воле вой характер воздействия субъекта на объект с помощью различных средств и методов. Главным объектом воздействия выступают поведение и действия участников совместной де ятельности, их взаимоотно-

1 Подробнее см.: Административное право РФ / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М. : Юрист, 2004; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М. : Омега-Л, 2006; Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России : в 2 ч. М., 2010.

25

шения. В волевом характере воздействия опосредствуется руковод-ство и регуляция поведением людей.

4. Социальное управление достигает целей согласования инте-ресов людей при наличии четырех элементов управления:

— субъект управления;— объект управления;— прямые связи (требования субъекта к объекту — приказы,

команды);— обратные связи (информация о результатах работы подчи-

ненных в связи с практической реализацией функций социального управления).

5. Социальное управление носит властно-волевой характер, что предполагает асимметрию воль участников управленческих отно-шений — господство одной воли и подчинение другой. В этом случае воля управляющих доминирует над волей уп равляемых. Властность социального управления означает, что субъект управ-ления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей. В этом выражается властно-волевой момент соци-ального управления. Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечива ющее подчинение воли управляемых воле управляющих. Так проис ходит волевое регулирование поведения людей, а в условиях государ ственной организации общественной жизни обеспечивается необ ходимое «вмешательство» государ-ственной власти в социальные отно шения.

6. Социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых выступают определенная группа людей (политики, бюро-кратия), организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (государственных и общест венных) либо отдельные должностные лица, уполномоченные на это. Их дея-тельность является управленческой, она имеет специфическое назначение и особые формы выражения.

Несмотря на очевидность термина «управление», его пони-мание неоднозначно. В самом широком смысле под социальным управлением понимается механизм организации социальных вза-имодействий участников управленческих отношений посредством как административного воздействия на их волю, сознание и пове-дение, так и методами рыночного стимулирования и информаци-онного влияния. Исходя из методов воздействия различают два вида социального управления. Первый вид — государственное управление — это сознательное и целе направленное воздействие, осуществляемое специальными упол номоченными органами госу-дарственной власти по предметам веде ния и в объеме полномо-чий, на основании и в порядке, опреде ленном законодательством, с использованием системы мер административного предупреж-

26

дения, пресечения, принуждения. В этом смысле задачи и функ-ции управления практически выполняют все государственные органы независимо от их конкретного назначения. В качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом — его различные сферы (экономическая, социальная, культурная, эко-логическая), все формы развивающихся в нем общественных свя-зей. Элементом системы публичного управления является также и местное самоуправление. В демократическом обществе местное само управление — это подвид государственного уп равления, субъ-ектом которого яв ляются жители населенных пунктов и админи-стративных тер риторий. Второй вид — общественное управление делами государства — осуществ ляется как гражданами РФ, реали-зующими свое право на участие в управлении делами государства (ст. 32, 33 Конституции РФ), так и институтами гражданского общества (политически ми партиями, профсоюзами, церковью, СМИ и иными общественными объединениями), воздействую-щими на общественное мнение и ценностные установки индиви-дов.

1.2. Госуäарство, ãосуäарствеííая вëасть è ãосуäарствеííое уïравëеíèе: соотíошеíèе è ìехаíèзìы взаèìоäействèя

Наиболее важный, всеохватывающий и властный вид социаль-ного управления — государственное управление, субъектом кото-рого выступает государ ство.

Государство — особая форма организации политической власти в обще-стве, обладающая суверенитетом, осуществляющая управление обществом на основе права с помощью специального механизма (аппарата) и монополии на легитимное насилие.

На административно-политическом уровне государственное управление представляет собой власть, поскольку проявляется и сосредоточивается в сфере политики.

Государство как субъект управления: понятие, признаки и функции. Как субъект управления государство обладает рядом качественных признаков, которые отличают его от негосударствен-ных политических организаций (таких, как партии, профсоюзы, движения и т.д.), также оказывающих управляющее воздействие на общество. Условно их можно разделить на внутренние и внеш-ние. Количество признаков государства может быть различным, однако выделим наиболее важные (рис. 1.1).

1. Государство выступает как единая территориальная органи-зация населения в масштабах всей страны, как официальный пред-ставитель общества во взаимоотношениях с другими странами.

27

Целостность общества и взаимосвязь его членов обеспечивает институт гражданства, или подданства, представляющий собой устойчивую правовую связь личности с государством. Именно в наличии института гражданства выражается сущность госу-дарства для отдельного индивида. В пределах своей территории государство обладает верховенством и полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти над населением.

ГОСУДАРСТВО

ФОРМА ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ОБЩЕСТВЕ, располагающая аппаратом управления

и принуждения

ТЕР

РИ

ТОР

ИЯ

ТЕР

РИ

ТОР

ИЯ

НАСЕЛЕНИЕ (гражданство/подданство)

Обладают государственнымсуверенитетом и монополией

на легитимное насилие

Обладают государственным суверенитетом и монополией

на легитимное насилие

• Законодательные органы власти;• исполнительные органы власти;• судебные органы власти;• надзорно-контрольные органы

• Органы охраны обще-ственного порядка;• вооруженные силы;• органы государственной безопасности

Рис. 1.1. Государство и его признаки

2. Государство представляет собой особую организацию полити-ческой власти, обладающую специальным аппаратом управления и принуждения, системой ведомств и учреждений, которые целе-направленно воздействуют на общественные отношения в целях их упорядочения и планомерного развития. Механизм государ-ства представлен институтами законодательной, исполнитель-ной и судебной ветвей власти и особым слоем людей, постоянно