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El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
Esta publicación se realizó en el marco del Proyecto de Seguimiento Ciudadano al Poder Legislativo en
México, gracias al apoyo de la Fundación Open Society Institute.
Autores: David Dávila Estéfan y Lila Caballero Sosa
Colaboración: Genaro Lozano, Juan Antonio Cepeda y Melissa Ortiz
Diseño Gráfico: Deikon
Impreso por: Mono Comunicación, S.A. de C.V.
©2005, Fundar Centro de Análisis e InvestigaciónPopótla 96 5; Tizapán San Ángel; México, DF
Impreso en México / Printed in Mexico
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
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ÍNDICE
Resumen Ejecutivo ............................................................................................................................................... 5
Introducción .......................................................................................................................................................... 7
1. El Poder Legislativo: conceptos básicos• Las funciones del Congreso ............................................................................................................................................... 9
• Los requisitos de un Congreso democrático .........................................................................................................10
• El Congreso mexicano y su integración ....................................................................................................................11
• La integración de la Cámara de Diputados.............................................................................................................12
• La integración de la Cámara de Senadores ............................................................................................................13
• La Comisión Permanente ..................................................................................................................................................15
• El proceso de aprobación de leyes ..............................................................................................................................15
2. Obstáculos para la eficiencia y transparencia del sistema
de comisiones de la Cámara de Diputados• El sistema de comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados..............................................................17
• Estructura político-administrativa de la Cámara de Diputados ...................................................................18
• Las comisiones de la Cámara de Diputados ..........................................................................................................18
• Recomendaciones para avanzar hacia la eficiencia del sistema de comisiones ..................................26
3. Cabildeo (lobby) e incidencia ciudadana en el Legislativo: debilidades y posibilidades• ¿Qué es el lobby (cabildeo)? .............................................................................................................................................29
• El lobby según la orientación del cabildero ..............................................................................................................30
• El lobby o cabildeo en México .........................................................................................................................................31
• El cabildeo de las organizaciones sociales en México ......................................................................................33
• Recomendaciones para regular el cabildeo y la negociación de los organismos sociales ............34
4. Los desafíos de la participación ciudadana en el Poder Legislativo• La participación ciudadana como institución democrática .............................................................................37
• Mecanismos de participación ciudadana en el Legislativo ..............................................................................38
• Recomendaciones para mejorar la participación ciudadana en la Cámara de Diputados ..........43
Conclusiones y Recomendaciones Generales ............................................................................................. 45
Bibliografía ........................................................................................................................................................... 47
Anexo. Sitios Web de interés sobre relaciones entre el Congreso y la sociedad civil ....................... 49
Glosario ................................................................................................................................................................ 51
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El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
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Resumen Ejecutivo
La importancia del Congreso en el desarrollo de la vida democrática de México
El Congreso es un espacio importante para el desarrollo democrático en México, ya que entre sus funciones
está la de representar a los distintos sectores de la nación y la de crear leyes que inciden en la vida de los ciudadanos.
El Congreso también aprueba y fiscaliza los recursos que dan viabilidad a las políticas públicas del Estado mexicano. Por ello, es de suma importancia para el desarrollo de la vida democrática que la ciudadanía conozca las funciones
básicas del Congreso, así como su estructura interna, de tal forma que se genere un entorno más favorable para la
transparencia y la interlocución ciudadana en el Legislativo.
El reciente entorno de pluralidad partidista del Congreso ha propiciado el desarrollo de la transparencia y la
rendición de cuentas y una relación más dinámica entre los legisladores y la sociedad civil. Ejemplos de los avances en
materia de transparencia legislativa son la gaceta parlamentaria y el diario de los debates, así como diversas iniciativas
de los legisladores y los grupos parlamentarios por establecer contacto con la sociedad civil. Sin embargo, algunos de
estos avances, sobre todo en materia de participación ciudadana, han dependido de la iniciativa y buena voluntad de
los legisladores, más que de mecanismos formales e institucionales.
El sistema de comisiones: Eficiencia y transparencia
La falta de lineamientos claros y asequibles para el trabajo en las comisiones y la difusión poco oportuna de las
reuniones y eventos convocados por sus mesas directivas entorpecen el acceso ciudadano a los asuntos que se
discuten al interior de estos órganos. Lo deseable es la existencia de mecanismos estables, permanentes y confiables para la transparencia, la rendición de cuentas y la vinculación con la ciudadanía. Los esfuerzos que se emprendan para
mitigar estas restricciones son sólo la base para el desarrollo de un Congreso más transparente y que fomente la
rendición de cuentas y la participación ciudadana.
El cabildeo legislativo, sus problemas y desafíos
La interlocución ciudadana con el Poder Legislativo en México inició con la transformación democrática y la
competencia partidista en el Congreso. El cabildeo, definido como una estrategia de distintos grupos de interés para influir en las decisiones de los legisladores, es una práctica hoy muy común en nuestro país que aún no está plenamente regulada y sobre la que persiste la opacidad.
Precisamente entre los problemas del cabildeo en México están los relacionados con la inexistencia de espacios
institucionales abiertos para la negociación entre legisladores y representantes de los grupos de interés; la falta de
un código de ética para los congresistas; y, en general, la falta de transparencia del Congreso. Adicionalmente, la
ausencia de un registro oficial de cabilderos impide, tanto a los legisladores como a la ciudadanía, la posibilidad de atribuir responsabilidades a los actores activos y pasivos en esta práctica.
6
Lo anterior genera una dinámica que excluye no sólo la vigilancia de la ciudadanía, sino también la de los mismos
legisladores. La experiencia en materia de regulación del cabildeo de otros países sugiere que es posible reducir el
incentivo para la corrupción en esta práctica y capitalizar su potencial como insumo enriquecedor durante el proceso
de creación de leyes.
Los desafíos de la participación ciudadana en el Poder Legislativo
Si bien existen diferentes opiniones sobre los niveles que debe alcanzar la participación ciudadana en un sistema
político, existe un consenso mínimo sobre los beneficios de esta práctica: puede coadyuvar al mejor funcionamiento del gobierno, permite resolver problemas que los ciudadanos perciben como serios y que no son captados por las
instituciones y procesos tradicionales, al tiempo que permite a la sociedad exigir resultados a los gobernantes.
Existen mecanismos pasivos y activos para la participación ciudadana en los procesos legislativos. Los primeros
se refieren a acciones de labor informativa por parte de los legisladores hacia la ciudadanía, y son a menudo los más utilizados por los legisladores en México. Los segundos implican aportes ciudadanos, como audiencias públicas,
referéndum e iniciativa popular. En nuestro país, tenemos la Comisión de Participación Ciudadana de la Cámara de
Diputados, que realiza actividades de vinculación ciudadana y canaliza propuestas a otros órganos legislativos. Algunos
partidos cuentan también con centros de enlace con la ciudadanía.
Recomendaciones generales
• La reforma a los artículos 43 y 45, fracción VI, de la Ley Orgánica del Congreso.
• La eliminación de la ‘congeladora’: todo aquel instrumento que sea turnado a comisión deberá ser dictaminado.
• Una nueva reglamentación de la figura de secretario técnico de las comisiones.• La reforma de los criterios de integración y distribución de las comisiones.
• La desconcentración del proceso de discusión del presupuesto.
• Analizar la reelección legislativa.
• La transformación de las funciones de control y evaluación.
• El rediseño de la junta de coordinación política.
• La reglamentación y el reconocimiento del cabildeo, precisando quiénes son los sujetos activos y pasivos
de la actividad para atribuir responsabilidades.
• Establecer agendas de acción colectiva entre organismos civiles para visibilizarlos y fomentar su capital
moral.
• La participación ciudadana debe ser transversal al trabajo de todas las comisiones legislativas.
• Los partidos políticos deben contar con una oficina de enlace ciudadano.• La discusión y aprobación de propuestas de reforma a la Ley Orgánica del Congreso que incorporan el
principio de participación ciudadana, como la audiencia pública, la iniciativa popular y el referéndum.
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
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1 Giovanni Sartori argumenta que el régimen de partido hegemónico se distingue del régimen de partido único porque mientras el segundo nos refiere a la existencia de un solo partido, el primero implica la existencia de partidos ‘periféricos’ cuya existencia no representa una competencia real por el poder. Ver G.
Sartori, Partidos y Sistemas de Partidos, Alianza Editorial, Madrid, 1975, p. 278.
Introducción
La pluralidad partidista del Congreso es uno de los motores de la transformación democrática en México. No
obstante, la persistencia de algunas prácticas legislativas y limitaciones del marco normativo del Poder Legislativo han
impedido que éste responda de manera efectiva a todas las demandas ciudadanas.
La actual estructura interna de la Cámara de Diputados, diseñada a la medida del presidencialismo y del régimen de
partido hegemónico,1 cuenta con un sistema de comisiones legislativas insuficiente para enfrentar todas las funciones que debe observar un Congreso democrático. En diversas ocasiones hemos observado que se supeditan propuestas
o iniciativas necesarias para el desarrollo del país a intereses cupulares, con lo cual el proceso legislativo se vicia y se
desarrolla sin eficiencia. A esto se suma la escasez de soporte técnico especializado en las comisiones y la falta de mecanismos que incentiven el desarrollo de las capacidades de los legisladores.
La ausencia de una regulación efectiva de la participación ciudadana y el cabildeo en el Congreso son otras de
las limitantes que han impedido el desarrollo de la confianza ciudadana hacia las instituciones legislativas mexicanas. A pesar de los esfuerzos del Poder Legislativo para fomentar la transparencia de sus funciones y la participación
ciudadana, la información proporcionada por los medios de difusión es incompleta y su entrega cabal depende de la
buena voluntad de los legisladores. Las actividades de cabildeo e incidencia ciudadana en el Legislativo también se han
producido en un entorno de total desregulación, produciendo en diversas ocasiones resultados indeseables.
En este documento de trabajo veremos estos aspectos a la luz de su funcionamiento práctico y normativo. La
intención del texto es servir, a manera de guía temática y conceptual, a las organizaciones sociales y a los ciudadanos
que deseen establecer algún vínculo con sus representantes, específicamente con la Cámara de Diputados.
Asimismo, presentamos recomendaciones –dirigidas a los legisladores– enfocadas a fortalecer las funciones de
vinculación ciudadana y la transparencia legislativa en general. Esto con el objeto de que, en el contexto de transición
entre una Legislatura y otra, legisladores y ciudadanos cuenten con una agenda básica de la función legislativa, la
transparencia parlamentaria y los temas a los que se debe dar seguimiento en la siguiente administración.
El documento se integra en cuatro partes. En el primer capítulo se exponen conceptos básicos del Poder
Legislativo y sus funciones en una democracia moderna. Este capítulo presenta también un mapa de la estructura
política y administrativa de la Cámara de Diputados y sintetiza las funciones de los órganos que la componen. El
segundo capítulo realiza un diagnóstico sobre el funcionamiento del sistema de comisiones de la Cámara de Diputados,
enfatizando las prácticas y restricciones normativas que minan la transparencia y la eficiencia de sus funciones. El tercer capítulo trata sobre el cabildeo legislativo y propone una serie de recomendaciones para mejorar esta incipiente
práctica en México. Finalmente, el cuarto capítulo acopia recomendaciones generales, dirigidas tanto a legisladores
como a organizaciones sociales, para fomentar la eficiencia y la transparencia del Congreso.
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El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
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Capítulo 1
El Poder Legislativo: conceptos básicos
Desde finales del siglo XVIII, en las naciones donde se ha adoptado la división de poderes, el poder del Estado se ha ejercido a través de tres instituciones políticas: el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial. Estos poderes deben gozar de independencia entre sí, ya que el objetivo de su separación es precisamente frenar los
excesos que puede ocasionar la concentración del poder. A continuación, con el objetivo de clarificar la discusión posterior, discutimos de manera general algunos conceptos y elementos necesarios para involucrarnos a fondo en
el tema legislativo.
Las funciones del Congreso
La función representativa. Representar a los ciudadanos es la función primordial de un Congreso porque
responde al problema de traducir la participación y la voluntad de las mayorías por medio de la actuación efectiva
de una minoría, es decir, los representantes. En esta función es fundamental establecer mecanismos para evitar que la
voluntad mayoritaria se comporte tiránicamente. En otras palabras, se deben garantizar los derechos de las minorías.
La función representativa democrática va precedida por un acto de elección, en el cual los ciudadanos manifiestan directamente su mandato de representación hacia la persona o partido político de su preferencia.2
En el caso mexicano, la Constitución atribuye a los partidos políticos la función de representación en el artículo
41, el cual afirma que éstos:
Tienen como finalidad promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de
ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo
con los programas, principios e ideas que postulan mediante el sufragio universal, libre,
secreto y directo.
La función legislativa. El Poder Legislativo tiene la atribución fundamental de dictar leyes, reformarlas, derogarlas y
darles una interpretación auténtica. Esta función legislativa tiene como primordial propósito adecuar el ordenamiento
jurídico a a cada período de la historia. Dentro dela función legislativa, el Congreso está facultado para reformar
parcialmente la Constitución, mediante un proceso complejo. Esto representa la función constituyente.
La función presupuestaria. El Congreso aprueba la distribución de los recursos del gobierno. Esta función consiste
en la revisión y aprobación de contribuciones e impuestos y la aprobación y evaluación del gasto gubernamental. En
México la aprobación de contribuciones es competencia de ambas cámaras del Congreso, en tanto que la aprobación
del presupuesto es una función exclusiva de la Cámara de Diputados. La aprobación del presupuesto confiere a la Cámara de Diputados el poder de vigilar y controlar los ingresos y egresos que realiza el gobierno, a través de la
Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, además de determinar cuál es el impacto en las
finanzas públicas de cualquier proyecto de ley o política pública que el Ejecutivo decida poner en marcha. En México la
2 Ibid, p. 131.
10
función presupuestaria está plasmada en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución, pero su redacción se ha prestado
a múltiples confusiones sobre los límites del Poder Legislativo para modificar el presupuesto y de las prerrogativas del Ejecutivo para impugnar dichos cambios. Esto ha ocasionado enfrentamientos entre ambos poderes, que han
desembocado en controversias constitucionales ante el Poder Judicial.3
La función evaluativa y de control. Se refiere a la revisión del Ejecutivo que lleva a cabo el Congreso, de forma tal que los ciudadanos conozcan sus actividades y la valoración que éstas merecen.4 A pesar de que estas funciones
están plasmadas desde la Constitución de 1917, la dinámica política del régimen de partido hegemónico las inhibió
de manera significativa. La pluralidad y la oposición política han favorecido el desarrollo de esta función, aunque el marco normativo del Congreso aún presenta contradicciones en este sentido.5
Los requisitos de un Congreso democrático
Para realizar de una manera efectiva y legítima todas sus funciones, el Congreso debe cumplir las siguientes
características:
• Constitucionalidad: Esto se refiere al hecho de que el Congreso observe una clara descripción de sus facultades y prerrogativas en la Constitución, de tal forma que pueda ejercer cabalmente sus funciones sin la
intromisión de los poderes Ejecutivo o Judicial.
• Representatividad: La composición del Congreso debe ser incluyente. La diversidad de los sectores sociales
–sexos, clases, grupos étnicos– debe ser tomada en cuenta y verse reflejada en la integración del Poder Legislativo.
• Legitimidad: El Congreso debe ser elegido por el pueblo soberano en comicios libres e irreprochables, con
intervalos regulares y mediante sufragio universal igualitario.
• Autonomía: La independencia presupuestaria y administrativa del Congreso debe estar plasmada en la
Constitución.
• Pluralidad: Los integrantes del Congreso deben tener la posibilidad de expresarse libremente, sin presiones
indebidas ni temor a la represión.6
• Transparencia: Las actividades legislativas deben ser publicadas y difundidas clara y oportunamente. Asimismo,
las actividades de cabildeo y participación ciudadana deben estar reguladas.
• Eficiencia: Un Congreso efectivo no es aquel que produce un sinnúmero de iniciativas de ley o el que lo hace
más rápidamente, sino aquél que produce proyectos legislativos viables, factibles, y socialmente significativos haciendo el mejor uso de la inversión y los recursos disponibles.
3 Para el Ejercicio Fiscal de 2005, por ejemplo, la Cámara de Diputados realizó diversas modificaciones al Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación enviado por el Ejecutivo Federal. Una vez que los diputados enviaron el presupuesto con sus modificaciones al Ejecutivo, éste decidió regresar con observaciones el presupuesto del 2005 a la Cámara de Diputados, declarando su inconstitucionalidad y argumentando intervención en su ámbito de competencia, al haber
creado programas de política pública. Los legisladores rechazaron desahogar las observaciones del Ejecutivo, argumentando que éste no tiene poder de veto
por tratarse de un proyecto cuya aprobación compete únicamente a la Cámara de Diputados. Sin embargo, el fallo de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación se emitió a favor del Poder Ejecutivo y la Cámara de Diputados tuvo que revisar las observaciones del Presidente. Estudios de derecho comparado
muestran que en la mayoría de los ordenamientos jurídicos mundiales se incluye la figura del veto presidencial al presupuesto, de forma total o parcial. Ver J. Carpizo y M. Carbonell, Derecho Constitucional, UNAM-Porrúa, México, 2005, p. 112.
4 F. Berlín, op. cit., p. 140.
5 Como ejemplo, cabe mencionar que la Ley Orgánica sigue reflejando el poder relativo de las comisiones ordinarias frente a otros órganos de la Cámara de Diputados. Por ejemplo, dicha ley no permite a las comisiones llamar directamente a algún funcionario del Ejecutivo a comparecer, entregar información o
simplemente conferenciar. Tales peticiones deben pasar primero por la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos.
6 UNESCO y Unión Interparlamentaria, Guía para las relaciones con los parlamentos, Ginebra/París, 2003.
Disponible en línea: http://portal.unesco.org/es/ev.php-URL_ID=16365&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html, accesado en marzo del 2006.
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
11
En el caso mexicano, el Congreso adolece, especialmente, del requisito de transparencia. En este sentido, la
opacidad persiste en el proceso de creación de una ley. Se ha argumentado que “América Latina necesita trabajar
sin descanso para que las instituciones democráticas –desde las Legislaturas hasta las autoridades locales– sean
transparentes, den cuenta de sus acciones y desarrollen las habilidades y capacidades necesarias para desempeñar sus
funciones fundamentales. Esto quiere decir que hay que asegurar que el poder en los diferentes niveles de gobierno
permita la participación real a los excluidos y provea mecanismos por los cuales las autoridad pública esté obligada
a rendir cuentas de sus acciones.”7
Adicionalmente, se ha mencionado ya la importancia de desarrollar mecanismos de participación ciudadana que
obliguen a las autoridades electas a responder a los problemas comunes y que también les recuerden que estarán
bajo el escrutinio público cuando no cumplan con este cometido. Cabe señalar que la participación ciudadana en el
Legislativo no tiene el objetivo de suplantar las funciones de nuestros representantes, sino la de colaborar como un
instrumento que aporte insumos para la creación de mejores leyes.
El Congreso mexicano y su integración
El Poder Legislativo mexicano, tradicionalmente y salvo algunos periodos históricos muy concretos, ha tenido dos
cámaras: la de diputados y la de senadores.8 El fundamento legal de esta división se encuentra plasmado en el artículo
50 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).
La CPEUM dispone la organización bicameral del Poder Legislativo en su artículo 50, en el que establece que
el Congreso se dividirá en una Cámara de Diputados y una Cámara de Senadores. La Cámara de Diputados tiene
mayor injerencia en los procedimientos que tienen que ver con el llamado “poder de la bolsa,” como la aprobación
del presupuesto, y el Senado tiene a su cargo un importante número de nombramientos de altos cargos públicos, por
lo que se dice que existe un equilibrio o simetría entre las funciones y responsabilidades de ambas cámaras.9
Algunos especialistas señalan que la división del Congreso en dos cámaras contribuye al fortalecimiento del
Ejecutivo en un sistema presidencial como el mexicano. Sobre este punto, Miguel Covián Andrade explica:
Si tomamos en cuenta que estructural y funcionalmente el propósito del régimen
presidencial es fortalecer la figura del Ejecutivo, será fácil comprender que el sistema bicameral contribuye a alcanzarlo, toda vez que un Poder Legislativo fraccionado en
dos cámaras es menos fuerte políticamente que uno concentrado en una sola. A la
inversa, si se advierte que conforme a la génesis y a la estructura original del sistema
parlamentario, el poder más sólido es el de representación ciudadana, es obvio que al
fortalecimiento de la representación popular integrada en un parlamento unicameral
deberá corresponder un debilitamiento estructural y funcional del gobierno, en el
ejercicio de cuya competencia participan en mayor o en menor grado, dos órganos
(Jefe de Estado y Jefe de Gobierno), a diferencia de lo que ocurre conforme al modelo
presidencial.10
7 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, La democracia en América Latina, Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Panamericana Formas e
Impresos, Colombia, 2004, p. 11.
8 J. Carpizo y M. Carbonell, op. cit. p. 107.
9 J. Carpizo y M. Carbonell, op. cit., p. 107.
10 M. Covián, Teoría Constitucional, Vol. II, Centro de Estudios de Ingeniería Política y Constitución, A.C. (CEDIPC), México, 2004, p. 82.
12
En los sistemas bicamerales la existencia de una segunda cámara, la de senadores, se justifica teóricamente en tanto que, además de representar a las diferentes partes territoriales del Estado, representa también una garantía para el
proceso de creación de leyes, gracias a que los senadores tienden a actuar con mayor experiencia y madurez.11 Sin
embargo, en México esto no necesariamente es así, ya que los requisitos de edad para ser diputado y senador son
muy similares: 21 años para el primero y 25 en el caso del segundo, por lo que el criterio de la experiencia legislativa y la madurez pierde cierta validez.
La integración de la Cámara de Diputados
Esta Cámara está integrada por un total de 500 diputados, de los cuales 300 son electos por el principio de mayoría
relativa en distritos electorales uninominales y 200 por el sistema de representación proporcional, a través de listas
regionales votadas en circunscripciones plurinominales. En todo el país hay cinco circunscripciones regionales que
sirven de base territorial para la elección de los 200 diputados de representación proporcional.12
La duración de la diputación es de tres años y no existe la reelección para el periodo inmediato. Los requisitos
para ser diputado son: ser ciudadano mexicano por nacimiento, tener 21 años cumplidos el día de la elección y ser originario del estado en que se haga la elección o vecino de él con residencia efectiva de más de seis meses anteriores
a la fecha de ella.13
Para poder figurar en las listas de las circunscripciones electorales plurinominales como candidato a diputado se requiere ser originario de alguna de las entidades federativas que comprenda la circunscripción en la que se realice
la elección, o vecino de ella con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha en que la misma se
celebre.
Las facultades de la Cámara de Diputados se encuentran plasmadas en el artículo 74 de la Constitución y son:
• Expedir el Bando Solemne para dar a conocer en toda la República la declaración de Presidente Electo que
hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación;
• Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la
Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, en los términos que disponga la ley;
• Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso,
modificación, del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta Pública del año anterior. 14
11 Ibid p. 476.
12 Artículos 52 y 53 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Las reglas para establecer la demarcación de las circunscripciones regionales se
encuentran en los artículos 12 al 18 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). El artículo 54 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos detalla el mecanismo de asignación de las diputaciones de representación proporcional. Para que un partido pueda tener acceso a
ellas debe cumplir dos requisitos: a) participar con candidatos a diputados por mayoría relativa en cuando menos 200 distritos electorales uninominales, y b) alcanzar el 2% del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales.
13 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 55, última reforma publicada, DOF 12-12-2005.
14 Cabe mencionar que para los ejercicios fiscales de 2004 y 2005, los presupuestos fueron aprobados más allá de la fecha señalada por la Constitución.
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
13
• Declarar si da o no lugar a proceder penalmente contra los servidores públicos que hubieren incurrido en
delito en los términos del artículo 111 de esta Constitución.15
• La revisión de la Cuenta Pública, apoyándose en la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación prevista
en el artículo 79 de la Constitución.16 El Ejecutivo Federal debe entregar la Cuenta Pública dentro de los diez
primeros días del mes de junio siguiente al ejercicio fiscal correspondiente.
De las facultades anteriores, una de las más importantes, como ya señalamos, es la aprobación del presupuesto,
pues esta facultad le confiere a la Cámara de Diputados el poder de vigilar y controlar al Poder Ejecutivo, a través de la evaluación y aprobación del gasto gubernamental. El día establecido para que el Ejecutivo entregue el presupuesto
a los diputados es el 8 de septiembre, y su aprobación está fijada para el 15 de noviembre.
Por último, es importante señalar que la Constitución establece un mecanismo para asegurar el equilibrio partidista
durante la aprobación de leyes al establecer en el artículo 54, fracción IV, que ningún partido político puede contar
con más de 300 diputados por ambos principios de designación. El artículo 135 de la Constitución exige además
que el trámite de adiciones o reformas constitucionales requiera que el Congreso de la Unión acuerde los cambios
por voto de las dos terceras partes de los individuos presentes y que éstos sean aprobados por la mayoría de las
Legislaturas de los Estados. Esta disposición regula de forma indirecta “el funcionamiento del mecanismo de reforma
constitucional, pues impide que un partido, por lo menos en lo que respecta a la Cámara de Diputados, pueda aprobar
sin el concurso de los demás una iniciativa de reforma constitucional.”17
La integración de la Cámara de Senadores
De acuerdo al artículo 56 de la Constitución, la Cámara de Senadores se integra por 128 senadores de los cuales,
para cada Estado y para el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de mayoría relativa y uno más será
asignado a la llamada “primera minoría.” Para este efecto, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos
fórmulas de candidatos. La senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidatos que encabece la
lista del partido político que haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate.18
Los treinta y dos senadores restantes son elegidos según el principio de representación proporcional, mediante
el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional. La Cámara de Senadores se renueva en
su totalidad cada seis años. Para ser senador se requieren los mismos requisitos que para ser diputado, excepto el de
la edad, que es de 25 años cumplidos el día de la elección.
Ni senadores ni diputados pueden ser reelectos para el periodo inmediato. Los senadores y diputados suplentes
podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado en
ejercicio. Los senadores y diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter
de suplentes.
15 Artículo que delimita precisamente los procedimientos penales contra servidores públicos.
Ver Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.16 La Entidad de Fiscalización Superior de la Federación es un órgano dependiente de la Cámara de Diputados, creado a partir de la reforma constitucional del
30 de junio de 1999. No es un órgano autónomo, está adscrito a la Cámara de Diputados y tiene a su cargo la fiscalización de ingresos y gastos del gobierno. Antes de su creación la fiscalización del ingreso y el gasto la realizaba la Contaduría Mayor de Hacienda, parte del propio Poder Ejecutivo, lo cual mermaba considerablemente el desarrollo de la actividad fiscalizadora por parte del Poder Legislativo.
17 J. Carpizo y M. Carbonell, op. cit. p 108.
18 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 56, última reforma publicada, DOF 12-12-2005.
14
Las facultades del Senado se establecen en el artículo 76 de la Constitución:
I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal;
II. Ratificar los nombramientos que el Ejecutivo Federal haga del Procurador General de la República, ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga;
III. Autorizar al Ejecutivo para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera de los límites del país, el
paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de otra potencia, por más
de un mes, en aguas mexicanas.
IV. Dar su consentimiento para que el Presidente de la República pueda disponer de la Guardia Nacional
fuera de sus respectivos Estados, fijando la fuerza necesaria.
V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, quién convocará
a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado.
VI. Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado cuando alguno de ellos
ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional, mediando un conflicto de armas. En este caso el Senado dictará su resolución, sujetándose a la Constitución General de la República y a la del Estado.
VII. Erigirse en jurado de sentencia para conocer en juicio político de las faltas u omisiones que cometan los
servidores públicos y que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen
despacho, en los términos del artículo 110 de la Constitución.
VIII. Designar a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de entre la terna que someta a su
consideración el Presidente de la República, así como otorgar o negar su aprobación a las solicitudes de
licencia o renuncia de los mismos que le someta dicho funcionario;
IX. Nombrar y remover al Jefe del Distrito Federal en los supuestos previstos en esta Constitución;
X. Autorizar, mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes,
los convenios amistosos que sobre sus respectivos límites celebren las entidades federativas;
XI. Resolver de manera definitiva los conflictos sobre límites territoriales de las entidades federativas que así lo soliciten, mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes;
XII. Las demás que la misma Constitución le atribuya.
Es importante mencionar que una de las funciones más importantes del Senado es la de vigilancia y control
sobre la conducción de la política exterior que desarrolle el Ejecutivo. Es de absoluta importancia para el desarrollo
democrático del país y del Estado de Derecho, que el Senado vele porque los tratados internacionales aprobados
por él se hagan valer, además de vigilar que las leyes nacionales sean congruentes con éstos. Las funciones de
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
15
nombramiento también representan una función de contrapeso en las decisiones del Poder Ejecutivo, en cuanto a
la distribución de altos cargos públicos.
La Comisión Permanente
Es un órgano bicameral que funciona en los periodos de receso del Congreso, o bien fuera de los dos periodos
ordinarios de sesiones que se celebran entre el primero de septiembre y el 15 de diciembre y entre el primero de
febrero y el 30 de abril.19 Es decir, diputados y senadores sesionan poco más de seis meses al año. Comparativamente,
los representantes de otros sistemas presidenciales, como Venezuela, Estados Unidos y Colombia, sesionan 12, 11 y
8 meses, respectivamente.
La integración de la Comisión Permanente y sus facultades están definida en el artículo 78 de la Constitución. Se compone por 37 miembros, de los cuales 19 son diputados y 18 son senadores. Los integrantes de la Comisión
Permanente son nombrados por sus respectivas cámaras antes de la clausura del periodo ordinario. Esta comisión
se ha considerado poco representativa, dado el número de meses en que es el único órgano del Poder Legislativo
que sesiona regularmente.20
La Comisión Permanente es un órgano que no cumple funciones legislativas, ya que no está facultada para iniciar
leyes. Su función es más bien la recepción de los proyectos de ley que ingresan en periodo de receso y de la ejecución
de trámites cuya ejecución requiere la participación de los órganos administrativos y políticos de las cámaras.
El proceso de aprobación de leyes
En México el proceso de aprobación de Leyes está regulado en los artículos 71 y 72 de la Constitución:
Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:
I. Al Presidente de la República;
II. A los diputados y senadores al Congreso de la Unión; y
III. A las Legislaturas de los Estados.
Las iniciativas presentadas por el Presidente de la República, por las Legislaturas de los
Estados o por las diputaciones de los mismos, pasarán desde luego a comisión. Las que
presentaren los diputados o los senadores, se sujetarán a los trámites que designe el
reglamento de debates.
Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna
de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el reglamento
de debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y
votaciones.
19 Artículos 65 y 66 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.20 J. Carpizo y M. Carbonell, op. cit. p. 120.
16
A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra.
Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer,
lo publicará inmediatamente.
B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con
observaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que,
corriendo este término, hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en
cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté
reunido.
C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo será
devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de
nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por ésta fuese sancionado por la misma
mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.
A este respecto se ha dicho que la segunda cámara no necesariamente funciona como revisora conforme al orden
constitucional, de tal suerte que la segunda discusión de las leyes no siempre se lleva a cabo.21 Salvo algunos casos, que
más adelante enumeraremos, cualquiera de las cámaras puede ser de origen o de revisión; así, tanto en teoría como
en la práctica, las leyes pueden ser aprobadas primero por los senadores y después por los diputados.22
21 M. Covián , op. cit., p. 407.
22 Ibid. p. 407.
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
17
Capítulo 2
Obstáculos para la eficiencia y la transparencia del sistema de comisiones de
la Cámara de Diputados23
El sistema de comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados
El sistema de comisiones ordinarias fue adoptado en México en el siglo XIX como un arreglo institucional para distribuir, agilizar y desarrollar las capacidades legislativas en pequeños órganos especializados. La lógica de este
sistema radica en que, “crea incentivos para que sus miembros se concentren en determinados asuntos y desarrollen
habilidades y conocimientos relacionados con la jurisdicción de sus comisiones.”24 El aspecto fundamental de las
comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados es que son órganos con carácter permanente cuyos miembros
permanecen en ellas durante todo el periodo que dura la Legislatura.
Al incentivar el desarrollo de conocimientos y capacidades específicas, las comisiones conceden a sus integrantes la posibilidad de mantener cierta independencia y autonomía respecto a los intereses de los partidos que conforman
el pleno. En otras palabras, las comisiones, en teoría, pueden ejercer un contrapeso especializado al interés de los
partidos. En la práctica, estos cuerpos han logrado poca autonomía frente a otros órganos de la Cámara de Diputados
y su trabajo de dictamen legislativo y de evaluación y control del Ejecutivo se ha concentrado en muy pocas comisiones.
Entre las restricciones al desarrollo de capacidades y autonomía de las comisiones se han discutido ampliamente la
no-reelección legislativa y el perfil profesional de los legisladores que integran estos órganos.
La estructura interna de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión está prevista en la Ley Orgánica del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCGEUM), la cual data de 1979. El máximo poder de decisión
de la Cámara de Diputados lo tiene el pleno de la Asamblea. Esto quiere decir que todos los proyectos legislativos, así
como algunas decisiones que requieren de la aprobación con una mayoría calificada, deben ser discutidos en sesión plenaria. 25
23 Este capítulo fue elaborado con la colaboración de Juan Antonio Cepeda, coordinador del proyecto en el 2005.
24 B. Nacif, El sistema de comisiones permanentes en la Cámara de Diputados de México, Documento de trabajo No. 116, CIDE, México, 2000, p. 3.
25 Cuando la naturaleza o urgencia de un proyecto lo amerite, los diputados pueden solicitar al Pleno que un proyecto legislativo o un punto de acuerdo sean
votados de obvia y urgente resolución, agilizando así el proceso legislativo de un asunto específico.
18
Estructura político-administrativa de la Cámara de Diputados
El pleno de la Cámara de Diputados representa la máxima autoridad de esta legisladora, y se integra por
los 300 diputados de mayoría o uninominales y los 200 de representación proporcional o plurinominales. Los
diputados deben presentar para su discusión y eventual aprobación los distintos asuntos que les atañen, ya sean
iniciativas de ley o de reforma, puntos de acuerdo en una sesión ordinaria o extraordinaria.
El pleno de la Asamblea es responsable de elegir en su sesión de instalación a la Mesa Directiva y a su
presidente, es decir, el representante de la Cámara de Diputados. La presidencia de la Mesa Directiva cambiará cada
año en caso de que ningún partido político cuente con una mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. En caso de
haber una mayoría absoluta de un partido, el presidente quedará en funciones durante los tres años de la Legislatura.
La Mesa Directiva está conformada además por seis secretarios, y su integración debe reflejar la correlación de fuerzas políticas en el Congreso. Su función concreta es conducir las sesiones de la Cámara de Diputados y asegurarse
de que los debates, discusiones y votaciones en el pleno se realicen conforme a derecho y de manera ordenada.
La Junta de Coordinación Política es el órgano responsable de impulsar las instancias y el entendimiento que
faciliten el arribo de acuerdos entre las distintas fracciones políticas. Una de sus funciones más importantes es la
designación de diputados que integran las mesas directivas de las comisiones. Es un hecho notable que la Ley Orgánica
del Congreso no obliga a la Junta a presentar informes ni actas de sus reuniones.
La Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos se integra por el presidente de la
Cámara de Diputados y los miembros de la Junta de Coordinación Política. Dos de las atribuciones más importantes
que posee la Conferencia son la programación del calendario legislativo y el impulso del trabajo en las comisiones.
Es importante destacar que la Conferencia puede exhortar a las comisiones ordinarias a culminar algún proyecto de
dictamen determinado, pero la normatividad interna no le confiere ningún poder para sancionar a las comisiones que no presenten en tiempo y forma su trabajo.
Las comisiones de la Cámara de Diputados
La Junta de Coordinación Política es la responsable de proponer al pleno, en un plazo no mayor de un mes después
de la instalación del Congreso, la integración de las comisiones. Las comisiones pueden ser ordinarias, especiales y de
investigación. De acuerdo a la Ley Orgánica del Congreso de la Unión, las comisiones ordinarias son órganos que a
través de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones, contribuyen a que la Cámara cumpla con
sus atribuciones constitucionales y legales.26 La Mesa Directiva de una comisión ordinaria puede integrarse hasta por
seis miembros y puede contar con un máximo de treinta integrantes, quienes durarán en el encargo hasta el término
de la Legislatura.
26 Articulo 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
19
Además de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones, las comisiones ordinarias deben
elaborar un plan anual de trabajo, rendir un informe semestral de sus actividades y organizar un archivo de todos
los asuntos que le sean turnados, que se debe entregar a la próxima Legislatura, y dictaminar y atender los asuntos
que le sean turnados por la Mesa Directiva. Actualmente, la Ley Orgánica establece la existencia de 42 comisiones
ordinarias. Ejemplos de éstas son las comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública, Equidad de Género, y Reglamentos
y Prácticas Parlamentarias.
Las comisiones de investigación se constituyen con carácter transitorio para el ejercicio de la facultad de control
y evaluación del Ejecutivo que le confiere al Poder Legislativo la Constitución en el artículo 93. Un ejemplo de éstas es la Comisión para el Seguimiento de los Precios del Petróleo que se creó en la LIX Legislatura.
En cuanto a las comisiones especiales, el pleno puede acordar su creación para hacerse cargo de un asunto
específico. El acuerdo que las establezca señalará su objeto, el número de los integrantes que las conformarán y el plazo para efectuar las tareas que se les hayan encomendado. Cumplido su objetivo desaparecerán. En la LIX Legislatura, dos ejemplos relevantes de estas comisiones son la Comisión Especial para Conocer y dar Seguimiento a las Investigaciones
Relacionadas con los Feminicidios en la República Mexicana y a la Procuración de la Justicia Vinculada y la Comisión
Especial de la Infancia, Adolescencia y Familias.
20
27 Entre tantos, éste es el ejemplo del Programa Anual de trabajo para el 2005 de la Comisión de Seguridad Pública presentado el 10 de febrero de 2006. Cámara
de Diputados, Gaceta Parlamentaria, año IX, número 1944, 10 de febrero de 2006, disponible en http://gaceta.diputados.gob.mx/
Fuente: Elaboración propia, con datos de Cámara de Diputados, “Estructura Orgánica de la H. Cámara de Diputados”, en http://www.diputados.gob.mx/organiza.shtml
Los errores, omisiones y contradicciones en el marco normativo y en las prácticas parlamentarias del sistema de
comisiones son una debilidad institucional que ha persistido a través de una larga disputa por el control del poder
en la Cámara de Diputados. Legislatura tras Legislatura se han presentado varias iniciativas encaminadas a mejorar el
sistema desde distintas perspectivas. Sin embargo, hasta ahora el sistema de comisiones permanece inalterado. Entre
las razones de su inadecuado funcionamiento se encuentran las siguientes:
La falta de lineamientos para el trabajo y para la presentación de informes de las comisiones. Las comisiones
no tienen lineamientos específicos respecto a cómo debe ser entregada la información. Por lo general, las comisiones presentan sus planes anuales de trabajo organizados de distintas formas, sin una estructura clara, y en la mayoría de
las veces, resultan ser una carta de buenas intenciones. De la misma forma, resulta prácticamente imposible medir
el éxito de una comisión en función del cumplimiento de sus objetivos iniciales, ya que los informes semestrales son
redactados de una forma que hace muy difícil cotejar los objetivos iniciales con los cumplidos, convirtiéndose en una
lista de actividades realizadas.27
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
21
La difusión poco oportuna de los eventos y reuniones convocados por las comisiones. Aunque desde la LVII
Legislatura los eventos y reuniones organizados por las comisiones son publicados en la Gaceta Parlamentaria, muchas
veces dicha publicación no se realiza de forma oportuna. En diversas ocasiones, las convocatorias para los eventos
que las comisiones organizan son publicadas inclusive el mismo día en que se realizan. Ello constituye una importante
restricción para la transparencia y el seguimiento ciudadano a la agenda legislativa.
La distribución de las comisiones ordinarias como asunto de confrontación partidista. A partir de que los
partidos de oposición empezaron a tener más fuerza se volvió más difícil la negociación en torno a la integración de las
comisiones. La Ley Orgánica del Congreso establece que la Junta de Coordinación Política, al postular a los diputados
que deban presidir las comisiones y fungir como secretarios, cuidará que su propuesta incorpore a los diputados
pertenecientes a los distintos grupos parlamentarios, de tal suerte que se refleje la proporción que representen en el pleno, y tome en cuenta los antecedentes y la experiencia legislativa de los diputados. En la práctica, la designación
de las presidencias ha reflejado más el equilibrio partidista que la experiencia legislativa de los diputados.28
Fuente: Elaboración propia con datos de la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, www.diputados.gob.mx
La concentración de facultades en la Junta de Coordinación Política y la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos. La Junta de Coordinación Política (JUCOPO) controla administrativa,
financiera, legislativa y políticamente al resto de la Cámara. La Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos es simplemente una simulación de descentralización. Los integrantes son exactamente los
mismos que los de la JUCOPO, sumándose únicamente el presidente de la Mesa Directiva. Por tanto, no existe
descentralización real, sino una burocratización de los trabajos legislativos.
28 El perfil de los diputados que han presidido las Comisiones en la LIX Legislatura ha sido más congruente en cuanto a su competencia académica y experiencia profesional, pero no necesariamente en cuanto a su experiencia legislativa, pues no todos habían sido diputados en Legislaturas anteriores.
22
El hecho de que los presidentes de las comisiones no estén presentes permanentemente en este órgano, y que
sólo puedan ser llamados cuando se toque algún tema de su incumbencia, merma la comunicación de las prioridades
de las agendas de las comisiones. En otras palabras, la agenda únicamente refleja las prioridades de los partidos.
La imposibilidad de la reelección legislativa y su impacto en el desarrollo de capacidades parlamentarias. Desde 1933, la Constitución no permite la reelección inmediata de los legisladores federales. Con esto, el partido
hegemónico concentró el poder en sus manos, al tiempo que daba movilidad a la clase política y permitía la entrada
de nuevos cuadros al gobierno.
En la actualidad, la no reelección legislativa ya no cumple con los objetivos originales, ya que la hegemonía priísta
ha desaparecido, dando lugar a una pluralidad de partidos políticos. Se ha argumentado que la prohibición de la
reelección merma la eficiencia, ya que impide el surgimiento de una verdadera carrera legislativa. Por ejemplo, al no enfrentarse a la reelección, el legislador no cuenta con incentivos para velar por los intereses de los ciudadanos que
lo eligieron. Asimismo, en tanto que el partido político define el futuro del diputado, las decisiones del mismo pueden estar supeditadas a las del Grupo parlamentario al que pertenece. En resumen, la falta de profesionalización y de
representatividad del Poder Legislativo redunda en un Congreso que, en cada Legislatura, tiene que comenzar de
cero y, por tanto, debilita la evolución del trabajo de las comisiones.
La falta de transparencia en el proceso legislativo de la Cámara de Diputados. La transparencia es un atributo
esencial del ejercicio público, en tanto que rendir cuentas a los ciudadanos es una obligación de los gobiernos. La falta
de transparencia implica la carencia de información suficiente para que los electores conozcan las decisiones de sus representantes y juzguen si están actuando o no conforme al interés nacional. En la Cámara de Diputados existe ya un
sistema de información que, a partir de la LVII Legislatura (1997-2000), ha permitido dotar de una mayor publicidad
a la labor legislativa. Por ejemplo, la Gaceta Parlamentaria y otros medios de difusión han dejado conocer ciertos
aspectos de la Cámara de Diputados. Sin embargo, esta transparencia no llega a todas las actividades que realizan los
diputados.
Los esfuerzos del Poder Legislativo para fomentar la transparencia y la rendición de cuentas de su quehacer
han sido insuficientes para recuperar la confianza ciudadana. Por mencionar un ejemplo, en 2005 la Encuesta Elites Parlamentarias en México y América Latina reveló que sólo un 37.8% de los encuestados afirmó tener “mucha confianza” en el desempeño de los diputados. 29
De acuerdo con datos del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), el Poder Legislativo es una de las
instituciones del Estado mexicano que más solicitudes de información recibe. En este sentido, de 2004 a 2005 se
incrementaron las solicitudes de información a la Cámara de Diputados en un 49%, mientras que en el Senado el
aumento es de un 70%, con respecto al 2003.30
Debemos reconocer que ambas cámaras del Congreso de la Unión han cumplido con los criterios de información
exigidos por la Ley de Transparencia; ello representa en sí un gran avance. El aumento de las solicitudes ciudadanas
29 La Universidad de Salamanca y el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados realizaron una encuesta de percepciones sobre
la confianza ciudadana en diferentes instituciones parlamentarias de América Latina en 2005. La encuesta tiene una escala de calificación del 0 al 10 donde 10 significa mucha confianza. La encuesta reveló que la población entrevistada en México reprobó con 4.8 de calificación a los diputados en la variable ‘confianza ciudadana en los diputados’. Ver, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, “Encuestas de Opinión y Estudios de Cultura
Política”, en http://www.diputados.gob.mx/cesop/encuestas_opinion.htm, Accesado en febrero del 2006.30 Información tomada de la presentación del Comisionado del IFAI Alonso Lujambio Irazábal durante el Foro Interamericano de Organizaciones que Monitorean
el Legislativo, México D.F., 15 y 16 de Noviembre 2005.
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
23
31 Así ocurrió en 2005, cuando el Proyecto Monitor Legislativo del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) publicó su reporte del segundo
año de actividades, poniendo de manifiesto que una parte considerable de las comisiones no había entregado sus informes semestrales de actividades correspondientes a ese año. La Conferencia para la Dirección de los Trabajos Parlamentarios presentó un punto de acuerdo para que todas ellas entregaran
sus informes. El punto de acuerdo apareció en la Gaceta Parlamentaria del año VIII, número 1859, México, martes 11 de octubre de 2005, disponible en http://gaceta.diputados.gob.mx/
Ver http://www.monitorlegislativo.org/indicadores/index.htm para consultar el segundo reporte del Monitor Legislativo correspondiente al 2005. 32 El artículo 74 de la CPEUM dispone que la aprobación del presupuesto es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados.
de información relacionadas con las decisiones de la Junta de Coordinación Política y la rendición de cuentas de las
comisiones ordinarias podrían mejorar con el paso del tiempo las prácticas de transparencia en el Congreso en general.
La Ley Federal de Acceso a la Información Pública debería facilitar aún más a los ciudadanos conocer en profundidad
cualquier asunto en la agenda de discusión.
Sin embargo, algunos espacios del ejercicio legislativo no muestran mayores señales de apertura. Un claro
ejemplo de ello es que no existen tiempos definidos ni sanciones para que las comisiones ordinarias, especiales y de investigación se vean obligadas a entregar sus planes de trabajo e informes. La información que proporcionan las
comisiones depende en algunas ocasiones más de la voluntad política de los órganos responsables del funcionamiento
de la Cámara de Diputados, que de la normatividad interna.31
La centralización de la facultad presupuestaria del Congreso en una sola comisión. En el contexto actual de
gobierno dividido y mayor equilibrio de poderes, una de las atribuciones más importantes del Poder Legislativo es
la discusión y aprobación del presupuesto. El Presupuesto de Egresos de la Federación es uno de los instrumentos
más importantes de la política económica. De él depende la viabilidad financiera de todos los programas de política pública instrumentados por el Ejecutivo y por ello resulta de vital importancia el papel de los diputados en el ciclo
presupuestario. El contrapeso que el Legislativo ejerce para la planeación de las finanzas públicas podría incentivar la democratización de éstas. La aprobación del presupuesto en México es, por disposición constitucional, una facultad
exclusiva de la Cámara de Diputados.32
Fuente: Elaboración propia con datos consultados en los Decretos de Presupuestos de Egresos de la Federación para los ejercicios fiscales 1998-2005 en www.shcp.sse.gob
24
Precisamente la opacidad que guarda esta Cámara durante la negociación del presupuesto es evidente en la
falta de un dictamen legislativo en la Comisión de Presupuesto de las peticiones que recibe desde el pleno. Es a
través de estas peticiones que los representantes pueden influir de forma más directa en el Presupuesto de Egresos, pero depende exclusivamente de la voluntad de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública el que estos puntos
de acuerdo sean dictaminados e integrados. La comisión, de hecho, podría dictaminarlos en sentido negativo y
desecharlos, pero la lógica de las decisiones adoptadas no es dada a conocer sino hasta que se publica el Decreto de
Presupuesto de Egresos de la Federación.
Las facultades del coordinador del grupo parlamentario para cambiar arbitrariamente la integración de las comisiones. El control de las comisiones por parte de los partidos políticos se hace evidente cuando en el artículo 44,
fracción II, de la Ley Orgánica del Congreso dice que “el coordinador del grupo parlamentario al que pertenezcan los
diputados miembros de las comisiones podrá solicitar su sustitución temporal o definitiva.” Esto tiene fuertes efectos en la cohesión interna del grupo, además de que va en detrimento de la profesionalización de los legisladores.33
Los coordinadores de los grupos Parlamentarios poseen excesivas atribuciones legales, que les permiten manejar
política, financiera y legislativamente a la Cámara de Diputados, particularmente a sus comisiones. En un primer momento, es el coordinador del Grupo parlamentario (GP) quien decide qué legisladores presidirán las comisiones
y quiénes integrarán la Mesa Directiva. Entre sus facultades se encuentra removerlos y sustituirlos de acuerdo a su
interés político.
Debido a que no existen lineamientos claros de los perfiles que deben cumplir los legisladores propuestos a presidir una comisión, los coordinadores de los grupos parlamentarios tienen incentivos para proponer a su círculo
más cercano, muchas veces haciendo a un lado a candidatos que puedan tener un perfil más adecuado. Los criterios políticos de elección generan poco conocimiento del tratamiento legislativo y de las comisiones, lo cual redunda en
una menor eficiencia de los presidentes de las comisiones.
La desventaja constitucional de los diputados y senadores para presentar nueva legislación. La Constitución sigue
reflejando la falta de libertad y los límites partidistas que tienen los legisladores para crear nuevas leyes. Por ejemplo, en el artículo 71, donde se habla de los sujetos con competencia para iniciar leyes o decretos, menciona en su último
párrafo que “las iniciativas presentadas por el Presidente de la República, por las legislaturas de los Estados, o por las
diputaciones de los mismos, pasarán desde luego a comisión. Las que presentaren los diputados o los senadores se
sujetarán a los trámites que designe el reglamento de debates.”34
33 Un ejemplo de la inestabilidad que ha provocado el excesivo poder de destitución de las presidencias de comisiones por los grupos parlamentarios en
la LIX Legislatura es la sucesiva sustitución de presidentes en la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, una de las más importantes de la Cámara de Diputados.
Durante el primer periodo ordinario de sesiones fue presidida por Francisco Rojas del PRI; durante el segundo periodo ordinario de sesiones la encabezó
Ángel Buendía Tirado, del mismo partido. Meses después, Ángel Buendía fue destituido tras una intervención más de la bancada del PRI. Esta situación es una
muestra de las situaciones que van en detrimento de la autonomía y el desarrollo de capacidades legislativas.
34 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en www.diputados.gob.mx/leyinfo/doc/1.doc, Documento vigente al 12 de diciembre de 2005, accesado en febrero de 2006.
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
25
Sin duda, este artículo restringe el proceso legislativo de las iniciativas que presentan los legisladores. En sí, el
derecho constitucional que poseen los congresistas de iniciar leyes o decretos, sustento de su existencia, se ve reducido
a un “reglamento de debates” que establece una serie de limitantes para que dicho derecho pueda ser ejercido.
Por lo general, cuando un legislador presenta una iniciativa debe, en primer lugar, someterla a consideración del
líder de su grupo parlamentario para ver si concuerda con los intereses de su partido. Una vez que ha recibido la
anuencia de su líder, dicha propuesta pasa a la plenaria de la fracción, siendo comentada, mejorada o desechada por
sus compañeros legisladores.
De ser positiva la reacción de la fracción, el coordinador la lleva a la JUCOPO donde a puertas cerradas se negocian
las “prioridades.” Si dicha propuesta no cumple con la anuencia, no será aprobada su presentación ante el pleno,
mermando por acuerdos políticos el derecho básico de cualquier legislador de presentar las iniciativas de ley.
Si hay un acuerdo relativo en la JUCOPO, se presenta la iniciativa ante el pleno y se turna a comisiones, donde
debe pasar por el filtro de las posiciones partidistas de los legisladores miembros. Regularmente aquí se quedan las iniciativas que no cuentan con un consenso establecido. En el argot político, esto se conoce como “la congeladora,” lo
que ha provocado que la eficiencia terminal de las iniciativas presentadas que llegan a dictaminarse y a votarse en el pleno sea muy reducida. Por ello, se requieren lineamientos que permitan que todas las iniciativas sean dictaminadas,
positiva o negativamente.
En el caso de que la propuesta sea dictaminada, pasará a la Conferencia para la Dirección y Programación de los
Trabajos Legislativos para determinar la conveniencia de su presentación ante el pleno. En este momento, más que el
interés de la población, prevalecen los intereses de los partidos políticos.
26
La presidencia de diputados plurinominales en las comisiones y su efecto inhibidor sobre el desarrollo de los intereses y la agenda de las comisiones. Existe otro factor que se puede asociar directamente a la debilidad del sistema
de comisiones legislativas en la cámara: los 200 diputados plurinominales o de representación proporcional fomentan el que los legisladores respondan a los intereses de su partido más que al de los electores. En la LIX Legislatura, de las 42 comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados, la mitad son presididas por legisladores plurinominales, al
igual que la presidencia de la Mesa Directiva; casi la totalidad de la Junta de Coordinación Política son diputados “de
partido.” En otras palabras, quienes llegan a ser diputados plurinominales y presidentes de comisión, por lo regular
son el círculo más cercano de quien coordina la bancada de su partido, y son designados tiempo antes de la elección
para controlar las decisiones en la Cámara. Esto genera que los diputados de mayoría no tengan espacios reales de
incidencia dentro de su misma fracción.
El apoyo del staff técnico de las comisiones. Un aspecto determinante del fortalecimiento del trabajo de las
comisiones legislativas es el cuerpo técnico de asistencia a los trabajos de la comisión. Con regularidad, el secretario
técnico y demás asistentes parlamentarios son ayudantes exclusivos del presidente de la comisión. Es decir, el
secretario técnico de la comisión es el operador político-legislativo del presidente y, por lo mismo, de la fracción
y del partido político al que pertenece. Entre las características deseables del perfil de secretario técnico están el apartidismo y el haber sido elegido transparentemente por los miembros de la comisión en la que se desempeñará.
Así, el secretario técnico se convertiría en la cabeza de un cuerpo especializado y estaría encargado de proporcionar
las herramientas necesarias para el trabajo legislativo. Si los grupos parlamentarios continúan contratando a sus
propios especialistas y las comisiones no cuentan con los recursos suficientes para hacer lo propio, éstas no llegarán nunca a ser órganos especializados autónomos.
Recomendaciones para avanzar hacia la eficiencia del sistema de comisiones
La reforma a los artículos 43 y 45, fracción VI, de la Ley Orgánica del Congreso. Se deben establecer lineamientos
más claros sobre las responsabilidades de los diputados que forman parte de las mesas directivas de las comisiones,
demostrando obligatoriamente la experiencia y los antecedentes de los legisladores propuestos. Asimismo, para
efectos de una mejor evaluación de los trabajos legislativos de las comisiones, son necesarios lineamientos claros para
la elaboración de los programas anuales de trabajo y de los informes semestrales. De esta forma, se podrá medir y
monitorear más adecuadamente la eficiencia de los trabajos de la comisión.
La eliminación de la ‘congeladora’. En ánimos de trasparentar el trabajo legislativo, todo aquel asunto que sea
turnado a comisión deberá ser dictaminado. Además de que los ciudadanos deben conocer los motivos por los
cuales determinada iniciativa no fue aprobada, esta propuesta permitiría medir más fácilmente la eficiencia terminal de iniciativas presentadas y dictaminadas.
Una nueva reglamentación de la figura de secretario técnico. El secretario técnico debe convertirse en la cabeza
de un cuerpo técnico especializado y apartidista, que le otorgue a los legisladores herramientas de análisis que mejoren
su trabajo. El presidente de la comisión deberá presentar una terna, de la cual el secretario técnico resultará electo.
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
27
La reforma de los criterios de integración de las comisiones. La designación de presidentes en las comisiones
debe observar lineamientos específicos para acotar la discrecionalidad. La falta de dichos lineamientos provoca que los diputados más cercanos al coordinador del grupo parlamentario sean quienes presiden determinadas comisiones,
y no los diputados con más experiencia personal y profesional. Asimismo, si se busca una especialización de los
legisladores en los temas que manejan, es indispensable reglamentar las facultades que los coordinadores de los grupos
parlamentarios tienen de remover a los legisladores de su bancada de las comisiones a las que pertenecen.
La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCGEUM) en su artículo 43, fracción
III, estipula que al proponer la integración de las comisiones y sus mesas directivas, la JUCOPO “tomará en cuenta los
antecedentes y la experiencia legislativa de los diputados.” Sin embargo, no existe un mecanismo claro que elimine la
discrecionalidad con la que se toman este tipo de decisiones, que afectan directamente la fortaleza de las comisiones,
ya que con frecuencia se privilegia la lealtad de los posibles presidentes y no sus capacidades. Resulta de vital
importancia que, en ánimos de la transparencia de las decisiones que los representantes populares toman, se defina en la LOCGEUM el perfil que debe cumplir un determinado legislador para presidir una comisión. Es deseable que la integración de las comisiones ordinarias, proceso que depende enteramente de la Junta de Coordinación Política,
observe cabalmente los requisitos de objetividad y la relevancia en la experiencia de los diputados para el trabajo en
comisiones y la representación política.
De la misma forma, a nivel constitucional se debe liberar el derecho básico de los legisladores de iniciar leyes y
decretos, mediante la reforma al artículo 71, en el cual actualmente se limita su turno a comisiones a “los trámites que
designe el reglamento de debates.”
La desconcentración del proceso de discusión del presupuesto. Actualmente, la participación de los legisladores
que no son miembros de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, se reduce a: a) Los acuerdos que se generan de las plenarias de los grupos parlamentarios;
b) Los instrumentos, como los puntos de acuerdo, que se turnan por la Mesa Directiva a dicha comisión
con peticiones específicas;35
c) Las negociaciones al margen del proceso legislativo, realizadas en su mayoría tomando en cuenta elementos
políticos.
Resulta apremiante analizar cuál debe ser el papel que deben observar el resto de las comisiones ordinarias
durante la aprobación del presupuesto, así como asegurar mecanismos de monitoreo constante por parte de las
comisiones de los programas y temas de política pública de su área de competencia.
Analizar la posibilidad de la reelección legislativa. La reelección se sustenta en la pretensión de acercar a los
legisladores a sus electores -para generar una mayor rendición de cuentas- y en la profesionalización de esta función
pública. La reelección legislativa podría generar incentivos para que los legisladores no descuiden el interés de sus
electores y equilibren los intereses de su partido.
35 Con relación a la segunda vía, en el proceso presupuestario para el ejercicio 2004 se presentaron 104 proposiciones con punto de acuerdo y de reforma al
articulado del proyecto del PEF enviado por el Ejecutivo. Por lo general, a simple vista, dichos instrumentos parecen no tener una incidencia en el proceso
presupuestario; sin embargo, a pesar de no ser dictaminados sí llegan a influir en puntos muy específicos.
28
La transformación de las funciones de control y evaluación. Es importante que las comisiones tengan la capacidad
de llamar directamente a los funcionarios del Poder Ejecutivo a rendir cuentas en los momentos que consideren
pertinentes. Actualmente, dicha solicitud debe hacerse a través de la conferencia y, por consiguiente, el poder de
convocatoria se centraliza en unas cuantas personas que representan intereses partidistas.
El rediseño de la Junta de Coordinación Política. El presidente de la Mesa Directiva deberá formar parte de la
JUCOPO, procurando el impulso de la agenda legislativa de las comisiones. Una posibilidad es trasladar la vertiente
legislativa de la Junta de Coordinación Política a la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos
Legislativos, en particular el inciso a) del artículo 3436 y el c) del artículo 3637. En ánimos de una mayor transparencia
y rendición de cuentas, las reuniones y negociaciones de la JUCOPO deben ser abiertas, por lo menos en lo que se
refiere a la distribución de las comisiones.
36 Impulsar la conformación de acuerdos relacionados con el contenido de las agendas presentadas por los distintos grupos parlamentarios y con el contenido
de las propuestas, iniciativas o minutas que requieran de su votación en el Pleno, a fin de agilizar el trabajo legislativo. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en http://www.diputados.gob.mx/leyinfo/pdf/168.pdf, accesada en abril de 2006.
37 Poner a consideración de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos criterios para la elaboración del programa de cada
periodo de sesiones, teniendo como base la agenda presentada por los diferentes grupos parlamentarios, el calendario para su desahogo y puntos del orden del
día de las sesiones del pleno. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en http://www.diputados.gob.mx/leyinfo/pdf/168.pdf, accesada en abril de 2006.
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
29
Capítulo 3
Cabildeo (lobby) e incidencia ciudadana en el Legislativo:debilidades y posibilidades
La interlocución ciudadana con el Poder Legislativo en México es una de las prácticas que inició con la
transformación democrática y la competencia partidista en el Congreso de la Unión. Ello ha producido que los distintos
grupos de cabilderos y activistas que representan a diferentes grupos de interés –ya sean empresas, organizaciones
sociales, o grupos de presión– se acerquen a los legisladores y a sus equipos de trabajo a fin de colocar favorablemente sus asuntos en la agenda legislativa.
¿Qué es el lobby (cabildeo)?
Como señalan Sebastián Lerdo de Tejada y Luis Antonio Godina Herrera, lobby es un vocablo anglosajón que
se define en castellano como “ejercer presión”; tratar de convencer; intentar neutralizar, modificar e influir en las decisiones de la autoridad pública.38 Asimismo, Peverill Squire, James M. Lindsay, Cary Covington y Eric Smith, en su libro
Dynamics of Democracy, señalan que la acción de realizar lobby tiene su origen en el siglo XVII en Inglaterra, en donde la gente que deseaba influir en las decisiones de gobierno reunía a los miembros del Parlamento en un gran lobby o
pasillo, ubicado fuera del salón del pleno de la Casa de los Comunes, para exponer su caso.39 Por su parte, Norberto
Bobbio se refiere al lobby como el proceso por medio del cual los representantes de los grupos de interés ponen en
conocimiento de los legisladores, o de los tomadores de decisiones, los deseos e intenciones de sus grupos.40
En México y otros países de Latinoamérica, la práctica del lobby se traduce como ‘cabildeo’. Este término tiene
su origen en el Cabildo, y se utiliza de forma general para referirse al lobby legislativo. En su génesis latinoamericana,
el término cabildeo se refirió a una suerte de intercambio en el seno del Cabildo, institución colegiada que gobernó ciudades y pueblos en la región, durante el periodo colonial y que se ha mantenido viva hasta nuestros días.41 Hoy se usa indistintamente el término de cabildeo para referirse al proceso de negociación con la autoridad pública en el
Legislativo, el Ejecutivo o el Cabildo.
Lorenzo Meyer argumenta que los cabilderos son individuos u organizaciones al servicio de grupos no
gubernamentales que buscan incidir en el ámbito de la formulación y aplicación de leyes y reglamentos que tienen que
ver con sus intereses particulares. Son, en realidad, actores políticos designados por intereses privados. Esos intereses se
transforman en auténticos grupos de presión cuando, para conseguir sus objetivos, “buscan abiertamente determinar
e influir en el contenido de las decisiones gubernamentales, aunque sin llegar a asumir directamente el poder.”42
38 S. Lerdo de Tejada y L.A. Godina, El Lobby en México, Porrúa, México, 2004, p. 15.
39 P. Squire, J. Lindsay, C. Covington y E. Smith, Dynamics of Democracy, Atomic Dog Pub., Cincinnati, 2001, p. 336.
40 S. Lerdo de Tejada y L.A. Godina Herrera, op. cit., p. 16.41 B. Campillo, Los dilemas del cabildeo en México, Alternativas y Capacidades, A.C., disponible en http://www.alternativasociales.org/esp/index.php 42 L. Meyer, “El Lobby que viene”, Sección Editorial del periódico Reforma, 10 de Noviembre de 2005.
30
Dicho lo anterior, se infiere que el cabildeo tiene el potencial de representar una democratización de las decisiones de la autoridad pública, en el caso de nuestro objeto de estudio, los mismos legisladores. Pero también
puede representar la manipulación de la autoridad pública a favor de intereses privados que pueden ser contrarios
al interés público. Lo que nos interesa destacar en este texto es que no todo el cabildeo es negativo para el interés
general, ni para el ejercicio democrático.
Uno de los sistemas políticos donde más se ha estudiado el fenómeno del cabildeo a todos los niveles es el
estadounidense, en donde es común observar la influencia de grupos de interés privados en el proceso de creación de leyes. En las instituciones políticas de la Unión Europea esta práctica también se ha desarrollado y estudiado, aunque
de forma más reciente. Diferentes grupos de interés se acercan a las instituciones como el Consejo o el Parlamento
Europeo, con la intención de presentar favorablemente sus asuntos de interés.
El lobby según la orientación del cabildero
El papel del cabildero puede presentar distintas formas operativas de acuerdo al tipo de objetivo que persigue y
al grupo de interés que representa. En el sistema político estadounidense, han sido ubicados tres tipos de cabilderos,
de acuerdo a su orientación:43
• El cabildero de contacto: Se dedica a desarrollar contactos y amistades con legisladores y colaboradores
cercanos, y le da seguimiento a estos contactos con el fin de mantener un flujo de comunicación constante entre el grupo de interés y el legislador. Cuando el grupo de interés corre el riesgo de ser afectado por un
proyecto legislativo en específico, la solución que presenta este tipo de cabildero es la de contactar a la mayor cantidad de legisladores posible para presentarles su caso, persuadirlos, y así resolver el problema.
• El informante: Tiende a presentar los intereses del grupo que representa a través de la distribución de
documentos de trabajo e investigación, presentaciones e intervención en audiencias públicas. Por lo anterior,
la forma de hacer cabildeo es casi siempre pública.
• El monitor: La función de este tipo de cabildero es la de dar seguimiento sistemático al calendario de las
actividades legislativas, así como a las leyes que se están desarrollando, con la finalidad de advertir al grupo de interés que representa si existe algún proyecto legislativo que le atañe directamente. Ocupa los medios de
difusión de las cámaras y eventualmente puede buscar el acceso a espacios de discusión legislativa, ya sean
reuniones de comisión o sesiones del pleno, para obtener información relevante para su grupo de interés.
Estas categorías de cabilderos corresponden a modelos ideales construidos con base en la observación empírica.
En la práctica, pueden presentarse casos de cabilderos con características de dos o más de las categorías arriba
descritas. Por ejemplo, puede darse el caso de una organización sin fines de lucro que, a la vez que hace monitoreo de ciertos temas en el Legislativo, desarrolla contactos con diputados y staff técnico en las comisiones para incidir en
la discusión.
43 S. C Patterson,”The Role of the Lobbyist: the Case of Oklahoma”, The Journal of Politics, No. 25, Vol. 1, Febrero 1963, pp. 72-92.
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
31
El lobby o cabildeo en México
En el contexto actual de competencia partidista en el Congreso, el Legislativo ha dejado de delegar sus funciones
en el Poder Ejecutivo, lo que ha ocasionado que empresas y organizaciones sociales se acerquen para posicionar
favorablemente sus intereses en la agenda legislativa. Como mencionamos al inicio de este texto, el largo periodo
del presidencialismo provocó que casi ningún actor no gubernamental relevante para la vida económica o política
del país se interesara en establecer contacto con los legisladores, pues era el Ejecutivo quien concentraba la toma
de decisiones que afectaba el rumbo del país y, por lo tanto, resultaba más atractivo para los interesados acercarse a
cabildear directamente ante la Presidencia.
Desde hace algunos años existen ya empresas y firmas de consultoría que realizan cabildeo para empresas o grupos de interés en el Legislativo. Es común escuchar que el Congreso mexicano se encuentra muy influido por grupos de interés privado, que ejercen una peso considerable en la creación de leyes. Ese fue el caso cuando en 2005
algunas empresas tabacaleras influyeron sobre la legislación tributaria que gravaba el tabaco para el ejercicio fiscal del 2006, así como durante la discusión de la Ley Federal de Radio y Televisión, que puso de manifiesto el interés de grandes compañías televisivas en la aprobación de dicho ordenamiento.
El problema que se ha suscitado en torno al cabildeo en México está relacionado con que, al no contar el Congreso
con mecanismos suficientemente abiertos para la concertación de espacios de negociación y con un código de ética para los legisladores, la centralización de la toma de decisiones obliga a los grupos de interés a reunirse sólo con
interlocutores legislativos clave al interior de los grupos parlamentarios. Esto genera una dinámica que excluye no
sólo la vigilancia de la ciudadanía, sino también la de los mismos legisladores. No existe ningún tipo de restricción o
reglas de conducta para los cabilderos, ni se regula el trato que nuestros representantes pueden conceder a éstos.44
Asimismo, tampoco hay transparencia en torno a los costos del cabildeo en México.
44 Aquí vale la pena mencionar que existe un proyecto de reglamento para el Gobierno Interior de la Cámara de Diputados, creado por el Grupo Conjunto de
Trabajo de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias y el Grupo de Trabajo para la Reforma del Congreso y, con base en un diagnóstico resultado
de dos mesas redondas acerca de las reformas urgentes al Congreso mexicano. Dentro de este proyecto se prevé, en el artículo 245, que el cabildeo es
“toda gestión que se haga ante cualquier órgano o autoridad de la cámara, para obtener una resolución o acuerdo favorable a los intereses del cabildero”. Un
cabildero puede ser desde un organismo público, privado o social, hasta cualquier persona física que gestione a través de los canales adecuados. Asimismo, se
especifica en dicho artículo que los diputados no podrán hacer recomendaciones que equivalgan a un cabildeo, si obtienen algún beneficio económico para sí o sus parientes, amigos o incluso colegas cercanos, pues incurrirían en una falta, según el artículo 221 del Código Penal para el Distrito Federal. Esto es una
muestra de que en la cámara se han comenzado a generar debates en torno a una reforma interna del Congreso que se ajuste a la nueva realidad política del
país; no obstante, aún no es una realidad. Fuente: Grupo Conjunto de Trabajo de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias y el Grupo de trabajo para la Reforma del Congreso, Proyecto de Reglamento para el Gobierno Interior de la Cámara de Diputados, Cámara de Diputados, México, octubre de 2005.
32
El caso de las tabacaleras en el Congreso mexicano
En México, los intentos de las tabacaleras por influir en las decisiones sobre la tasa impositiva para los cigarrillos llevaron a señalar al cabildeo como una práctica que,
dada la falta de regulación, puede prestarse a la corrupción. Con esto, se abre la puerta
a sospechas de que el interés colectivo ha sido dañado en beneficio de intereses particulares.
El diputado panista Miguel Ángel Toscano denunció en el 2005 que tres importantes
tabacaleras –Phillip Morris, British American Tobacco y Japan Tobacco– se habían
organizado para “corromper conciencias” en el Congreso de la Unión, con lo cual
consiguieron que ese órgano no aprobara un aumento en el impuesto a los cigarrillos
del 110 al 130 por ciento. Los recursos recaudados por dicho impuesto se pretendían
asignar al Fondo para Enfermedades Catastróficas y a programas de salud y de atención a desastres naturales en los Estados (Reforma, 26 de octubre 2005).
Las sospechas de actos de corrupción deslegitiman los procesos democráticos. La
regulación formal de actividades de cabildeo y las acciones para transparentar esta labor
son, por lo tanto, elementos importantes para avazar en la transición a la democracia
de nuestro país.
Fuente: Elaboración propia, con información de Lorenzo Meyer, “El Lobby que viene”, Reforma, 10 Noviembre 2005.
En resumen, el cabildeo legislativo en México no es transparente ni accesible para la población en general. Resulta
imposible saber qué clase de propuestas se le hacen a los legisladores o quiénes entablan negociaciones con ellos. A
manera de solución a esta cuestión, diversos especialistas políticos han sugerido iniciar un registro público de cabilderos
ante el Congreso y otro similar ante el Ejecutivo, aunado a otros dos principios básicos para regular adecuadamente
la actividad: crearla formalmente y difundirla abiertamente.45
La experiencia de otros países indica que la reglamentación del cabildeo es posible. Aunque no han sido suficientes los esfuerzos legislativos para borrar el desprestigio que se ha creado en torno a esta práctica, en Estados Unidos, por
ejemplo, se reguló formalmente la actividad en 1995, bajo el Lobby Disclosure Act (Acta de Divulgación del Lobby) con
el objetivo de reducir los niveles de corrupción que suscitó esta práctica. Este documento, en términos generales,
especifica condiciones de transparencia de clientes y costos, además de que establece las reglas a seguir.46
En la Unión Europea el papel de las organizaciones sociales ha sido crucial en la definición de la agenda legislativa de sus instituciones, ya sea en proyectos comunitarios o en proyectos regionales, pero esta práctica aún no está
sujeta a mayor regulación. El éxito de la experiencia europea ha sido favorecido quizá más por el clima de legalidad y
transparencia en el que se ha desarrollado el cabildeo, que por su regulación. Cabe señalar que la movilización de las
organizaciones sociales para cabildear frente a sus1 instituciones ha tenido un efecto innegable sobre la aprobación
de algunos proyectos comunitarios, sobre todo en materia ambiental, agrícola, migratoria y de transporte.
45 Véase S. Lerdo de Tejada y L.A. Godina, “El ‘lobby’ en México”, Reforma, 29 de enero de 2006.
46 Para una consulta más específica de las cláusulas del Acta, véase S. Lerdo de Tejada y Godina, op. cit., pp. 86-87.
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
33
En estos dos escenarios, el europeo y el estadounidense, la experiencia apunta a que se han desarrollado dinámicas
diferentes en la práctica del cabildeo, pero en ambos casos ha surgido primero la práctica y sólo después se le ha
regulado.
En el caso mexicano se ha dicho que es la opacidad legislativa, la falta de una regulación del cabildeo y la gran
cantidad de asuntos que aún son considerados como “información reservada” lo que produce que el entorno del
cabildeo en México sea particularmente adverso.47 A la vez de regular esta figura, entonces, se tiene que mejorar también el entorno en el que se practica. En otras palabras, es necesario avanzar hacia un Congreso más transparente
que brinde un mayor acceso a la información para así lograr una institucionalización de mecanismos de participación
ciudadana para posicionar asuntos en la agenda.
El cabildeo de las organizaciones sociales en México
Las organizaciones sociales cabildean de una forma sutilmente diferente a la de los grupos de interés del sector
privado. En este sentido, las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) no realizan cabildeo en sentido estricto, sino
que en realidad llevan a cabo trabajo de incidencia. Las OSC realizan trabajo de incidencia porque persiguen un
beneficio social o un objetivo sin fines de lucro.
El contexto en el que se desarrolla la labor de incidencia que realizan las OSC en México se define, por un lado, por su relativo poder de presión o influencia, que muchas veces les permite sólo informar, presionar y relacionarse con el Legislativo, y, por el otro, por el hecho que estos actores sociales en ocasiones no tienen los medios políticos,
legales, financieros o institucionales para incidir eficazmente. El capital moral de las organizaciones sociales es quizá
su instrumento de persuación más fuerte.
Las organizaciones sociales han adquirido una creciente importancia sociopolítica a lo largo de los últimos años, lo
cual, aunado a la competencia política del país, les ha permitido tener experiencias variadas en materia de cabildeo en
México, en la mayoría de los casos con resultados aún limitados. Sus éxitos han dependido, sobre todo, de la voluntad
y el interés de los legisladores con los que interactúan.
El trabajo de incidencia y cabildeo por parte de las organizaciones sociales en el espacio legislativo es fundamental
para la transformación democrática del Congreso, debido a que esta práctica acerca de manera potencial al ciudadano
con sus representantes y puede contribuir además a la rendición de cuentas de los legisladores.
Parte de la labor que realizan los cabilderos, independientemente de los intereses que representen, es acercar
información sustentada técnicamente ante quienes toman las decisiones. Como señalan Lerdo de Tejada y Godina,
si se logra transparentar esta actividad, los primeros interesados en que se fortalezca serán precisamente quienes
forman parte de los poderes públicos.48
47 S. Lerdo de Tejada y L.A. Godina, op. cit. p. 137
48 S. Lerdo de Tejada y L.A. Godina, op. cit. p. 147.
34
Durante la discusión del presupuesto para el 2006, un grupo de personas portadoras
del VIH/SIDA y de activistas en contra de esta enfermedad se enfrentaron a potenciales restricciones presupuestarias al tratamiento médico. Así, decidieron hacer uso de los
instrumentos a su alcance para hacer pública esta preocupante situación y así negociar
un aumento de los recursos dedicados a la atención del VIH. De manera conjunta con Fundar se estableció un contacto con legisladores de la Comisión de Salud y
de la Comisión de Equidad y Género de la Cámara de Diputados. Una vez que los
afectados expusieron ante las comisiones anteriores su problema, éstas presentaron
sus propuestas en el Pleno y en última instancia se logró un aumento en el presupuesto
para VIH/SIDA.
Adicionalmente, el acercamiento de las OSC a las comisiones legislativas también ha permitido conocer con
mayor detalle el funcionamiento del proceso legislativo, ubicando con mayor precisión los espacios de oportunidad
para incidir en la discusión legislativa. Sin un acercamiento al personal y staff técnico de las comisiones del Congreso,
no es posible tener conocimiento puntual de los asuntos de la agenda legislativa ni de los espacios de influencia más oportunos.
Cabe señalar que el ejercicio de interlocución y vinculación legislativa, ya sea para el posicionamiento de algún
tema de trascendencia social en el Congreso, la denuncia de alguna irregularidad administrativa o el conocimiento a
fondo de algún proyecto legislativo, resulta fundamental para nuestro quehacer como organizaciones sociales y para
ejercer nuestros derechos como ciudadanos. El Congreso de la Unión es uno de los espacios fundamentales para el
éxito del trabajo de las organizaciones de la sociedad civil.
Recomendaciones para regular el cabildeo y la negociación de los organismos sociales
• Fortalecer la transparencia del Congreso en general, el proceso de creación de leyes y los mecanismos de
rendición de cuentas y participación ciudadana de las comisiones.
• Institucionalizar mecanismos de participación ciudadana para posicionar asuntos en la agenda de los
legisladores.
• Reglamentar o legislar para institucionalizar el reconocimiento de esta práctica, su naturaleza y alcances, como
actividad profesional.
• Precisar quiénes son los sujetos activos y pasivos del cabildeo para atribuir responsabilidades a los actores en
su práctica.
• Capacitar a la sociedad civil y a las organizaciones civiles interesadas en realizar cabildeo en el conocimiento
de la estructura política y administrativa de la Cámara de Diputados, así como en el proceso legislativo, de tal
forma que puedan realizar un trabajo de interlocución adecuado y oportuno para el posicionamiento de sus
asuntos de interés en la agenda legislativa.
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
35
• Conocer la complejidad del proceso legislativo en México y la corta duración de los periodos de sesiones
abiertos a la potencial figura del cabildero, de tal forma que se pueda intervenir oportunamente en el proceso legislativo como actor externo.
• Establecer agendas de acción colectiva entre organismos civiles para hacer más visible su posicionamiento y
fomentar su capital moral.
Debido a la creciente importancia del cabildeo en nuestro país es necesario que entre esta Legislatura y la
siguiente se considere el estudio, discusión y legislación de estos asuntos fundamentales para el desarrollo de la
pluralidad democrática del país. Se ha dicho que “sostener que el Estado detenta el interés público o que existe una
representación límpida de todos los intereses en nuestras instituciones es impreciso y un tanto iluso.”49 Evitar el
predominio de los grupos de interés más fuertes en detrimento de los más débiles en el proceso de decisión de la
autoridad pública requiere de mecanismos de interlocución que permitan el intercambio con las autoridades del
Estado, los grupos de interés y grupos sociales.
El cabildeo es un mecanismo necesario para ello y por eso debe estar regulado de una forma efectiva. Para asegurar
su utilidad social, se requiere que éste sea accesible a organizaciones sociales y movimientos que puedan aportar a la
solución de los problemas que directamente les atañen. Estos grupos desempeñan un contrapeso efectivo a decisiones
adversas de la autoridad pública y de la influencia de los grupos de interés privado al interés público.
49 B. Campillo, op. cit p. 45.
36
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
37
Capítulo 4
Los desafíos de la participación ciudadana en el Poder Legislativo
La función primordial del Congreso es la de convertirse en voz del pueblo. Esta responsabilidad requiere no sólo
el reiterar las demandas de los representados, sino asegurar que estén debidamente expresadas a lo largo de todo el
proceso de creación y aplicación de leyes.
La función representativa necesita alimentarse a través de la lectura de las distintas expresiones sociales. Podría
decirse que en los sistemas políticos que limitan las acciones de consulta ciudadana y la diversidad de opiniones en el
Congreso, se pierde la oportunidad de enriquecer la gestión pública con insumos ciudadanos. Como recientemente
manifestara el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) “los mecanismos de participación ciudadana
son importantes porque permiten a los gobiernos democráticos demostrar a los ciudadanos que trabajan en las
cuestiones que verdaderamente les preocupan, y que son capaces de dar respuesta a esas cuestiones y que estarán
sujetos al efectivo control ciudadano si no cumplen.”50
La democracia ciudadana, tal como la define Guillermo O’Donnell, “es una manera de organizar la sociedad con el objeto de asegurar y expandir los derechos de las personas.”51 Esta concepción de democracia incluye el derecho
a participar en el ejercicio del poder político como miembro del grupo gobernante o bien como un ciudadano
que, aún sin ser miembro del grupo que toma las decisiones, tiene derecho a participar en este proceso a través del
Congreso o de las juntas del gobierno local. Como vimos en el capítulo anterior, el cabildeo también forma parte de
esta serie de elementos.
Además de los anteriores mecanismos, existen diversas instancias de participación ciudadana en la función
legislativa: plebiscitos, iniciativas ciudadanas, referendos, consultas y peticiones de revocación de mandato.52 A lo largo
de este capítulo discutiremos estos mecanismos y estableceremos una serie de recomendaciones para profundizar
la participación de la ciudadanía en el Congreso de nuestro país.
La participación ciudadana como institución democrática
La idea de la participación ciudadana en asuntos públicos no es una idea nueva. Podemos decir que su origen
se remonta a hace más de 2000 años, al contexto de la democracia ateniense de la Grecia Clásica. A pesar de
la permanencia de esta idea, aún existe un debate en torno al grado y las formas en que debe llevarse a cabo la
participación ciudadana. Hay quienes opinan que los ciudadanos deben tener en sus manos la completa responsabilidad de la toma de decisiones y, por el contrario, otros argumentan que sólo los miembros del grupo gobernante deben
encargarse de la formulación de leyes, mientras que los ciudadanos únicamente pueden influir en dicho proceso a través de audiencias públicas.53
50 D. Caputo (dir.), Ideas y aportes: la democracia en América Latina, PNUD, Nueva York, 2004.
Disponible en línea: http://democracia.undp.org/Informe/Default.asp?Menu=15&Idioma=1, 51 T.H. Marshall, en Ibid, p. 31.
52 D. Caputo, op. cit., p. 41.
53 J. F. Zimmerman, Democracia participativa. El resurgimiento del populismo, Limusa, Grupo Noriega Editores, México, 1992, p.14.
38
El grado de participación ciudadana puede variar dependiendo de qué tan polémica es la política o ley que se
discute, los recursos económicos que implica o incluso la manera en la que la ley o política se presenta a debate, por
ejemplo, de manera técnica o de manera ideológica.
La participación ciudadana trae consigo costos y beneficios, mismos que vale la pena justificar brevemente. Zimmerman menciona como beneficios: 54
• La participación activa y amplia de los ciudadanos es esencial para el mejor y más eficiente funcionamiento de las diferentes unidades del gobierno.
• Mediante mecanismos de participación ciudadana pueden identificarse e incluso resolverse problemas que los ciudadanos perciben como serios y que no son captados por las instituciones y procesos tradicionales.
• Los ciudadanos pueden hacer aportaciones valiosas para la planificación y ejecución de políticas, pues conocen mejor que nadie las necesidades de la sociedad.
• Si los ciudadanos han contribuido en la planeación de programas, estarán más deseosos de participar en la
consecución de proyectos con resultados esperados.
• El valor democrático de la participación ciudadana permite a la sociedad exigir resultados a los gobernantes
y los mantiene informados y capaces de juzgar los trabajos legislativos.
Entre los costos que se pueden contemplar se encuentran:
• Costos económicos para el gobierno.
• Retrasos en la evaluación y planeación de programas.
• Los ciudadanos que participan en la evaluación o planeación de programas pueden no representar a la mayoría
de la ciudadanía.
La participación ciudadana debe ser permanente: comienza en la fase de planeación de un nuevo programa, proyecto o ley, se da a lo largo de la fase de ejecución o discusión, y debe terminar en la fase evaluatoria. En la medida
de lo posible, todos los ciudadanos deben tener iguales oportunidades de participar y acceso equitativo a los lugares
donde se llevan a cabo las audiencias públicas, referendos, auditorías, etc.
Mecanismos de participación ciudadana en el Legislativo
Los mecanismos de participación en las decisiones legislativas pueden clasificarse en dos categorías: pasivos y activos. Los primeros se refieren a la labor informativa que realizan los funcionarios públicos con la ciudadanía sobre problemas existentes y las maneras de resolverlos, a fin de conseguir el apoyo público. Se llevan a cabo mediante la difusión de la información en medios masivos y publicaciones periódicas, la distribución de publicaciones informativas
y mediante el levantamiento de encuestas. Los mecanismos activos se caracterizan por dar la oportunidad a los
ciudadanos de expresar su opinión de manera directa y de cuestionar abiertamente los programas, leyes y políticas
públicas. Los principales mecanismos activos son los siguientes:
54 Ibid. p. 15.
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
39
Audiencias públicas:En ellas, los ciudadanos tienen la oportunidad de expresar sus puntos de vista y, en ocasiones, de cuestionar
directamente a los funcionarios. Las audiencias públicas deben realizarse antes de emitir normas y regulaciones
o de emprender proyectos específicos.55 Estos mecanismos tienen limitantes, puesto que las aportaciones de los
ciudadanos en las audiencias públicas difícilmente pueden producir cambios mayores en los planes, a menos que las
audiencias comiencen en las primeras etapas del proceso de planificación y continúen a lo largo de él. Además, los ciudadanos no poseen la misma información que los funcionarios y por ende quizás no pueden hacer aportaciones
lo suficientemente fundamentadas.
Referéndum:Por medio del referéndum los ciudadanos tienen la oportunidad de transmitir sus puntos de vista sobre algún
tema en controversia y contribuir así en la toma de decisiones. El referéndum no genera ningún compromiso por
parte de los funcionarios públicos a incluir la opinión ciudadana en la decisión final. El referéndum se aplica con éxito, por ejemplo, en el sistema político estadounidense.56
Iniciativa popular:La iniciativa es una petición firmada por un número determinado de votantes que se transmite al cuerpo legislativo
para su dictamen en un plazo definido. En algunos sistemas parlamentarios, si la cámara no dictamina o enmienda la petición original, debe someter la nueva propuesta a consideración de la ciudadanía en una boleta, junto con la
propuesta original enviada por la sociedad.
Los mecanismos activos de participación ciudadana no son utilizados aún en el Congreso mexicano. Los
mecanismos de participación ciudadana se limitan a la posibilidad de que los ciudadanos asistan a las reuniones de las
comisiones ordinarias, pero ello depende del acuerdo de los integrantes de las comisiones, según la reglamentación
del Congreso.57
Los centros de enlace de los partidos políticos pueden considerarse como mecanismos de participación, pues se
dedican principalmente a presentar ante los ciudadanos su agenda política, así como a la recepción de propuestas de
los organismos de la sociedad civil ante las fracciones parlamentarias.58 No obstante, su acción y alcance son limitados,
o por lo menos así lo parece con base en la información disponible en la página de Internet, el método más accesible
de contacto para la ciudadanía.
Por último, y quizá donde se ha tenido mayor actividad en cuanto a inclusión de la sociedad en la cámara, existe un
tercer instrumento: la Comisión de Participación Ciudadana, que fomenta la interacción de la sociedad con el trabajo
legislativo y con los servidores públicos. A través de ella, se puede “recoger y expresar la voluntad de las organizaciones
sociales, los grupos representativos y los individuos, que desde la academia, el campo, la industria y todos los sectores
productivos, necesiten plantear sus demandas y colaborar en la solución de los problemas nacionales.”59
55 Ibid. p. 20.
56 En varios Estados de la Unión Americana, los ciudadanos pueden utilizar el referéndum a manera de protesta o de petición para retrasar y posiblemente evitar
que entre en vigor una ley promulgada por la Legislatura local o estatal.
57 Según lo plasmado en el artículo 93 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
58 El Partido Revolucionario Institucional, Partido Verde Ecologista de México y el Partido de la Revolución Democrática no mantienen un centro especial
de atención ciudadana en sus grupos parlamentarios. En el Grupo parlamentario de Acción Nacional se llama Sistema de Enlace Ciudadano http://www.diputadosfederalespan.org.mx/sec/EnlaceCiudadano/default.asp. En el sitio del Grupo parlamentario de Convergencia en la Cámara de Diputados existe un
vínculo de enlace para enviar propuestas o denuncias http://www.diputadosconvergencia.org.mx/tuvoz.asp.59 Comisión de Participación Ciudadana de la Cámara de Diputados, “Presentación”, en línea http://www.diputados.gob.mx/comisiones59Legislatura/participacion_
ciudadana/index00.htm, Accesada en marzo 2006.
40
Entre los objetivos de dicha comisión, calificada de permanente en la LVIII Legislatura y cuya competencia fue ampliada en 2003, se encuentran:60
• Realizar foros, reuniones, conferencias, seminarios y otras formas de expresión colectiva.
• Propiciar el diálogo entre las autoridades de todos los niveles con la sociedad en su conjunto.
• Canalizar a las instancias respectivas de los Poderes de la Unión, las demandas, solicitudes y reclamos de la
población.
• Difundir los beneficios de la participación ciudadana y sus fundamentos jurídicos.
Para cumplir con estos objetivos, la Comisión se propuso, dentro de su programa de trabajo:61
• Actividades legislativas: elaboración de iniciativas y puntos de acuerdo para fomentar la participación ciudadana, la creación de un marco jurídico para que las organizaciones civiles puedan participar en la toma de decisiones,
incluir los conceptos de referéndum, iniciativa popular y plebiscito en la Constitución.
• Actividades de interlocución con la sociedad: realización de foros, conferencias y reuniones de trabajo con organizaciones de la sociedad civil, a fin de conocer sus inquietudes respecto a la participación ciudadana en la toma de decisiones respecto a la economía, la política y la sociedad mexicana y contar así con la información
necesaria para sustentar reformas a la legislación relacionada con la participación ciudadana.
• Comunicación social: principalmente se busca difundir la importancia de la participación ciudadana en todos los ámbitos de gobierno, mediante medios electrónicos y escritos.
• Información, análisis e investigación: la comisión ofrece a sus integrantes un curso introductorio al tema, que consiste en conferencias dictadas por especialistas. Asimismo, promueve la elaboración de investigaciones
sobre temas relevantes para la comisión.
Un análisis de las actividades y resultados de la comisión en cuestión, según la información disponible en su
página de Internet (actualizada hasta el 2004), muestra que las actividades más cuantiosas en ese año fueron aquellas
relacionadas con la interlocución con la sociedad. Se llevaron a cabo numerosos foros, conferencias magistrales y
reuniones de trabajo.
La participación ciudadana es aún incipiente en otras comisiones y no se han realizado cambios sustanciales
en la legislación relacionada con esta actividad. Si bien el presidente de la Comisión de Participación Ciudadana ha
enfatizado, a lo largo de sus intervenciones, la importancia de introducir en los tres niveles de gobierno las figuras de referéndum, la tarea aún no se ha completado satisfactoriamente.62 Así, encontramos que si bien en la LIX Legislatura se han presentado diversos proyectos relacionados con la mejora de los mecanismos de participación ciudadana en
el Congreso, las iniciativas aún no han sido dictaminadas, tal y como se muestra en el siguiente cuadro.
60 Ibid.61 Ibid.62 Comisión de Participación Ciudadana de la Cámara de Diputados, Informe de Trabajo, 2004. En línea http://www.diputados.gob.mx/comisiones59Legislatura/
participacion_ciudadana/Recursos/Informes/informe%20paginas%20consecutivas.pdf, Accesado en marzo de 2006.
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
41
Además de estas iniciativas aún no dictaminadas, el siguiente cuadro esboza una propuesta ciudadana sometida a
consideración de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado a finales de 2004, por parte de las organizaciones DECA Equipo Pueblo, A.C. y Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad. Se introdujo a través del senador
Ricardo Gerardo, presidente de dicha comisión.63
63 Esta propuesta no ha sido dictaminada aún, pero consideramos que es un excelente ejemplo de la necesidad de contar con mecanismos de participación
ciudadana y que representa un trabajo importante por parte de las OSC.
Fuente: Iniciativas de reforma a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos turnados a la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias de la Cámara de Diputados, disponibles en la Gaceta Parlamentaria
de la Cámara de Diputados.
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Propuesta de reforma a la Ley Orgánica del Congreso General para instituir, delimitar y transparentar los mecanismos de definición de
la agenda legislativa y de la participación ciudadana en el proceso de evaluación y enriquecimiento de las iniciativas en el Senado de la República
• Su objetivo es dar cabida a una participación ciudadana en el sistema político, pero
siempre conservando un carácter autónomo.
• Los grupos parlamentarios deben presentar y publicar una agenda legislativa
genérica y específica, que impulsarán ante la Junta de Coordinación Política al inicio de cada Legislatura y antes de cada periodo ordinario de sesiones. Serán bienvenidas
en la preparación de ésta todas las propuestas ciudadanas útiles y enriquecedoras.
• Con base en lo anterior, la Junta de Coordinación Política debe hacer pública
(además de publicarla en la gaceta parlamentaria) la agenda legislativa para cada
periodo de sesiones, con base en las propuestas de los grupos parlamentarios y
tomando en cuenta aquellas presentadas por la ciudadanía. El calendario de trabajo
y puntos de orden del día también deberían publicarse en la gaceta. Si la Junta toma
en consideración propuestas ciudadanas, el presidente de ésta debería tener la
atribución de recibir y desahogar estas propuestas.
• Con la finalidad de complementar, reforzar y ajustarse a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información, se plantea fortalecer y perfeccionar el
trabajo en comisiones, a fin de mejorar la rendición de cuentas vertical.• Se propone hacer las reuniones de las comisiones abiertas para que, toda vez que
se obtenga una mayoría de firmas a favor, la ciudadanía pueda asistir a ellas y aportar a la discusión de algún tema. Con el mismo mecanismo de obtención de firmas, las comisiones podrían celebrar convenios de colaboración con instancias ciudadanas
para desahogar asuntos legislativos.
Fuente: DECA Equipo Pueblo.
En conclusión, si bien la Cámara de Diputados cuenta con un sistema de vinculación y enlace ciudadano, éste no
siempre es efectivo ni transversal a todos sus órganos, comisiones, ni grupos parlamentarios. Aún está pendiente la
discusión de mecanismos de participación ciudadana más complejos, como el de la iniciativa popular o, inclusive, la
audiencia pública.
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
43
Recomendaciones para mejorar la participación ciudadana en la Cámara de Diputados
• Es imperativo que la sociedad civil y las organizaciones civiles interesadas conozcan la estructura política y
administrativa de la Cámara de Diputados, además de saber cómo funciona el proceso legislativo. Así, las
organizaciones podrán seleccionar interlocutores legislativos adecuados y conocer los tiempos idóneos para
el posicionamiento de asuntos en la agenda legislativa. Con ello se podría evaluar si es más adecuado someter
una iniciativa popular a consideración del Senado como primera instancia, o hacerlo a través de la Cámara de
Diputados.
• Es recomendable conocer a detalle las funciones de cada uno de los órganos de la cámara, a fin de saber a qué actor o institución acudir cuando una iniciativa se detiene en su proceso de votación, aprobación o
dictamen.
• La participación ciudadana debe ser transversal al trabajo de todas las comisiones legislativas, no únicamente
al de la Comisión de Participación Ciudadana. Así, todas las comisiones deben ser capaces de llevar a la
práctica mecanismos activos de participación durante la legislación que se está discutiendo o que se pretende
presentar al pleno.
• Los partidos políticos deben contar con una oficina de enlace ciudadano, así como un sitio en su página de Internet donde los ciudadanos puedan canalizar propuestas.
• Es imprescindible sostener la discusión y aprobación de propuestas de reforma a la Ley Orgánica del Congreso
que incorporan el principio de participación ciudadana para institucionalizar la audiencia pública y la iniciativa
popular.
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El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
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Conclusiones y recomendaciones generales
El Congreso es una institución indispensable para el desarrollo democrático del país. La división partidista sin
mayorías absolutas, misma que ha sido una constante desde 1997, ha provocado una transformación del proceso
de creación y aprobación de leyes en nuestro país. La transparencia de la función legislativa es vital porque permite
a los ciudadanos conocer la agenda legislativa y el proceso de creación de leyes. La transparencia parlamentaria es
del interés de legisladores y ciudadanos, pues a unos les permite legitimar su función y a los otros tener espacios de
incidencia, audiencia o participación, lo cual fortalece el vínculo representativo y la rendición de cuentas.
La falta de transparencia del Congreso mexicano ha sido hasta ahora una restricción para el desarrollo de mejores
prácticas de cabildeo y de participación ciudadana. La discusión y adopción de formas más abiertas de organización
del trabajo entre las comisiones, la Junta de Coordinación Política y la Conferencia para la Dirección de los Trabajos
Legislativos contribuiría a la mejora de estas prácticas. Debe establecerse una agenda ciudadana mínima para impulsar
cambios en ese sentido.
El Congreso es el espacio para que los más diversos grupos sociales, empresas y grupos de interés posicionen
sus temas y problemas que les atañen directamente y exijan soluciones. Por ello es indispensable la generación de
mecanismos que les permitan a todos los actores la oportunidad de intervenir o solicitar audiencia al Poder Legislativo
de manera oportuna durante la discusión de asuntos que les afecten.
Algunas restricciones constitucionales como la no reelección han inhibido el desarrollo de carreras legislativas y
el desarrollo de habilidades de los legisladores en ámbitos específicos de política. Ello también obliga a los grupos de interés y organismos civiles a renovar contactos para la interlocución en el Poder Legislativo al final de cada Legislatura. La arbitrariedad con que puede cambiar la integración de una comisión, como vimos en el texto, también inhibe el
desarrollo de capacidades legislativas y la fortaleza de las comisiones como organismos técnicos especializados.
Así, en general, es recomendable propiciar una mayor estabilidad en el Congreso mediante la generación de
mecanismos para que las tareas legislativas puedan tener continuidad, no sólo de una Legislatura a otra, sino también
dentro de la misma, previendo la movilidad de sus integrantes. La profesionalización de los miembros de las comisiones
y la reglamentación adecuada y formal de prácticas parlamentarias son también necesidades urgentes para el Congreso
mexicano.
Exhortamos a la sociedad civil organizada y a los legisladores/as a abrir un debate acerca de los mecanismos y
recomendaciones aquí propuestas, con el ánimo de continuar y profundizar el proceso de democratización en México
y de alcanzar mayores niveles de inclusión y participación.
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El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
47
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48• Nohlen, Dieter, Sistemas electorales y partidos políticos, FCE, México, 1998.
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México, 1992.
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
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Anexo 1
Sitios Web de interés sobre relaciones entre el Congreso y la sociedad civil
Sitios gubernamentales en México
• Cámara de Diputados, www.diputados.gob.mx• Gaceta Parlamentaria, http://gaceta.diputados.gob.mx/
Sitios no gubernamentales en México
• Monitor Legislativo, www.monitorlegislativo.org• Alternativas Sociales, http://www.alternativasociales.org• Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad,http://www.consorcio.org.mx • Fundar, Centro de Análisis e Investigación,www.fundar.org.mx
Enlaces ciudadanos de partidos políticos en México
• Grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, http://diputadosfederalespan.org.mx/sec/EnlaceCiudadno/default.asp
• Grupo parlamentario del Partido Convergencia, http://www.diputadosconvergencia.org.mx/tuvoz.asp
Sitios internacionales
• Unión Interparlamentaria, http://www.ipu.org/english/home.htm• Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), http://portal.unesco.
org/es
• Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), htto://democracia.undp.org
50
Organizaciones no gubernamentales que trabajan con el Congreso en América Latina:
Argentina• Centro de Implementación de Políticas Públicas Para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), http://www. cippec.
org/espanol/index.html
• Asociación por los Derechos Civiles (ADC), http://www.adc.org.ar/home.php• Poder Ciudadano, www.poderciudadano.org.ar/
Brasil• Voto Consciente, www.votoconsciente.org.br/
Chile• Participa, http://www.participa.cl/
Guatemala• Acción Ciudadana, http://www.accionciudadana.org.gt/
Honduras• Centro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos (CIPRODEH), http://www.ciprodeh.org.
hn/Pages_design/indexb.htm
Perú• Transparencia, http://www.transparencia.org.pe/
Nicaragua• Ética y Transparencia, http://www. eyt.org.ni/
República Dominicana• Participación Ciudadana, http://www.pciudadana.com/
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
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GLOSARIO64
Cabildeo: Acción de negociar o gestionar con habilidad y astucia para presionar a los legisladores con el objeto de
inclinar a favor de un grupo de interés específico la decisión en la discusión de las leyes. La actividad se desarrolla en casi todos los países donde existe un Congreso, y es ejercida en forma abierta o encubierta. En México, la actividad de
cabildeo no se reconoce oficialmente. La forma más conocida en que se lleva a cabo esta actividad es la organización de reuniones de trabajo entre los legisladores con los grupos empresariales, sindicatos o asociaciones de todo tipo
para dar a conocer sus puntos de vista sobre diferentes aspectos que éstos discuten para su inserción o modificación a la ley. El cabildeo que se realiza en las cámaras no se menciona públicamente. En la práctica legislativa, este cabildeo
puede tener lugar entre los diputados, senadores o asambleístas y/o entre las fracciones o grupos parlamentarios. En
inglés, el término es conocido como lobby.
Circunscripciones: Area geográfica integrada por uno o varios estados mediante las cuales son electos los diputados por el principio de representación proporcional. Todos los votos acumulados en cada una de las
circunscripciones determinan la selección de los 200 diputados por representación proporcional, siendo elegidos
40 diputados por cada una de ellas, mediante una lista de candidatos registrada por cada partido político, estos
diputados, sumados a los 300 electos de manera directa por cada distrito electoral, forman el total de 500 miembros
de la Cámara de Diputados. La distribución geográfica de las circunscripciones electorales varía de acuerdo con la distribución poblacional de los Estados que las conforman, por lo que es modificada antes de cada proceso electoral, la actual distribución para las elecciones del 2006 está vigente desde el 30 de septiembre de 2005, siendo aprobada
por el Instituto Federal Electoral.
Comisiones: Las palabras comisión o comité se usan en forma indistinta y su referencia se encuentra a la forma y
al uso parlamentario que cada país le ha dado a este cuerpo de trabajo. Por comisión, se refiere la integración de un grupo reducido de miembros pertenecientes a las cámaras quienes, por especial encargo de la misma, estudian con
amplitud y detalle los asuntos para preparar los trabajos, informes o dictámenes que servirán de base al pleno para
resolver en definitiva.
Comité: Ver Comisiones.
Congeladora: Se refiere al estancamiento de un asunto legislativo, ya sea que se trate de una iniciativa de reforma constitucional, un punto de acuerdo, o cualquier reforma legal. El proceso de la congeladora implica que no existe al
interior de una comisión la voluntad y la anuencia política necesaria para dictaminar un proyecto. Ello se puede sumar
a la falta de interés para sacar adelante un asunto de los órganos legislativos de mayor jerarquía, como la Junta de
Coordinación Política o la Conferencia para la Programación de los Trabajos Legislativos. Lo anterior provoca que la
eficiencia terminal de las iniciativas presentadas que llegan a dictaminarse y a votarse en el pleno sea muy reducida.
Decreto: Resolución o reglamentación que el Poder Ejecutivo, con la firma del jefe del Estado, dicta acerca de toda materia en que no sea obligatoria la forma de ley, pero siempre que, por su importancia o permanencia, rebase la esfera
de las simples órdenes, circulares, etc. Constituye así la expresión de la potestad reglamentaria del gobierno.
64 Para un glosario mucho más amplio que el disponible en este documento, ver F. Berlín Valenzuela (coord), Diccionario universal de términos parlamentarios, Porrúa, México, 1998; Diccionario de términos legislativos, en www.segob.gob.mx; y Diccionario universal de términos parlamentarios, en http://www.cddhcu.gob.mx/bibliot/publica/otras/diccjur/diccion.htm
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Diputado de representación proporcional: Sistema en el cual a través de partidos se forma una representación en
proporción con el número de votos. También es definida como el método de representación diseñado para asegurar la elección de candidatos en proporción al número de votos a favor de cada corriente o partido político, que refleja el sentir político del país en el parlamento. México, con un sistema presidencialista mantiene dos formas de elección
de los miembros de las cámaras del Congreso: mayoría relativa y representación proporcional.
Diputado uninominal: Diputado cuya elección se efectuó con base en el sufragio poblacional, obteniendo el
mayor número de votos hacia su candidatura, y distribuido en cada uno de los distritos electorales uninominales.
Corresponde al concepto tradicional de diputado por elección directa. Actualmente existen 300 diputados electos
según el principio de votación mayoritaria en circunscripciones uninominales y 200 que lo son por el de representación
proporcional o plurinominales.
Facultades constitucionales: Conjunto de las atribuciones y funciones legales que la Constitución le confiere por separado a cada uno de los Poderes de la Unión; Ejecutivo, Legislativo y Judicial, las cuales deben estar claramente
divididas y ejercerse autónomamente sin intromisión de alguna de las partes. Tradicionalmente, la Constitución señala
específicamente qué funciones y acciones tiene a su cargo el Poder Ejecutivo durante la formulación y ejecución de políticas públicas; como también señala específicamente las funciones del Poder Legislativo durante la discusión y aprobación de las leyes, el otorgamiento de recursos para que el Ejecutivo las aplique y el alcance de sus funciones
de control y evaluación del Ejecutivo. La Constitución también señala las funciones del Poder Judicial, responsable de
garantizar la aplicación de las leyes y las sanciones por su incumplimiento.
Gobierno dividido: Se refiere a un gobierno electo en elecciones competitivas en las que la población votante elige al titular del Poder Ejecutivo sin concederle la mayoría de su partido en el Congreso. Esta situación dificulta el proceso legislativo por el que debe pasar cualquier iniciativa de reforma constitucional o legal del titular ; ya sea del
Ejecutivo o de su partido en el Congreso, toda vez que su aprobación requiere de la negociación y la votación en
coalición con algún partido opositor y toda vez que la oposición tiene generalmente pocos incentivos para colaborar
en proyectos que electoralmente no les aportarán beneficio alguno. Algunos académicos llaman a esta situación gobierno dividido horizontalmente.
Grupo parlamentario: Conjunto de parlamentarios (diputados o senadores) vinculados políticamente,
que ejercen influencia en la Asamblea, parlamento o Congreso. En México, hablar de grupo parlamentario es relativamente reciente, ya que con las reformas de 1977 a la Constitución de 1917 se adicionó un tercer párrafo
al artículo 70 constitucional, permitiendo la agrupación de los diputados de acuerdo con su afiliación de partido.
Iniciativa de ley: El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española atribuye a la palabra iniciativa cinco
acepciones: I. Derecho de hacer una propuesta; 2. acto de ejercerlo; 3. acción de adelantarse a los demás en hablar u obrar ; 4. Procedimiento que inclina a una acción, y 5. procedimiento establecido en algunas constituciones políticas,
mediante el cual interviene directamente el pueblo en la propuesta y adopción de medidas legislativas, como sucede en
Suiza y en algunos Estados de Norteamérica. En México, el “derecho de iniciativa” corresponde exclusivamente, según
el artículo 71 de la Constitución federal: I. Al Presidente de la República. II. A los diputados y senadores al Congreso de la Unión. III. A las Legislaturas de los estados.
Legislatura: Designa al cuerpo legislativo en actividad. La Legislatura indica el periodo de existencia de una
Cámara desde el día de su primera convocatoria al de su disolución normal o anticipada. En México, los diputados
son electos para que ejerzan su mandato durante tres años y los senadores durante seis. La Legislatura es el trienio
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
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para el que son electos los diputados. Toda vez que los senadores son electos para fungir como tales durante seis años,
obviamente pertenecen a dos Legislaturas (art. 19 incisos a y b, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales).
Lobby: Ver cabildeo.
Mayoría Absoluta: La mayoría absoluta significa tener el 50 por ciento de una votación más uno, o como acostumbra a decirse la mitad más uno.
Mayoría Calificada: La mayoría calificada es aquella donde se exigen porcentajes especiales de votación, como dos tercios o tres cuartas partes del número total de votos o votantes; es decir, por encima de la votación requerida
para la mayoría absoluta y según el caso, igual o menor a la relativa. La interpretación de la mayoría calificada exigida por el texto constitucional mexicano, tiene su fundamento en que toda Constitución debe ser rígida, es decir, que no
sea fácil de reformar, lo que la convertiría en flexible; por ello, se requiere de una mayoría calificada, en este supuesto las dos terceras partes, de los miembros de las cámaras presentes en la sesión respectiva.
Mayoría Relativa: La mayoría relativa consiste en que el candidato o asunto sometido a votación obtiene el triunfo
o aprobación con el mayor número de votos, no con relación al total de éstos, sino al número que obtiene cada
uno de sus oponentes o cuestiones que se votan a la vez. La mayoría relativa como parte de una votación decidirá
la aprobación o rechazo a una reforma legal. Su aplicación consiste en unificar criterios en cuanto a un tema que se someta a discusión o propicia la alianza entre dos o más grupos parlamentarios. En cada votación el que gana, gana
todo y el que pierde, pierde todo.
Mayoría Simple: Es la que decide una votación con base en el mayor número de votos emitidos, puede ser de dos
tipos: nominal y económica. Por el principio de contradicción, la mayoría simple no es ni absoluta ni calificada, ya que es, la mayoría de los presentes y no mayoría de los integrantes del Congreso o de la Cámara. Se le denomina votación
nominal cuando cada miembro de la Cámara, comienza por el lado derecho del presidente, se pone de pie y dice en
voz alta su apellido y nombre, si fuera necesario, agrega la expresión sí o no. Un secretario lleva la cuenta (art. 147 del
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General).
En cambio, en la votación económica se ponen de pie los individuos que aprueban alguna resolución y permanecen
sentados los que la reprueban (art. 150 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General). Opera en
ese momento la mayoría simple, ya sea para aceptar o rechazar el asunto sometido a votación.
Minuta: Documento que contiene el proyecto de ley o reforma que ha aprobado el órgano legislativo. Otra forma
de aplicación del término minuta consiste en asentar en un documento los hechos ocurridos durante una sesión de
comisión o de una reunión.
Organizaciones sociales: Grupos de ciudadanos que se unen a fin de perseguir, sin fines de lucro, un objetivo, como lo es el defender alguna causa común o tomar parte en las decisiones sobre políticas públicas, de acuerdo a
sus intereses e inquietudes.
Órgano colegiado: Conjunto plural de personas que actúan en representación de una organización o persona
jurídica en un ámbito de competencia determinado.
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Partido hegemónico: Partido político que gobierna un país, no sólo en lo que respecta al Jefe del Poder Ejecutivo,
sino que también pertenecen a él quienes gobiernan en los estados (o en los territorios en que está dividido
jurídicamente el país) e incluso quienes ocupan la mayoría de los escaños en el Poder Legislativo.
Pleno de la asamblea: Del latín plenus, lleno completo. En términos legislativos se refiere al cuerpo, reunión o junta de una corporación. Es el cuerpo más amplio en el cual se reúnen los Diputados, es el órgano de mayor jerarquía en
las Cámaras de Diputados y Senadores.
Presupuesto de Egresos de la Federación: Es el resumen de gastos o erogaciones probables de las diferentes ramas
del gobierno en un año. Detalla la cantidad de dinero que reciben las dependencias y programas federales, tomando
en cuenta los ingresos que se esperan obtener en el mismo periodo. Es propuesto por el Jefe del Ejecutivo, a manera
de proyecto a la Cámara de Diputados, quien, luego de analizarlo y modificarlo en comisiones y posteriormente votarlo en pleno, lo envía al Senado para que, en su carácter de cámara revisora, haga propuestas de modificaciones y lo regrese a la cámara baja para luego ser enviado al Ejecutivo para se publique en el Diario Oficial de la Federación y De acuerdo con la nueva Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria del Congreso Mexicano, aprobada en marzo de 2005 por ambas cámaras, los poderes Ejecutivo y Legislativo deben cumplir con un calendario estricto para
evitar retrasos en la elaboración y publicación del Decreto final.
Proposición con punto de acuerdo: Existen propuestas legislativas en las sesiones del pleno que no constituyen
una iniciativa de ley. Los puntos de acuerdo pueden ser propuestas que hace un legislador, en representación de su
Grupo parlamentario, para solicitar al Ejecutivo información sobre algún ramo de la administración pública, citar a
comparecer a algún funcionario de la federación, o exhortar al Ejecutivo a acatar alguna disposición. También puede
presentarse un punto de acuerdo a fin de convocar al Congreso a modificar alguna normatividad en un sentido específico.
Sistema Bicameral: Sistema de gobierno en el cual el poder legislativo o parlamentario se conforma de dos
cámaras, en México tenemos la Cámara de Diputados y el Senado.
Sistema Unicameral: Sistema de gobierno en el cual el poder legislativo o parlamentario se conforma de una sola
cámara. En México sólo existe en el ámbito de los Estados de la República.
Transparencia: Es el hecho de que toda decisión gubernamental, así como los costos y recursos empleados en su
instrumentación, sean comunicados o puestos al acceso de la ciudadanía de una forma sencilla, oportuna y sin implicar
costos elevados para la ciudadanía. En el caso del Congreso, la transparencia debe permitir el acceso a la información
sobre el manejo del presupuesto de las Cámaras, los grupos parlamentarios, el proceso legislativo por el cual atraviesa
un determinado asunto, las reuniones de comisión, etcétera.
Veto: El veto es la facultad que tienen algunos jefes de Estado para oponerse a una ley o decreto que el Congreso
envía para su promulgación; es un acto en el que el Ejecutivo participa en la función legislativa. Esto forma parte del
sistema de contrapesos entre el Ejecutivo y el parlamento. El veto persigue dos finalidades principalmente, la de asociar al ejecutivo en la responsabilidad de la formación de la ley y la de fortalecer y proteger al Ejecutivo frente al Legislativo
(característico en los países de régimen presidencial y semipresidencial).
El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano
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En el caso de México, formalmente el presidente de la República puede vetar las leyes o decretos “cuya resolución
no sea exclusiva de alguna de las cámaras”, por lo cual no tiene facultad de observaciones o veto en los siguientes
asuntos:a) Las facultades de la Comisión Permanente.
b) Las facultades del Congreso o de alguna de las cámaras actuando como cuerpo electoral, de jurado o
ejercitando acusación.
c) Las facultades del Congreso reunido en asamblea única.
d) Y conforme con la reforma de 1977, en el artículo 70 se señala que
Tampoco tiene la facultad de veto respecto a la ley que regulará la estructura y funcionamiento internos del
Congreso. Tampoco tiene capacidad de veto el Presidente para oponerse a las reformas constitucionales, pues éstas
son obra no del Congreso sino del Constituyente Permanente, que agrupa al Congreso de la Unión y a las Legislaturas
de los Estados.
