STRATEGIJA

REFORME JAVNE UPRAVE U REPUBLICI SRBIJI

("Sl. glasnik RS", br. 9/2014, 42/2014 - ispr. i 54/2018)

I UVOD

Reforma javne uprave je trajan proces i predstavlja, naročito u savremenim uslovima, bitan uslov za uspešno sprovođenje reformskih principa i ciljeva u svim oblastima društva.

Strategijom reforme državne uprave u Republici Srbiji iz 2004. godine (u daljem tekstu: Strategija RDU), na temelju evropskog principa dobre uprave, u osnovi je započet preobražaj ovog segmenta javne uprave, a delimično i lokalne samouprave. Strategija RDU obuhvatila je, pored zatečenog stanja, osnovne ciljeve i principe reforme, ključne oblasti reforme i upravljanje njima.

U sprovođenju Strategije RDU doneti su akcioni planovi za period 2004-2008. godine i 2009-2012. godine, a ostvareni rezultati, posebno u procesu uspostavljanja zakonodavnog okvira, obezbedili su potrebne pravne pretpostavke za dalji podsticaj i usmeravanje razvoja i unapređenja sistema državne uprave.

I.A Aktivnosti na sprovođenju Strategije reforme državne uprave u Republici Srbiji (2004)

U periodu sprovođenja Strategije RDU (od 2004. do 2013. godine) u najvećoj meri ostvaren je osnovni cilj da se obezbedi neophodan pravni okvir za delovanje sistema državne uprave i lokalne samouprave. Usvojeni su brojni propisi koji određuju pravac daljih promena. Vlada je usvojila i niz strateških dokumenata koji su u vezi sa procesom reforme, kao što su "Nacionalni program za integraciju u EU (NPI)", "Nacionalni program za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije (2013-2016)", "Strategija stručnog usavršavanja državnih službenika u Republici Srbiji" i "Strategija regulatorne reforme u Republici Srbiji".

Međutim, reforma javne uprave ne podrazumeva samo usvajanje brojnih zakona i drugih propisa i javnih politika, već i njihovo sprovođenje, na šta će predstojeće reformske aktivnosti prvenstveno i biti usmerene, uz dalju harmonizaciju postojećeg zakonodavstva sa propisima Evropske unije.

Institucionalni okvir za koordinaciju sprovođenja reforme, utvrđen Strategijom RDU, nije bio u potpunosti delotvoran u prethodnom periodu. Primarni razlozi za to su relativna neaktivnost Saveta za reformu državne uprave i nedovoljno razvijeni kapaciteti ministarstva nadležnog za poslove državne uprave.

Decentralizacija

Reformske mere usmerene ka decentralizaciji sprovođene su u pojedinim oblastima i po određenim pitanjima koje je Vlada ocenila kao prioritetne (npr. u javnim finansijama), uz ostavljanje značajnog prostora za unapređenje i sistemsko sprovođenje sveobuhvatnije decentralizacije.

U cilju uspostavljanja efikasnog mehanizma za koordinaciju procesa decentralizacije, Vlada je osnovala Nacionalni savet za decentralizaciju Republike Srbije i poverila mu izradu Strategije decentralizacije Republike Srbije. Oktobra 2013. godine Savet je rekonstituisan i redefinisana je njegova uloga u procesu izrade i primene Strategije. Očekuje se da ove izmene i jačanje Saveta, utiču na intenziviranje procesa izrade Strategije decentralizacije Republike Srbije.

Predviđene izmene zakonskih rešenja u ovoj oblasti uglavnom su ostvarene prema planu, što predstavlja dobar normativni osnov za dalji napredak u ovoj oblasti. Jedinice lokalne samouprave (u daljem tekstu: JLS) su opštine, gradovi i grad Beograd, čija je teritorijalna organizacija uređena Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije. Položaj grada Beograda, kao posebne JLS uređen je Zakonom o glavnom gradu.

Zakonom o lokalnoj samoupravi značajne nadležnosti su postale izvorni poslovi JLS. Takođe, zakonima koji uređuju posebne oblasti svim JLS (ponekad uz pravljenje razlika između opština, gradova i grada Beograda) povereni su značajni poslovi iz nadležnosti Republike Srbije. U pojedinim JLS, usled nedovoljnog broja zaposlenih, ili nedovoljnih znanja i veština, nedostatka opreme ili finansijskih sredstava, pojedini poslovi nisu u potpunosti realizovani ili nisu obavljani u skladu sa željenim kvalitetom.

Usvojen je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o finansiranju lokalne samouprave koji menja način raspodele poreza na zarade i raspodele transfera po pojedinim JLS.

Bitan podsticaj procesu decentralizacije predstavlja usvajanje Zakona o javnoj svojini, koji uvodi mogućnost da JLS steknu i upišu pravo svojine na nepokretnostima čiji su aktuelni korisnici, što će im omogućiti da stečenom svojinom raspolažu autonomno u cilju unapređenja lokalnog socio-ekonomskog ambijenta (npr. kroz javno-privatno partnerstvo). Ipak, kvalitetno upravljanje stečenom svojinom predstavljaće izazov u administrativnom i finansijskom smislu, pogotovu u manjim opštinama.

Usvojen je Zakon o komunalnoj policiji kojim se komunalna policija obrazuje u gradovima i gradu Beogradu. Ona je nadležna za komunalni red, zaštitu životne sredine, ljudi i dobara, održavanje reda u korišćenju zemljišta, prostora, lokalnih puteva, ulica i javnih zgrada. Na ovaj način se pored decentralizacije normativnih poslova jačaju i izvršne nadležnosti gradova, neophodne za uspešno sprovođenje odluka iz izvornog delokruga JLS.

U ovom periodu realizovane su brojne aktivnosti čiji je cilj izgradnja kapaciteta u JLS. U odabranim JLS sprovedene su funkcionalne analize, na osnovu kojih su izrađeni standardizovani modeli organizacije za gradske i opštinske uprave, u zavisnosti od njihovog statusa i veličine, kao i smernice za upravljanje ljudskim resursima i procesima rada u upravi.

Profesionalizacija i depolitizacija

Planirano je da se rezultati u ovoj oblasti ostvare unapređenjem službeničkih sistema na centralnom i lokalnom nivou, kao i sistematskim stručnim usavršavanjem zaposlenih. Usvojen je Zakon o državnim službenicima koji uvodi službenički sistem zasnovan na principima depolitizacije, profesionalizacije, kao i na modelu napredovanja i nagrađivanja u skladu sa zaslugama (merit sistem). Zakon o državnim službenicima uređuje radnopravni režim državnih službenika i nameštenika. Posebnom radnopravnom režimu, kao državni službenici, podležu lica čije se radno mesto sastoji od poslova iz delokruga organa državne uprave, sudova, javnih tužilaštava, Republičkog javnog pravobranilaštva, službi Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda i službi organa čije članove bira Narodna skupština ili s njima povezanih opštih pravnih, informatičkih, materijalno-finansijskih, računovodstvenih i administrativnih poslova. Nameštenici su lica čije se radno mesto sastoji od pratećih pomoćno-tehničkih poslova u državnom organu i na njih se, po pravilu, primenjuju opšti propisi o radu. Izvan uređenja Zakona o državnim službenicima ostali su narodni poslanici, predsednik Republike, sudije Ustavnog suda, članovi Vlade, sudije, javni tužioci, zamenici javnih tužilaca i druga lica koja na funkciju bira Narodna skupština ili postavlja Vlada i lica koja prema posebnim propisima imaju položaj funkcionera.

Zakon o državnim službenicima je više puta inoviran. Naročito bitna izmena odnosila se na uvođenje posebnog tromesečnog ocenjivanja rezultata rada i ispunjenja postavljenih ciljeva, dok se integralna ocena izriče na godišnjem nivou. Takođe, značajne izmene sadržane su u vezi sa sprovođenjem konkursa u organima državne uprave. Pored toga, usvojeni su i podzakonski akti neophodni za sprovođenje ovog zakona. Buduće izmene i dopune Zakona o državnim službenicima urediće novi sistem stručnog usavršavanja, u skladu sa Strategijom stručnog usavršavanja državnih službenika u Republici Srbiji i Akcionim planom za sprovođenje Strategije stručnog usavršavanja državnih službenika u Republici Srbiji za period 2013-2015. godine, kao i određena pitanja neophodna za obezbeđenje delotvornijeg rada i funkcionisanje organa državne uprave i unapređenje kapaciteta državno-službeničkog sistema.

Pripremljen je Nacrt zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, kojim se njihov radnopravni položaj usklađuje sa rešenjima Zakona o državnim službenicima, na principima službeničkog prava, naročito na principu zasluga u postupku odabira kadrova i napredovanja, uz istovremeno, puno uvažavanje specifičnosti položaja autonomnih pokrajina i JLS. Nova zakonska rešenja uneće značajne promene u oblasti karijernog razvoja,

napredovanja u službi i stručnog usavršavanja zaposlenih u autonomnim pokrajinama i JLS.

U oblasti stručnog usavršavanja usvojena je "Strategija stručnog usavršavanja državnih službenika u Republici Srbiji". Dokument predviđa i osnivanje Centralne nacionalne institucije koja bi obavljala poslove sprovođenja programa opšteg stručnog usavršavanja državnih službenika, dok će ministarstvo u čijem su delokrugu poslovi državne uprave koji se odnose na stručno usavršavanje državnih službenika, biti zaduženo za obavljanje poslova koji se odnose na pripremu, utvrđivanje i nadzor nad sprovođenjem programa stručnog usavršavanja državnih službenika, kao i za upravljanje procesom realizacije Strategije.

Pored toga, u januaru 2014. godine očekuje se usvajanje Strategije stručnog usavršavanja zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave, sa Akcionim planom za period 2014-2016. godine koja, zajedno sa Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, predviđa uspostavljanje jedinstvenog sistema stručnog usavršavanja zaposlenih u JLS. Ovaj dokument uvažava specifičnosti koje postoje u odnosu na državne organe, a pre svega u pogledu razlikovanja opštih i posebnih programa stručnog usavršavanja i specifičnih potreba JLS kao posebnog poslodavca.

Racionalizacija

Racionalizacija državne uprave predstavlja stalan proces u Republici Srbiji. Međutim, pojedine aktivnosti nisu u potpunosti sprovedene u skladu sa suštinom racionalizacije, koja podrazumeva ukidanje nepotrebnih poslova, pojednostavljenje procedura, smanjivanje broja zaposlenih za kojima ne postoji potreba i druge uštede troškova, a da se pri tome ne umanji delotvornost i efikasnost obavljanja upravnih poslova. Izvršeno je linearno smanjivanje broja službenika najpre u sudovima i javnim tužilaštvima, a potom i u svim organima državne uprave za određeni procenat, ali bez prethodne analize potrebe za vršenjem određenih poslova i njihovog obima, postojanja preklapanja ili dupliranja poslova, analize načina obavljanja poslova i mogućnosti za njihovom modernizacijom. Na osnovu ovakvog pristupa zadržani su pojedini organi ili preveliki broj zaposlenih u pojedinim organima, dok je u pojedinim organima, bez opravdanog razloga, smanjivan broj zaposlenih, iako je njihov broj - prema novim nadležnostima ili obimu posla - trebalo povećati. Takođe, u pojedinim slučajevima rešenje nije bilo u mehaničkom smanjivanju ili povećanju broja zaposlenih nego u njihovoj preorijentaciji i sticanju novih znanja i veština. Posledice takve "racionalizacije" često su bile u prijemu novih službenika, čak u većem broju u odnosu na obim prethodnog smanjenja. Konačno, sa tim je povezan i problem nedovoljne depolitizacije, što je vodilo zapošljavanju određenih partijskih kadrova, bez realnih potreba za tim brojem ili strukturom službenika.

Koordinacija javnih politika

Sproveden je niz planiranih aktivnosti, ali su one samo polazna tačka za dalji razvoj i unapređenje procesa oblikovanja, sprovođenja i praćenja efekata javnih politika Vlade. U posmatranom periodu pripremljene su u vidu preporuka Smernice za izradu strateških dokumenata, urađena je Analiza strateških dokumenata Republike Srbije, sa predlogom preporuka za unapređenje strateškog okvira, uveden je jednoobrazni Informacioni sistem za prikupljanje podataka za izradu programa i izveštaja o radu Vlade kojem se pristupa preko veb portala Generalnog sekretarijata Vlade, izmenjen je Poslovnik Vlade, kojim se prati uvođenje informacionog sistema itd. Generalni sekretarijat Vlade je pripremio nacrt "Metodologije integrisanog sistema planiranja javnih politika u Republici Srbiji".

Oblast planiranja još uvek nije pravno uređena na odgovarajući način. U okviru IPA projekta "Podrška reformi državne uprave" pripremljena je prva analiza i predlog pravnog uređenja ove oblasti.

U Generalnom sekretarijatu Vlade obrazovan je Sektor za planiranje, nadzor, koordinaciju politika i poslove u vezi sa integracijom u Evropsku uniju, koji vrši nove nadležnosti od posebnog značaja za reformu državne uprave. Takođe, Vlada je obrazovala Savet za reformu javne uprave. Odlukom o obrazovanju Saveta za reformu javne uprave predsednik Vlade imenovan je za predsednika Saveta, a ministar pravde i državne uprave za potpredsednika Saveta, dok su za članove Saveta imenovani ministar finansija, ministar bez portfelja zadužen za evropske integracije, generalni sekretar Vlade i direktor Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo.

Pravni i institucionalni okvir za upravljanje javnim finansijama uspostavljen je i u velikoj meri usklađen sa evropskim i međunarodnim standardima. Vlada svake godine usvaja Fiskalnu strategiju za naredne tri budžetske godine, kojom definiše makroekonomski i fiskalni okvir, strategiju upravljanja javnim dugom i strukturne reforme privrede i javnog sektora, prioritetne oblasti finansiranja i srednjoročni okvir rashoda, uključujući jasna fiskalna pravila.

U proteklom periodu značajno je unapređena oblast upravljanja EU fondovima. Uspostavljena je odgovarajuća organizaciona struktura sistema decentralizovanog upravljanja (DIS - engl. "Decentralised Implementation System"). Obuka državnih službenika koji su angažovani u okviru ovog sistema obavlja se kontinuirano i uskoro se očekuje akreditovanje, koje je uslov za prelazak na ovaj sistem.

Sprovedene aktivnosti predstavljaju samo početak procesa planiranja, razvoja, koordinacije i praćenja učinka javnih politika, kome predstoje brojne aktivnosti, čiji će uspeh zavisiti od programa rada Vlade, planova rada ministarstava, kao i kapaciteta ljudskih resursa i obezbeđenih sredstava.

Kontrolni mehanizmi

Sve planirane aktivnosti u ovoj oblasti uglavnom su realizovane. Ostvaren je niz rezultata na planu unapređenja kontrolnih mehanizama.

Usvojen je Zakon o upravnoj inspekciji, koji uređuje nadležnost, položaj i ovlašćenja upravne inspekcije, grupisanje poslova prema njihovoj sadržini i predmetu nadzora i vrši njihovo preciziranje. Saglasno ovom zakonu obrazovan je organ u sastavu ministarstva nadležnog za poslove državne uprave - Upravni inspektorat.

Osnovan je Upravni sud, čije su unutrašnje uređenje i rad uređeni Zakonom o uređenju sudova, Zakonom o sudijama i Sudskim poslovnikom. Osnivanjem Upravnog suda i usvajanjem novog Zakona o upravnim sporovima bitno je promenjen model upravnog spora. Uvedeno je načelo pravičnosti suđenja, proširen je predmet upravnog spora, uvedena je usmena rasprava kao pravilo, precizirane su situacije kada se sprovodi spor pune jurisdikcije, dodeljena je nadležnost Upravnom sudu da odlučuje o odložnom dejstvu tužbe i dr.

Nezavisna regulatorna tela uspostavljena su i funkcionišu kao deo stalnog administrativnog okruženja za kontrolu zakonitog i pravilnog rada uprave.

Kancelarija Zaštitnika građana nastavila je da efikasno funkcioniše i unapređena je njena dostupnost zainteresovanim strankama. Broj žalbi građana je porastao, a najveći broj prijava odnosi se na povrede nastale u radu uprave. Kapaciteti Kancelarije ojačani su sprovođenjem brojnih obuka zaposlenih u postupanju po pritužbama, razvoju informacionih tehnologija i sprovođenju javnih kampanja za podizanje svesti o značaju Zaštitnika građana. Kancelarija je pripremila Kodeks dobre uprave koji je Zaštitnik građana predao Narodnoj skupštini na usvajanje. On predstavlja "opšti okvir pravilnog administrativnog ponašanja (dobre uprave) za organe javne vlasti i javne službenike, koji sadrži profesionalne standarde i etička pravila ponašanja za obavljanje službenih poslova i ostvarivanje komunikacije sa građanima".

Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti ima proaktivan pristup u vršenju svojih nadležnosti. Ostvaren je izvestan napredak u normiranju i sprovođenju propisa kojim se osigurava pristup informacijama od javnog značaja. Ojačani su kapaciteti Kancelarije Poverenika.

Unapređen je pravni okvir u oblasti planiranja, evidentiranja i sprovođenja transparentnijih javnih nabavki u državnim organima, kao i javno-privatnih partnerstava (u daljem tekstu: JPP). Pružanje savetodavne pomoći naručiocima i pripremanje modela odluka i drugih akata koje naručilac donosi u postupcima javnih nabavki spadaju u delokrug Uprave za javne nabavke. U toku je utvrđivanje uslova i načina organizovanja i polaganja ispita za sticanje sertifikata za službenika za javne nabavke. Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, kao drugostepeno telo u postupku kontrole, značajno je pojačala svoje administrativne i izvršne kapacitete, i dodeljena joj je dodatna odgovornost odlučivanja o žalbama u vezi sa dodelom JPP i koncesija.

U oblasti kontrolnih mehanizama, podzakonski propisi o internoj reviziji i finansijskom upravljanju i kontroli dodatno su usklađeni sa međunarodnim standardima, a Centralna jedinica za harmonizaciju nastavila je da usmerava tehničke aktivnosti, naročito obuku i izdavanje sertifikata za internu reviziju. Državna revizorska institucija (DRI) nastavila je postepeno da gradi svoje kapacitete. DRI je nakon četiri godine funkcionisanja još uvek u fazi razvoja, budući da u narednom periodu predstoji dalje proširenje obuhvata revizije, kao i početak sprovođenja revizije svrsishodnosti poslovanja.

Modernizacija državne uprave

U planskom periodu doneto je nekoliko ključnih sistemskih zakona koji regulišu ovu oblast - Zakon o elektronskom potpisu, Zakon o elektronskom dokumentu, Zakon o elektronskim komunikacijama i Zakon o potvrđivanju Konvencije o zaštiti lica u odnosu na automatsku obradu ličnih podataka. Zatim, donete su strategije razvoja ove oblasti od kojih su najznačajnije Strategija razvoja informacionog društva u Republici Srbiji, Strategija razvoja elektronske uprave u Republici Srbiji za period od 2009. do 2013. godine i Strategija razvoja informacionog društva u Republici Srbiji do 2020. godine.

Takođe, donet je niz posebnih zakona koji su doprineli uvođenju informacionih tehnologija u rad državnih organa, na centralnom i na lokalnom nivou, kao i izgradnji i dostupnosti građanima i privredi različitih servisa elektronskih putem, npr. Zakon o elektronskoj trgovini, Zakon o privrednim društvima, Zakon o jedinstvenom biračkom spisku, Zakon o matičnim knjigama i dr.

Formirana je Posebna radna grupa za uspostavljanje pravnog okvira za razvoj e-uprave. Najznačajniji rezultati rada ove Radne grupe su donošenje Uredbe o elektronskom kancelarijskom poslovanju organa državne uprave i Uputstva o elektronskom kancelarijskom poslovanju.

Pored toga, urađena je analiza pravnog okvira razvoja e-uprave i definisani su glavni nedostaci postojećih propisa čija se unapređenja i usaglašavanja očekuju u narednom periodu. Ovo se posebno očekuje nakon donošenja novog Zakona o opštem upravnom postupku čiji je predlog dostavljen Narodnoj skupštini na razmatranje i donošenje, budući da, u skladu sa principima dobrog upravnog postupanja, u delu e-uprave uvodi značajne novine.

U sistemu službenih evidencija i registara koji se vode na republičkom nivou većina planiranih aktivnosti za posmatrani period su realizovane.

U skladu sa Zakonom o jedinstvenom biračkom spisku uspostavljen je jedinstveni birački spisak, kao javna isprava u kojoj se vodi jedinstvena evidencija državljana Republike Srbiji koji imaju biračko pravo. Birački spisak vodi se kao elektronska baza podataka i ažurira se po jedinstvenoj metodologiji ministarstva nadležnog za poslove uprave.

U Zakonom o matičnim knjigama utvrđenom roku uspostavljen je Centralni sistem za elektronsku obradu i skladištenje podataka i čuvanje drugog primerka matičnih knjiga, a opštine, gradovi i grad Beograd kojima su povereni poslovi vođenja matičnih knjiga dužni su da do kraja 2014. godine sve matične knjige prevedu u elektronski oblik i dostave na čuvanje ministarstvu nadležnom za poslove državne uprave. Ovaj sistem, između ostalog, obezbedio je izdavanje izvoda iz matičnih knjiga bez obzira na mesnu nadležnost organa za vođenje matične knjige iz koje se izdaje javna isprava.

Pretpostavke za potpuno funkcionisanje katastra nepokretnosti, jedinstvenog adresnog registar kao i nacionalne infrastrukture geoprostornih podataka nisu u potpunosti obezbeđene.

Takođe, kao jedinstvene centralizovane elektronske baze podataka uspostavljeni su Registar privrednih subjekata, Registar založnog prava na pokretnim stvarima i pravima, Registar finansijskog lizinga, Registar javnih glasila, Registar udruženja, Registar stranih udruženja, Registar mera i podsticaja regionalnog razvoja, Registar komora, Registar turizma, Registar finansijskih izveštaja i podataka o bonitetu pravnih lica i preduzetnika, Registar stečajnih masa, Registar zadužbina i fondacija, Registar predstavništava stranih zadužbina i fondacija, Registar udruženja, društava i saveza u oblasti sporta, Registar sudskih zabrana i dr.

Ključna aktivnost za razvoj e-uprave je usvajanje Nacionalnog okvira interoperabilnosti koji za cilj ima uspostavljanje standarda i dobre prakse u pogledu razmene podataka između organa javne uprave, kao i povećanje efikasnosti javnog sektora kroz unapređeni kvalitet usluga na lokalnom i nacionalnom nivou, a kasnije i u skladu sa propisima Evropske unije, na prekograničnom nivou, za dobrobit građana i privrednih subjekata i da bi se povećala konkurentnost u zemlji.

Na planu razvoja elektronskih servisa, od osnovnog EU skupa 12+8 servisa, tri još uvek nisu realizovana, dok je većina realizovanih na nivou 2 ili 3 u skladu sa metrikom EU.

Portal za javne nabavke je u funkciji, a novim Zakonom o javnim nabavkama uvedena je obaveza da svi organi svoje nabavke velike vrednosti objavljuju preko portala.

I.B Razlozi izrade Strategije reforme javne uprave Republici Srbiji

Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji (u daljem tekstu: Strategija RJU) obezbeđuje nastavak započetih reformskih aktivnosti i proširuje ih na sistem javne uprave. Ključni razlog proširenja predmeta Strategije sa državne na javnu upravu, odnosi se prvenstveno na potrebu obezbeđenja funkcionalnog jedinstva i standarda kvaliteta aktivnosti kojima se vrše određene vrste upravnih poslova i javnih ovlašćenja, nezavisno od subjekata (organa, organizacija, institucija) koji ih obavljaju (vrše).

Naime, kroz teritorijalnu, funkcionalnu i personalnu decentralizaciju ili dekoncentraciju (poveravanje) upravnih poslova, odnosno javnih ovlašćenja, subjekti različitog statusa, oblika organizovanja i/ili područja delovanja, obavljaju ih u vidu izvornih ili poverenih poslova. To se čini radi obezbeđenja usko specijalizovanih znanja i veština koji su neophodni za kvalitetno delotvorno i efikasno obavljanje ovih poslova, obezbeđenja izvesnog stepena nezavisnosti ili povećane samostalnosti u njihovom vršenju, približavanja ovih poslova lokalitetima, građanima ili pravnim licima u odnosu na koje se oni obavljaju, smanjenja troškova vršenja poslova, rasterećenja organa državne uprave i sl.

Pri tome, u poverenim poslovima organi državne uprave imaju sva opšta i posebna ovlašćenja nadzornog organa, prate i utvrđuju stanje u oblastima iz svog delokruga, proučavaju posledice utvrđenog stanja i zavisno od nadležnosti ili sami preduzimaju mere ili predlažu Vladi donošenje propisa i preduzimanje mera na koje je ovlašćena.

Sa organizacionog aspekta javnu upravu čine organi državne uprave (ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije) i drugi državni organi koji obavljaju upravne poslove i javna ovlašćenja. Takođe, tu spadaju i organi pokrajinske autonomije i jedinica lokalne samouprave, koji, nezavisno od toga da li ih vrše u okviru izvornog ili poverenog delokruga, suštinski obavljaju poslove istog karaktera kao i državni, odnosno organi državne uprave, samo na područjima užih teritorijalnih jedinica, sa različitim načinom finansiranja i stepenom kontrole. Ista konstatacija važi i za javne agencije nezavisno od toga na nivou koje teritorijalne jedinice obavljaju poslove. Pored toga, u pojam javne uprave, spadaju i raznovrsna nezavisna regulatorna tela različitih naziva, statusa i poslova (komisije, agencije) koja u okviru izvornog ili poverenog delokruga obavljaju upravne poslove i javna ovlašćenja.

U pogledu javnih službi situacija je nešto drugačija. Naime, ustanove, javna preduzeća i drugi oblici organizovanja utvrđeni Zakonom o javnim službama obavljaju delatnosti, odnosno poslove kojima se, pre svega, obezbeđuje ostvarivanje prava građana odnosno zadovoljavanje njihovih potreba u oblasti obrazovanja, nauke, kulture, fizičke kulture, učeničkog i studentskog standarda, zdravstvene zaštite, socijalne zaštite, društvene brige o deci, socijalnog osiguranja, zdravstvene zaštite životinja, javnog informisanja, PTT saobraćaja, energetike, puteva, komunalnih usluga i drugim oblastima. Međutim, kada značaj kontinuiranog i kvalitetnog obavljanja ovih delatnosti za sve građane, privredu i društvo u celini, zahtevaju poveravanje pojedinih javnih ovlašćenja (prvenstveno normativnih i upravnih), ona ulaze u predmet Strategije prvenstveno sa aspekta zakonitog, delotvornog, efikasnog i ekonomičnog vršenja navedenih javnih ovlašćenja, dok uslovi i način pružanja usluga relevantnim subjektima ostaje predmet drugih strategija i javnih politika u posebnim oblastima (npr. zdravstvo, kultura, energetika i sl.). Konačno, u javnu upravu spadaju i druga pravna i fizička lica kojima su odgovarajućim zakonom poverena ili će biti poverena javna ovlašćenja (npr. privredna komora, berza, javni beležnici, udruženja javnopravnog karaktera i sl.).

Cilj ovakvog pristupa je da se uspostave osnove jedinstvenog pravnog režima i sistema standarda za vršenje poslova javne uprave, usklađenog sistema javnih službenika, kao i organizacije i standardizovanih informacionih i komunikacionih sistema, uz poštovanje neophodnih i potrebnih specifičnosti u pogledu organizovanja i načina vršenja pojedinih poslova javne uprave.

Proces reforme javne uprave će obuhvatiti dalje unapređenje sistema javne uprave u celini, a posebno delova koji u proteklom periodu nisu bili obuhvaćeni odgovarajućim procesom reforme. Ovo stoga što se u savremenim uslovima, kao opšteusvojeni standard, polazi od promena u shvatanju položaja javne uprave u društvu, odnosno shvatanja uprave u celini kao servisa građana sposobnog da privredi i građanima pruži potreban nivo usluga.

U ovoj fazi reforme sledi unapređenje usvojenog pravnog okvira i usklađivanje pojedinih delova sistema javne uprave sa utvrđenim principima, institucionalno i profesionalno jačanje kapaciteta, kao i povezivanje procesa reforme javne uprave sa procesom evropskih integracija, u skladu sa Nacionalnim programom za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije (2013-2016), kao jednim od najvažnijih prioriteta Republike Srbije.

U Republici Srbiji u toku su veoma značajne reforme u različitim društvenim oblastima, od kojih je proces evropskih integracija jedan od najvažnijih. Za donošenje kvalitetnih odluka, što se prvenstveno odnosi na sposobnost javne uprave da se usvojeni propisi odnosno javne politike u potpunosti i dosledno primenjuju u praksi, nužno je i postojanje "administrativnih kapaciteta", kao jednog od kriterijuma za prijem u Evropsku uniju.

Vlada reformu javne uprave i evropske integracije posmatra kao dva međusobno povezana i uslovljena procesa. Iako u oblasti sistema javne uprave na evropskom nivou ne postoje odgovarajuće tekovine evropskog prava, ipak su usvojeni i postoje izvesni principi i standardi Evropske unije - principi evropskog upravnog prava, odnosno načela tzv. Evropskog administrativnog prostora1.

Cilj reforme javne uprave je da pomenute principe Evropskog administrativnog prostora u potpunosti unese i primeni u domaćem sistemu javne uprave, kako bi se došlo do ostvarivanja visokih ciljeva koje postavlja reforma javne uprave.

Principi Evropskog administrativnog prostora će se ostvariti i kroz proces pregovora o članstvu Republike Srbije u Evropsku uniju. Republika Srbija počinje pregovore o članstvu u EU i deo tih pregovora će se odnositi i na tzv. administrativne kapacitete javne uprave, koja mora imati sposobnosti da primenjuje pravne tekovine EU. U cilju potpune primene pravnih tekovina EU, organi javne uprave moraju odgovarati zakonodavstvu EU i imati optimalan broj službenika koji će ove tekovine efikasno primenjivati u okviru domaćeg pravnog sistema. U toku pregovora od strane Evropske komisije ceniće se administrativni kapaciteti u skoro svim oblastima javne uprave u Republici Srbiji, a potom će Republika Srbija dati predloge za formiranje, popunjavanje i osposobljavanje administrativnih kapaciteta pojedinih organa, u skladu sa potrebama efikasnog

primenjivanja pravnih tekovina EU. Nakon faze planiranja organi javne uprave će u toku pregovora postepeno jačati administrativni sistem kako bi do kraja pregovora bio sposoban da efikasno primenjuje pravne tekovine EU u različitim oblastima. Dostizanje visokih standarda za primenu pravnih tekovina EU ujedno je komplementaran proces stvaranja efikasnog i modernog sistema javne uprave.

_____________ 1 Engl. "European Administrative Space".

II CILJEVI I PRINCIPI REFORME JAVNE UPRAVE

II.A Opšti cilj reforme

Opšti cilj reforme je dalje unapređenje rada javne uprave u skladu sa principima tzv. Evropskog administrativnog prostora, odnosno obezbeđivanje visokog kvaliteta usluga građanima i privrednim subjektima, kao i stvaranje takve javne uprave u Republici Srbiji koja će značajno doprineti ekonomskoj stabilnosti i povećanju životnog standarda građana.

II.B Posebni ciljevi reforme

Posebni ciljevi Strategije RJU odnose se na:

1) unapređenje organizacionih i funkcionalnih podsistema javne uprave;

2) uspostavljanje usklađenog javno-službeničkog sistema zasnovanih na zaslugama i unapređenje upravljanja ljudskim resursima;

3) unapređenje upravljanja javnim finansijama i javnim nabavkama;

4) povećanje pravne sigurnosti i unapređenje poslovnog okruženja i kvaliteta pružanja javnih usluga;

5) jačanje transparentnosti, etičnosti i odgovornosti u obavljanju poslova javne uprave.

Ovi ciljevi određuju najvažnije sadržaje planiranih reformskih mera i aktivnosti.

II.V Principi reforme javne uprave

Iskustva pokazuju da ne postoje unapred pripremljena odnosno standardizovana rešenja za uspešan proces reforme javne uprave. Postoje određene sličnosti reformskih ciljeva i metoda, ali je neophodno da svaka zemlja pronađe sopstveni pristup. Pored toga, na nivou Evropske unije postoje i određena načela, odnosno standardi u oblasti javne uprave i upravnog prava, kao i određene "najbolje prakse" u okviru funkcionisanja tzv. evropskog administrativnog prostora. Preuzimanje i primena tih standarda i načela predstavljaju veliki deo procesa reforme javne uprave. Time se istovremeno obezbeđuje i određena unifikacija,

odnosno povezivanje upravnih sistema različitih evropskih zemalja - iako se uvek radi o potpuno drugačijim konkretnim okolnostima i istorijsko-razvojnim modelima.

Ključni principi na kojima će se zasnivati politika Vlade u ovoj oblasti istovetni su sa principima tzv. Evropskog administrativnog prostora, a to su:

1) pouzdanost i predvidivost, odnosno pravna sigurnost;

2) otvorenost i transparentnost upravnog sistema i unapređenje učešća građana i drugih društvenih subjekata u radu javne uprave (tzv. "participacija");

3) odgovornost rada organa javne uprave;

4) efikasnost i delotvornost.

Pored navedenih evropskih principa, koji se uzimaju kao polazište, dalji proces reforme javne uprave u Republici Srbiji će se zasnivati i na principima koje je već afirmisala Strategija RDU i to: decentralizacija, depolitizacija, profesionalizacija, racionalizacija i modernizacija.

Strateški dokumenti od međunarodnog značaja na kojima je zasnovana Strategija

Rešenja Strategije RJU zasnivaju se, pre svega, na sledećim strateškim dokumentima od međunarodnog značaja:

Evropsko partnerstvo u oblasti reforme javne uprave kao jedan od srednjoročnih prioriteta definiše "nastavak potpunog sprovođenja zakona u službeničkom sistemu i sistemu javne uprave, sprovođenje mera za razvoj ljudskih resursa u službeničkom sistemu, jačanje kapaciteta za donošenje javnih politika i koordinaciju u javnoj upravi..."

U okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između EU i Republike Srbije, odredba člana 114. (Poglavlje VIII - Politike saradnje), posvećena javnoj upravi, naglašava se da će saradnja između EU i Republike Srbije: "imati za cilj da se obezbedi razvoj efikasne i odgovorne javne uprave u Srbiji, a naročito pružanje podrške primeni vladavine prava, odgovarajućem funkcionisanju državnih institucija u korist celokupnog stanovništva Srbije, kao i nesmetanog razvoja odnosa između EU i Srbije. Saradnja u ovoj oblasti će prevashodno biti usredsređena na izgradnju institucija, uključujući razvoj i primenu transparentnog i nepristrasnog sistema zapošljavanja, upravljanja kadrovima i napredovanja u državnoj službi, kontinuiranu obuku i promovisanje etike u javnoj upravi. Saradnja će obuhvatiti sve nivoe javne uprave..."

Takođe, sa aspekta reforme javne uprave u Republici Srbiji relevantni dokumenti su Godišnji izveštaj Evropske komisije o napretku Srbije u procesu evropskih

integracija i Mišljenje Komisije o zahtevu Srbije za članstvo u Evropskoj uniji, na osnovu koga je Srbija dobila status kandidata.

Agenda EU

Posvećenost EU zapošljavanju i pametnom, održivom, inkluzivnom rastu predstavljena je u okviru Strategije Evropa 2020. Uticaj na sektor reforme javne uprave je uglavnom posredan, ali vidljiv posebno kroz unapređenje obuke i obrazovanja, širokopojasni pristup brzom internetu, unapređenje socijalnog uključivanja, za mlade i starije osobe, kao i nacionalne manjine. Niz promena predloženih Strategijom Evropa 2020 zahtevaće interakciju različitih strateških sektora i aktera (javnih, privatnih i organizacija civilnog društva). Strategija RJU će najdirektnije doprineti ostvarivanju ciljeva Strategije Evropa 2020 u smislu unapređenja poslovnog okruženja i funkcionisanja unutrašnjeg tržišta.

Aktivnosti neophodne za dalju harmonizaciju propisa navedene su u Nacionalnom programu za usvajanje pravnih tekovina EU za period 2013-2016. godine (NPAA). Iako reforma javne uprave ne predstavlja odvojeno poglavlje u okviru NPAA, Strategija RJU poziva se na standarde Evropskog administrativnog prostora, a podrazumeva se i nužnost unapređenja kapaciteta javne uprave u cilju uspešnog vođenja pregovora i postupka usklađivanja propisa. Takođe, brojne odrednice Političkih kriterijuma u strukturi NPAA relevantne su za oblast javne uprave, a posebno odeljci o Ustavu, Narodnoj skupštini, Vladi i javnoj upravi. NPAA u tom smislu sadrži prikaz ključnih izazova i glavnih predstojećih reformskih koraka. Nekoliko poglavlja NPAA odnosi se na modernizaciju uprave, kao i na upravljanje javnim finansijama.

III MERE I AKTIVNOSTI ZA REALIZACIJU POSEBNIH CILJEVA

III.A. Unapređenje organizacionih i funkcionalnih podsistema javne uprave

Polazni element sistema javne uprave trebalo bi da budu poslovi i zadaci kojima organi i organizacije ostvaruju svoju ulogu i postavljene ciljeve. Naime, delokrug i nadležnosti opredeljuju vrstu organizacionog oblika, broj organa i organizacija koje bi trebalo osnovati, potrebna znanja, veštine, iskustva i broj službenika, obim i vrstu neophodnih sredstava, način unutrašnjeg uređenja i sistematizacije, kao i uspostavljanje međusobnih odnosa organa i organizacija unutar sistema javne uprave (saradnja, koordinacija, hijerarhijski odnosi), kao i sa drugim institucijama države i civilnog društva. U dosadašnjim reformama (državne) uprave ovim aspektima nije pridavana neophodna pažnja. Nedovoljno uzimanje delokruga, poslova i zadataka kao polazne osnove za određivanje ostalih elemenata organa i organizacija javne uprave, kao i nepostojanje jasnih kriterijuma za osnivanje i izbor vrste organizacionog oblika, predstavljaju značajne razloge što u sistemu postoje organi i organizacije koji nisu neophodni za delotvorno, efikasno i ekonomično obavljanje poslova, što pojedini organi i organizacije imaju

neodgovarajuću kadrovsku strukturu, koja se ogleda ne samo u prevelikom ili premalom broju zaposlenih, nego i u neadekvatnosti vrste, obima i ažurnosti znanja i veština kojima raspolažu. Konačno, to se u negativnom smislu odražava i na način raspodele i povezivanja poslova i zadataka i uspostavljanje unutrašnjih organizacionih jedinica, kao i na neracionalno korišćenje inače ograničenih sredstava.

U pogledu decentralizacije i dekoncentracije poslova državne uprave, u praksi postoje nejasnoće oko toga da li određeni poslovi pripadaju izvornom ili u poverenom delokrugu organa pokrajinske autonomije, odnosno jedinica lokalne samouprave. U vezi sa tim, postoji i problem jasnog definisanja načina finansiranja ovih poslova. Takođe, u pogledu poslova iz izvornog delokruga, ponekad postoji potreba obezbeđenja dodatnih izvora prihoda nadležnim organima. U upravnom okrugu, kao administrativno-teritorijalnoj jedinici, postoji problem koordinacije i izvršavanja dekoncentrisanih poslova od strane Vlade, kao i koordinacije i nadzora nad poslovima koji su povereni jedinicama lokalne samouprave na području okruga. Takođe, postoje problemi vertikalne i horizontalne koordinacija ne samo u okviru državne uprave, već i između ministarstava i agencija i drugih imalaca javnih ovlašćenja na svim nivoima javne uprave.

Navedene nedorečenosti upravnog sistema stvaraju značajan prostor za arbitrarnost u organizovanju i obavljanju poslova javne uprave. Imajući u vidu i da je sistem strateškog planiranja i koordinacije javnih politika nedovoljno uređen, da se pojedina pravila ne primenjuju u praksi, kao i da su kapaciteti za strateško planiranje nedovoljni, posledica je nedelotvoran, neefikasan i neekonomičan rad javne uprave. Sve to se ogleda i kroz visoke troškove uprave i loše "usluge" koje uprava pruža građanima i privredi, odnosno kroz visoki stepen pravne nesigurnosti.

III.A.1. Organizaciono i funkcionalno restruktuiranje organa, organizacija i drugih tela koji obavljaju poslove javne uprave

Pravni okvir postojećeg teritorijalnog, funkcionalnog, organizacionog i kontrolnog podsistema javne uprave i upravljanja ljudskim resursima sadržan je u odredbama Ustava Republike Srbije, brojnih zakona, kao i niza podzakonskih akata.

Poslovi uprave u Republici Srbiji prema području delovanja obavljaju se na sledećim nivoima: republičkom, pokrajinske autonomije i lokalne samouprave.

Važećim pravnim okvirom utvrđene su vrste organizacionih oblika. Organi i organizacije javne uprave mogu se svrstati u organe državne uprave, organe pokrajinske autonomije, organe jedinica lokalne samouprave, i ostale "nosioce/imaoce javnih ovlašćenja", osnovane ili obrazovane na teritorijalnom, funkcionalnom ili personalnom principu (javne agencije, javne ustanove, nezavisni državni organi i organizacije, javna preduzeća, nezavisna tela, organizacije za obavezno socijalno osiguranje) i druge organizacije koje su

podesne za obavljanje javnih poslova (npr. komore, udruženja, kao i javni beležnici i druga fizička lica kojima su poverena upravna javna ovlašćenja).

Vrste organa državne uprave utvrđene su saglasno Zakonu o državnoj upravi, dok su imaoci javnih ovlašćenja utvrđeni Ustavom i Zakonom o državnoj upravi, ali pitanja njihovog funkcionisanja i organizacije nisu uređeni jedinstvenim zakonom.

Ministarstva, pojedini organi uprave u sastavu ministarstava i pojedine posebne organizacije obrazovani su Zakonom o ministarstvima. Znatan broj organa uprave u sastavu ministarstava i neke posebne organizacije su obrazovani prema posebnim zakonima koji uređuju posebne oblasti rada. Službe Vlade osnovane su na osnovu Uredbe o službama Vlade. Javne agencije osnovane su na osnovu Zakona o javnim agencijama, a mogu se osnovati na republičkom, pokrajinskom i lokalnom nivou. Nezavisni državni organi i organizacije osnovani su posebnim zakonima i odgovorni su Narodnoj skupštini. Regulatorna tela i nezavisni državni organi i organizacije formirani su posebnim zakonima i odgovorna su Narodnoj skupštini ili Vladi, i javljaju se različitim organizacionim oblicima. Javne ustanove osnovane su ili saglasno posebnim zakonima u oblastima nauke, obrazovanja, socijalne zaštite i sl. ili saglasno Zakonu o javnim službama. Javne ustanove mogu se osnovati na republičkom, pokrajinskom i lokalnom nivou. Organizacije za obavezno socijalno osiguranje osnovane su posebnim zakonima. Javna preduzeća, kao i ustanove osnovana su ili saglasno posebnim zakonima ili u skladu sa odredbama Zakona o javnim službama. Na kraju, postoji izvestan broj drugih tela koji vrše upravna javna ovlašćenja (saveti, komisije, centri, koordinaciona tela itd.) formirani prema posebnim zakonima koji uređuju specifične oblasti politike.

U pogledu osnivanja i izbora organizacione forme postoje sledeći problemi:

1) ne postoji jedinstvena evidencija organa i drugih subjekata po bilo kom kriterijumu (npr. organi i drugi subjekti koji su nosioci ili imaoci javnih ovlašćenja, organi i drugi subjekti koji se u celini ili delom finansiraju iz budžeta Republike Srbije, odnosno autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave i sl). U toku je realizacija aktivnosti koje će utvrditi potrebne mere, u normativnom i operacionalnom smislu, za uspostavljanje registra organa i drugih subjekata prema nazivu organa ili drugog subjekta; organu koji vrši nadzor, ako je propisan; pravnom osnovu osnivanja; vrsti organa, odnosno drugog subjekta; nadležnosti utvrđenoj propisom i ukupnom broju zaposlenih;

2) imajući u vidu da ne postoji jedinstvena evidencija organa, ne postoji ni jedinstvena evidencija zaposlenih u javnoj upravi. Trenutno, Služba za upravljanje kadrovima u skladu sa Zakonom o državnim službenicima, vodi Centralnu kadrovsku evidenciju o državnim službenicima i nameštenicima u organima državne uprave i službama Vlade, dok Ministarstvo finansija, saglasno Zakonu o budžetskom sistemu vodi Registar zaposlenih, izabranih, postavljenih i angažovanih lica kod korisnika javnih sredstava budžeta Republike Srbije;

3) poslovi i zadaci nisu standardizovani. To otežava sagledavanje i poređenje sličnih i povezanih poslova, što je uslov za kvalitetan odgovor na pitanje potrebe osnivanja, izbora organizacione forme i utvrđivanja delokruga organa i organizacija javne uprave;

4) ne postoji jasna i konzistentna tipologija organizacionih oblika, odnosno subjekata kojima je propisima povereno vršenje upravnih javnih ovlašćenja. Brojnost upravnih poslova i različitih organizacionih oblika, sa sličnim ili identičnim nazivima i različitim obimom i sadržajem poslova i javnih ovlašćenja, ne pruža dovoljno garancija za racionalan i transparentan rad ovih organizacija;

5) ne postoje precizni kriterijumi o tome koje od tipova organizacionih formi javne uprave treba koristiti i u kojim slučajevima, da bi se izabrala najdelotvornija, najefikasnija i najekonomičnija forma u konkretnom slučaju. Ponuđeni kriterijumi su još uvek otvoreni za tumačenja i do sada ih kreatori politike nisu adekvatno ili uopšte koristili. Stoga, postoje brojna pitanja u vezi sa osnivanjem i funkcionisanjem različitih organizacionih oblika u smislu odgovornosti, transparentnosti, upravljanja učinkom i finansijama, itd;

6) osnovani su organi i organizacije sa neodgovarajućim nazivima, koji ne odražavaju njihove realne organizacione forme. Tako se, pored oblika organa uprave u sastavu ministarstava predviđenih Zakonom o državnoj upravi (uprave, inspektorati i direkcije), zakonom predviđaju i drugi nazivi (npr. agencije). Zakon o državnoj upravi predviđa da se posebne organizacije osnivaju kao sekretarijati i zavodi, s tim što ovaj Zakon dozvoljava mogućnost da posebne organizacije imaju i neki drugi naziv (u praksi su to agencije i direkcije, ali i uprave). To stvara probleme u pogledu mešanja organizacionih oblika organa državne uprave, ali i njihovog razlikovanja u odnosu na druge organizacije kojima je povereno vršenje (upravnih) javnih ovlašćenja (npr. javne agencije i nezavisne agencije);

7) nisu uvek razumljivi razlozi zbog kojih neke organizacije (npr. javne agencije) funkcionišu nezavisno od Vlade i poseduju znatan nivo samostalnosti, umesto da čine deo sistema državne uprave sa nižim nivoom organizacione samostalnosti, ili organ uprave u sastavu ministarstava. Takođe nije jasno zašto se smatraju ekonomičnijim i efikasnijim od drugih organizacionih oblika koji su prepoznati u sistemu javne uprave;

8) postoje očigledne razlike u nadzornom mehanizmu kome su podložni organi iste vrste (npr. nadzor nad jednim brojem posebnim organizacijama vrše pojedina ministarstva, dok za druge posebne organizacije to nije propisano). Važeći zakoni ne pružaju jasne kriterijume i razloge za dodeljivanje statusa pravnog lica. Stoga svi organi i organizacije u okviru iste vrste nemaju isti status. Konačno, s obzirom da ministarstva nemaju status pravnog lica, nije jasno zašto bi organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije to imale (kao što to dopušta Zakon o državnoj upravi). Ovo je protivrečno praksi evropskih zemalja, jer ove vrste organa, po pravilu, čine deo sistema državne uprave, i ne poseduju pravnu nezavisnost;

9) postoje pravne praznine u pogledu "regulatornih tela". Iako je mogućnost zakonskog poveravanja javnih ovlašćenja posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima predviđena Ustavom, ova organizaciona forma nije jasno određena, niti su uspostavljeni kriterijumi za osnivanje;

10) kod postojeće strukture upravljanja učinkom u okviru javne uprave postoji niz problema u pogledu izveštavanja, praćenja, ocenjivanja i preduzimanja odgovarajućih mera;

11) kriterijumi za ukidanje različitih organa i organizacija u sistemu javne uprave su prilično neprecizni. Stoga su Vlada i nadležna ministarstva, često bez obrazloženja, koristili diskreciono pravo da menjaju ili ukidaju pojedine organizacione oblike u sistemu javne uprave.

Krajnja posledica navedenih problema je neopravdano veliki broj organa, organizacija i tela javne uprave. Pored toga, izvestan broj organa, organizacija i tela javne uprave deluje u istoj oblasti politike uz često preklapanje nadležnosti i poslova. Sve ovo dovodi do nedelotvornog i neefikasnog vršenja poslova javne uprave, nesrazmerno velikog broja zaposlenih u pojedinim organima, organizacijama i telima, i neadekvatnog korišćenja resursa, kao i nepotrebnih visokih troškova javne uprave.

Imajući u vidu navedeno, u narednom periodu neophodno je, pre svega, utvrditi zakonski osnov za centralno prikupljanje i vođenje podataka o organizacionim oblicima, poslovima i zaposlenima radi utvrđivanja vrste i broja organa i organizacija javne uprave, njihovih nadležnosti i kadrovskih kapaciteta (registar organa i organizacija javne uprave). Nakon toga, trebalo bi uspostaviti jedinstveni registar i u njega uneti sve podatke neophodne za praćenje stanja u ovoj oblasti i nadzora nad njihovim radom i rezultatima rada, u vezi sa čime je Ministarstvo pravde i državne uprave već preduzelo određene aktivnosti. Ovi podaci omogućiće da se sprovede detaljna horizontalna, vertikalna i sistemska funkcionalna analiza u cilju utvrđivanja potrebnih poslova i zadataka javne uprave i izbegavanja preklapanja nadležnosti koja će biti osnov za uspostavljanje optimalne organizacije poslova, organa i organizacija javne uprave.

Radi uspostavljanja transparentnog i funkcionalnog sistema u ovoj oblasti neophodno je da se:

1. nakon prethodno sprovedenih analiza definiše tipologija organa i organizacija javne uprave uspostavljanjem određenih kategorija poslova i organizacionih formi i jednoobraznim korišćenjem naziva za organizacione oblike određenih karakteristika;

2. uspostave jedinstveni kriterijumi za osnivanje i izbor organizacione forme i sistemske kontrole nad procesom osnivanja novih organizacija u sistemu javne uprave i poveravanje poslova državne uprave;

3. razmotri da li je potrebno da organi uprave u sastavu Ministarstva imaju status pravnog lica.

Sva ova pitanja trebalo bi urediti kroz usvajanje novih i izmene i dopune postojećih zakona i drugih propisa kojima se uređuje organizacija i funkcionisanje, kao i nadzor nad organima i organizacijama javne uprave zasnovano na jedinstvenim principima. Ovim zakonima bi trebalo:

1. utvrditi vrste organa i organizacija državne uprave, kao i kategorije nosilaca javnih ovlašćenja kojima se mogu poveriti poslovi državne uprave;

2. utvrditi jedinstvene kriterijume za osnivanje organa i organizacija državne uprave i kriterijume za poveravanje poslova državne uprave, kao i sistem za praćenje i kontrolu osnivanja organa i organizacija javne uprave i poveravanje poslova državne uprave;

3. unaprediti sistem merenja i upravljanja učinkom na nivou javne uprave, svake organizacije, i na nivou zaposlenih, kroz: unapređenje strateškog planiranja i programiranja kao uslova čvrstog upravljanja učinkom, zakonsko utvrđivanje standarda i jasnije preciziranje obaveze organa i organizacija javne uprave u vezi sa podnošenjem godišnjih i posebnih izveštaja nadzornim organima, usavršavanje načina definisanja pokazatelja učinka i utvrđivanje pravnih posledica njihovog neispunjavanja;

4. urediti razlikovanje razvojnih i drugih izvršnih agencija od nezavisnih regulatornih i sličnih tela. Kriterijumi za formiranje izvršnih agencija, koje obavljaju slične zadatke kao neki organi u sastavu ministarstava, mogu da obuhvate izvestan nivo profesionalizma, kontinuitet u organizacionom upravljanju, odvajanje od direktne političke odgovornosti i status pravnog lica, kao preduslov za odgovarajući stepen efikasnosti, delotvornosti i kvaliteta;

5. razmotriti proširenje primene zakona koji uređuje javne agencije i na regulatorna tela i nezavisne državne organe i organizacije, kao i slična tela, koja treba formirati kada je neophodno obezbediti delotvorno i nezavisno uređivanje i nadzor u određenoj oblasti, poštovanje propisa i standarda EU.

III.A.2. Unapređenje decentralizacije i dekoncentracije poslova državne uprave

Zakon o državnoj upravi je u osnovi dobro uredio osnovne poslove državne uprave. Prema nekim procenama veliki broj poslova državne uprave obavljaju jedinice lokalne samouprave, odnosno pokrajinske autonomije, kao i organi i organizacije javne uprave osnovane ili obrazovane na funkcionalnom i personalnom principu. Navedeni organizacioni oblici ne spadaju u uži organizacioni sistem državne uprave, ali su sa njima funkcionalno tesno povezani.

Međutim, pri obavljanju svake od kategorija poslova državne uprave u praksi su uočeni određeni nedostaci. Imajući u vidu probleme u vezi sa obavljanjem poslova iz izvornog i poverenog delokruga, neophodno je izvršiti detaljne analize stanja u vezi sa dekoncentrisanim i decentralizovanim poslovima državne uprave u Republici Srbiji i dobre prakse država u ovoj oblasti, na osnovu čega bi se odredili glavni pravci decentralizacije, odnosno dekoncentracije poslova državne uprave. Svrha procesa decentralizacije, odnosno dekoncentracije nije u prostom razvlašćenju centralnih organa vlasti i prenošenju nadležnosti. Ovaj proces ima svoj smisao ako obezbeđuje kvalitetno zadovoljavanje svakodnevnih potreba građana, pri čemu ove potrebe najbolje mogu prepoznati organi koji su najbliži građanima.

Teritorijalna decentralizacija i dekoncentracija

Odgovarajućim zakonom pojedini poslovi mogu se po teritorijalnom principu dislocirati na nivou upravnog okruga ili zakonom predvideti kao izvorni ili povereni delokrug organa javne uprave na nivou pokrajinske autonomije, odnosno lokalne samouprave. Smisao upravne teritorijalizacije prvenstveno se sastoji u približavanju upravnog odlučivanja i upravnih usluga građanima, odnosno drugim strankama u upravnim postupcima, kao i omogućivanje dvostepenosti upravnog odlučivanja.

Upravni okruzi

U Republici Srbiji, Uredbom o upravnim okruzima obrazovani su upravni okruzi i određeni njihovi nazivi, područja i sedišta. Organ državne uprave koji odluči da u upravnom okrugu vrši poslove državne uprave obrazuje svoju okružnu područnu jedinicu. Upravni okrug ima načelnika, koji za svoj rad odgovara ministru nadležnom za poslove uprave i Vladi. Upravni okrug ima savet upravnog okruga koji, pored ostalog, usklađuje odnose okružnih područnih jedinica organa državne uprave i opština i gradova sa područja upravnog okruga. U upravnom okrugu postoji i stručna služba upravnog okruga, kojom rukovodi načelnik upravnog okruga.

Dosadašnja praksa pokazala je brojne probleme u vezi sa neodgovarajućom koordinacijom poslova na nivou upravnih okruga. Razlozi za to su položaj načelnika upravnog okruga, njegova ovlašćenja i dužnosti, kao i prvenstvena okrenutost okružnih područnih jedinica ka organima uprave u čijem su sastavu. Stoga postoji nedovoljna međusobna koordinacija između organa državne uprave koji su dislocirali poslove, kao i sa organima JLS sa područja upravnog okruga. Naime, ovlašćenja načelnika sužena su prvenstveno na rukovođenje stručnom službom upravnog okruga, dok su službenici dislocirani u upravnim okruzima odgovorni republičkim organima u kojima su zaposleni.

Pokrajinska autonomija i lokalna samouprava

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je pravo građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu. Prema Zakonu o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije,

teritorijalnu organizaciju Republike Srbije čine opštine, gradovi i grad Beograd, kao teritorijalne jedinice u kojima se ostvaruje lokalna samouprava, i autonomne pokrajine, kao oblik pokrajinske autonomije.

Pokrajinsku upravu obrazuje odlukom skupština autonomne pokrajine i uređuje njenu organizaciju i rad. Vrste pokrajinskih organa uprave su pokrajinski sekretarijati, obrazovani za pojedine upravne oblasti, na čijem čelu su pokrajinski sekretari, koji su istovremeno članovi pokrajinskog izvršnog organa. Pored njih se mogu obrazovati i pokrajinske upravne organizacije, javne i stručne službe.

Zakonom o lokalnoj samoupravi na sistemski način uređena su pitanja od značaja za funkcionisanje lokalne samouprave. Sistem je u osnovi usklađen sa ratifikovanom Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi. Utvrđen je značajan broj izvornih nadležnosti jedinica lokalne samouprave (u daljem tekstu: JLS), koje obezbeđuju sprovođenje principa decentralizacije. JLS imaju novu ekonomsku funkciju da donose program i sprovode projekte lokalnog ekonomskog razvoja, kao i da se staraju o unapređenju opšteg okvira za privređivanje u lokalnoj zajednici.

Zakonom o lokalnoj samoupravi utvrđene su iste izvorne nadležnosti gradova i opština, dok su posebnim zakonima određene nadležnosti utvrđene samo za gradove (npr. komunalna policija). Pored poslova u izvornoj nadležnosti, u proteklih desetak godina došlo je i do širenja kruga poverenih poslova. U okviru JLS mogu da postoje gradske opštine (u gradovima) i oblici mesne samouprave (u gradovima i opštinama). Gradske opštine nemaju položaj JLS, iako imaju sličnu strukturu organa i način izbora.

Donošenjem Zakona o glavnom gradu, prvi put je na poseban način uređen položaj Beograda. On ima šire nadležnosti od ostalih JLS, a krug poslova se može dodatno proširiti donošenjem posebnih zakona u različitim oblastima.

Iako je dosadašnja reforma sistema lokalne samouprave, prema nekim opštim ocenama, jedna od uspešnijih u odnosu na druge oblasti, određene mere i aktivnosti nisu dale očekivane rezultate ili nisu do kraja izvedene.

Pri izradi Strategije, propisa i preduzimanju drugih mera i aktivnosti u ovoj oblasti neophodno je imati u vidu i sledeće slabosti u funkcionisanju organa pokrajinske autonomije i lokalne samouprave i to: (1) pojedini sektorski zakoni ne utvrđuju jasno da li su određeni poslovi u izvornom ili poverenom delokrugu ovih organa; (2) sistem finansiranja još uvek nema obeležja stabilnosti i dovoljne predvidljivosti; (3) predviđanje novih izvornih i poverenih poslova nije u svim slučajevima izvršeno na odgovarajući način ili nije uvek praćeno obezbeđenjem potrebnih finansijskih, kadrovskih i drugih resursa; (4) izvršavanje zakona od strane navedenih organa nije uvek obezbeđeno na odgovarajući način, odnosno nije u potrebnoj meri jedinstveno i nadzirano, niti saglasno legitimnim očekivanjima stranaka; (5) konsultovanje ovih organa prilikom donošenja zakona i podzakonskih akata koji se tiču autonomne pokrajine, odnosno lokalne samouprave je nedovoljno organizovano, često formalno i sporadično; (6) postoje

velike razlike u kapacitetima pojedinih lokalnih vlasti; (7) negativni efekti pretežno monotipnog sistema lokalne samouprave; (8) nedovoljna stručnost opštinskog, odnosno gradskog veća da odlučuje u drugostepenom postupku po žalbama na prvostepena rešenja organa uprave lokalne samouprave (9) međuopštinska saradnja obično funkcioniše samo dok postoje sredstva za njihov rad (npr. donacija); (10) u praksi uglavnom preovlađuje naknadni nadzor organa državne uprave u odnosu na organe JLS i autonomne pokrajine koji se zasniva na ispravljanju grešaka kada problem već nastane. Ne postoji sistem uređenih odnosa koji obezbeđuje saradnju i preventivno delovanje. Razlozi su nedovoljna svest o potrebi takvog funkcionisanja i nedovoljni kapaciteti državnih organa, kao i nespremnost organa teritorijalno-političkih jedinica da prihvate takvu vrstu nadzora.

Da bi se utvrdio obim potrebne decentralizacije, trebalo bi utvrditi viziju i strategiju institucionalnog razvoja svih nivoa javnog upravljanja, identifikovati ekonomske, pravne, kulturološke, sociološke i tradicionalne osnove decentralizacije i precizirati ciljeve decentralizacije. Politika decentralizacije biće razrađena kroz Strategiju decentralizacije Republike Srbije. Osnovni principi ove Strategije zasnivaju se na opredeljenju Republike Srbije za racionalnije i efikasnije obavljanje poslova javnih vlasti, jačanje građanskog učešća u njihovom obavljanju i drugim principima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. Mera decentralizacije, njen obim i dinamika biće u funkciji ostvarivanja ravnomernog regionalnog razvoja i višeg stepena demokratizacije Republike Srbije.

Na nivou upravnih okruga postoji potreba za obavljanjem šireg kruga poslova od značaja za veći broj stanovnika, odnosno JLS (npr. poslovi inspekcijskog nadzora, priprema zajedničkih projekata) u cilju njihovog koordiniranog i delotvornog obavljanja. Stoga bi trebalo preispitati mogućnost redefinisanja položaja okruga i jačanja kapaciteta. Takođe, potrebno je preispitati status načelnika upravnog okruga, u cilju delotvornijeg i efikasnijeg obavljanja poslova unutar okruga.

Pored ovih strateških i strukturnih intervencija imajući u vidu probleme, koji su navedeni, neophodno je zakonima koji uređuju posebne oblasti precizirati poslove koji se organima pokrajinske autonomije, odnosno JLS utvrđuju u izvorni ili povereni delokrug. Da ne bi došlo do opadanja kvaliteta obavljanja poslova koji se utvrđuju kao izvorni ili povereni delokrug, u obrazloženjima zakona koji utvrđuju nove nadležnosti organa pokrajinske autonomije, odnosno JLS neophodno je utvrditi postojanje kapaciteta za obavljanje tih nadležnosti. Druga opcija je da se prelaznim i završnim odredbama zakona urede uslovi koje su navedeni organi dužni da ispune da bi mogli da preuzmu obavljanje ovih poslova ili da se utvrdi rok nakon koga bi oni preuzeli ove poslove. Rešenja bi zavisila od obima poslova, od toga da li se prenose ili poveravaju svim ili samo pojedinim JLS. Prema tome, neophodno je obezbediti uslove za obavljanje poverenih poslova u skladu sa propisanim standardima. Pored opšte odgovornosti organa Republike Srbije za vršenje poverenih poslova, ovo pitanje posebno dobija na značaju u vezi sa procesom evropskih integracija u pogledu obaveze obezbeđenja standardizovanog izvršavanja određenih poslova.

U vezi sa unapređenjem rada organa JLS, odnosa JLS i mesnih zajednica, nadzora nad radom javnih službi na nivou JLS, kao i međuopštinske saradnje, potrebno je izvršiti izmene i dopune Zakona o lokalnoj samoupravi.

Neophodno je obezbediti održivo i stabilno finansiranje poslova JLS.

Dalji razvoj komunalne policije podstaklo bi uvođenje zakonske mogućnosti da se ova služba uspostavi i u opštinama, koristeći modele međuopštinske saradnje (saradnje sa gradovima). Takođe, neophodno je jasnije razgraničiti ovlašćenja komunalne policije u odnosu na ovlašćenja policije.

Potrebno je razmotriti način rešavanja problema u vezi nedovoljnom stručnošću opštinskog, odnosno gradskog veća da odlučuje u drugostepenom upravnom postupku.

Kada je međuopštinska saradnja uslov kvalitetnog obavljanja poslova, trebalo bi razmotriti mogućnost, da se zakonom takva saradnja utvrdi kao obavezna.

Potrebno je detaljnije urediti položaj mesnih zajednica, čime se povećava osećaj pripadnosti građana lokalnoj zajednici i motivisanost za učešće u procesu odlučivanja.

Regionalni razvoj

Ustavom je propisana obaveza države da se stara o ravnomernom i održivom regionalnom razvoju, u skladu sa zakonom, kao i da uređuje i obezbeđuje razvoj Republike Srbije, politiku i mere za podsticanje ravnomernog razvoja pojedinih delova Republike Srbije, uključujući i razvoj nedovoljno razvijenih područja.

Značajni pomaci u pogledu regionalnog razvoja omogućeni su donošenjem Zakona o regionalnom razvoju i pratećih podzakonskih akata.

Region je uređen kao statistička funkcionalna teritorijalna celina, koja se sastoji od jedne ili više oblasti uspostavljene za potrebe planiranja i sprovođenja politike regionalnog razvoja u skladu sa nomenklaturom statističkih teritorijalnih jedinica na nivou (NSTJ2). On nije administrativna teritorijalna jedinica i nema pravni subjektivitet. Zakonom je ustanovljeno pet regiona sa karakterom ekonomsko-razvojnih i statističko-funkcionalnih teritorijalnih jedinica. Ovi regioni odgovaraju nivou "NUTS 2", a oblasti nivou "NUTS 3". Koncipirani su kao odgovarajući statistički okvir za vođenje evropske regionalne politike.

U toku je priprema "Nacionalnog plana regionalnog razvoja" i regionalnih razvojnih strategija. Kroz navedene dokumente kreiraće se osnovni razvojni prioriteti regionalnog razvoja Republike i regiona, radi rešavanja sve većih međuregionalnih i unutar-regionalnih razlika. Paralelno sa tim sprovodiće se i aktivnosti na unapređenju zakonskog okvira kroz izmene i dopune Zakona o regionalnom razvoju. Ključna načela na kojima će se zasnivati politika

regionalnog razvoja u Republici Srbiji su partnerstvo, supsidijarnost, sinhronizacija, strateško planiranje i koncentracija.

Utvrđivanje celovite politike regionalnog razvoja i jačanje kapaciteta subjekata utvrđenih Zakonom o regionalnom razvoju, predstavljaju složen i dugotrajan proces koji zahteva strateško planiranje, sinhronizaciju i uključivanje svih subjekata, kao i sektorski pristup u sprovođenju.

Donošenjem "Nacionalnog plana regionalnog razvoja", povezaće se niz ministarstava i institucija na nacionalnom nivou sa socio-ekonomskim akterima i institucijama, na ostalim nivoima u koordiniranom, dugoročnom i dvosmernom pristupu, sa ciljem smanjenja razlika u stepenu razvijenosti regiona i obezbeđenja ujednačenog razvoja svih regiona Srbije.

Efikasno sprovođenje politike regionalnog razvoja zavisiće od unapređenja kapaciteta subjekata regionalnog razvoja i kreiranog zakonodavnog okvira za podršku vertikalnim i horizontalnim partnerskim institucijama.

U ovoj oblasti očekuje se ostvarivanje sledećih ciljeva:

1) dalje unapređenje propisa kojima se podstiče regionalni razvoj u funkciji sveukupnog društveno-ekonomskog održivog razvoja;

2) određivanje uloge regionalnog razvoja u procesu planiranja, kreiranja, koordinacije i sprovođenja javnih politika;

3) dalje unapređenje saradnje, kao i jačanje kapaciteta subjekata regionalnog razvoja na svim nivoima;

4) unapređena efikasnost i delotvornost sistema finansiranja regionalnog razvoja.

Funkcionalna i personalna decentralizacija i dekoncentracija upravnih poslova

Republika Srbija, autonomna pokrajina i JLS mogu organima i organizacijama javne uprave, dodeliti upravne poslove iz svog delokruga po funkcionalnom ili personalnom principu.

U savremenim pravnim sistemima najvažniji organizacioni oblici ovih subjekata su javne agencije, javni fondovi i javne službe, kao i drugi vršioci poslova javne uprave. Cilj poveravanja je da se oni racionalnije obavljaju na ovakav način, uz zadržavanje poslova i nadležnosti, za koje je opravdano da ostanu u okviru državne organizacione upravne strukture.

U Republici Srbiji ne postoje sve navedene vrste organizacionih oblika npr. javni fondovi iako određeni organizacioni oblici u svom nazivu imaju reč fond. Slično tome, naziv javna agencija u pravnom sistemu Republike Srbije se neopravdano koristi za organizacione oblike potpuno različitog statusa.

U uporednim sistemima javne fondove može osnovati država ili teritorijalno-politička jedinica sa ciljem ostvarivanja javnog interesa u određenoj oblasti. Oni predstavljaju javnu imovinu sa određenom namenom.

Trenutno u pravnom sistemu Srbije funkcioniše nekoliko vrsta organizacija koja u svom nazivu imaju reč "fond". Tu su, pre svega, fondovi sa statusom organizacija za obavezno socijalno osiguranje (Republički fond za zdravstveno osiguranje, Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje i Fond za socijalno osiguranje vojnih osiguranika). Ovi fondovi imaju status pravnog lica.

Posebnim zakonima osnovani su i Fond za razvoj, koji deluje prema propisima o akcionarskim društvima, ili Fond za inovacionu delatnost, koji takođe može promeniti pravni status u akcionarsko društvo, ako tako odluči Upravni odbor Fonda, uz saglasnost Vlade.

Fondovi koji imaju status pravnog lica postoje i na nivou autonomne pokrajine i lokalne samouprave (npr. pokrajinski ili lokalni fond za razvoj).

Takođe, Zakon o budžetskom sistemu poznaje kategoriju budžetskih fondova koji predstavlja evidencioni račun u okviru glavne knjige trezora koji se otvara po odluci Vlade ili izvršnog organa lokalne vlasti, da bi se pojedini budžetski prihodi i rashodi i izdaci vodili odvojeno, radi ostvarivanja cilja predviđenog republičkim, lokalnim propisom ili međunarodnim sporazumom. Propisom kojim je osnovan budžetski fond definiše se njegova svrha, vreme za koje se osniva, organ odgovoran za upravljanje fondom i izvori njegovog finansiranja. U praksi postoji problem što se ovi fondovi često tretiraju kao posebna pravna lica sa čitavom upravljačkom strukturom, umesto da imaju karakter evidencionog računa.

U pravnom sistemu Republike Srbije predviđena je javna agencija. javna agencija je samostalna u svom radu. Vlada ne može usmeravati rad javne agencije, niti ga usklađivati sa radom organa državne uprave. U praksi funkcionisanja javnih agencija postoji problem nedosledne primene Zakona o javnim agencijama i određena nekonzistentnost u osnivanju pravnih lica javnog prava koje imaju naziv "agencije".

Ustav Srbije određuje da se u interesu racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad, neka javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti preduzećima, ustanovama i pojedincima, posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima i delatnostima, kao i da Republika, autonomna pokrajina i jedinice lokalne samouprave mogu osnivati javne službe. Ista mogućnost je predviđena i Zakonom o lokalnoj samoupravi za opštine i gradove.

U pravnom sistemu Republike Srbije delatnosti javnih službi regulisane su brojnim zakonima, od kojih su najznačajniji: Zakon o javnim službama; Zakon o javnim preduzećima; Zakon o komunalnim delatnostima; Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama, kao i brojni zakoni koji regulišu posebne upravne oblasti.

Zakonima iz pojedinih oblasti delovanja javnih službi utvrđuje se poseban pravni položaj javnih službi, njihovi organi, odnos prema osnivaču, odnos prema subjektima koji koriste usluge odnosno delatnosti javnih službi, itd.

Pored javnih ustanova i javnih preduzeća, posebnim zakonima mogu se predvideti i drugi oblici organizovanja javnih službi (npr. centri za socijalni rad i sl).

Umesto osnivanja javnih službi pokrajina, opština odnosno grad može obavljanje određenih delatnosti javnih službi ugovorom poveriti pojedinom pravnom ili fizičkom licu (koncesionirane javne službe). Za sada se većina delatnosti javnih službi obavlja putem lokalnih javnih službi, dok je oblik koncesije i razvoj javno-privatnih partnerstava još uvek slabo zastupljen u praksi.

Trenutno su glavne karakteristike delovanja javnih službi: postojanje brojnih administrativnih barijera za građane i pravna lica privatnog prava, nepovezanost sistema javnih službi (međusobna fragmentacija i neusklađenost delovanja pojedinih javnih službi), krajnja nefleksibilnost u radu odnosno u delovanju javnih službi, i neprihvatljiv uticaj političkih partija na delovanje ovih službi.

Pored toga, propisi u ovoj oblasti često su zastareli (npr. Zakon o javnim službama i većina zakonskih propisa iz oblasti delovanja sistema javnih službi u pojedinim oblastima) nejasni i neprecizni. U nekim slučajevima propisi ne regulišu sve relevantne aspekte delovanja javnih službi u statusno pravnom smislu - npr. Zakon o javnim službama ne reguliše na sistematičan način odnose između osnivača javnih službi i organa javnih službi, odnose između javnih službi i korisnika usluga koje obezbeđuju javne službe, pitanje sistemskog finansiranja javnih službi, itd.

Na pokrajinskom i lokalnom nivou, nadzor nad radom javnih preduzeća, ustanova i organizacija stavljen je u delokrug skupština opština/gradova, ali način obavljanja tog nadzora nije detaljnije uređen ni zakonom, a najčešće ni lokalnim propisima.

Pored navedenih organizacionih oblika, postoje i druge državne odnosno javne organizacione strukture, kojima se poveravaju upravna javna ovlašćenja. Među ovim oblicima u Srbiji se najčešće pojavljuju: saveti (npr. Nacionalni prosvetni savet i Savet za stručno obrazovanje i obrazovanje odraslih, Nacionalni savet za visoko obrazovanje) ili komisije (npr. Komisija za zaštitu konkurencije, Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki). Ove strukture se formiraju posebnim zakonima i svaka od njih ima specifičan pravni status, koji je drugačiji od ranije navedenih organizacionih oblika. U praksi postoje problemi u vezi sa njihovim funkcionisanjem i nadzorom nad obavljanjem upravnih javnih ovlašćenja koja su im poverena.

U pogledu svih prethodno prikazanih organizacionih oblika postoje već navedeni opšti problemi u pogledu nejasne tipologije, nepostojanja jasnih kriterijuma za opravdanost njihovog osnivanja, kao i za utvrđivanje izvornih i poverenih poslova.

U tom smislu postoji potreba za uređenjem pitanja pravnog statusa, obavljanja upravnih javnih ovlašćenja, radnopravnog statusa zaposlenih i nadzora nad organizacionim oblicima funkcionalne decentralizacije, odnosno dekoncentracije. Neophodno je analizirati zakonske odredbe koje se odnose na nadzor i ojačati položaj osnivača ovih organizacionih oblika. Osim upravne kontrole, koja je inače potrebna, neophodno je ocenjivati efikasnost i ekonomičnost delovanja ovih organizacionih oblika na osnovu jasnih indikatora.

Navedene aktivnosti sprovešće se u okviru aktivnosti koje su predviđene u oblasti reorganizacije i funkcionalne analize unutar sistema organa i organizacija javne uprave, pri čemu postoji mogućnost da se urede i aktivnosti predviđene u pogledu uređenja radnopravnog statusa zaposlenih u javnoj upravi na jedinstvenoj osnovi.

III.A.3. Unapređenje sistema strateškog planiranja i koordinacije javnih politika

U periodu primene Strategije reforme državne uprave pripremljen je tekst Metodologije integrisanog sistema planiranja javnih politika u Republici Srbiji, kojom je utvrđen način utvrđivanja planova rada ministarstava i posebnih organizacija u skladu sa programom rada Vlade. Naime, Metodologijom se uređuje proces strateškog planiranja od utvrđivanja prioriteta i ciljeva Vlade, preko strateških planova organa državne uprave koji su osnov za izradu Godišnjeg plana rada Vlade, Godišnjeg izveštaja rada Vlade itd. Istovremeno, ova Metodologija obezbeđuje povezanost navedenog procesa sa procesom programskog budžetiranja. Novina je i rano započinjanje oba ova procesa i njihova tesna koordinacija u cilju pravovremenog usvajanja plana rada Vlade, kako bi se oni uredili kao jedinstven proces, počev od faze strateškog planiranja prioriteta javnih politika, preko izrade limita budžetskih korisnika za period od tri godine i planiranja godišnjih budžeta gde se svi izdaci povezuju sa ciljevima vladinih politika.

U pogledu informacionog sistema, tzv. GOP-a, koji je uspostavljen i funkcioniše od 2008. godine aktivnosti popunjavanja podataka odvijaju se u tri faze. Prva faza podrazumeva obradu podataka u vezi sa budućim programima, projektima i aktivnostima na osnovu svih strateških dokumenata Vlade i međunarodnih dokumenata na osnovu kojih je Republika Srbija preuzela određene obaveze, koji se nalaze u bazi informacionog sistema. U vezi sa ovim aktivnostima trenutno postoji problem jer se programi uglavnom proizvoljno definišu, što je posledica nedovoljnog uvažavanja strateških prioriteta Vlade i strateških dokumenata, ali i činjenice da brojni strateški dokumenti koji se odnose na povezane oblasti nisu međusobno u potpunosti usaglašeni. Inače, ova faza se odvija na nivou organa državne uprave i nije vidljiva za ostale organe. Sledeća, posebno važna faza podrazumeva da su planirane aktivnosti određenog organa državne uprave dostupne drugim organima, čime im se pruža mogućnost da sagledaju predloge programa i aktivnosti od značaja za njihov delokrug i nadležnosti. Na taj način, omogućava se pravovremena koordinacija u smislu davanja sugestija za

redefinisanje programa, planiranje učešća u radnim grupama za izradu propisa i sl. Konačno u trećoj fazi utvrđuju se definitivni programi, projekti i aktivnosti.

U ovoj oblasti neophodno je unapređenje institucionalnih kapaciteta i procedura za osiguranje usklađenosti srednjoročnih strategija, investicionih planova i srednjoročnog fiskalnog okvira. U tom smislu potrebno je usvojiti Metodologiju integrisanog sistema planiranja javnih politika, uskladiti propise kojima se omogućuje njena primena u praksi, kao i proširiti ovlašćenja Generalnog sekretarijata i Ministarstva finansija, na planu koordinacije organa državne uprave pri pripremi njihovih godišnjih planova i u pogledu praćenja realizacije utvrđenih planova. Povećanje odgovornosti za utvrđivanje godišnjih planova i njihovu realizaciju obezbediće se povećanom transparentnošću, zbog čega je neophodno da se oni objavljuju.

Radi implementacije mera i aktivnosti predviđenih Metodologijom, neophodno je ojačati kapacitete svih učesnika u ovim procesima. To podrazumeva pripremu i sprovođenje programa sveobuhvatnog stručnog usavršavanja državnih službenika iz oblasti strateškog planiranja odnosno pripreme, koordinacije, sprovođenja i praćenja efekata usvojenih javnih politika, a naročito: formulisanja javnih politika/strategija; prioritizacije i određivanja redosleda programa, projekata i mera na osnovu proračuna svih troškova i koristi koji se očekuju u sprovođenju istih; srednjoročnog budžetiranja kapitalnih rashoda; definisanja akcionih planova za realizaciju javnih politika/strategija prilagođenih raspoloživim finansijskim sredstvima; utvrđivanja i formulisanja odgovarajućih pokazatelja/indikatora i razvijanja funkcija praćenja; efikasne saradnje u prioritizaciji određenih programa, projekata i mera.

Takođe, neophodna je preraspodela kadrova unutar sistema javne uprave i zapošljavanje neophodnih službenika koji raspolažu odgovarajućim znanjima i veštinama. To se naročito odnosi na Sektor za planiranje, nadzor, koordinaciju politika i poslove u vezi sa procesom integracija u EU Generalnog sekretarijata Vlade, Sektor za budžet Ministarstva finansija, Kancelariju za evropske integracije, kao i na lica koja obavljaju navedene poslove u organima državne uprave. Trenutno na ovim poslovima u organima državne uprave prvenstveno rade lica koja u svojstvu kontakt osobe obavljaju operativne poslove i nemaju ovlašćenje za donošenje strateških odluka. Stoga je neophodno da se na ovim poslovima angažuju lica koja su u stanju da razumeju strateške ciljeve Vlade i da ih povežu sa planovima aktivnosti Ministarstava.

Sa organizacionog aspekta neophodno je obezbediti sinhronizovanu pripremu i sprovođenje planova rada na svim nivoima javne uprave. Tesna saradnja i koordinacija posebno je neophodna između Generalnog sekretarijata Vlade, Ministarstva finansija i ostalih organa državne uprave. Takođe, neophodno je obezbediti unutrašnju koordinaciju između sektora ili drugih organizacionih jedinica organa državne uprave, formiranjem odgovarajuće radne grupe, kako se ne bi događalo da se iz istog organa (npr. ministarstva) upućuju međusobno neusklađeni predlozi programa i aktivnosti. Konačno, još uvek postoji potreba za uspostavljanjem ili jačanjem funkcija strateškog i finansijskog planiranja u svim

organima javne uprave i njihovo povezivanje sa funkcijama/jedinicama za EU integracije i za koordinaciju javnih politika. Ovo bi trebalo da dovede do smanjenja fragmentacije koordinacionih centara.

U pogledu korišćenja informacionog sistema (GOP-a), neophodno je utvrditi prioritete, što je od posebnog značaja jer se kroz povezani proces programskog budžetiranja definišu raspoloživa sredstva za ove programe, projekte i aktivnosti u budžetu i kroz donatorsku pomoć. Takođe, potrebno je povezati GOP sa informacionim sistemom Trezora i da se obezbedi jedinstven tezaurus/klasifikacija aktivnosti, međusobna kompatibilnost i interoperabilnost ova dva sistema. Takođe, neophodno je unutar GOP-a prilagoditi deo programa koji se odnosi na procese evropskih integracija.

Važna mera u ovoj oblasti je praćenje i ocena uticaja/efekata javnih politika, što je nužan preduslov za unapređenje efikasnosti i delotvornosti javnih politika u ostvarivanju ciljeva. Praćenje i ocena uticaja/efekata javnih politika posebno zahteva kapacitete za upravljanje i koordinaciju, za pregled i prikupljanje podataka, za analizu podataka i pripremu izveštaja i za predstavljanje rezultata praćenja kreatorima politika (Narodna/lokalna skupština, Vlada) i drugim akterima (civilno društvo i privatni sektor). U vezi sa tim, neophodno je unaprediti administrativne kapacitete i tehnička znanja u oblastima statistike, analize i projekcija koje su od ključne važnosti za formulisanje pouzdanih ekonomskih i razvojnih politika utemeljenih na tačnim podacima. U oblasti statistike, to prvenstveno uključuje nacionalne račune i zvaničnu statistiku Vlade u skladu sa standardima Sistema nacionalnih računa i Evropskog sistema računa, kao i statističko izveštavanje o ključnim ekonomskim zbirnim podacima i pokazateljima društvenog razvoja, uključujući poljoprivredu i regionalni razvoj. U oblasti analize i projekcija, naglasak je na razumevanju i praćenju poslovnog ciklusa i analizi konkurentnosti, zatim na anticipiranju kratkoročnih i srednjoročnih ekonomskih trendova, kao i na projekcijama dugoročnih demografskih, društvenih i ekonomskih trendova.

III.A.4. Razvoj e-uprave

Upotreba IKT u sistemu javne uprave pored povećanja delotvornosti, efikasnosti i ekonomičnosti na unutrašnjem planu, trebalo bi prvenstveno da se usredsredi na pružanje javnih usluga građanima i pravnim licima.

U prethodnim godinama, nekoliko državnih organa je u značajnoj meri unapredilo svoj rad implementacijom IKT. Međutim, u ovoj oblasti gotovo da nije postojala koordinacija sa sveobuhvatnim ciljevima Vlade prilikom sprovođenja pojedinačnih inicijativa, odnosno reformi. Glavni inicijatori razvoja često su bili projekti uglavnom usmereni na interne ciljeve državnih organa, bez uvida u širu sliku i sveopšte ciljeve Vlade.

Brojni državni organi u Republici Srbiji poseduju sopstvenu IKT infrastrukturu i u toku je povezivanje pojedinih organa sa Upravom za zajedničke poslove. Izrada magistralne mreže državnih organa na nivou cele Srbije još nije otpočela.

Prema poslednjim izmenama i dopunama Zakona o ministarstvima, Ministarstvo pravde i državne uprave je odgovorno za predlaganje politike i strategije razvoja e-uprave.

E-uprava je od značaja za više dimenzija razvoja javne uprave. Najpre, to je uspostavljanje i kvalitetnije vođenje evidencija, veća pouzdanost i ažurnost podataka, međusobna povezanost i razmena podataka. U vezi sa tim ona je od značaja za strateško planiranje, oblikovanje javnih politika i praćenje njihovog sprovođenja, lakše utvrđivanje činjeničnog stanja, praćenje toka predmeta i evidenciji donetih odluka pri vođenju upravnog postupka i postupka inspekcijskog nadzora, praćenju upravne i upravnosudske prakse. Pored toga, e-uprava je od značaja i za vođenje evidencije o organima i organizacijama javne uprave, zaposlenih (sa podacima o konkursima, postupcima prijema u službu, kompetencijama, znanjima i veštinama, stručnom usavršavanju, napredovanju u službi, prestanku radnog odnosa). Takođe, ona je važna za razne aspekte budžeta: prihodi i rashodi, korisnici (direktni i indirektni), plate i naknade zaposlenih.

Glavni ciljevi aktivnosti u oblasti razvoja e-uprave su obezbeđivanje tehničke podrške za kvalitetno upravno odlučivanje na svim nivoima sistema javne uprave. Takođe, e-uprava mora odgovoriti na potrebe javnosti za pristupačnim, pouzdanim i transparentnim upravnim uslugama. Pružanje usluga mora biti prilagođeno potrebama građana i pravnih lica, a ne isključivo javnoj upravi. Konačno, pri razvoju e-uprave, pored osnovnog skupa, neophodno je uzeti u obzir i veliki broj e-servisa i usluga koje se moraju uvesti kao preduslov za napredak procesa pridruživanja Republike Srbije EU.

Postoje tri osnovne kategorije podataka o kojima se vode registri kao osnova e-uprave. To su podaci o građanima, pravnim licima i imovini. Svi ostali servisi i baze podataka su ih njih izvedeni. Pretpostavka uspostavljanja e-uprave sadržana je u smanjivanju uloge ljudskog faktora u svim fazama postupka upravljanja procedurama, za šta je osnovni preduslov potpuno uspostavljanje i konsolidovanje navedena tri registra (u smislu standardizovanja izvora podataka na principima jedinstvenosti). Države sa razvijenom e-upravom uspostavile su ove registre u početnoj fazi ulažući značajna finansijska sredstva.

U Republici Srbiji registri pravnih lica postoje i funkcionišu, dok su za uspostavljanje Registra građana, nakon donošenja Zakona o izmenama i dopunama Zakona o ministarstvima kojim je propisana nadležnost Ministarstva pravde i državne uprave u poslovima državne uprave koji se odnose na registar građana, stvorene pravne pretpostavke da se ovo pitanje najpre zakonski uredi, a zatim i da se pristupi uspostavljanju ovog registra.

Ne postoji dobra praksa u pogledu prikupljanja i razmene podataka. Veliki broj državnih organa je razvio baze podataka sa podacima o građanima, sa istom ili sličnom strukturom, ali sa različitim podacima. Neophodno je preneti teret pribavljanja podataka iz javnih evidencija sa građana na upravu.

Osnovni izazovi u oblasti razvoja e-uprave su:

1) koordinacija i saradnja između organa državne uprave po pitanju razvoja e-uprave;

2) pravna regulativa u oblasti razvoja e-uprave;

3) digitalizacija i automatizacija upravnih postupaka i administrativnih i poslovnih procesa;

4) kapacitet ljudskih resursa (neophodno je, između ostalog, uspostavljanje standarda informatičke pismenosti državnih službenika);

5) stepen informacione bezbednosti u sistemu javne uprave.

Da bi se na odgovarajući način postigao što efikasniji razvoj e-uprave, Vlada će obezbediti koordinisano delovanje na nivou države i na nivou pojedinih institucija, kao i dosledno sprovođenje ključnih aspekata planiranja i implementacije ovog procesa. Radi unapređenja u ovoj oblasti, neophodno je da se usvoji Strategija razvoja e-uprave i odgovarajući Akcioni plan za period 2014-2018, koji će propisati mere potrebne za ostvarenje tog cilja.

III. B. Uspostavljanje usklađenog javno-službeničkog sistema zasnovanog na zaslugama i unapređenje upravljanja ljudskim

resursima

III.B.1. Uspostavljanje usklađenog sistema radnih odnosa i plata zaposlenih u javnoj upravi

Službenički sistem uspostavljen je Zakonom o državnim službenicima, Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika i pratećim podzakonskim aktima. Na prava i dužnosti državnih službenika koja nisu uređena Zakonom o državnim službenicima ili nekim drugim posebnim zakonom odnosno drugim propisom, primenjuju se opšti propisi o radu i poseban kolektivni ugovor za državne organe. Na prava i dužnosti nameštenika primenjuju se opšti propisi o radu (Zakon o radu) i poseban kolektivni ugovor za državne organe, ako Zakonom o državnim službenicima ili posebnim zakonom nije drukčije određeno.

Zaposleni u organima pokrajinske autonomije i JLS obavljaju iste ili slične poslove kao i državni službenici, koristeći ista ili slična upravna ovlašćenja. Međutim, njihov radnopravni status nije uređen na isti način kao i za državne službenike. Stoga je u toku je usklađivanje sa radnopravnim statusom državnih službenika, uz uvažavanje specifičnosti koje proizlaze iz posebnog ustavno-pravnog položaja autonomne pokrajine i JLS.

Radnopravni status zaposlenih u javnim agencijama i drugim imaocima javnih ovlašćenja uređen je opštim propisima o radu i ne postoji obaveza primene principa i odredaba zakona kojim se uređuje radnopravni status državnih

službenika. Stoga je, pri prijemu u radni odnos, ocenjivanju, nagrađivanju, prestanku radnog odnosa i sl. ostavljano dosta prostora za diskreciono odlučivanje. Ova lica, po pravilu, imaju povoljnije zarade. To je jedan od razloga što značajan broj državnih službenika napušta organe državne uprave i zapošljava se u javnim agencijama.

Položaj zaposlenih u javnim ustanovama uređen je posebnim zakonima iz oblasti u kojima se one osnivaju, a supsidijarno važi opšti režim radnih odnosa, propisan Zakonom o radu. Na zaposlene u javnim preduzećima primenjuje se opšti režim, uz pojedina različita rešenja predviđena posebnim zakonima. Zaposleni u javnim službama uglavnom ne potpadaju pod poseban režim državnih službenika (niti onaj koji važi za zaposlene na pokrajinskom i lokalnom nivou), već se na njih primenjuju opšti propisi o radu.

Ovakvo stanje nije prihvatljivo sa aspekta potrebe za sistemskim uređenjem delovanja javne uprave. Dobar službenički sistem na svim nivoima zahteva postojanje usklađenog radnopravnog statusa zaposlenih u javnoj upravi. Zato će nadležno ministarstvo pripremiti odgovarajuće analize i preporuke sa ciljem sagledavanja potrebe usklađivanja radno-pravnog statusa zaposlenih u celokupnoj javnoj upravi, uz odgovarajuće sistemske promene u svim delovima sistema javne uprave. Radi sužavanja prostora za diskreciono odlučivanje u vezi sa zasnivanjem radnih odnosa, napredovanjem, platama kod organa i organizacija javne uprave kod kojih nisu jasno definisani standardi i kriterijumi za broj i strukturu zaposlenih, merljivost rezultata, postupak vršenja nadzora i sl., trebalo bi sprovesti analizu pravnog okvira kojim je uređen radnopravni status i sistem plata zaposlenih u javnoj upravi i, nakon toga, urediti ga na istim principima koji važe i za državne službenike, uz poštovanje specifičnosti poslova koji se obavljaju u datim organima i organizacijama javne uprave. U vezi sa tim, trebalo bi proširiti primenu Zakona o državnim službenicima na zaposlene u javnim agencijama. Pored toga, neophodno je razmotriti potrebu donošenja posebnog zakona kojim bi se uredio položaj funkcionera.

Ukupni rashodi za zaposlene u javnoj upravi u Republici Srbiji, na svim nivoima vlasti, iznose oko 11% BDP-a, što je znatno više (za oko 3% BDP-a) u odnosu na prosek uporedivih zemalja Centralne i Istočne Evrope. u odnosu na broj stanovnika, teritoriju države i njene nadležnosti, u javnoj upravi u Republici Srbiji angažovano je znatno više zaposlenih nego u drugim evropskim državama. U zemljama Evropske unije u javnoj upravi u proseku je zaposleno sedam lica na svakih 100 stanovnika, dok je u Republici Srbiji taj broj iznad 8, što ukazuje da su visoki rashodi za zaposlene u javnoj upravi u znatnoj meri posledica neadekvatnosti broja i strukture zaposlenih u javnoj upravi. Osim toga, visoki rashodi zaposlenih posledica su i neadekvatnog sistema zarada i nagrađivanja zaposlenih u javnoj upravi koji je često nepravičan (lica sa istim poslovima u različitim delovima javne uprave u određenim slučajevima primaju višestruko različite iznose zarada), ali i neefikasan (razlika u zaradama često ne odražava na odgovarajući način razliku u složenosti poslova). Prema brojnim pokazateljima, kvalitet većine javnih dobara i usluga koje pruža javna uprava (efikasnost administracije, obrazovanje, zdravstvena zaštita i sl) je znatno ispod

proseka zemalja Evropske unije, a najčešće i ispod proseka zemalja Centralne i Istočne Evrope. Navedeno ukazuje na neophodnost reforme sistema zarada zaposlenih u javnoj upravi Republike Srbije, na način koji će obezbediti usklađivanje rashoda na nezaposlene sa ekonomskim mogućnostima zemlje, a pri tome dovesti do unapređenja:

1) apsolutne pravičnosti - da osnovna zarada na uporedim radnim mestima bude jednaka u celoj javnoj upravi;

2) relativne pravičnosti - da se razlika u stepenu složenosti poslova i neophodnih znanja odražava na nivo zarada, bez obzira na to što su lica zaposlena u različitim delovima javne uprave. Na taj način bi se suzio prostor za pojavu da zaposleni sa nižim obrazovnim profilom, angažovan na manje složenim poslovima u jednom delu javne uprave, ima veću zaradu od zaposlenog sa višim obrazovnim profilom angažovanog na složenim poslovima u drugom delu javne uprave;

3) efikasnost - da sistem zarada i nagrađivanja zaposlenih u većoj meri učini zavisnim od radnog učinka, tako da se razlika u pogledu produktivnosti zaposlenih reflektuje i na odgovarajuću razliku u zaradi.

U tom smislu, reforma sistema zarada i nagrađivanja predstavlja bitan element reforme javne uprave usmerene na unapređenje efikasnosti njenog rada, jer predstavlja osnovni mehanizam stimulisanja zaposlenih na povećanje efikasnosti i efektivnosti rada. Buduća reforma sistema zarada podrazumeva uvođenje ograničenog broja standardizovanih platnih razreda u celoj javnoj upravi. Zaposleni u organima i organizacijama koji su korisnici javnih sredstava će biti razvrstani u navedene platne razrede polazeći od: a) obima nadležnosti resursa kojima upravljaju te organizacije rada, b) složenosti poslova i neophodnosti kreativnog razmišljanja u vršenju tih poslova, v) zahtevanog nivoa znanja, veština i radnog iskustva, g) stepena usmerenosti na komunikaciju sa drugim licima unutar i izvan institucije, te drugih relevantnih kriterijuma. Zarade zaposlenih će se utvrđivati polazeći od osnovne zarade i koeficijenata određenog za svaki platni razred. Pored toga, ovom reformom će biti obuhvaćen i sistem uvećanja zarada po osnovu stimulacija, nagrada, radnog iskustva i sl, tako da se ovaj sistem učini transparentnijim i delotvornijim, u smislu podsticanja produktivnosti i efikasnosti zaposlenih. Da bi se ostvarili navedeni ciljevi, reformom će biti obuhvaćeni zaposleni u svim oblastima javne uprave. S obzirom na potrebu da se u relativno kratkom roku ostvari značajnije unapređenje efikasnosti rada javne uprave, reforma sistema zarada biće definisana i u znatnoj meri i sprovedena u toku 2014. godine.

III.B.2. Razvoj i unapređenje sistema upravljanja ljudskim resursima u javnoj upravi

Postojeći sistem upravljanja i razvoja ljudskih resursa u državnoj upravi, uveden Zakonom o državnim službenicima 2005. godine obuhvata planiranje zapošljavanja, sprovođenje postupaka zapošljavanja, analizu i izradu opisa

poslova radnih mesta, ocenjivanje rada i napredovanje, kontinuirano stručno usavršavanje državnih službenika, kao i upotrebu informatičke baze podataka. Ovim zakonom obrazovana je i Služba za upravljanje kadrovima, zadužena za stručne poslove upravljanja kadrovima u državnoj upravi.

Međutim, još uvek se ne može govoriti o integrisanom službeničkom sistemu i shodno tome, integrisanom sistemu upravljanja ljudskim resursima u državnoj upravi. Donošenjem zakona koji uređuju pojedine oblasti državne uprave omogućeno je pojedinim organima državne uprave da delom "izađu" iz sistema, što narušava celovitost sistema i otežava sprovođenje određenih funkcija upravljanja kadrovima.

Iako kadrovsko planiranje podrazumeva planiranje potrebnih kadrova po obrazovnom profilu i kvalifikacijama, ono se u praksi svodi samo na planiranje potrebnog broja zaposlenih, prema strukturi zvanja za jednu budžetsku godinu.

Zapošljavanje u državnoj upravi zasnovano je na principu zasluga. Izbor kandidata se vrši na osnovu ispunjenosti opštih i posebnih uslova, kao i provere znanja, veština i stručne osposobljenosti kandidata. Međutim, nisu jasno i precizno definisani zahtevi i kriterijumi za odabir. Poseban problem predstavlja zapošljavanje na najodgovornijim rukovodećim radnim mestima - položajima. Kao što je istaknuto i u izveštaju Evropske komisije o napretku Srbije ka EU za 2013. godinu, popunjavanje položaja i drugih rukovodećih radnih mesta predstavlja osnov za veliku zabrinutost, jer se većina obavlja na netransparentan način i bez konkursne procedure.

Iako je depolitizacija bila jedan od najvažnijih ciljeva prethodne Strategije RDU, vrlo malo napretka je ostvareno u ovoj oblasti. Proces depolitizacije državne uprave znatno je usporavan u nekoliko navrata kroz izmene prelaznih i završnih odredbi Zakona o državnim službenicima, kojima se odlagao krajnji rok u kome se moraju sprovesti konkursi za položaje.

Sistem ocenjivanja državnih službenika ima slabosti. Analitički izveštaji o ocenjivanju pokazuju:

1) tendenciju sve veće inflacije visokih ocena - oko 80% ocenjivanih državnih službenika ima ocenu "ističe se" ili "naročito se ističe". Preveliki naglasak na tzv. administrativnoj funkciji ocenjivanja, za svrhu napredovanja, kao i petostepena skala ocena "navode" sve aktere u procesu ocenjivanja na favorizovanje visokih ocena;

2) tendenciju da se radni ciljevi ne dovode u vezu sa operativnim i strateškim ciljevima organa državne uprave. Oni pre predstavljaju spisak poslova i aktivnosti, čime se gubi iz vida koliki je i kakav doprinos pojedinaca. Takođe, nedostaje aspekt unapređenja rezultata rada, odnosno unapređenja u pogledu kvantiteta, kvaliteta i utrošenog vremena u realizaciji poslova. Posebna teškoća postoji kod planiranja i formulisanja radnih ciljeva za poslove niže složenosti

(prvenstveno tamo gde se obavljaju rutinski poslovi, gde dominiraju precizno utvrđene metode i tehnike rada);

3) ocenjivači i ocenjivani imaju pritužbe na probleme subjektivnosti i pristrasnosti u ocenjivanju, posebno kada se radi o tzv. "ostalim merilima". Sadašnji sistem ocenjivanja daje preveliku moć informacijama i sudu samo jednog izvora.

Centralna kadrovska evidencija (u daljem tekstu: CKE) propisana Zakonom o državnim službenicima vodi se kao informatička baza podataka o državnim službenicima i nameštenicima u organima državne uprave i službama Vlade. U praksi postoji problem ažurnosti i potpunosti podataka s obzirom da pojedini organi neažurno, a drugi uopšte ne dostavljaju podatke. U ovom trenutku ne postoji adekvatan način da se obezbedi ažurnost i potpunost ove baze.

U pogledu stručnog usavršavanja, kao značajnog elementa upravljanja ljudskim resursima, Vlada je 2011. godine donela Strategiju stručnog usavršavanja državnih službenika u Republici Srbiji.

Iako su u prethodnom periodu vršene aktivnosti na unapređenju administrativnih kapaciteta ostalih organa i organizacija javne uprave za vršenje upravnih poslova, oni još uvek nisu dovoljno razvijeni. U određenom broju opština uočen je nedostatak visokoškolskih kadrova za obavljanje pojedinih ključnih poslova, a još u većem broju opština i manjem broju gradova evidentan je nedostatak kompetentnih rukovodećih kadrova. Da bi se otklonili ovi nedostaci, potrebno je unaprediti kadrovsku strukturu zaposlenih i proces stručnog usavršavanja u organima pokrajinske autonomije i lokalne samouprave, kao i kod drugih organa i organizacija javne uprave.

U vezi sa tim, ključno pitanje predstavlja uspostavljanje sistema stručnog usavršavanja lica zaposlenih u tim organima i organizacijama, a posebno u pogledu poverenih poslova državne uprave. Imajući u vidu da je Republika Srbija odgovorna za vršenje poverenih poslova, da ih finansira i da je dužna da obezbedi jedinstven kvalitet obavljanja tih poslova u odnosu na sve građane i pravna lica, potrebno je obezbediti jedinstven sistem stručnog usavršavanja u okviru Centralne nacionalne institucije za stručno usavršavanje na osnovu jedinstveno utvrđenih programa stručnog usavršavanja za poverene poslove. Pored toga, na ovaj način bi se stvorile pretpostavke za bolju saradnju i koordinaciju nadležnih organa. Konačno to bi imalo značajne efekte i na planu uštede troškova organizovanja stručnog usavršavanja.

Do uspostavljanja jedinstvenog sistema stručnog usavršavanja, na istim ili sličnim principima, doneće se Strategija stručnog usavršavanja službenika u JLS, na osnovu koje će se obezbediti unapređenje kadrovskih kapaciteta JLS za obavljanje izvornih i poverenih poslova.

Osim razvoja službeničkog sistema na nivou državne uprave, za odgovarajuće funkcionisanje sistema javne uprave potrebno je usklađivanje i unapređenje upravljanja ljudskim resursima u celom sistemu javne uprave. Jedan od važnih

aspekata unapređenja sistema funkcionisanja organa i organizacija javne uprave je i potpuna primena principa profesionalizacije.

Imajući u vidu navedeno, u narednom periodu neophodno je:

1) definisati pravce razvoja službeničkih sistema u javnoj upravi, zasnovane na jedinstvenim principima (depolitizaciji, profesionalizaciji, principu zasluga i principu "ista plata za isti posao" i dr) kroz usklađivanje zakona koji uređuju status državnih službenika i zaposlenih u različitim segmentima javne uprave, u meri u kojoj je to moguće;

2) završiti procesa depolitizacije radnih mesta na položaju u organima državne uprave;

3) unaprediti sistem upravljanja ljudskim resursima u državnoj upravi:

4) unaprediti sistem stručnog usavršavanja uspostavljanjem institucionalnog okvira i sprovođenjem mera i aktivnosti predviđenih Strategijom stručnog usavršavanja državnih službenika u Republici Srbiji i Akcionim planom za 2013-2015;

5) uspostaviti pravni i institucionalni okvir za stručno usavršavanje zaposlenih u ostalim organima i organizacijama javne uprave na osnovu jedinstveno utvrđenih programa stručnog usavršavanja za poverene poslove i definisanje pretpostavki za objedinjavanje stručnog usavršavanja službenika u celom sistemu javne uprave;

6) unaprediti informacioni sistem CKE radi potpune podrške razvoju kadrova u državnoj upravi;

7) obezbediti međusobnu povezanost i usklađenost sistema CKE sa sistemom evidencije o zaradama Uprave za trezor. To bi obezbedilo da se podaci o evidenciji zaposlenih unose samo u jednu bazu podataka (CKE), dok bi Uprava za trezor mogla da dobije sve potrebne podatke o službeničkoj evidenciji direktno iz CKE.

III. V. Unapređenje upravljanja javnim finansijama i javnim nabavkama

III.V.1. Unapređenje procesa planiranja i pripreme budžeta

Zakonom o budžetskom sistemu (u daljem tekstu: ZOBS) koji predstavlja sveobuhvatan okvir za pripremu i izvršavanje budžeta Republike Srbije, lokalne samouprave, kao i za pripremu i donošenje finansijskih planova organizacija za obavezno socijalno osiguranje, uređen je sistem upravljanja javnim finansijama kojim se obezbeđuje integritet budžetskog sistema i budžetskih ciljeva.

ZOBS predviđa novine u delovima planiranja, pripreme, donošenja, izvršavanja i kontrole državnog budžeta i pokrajinskog budžeta te budžeta jedinica lokalne samouprave. ZOBS stvara osnove za rad Uprave za trezor, kao i Fiskalnog saveta, koji nezavisno ocenjuje kredibilitet fiskalne politike sa aspekta poštovanja utvrđenih fiskalnih pravila i na taj način obezbeđuje javnu odgovornost u njegovom vođenju. ZOBS uspostavlja sistem odgovornosti i transparentnosti u trošenju javnih sredstava, za efikasno sprovođenje budžetskih ciljeva, za efikasnost, ekonomičnost i efektivnost u pripremi i izvršenju budžeta, itd. ZOBS sadrži i odredbe koje se odnose na upravljanje sredstvima razvojne pomoći Evropske unije i sredstvima za sufinansiranje programa razvojne pomoći Evropske unije u kontekstu uvođenja decentralizovanog sistema upravljanja fondovima Evropske unije (DIS). ZOBS određuje ciljeve koje treba da ostvari budžetski sistem na održavanju ukupne fiskalne discipline i kontrole, alokacijsku i tehničku/operativnu efikasnost.

U cilju efikasnijeg upravljanja finansijskim sredstvima, zakonom je predviđeno i obavezno trogodišnje iskazivanje kapitalnih izdataka u Zakonu o budžetu. U vezi sa tim, neophodno je primeniti Metodologiju za selekciju i prioritizaciju infrastrukturnih projekata koja je sastavni deo dokumenta "Nacionalni prioriteti Republike Srbije za međunarodnu razvojnu pomoć u periodu 2014-2017, sa projekcijama do 2020. godine". Radi odgovarajućeg sistemskog praćenja u ovoj oblasti planira se i priprema analiza realizacije projekata i mera za unapređenje planiranja i realizacije kapitalnih projekata.

Imajući u vidu da je Zakon o budžetskom sistemu usaglašen sa GFS standardima2 i da sadrži odredbe koje se odnose na korišćenje sredstava iz pretpristupnih fondova Evropske unije i sufinansiranje razvojnih programa koji se finansiraju iz tih fondova, može se zaključiti da je pravno uređenje budžetskog sistema Republike Srbije, što se tiče osnovnog budžetskog procesa, u skladu sa tekovinama Evropske unije u ovoj oblasti (Acquis).

S obzirom da je nužno povezati budžetski proces sa strateškim planiranjem i sprovođenjem utvrđenih javnih politika, proces izrade budžeta biće uređen kao jedinstven proces počevši od procesa strateškog planiranja prioriteta javnih politika, preko izrade limita budžetskih korisnika za period od tri godine i planiranja godišnjih budžeta gde se svi izdaci povezuju sa ciljevima vladinih politika.

Sledeći nivo u ovom procesu je uvođenje programskog budžeta3 umesto sadašnjeg klasičnog "linijskog" budžetskog planiranja. U vezi sa tim, utvrdiće se i usvojiti posebna Metodologija programskog modela budžeta. Budžet će se pripremati po programskom modelu od početka 2015. godine. U skladu sa budžetskim kalendarom, proces planiranja budžeta za narednu godinu počinje već u februaru tekuće budžetske godine, tako što korisnici budžetskih sredstava predlažu prioritetne oblasti finansiranja za naredne tri godine.

I pored preciznih, zakonom propisanih rokova i procedura za pripremu i donošenje budžeta, u praksi postoje problemi čije rešavanje može doprineti

podizanju efikasnosti budžetskog procesa. Zato će se pristupiti sistematičnom procesu obuke državnih službenika za pripremu i sprovođenje budžeta, a osim toga je predviđena i priprema analiza procesa donošenja budžeta sa preporukama za unapređenje toga procesa od 2015. godine.

______________ 2 Engl. "Government Finance Statistic". 3 Do sada je programsko budžetiranje primenjeno u 5 pilot ministarstava.

III.V.2. Unapređenje upravljanja i kontrole javnih prihoda i interna revizija

Centralna jedinica za harmonizaciju (u daljem tekstu: CJH) predstavlja centralnu organizaciju u Republici Srbiji odgovornu za pripremu i promovisanje metodologija za finansijsko upravljanje i kontrolu i internu reviziju, u skladu sa međunarodno prihvaćenim standardima i najboljom praksom. CJH obavlja poslove centralne harmonizacije, koordinacije, praćenje primene i sagledavanje kvaliteta finansijskog upravljanja i kontrole i interne revizije u javnom sektoru, poslove definisanja zajedničkih kriterijuma i standarda za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole, definisanja zajedničkih kriterijuma za organizaciju i postupanje interne revizije u javnom sektoru, organizuje obuku rukovodilaca i zaposlenih na poslovima finansijskog upravljanje i kontrole i internih revizora i vrši sertifikaciju internih revizora. Rukovodilac CJH izveštava direktno ministra finansija o razvoju i napretku u oblasti interne finansijske kontrole u javnom sektoru.4

Materija interne finansijske kontrole se dalje razrađuje kroz tri podzakonska propisa koja su donesena u 2011. godini5. Navedeni podzakonski propisi (pravilnici) su usklađeni sa opšte prihvaćenim INTOSAI standardima interne kontrole za javni sektor6, koji obuhvataju i integrisani okvir interne kontrole koji je definisala Komisija sponzorskih organizacija7 i međunarodne standarde profesionalne prakse interne revizije Instituta internih revizora8. I pored toga je potrebna preciznija analiza i dalja dorada ovih propisa.

U cilju harmonizacije i integracije Vlada je tokom 2009. godine usvojila "Strategiju razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji". U godišnjem Izveštaju Evropske komisije o napretku Srbije u procesu približavanja Evropskoj uniji za 2012. godinu se navodi da je ostvaren izvestan napredak u oblasti IFKJ u smislu većeg stepena usklađenosti regulative iz oblasti interne revizije i finansijskog upravljanja sa međunarodnim standardima. Menadžerska odgovornost je bolje definisana. Ipak, u izveštaju se ukazuje na potrebu za inoviranjem Strategije za IFKJ i pripremom izmena i dopuna Zakona o budžetskom sistemu (u vezi sa finansijskim upravljanjem, kontrolom i revizijom). Svest o mestu i značaju odgovornosti rukovodilaca u javnom sektoru za uspostavljanje sistema interne finansijske kontrole i o ulozi unutrašnje revizije u njihovim organizacijama je na nezadovoljavajućem nivou, što će biti predmet posebnih aktivnosti planiranih ovom Strategijom. Osim toga je nužno obezbediti i

unapređenje mehanizama za praćenje sprovođenja preporuka interne finansijske kontrole.

Nedostaci sistema IFKJ su redovno konstatovani i u izveštajima Državne revizorske institucije. Prema izveštajima DRI dinamika i kvalitet uspostavljanja sistema interne kontrole kod budžetskih korisnika još uvek se ne bi mogla smatrati zadovoljavajućom.

Najznačajnije slabosti uočene iz dostavljenih izveštaja vezane za razvoj u ovoj oblasti su9:

1) U oblasti finansijskog upravljanja i kontrole:

(1) većina korisnika javnih sredstava koji su dostavili izveštaje, nije odredila rukovodioca zaduženog za finansijsko upravljanje i kontrolu, nije osnovala radnu grupu za uvođenje i razvoj sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu i nije donela planove za sprovođenje i razvoj sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu;

(2) za pojedine poslovne procese još uvek nije propisan način njihovog obavljanja;

(3) korisnici javnih sredstava postepeno prihvataju metodologije upravljanja rizicima, iako su postojeći sistemi kontrola uspostavljeni prevashodno radi obezbeđenja zakonitosti poslovanja;

(4) postojeći sistemi kontrole obezbeđuje zakonitost, ali nisu u dovoljnoj meri usmereni na ovladavanje rizicima koji mogu uticati na ostvarenje ostalih opštih ciljeva;

(5) nedovoljan broj rukovodilaca na najvišem nivou je pohađao obuku za FUK;

2) U oblasti interne revizije:

(1) od 18 direktnih korisnika budžetskih sredstava na republičkom nivou koji su u obavezi da uspostave sopstvenu internu reviziju, 2 nisu uspostavila internu reviziju;

(2) pri sistematizaciji broja internih revizora korisnici javnih sredstava nisu vršili procenu potrebnog broja izvršilaca u odnosu na rizike, složenost poslovanja i obim sredstava kojima upravljaju;

(3) postojeća sistematizovana radna mesta za interne revizore nisu u potpunosti popunjena zbog nedostatka visokoobrazovanog kadra, niskih zarada, neadekvatnosti sistematizovanih zvanja u odnosu na obim i složenost posla, konkurencije privatnog sektora;

(4) nedovoljno praktično iskustvo internih revizora iz pojedinih oblasti koje mogu biti predmet revizije, što će biti prevaziđeno dodatnom obukom i osposobljavanjem internih revizora;

(5) angažovanje internih revizora na poslovima koji nisu u okviru poslova interne revizije;

3) Kao i u pogledu Centralne jedinice za harmonizaciju:

(1) nedovoljan stepen razumevanja i prihvatanja sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu i interne revizije od strane rukovodilaca, koji im predstavlja sredstvo za efikasno upravljanje i kontrolu;

(2) nedostatak finansijskih sredstava i drugih resursa koji omogućavaju CJH povezivanje sa ostalim učesnicima u IFKJ, organizovanjem redovnih sastanaka, radionica, korišćenjem internet stranice ili izdavanjem časopisa radi razmatranja pitanja od značaja za IFK.

Ovo će biti prevaziđeno povećanjem kapaciteta zaposlenih u Centralnoj jedinici za harmonizaciju za podršku institucijama javne uprave u procesu implementacije i unapređenja sistem JIFK i drugim planiranim merama u ovoj oblasti.

_______________ 4 Centralna jedinica za harmonizaciju priprema i podnosi Ministru finansija konsolidovani godišnji izveštaj o stanju Interne finansijske kontrole u javnom sektoru koji taj izveštaj podnosi Vladi sa predlogom mera i aktivnosti na daljem unapređenju i razvoju sistema. 5 Pravilnik o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje, funkcionisanje i izveštavanje o sistemu finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru ("Službeni glasnik RS", broj 92/11), Pravilnik o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima za uspostavljanje i metodološkim uputstvima za postupanje i izveštavanje interne revizije u javnom sektoru ("Službeni glasnik RS", broj 99/11) i Pravilnik o uslovima, načinu i postupku polaganja ispita za sticanje zvanja ovlašćeni interni revizor u javnom sektoru ("Službeni glasnik RS", br. 46/09 i 94/10. 6 Engl. INTOSAI Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector. 7 Engl. COSO (The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission). 8 Engl. IPPF International Professional Practices Framework. 9 Ministarstvo finansija i privrede, sektor CJH, "Konsolidovani godišnji izveštaj za 2011. godinu o stanju interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji, Beograd, avgust 2012.

III.V. 3. Unapređenje sistema javnih nabavki

Sistem javnih nabavki uređen novim Zakonom o javnim nabavkama značajno je unapređen u procesu harmonizacije sa direktivama Evropske unije i po pitanju suzbijanja korupcije. Ključne novine ogledaju se u sledećem: smanjen je broj

izuzetaka od primene zakona i pooštreni su uslovi za njihovu primenu, uvedeni su mehanizmi za sprečavanje korupcije i sukoba interesa, povećana je transparentnost propisivanjem obaveze objavljivanja malih nabavki i konkursne dokumentacije, efikasnije je uređen sistem objavljivanja javnih nabavki, povećana je kontrola primene pregovaračkog postupka, uvedena je delimična centralizacija, uvode se elektronske nabavke pod određenim uslovima, propisana je mogućnost zaključivanja okvirnih sporazuma, uređene su nabavke u oblasti odbrane i bezbednosti, promenjen je sastav i način rada Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki i povećane su nadležnosti Uprave za javne nabavke.

Međutim, nije izvršeno jasno razgraničenje nadležnosti ključnih institucija u sistemu javnih nabavki. Naime, Uprava za javne nabavke obavlja, između ostalog i poslove vršenja nadzora nad primenom Zakona o javnim nabavkama, a kako u sistemu organa državne uprave ima status posebne organizacije, nejasno je koja prava i obaveze ima u vršenju tog nadzora. Ovo posebno ako se ima u vidu da Ministarstvo finansija saglasno Zakonu o ministarstvima obavlja i poslove državne uprave koji se odnose na javne nabavke, a naročito nadzor nad primenom Zakona o javnim nabavkama vrši to ministarstvo, odnosno Budžetska inspekcija, kao uža unutrašnja jedinica u Ministarstvu finansija.

Funkcija budžetske inspekcije saglasno Zakonu o budžetskom sistemu je kontrola primene zakona u oblasti materijalno-finansijskog poslovanja i namenskog trošenja budžetskih sredstava od strane njihovih korisnika. U postupku kontrole, budžetska inspekcija proverava i način sprovođenja javnih nabavki, odnosno utvrđuje da li je konkretna javna nabavka izvršena u skladu sa propisima koji uređuju ovu oblast.

Imajući u vidu izneto, osnovano se postavlja pitanje sadržine i obima ovlašćenja Uprave za javne nabavke, odredbi po kojima ona vrši nadzor nad primenom Zakona o javnim nabavkama, kao i odnosa koje u vršenju navedene kontrole, odnosno nadzora ima Ministarstvo finansija sa Upravom za javne nabavke.

Povećanje transparentnosti i informisanosti kao osnovnih načela u oblasti javnih nabavki, postignuto je zahvaljujući daljem razvoju Portala javnih nabavki kroz novine koje je predvideo novi Zakon, i to: obavezno objavljivanje javnih nabavki male vrednosti, obavezno objavljivanje konkursne dokumentacije, objavljivanje obaveštenja naručioca o pokretanju pregovaračkog postupka, objavljivanje spiskova naručilaca, negativnih referenci i mišljenja Uprave za javne nabavke o opravdanosti pokretanja pregovaračkog postupka. Takođe, Vlada treba uredbom da uvede opšti rečnik nabavke (CPV).

U dosadašnjem funkcionisanju Portala javnih nabavki, uočeno je da sistem pretrage i pregleda postavljenih sadržaja nije dovoljno efikasan, kao i da je potrebno unaprediti komunikaciju sa svim korisnicima, a pre svega sa ponuđačima, odnosno privrednim subjektima. Zato će delovanje ovog sistema biti unapređeno, a osim toga se planira i uvođenje sistema za elektronsko sprovođenje javnih nabavki.

U dosadašnjem sistemu planiranja javnih nabavki kao ključni problem je identifikovan odsustvo Metodologije za utvrđivanje procenjene vrednosti bez sprovedenog istraživanja tržišta. Takođe, nedostaje Metodologija za utvrđivanje stvarnih potreba naručioca u pogledu karakteristika, kvaliteta i količina proizvoda i usluga koje se nabavljaju. Zato je nužno unapređenje metodoloških okvira za utvrđivanje procenjene vrednosti dobara i usluga i utvrđivanje stvarnih potreba naručioca, a osim toga će biti pripremljena i usvojena i posebna Metodologija ocene opravdanosti i svrsishodnosti javne nabavke i Metodološko uputstvo za koncept "Troškovi životnog ciklusa proizvoda.

U praksi je uočeno da više nije dovoljno samo poznavanje postojećih propisa za uspešno sprovođenje javnih nabavki, već da su rukovodiocima i službenicima za javne nabavke potrebna nova znanja i veštine iz povezanih oblasti kao što su: ekonomija, organizacija, komunikacija, informacione tehnologije itd. U vezi sa tim, trebalo bi uspostaviti efikasan mehanizam praćenja i kontrole nad ugovaranjem i izvršenjem ugovora za javne nabavke u svakoj fazi.

Imajući u vidu sve nove nadležnosti i poslove koji su novim Zakonom dodeljeni Upravi za javne nabavke, izvesno je da Uprava ne raspolaže dovoljnim kadrovskim, finansijskim i prostornim kapacitetima, kako bi mogla da efikasno realizuje postavljene zadatke. Zato je nužno, pre svega, obukom unaprediti kapacitete službenika i donosilaca odluka iz oblasti sistema javnih nabavki, a osim toga obaviti i prethodne analize i uvesti odgovarajući sistem sertifikacije u ovoj oblasti.

Još uvek nije uspostavljena odgovarajuća saradnja između svih relevantnih institucija u sistemu, što će otpočinjanjem primene novih zakonskih rešenja u praksi doneti još veće rizike. Zato će biti unapređena saradnja između regulatornih, kontrolnih i pravosudnih organa u ovoj oblasti. U narednom periodu trebalo bi da se između Ministarstva finansija (Grupa za sistem javnih nabavki i Budžetska inspekcija) i Uprave za javne nabavke uspostavi institucionalni odnos zasnovan na međusobnoj saradnji i obaveštavanju.

U prethodnom periodu započeta je intenzivna saradnja između Uprave za javne nabavke i Državne revizorske institucije u cilju zauzimanja jedinstvenih stavova prilikom primene propisa.

Zakonom o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama JPP se po prvi put uvodi u pravni sistem Republike Srbije. Zakonom su uređena pitanja postupka u kojima državni i lokalni organi dolaze do najadekvatnijih privatnih partnera za realizaciju projekata javno privatnog partnerstva.

Ovim zakonom se takođe osniva međuresorska Komisija za javno-privatno partnerstvo (u daljem tekstu: KJPP) koja kao savetodavno telo daje mišljenje u postupku odobravanja predloga projekta JPP ili predloga koncesionog akta.

Pokrajinska autonomija i lokalna samouprava

Zakon o budžetskom sistemu predstavlja pravni okvir za pripremu i izvršavanje i budžeta autonomne pokrajine i lokalne samouprave. Ovim zakonom su predviđene novine i po pitanju planiranja, pripreme, donošenja, izvršavanja i kontrole budžeta JLS. Problemi u ovoj oblasti u velikoj meri su analogni problemima koji su identifikovani na državnom nivou, zbog čega će planirana reforma sistema javnih finansija uticati i na promene u sistemu javnih finansija na pokrajinskom odnosno lokalnom nivou upravnog sistema.

Javne službe

Sistem javnih finansija u izvesnom obimu utiče i na javne službe (pre svega na ustanove, koje se finansiraju iz budžeta Republike, autonomne pokrajine i/ili JLS), čime je ovaj sistem u neposrednoj vezi sa najvažnijim državnim odnosno pokrajinskim i lokalnim javnim politikama. Shodno tome, potrebno je uspostaviti sistemsku sinhronizaciju između državnog budžeta i pokrajinskih odnosno lokalnih javnih finansija (kao i vezu sa sistemom strateškog planiranja na državnom nivou sa sistemima strateškog planiranja pokrajinskih i lokalnih nivoa).

U sledećem periodu reforme (2013-2016), naročito važno će biti postizanje sledećih mera odnosno rezultata:

1) utvrđivanje i usvajanje Metodologije programskog modela budžeta;

2) priprema budžeta po programskom modelu od 2015. godine;

3) povezivanje strateškog planiranja i procesa izrade i realizacije budžeta;

4) povećanje nivoa obučenosti državnih službenika za pripremu i sprovođenje budžeta;

5) priprema analiza procesa donošenja budžeta sa preporukama za dalje unapređenje;

6) primena Metodologije za pripremu i ocenu kapitalnih projekata;

7) obuka državnih službenika za planiranje kapitalnih projekata;

8) odabir kapitalnih projekata kroz izradu Nacrta Fiskalne strategije za 2016. godinu sa projekcijama za 2017. i 2018. godinu;

9) priprema analiza realizacije projekata i mere za unapređenje planiranja i realizacije kapitalnih projekata;

10) unapređenje funkcionalnosti Portala javnih nabavki;

11) uvođenje sistema za elektronsko sprovođenje postupaka javnih nabavki;

12) uspostavljanje standardizovanih oblika organizovanja službi za nabavke, u zavisnosti od kategorije i prosečne godišnje vrednosti nabavki;

13) obezbeđenje adekvatne saradnje između relevantnih institucija u sistemu;

14) usvajanje Metodološkog uputstva za implementaciju koncepta "Troškovi životnog ciklusa proizvoda;

15) usvajanje Metodologije ocene opravdanosti i svrsishodnosti javne nabavke;

16) usvajanje Metodologije utvrđivanja procenjene vrednosti;

17) uvođenje odgovarajućeg nivoa sertifikacije u sistemu javnih nabavki;

18) unapređenje nivoa obučenosti službenika i donosilaca odluka u postupcima javnih nabavki;

19) izmene i dopune Pravilnika o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje, funkcionisanje i izveštavanje o sistemu finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru ("Službeni glasnik RS", br. 99/11 i 106/13);

20) izmene i dopune Pravilnika o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje i izveštavanje interne revizije u javnom sektoru ("Službeni glasnik RS", br. 99/11 i 106/13);

21) unapređenje sistema finansijskog upravljanja i kontrole;

22) uspostavljanje funkcionalne interne revizije;

23) osposobljavanje internih revizora;

24) povećanje kapaciteta zaposlenih u Centralnoj jedinici za harmonizaciju za podršku institucijama javne uprave u procesu implementacije i unapređenja sistema JIFK;

25) obezbeđenje učešća zaposlenih u CHU u programima međunarodne saradnje;

26) unapređenje mehanizma za praćenje sprovođenja preporuka interne finansijske kontrole;

27) uspostavljanje efikasnog mehanizma praćenja i kontrole nad ugovaranjem i izvršenjem ugovora za javne nabavke u svakoj fazi.

Osim ovih mera, nakon 2016. godine biće nastavljen proces reforme javne uprave realizovanjem ostalih mera i aktivnosti predviđenih ovom Strategijom RJU.

III. G. Povećanje pravne sigurnosti i unapređenje poslovnog okruženja i kvaliteta pružanja javnih usluga

III.G.1. Unapređenje procesa izrade propisa

Unutrašnje reforme i harmonizacija s pravnim tekovinama EU zahtevaju intenzivno usvajanje kvalitetnih propisa i njihovo delotvorno, efikasno i ekonomično sprovođenje. Iako su usvojeni brojni novi, izmenjeni i dopunjeni zakoni i drugi propisi, pojedini od njih su i dalje nejasni, međusobno neusklađeni ili nisu u skladu sa stvarnim potrebama i mogućnostima države i društva, pojedini propisi se ne sprovode, ne ostvaruju pozitivne ili dovode do neželjenih posledica, velikih troškova subjekata koji ih primenjuju ili sprovode i sl. Navedeni problemi stvorili su prostor za pravnu nesigurnost i otežali ostvarivanje pojedinih prava i obaveza, usporavanje privredne aktivnosti, povećanje troškova primene propisa, usmeravanje poslovanja ka "sivoj ekonomiji", kao i podsticanje korupcije. Rezultati sveobuhvatne reforme propisa usmerene ka unapređenju kvaliteta propisa i stvaranju ušteda privredi, stavljanjem van snage ili izmenom propisa, umanjeni su stupanjem na snagu velikog broja novih propisa, u relativno kratkom periodu.

Unapređenje zakonodavnog procesa predstavlja jedan od ključnih elemenata sveobuhvatnih reformi, na putu ka uspostavljanju demokratskih institucija, zaštite i ostvarivanja ljudskih prava, poštovanja i zaštite prava manjina, uspostavljanja funkcionalne tržišne ekonomije, koji su preduslov za unapređenu ekonomsku i socijalnu sliku društva.

Ciljevi unapređenja zakonodavnog procesa na unutrašnjem planu su usvajanje kvalitetnih propisa radi rešavanja brojnih ekonomskih, socijalnih i drugih problema i ukupnog razvoja društva, a na međunarodnom planu ispunjavanje preuzetih obaveza, prvenstveno kroz postepeno usklađivanje i preuzimanje pravnih tekovina EU u nacionalni pravni sistem.

Unapređenje zakonodavnog procesa neposredno je povezano sa temeljnom reformom javne uprave. Organi državne uprava učestvuju u oblikovanju politike Vlade, pripremom zakona, drugih propisa i opštih akata. S obzirom na decentralizaciju i dekoncentraciju normativnih javnih ovlašćenja, neophodno je imati u vidu i organe pokrajinske autonomije i JLS, kao i druge nosioce ovih ovlašćenja (javne agencije, nezavisna regulatorna tela). Kvalitetno praćenje stanja u oblasti, strateško planiranje, koordinirano utvrđivanje javnih politika i izbor optimalnih regulatornih instrumenata, uz otvorenost ka idejama i informacijama koja dolaze iz okruženja, mogu bitno da doprinesu izradi kvalitetnih propisa. Normativna i analitička znanja i veštine, kao i sposobnost za različite vidove komunikacija sa stručnom, zainteresovanom i opštom javnošću, zahtevaju bitna unapređenja kroz različite oblike programa obrazovanja i kontinuiranog stručnog usavršavanja. Delotvorno sprovođenje propisa bitno zavisi od uključivanja ove kategorije službenika u izradu propisa. Istovremeno, službenim licima koja vode upravni postupak, obavljaju inspekcijski nadzor i

preduzimaju upravne radnje, takođe je neophodno kontinuirano stručno usavršavanje, ali i informaciona i druga oprema.

Od posebnog značaja za unapređenje zakonodavnog procesa u narednom periodu je:

1) usvajanje strateškog dokumenata u vezi sa zakonodavnim procesom;

2) institucionalno uređenje celokupnog zakonodavnog procesa i obezbeđivanje aktivnog i suštinskog delovanja relevantnih subjekata koji učestvuju u izradi zakona;

3) informatizacija celokupnog zakonodavnog procesa radi njegovog ubrzanja, smanjivanja grešaka i povećanja transparentnosti;

4) dogradnja upravljačkog sistema zakonodavnog procesa, radi praćenja dinamike i ostvarivanja planiranih zakonodavnih aktivnosti;

5) obezbeđivanje organizacionih, finansijskih i kadrovskih kapaciteta (naročito kroz kontinuirano stručno usavršavanje);

6) u cilju unapređenja efikasnosti i delotvornosti rada organa JLS, trebalo bi ujednačiti propise i procedure na lokalnom nivou kroz promovisanje primera dobre prakse i širenja novih i unapređenih rešenja na druge JLS. To bi garantovalo jednak stepen pravne sigurnosti svim korisnicima usluga lokalne samouprave. Takođe, potrebno je unaprediti mehanizme konsultacija između organa različitih nivoa teritorijalne organizacije, kao i sa civilnim društvom i privatnim sektorom u vezi sa formulisanjem javnih politika i usvajanjem zakonodavstva.

III.G.2. Unapređenje upravnih procedura

Promene društvenog, ekonomskog i političkog okruženja nisu praćene odgovarajućim unapređenjem zakonodavnog okvira u upravnom postupanju na opštem nivou, što je rezultiralo donošenjem brojnih posebnih zakona koji su predviđali brojna odstupanja od Zakona o opštem upravnom postupku. Takođe, pojedine procedure podrazumevaju nepotrebne troškove i dužinu trajanja, kao i nepotpunu pravnu predvidljivost, a često izostaje i zaštita legitimnih očekivanja stranaka, što stvara probleme građanima, i pravnim licima u ostvarivanju njihovih prava i interesa, odnosno u njihovom poslovanju.

Reforma u ovoj oblasti je uslov veće delotvornosti, efikasnosti, ekonomičnosti i predvidljivosti odlučivanja javne uprave o pravima, obavezama i pravnim interesima stranaka. Pored toga, razlozi za donošenje novog zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak sadržani su u potrebi za povećanjem pravne predvidljivosti i zaštite legitimnih očekivanja stranaka u postupku, smanjenju broja posebnih upravnih postupaka, usklađivanju odlučivanja u upravnom postupku sa

principima Evropskog upravnog prostora i drugim savremenim tendencijama u upravnom pravu.

Preduslov ostvarivanja navedenih ciljeva je donošenje novih ili dogradnja postojećih pravnih propisa i sprovođenje odgovarajućih organizacionih mera, uz što šire korišćenje savremenih informacionih tehnologija, u funkciji ubrzavanja i pojednostavljivanja postupaka i jačanja operativnog kapaciteta javne uprave.

Za poboljšanje sistema upravnog odlučivanja potrebno je obezbediti odgovarajuću obuku za profesionalni razvoj zaposlenih u javnoj upravi. Ovo se naročito odnosi na službenike koji neposredno odlučuju u upravnim postupcima i upravne inspektore. Osim toga u procesu reforme ove oblasti treba upoznati i javnost (građane i pravna lica privatnog prava) sa novostima koje se uvode novim opštim upravnim postupkom.

Po utvrđivanju rezultata inspekcijskih kontrola, upravni inspektori bi trebalo da obezbede analitičke informacije i preporuke u svrhu unapređenja stanja u oblasti upravnog odlučivanja. Ove informacije, kao i sistematično praćenje rezultata upravnih postupaka, predstavljaće osnov za uspostavljanje jedinstvenog sistema vođenja upravne statistike, čime se ostvaruje mogućnost sadržajne i formalne evaluacije kvaliteta upravnog odlučivanja.

Imajući u vidu da se na nivou pokrajinske autonomije i lokalne samouprave sprovodi više od 70% svih upravnih postupaka, u procesu reforme javne uprave nužno je obezbediti primenu svih mera iz ove oblasti i na nivoima nižim od nivoa državne uprave. Na ovim nivoima je važnost zakonitog i efikasnog odlučivanja uprave čak izrazitija pošto je ona u još neposrednijem odnosu sa strankama u upravnim postupcima.

III.G.3. Reforma inspekcijskog nadzora

U pogledu inspekcijskog nadzora nije sprovedena sveobuhvatna suštinska reforma. Još uvek nije usvojen poseban zakon kojim se uređuje inspekcijski nadzor, tako da se do njegovog donošenja primenjuju odredbe Zakona o državnoj upravi iz 1992, koje su ostale na snazi samo u pogledu uređenja inspekcijskog nadzora. Zajednička ocena rukovodilaca inspekcijskih organa, privrednika i stručnjaka je da su ove odredbe zastarele i neprilagođene potrebama moderne javne uprave, privrede i poslovnog ambijenta koji privlači nove investicije. Paralelno sa nedostatkom jedinstvenog, sistemskog zakona, oblast inspekcijskog nadzora predmet je uređenja preko 1.000 posebnih zakona i podzakonskih propisa. Stanje u oblasti inspekcijskog nadzora ograničava konkurentnost ekonomije Srbije na međunarodnom tržištu i nepovoljno utiče na privredne aktivnosti na domaćem tržištu. Umanjena efikasnost rada inspekcija najviše je uslovljena činjenicom da se inspekcijski nadzor ne planira na osnovu procene rizika od nastanka nezakonitosti, odnosno nepravilnosti. Nedostatak koordinacije u razuđenoj organizaciji inspekcijskog nadzora (35 inspekcije u sastavu 15 ministarstava) podriva efikasnost inspekcijskog nadzora i dovodi do nepotrebno velikog opterećenja subjekata inspekcijskog nadzora. Veoma su

bitna i nedovoljno jasno postavljena ovlašćenja u oblasti suzbijanja tzv. sive ekonomije, odnosno delatnosti koju obavljaju neregistrovani, odnosno neprijavljeni subjekti. Navedeno dovodi do protivurečnih pojava - s jedne strane, postoji visoko administrativno opterećenje subjekata koji posluju u skladu sa propisima i, s druge strane, nedostatak kontrole tzv. sive ekonomije. Subjekti inspekcijskog nadzora ukazuju i na druge probleme: aktivnosti inspektora najčešće nisu uređene jasno definisanim procedurama (čak i tamo gde propisi postoje, njihov sadržaj često nije poznat privrednicima); inspekcijske kontrole su suviše česte i traju predugo; nadležnosti različitih inspekcija se preklapaju i kontrolišu se iste stvari, često uz neujednačeno tumačenje propisa; inspektori nisu uvek adekvatno obučeni; kaznena politika je nedovoljno usaglašena sa težinom prestupa i ekonomskom snagom privrednih subjekata. Jedan od najvećih problem je shvatanje da je prevashodna uloga inspekcija kontrola i kažnjavanje privrednih subjekata, tako da se uspeh u radu inspektora često meri iznosom naplaćenih kazni, a ne ostvarenim stepenom pridržavanja propisa.10

U ovoj oblasti postoji visok nivo saglasnosti da je bez odlaganja potrebno doneti jedinstveni, sistemski i reformski Zakon o inspekcijama, u cilju bolje zaštite javnog interesa i jačanja konkurentnosti privrede kroz smanjenje administrativnih troškova inspekcijskog nadzora, uz istovremeno smanjenje prostora za nelojalnu konkurenciju u vidu tzv. sive ekonomije koja podriva ekonomsku održivost subjekata koji posluju u skladu sa propisima.

Glavni pravci na kojima će se zasnivati reformska rešenja novog zakona su sledeći:

1) proširivanje režima inspekcijskog nadzora na organe i organizacije koje u svom delokrugu obavljaju poslove koji su po svojoj suštini isti ili slični poslovima inspekcijskog nadzora (različiti oblici kontrole, nadzora koje sprovode nezavisna regulatorna tela, javne agencije, javna preduzeća, javne ustanove i drugi imaoci/nosioci javnih ovlašćenja);

2) uspostavljanje sistema procene rizika i upravljanja rizicima u sprovođenju inspekcijskog nadzora, čime se eliminišu, odnosno bitno umanjuju arbitrarnost, neujednačenost, koruptivnost i druge potencijalne zloupotrebe u pokretanju i sprovođenju inspekcijskog nadzora, kao i primedbe na učestalost i trajanje inspekcijskog nadzora kod pojedinih i izostanak inspekcijskog nadzora kod drugih subjekata nadzora;

3) utvrđivanje preventivne funkcije inspekcijskog nadzora koja treba da ima prednost nad represivnom funkcijom, kao i podrške inspekcija održivom poslovanju i razvoju privrednih subjekata određivanjem mera koje su srazmerne procenjenom riziku, nastalim nezakonitostima i ekonomskom snagom subjekta inspekcijskog nadzora;

4) unapređenje koordinacije inspekcija;

5) utvrđivanje jasnih ovlašćenja inspekcija u suzbijanju obavljanja neregistrovanih, odnosno neprijavljenih delatnosti;

6) obezbeđivanje ravnoteže između zaštite prava na informacije od javnog značaja i zaštite poslovne tajne, odnosno prava privatnosti;

7) obezbeđivanje legitimnih očekivanja subjekata inspekcijskog nadzora (ujednačavanje prakse);

8) zakonsko uređivanje i uspostavljanje informacionog sistema u cilju efikasne razmene podataka i elektronskih dokumenata u planiranju i sprovođenju inspekcijskog nadzora;

9) utvrđivanje kriterijuma za vrednovanja rada inspekcije, kao celine, i inspektora, kao pojedinca.

Pored donošenja Zakona o inspekcijskom nadzoru u ovoj oblasti je neophodno analizirati važeće zakone i druge propise kojima se uređuju posebni postupci inspekcijskog nadzora u skladu sa reformskim pravcima Zakona o inspekcijskom nadzoru, analizirati posebne propise kojima je uređena nadležnost inspekcija, radi njihovog usklađivanja, popunjavanja pravnih praznina i izbegavanja mogućih sukoba nadležnosti. U skladu sa tim, neophodno je unaprediti pravni okvir koji uređuje ovu oblast. U cilju povećanja delotvornosti, efikasnosti i ekonomičnosti inspekcijskog nadzora neophodno je organizovanje oblika stručnog usavršavanja inspektora, prilagođenih opštem režimu i posebnostima različitih oblasti inspekcijskog nadzora.

_______________ 10 Navedene konstatacije zasnivaju se na rezultatima analize koju je USAID BEP sproveo tokom 2011, 2012. i 2013. godine sa predstavnicima privrede i inspekcija Republike Srbije koji sprovode inspekcijski nadzor prema privrednim subjektima.

III.D. Povećanje transparentnosti, unapređenje etičkih standarda i odgovornosti u obavljanju poslova javne uprave

Da bi javna uprava mogla efikasno, delotvorno i stručno da odgovori na potrebe građana i pruži kvalitetne javne usluge u skladu sa principima i standardima "dobrog upravljanja", pored ranije navedenih reformskih aktivnosti, neophodno je povećati transparentnost njenog rada i unaprediti etičke standarde i odgovornost pri obavljanju poslova javne uprave.

Zakonom o državnoj upravi propisano je da je rad organa državne uprave javan. Organi državne uprave dužni su da javnosti omoguće uvid u svoj rad, prema zakonu kojim se uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja. Takođe, oni su dužni da obaveštavaju javnost o svom radu preko sredstava javnog informisanja i na drugi prikladan način. Zaposleni koji su ovlašćeni za pripremu informacija i podataka vezanih za obaveštavanje javnosti odgovorni su za njihovu tačnost i blagovremenost. Pored toga, dužni su da na primeren način,

pre svega u prostorijama u kojima rade sa strankama, obaveštavaju stranke o njihovim pravima, obavezama i načinu ostvarivanja prava i obaveza, svome delokrugu, o organu državne uprave koji nadzire njihov rad i načinu kontakta s njime i o drugim podacima bitnim za javnost rada i odnose sa strankama, kao i da pružaju informacije preko telefona i drugih sredstava veze kojima su tehnički opremljeni. Na traženje fizičkih ili pravnih lica, organi državne uprave dužni su da daju mišljenja o primeni odredaba zakona i drugih opštih akata, u roku od 30 dana.

Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja uređeno je pravo na informacije od javnog značaja kojima raspolažu organi javne vlasti, radi ostvarenja i zaštite interesa javnosti da zna i ostvarenja slobodnog demokratskog poretka i otvorenog društva. Rada ostvarivanja ovog prava uspostavljen je Poverenik za informacije od javnog značaja, kao samostalan državni organ, nezavisan u vršenju svoje nadležnosti.

Za uključivanje javnosti u proces donošenja političkih odluka veliki značaj ima i pravovremeno informisanje o godišnjim planovima rada, uključujući i zakonodavne planove, Narodne skupštine i Vlade.

U kontekstu informisanja neophodno je pomenuti i nedavno usvojeni Zakon o objavljivanju zakona i drugih propisa i akata. Cilj njegovog donošenja je uspostavljanje ekonomičnog i delotvornog sistema u kojem će se, smanjenjem ili ukidanjem troškova za korisnike, uz korišćenje savremenih informacionih tehnologija, unaprediti dostupnost pre svega zakona i podzakonskih opštih akata svim organima, organizacijama, službama, ustanovama, pravnim i fizičkim licima. Ovim zakonom predviđene su novine u pravnom sistemu: pitanja utvrđivanja elektronskog oblika republičkog službenog glasila, uspostavljanja Pravno-informacionog sistema Republike Srbije, korišćenja baza akata, podataka i informacija iz navedenog sistema (sa mogućnošću korišćenja bez plaćanja naknade ili uz obavezu njenog plaćanja u iznosu koji se utvrdi saglasno zakonu), kao i delimičnog finansiranja obavljanja delatnosti od opšteg interesa iz sredstava budžeta.

Detaljno su razrađene ustavne odredbe o objavljivanju zakona i drugih opštih akata. Delatnosti izdavanja Službenog glasnika Republike Srbije i vođenja Pravno-infomacionog sistema utvrđene su kao delatnosti od opšteg interesa i utvrđeni su posebni mehanizmi za zaštitu i ostvarivanje opšteg interesa. U tom smislu, ovim zakonom je detaljno uređeno obavezno objavljivanje zakona, drugih propisa i akata, a utvrđena je i mogućnost objavljivanja u Službenom glasniku i drugih akata organa, pravnih i fizičkih lica, kao i javnih konkursa, oglasa, javnih poziva i drugih obaveštenja organa, pravnih i fizičkih lica uz naknadu.

Jedna od najznačajnijih novina koja se predviđa ovim zakonom jeste uspostavljanje, pored štampanog izdanja, i elektronskog izdanja Službenog glasnika, u PDF i HTML formatu, i utvrđivanje da su njegova zvanična izdanja štampano izdanje i elektronsko izdanje u PDF formatu. Korišćenje elektronskog izdanja Službenog glasnika obezbediće lakši pristup i veću dostupnost samog

Službenog glasnika državnim organima, privrednim i drugim subjektima i građanima i smanjiti troškove njegovog korišćenja.

U skladu sa ovim zakonom uspostavljen je Pravno-informacioni sistem Republike Srbije kao zbirka podataka u elektronskom obliku koja sadrži: elektronski oblik "Službenog glasnika Republike Srbije", arhivu službenih glasila, bazu koja sadrži registar i tekstove važećih propisa i drugih akata Republike Srbije objavljenih u Službenom glasniku, bazu koja sadrži sudsku praksu i druge podatke o pravnom sistemu Republike Srbije i vezu sa pravnim aktima Evropske unije. Posebno značajno je što je elektronski oblik "Službenog glasnika Republike Srbije" dostupan bez naknade svim pravnim i fizičkim licima.

III.D.1 Unapređenje uslova za učešće zainteresovane javnosti u radu javne uprave

Aktivno učešće građana u formulisanju i sprovođenju javnih politika predstavlja jednu od ključnih pretpostavki transparentnog rada uprave. Dokumenta usvojena na evropskom nivou predstavljaju dobru polaznu osnovu za regulisanje širokog kruga pitanja učešća javnosti u procesu donošenja odluka i utvrđivanju javnih politika na nacionalnom nivou.

U Srbiji je utvrđena obaveza javnosti rada organa i organizacija javne uprave, kao i pravo javnosti na pristup informacijama od javnog značaja. Regulisana je i opšta dostupnost zakona i drugih propisa. Takođe, propisima je predviđena mogućnost sprovođenja javnih rasprava u procesu donošenja zakona. Na žalost, javna rasprava u praksi još uvek nije u dovoljnoj meri korišćena (organizovana je za oko 20% nacrta zakona), pri čemu je od značaja i način njene organizacije, krug pozvanih lica i druga pitanja od suštinskog značaja za povećanje kvaliteta njenog rezultata. Razlozi za to su prvenstveno potreba za hitnom procedurom izrade i usvajanja zakona, uzrokovana unutrašnjim i spoljnim razlozima, naročito procesom usklađivanja sa pravnim tekovinama Evropske unije. S druge strane, raste svest o potrebi i značaju uključivanja javnosti u proces izrade propisa, što se vidi i kroz nedavne izmene i dopune Poslovnika Vlade, kojima su razrađena pitanja relevantna za postupak sprovođenja javnih rasprava.

U skladu sa opštim principom da kvalitet javnih politika zavisi od obezbeđivanja širokog učešća javnosti u toku čitavog procesa donošenja odluka, od utvrđivanja koncepta politike do njenog sprovođenja, intenzitet i oblik učešća varira u zavisnosti od faze ovog procesa u kojoj se učešće odvija. Metode i mehanizmi učešća javnosti u postupku donošenja zakona i drugih instrumenata javnih politika razlikuju se pogledu obima učešća javnosti, stepena obaveznosti, propisanih sankcija, vrsti obuhvaćenih akata i nivoa organizacije vlasti, kao i subjekata koji učestvuju u ovom postupku. Uopšteno posmatrano, mehanizam učešća može se uspostaviti na nekoliko načina: strateškim dokumentom, posebnim zakonom, podzakonskim propisom ili kodeksom dobre prakse, kao i njihovim kombinovanjem na različite načine.

Partnerstvo za otvorenu upravu (OGP) predstavlja novu multilateralnu inicijativu čija je svrha obezbeđivanje podrške i većeg angažovanja vlada širom sveta u cilju poboljšanja integriteta, transparentnosti, efikasnosti i odgovornosti javne vlasti, kroz izgradnju poverenja javnosti, saradnju sa organizacijama civilnog društva, osnaživanje učešća građana u upravljanju, borbu protiv korupcije, pristup informacijama, upotrebu novih tehnologija, a u vezi sa ostvarivanjem delotvornijeg i odgovornijeg rada javne vlasti. Shvatajući značaj ove inicijative za saradnju Vlade sa civilnim sektorom na povećanju transparentnosti, efikasnosti i odgovornosti javne uprave, Republika Srbija je, s obzirom da je ispunila minimalne uslove za članstvo u ovoj inicijativi, započela proces pristupanja ovoj inicijativi. Pristupanje inicijativi podrazumeva i usvajanje dvogodišnjeg Akcionog plana za unapređenje otvorenosti uprave. Pri tome, glavni izazov koji je Republika Srbija izabrala u prvoj godini učešća u Partnerstvu je unapređenje javnog integriteta (mere koje se odnose na borbu protiv korupcije, javnu etiku, pristup informacijama, slobodu medija i civilnog društva).

Ministarstvo pravde i državne uprave izradilo je predlog nacrta akcionog plana, i osnovalo Projektnu radnu grupu za izradu akcionog plana za unapređenje otvorenosti uprave. S obzirom na to da Vlada čvrsto veruje da je uključivanje civilnog društva u procese donošenja odluka ključni preduslov za koncept otvorene uprave, pored predstavnika državnih organa, u rad radne grupe uključiće se i predstavnici civilnog društva. Ministarstvo pravde je sa predstavnicima civilnog društva održalo već nekoliko sastanaka na kojima je definisan način aktivnog učešća predstavnika organizacija civilnog društva u radu radne grupe. U skladu sa principima otvorene uprave, veoma je važno to što će predlog Akcionog plana za otvorenu upravu u Republici Srbiji za period 2014-2015. godine biti rezultat zajedničkog rada državnih organa i civilnog društva. Planirano je da se Akcioni plan završi do kraja januara 2014. godine, posle čega će uslediti javna rasprava.

Imajući u vidu sve navedeno, u narednom periodu značajno bi bilo da se definišu smernice za opštu saradnju državnih i drugih javnih institucija sa javnošću, kao i utvrđivanje načela, standarda i mera za saradnju u postupcima donošenja odluka kojima se uređuju pitanja i zauzimaju stavovi od opšteg interesa. Takođe, inicijativa Partnerstvo za otvorenu upravu daje dodatni kvalitet u komunikaciji organa državne uprave i civilnog sektora, obzirom da je učešćem u ovoj inicijativi omogućeno da pored navedene saradnje u radnoj grupi za izradu Akcionog plana, civilno društvo bude stalni partner u praćenju realizacije i daljeg unapređenja Akcionog plana - praćenju aktivnosti na otvaranju uprave prema građanima. Pored toga, neophodno je doneti i Zakon o lobiranju koji bi bio valjan okvir za stavljanje u ravnotežu prava na učešće javnosti u radu uprave i neophodnost zaštite javnog interesa u obavljanju poslova uprave i njen transparentan rad i u ovom segmentu.

III.D.2. Jačanje etičkih standarda zaposlenih u javnoj upravi i smanjenje korupcije

Zakon o državnim službenicima predviđeno je da Visoki službenički savet donosi Kodeks ponašanja državnih službenika, koji je od izuzetnog značaja za uspostavljanje etičkih standarda i njihovu primenu u državnoj upravi. Pored toga, shvatajući neophodnost utvrđivanja standarda rada "dobre uprave" njihove primene na širi krug lica koja obavljaju poslove javne uprave, Zaštitnik građana je pripremio i dostavio Narodnoj skupštini Kodeks dobre uprave, koji predstavlja opšti okvir pravilnog administrativnog ponašanja za organe javne vlasti i javne službenike, i sadrži profesionalne standarde i etička pravila ponašanja za obavljanje službenih poslova i ostvarivanje komunikacije sa građanima. Kodeks još uvek nije usvojen i pored njegove nesumnjive potrebe i značaja Ovaj kodeks bi istovremeno bio i preteča uspostavljanja jedinstvenog pravnog okvira za sve službenike javne uprave koji se ovom Strategijom predviđa kao bitan preduslov za obezbeđenje delotvornijeg i efikasnijeg rada javne uprave, zasnovanog na jedinstvenim standardima.

Borba protiv korupcije jedan je od prioriteta u radu Vlade što se i ogleda u nizu aktivnosti koje su sprovedene u prethodnom periodu. U oblasti borbe protiv korupcije uspostavljen je institucionalni okvir, koji pored Agencije za borbu protiv korupcije, koja je samostalna i podleže nadzoru Narodne skupštine podrazumeva i aktivnu ulogu Ministarstva pravde i državne uprave, Ministarstva unutrašnjih poslova, javnog tužilaštva, kao i ostalih državnih organa (npr. Uprava za sprečavanje pranja novca, Uprava za javne nabavke, Državna revizorska institucija (DRI), Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti) Takođe, doneta je Strategija za borbu protiv korupcije 2013-2018. godine i Akcioni plan za njenu primenu, kojima je predviđen čitav niz mera i aktivnosti u ovoj oblasti. Primena ove strategije i Akcionog plana zahteva intenziviranje aktivnosti u oblasti međuinstitucionalne saradnje.

Povećanje transparentnosti, unapređenje etičkih standarda i odgovornosti u obavljanju poslova javne uprave preduslovi su za sistemsko smanjenje korupcije, koja i pored napretka na listi indeksa percepcije korupcije za 2013. godinu (za osam mesta) i dalje predstavlja jedan od ključnih problema kvalitetnog funkcionisanja javne uprave i ekonomskog razvoja zemlje.

U Izveštaju Evropske komisije o napretku iz 2012. godine navodi se da korupcija i dalje predstavlja ozbiljan problem u nizu oblasti, kao i da je neophodno unaprediti zakonski okvir, posebno u oblasti zaštite uzbunjivača. Takođe, moraju se znatno unaprediti primena zakona i efikasnost institucija za borbu protiv korupcije. Sličan zaključak stoji i u Godišnjem izveštaju Agencije za borbu protiv korupcije iz 2012. godine.

Reformske aktivnosti predviđene Strategijom reforme javne uprave direktno ili indirektno doprinose smanjenju mogućnosti za korupciju unutar javne uprave, pri čemu su od posebnog značaja mere i aktivnosti predviđene na planu reorganizacije sistema javne uprave kao i uspostavljanju usklađenog radnopravnog statusa zaposlenih u javnoj upravi. Uspostavljanje efikasnog sistema za prevenciju i borbu protiv korupcije zahteva, pre svega, uspostavljanje sistema dobrog upravljanja zasnovanog na transparentnosti, jasnim postupcima i

jasnim odgovornostima nadležnih institucija. U svakom slučaju dograđivanje pravnog okvira u ovoj oblasti je od izuzetnog značaja i u ovom trenutku je od posebne važnosti u što skorijem roku doneti Zakon o zaštiti uzbunjivača, čija izrada je u toku. Takođe poseban značaj za realizaciju svih navedenih aktivnosti ima dizanje svesti o značaju borbe protiv korupcije kao i jačanje kapaciteta zaposlenih za sprečavanje korupcije u javnoj upravi. U tom smislu neophodno je da se etika državnih službenika i borba protiv korupcije uvedu kao deo državnog stručnog ispita kako bi se sistemski dizala svest o nepoželjnom ponašanju unutar javne uprave i načinima preventivnog delovanja.

III.E. Jačanje mehanizama nadzora u javnoj upravi

Brojni formalni i neformalni kontrolni mehanizmi koji su se razvili u savremenoj demokratskoj pravnoj državi treba da doprinesu ravnoteži između velike moći države (naročito upravnog aparata) i prava i sloboda pojedinaca i pravnih lica privatnog prava. U Republici Srbiji pored postojećih i tradicionalnih oblika unutrašnje kontrole uprave (instancione kontrole, inspekcijske kontrole, službenog nadzora) ubrzano nastaju i brojni novi oblici kontrole uprave. Osim unutrašnjih oblika, u međuvremenu su nastali i brojni novi oblici spoljne kontrole - kako od strane tradicionalnih institucija (npr. sudske kontrole uprave, koju danas obezbeđuje Upravni sud u upravom sporu) - tako i u vidu novih mehanizama. Pravni okvir različitih oblika unutrašnje i spoljne kontrole javne uprave utvrđen je čitavim nizom posebnih zakona.

Unutrašnji nadzor uprave

1) Organi državne uprave i drugi subjekti kojima je povereno vršenje upravnog javnog ovlašćenja u postupku instancione kontrole u upravnom postupku (u okviru prava na žalbu u upravnom postupku);

2) Organi državne uprave kroz upravni nadzor hijerarhijski višeg organa državne uprave nad hijerarhijski nižim organom državne uprave;

3) Upravna inspekcija (kao organ u sastavu Ministarstva pravde i državne uprave);

4) Budžetska inspekcija (kao unutrašnja organizaciona jedinica Ministarstva finansija i privrede);

5) Kontrola organa državne uprave nad organima lokalne samouprave, odnosno pokrajinske autonomije i drugim nosiocima/imaocima javnih ovlašćenja.

Što se tiče pravnih oblika kontrole uprave nad upravom, postupak instancione kontrole i službeni nadzor detaljno su razrađeni Zakonom o opštem upravnom postupku. Upravna inspekcija je oblik nadzora nad sprovođenjem zakona i drugih propisa i postupanjem organa državne uprave, ali i brojnih drugih organa i službi (službi sudova, javnih tužilaštava, Republičkog javnog pravobranilaštva, službi Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda i službi

organa čije članove bira Narodna skupština i dr) čiji su sadržina, granice i ovlašćenja utvrđeni Zakonom o upravnoj inspekciji i posebnim zakonima. Upravna inspekcija obavlja inspekcijski nadzor nad primenom zakona i drugih propisa kojima se uređuju: državna uprava; radni odnosi u državnim organima i organima JLS; opšti upravni postupak i posebni upravni postupci; izgled i upotreba grba, zastave i himne Republike Srbije i dr.

Konačno, značaj dosledne odnosno sistematične kontrole treba istaći i u smislu nadzora nad delovanjem različitih nosilaca javnih ovlašćenja u sistemu javne uprave. Sa toga aspekta je u prethodnom periodu uočeno da je kontrola organa državne uprave odnosno lokalne samouprave nad nosiocima javnih ovlašćenja često neefikasna, ili čak u praksi i ne postoji, iako je za to predviđen zakonodavni okvir za sprovođenje takve kontrole. Zato je nužno analizirati postojeće procese vršenja nadzora nad radom nosilaca javnih ovlašćenja i na tom osnovu definisati standarde za nadzor nad efikasnošću nosilaca javnih ovlašćenja.

Spoljna kontrola uprave

1) Ustavni sud (kao najviši oblik kontrole ustavnosti i zakonitosti na nacionalnom odnosno državnom nivou);

2) Upravni sud (kao oblik sudske kontrole zakonitosti delovanja i zakonitosti akata izvršne vlasti i uprave);

3) Zaštitnik građana (kao nezavisan i samostalan organ koji se stara o zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih sloboda i prava);

4) Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti (kao najviši nezavisan državni organ u ove dve oblasti);

5) Državna revizorska institucija (kao najviši nezavisan državni organ za kontrolu javne potrošnje);

6) Agencija za borbu protiv korupcije (kao samostalan državni organ za borbu protiv korupcije);

7) Poverenik za zaštitu ravnopravnosti (kao nezavistan državni organ o oblasti sprečavanja i zaštite od diskriminacije).

Spoljna kontrola uprave od strane Ustavnog suda sprovodi se u postupku za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih pravnih akata (između ostalih i onih koje donose organi državne uprave), kao i kroz pravo i postupak po ustavnoj žalbi (kojem se štite prava građana od pojedinačnih odluka pre svega organa javne uprave). Status Ustavnog suda je utvrđen Ustavom Republike Srbije (kao i njegove nadležnosti), a detaljno je razrađen Zakonom o ustavnom sudu. Na ovaj način, u Republici Srbiji je po prvi put ustanovljen i oblik ustavne kontrole u postupku po ustavnoj žalbi.

Sledeći oblik spoljne pravne kontrole uprave jeste kontrola uprave od strane sudova. Najznačajniji oblik sudske kontrole koji je poseban i neposredno se odnosi samo na javnu upravu (u funkcionalnom smislu) je sudska kontrola zakonitosti upravnog akta, koja je regulisana Zakonom o upravnim sporovima. Od 2010. godine, započeo je sa radom i poseban Upravni sud koji je nadležan sa rešavanje upravnih sporova. Novi Zakon o upravnim sporovima je otklonio brojne nedostatke ranijeg zakona koji je regulisao ovaj oblik sudske kontrole. Unapređena procedura vođenja upravnih sporova korespondira sa evropskim standardima (jer između ostalog predviđa i obavezu vođenja usmene rasprave i znatno proširuje mogućnost vođenja spora pune jurisdikcije, što znači da Upravni sud ne rešava samo sudsku stvar odnosno zakonitost upravnog akta već u određenim situacijama utvrđenim zakonom i upravnu stvar koja je predmet rešavanja javne uprave).

Problemi u vezi sa ovom oblašću se ogledaju u nedovoljnom broju sudija, nepostojanju specijalizacije veća za određene oblasti, kao i nepostojanju dvostepenosti upravnog sudstva.

Specifičan mehanizam zaštite prava građana i kontrole uprave je i Zaštitnik građana koji štiti ljudska prava i kontroliše rad organa javne vlasti koji su utvrđeni zakonom. Najveći broj organa koje kontroliše Zaštitnik građana u Srbiji jesu upravo organi i različiti organizacioni oblici javne uprave. Zaštitnik građana je donošenjem Ustava Republike Srbije 2006. godine, postao organ ustavnog ranga. U Republici Srbiji ombudsman postoji i na nižim nivoima vlasti, tačnije u Autonomnoj pokrajini Vojvodina, a ustanovljen je još i u 20 opština i gradova u Srbiji. Sredinom 2012. godine osnovana je i Asocijacija lokalnih ombudsmana.

Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja je ostvarivanjem prava na slobodan pristup informacijama od javnog značaja obezbedio građanima neposrednu pravnu kontrolu organa javne vlasti i ustanovio poseban mehanizam zaštite ovog prava van upravne organizacione strukture od strane Poverenika. Poverenik je bio i prvi nezavisni sui generis organ koji kontroliše rad javne uprave. U kasnijim fazama, na Poverenika je preneta i oblast zaštite podataka o ličnosti (kroz Zakon o zaštiti podataka o ličnosti). Za razliku od oblasti slobode pristupa informacijama, u okviru koje Poverenik kontroliše samo rad organa javne vlasti, u oblasti zaštite podataka o ličnosti, Poverenik ne kontroliše samo javnu upravu već i sve ostale subjekte koji prikupljaju, rukuju i obrađuju podatke o ličnosti. Ovde je posebno važno istaći obavezu da organi javne uprave sami u što većem broju objavljuju informacije od javnog značaja, te da se utvrdi i postupak utvrđivanja odgovornosti odgovornih lica u slučaju nepostupanja po rešenjima Poverenika.

Spoljna državna finansijska kontrola uređena je Ustavom Republike Srbije i Zakonom o državnoj revizorskoj instituciji. DRI je najviši državni organ revizije javnih sredstava u Republici Srbiji i zakonom je utvrđena njena nezavisnost, samostalnost i odgovornost neposredno Skupštini. DRI obavlja aktivnosti u skladu sa Zakonom i Poslovnikom DRI, standardima i ostalim propisima kao i u skladu sa međunarodnim standardima revizije, INTOSAI (INTOSAI) koji

predviđaju funkcionalne, institucionalno i finansijski nezavisne vrhovne revizorske institucije koje svoje izveštaje podnose isključivo Parlamentu.

Zakonom su stvoreni uslovi za sprovođenje postupka revizije za sve korisnike javnih sredstava. Ne postoji ograničenje u pogledu dokumentacije i drugih podataka koje ovi subjekti moraju da pruže ovlašćenom licu DRI u postupku revizije, čime je stvoren prvi institucionalni okvir za suprotstavljanje korupciji.

DRI vrši finansijsku reviziju i reviziju pravilnosti poslovanja, a finalni revizorski izveštaji se publikuju na internet stranici DRI. Takođe, očekuje se i uvođenje revizije svrsishodnosti poslovanja. Međutim, potrebno je imati u vidu da zbog izuzetne kompleksnosti poslova koje vrše službenici DRI postoje izvesni problemi i u vršenju već postojećih oblika kontrole. Razlozi za to leže u činjenici da je ova institucija relativno mlada i da je reč o novoj vrsti poslova za koje nisu postojali odgovarajući kadrovski potencijali.

Prema navodima u Izveštaju Evropske komisije, Zakon o DRI još uvek ne omogućava punu finansijsku i operativnu nezavisnost DRI u skladu sa standardima INTOSAI. DRI se još uvek nalazi u početnoj razvojnoj fazi, imajući u vidu relativno kratak period od osnivanja. Raspoloživi resursi (materijalni i ljudski) su nedovoljni, a pokrivenost korisnika javnih sredstava revizijama je ograničena. Revizija svrsishodnosti poslovanja još uvek se ne sprovodi u praksi. Pored ovoga, DRI je zakonom zadužena za podnošenje prekršajnih i krivičnih prijava nadležnim organima.

Agencija za borbu protiv korupcije (kao samostalan državni organ za borbu protiv korupcije) takođe ima značajnu ulogu kao mehanizam kontrole organa uprave. Agencija je dobila brojna ovlašćenja. Neka od njih najčešće podrazumevaju kontrolu javne uprave u cilju uspešnog sprečavanja korupcije (sukob interesa, plan integriteta, postupanje po predstavkama građana i dr).

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je sui generis institucija koja vrši i kontrolu javne uprave (ali i svih drugih subjekata) radi sprečavanja diskriminacije i neopravdanog pravljenja razlike ili nejednakog postupanja u odnosu na lica ili grupe lica, s obzirom na njihovo lično svojstvo. Ovaj organ ustanovljen je Zakonom o zabrani diskriminacije.

U prethodnoj fazi reforme državne uprave, stvoren je snažan procesni i institucionalni okvir različitih oblika, naročito spoljne kontrole javne uprave od strane nezavisnih kontrolnih organa, tako da je ostvaren značajan napredak u ovoj oblasti. Iako još uvek postoje značajni problemi koji proizilaze iz postojećeg zakonskog i institucionalnog okvira, u ovoj fazi reforme, posebna pažnja se mora posvetiti obezbeđivanju različitih uslova (pravnih, političkih, organizacionih, materijalnih i prostornih), koji će unaprediti njihov položaj i rad.

Zakoni kojim je uređen status i rad nezavisnih kontrolnih organa još uvek sadrže različite nedostatke usled čega i u ovoj fazi reforme javne uprave treba raditi na njihovom daljem unapređivanju. Iako preporuke i mišljenja, usled specifičnosti

institucije ombudsmana, nemaju obavezujuću pravnu snagu za organe kojima je upućena, primetno je da se povećava broj organa koji ne postupaju po preporuci Zaštitnika građana što je konstatovano i u godišnjem izveštaju tog organa za 2011. godinu. U vezi sa Zakonom o tajnosti podataka još uvek nisu doneta zakonom predviđena a za sprovođenje zakona neophodna podzakonska opšta pravna akta. Zakon o zaštiti podataka o ličnosti, treba zameniti u celosti novim zakonom, jer ne korespondira sa Konvencijom br. 108 Saveta Evrope i Direktivom 45/96 Saveta ministara Evropske unije što je već više puta konstatovano.

Osim ovih formalizovanih oblika nadzora nad delovanjem i odlučivanjem (i nad aktima) organa javne uprave, u Republici Srbiji postoje i drugi neformalni oblici kontrole nad javnom upravom - kao što je npr. kontrola nezavisnih medija, javno mnjenje, kontrola stručne javnosti, kontrola organizacija civilnog društvo itd.

U ovom kontekstu treba pomenuti i Izveštaj Evropske komisije (2012). O nezavisnim telima je u tom Izveštaju konstatovano da brojna nezavisna regulatorna tela imaju logističke probleme u svom delovanju, a da bi Skupština trebalo da raspravlja o njihovim godišnjim izveštajima i da u većoj meri podržava predloge izmena i dopuna propisa koje predlože ova tela. Upravo tako je konstatovano da se još uvek očekuje usvajanje Zakona o zaštitniku građana, kojim treba da se ojača nezavisnost ove institucije, te da se njegove preporuke još uvek ne poštuju u dovoljnoj meri. Ista takva konstatacija važi i za preporuke Poverenika (u tom smislu će biti propisani i mehanizmi za izvršenje zaključaka Narodne skupštine koji se usvajaju kada i godišnji izveštaj o radu Poverenika).

Imajući u vidu da su ovo relativno mlade institucije i da se kroz rad ovih organa u praksi pokazala potreba za unapređenjem odredbi zakona kojima bi se omogućio njihov efikasniji rad i ostvarivanje pune nezavisnosti. Naročito je važno promeniti sadašnje stanje i obezbediti odgovarajuće postupanje pojedinih, pre svega organa državne uprave, po konačnim i izvršnim rešenjima Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti u oblasti slobode pristupa informacijama kao i preporukama Zaštitnika građana.

U ovoj oblasti treba takođe obratiti pažnju na uspostavljanje efikasnog sistema odgovora na pritužbe građana u samim organima javne uprave i usklađivanje prakse u ovoj oblasti sa praksom Zaštitnika građana.

DRI bi trebalo da dostigne potpunu nezavisnost u pripremi revizorskih izveštaja, kao i povećanje kapaciteta za redovnu reviziju rezultata rada državnih institucija, razvoj informacionog sistema i uspostavljanje bliske saradnje sa Evropskom kancelarijom revizora11. U okviru razvoja revizije svrsishodnosti poslovanja državnih institucija, preporučuje se da DRI posveti veću pažnju implementaciji strategija resornih ministarstva, kao i ocenjivanju realizacije projekata finansiranim IPA sredstvima. Pored toga, u cilju pružanja zaštite subjektima koji su predmet kontrole, trebalo bi predvideti pravo na pravno sredstvo protiv odluka DRI.

Takođe, u narednom periodu bi trebalo intenzivno raditi na stručnom usavršavanju službenika za obavljanje poslova DRI za koje nisu postojali relevantni kapaciteti unutar sistema javne uprave. Pored toga, prilikom sprovođenja konkursa za prijem službenika, potrebno je predvideti posebne testove za proveru znanja i sposobnosti koji će obezbediti visoko stručni kadar za ove visoko stručne i specijalizovane vrste poslova, koji zahtevaju interdisciplinarni pristup.

_____________ 11 Engl. European Audit Office.

IV UPRAVLJANJE REFORMOM JAVNE UPRAVE

Strategijom RJU određuje se nova institucionalna i organizaciona struktura za koordinaciju, praćenje, izveštavanje i evaluaciju procesa sprovođenja ove Strategije.

Koordinacija sprovođenja Strategije RJU odvijaće se na tri nivoa:

Prvi i drugi su nivoi stručne koordinacije, a treći nivo je nivo političke koordinacije procesa reforme javne uprave.

Prvi nivo: Ministarstvo nadležno za poslove državne uprave nastaviće da obavlja operativne poslove i koordinaciju procesa reforme javne uprave. U cilju uspešne realizacije ovih zadataka i osiguranja održivosti ovog procesa, neophodno je uspostaviti odgovarajuće kapacitete, prevashodno jačanjem kapaciteta unutrašnje organizacione jedinice (sektora) ministarstva u čijem delokrugu su poslovi državne uprave koji se odnose na sistem državne uprave i organizaciju i rad ministarstava, posebnih organizacija, javnih agencija i javnih službi, jačanjem organizacione jedinice u čijem delokrugu se obavljaju poslovi koordinacije aktivnosti u sprovođenju Strategije RJU. Takođe u organima državne uprave neophodno je obezbediti osobu zaduženu za praćenje, izveštavanje i evaluaciju sprovođenja Strategije RJU.

Drugi nivo: Međuministarska projektna grupa ima stručnu ulogu u koordinaciji i praćenju procesa sprovođenja Strategije RJU. Zadaci članova ove Projektne grupe prvenstveno su usmereni na stručnu koordinaciju i utvrđivanje izveštaja o sprovođenju Strategije RJU. Ovim mehanizmom obezbeđuje se aktivno učešće svih relevantnih državnih organa u procesu reforme javne uprave.

Specifični zadaci Međuministarske projektne grupe su: učestvovanje u kreiranju strategija i akcionih planova u procesu reforme javne uprave; uključivanje svih projekata i normativnih aktivnosti u Strategiju RJU (u okviru redovnih revizija ove strategije, odnosno u proceduru izrade nove Strategije RJU); preporučivanje uključivanja određenih aktivnosti u Godišnji plan rada Vlade (u saradnji sa ministarstvom nadležnim za poslove državne uprave); usklađivanje drugih nacionalnih strateških dokumenata sa Strategijom RJU (u saradnji sa Generalnim sekretarijatom Vlade i Republičkim sekretarijatom za javne politike); razmatranje

polaznih osnova i nacrta propisa kojima se osnivaju organi i organizacije i druga tela u sistemu javne uprave (pre dostavljanja organima državne uprave na mišljenje), utvrđuju nadležnosti u obavljanju poslova javne uprave, definiše status zaposlenih, kao i međusobni odnosi i koordinacija organa i organizacija javne uprave; usvajanje izveštaja o sprovođenju i evaluaciji rezultata postignutih Strategijom RJU (odnosno odgovarajućim akcionim planom na osnovu nalaza organizacione jedinice ministarstva nadležnog za poslove državne uprave); predlaganje Savetu za reformu javne uprave za raspravu i usvajanje odluka o kojima se ne postigne konsenzus u okviru rada Međuministarske projektne grupe; učestvovanje u evaluaciji rezultata sprovođenja Strategije RJU (svaki član iz delokruga rada svog organa).

Međuministarsku projektnu grupu čine članovi sekretari ministarstva i pomoćnici ministara čiji je delokrug povezan sa aktivnostima reforme javne uprave. Međuministarska radna grupa sastaje se redovno u skladu sa Poslovnikom međuministarske projektne grupe.

Treći nivo: Savet za reformu javne uprave obrazovan je Odlukom o obrazovanju Saveta za reformu javne uprave, kao centralno strateško telo Vlade za reformu javne uprave, sa zadatkom da utvrđuje predloge strateškog razvoja javne uprave u Republici Srbiji, inicira i predlaže Vladi preduzimanje mera i aktivnosti koje se odnose na reformu javne uprave, razmatra i usvaja izveštaje o postignutim ciljevima u oblasti reforme javne uprave, promoviše i prati sprovođenje Strategije reforme javne uprave, naročito sa stanovišta uključivanja principa i ciljeva reforme javne uprave u sektorske strategije razvoja i planske mere i razmatra i daje prethodno mišljenje Vladi o strategijama razvoja, nacrtima zakona i drugim aktima koji se odnose na organizaciju i rad Vlade, organa državne uprave, a naročito one kojima se predlaže osnivanje novih državnih organa, organizacija, službi ili tela Vlade. U prethodnom periodu Savet je razmatrao pitanja u skladu sa svojim zadacima, a očekuje se da će u periodu od donošenja Strategije reforme javne uprave preuzeti stratešku ulogu koordinacije i usmeravanja reformskih procesa u javnoj upravi.

Praćenje i vrednovanje

Praćenje i vrednovanje realizovanja planiranih reformskih aktivnosti je neophodno za permanentno prilagođavanje procesa, odnosno omogućavanja blagovremenog reagovanja i uvođenja korektivnih mera u slučaju utvrđenih kašnjenja ili odstupanja. Sistem praćenja ovog procesa zasniva se na redovnoj obradi prikupljenih podataka iz redovnih i vanrednih izveštaja. Dosadašnji sistem nije u dovoljnoj meri bio sistemski postavljen, već se uglavnom zasnivao na ad hoc i neusaglašenom izveštavanju i praćenju. Stoga je neophodno, izvršiti uspostavljanje potpunog i efikasnog sistema praćenja i vrednovanja rezultata sprovedenih aktivnosti. To podrazumeva, pre svega uvođenje obaveznih izveštaja svih nosilaca aktivnosti, koji se dostavljaju nadležnom ministarstvu. Nakon obrade u nadležnom ministarstvu, oni se razmatraju na Međuministarskoj projektnoj grupi. Najmanje jednom godišnje se obavezno o tome raspravlja i na Savetu za reformu javne uprave. U slučaju da se određena pitanja tiču svih

organa državne uprave, po potrebi će se organizovati i tematske sednice Vlade na kojima se raspravlja i zaključuje o određenim pitanjima od šireg značaja (određena pitanja mogu se uključiti i na redovne sednice Vlade).

Izveštaji na kojima je zasnovan sistem praćenja ovog procesa uključuju jedinstveno strukturirane razumljive informacije, komentare i preporuke. Poseban dodatak (aneks) daje detalje o sprovođenju aktuelnog Akcionog plana i o ishodu analize odnosno praćenja rezultata. U vezi sa tim pripremiće se i usvojiti i posebna Metodologija, kao i drugi instrumenti (obrasci, info-sistem, itd) za praćenje i vrednovanje procesa reforme javne uprave.

Nakon sakupljanja i obrade podataka iz redovnih izveštaja o obavljenim aktivnostima, odnosno u okviru neprekidnog procesa praćenja, nužno je pripremati i povremene (ali redovne i sistemski zasnovane, utemeljene) ocene uspešnosti sprovođenja reforme odnosno vršiti tzv. Vrednovanje13 tog složenog procesa. Pored unutrašnjeg vrednovanja izveštaja, potrebno je obezbediti i sistem nezavisnog spoljnog vrednovanja kroz uključivanje renomiranih obrazovnih i drugih stručnih institucijama iz odgovarajućih oblasti, civilnog društva i izveštaja nezavisnih kontrolnih tela i relevantnih međunarodnih organizacija.

Informacije koje su dobijene u procesu praćenja i vrednovanja služe planiranju korektivnih aktivnosti koje se preduzimaju u slučaju kada sprovođenje Strategije RJU zaostaje za planiranim tempom i očekivanim rezultatima odnosno kada se utvrdi da planirane aktivnosti nisu u skladu sa postavljenim strateškim ciljevima.

Da bi nadležno ministarstvo moglo da obezbedi delotvorno i efikasno obavljanje ovih procesa, neophodno je uspostaviti posebnu organizacionu jedinice u sektoru nadležnom za poslove državne uprave, uz odgovarajući broj službenika koji raspolažu specifičnim znanjima i veštinama neophodnim za obavljanje ovih poslova.

_______________ 13 Termin "evaluacija" označava procenu odnosno stručnu ocenu kvaliteta i kvantiteta određenih rezultata u procesu reforme javne uprave, u našem slučaju se ovo odnosi na stručno ocenjivanje napretka odnosno uspešnosti u realizovanju reformskih aktivnosti i postizanju odgovarajućih rezultata u tom procesu.

V PLAN SPROVOĐENJA I PROCENA FINANSIJSKOG UTICAJA

Posebni akcioni planovi biće sastavni deo nove Strategije RJU i preciziraće sadržaj i dinamiku sprovođenja ove strategije.

U okviru sektorskog pristupa Strategija javne uprave u Republici Srbiji predstavljaće krovnu strategiju reforme javne uprave. Na osnovu ove strategije

pripremiće se tri podsektorske strategije koje će biti posvećene upravljanju javnim finansijama, decentralizaciji i elektronskoj upravi. Na osnovu ovih strategija doneće se odgovarajući akcioni planovi koji će precizirati sadržaj i dinamiku njihovog sprovođenja.

Finansiranje procesa reforme javne uprave

Implementacija mera i aktivnosti neophodnih za reformu javne uprave će zahtevati značajne finansijska sredstva.

Ovo znači da će nosioci aktivnosti i glavni koordinator reforme (ministarstvo nadležno za poslove državne uprave) u koordinaciji sa ministarstvom nadležnim za poslove finansija obezbediti neophodna budžetska sredstva za sprovođenje projektovanih aktivnosti za svaku budžetsku godinu (sredstva za sprovođenje Akcionog plana će se redovno planirati u procesu pripreme budžeta). Većina potrebnih sredstava se obezbeđuje kroz rad državnih službenika u procesu priprema propisa i drugih javnih politika.

Određeni deo potrebnih finansijskih sredstava biće obezbeđen i iz različitih drugih finansijskih izvora (npr. iz IPA fonda Evropske unije, iz bilateralnih donatora itd.).

VI ZAVRŠNI DEO

Akcioni plan

Akcioni plan za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period 2014-2016. godine doneće se u roku od 60 dana od dana donošenja ove strategije.

Objavljivanje

Ovu strategiju objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije".

Samostalne odredbe Odluke o izmenama Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji

("Sl. glasnik RS", br. 54/2018)

Akcioni plan za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period 2018-2020. godine sa prilozima, odštampan je uz ovu odluku i čini njen sastavni deo.

Ovu odluku objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije".

Akcioni plan za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za

period 2018-2020. godine

Uvod

Akcioni plan za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji, za period 2018-2020. godine operacionalizuje Strategiju1 i definiše mere - rezultate za sprovođenje reforme javne uprave, kao i konkretne aktivnosti neophodne za postizanje navedenih rezultata. U njegovoj pripremi su sagledani prethodni izveštaji o implementaciji Akcionog plana za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u RS za period od 2015. do 2017. godine kao i kontekstualna ograničenja, pre svega u vezi sa potrebama fiskalne konsolidacije, ali i pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji. Usklađenost sa strateškim okvirom u kontekstu pristupanja EU, kao i sa nacionalnim strateškim okvirom su predstavljali jedan od osnovnih načela u pripremi Akcionog plana. U tom smislu, nedavno objavljena Strategija proširenja EU na zemlje Zapadnog Balkana podvlači da: "Reforma javne uprave je ključna za jačanje upravljanja na svim nivoima. To podrazumeva poboljšanje kvaliteta i odgovornosti uprave, povećanje profesionalizma, depolitizacije i transparentnosti, takođe u zapošljavanju i otpuštanju, transparentnijeg upravljanja javnim finansijama i boljih usluga za građane. Potrebno je naći i odgovarajuću ravnotežu između centralne, regionalne i lokalne uprave. Vlade treba da osiguraju da zainteresovane strane mogu aktivno da učestvuju u procesu reformi i kreiranja politike, na primer kroz uspostavljanje inkluzivnog struktuiranog dijaloga o prioritetima reforme uz uključivanje civilnog društva. Stvaranje podsticajnog okruženja za uključivanje organizacija civilnog društva je stoga ključno. Sve ove reforme se nalaze u središtu puta regiona ka EU. Samo sa postizanjem opipljivih i održivih rezultata postići će potreban kredibilan trenutak."2

U skladu sa navedenim, Akcioni plan za period 2018-2020. godina koji obuhvata sve gore navedene ciljeve, pripremljen je kroz participativni pristup, formiranjem Posebne radne grupe3 u koju su uključeni predstavnici svih organa državne uprave i službi Vlade, udruženja građana izabranih preko javnog poziva i članovi i posmatrači iz pojedinih nezavisnih državnih organa4. Posebna radna grupa je podrazumevala koordinaciju između krovne grupe na nivou funkcionera i lica na položaju i pet operativnih podgrupa formiranih na nivou posebnih ciljeva Strategije RJU. Na sastancima Posebne radne grupe na krovnom nivou prisustovali su predstavnici Delegacije Evropske unije u RS. U pripremi dokumenta podršku su pružili i eksperti programa SIGMA pri Organizaciji za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD).5

Metodološki pristup u izradi Akcionog plana odlikuje usmerenost na rezultate, pri čemu su zadržani određeni elementi procesnog pristupa. Akcioni plan sadrži mere i aktivnosti za period od tri godine (2018-2020.) u tabelarnoj formi, prema strukturi ciljeva i mera iz Strategije RJU. Indikatori za praćenje uspešnosti u realizaciji Akcionog plana definisani su na nivou ciljeva i mera. Za svaku meru

izlistane su glavne aktivnosti čija je realizacija neophodna za ostvarenje mere, i dati su i rokovi za realizaciju tih aktivnosti, kako bi bilo moguće pratiti i napredak ka ostvarenju mere. Termini koji se koriste u Akcionom planu preuzeti su iz Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji.

U izradi AP obezbeđena je povezanost sa drugim strateškim dokumentima na više načina.6 Najpre, u skladu sa strateškim opredeljenjem Republike Srbije da pristupi Evropskoj uniji i ispuni sve obaveze koje proističu iz procesa pregovora sa EU, Akcioni plan za RJU posebnu pažnju posvećuje obavezama iz procesa pristupanja EU. Takođe, dve vrste povezanih strateških dokumenata su identifikovane i veze sa njima obezbeđene u najvećoj mogućoj meri:

- Podsektorske strategije (substrategije)

- Pobočne strategije

Detaljna metodologija Akcionog plana predstavljena je u Prilogu koji čini sastavni deo ovog Akcionog plana i to:

• Prilog 1: Metodološki pristup izradi Akcionog plana;

• Prilog 2: Sistem za koordinaciju i upravljanje RJU;

• Prilog 3: Sistem za praćenje i evaluaciju (ocenu) RJU;

• Prilog 4: Dinamički pregled sprovođenja Akcionog plana (Gantogram);

• Prilog 5: Pregled obezbeđenih i nedostajućih dodatnih finansijskih sredstava za sprovođenje AP;

• Prilog 6: Pretpostavke i rizici u realizaciji Akcionog plana;

• Prilog 7: Lista skraćenica.

___________ 1 Strategija RJU ("Službeni glasnik RS", br. 9/14 i 42/14 - ispravka), Akcioni plan RJU za period 2015-2017. ("Službeni glasnik RS", broj 31/15) i izveštaji o sprovođenju su objavljeni na sajtu MDULS, na sledećem linku na srpskom jeziku: http://www.mduls.gov.rs/reforma-javne-uprave-sprovodjenje-strategije.php i na engleskom jeziku: http://www.mduls.gov.rs/english/reforma-javne-uprave.php 2 Strategija proširenja EU na zemlje Zapadnog Balkana, "A credible enlargement perspective for and enhanced EU engagement with the Western Balkans", Strasbourg, 6.2.2018, stranica 5, link ka dokumentu: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-credible-enlargement-perspective-western-balkans_en.pdf 3 Posebna radna grupa za izradu teksta Nacrta akcionog plana za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u RS za period 2018-2020. godine, formirana je Rešenjem ministra državne uprave i lokalne samouprave broj: 021-00-

00403/2017-06 od 13.09.2017. godine. 4 Pozivi za učešće u radu Posebne radne grupe su upućeni svim nezavisnim državnim organima (Državnoj revizorskoj instituciji, Poverniku za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Poverniku za zaštitu ravnopravnosti, Zaštitniku građana, Agenciji za borbu protiv korupcije). Od nezavisnih državnih organa, predstavnici Agencije za borbu protiv korupcije i Državne revizorske institucije su imenovali svoje predstavnike za članove Posebne radne grupe, predstavnici Povernika za zaštitu ravnopravnosti se pozivaju na sve sastanke kao posmatrači, po izraženoj želji Poverenika za takav odgovarajući način učestvovanja, a predstavnici Zaštitnika građana i Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, u skladu sa politikom navedenih organa, ne učestvuju u radu radnih grupa organa državne uprave, ali su izrazili spremnost za saradnju kroz pismeno davanje mišljenja na izrađen Nacrt akcionog plana ili posebne sastanke u cilju stručnih konsultacija. 5 Više o procesu izrade AP i Posebnoj radnoj grupi u 1.2. Proces izrade AP i tim u Prilogu 1. Akcionog plana RJU za period 2018-2020. godine. 6 Više o vezama sa strateškim dokumentima u 1.5. Veze sa drugim strateškim dokumentim u Prilogu 1. Akcionog plana RJU za period 2018-2020. godine.

Akcioni plan: Posebni cilj 1

Opšti cilj: Indikator (nivo uticaja)

Dalje unapređenje rada javne uprave u skladu sa principima Evropskog administrativnog prostora i obezbeđivanje visokog kvaliteta usluga građanima i privrednim subjektima, kao i stvaranje javne uprave koja će značajno doprineti ekonomskoj stabilnosti i povećanju životnog standarda

Delotvornost vlasti (Svetska banka) - percentilni rang (0-100) PV (2016): 55.77 CV (2020): 53-56

Posebni cilj 1 (odeljak III A Strategije reforme javne uprave):

Indikator (nivo rezultata)

Unapređenje organizacionih i funkcionalnih podsistema javne uprave

Jasnoća i sveobuhvatnost zvanične tipologije organa centralne vlasti (PJU4)7 PV (2017): 4 CV (2020): 5 Mehanizmi za odgovornost rukovodstva u regulatornom i zakonodavnom okviru (PJU4)8

PV (2017): 1 CV (2020): 2

Mera 1.1: Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću

Organizaciono i funkcionalno restrukturiranje javne uprave sprovođenjem do 2020. godine činjenično utemeljenih mera za optimizaciju javne uprave u pogledu radnih procesa, organizacionih struktura, broja i svrsishodnosti institucija i broja zaposlenih

Optimizovana, koherentna i racionalna struktura javne uprave u sektorima obuhvaćenim restrukturiranjem i optimizacijom PV (2017): 0 (nije izmenjena Uredba) CV (2018): 50%-70% predviđenih mera za 2018. godinu iz Akcionog plana za HFA implementirano do kraja 2018.

Aktivnosti Rok za

realizaciju

Procenjena dodatna finansijska sredstva

Institucija odgovorna

za realizaciju

Partneri u realizaciji

Budžetska Donacije

1. Izmena Zakona o državnoj upravi u cilju standardizacije i tipologije organizacionih oblika i upravnih poslova (zaokružene oblasti rada u upravi), kao i prenosu ovlašćenja na niže rukovodioce

4. kvartal 2018.

GGF RS439

MDULS - Sektor za dobru upravu

CEP, PWC

2. Uspostavljanje Registra imalaca javnih ovlašćenja u cilju uspostavljanja jedinstvene evidencije organa javne uprave, vrste ovlašćenja i jasnog odnosa vertikalne

4. kvartal 2018.

Nisu potrebna dodatna sredstva

Ekspertska podrška SIGMA

MDULS - Sektor za dobru upravu

Kabinet predsednika Vlade (Delivery Unit)

odgovornosti između organa, popisa javnih registra10 i nadležnih organa za uspostavljanje i vođenje pojedinih registara

3. Izmena Uredbe o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade u cilju uspostavljanja jedinica za planiranje javnih politika, izveštavanje, komunikaciju, usklađivanje kapaciteta i obaveza iz NPAA, utvrđivanje standarda za odnos broja izvršilaca i rukovodilaca (1:5)11

4. kvartal 2018.

Nisu potrebna dodatna sredstva

MDULS - Sektor za dobru upravu

Mera 1.2: Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću

Unapređenje funkcionisanja lokalne samouprave i decentralizacije i dekoncentracije poslova državne uprave kroz definisanje strateškog okvira i jačanje kapaciteta gradova i

Usvojen strateški ili programski dokument kojim se utvrđuje politika decentralizacije odnosno reforma lokalne samouprave PV (2017): Nije izrađen CV (2018): Izrađen koncept politike CV (2019): Izrađena Strategija/ Akcioni plan ili programski dokument

opština za efikasno sprovođenje javnih poslova i procedura, uspostavljanje međuopštinske saradnje, i primenu principa dobre uprave.

Broj novih aranžmana međuopštinske saradnje u zajedničkom sprovođenju nadležnosti lokalne samouprave PV (2017): 0 CV (2018): 0 CV (2019): 2 CV (2020): 8

Aktivnosti Rok za

realizaciju

Procenjena dodatna finansijska sredstva

Institucija odgovorna

za realizaciju

Partneri u

realizaciji Budžetska Donacije

1. Usvajanje izmena i dopuna Zakona o lokalnoj samoupravi u cilju usklađivanja sa novim propisima i reformisanja pravnog okvira za rad organa JLS, mesne samouprave i međuopštinske saradnje (izrada jedinstvenog popisa poslova JLS, organizacija 8 instruktivnih seminara, izrada Modela Statuta JLS, Poslovnika SO i Odluke o mesnoj samoupravi)

3. kvartal 2018.

15.020 € (SDC) 30.000€ (SDC - nije potvrđeno)

MDULS - Sektor za sistem LS

SKGO

2. Podrška razvoju međuopštinske saradnje kroz izradu analize najboljih mehanizama za uspostavljanje međuopštinske saradnje (MOS) u sprovođenju delokruga JLS, pripremu modela sporazuma o MOS

4. kvartal 2020.

30.000€ (SDC)

MDULS - Sektor za sistem LS

SKGO

i savetodavnu podršku za njihovu primenu

3. Priprema i usvajanje Koncepta politike od strane Saveta za reformu javne uprave za decentralizaciju odnosno unapređenje uloge lokalne samouprave u sprovođenju javnih poslova

4. kvartal 2019.

7.500€ (SDC - nije potvrđeno)

MDULS - Sektor za sistem LS

SKGO

4. Izrada funkcionalne analize u 20 JLS u cilju podrške jedinicama lokalne samouprave za funkcionalnije organizovanje poslova

3. kvartal 2019.

120.000€ (SDC - nije potvrđeno)

MDULS - Sektor za sistem LS

SKGO

5. Priprema, konsultacije i usvajanje strateškog - programskog okvira za reformu sistema lokalne samouprave i unapređenje uloge lokalne samouprave u sprovođenju javnih poslova (strategija i akcionog plana za decentralizaciju ili programskog dokumenta za reformu sistema lokalne samouprave)

4. kvartal 2019.

70.900€ (SDC - nije potvrđeno)

MDULS - Sektor za sistem LS

SKGO

6. Reforma lokalnih administrativnih procedura u cilju unapređenja i standardizacije administrativnog postupanja kroz kontinuirano unapređivanje i usklađivanje modela administrativnih postupaka JLS i sprovođenje paketa direktne tehničke podrške12 za unapređenje administrativne efikasnosti za 20 JLS

4. kvartal 2020.

50.000€ (SIDA, SDC) 255.000 € (GIZ)

MDULS - Sektor za sistem LS

SKGO

7. Izgradnja kapaciteta gradova i opština za primenu principa dobre uprave u sprovođenju javnih poslova lokalne samouprave13

4. kvartal 2020.

76.920€ (UNOPS) 436.750€ (SDC)

MDULS - Sektor za sistem LS

SKGO UNOPS KOCD APBK

Mera 1.3: Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću

Unapređenje sistema upravljanja javnim politikama Vlade uspostavljanjem do kraja 2020. pravnog i institucionalnog okvira za integrisano strateško upravljanje i donošenje srednjoročnih planova rada ODU usklađenih sa strateškim prioritetima Vlade i programskim budžetom

Učešće broja predloga strategija i akcionih planova usaglašenih sa metodologijom za upravljanje javnim politikama u ukupnom broju strategija i akcionih planova usvojenih na Vladi tokom jedne kalendarske godine PV (2017): 67,9 % (po preliminarnim kriterijumima) CV (2018): 55% (po unapređenim kriterijumima usklađenim sa Zakonom o planskom sistemu Republike Srbije) CV (2019): 65% CV (2020): 90%

Aktivnosti14 Rok za

realizaciju Procenjena dodatna finansijska sredstva

Institucija odgovorna

Partneri u realizaciji

Budžetska Donacije za

realizaciju

1. Utvrđivanje metodološkog okvira za upravljanje javnim politikama i njihovo povezivanje sa izradom i izvršenjem programskog budžeta kroz donošenje podzakonskih akata (Uredbe o metodologiji upravljanja javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih dokumenata javnih politika i Uredbe o metodologiji za izradu srednjoročnih planova) i 2 priručnika za navedene oblasti

2. kvartal 2018.

27.107 € (EU - IPA 2015) 12.000 € (GIZ)

RSJP RSZ GenSek MFIN MDULS

2. Uspostavljanje jedinstvenog informacionog sistema za planiranje i praćenje sprovođenja javnih politika koji će obuhvatiti: Akcioni plan za sprovođenje programa vlade, dokumenta javnih politika,

4. kvartal 2018.

39 M RSD RSJP GenSek MFIN

srednjoročne planove, PIRV, postojeći sistem za programsko budžetiranje i izvršenje budžeta15

3.Unapređenje interesorne koordinacije praćenjem postizanja prioritetnih ciljeva iz programa Vlade kroz mehanizme Akcionog plana za sprovođenje programa Vlade16

4. kvartal 2020.

47.263 € (GIZ)

RSJP ODU GenSek Kabinet Predsednika Vlade

4. Priprema jedinstvenog programa obuka predstavnika JLS na temu unapređenja sistema upravljanja javnim politikama i sprovođenje dva inicijalna ciklusa obuka za sve JLS do kraja 2020. godine

4. kvartal 2019. - prvi ciklus obuka 4. kvartal 2020. - drugi ciklus obuka

42.042 € (GIZ)

RSJP NAJU

SKGO

Mera 1.4: Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću

Uspostavljanje čvrstih mehanizama koordinacije koji će omogućiti harmoničan razvoj i funkcionisanje elektronske uprave, kao i zaokruživanje zakonskog okvira i procedura za razvoj elektronske uprave

Procenat organa koji elektronskim putem razmenjuju podatke iz službenih evidencija PV (2017): 20% CV (2018): 30% CV (2019): 50% CV (2020): 70% Procenat organa koji koriste podatke iz Centralnog registra stanovništva PV (2017): 0% CV (2018): 0% CV (2018): 50%

CV (2020): 60% Procenat podataka iz evidencije o državljanima Republike Srbije prenetih u elektronski oblik u Centralni sistem za obradu i skladištenje podataka PV (2017): 0% CV (2018): 50% CV (2019): 80% CV (2020): 90%

Aktivnosti Rok za

realizaciju

Procenjena dodatna finansijska sredstva

Institucija odgovorna

za realizaciju

Partneri u realizaciji

Budžetska Donacije

1. Usvajanje Nacrta zakona o metaregistru (kojim će se regulisati šta je registar, koji su javni registri i ko je nadležan za uspostavljanje i vođenje pojedinih registara) i podzakonskih akata

4. kvartal 2018.

Nisu potrebna dodatna sredstva

MDULS - Sektor za matične knjige i registre

ITE MUP MTTT RZS FON NALED

2. Uspostavljen mehanizam za elektronsku razmenu podataka iz službenih evidencija između organa (preko sistema eZUP ili preko veb servisa uspostavljenih na servisnoj magistrali organa, ažuriranje podataka vrši

2. kvartal 2019.

40 M RSD ITE RZS MDULS MUP MTTT FON Svi ODU

se preko Metaregistra)

3. Uspostavljanje aplikacije za vođenje evidencije o državljanima RS u okviru Centralnog sistema za e obradu i skladištenje podataka, a zatim prenos podataka o državljanstvu u elektronski oblik u aplikaciju iz: - matične knjige jugoslovenskih državljana koju vodi MUP - iz knjige državljana koje vode JLS - matične knjige rođenih, koje vodi MDULS

4. kvartal 2018. - uspostavljanje aplikacije 4. kvartal 2020. - prenos podatka

5.2 M RSD za 2018. godinu

MUP JP PTT "Pošta Srbije" MDULS JLS

4. Utvrđivanje Predloga zakona i donošenje podzakonskih akata kojim će se regulisati uspostavljanje i vođenje Centralnog registra građana

4. kvartal 2018.

12.5 M RSD (sredstva su planirana za novozaposlene za implementaciju Zakona u 2019. i 2020. god)

MDULS - Sektor za matične knjige i registre

RZS MUP MTT ITE RGZ, PIO, CROSO

5. Uspostavljen Centralni

3. kvartal 2019.

50 M RSD ITE RZS CROSO MDULS

registar građana (izrada softverskog rešenja i migracija podataka)

APR MUP Jedinice lokalnih samouprava

6. Unapređenje registra stambenih zajednica

4. kvartal 2018.

100.000€ Kraljevina Norveška (još nije potpisan sporazum)

RGZ- Sektor za IKT

MGSI, JLS, RZS, PK, PU

7. Unapređenje registra prostornih jedinica i adresnog registra i uspostava interoperabilnosti sa drugim registrima (utvrđivanje Predloga zakona o registru prostornih jedinica i adresnom registru i povezivanje17 registra prebivališta i poslovnog registra sa registrom prostornih jedinica i adresnim registrom)

4. kvartal 2019.

400 M RSD za 2018. i 250 M RSD za 2019. godinu (nije potvrđeno)

RGZ- Sektor za IKT, Sektor za katastar nepokretnosti

MGSI, MDULS, JLS, MUP, RZS, APR, SKGO, PTT

8. Uspostavljanje nacionalne

2. kvartal 2020.

Ukupno: 62,24 M RSD (20 M RSD-

Ukupno: 861.940€ Svetska

RGZ - Centar za upravljanje

Subjekti NIGP

infrastrukture geoprostornih podataka (NIGP) kroz donošenje svih podzakonskih akata u skladu sa Zakonom o NIGP i izradom nacionalnog geoportala u skladu sa INSPIRE direktivom

2018. 20,7 M RSD-2019. 21,54 M RSD-2020.)

banka (369.000 €-2018. 287.272 €-2019. 205.668 €-2020.) Ukupno: 200.000€ (100.000€-2018. 100.000€-2019. Kraljevina Norveška (još nije potpisan sporazum)

geoprostornim podacima

9. Sprovođenje procene stanja e-Uprave na lokalnom nivou (na uzorku od najmanje 30 JLS) i podrška unapređenju lokalnih kapaciteta za njenju primenu (dodela bespovratnih sredstava za najviše 40 JLS za razvijanje i primenu procedura i postupaka relevantnih za uvođenje e-Uprave i obuka i mentorska podrška za najmanje 30 JLS za pružanje

4. kvartal 2020.

390.000€ (UNOPS)

MDULS - Sektor za EI i projekte

SKGO, UNOPS

usluga e-Uprave).

Akcioni plan: Posebni cilj 2

Posebni cilj 2 (odeljak III B Strategije reforme javne uprave):

Indikator (nivo uticaja)

Uspostavljanje usklađenog javno-službeničkog sistema zasnovanog na zaslugama i unapređenje upravljanja ljudskim resursima

Mera u kojoj su usklađeni državno-službenički sistem, službenički sistem na lokalnom nivou i javno-službenički sistem PV (2017): 4 CV (2020): 5 Adekvatnost okvira politike, pravnog okvira i institucionalnog okruženja za profesionalno upravljanje kadrovima u javnoj službi (PJU 3) PV (2017): 218 CV (2020): 3 Stručno usavršavanje i obuka za državne službenike (PJU 3) PV (2017): 319

CV (2020): 4

Mera 2.1: Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću

Uspostavljanje usklađenog sistema radnih odnosa i plata u javnoj upravi na temelju načela transparentnosti i pravičnosti

Procenat položaja popunjenih putem konkursa u odnosu na ukupan broj popunjenih radnih mesta koji su položaji u organima državne uprave i službama Vlade PV (2017): 31% CV (2018): 36% CV (2019): više od 40% CV (2020): više od 50% Procenat zaposlenih u javnoj upravi na koje se primenjuje pravičan i transparentan sistem plata PV (2017): 0% CV (2018): 0% CV (2019): 60% CV (2020): 100%

Aktivnosti Rok za

realizaciju

Procenjena dodatna finansijska sredstva

Institucija odgovorna

za realizaciju

Partneri u realizaciji

Budžetska Donacije

1. Priprema i utvrđivanje predloga zakona20 kojima se reguliše sistem radnih odnosa i plata u cilju uspostavljanja usklađenog službeničkog sistema zasnovanog na sposobnostima i zaslugama (merit system), u javnim agencijama i državnim organima

4. kvartal 2018.

589.000 RSD

10.000$ (UNDP)

MDULS - Sektor za ULJR

Organi državne uprave u čijem resoru su javne službe

2. Priprema i usvajanje kataloga zvanja i položaja u organima državne uprave, kataloga zvanja i položaja u organima JLS, kataloga zvanja, položaja, funkcija i radnih mesta u drugim delovima javne uprave21 i kontinuirana priprema i usvajanje izmena i dopuna Kataloga radnih mesta u javnim službama i drugim organizacijama (javne službe koje su osnovane posebnim zakonima) zbog potrebe optimizacije rada i uspostavljanje efikasne

4. kvartal 2020.

1.900.000 RSD

SUK MDULS - Sektor za ULJR

ODU SKGO Resorna ministarstva u čijoj nadležnosti su javne službe22

sistematizacije ustanova

3. Priprema i utvrđivanje predloga izmena Zakona o državnim službenicima u cilju unapređenja procesa zapošljavanja i depolitizacije, vrednovanja rezultata rada, integriteta i jačanja odgovornosti i razvoja ostalih radno pravnih instituta23, sistema integrisanog ULJR baziranog na kompetencijama

4. kvartal 2018.

282.000€24 (GGF) 500.000 RSD (UNDP)

MDULS - Sektor za ULJR SUK

ODU i drugi državni organi CEP PwC

4. Jačanje kapaciteta MDULS-a, Upravne inspekcije i SUK-a, kroz povećanje broja službenika u navedenim organima i razvijanje kompetencija svih zaposlenih u jedinicama za ULJR u organima državne uprave.

4. kvartal 2020.

Nisu potrebna dodatna sredstva

MDULS - Sektor za ULJR, Upravna inspekcija SUK

MFIN NAJU

Mera 2.2: Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću

Uspostavljanje funkcije ULJR u javnoj upravi i unapređenje funkcije ULJR u državnoj upravi i lokalnoj samoupravi kroz uvođenje

Stepen do koga se primenjuje okvir kompetencija u organima državne uprave i službama Vlade PV (2017): 0 CV (2018): 1

novih instrumenata i jačanje kapaciteta za ULJR

CV (2019): 2 CV (2020): 3 Prosečan kapacitet JLS za upravljanje ljudskim resursima u skladu sa indeksom SKGO PV (2017): 54% CV (2018): 58% CV (2019): 65% CV (2020): 70%

Aktivnosti Rok za

realizaciju

Procenjena dodatna finansijska sredstva

Institucija odgovorna

za realizaciju

Partneri u realizaciji

Budžetska Donacije

1. Priprema i usvajanje akata kojima se usvaja Okvir kompetencija i uvode kompetencije u postupak regrutacije i selekcije, ocenjivanja i napredovanja u organima državne uprave

4. kvartal 2018.

50.000€ GIZ

MDULS - Sektor za ULJR SUK

ODU NAJU CEP

2. Priprema i usvajanje podzakonskih akata kojim se bliže uređuje vrednovanje radne uspešnosti zaposlenih u javnim službama

4. kvartal 2019.

250.000€ (nisu obezbeđena sredstva)

MDULS - Sektor za ULJR

Ministarstva u čijoj su nadležnosti javne službe

3. Razvoj Centra za procenu i razvoj kompetencija i karijerni razvoj u SUK u cilju uspostavljanja institucionalnog upravljanja karijerom

4. kvartal 2019.

30.000€ (GIZ)

SUK MDULS

državnih službenika zaposlenih u prioritizovanim oblastima, talenata i rukovodilaca

4. Razvoj i primena instrumenata (institucionalnih i individualnih)25 za upravljanje karijerom u državnoj upravi za državne službenike i drugih mera kojima se jača profesionalizacija administracije a u cilju zadržavanja kompetentnih kadrova u državnoj upravi

4. kvartal 2020.

70.000€ (GIZ)

SUK MDULS - Sektor za ULJR

NAJU

5. Sprovođenje analize postojećeg IT sistema CKE, priprema preporuka i izrada tehničke specifikacije za zamenu postojećih IT sistema novim softverskim rešenjem i uspostavljanje i razvoj softvera za ULJR koji podržava i automatizuje poslove na način da integriše i pokrije

4. kvartal 2020.

500.000 RSD

1.000.000€ (nisu obezbeđena sredstva)

SUK MDULS - Sektor za ULJR ITE

ODU

celokupnu oblast funkcionisanja ULJR

6. Izgradnja kapaciteta gradova i opština za sprovođenje i unapređenje funkcije upravljanja ljudskim resursima u lokalnoj samoupravi (lokalnoj administraciji)26

4. kvartal 2020.27

958.250€ (EU - sredstva nisu odobrena)

MDULS Savet Evrope SKGO JLS

Mera 2.3: Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću

Razvoj sistema stručnog usavršavanja u javnoj upravi

Procenat realizovanih programa obuka koje je Nacionalna akademija za javnu upravu sprovela u skladu sa godišnjim planom rada PV (2017): 0% CV (2018): 50% CV (2019): 70% CV (2020): 80% Procenat zaposlenih u javnoj upravi koji su uspešno završili programe stručnog usavršavanje Nacionalne akademije PV (2017): 0% CV (2018): do 10% CV (2019): do 20% CV (2020): do 30%

Aktivnosti Rok za

realizaciju

Procenjena dodatna finansijska sredstva

Institucija odgovorna

za realizaciju

Partneri u realizaciji Budžetsk

a Donacije

1. Donošenje podzakonskih propisa za sprovođenje Zakona o Nacionalnoj akademiji za javnu upravu i drugih

4. kvartal 2018.

5 M RSD 300.000€ (EU-FwC Projekat podrške uspostavljanju NAJU)

Vlada, na predlog NAJU NAJU MDULS

Republički sekretarijat za zakonodavstvo MEI SUK

posebnih zakona28 koji uređuju stručno usavršavanje u pojedinim delovima javne uprave

2. Uspostavljena Centralna evidencija programa stručnog usavršavanja u javnoj upravi

4. kvartal 2018.

3,5 M RSD

/ NAJU MDULS SUK ITE Nadležni državni organi i organi u sistemu JLS

3. Uspostavljen sistem akreditacije realizatora i sprovodioca programa stručnog usavršavanja u javnoj upravi

1. kvartal 2019.

4.6 M RSD

NAJU /

4. Donošenje opšteg akta o programu stručnog osposobljavanja pripravnika (uvođenje u rad pripravnika)

1. kvartal 2019.

1.6 M RSD

17.000€ (GIZ)

MDULS - Sektor za stručno usavršavanje

ODU Službe Vlade

5. Podrška daljem unapređenju sistema stručnog usavršavanja zaposlenih u JLS jačanjem kapaciteta JLS za obavljanje poslova

4. kvartal 2020.

6.7 M RSD

746.250€ (EU, sredstva nisu odobrena)

MDULS - Sektor za stručno usavršavanje

NAJU Savet Evrope SKGO JLS

stručnog usavršavanja iz njihove nadležnosti i razvojem, pripremom i sprovođenjem programa stručnog usavršavanja

Akcioni plan: Posebni cilj 3

Posebni cilj 3 (odeljak III V Strategije reforme javne uprave):

Indikator (nivo uticaja)

Unapređenje upravljanja javnim finansijama i javnim nabavkama

Procenat realizacije Programa za reformu upravljanja javnim finansijama PV (2017): TBC CV (2018): 55% CV (2019): 65% CV (2020): 100%

Mera 3.1: Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću

Unapređenje (okvira) održivosti javnih finansija kroz reformisanje i razvoj upravljanja javnom svojinom

Broj JLS koje su uspostavile registar javne svojine, baze podataka i okvir za delotvorno i transparentno upravljanje javnom svojinom PV (2017): 30 CV (2020): 85

Aktivnosti Rok za

realizaciju

Procenjena dodatna finansijska sredstva

Institucija odgovorna

za realizaciju

Partneri u

realizaciji Budžetska Donacije

1. Izmene i dopune Zakona o javnoj svojini

4. kvartal 2018.

Nisu potrebna dodatna sredstva

MFIN

2. Razvoj i sprovođenje 14 regionalnih obuka za upravljanje javnom svojinom

1. kvartal 2020.

75.350 € (EU - Program Exchange 5)

MDULS - Sektor za EI i projekte MFIN - Sektor za imovinsko

SKGO

na lokalnom nivou

pravne poslove

3. Realizacija projekata JLS u okviru grant šeme za unapređenje upravljanja javnom svojinom na lokalnom nivou

2. kvartal 2020.

300.000 € sufinansiranje od strane JLS korisnica projekata Grant šeme

3.102.535 € (EU - Program Exchange 5 IPA 2014)

MDULS - Sektor za EI i projekte MFIN

SKGO

4. Razvoj i sprovođenje 20 paketa direktne tehničke podrške opštinama za unapređenje upravljanja javnom svojinom na lokalnom nivou

2. kvartal 2020.

128.000 € (EU - Program Exchange 5)

MDULS - Sektor za EI i projekte MFIN

SKGO

Mera 3.2: Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću

Unapređenje procesa planiranja i pripreme budžeta

Procenat LS čiji budžeti su pripremljeni u skladu sa metodologijom za programsko budžetiranje, koji se meri na godišnjem nivou PV (2017): 60% CV (2018): 67% CV (2019): 73% CV (2020): 80%

Aktivnosti Rok za

realizaciju

Procenjena dodatna finansijska sredstva

Institucija odgovorna

za realizaciju

Partneri u

realizaciji Budžetska Donacije

1. Izrada modula za izveštavanje o učinku programa u okviru IT sistema za pripremu budžeta29

4. kvartal 2018.

3.500.000 RSD

MFIN

2. Sprovođenje obuke za 150 državnih službenika za pripremu

4. kvartal 2018.

87.120 RSD (sredstva nisu obezbeđena)

MFIN SUK

izveštaja o učinku programa

3. Podizanje kapaciteta JLS za sprovođenje procesa programskog budžetiranja u skladu sa metodologijom za programsko budžetiranje kroz izradu instruktivnih dokumenata za pripremu programskog budžeta, organizaciju 24 regionalne obuke za sve JLS i direktnu tehničku podršku za 12 JLS

2. kvartal 2020.

145.448 € (EU - Program Exchange 5 IPA 2014)

MDULS MFIN

SKGO

Mera 3.3: Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću

Unapređenje sistema finansijskog upravljanja i kontrole korišćenja javnih sredstava i interne revizije

Broj godišnjih izveštaja o stanju finansijskog upravljanja i kontrole i interne revizije koje korisnici javnih sredstava dostavljaju Ministarstvu finansija - CJH PV (2017): 1125 CV (2018): 1150 CV (2019): 1175 CV (2020): 1200

Aktivnosti Rok za

realizaciju

Procenjena dodatna finansijska sredstva

Institucija odgovorna

za realizaciju

Partneri u realizaciji

Budžetska Donacije

1. Unapređenje postojećeg softvera za internu finansijsku kontrolu u javnom sektoru,

1. kvartal 2018.

*31 MFIN/ CJH SDC/ UNDP

koji će korisnicima omogućiti pristup i dostavljanje godišnjih izveštaja CJH elektronskim putem30

2. Izrada smernica za uspostavljanje funkcija interne revizije u okviru malih KJS, u vezi sa uspostavljanjem zajedničke jedinice za internu reviziju32

4. kvartal 2018.

23.750€ (EU)

MFIN/ CJH KJS, TWINNING partner

3. Organizovanje dve radionice za rad u softveru za internu kontrolu u javnom sektoru, koji korisnicima javnih sredstava omogućava elektronsko dostavljanje godišnjih izveštaja Ministarstvu finansija - CJH

4. kvartal 2019.

912€ (sredstva nisu obezbeđena)

MFIN/ CJH

4. Organizacija četiri radionice za više rukovodioce o ulozi finansijskog upravljanja i kontrole33 i internim kontrolama kao sastavnom delu

4. kvartal 2020.

8.100€ (EU) MFIN/ CJH KJS, TWINNING partner

redovnih procesa rukovođenja i alatu za dobro upravljanje

Mera 3.4: Indikatori sa početnom i ciljnom

vrednošću

Funkcionalno unapređenje rada budžetske inspekcije

Broj izvršenih kontrola budžetske inspekcije PV (2016): 19 PV (2017): biće dostupan podatak u martu 2017. CV (2018): 21 CV (2019): 22 CV (2020): 23

Aktivnosti Rok za

realizaciju

Procenjena dodatna finansijska sredstva

Institucija odgovorna

za realizaciju

Partneri u

realizaciji Budžetska Donacije

1. Popunjavanje radnih mesta budžetske inspekcije u punom kapacitetu od 100%, u skladu sa Pravilnikom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta a u cilju povećanja broja izvršenih inspekcijskih kontrola što doprinosi jačanju finansijske discipline.

4. kvartal 2018. - 5 novozaposlenih 4. kvartal 2019. - 5 novozaposlenih 3. kvartal 2020. - 3 novozaposlenih

21 M RSD MFIN - Jedinica zadužena za poslove budžetske inspekcije

2. Izrada i usvajanje Metodologije rada budžetske inspekcije u

2. kvartal 2018. 294.151 RSD

MFIN - Jedinica zadužena za poslove

skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu

budžetske inspekcije

Mera 3.5: Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću

Unapređenje sistema javnih nabavki

Vrednost ugovora koji su potpisane na osnovu okvirnog sporazuma34

PV (2016): 42,7 milijardi RSD CV (2018): preko 35.5 milijardi RSD35

CV (2019): preko 35.5 milijardi RSD CV (2020): preko 35.5 milijardi RSD

Aktivnosti Rok za

realizaciju

Procenjena dodatna finansijska sredstva

Institucija odgovorna

za realizaciju

Partneri u realizaciji

Budžetska Donacije

1. Izrada i usvajanje podzakonskih akata koji proističu iz novog Zakona o javnim nabavkama usklađenog sa EU direktivama

4. kvartal 2020.

88.037€ (EU IPA 2013)

UJN - Sektor za poslove javnih nabavki

2. Izrađeni i objavljeni standardni obrasci za objavljivanje oglasa o javnim nabavkama

4. kvartal 2020.

24.661€ (EU IPA 2013)

UJN - Sektor za poslove javnih nabavki

3. Izrađeni i objavljeni opšti modeli konkursne dokumentacije

4. kvartal 2020.

17.719€ (EU IPA 2013)

UJN - Sektor za poslove javnih nabavki

4. Izrađeni i objavljeni modeli okvirnih sporazuma

4. kvartal 2018.

12.979€ (EU IPA 2013)

UJN - Sektor za poslove javnih nabavki

5. Izrađena analiza i preporuke za unapređenje konkurencije na tržištu javnih nabavki

4. kvartal 2018.

12.331€ (EU IPA 2013)

UJN - Sektor za poslove javnih nabavki

6. Izrađena i usvojena Strategija razvoja sistema javnih nabavki 2019 - 2022.

4. kvartal 2019.

49.376€ (EU IPA 2013)

MFIN UJN - Sektor za poslove javnih nabavki

ODU OCD

7. Objavljene smernice za unapređenje zelenih nabavki

4. kvartal 2019. g

9.479€ (EU IPA 2013)

UJN - Sektor za poslove javnih nabavki

Akcioni plan: Posebni cilj 4

Posebni cilj 4 (odeljak III G Strategije reforme javne uprave):

Indikator (nivo uticaja)

Povećanje pravne sigurnosti i unapređenje poslovnog okruženja i kvaliteta pružanja javnih usluga

Pružanje usluga usmerenih na građane (PJU5)36 PV (2017): 3 CV (2020): 4 Pravednost i efikasnost administrativnih postupaka (PJU5)37 PV (2017): 3 CV (2020): 4

Mera 4.1: Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću

Unapređenje upravnih procedura i obezbeđivanje postupanja organa državne uprave i organa i organizacija javne uprave u odlučivanju o pravima, obavezama i pravnim interesima građana i drugih subjekata u skladu sa principima dobre uprave

Procenat usklađenih zakona sa ZUP-om: PV (2017): oko 4 ili 1,5% CV (2018): oko 40 dodatnih ili 15% CV (2019): oko 100 dodatnih ili 37% CV (2020): oko 270 ukupno od 2017-2020. ili 100%

Aktivnost Rok za

realizaciju

Procenjena dodatna finansijska sredstva

Institucija odgovorna

za realizaciju

Partneri u realizaciji

Budžetska Donacije

1. Priprema i donošenje Uredbe o jedinstvenom upravnom mestu (član 42. ZUP-a)

2. kvartal 2018.

Nisu potrebna dodatna sredstva

MDULS - Sektor za dobru upravu

Sigma (OECD/EU) ITE

2. Priprema predloga izmena i dopuna zakona kojima su uređeni posebni upravni postupci radi usklađivanja sa ZUP-om (oko 270 zakona)

do 2. kvartala 2018. set od oko 40 prioritetnih zakona do 4. kvartala 2020. svi zakoni

250.000 € (GIZ)

Koordinaciono telo za usklađivanje posebnih zakona sa ZUP-om MDULS - Sektor za dobru upravu Sva ministarstva

3. Objavljivanje podataka o državnim službenicima i ostalim ovlašćenim licima za vođenje upravnih postupaka u svim ODU, na zvaničnim internet portalima

Kontinuirano (4. kvartal 2020.)

Nisu potrebna dodatna sredstva

MDULS - Sektor za dobru upravu

Svi organi uprave u smislu čl.1 ZUP-a

4. Implementacija elektronske platforme za skladištenje podataka u cilju omogućavanja primene pravilnika o načinu vođenja evidencije o postupcima izvršenja i obezbeđenja i pravilnika o nadzoru nad radom javnih izvršitelja radi vršenja kancelarijskog / posrednog

4. kvartal 2018.

4.000.000 RSD (33.057,85 EUR) u 2018. sam sistem je izrađen za 8.995.000 RSD u 2017. g.

MPravde Komora javnih izvršitelja

nadzora od strane Ministarstva pravde i Komore javnih izvršitelja nad radom javnih izvršitelja

Mera 4.2: Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću

Reforma inspekcijskog nadzora i obezbeđivanje bolje zaštite javnog interesa, uz smanjenje administrativnih troškova inspekcijskog nadzora i povećanje pravne sigurnosti subjekata inspekcijskog nadzora

Procenat usklađenih posebnih zakona sa Zakonom o inspekcijskom nadzoru PV (2017): 0% CV (2018): 60% CV (2019): 90% CV (2020): 95% Procenat revidiranih kontrolnih lista inspekcija i planova zajedničkih nadzora (puna predvidivost rada inspekcija) PV (2017): 9,6% CV (2018): 80% CV (2019): 90% CV (2020): 95% Broj inspekcijskih službi koje koriste sistem objedinjenog inspekcijskog nadzora (e Inspektor) PV (2017): 0 CV (2018): 4 CV (2019): 33 CV (2020): 33

Aktivnost Rok za

realizaciju

Procenjena dodatna finansijska sredstva

Institucija odgovorna za

realizaciju

Partneri u realizaciji

Budžetska Donacije

1. Usklađivanje 78 posebnih zakona sa Zakonom o inspekcijskom nadzoru

2. kvartal 2018. - 60 zakona 1. kvartal 2020. - 18 zakona

Nisu potrebna dodatna sredstva

Koordinaciona komisija Sva ministarstva koja u svom sastavu imaju inspekcije

2. Razmatranje radi usvajanja i implementacije na Koordinacionoj

4. kvartal 2018.

Nisu potrebna dodatna sredstva

Koordinaciona komisija MDULS i sva ministarstva koja u svom

komisiji preporuka iz sprovedene analize rada inspekcija i primene Zakona o inspekcijskom nadzoru

sastavu imaju inspekcije ITE (e inspektor)

3. Priprema i usvajanje akcionog plana Koordinacione komisije za otklanjanje utvrđenih nedostataka u primeni Zakona

4. kvartal 2018.

Nisu potrebna dodatna sredstva

Koordinaciona komisija Sva ministarstva koja u svom sastavu imaju inspekcije

4. Izrada zajedničke informacione platforme za sve inspekcije na republičkom nivou na kojima će se dalje razvijati moduli - izrađen softver e inspektor

4. kvartal 2018.

100 M RSD

ITE

5. Sprovođenje pilot projekta za 5 inspekcija - prvi modul (poreska ili sanitarna ili turistička inspekcija, tržišna inspekcija, inspekcija rada, upravna inspekcija, veterinarska granična)

4. kvartal 2018.

40 M RSD38 ITE 4 inspekcija

6. Realizacija modula za

2. kvartal 2019.

54 M RSD ITE Sva ministarstva koja u svom

preostale 33 inspekcije

sastavu imaju inspekcije

Mera 4.3:

Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću

Uvođenje i promocija mehanizama kojima se obezbeđuje kvalitet javnih usluga

Broj izveštaja sačinjenih na osnovu analize zadovoljstva građana pruženim Uslugama državnih i organa jedinica lokane samouprave PV (2017): 0 CV (2018): 50 CV (2019): 100 CV (2020): 173 Prosečna ocena kvaliteta obuka i seminara u SKIP centru PV (2017): 0 CV (2018): 3 CV (2019): 4 CV (2020): 4,5

Aktivnost Rok za

realizaciju

Procenjena dodatna finansijska sredstva

Institucija odgovorna

za realizaciju

Partneri u realizaciji

Budžetska Donacije

1. Izrada studije izvodljivosti upotrebe blockchain39 tehnologije u javnoj upravi RS i realizacija pilot projekta, u skladu sa preporukama Studije

4. kvartal 2018. (izrada Studije) 4. kvartal 2019. (pilot projekat)

5 M RSD MDULS - Sektor za razvoj dobre uprave

2. Istraživanje zadovoljstva, zahteva i očekivanja u pogledu kvaliteta javnih usluga (ključnih zainteresovanih strana: građana, civilnog društva, privrede, zaposlenih

4. kvartal 2019.

204 M RSD MDULS - Sektor za razvoj dobre uprave

ODU

u javnoj upravi) kroz implementaciju međunarodno priznate metodologije zadovoljstva građana koja podrazumeva mehanizme za kontinuiranu povratnu informaciju između građana i javne administracije kao održivog mehanizma uticaja građana na rad državne uprave

3. Uspostavljanje i puna operativnost Servisnog Korejsko-srpskog informatičko pristupnog centra (SKIP) koji omogućava svim državnim organima, civilnom društvu i građanima da kroz različite seminare i obuke unaprede svoje znanje u IT oblasti i izvrše e-usluge

4. kvartal 2020.

300.000 RSD 2.4 M RSD (sredstva planirana za 2019. i 2020.)

MDULS - Sektor za razvoj dobre uprave

Svi državni organi, OCD, privreda, građani

4. Postepeno uvođenje sistema za upravljanje kvalitetom javnih usluga kroz izvođenje pilot projekta na izabranom organu državne uprave

4. kvartal 2020.

Nisu potrebna dodatna sredstva

MDULS - Cektor za razvoj dobre uprave

ODU

Akcioni plan: Posebni cilj 5

Posebni cilj 5 (odeljak III D Strategije reforme javne uprave):

Indikator (nivo uticaja)

Povećanje participacije građana, transparentnosti, unapređenje etičkih standarda i odgovornosti u obavljanju poslova javne uprave

Delotvornost kontrole nezavisnih nadzornih institucija nad organima vlasti (PJU 4)40

PV (2017): 3 CV (2020): 4 Dostupnost informacija od javnog značaja (PJU4)41

PV (2017): 4 CV (2020): 5

Mera 5.1: Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću

Unapređenje uslova za učešće zainteresovane javnosti u radu javne uprave uz povećanje dostupnosti informacija o radu javne uprave i javnim finansijama

Procenat objavljenih Informatora o radu putem jedinstvenog informacionog sistema za pristupanje, obradu i prezentovanje Informatora o radu do 2020. PV (2017): 0 CV (2018): usvojen pravni okvir CV (2019): 25% CV (2020): 50% Procenat zakona u čijoj pripremi su sprovedene konsultacije u skladu sa Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o državnoj upravi PV (2017): 0% CV (2018): 20% CV (2019): 50% CV (2020): 70%

Aktivnosti Rok za

realizaciju

Procenjena dodatna finansijska sredstva

Institucija odgovorna

za realizaciju

Partneri u realizaciji

Budžetska Donacije

1. Unapređenje proaktivne transparentnosti - Informator o radu42 kroz izradu priručnika za korišćenja aplikacije (jedinstvenog informacionog sistema za pristupanje,

4. kvartal 2019.43

19.750€ (UNDP)

MDULS - Sektor za razvoj dobre uprave Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu

UNDP SUK (obuke)

obradu i prezentovanje Informatora o radu) koji je u ovu svrhu izrađen, sprovođenje do 15 obuka ovlašćenih lica u državnim organima i JLS, donošenje novog Uputstva za izradu i objavljivanje Informatora o radu, promociju aplikacije ka javnosti, civilnom sektoru, poslovnom sektoru i medijima

podataka o ličnosti

2. Osnivanje Saveta za saradnju sa civilnim društvom

2. kvartal 2019.

5.217 € (GIZ)

Vlada KOCD

OCD svi ODU

3. Unapređenje građanske participacije kroz izradu Smernica za sastav radnih grupa za izradu predloga javnih politika i propisa kao i pripremu i usvajanje podzakonskih akata koji uređuju konsultacije sa zainteresovanom javnošću u postupku pripreme propisa i dokumenata javnih politika, a nakon usvajanja Zakona o planskom sistemu

4. kvartal 2019.44

16.085€ (GIZ nije potvrđeno)

KOCD RSJP MDULS - Sektor za dobru upravu

ITE RSZ GS OCD

i Zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnoj upravi

4. Unapređenje inicijative za otvaranje podataka u RS kroz usvajanje zakonskog okvira za otvorene podatke i ponovnu upotrebu informacija u skladu sa Evropskom Direktivom o ponovnom korišćenju informacija javnog sektora45, pristupanje Povelji za otvorene podatke (Open Data Charter)46, organizaciju aktivnosti u cilju promovisanja koncepta otvorenih podataka i podrška za razvoj aplikacija na osnovu otvorenih podataka47

4. kvartal 2019.48

216.375€ (UNDP)

MDULS - Sektor za dobru upravu Vlada ITE

Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti ODU UNDP OCD Privreda Akademska zajednica NALED

5. Analiza uporedne prakse u pogledu elektronskog izjašnjavanja građanja u cilju efikasnijeg izražavanja stavova građana

4. kvartal 2019.

9.000€ (SDC - nije potvrđeno)

MDULS - Sektor za sistem LS

6. Priprema i usvajanje novog Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi u cilju unapređenja mehanizama za izjašnjavanje građana

4. kvartal 2019.

49.500€ (SDC - nije potvrđeno)

MDULS - Sektor za sistem LS

SKGO

7. Izrada i donošenje Uredbe o sadržaju veb prezentacija i objavljivanju elektronskih usluga organa državne uprave, nakon usvajanja Zakona o elektronskoj upravi49

4. kvartal 2018.

Nisu potrebna dodatna sredstva

Vlada ITE

Mera 5.2: Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću

Jačanje integriteta i etičkih standarda zaposlenih u javnoj upravi i smanjenje korupcije kroz jačanje mehanizama prevencije

Procenat ispunjenih preporuka Agencije za otklanjanje rizika korupcije u predlozima zakona do 2020. PV (2017): 0 CV (2018): 30% CV (2019): 35% CV (2020): 40%

Aktivnosti Rok za

realizaciju

Procenjena dodatna finansijska sredstva

Institucija odgovorna

za realizaciju

Partneri u

realizaciji Budžetska Donacije

1. Izrada Nacrta zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije tako da se uvede obaveza pohađanja obuka o etici i integritetu za sve zaposlene u

4. kvartal 2018.

Nisu potrebna dodatna sredstva

MPravde ABPK

javnoj upravi; propiše odgovornost rukovodilaca organa javne vlasti ukoliko ne omogući sprovođenje obuka i odgovornost zaposlenih ukoliko ne pohađaju obuke koje su im prethodno omogućene, uvede analiza rizika korupcije u radu organa javne vlasti kao nadležnost ABPK koja će obuhvatati pripremu izveštaja sa preporukama za otklanjanje rizika i jačanje integriteta, kao i obavezu organa javne vlasti da izveste Agenciju o preduzetim merama radi otklanjanja rizika i jačanja integriteta; definišu odredbe vezane za uvođenje procene rizika korupcije u propisima u proces pripreme propisa i donošenje Metodologije za procenu rizika korupcije u

propisima koju donosi ABPK50

2. Izrada uporedne analize radi uvođenja službenika za etiku i integritet u javnoj upravi, analiza pravnog okvira u RS i izrada smernica sa preporukama za implementaciju

4. kvartal 2019.

1440€ (nisu obezbeđena sredstva)

ABPK

3. Uspostavljanje mehanizma za praćenje realizacije preporuka Agencije za borbu protiv korupcije nakon uvođenja procene rizika korupcije u proces pripreme propisa - Generalni sekretarijat dostavlja Agenciji obrazloženje o prihvaćenim preporukama ili razlozima u slučaju neprihvatanja, nakon utvrđivanja predloga zakona

1. kvartal 2020.

Nisu potrebna dodatna sredstva

GenSek

4. Izrada prvog Godišnjeg izveštaja Agencije za borbu protiv korupcije o stepenu ispunjenosti preporuka iz mišljenja o proceni rizika korupcije u

1. kvartal 2020.

Nisu potrebna dodatna sredstva

ABPK

odredbama nacrta zakona iz oblasti posebno rizičnih za nastanak korupcije

Mera 5.3: Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću

Jačanje mehanizama spoljne i unutrašnje kontrole u javnoj upravi

Procenat prihvaćenih preporuka Zaštitnika građana od strane organa uprave PV (2017): 88,88% CV (2018): 89,88% CV (2019): 90,88% CV (2020): 91,88% Procenat realizovnih preporuka Državne revizorske institucije PV (2017): 70,35% CV (2018): 71% CV (2019): 73% CV (2020): 75% Procenat postupanja po preporukama Poverenika za zaštitu ravnopravnosti od strane pravnih i fizičkih lica kojima je upućena preporuka PV (2017): 77,7% CV (2018): 78,7% CV (2019): 79,7% CV (2020): 80,7%

Aktivnosti Rok za

realizaciju

Procenjena dodatna finansijska sredstva

Institucija odgovorna

za realizaciju

Partneri u realizaciji

Budžetska Donacije

1. Priprema, konsultacije i utvrđivanje Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja51 radi jačanja

2. kvartal 2018.

170.000 RSD

MDULS - Sektor za ljudska i manjinska prava i slobode

Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti Narodna skupština

nezavisnosti institucije, proširenja kruga zakonskih obveznika, unapređenja postupka, unapređenja proaktivne transparentnosti

2. Priprema, konsultacije i utvrđivanje Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona o Zaštitniku građana52 radi jačanja nezavisnosti institucije, unapređenja efikasnosti njenog rada i unapređenja zaštite prava građana pred državnim organima

4. kvartal 2018.

170.000 RSD

MDULS - Sektor za ljudska i manjinska prava i slobode

Zaštitnik građana Narodna skupština

3. Priprema, konsultacije i utvrđivanje Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji u cilju obezbeđivanja potpune finansijske i

4. kvartal 2018.

Nisu potrebna dodatna sredstva

Vlada Narodna skupština DRI

Narodna skupština DRI

operativne nezavisnosti, kao i u cilju obezbeđivanja mehanizma koji će doprineti većem obuhvatu subjekata revizije (putem skraćenja rokova za okončanje postupka revizije, novih revizorskih zvanja)

4. Utvrditi tekst Predloga zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije tako da se razgraniče i jasno definišu pojmovi kumulacije javnih funkcija i sukoba interesa, kao i da se u toj oblasti uspostave jasni mehanizmi i rešenja neophodna za upravljanje i sankcionisanje sukoba interesa javnih funkcionera.

4. kvartal 2018.

Nisu potrebna dodatna sredstva

MPravde ABPK

5. Izmena i dopuna Zakona o zabrani diskriminacije u cilju pune

4. kvartal 2018.

Nisu potrebna dodatna sredstva

Min. za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna

PZR Narodna skupština

usklađenosti sa pravnim tekovinama EU a posebno u pogledu: - obima izuzetaka od načela jednakog postupanja; - definicije indirektne diskriminacije.53

pitanja Vlada

6. Ojačani kapaciteti DRI i unapređeni uslovi rada, kroz povećanje broja zaposlenih i trajno rešavanje problema sa prostorijama za rad54

4. kvartal 2020.55

194.3 M RSD (sredstva nisu obezbeđena)

336€ (SIDA) 503€ (nisu obezbeđena sredstva)

Vlada UZZPRO DRI

GenSek Republička direkcija za imovinu Narodna skupština

7. Ojačani kapaciteti Poverenika za zaštitu ravnopravnosti (PZR) i unapređeni uslovi rada, kroz povećanje broja zaposlenih i unapređenje poslovnog prostora (liftovi, prozori i toaleti, sa posebnim akcentom na toalet prilagođen OSI), u cilju povećanja procenta

4. kvartal 2020.

105,5M RSD (sredstva nisu obezbeđena)

Vlada UZZPRO PZR

GenSek Narodna skupština

postupanja po preporukama Poverenika za zaštitu ravnopravnosti5

6

______________ 7 Monitoring izveštaj za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, str. 95, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf 8 Monitoring izveštaj za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, str. 95, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf 9 Fond za dobru upravu (eng. Good Governance Fund - GGF) Vlade Velike Britanije. U okviru projekta: RS42 "Promoting PAR in Serbia through further support through modernization of HRM", predviđene su ukupno tri komponente, od kojih se jedna - jačanje upravljačke odgovornosti u organima državne uprave delimično odnosi na ovu aktivnost. Vrednost celog projekta prikazana je kroz Aktivnost 3. u okviru Mere 2.1. 10 Registar imalaca javnih ovlašćenja će se povezati sa Metaregistrom (Aktivnost 1.4.1. ovog AP), s obzirom da je planirano da Metaregistar bude registar svih evidencija. 11 Aktivnosti su predviđene kroz Akcioni plan izrađen na osnovu sprovedene Horizontalne funkcionalne analize za državnu upravu plus (AP HFA) u okviru projekta IPA 2014 "Restrukturiranje i optimizacija javne uprave u RS", mera 2.3 i mera 3.2. Takođe deo izmena navedene Uredbe je predviđen i Akcionim planom za sprovođenje Strategije regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama za period od 2016. do 2017. godine (Mera 1.8 i mera 2.3), kao i Akcionim planom za 2017-2018. godinu za sprovođenje Strategije razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u RS za period 2017-2020. (Mera 10.1, 11.1,14.1). 12 Paketi podrške opštinama su metodološki alat koji je razvila Stalna konferencija gradova i opština i predstavljaju direktnu konsultantsku podršku prilagođenu konkretnim potrebama lokalnih samouprava u određenoj specifičnoj oblasti iz nadležnosti lokalne samouprave. Opštinski paketi podrške uključuju: direktnu stručnu podršku gradovima i opštinama u cilju unapređenja izabranih usluga, procedura i dokumenata; obuke, savetodavnu podršku i konsultacije i mentorstvo po potrebi, kao i podršku primeni dobrih praksi kroz razmenu iskustava sa kolegama i povezivanje sa drugim gradovima i opštinama. Ovi opštinski paketi za 20 JLS usmereni su na unapređenje rada lokalne uprave, punu i adektavnu primenu novog ZUP-a, reformu administrativnih procedura i druga pitanja u vezi sa reformom administrativnog postupanja u lokalnoj upravi i podizanjem efikasnosti njenog rada. 13 U okviru ove grupe aktivnosti planirano je: 1) obezbeđivanje savetodavne podrške i najmanje 40 regionalnih obuka/radionica, 2 e-obuke za zaposlene u svim JLS i 5 obuka za 35 JLS; 2) sprovođenje paketa direktne tehničke podrške opštinama u najmanje 24 LS (12 paketa podrške za jačanje učešća građana u donošenju odluka na lokalnom nivou i 12 paketa podrške za jačanju odgvornosti i

anti-korupcije na lokalnom nivou); 3) pružanje obuke i mentorske podrške u najmanje 30 JLS za jačanje učešća i uticaja građana u obezbeđivanju javnih servisa; organizacija Nacionalnog godišnjeg takmičenja za najbolje prakse iz rada JLS u primeni principa dobre uprave u cilju promocije dobre uprave u LS. 14 Aktivnosti pod rednim brojem 1, 2, 3 i 4 nalaze se u: Akcionom planu za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period 2015-2017. (mera 1.3. i mera 4.1.) i Akcionom planu za sprovođenje Strategije regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama za period od 2016 do 2017. godine (mera 1.1., 1.5, 1.8 i 1.9). Aktivnost br. 2 nalazi se i u Akcionom planu za program reforme upravljanja javnim finansijama 2016-2020. godine (mera 5.) i Akcionom planu za sprovođenje Strategije razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji za period 2017-2020. godine (mera 9.1. i 9.2.), dok se Aktivnost pod rednim brojem 3 nalazi i u Akcionom planu za sprovođenje Strategije razvoja elektronske uprave u RS za period 2015-2018 (mera 9.1.4.). 15 Aktivnost je povezana sa Aktivnošću 1. u Meri 3.2. Finalna faza u uspostavljanju JIS-a biće povezivanje Akcionog plana za sprovođenje programa vlade, PIRV-a i postojećeg sistema za programsko budžetiranje i izvršenje budžeta u Ministarstvu finansija, obezbeđujući na taj način povezivanje planiranja i budžetiranja javnih politika na nivou organa državne uprave. 16 Zakon o planskom sistemu propisuje obavezu izrade Godišnjeg izveštaja o rezultatima sprovođenja APSPV-a. Takođe, na osnovu člana 79 a, stav 3. Poslovnika Vlade, propisano je da: "RSJP na osnovu godišnjih izveštaja ODU prati realizaciju APSPV-a i izveštava Vladu o stepenu realizacije prioritetnih ciljeva u utvrđenom roku". S tim u vezi, u okviru ovog procesa izrađuje se 10 mesečnih i 5 sumarnih ocena o napretku u ostvarivanju međuresornih prioritetnih ciljeva. 17 Aktivnost 5 ima zajedničke aktivnosti sa aktivnošću 2. 18 Monitoring izveštaj za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, str. 61, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf 19 Monitoring izveštaj za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, str. 83, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf 20 Izmena Zakona o javnim agencijama kojim se reguliše radno-pravni status zaposlenih, predloga zakona kojim se uređuju plate zaposlenih u javnim agencijama, Zakon o izmenama i dopunama zakona o platama državnih službenika i nameštenika. 21 Odnosi se na Narodnu skupštinu, Službu predsednika Republike, Ustavni sud, Visoki savet sudstva, Državno veće tužilaca, MUP, Vojsku Srbije, nadležni organ autonomne pokrajine i druge državne organe 22 Odnosi se na Narodnu skupštinu, Službu predsednika Republike, Ustavni sud, Visoki savet sudstva, Državno veće tužilaca, MUP, Vojsku Srbije, nadležni organ autonomne pokrajine i druge državne organe 23 Stavom 2. članom 83. postojećeg Zakona o državnim službenicima propisuje se da se ne ocenjuju državni službenici koji su u kalendarskoj godini radili manje od šest meseci bez obzira na razlog, a kao uslov za napredovanje Zakon o državnim službenicima navodi da državni službenik/ca mora dva puta uzastopno da se oceni sa najvišom ocenom ili četiri puta uzastopno sa drugom po redu najvišom ocenom. Kao afirmativna mera u cilju postizanja rodne ravnopravnosti, pri izmeni

Zakona o državnim službenicima planira se da odsustvo zaposlenog/ne sa rada u skladu sa Zakonom (porodiljsko odsustvo i odsustvo radi nege deteta) zbog koje nije ocenjen/a u određenoj godini ne smatra prekidom uzastopnog ocenjivanja odnosno vrednovanja. 24 U okviru projekta GGF RS43 "Promoting PAR in Serbia through further support through modernization of HRM", predviđene su ukupno tri komponente od kojih se jedna odnosi na pružanje podrške u pripremi predloga izmena Zakona o državnim službenicima i relevantnih podzakonskih akata. Prikazana je vrednost celokupnog projekta, jer nije moguće iskazati vrednost jedne komponente. Navedeni projekat podržava i Aktivnost 1. u okviru Mere 1.1. Posebnog cilja 1. 25 Institucionalnih instrumenata poput kadrovskog plana, internog tržišta rada, internog konkursa, okvira kompetencija, centra za procenu (eng. assesment center) ili individualnih poput mentorstva, koučinga, individualnog plana razvoja, povratna informacija za potrebe razvoja (eng. feedback 360°) 26 U okviru ove grupe aktivnosti planirane su sledeće konkretne aktivnosti: 1) savetodavna podrška za sve LS; 2) izrada potrebnih modela lokalnih akata; 3) sprovođenje najmanje 25 regionalnih i 2 e-obuke za sve JLS; 4) sprovođenje paketa direktne tehničke podrške za unapređenje ULJR u 50 LS; 5) sprovođenje paketa direktne tehničke podrške opštinama uključujući i finansijsku podršku (grantovi) za unapređenje interne organizacije (organizaciono-funkcionalne promene) u 15 LS. 27 Projekat se nastavlja do drugog kvartala 2021. godine. 28 Zakon o izmenama i dopunama Zakona o državnim službenicima i Zakon o izmenama i dopunama Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave 29 Aktivnost je povezana sa Aktivnošću 3. u Meri 1.3. 30 Aktivnost 4.3. Strategije razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji, za period 2017-2020. godine. U navedenoj strategiji krajnji rok za implementaciju je 1. kvartal 2018. godine za implementaciju testne faze PIFC softvera što podrazumeva podnošenje izveštaja o e-kontroli od strane odabranih korisnika na centralnom nivou. Ovde je rok određen za 4. kvartal 2018. godine kao rok za konačnu nadogradnju softvera uz dodatna poboljšanja i eventualne korekcije nakon provedene testne faze. 31 Sredstva za ovu aktivnost su uplaćena u 2017. godinu u iznosu od 40.000 evra. 32 Cilj 17.1. Strategije razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji, za period 2017-2020. godine. 33 Aktivnost 8.4. Strategije razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji, za period 2017-2020. godine. Napomena: Ove aktivnosti Strategija razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru percepira kao važne prvenstveno zbog podizanja svesti o ulozi i značaju interne kontrole od strane najvišeg rukovodstva, kako bi se pružila neophodna podrška drugim zaposlenima. Naime, trendovi iz Godišnjeg izvještaja za Strategiju razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru pokazali su da je jedan od ključnih problema u oblasti unutrašnje kontrole nedovoljna svest rukovodstva u ovoj oblasti, kao i nedostatak kontinuiteta zbog čestih fluktuacija zaposlenih. Iz navedenih razloga se i ovde predlažu aktivnosti u vezi sa sprovođenjem obuka menadžera u oblasti finansijskog upravljanja i unutrašnje kontrole. 34 Isti indikator je definisan Zajmom Svetske banke, Program za rezultate -

Modernizacija i oprimizacija javne uprave (DLI#6 - Vrednost ugovora o nabavkama zaključenim putem okvirnih sporazuma (u RSD). 35 Početna vrednost indikatora je visoka s obzirom da je bila prva godina korišćenja novog mehanizma. Kako vrednost ugovora iznad 35,5 milijardi predstavlja oko 10% ukupne vrednosti javnih nabavki, može se smatrati odrazom efikasnog sistema javnih nabavki. Realizacija Mere 3.5. prati samo kroz jedan indikator, s obzirom da će u ovoj godini nastupiti sveobuhvatna promena regulative. Ovaj indikator neće pretrpeti uticaj promene regulative, jer je u pitanju mehanizam koji je preuzet iz EU direktiva. 36 Monitoring izveštaj za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, str. 115, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf 37 Monitoring izveštaj za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, str. 118, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf 38 Sredstva se odnose na nabavku opreme za realizaciju projekta eInspektor (opremanje inspekcija) 39 Blockchain tehnologija, koja predstavlja bezbedan sistem za beleženje distrubitivnog zapisa o transakcijama i promenama podataka, poseduje veliki potencijal primene u unapređenju kvaliteta javnih usluga koje pružaju organi javne uprave. Tehnologija omogućava organima da podatke iz sistema učine dostupnim trećim licima na automatizovan i transparentan način, nakon ispunjenja unapred definisanih algoritamskih uslova, u meri koja može organima obezbediti podršku javnosti za uspostavljanje umreženih javnih usluga. 40 Monitoring izveštaj za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, str. 101, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf 41 Monitoring izveštaj za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, str. 98, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf 42 Ista aktivnost nalazi se u AP OGP za 2016-2017. godinu, s tim što je rok realizacije aktivnosti pomeren sa 30. juna 2017. godine na 4. kvartal 2019. godine 43 Rok za izradu priručnika za korišćenje aplikacije (jedinstvenog informacionog sistema za pristupanje, obradu i prezentovanje Informatora o radu), sprovođenje do 15 obuka ovlašćenih lica u državnim organima i JLS, donošenje novog Uputstva za izradu i objavljivanje Informatora o radu je 4. kvartal 2018. 44 Aktivnost Izrada Smernica za sastav radnih grupa za izradu predloga javnih politika i propisa nalazi se u Planu rada Vlade za 2018. godinu, sa rokom decembar 2018. godine. 45 Ista aktivnost nalazi se u Predlogu AP za sprovođenje Strategije razvoja elektronske uprave. 46 Ista aktivnost nalazi se u Predlogu AP za sprovođenje Strategije razvoja elektronske uprave. 47 Ista aktivnost nalazi se u Predlogu AP za sprovođenje Strategije razvoja elektronske uprave. 48 Rok za usvajanje zakonskog okvira za otvorene podatke i ponovnu upotrebu informacija u skladu sa Evropskom Direktivom o ponovnom korišćenju informacija javnog sektora je 4. kvartal 2018. 49 Ista aktivnost nalazi se u Nacrtu AP za sprovođenje Strategije razvoja elektronske uprave. 50 Akcioni plan za Poglavlje 23, Aktivnost 2.2.1.1, Nacionalna strategija za borbu

protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine i Revidirani akcioni plan za sprovođenje Strategije, Mera 4.1.1. 51 Ista aktivnost se nalazi u AP za sprovođenje inicijative Partnerstvo za otvorenu upravu u Republici Srbiji za 2016. i 2017. godinu - OBAVEZA 7, kao i u AP za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine, Aktivnost: 4.3.1. AP RJU 2018-2020. se predlaže pomeranje rokova na 2. kvartal 2018. godine. 52 Ista aktivnost se nalazi u AP za poglavlje 23 - Aktivnost: 3.2.1.3. AP RJU 2018-2020. se predlaže pomeranje rokova na 4. kvartal 2018. godine. 53 Ista mera se nalazi u AP za Poglavlje 23, Mera 3.6.1.5. 54 Ista aktivnost se nalazi u AP za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u RS za period od 2013. do 2018. godine, br. 3.2.3.2.2. 55 Rok za obezbeđenje poslovnog prostora je 4. kvartal 2018. godine, za unapređenje poslovnog prostora 4. kvartal 2019, dok je rok za realizaciju povećanja broja zaposlenih 4. kvartal 2020. godine. 56 Ista aktivnost se nalazi u AP za Poglavlje 23, Mera 3.6.1.14.

Prilog 1: METODOLOŠKI PRISTUP IZRADI AKCIONOG

PLANA

1.1. Strateška osnova i kontekst

Strategija reforme javne uprave (RJU) u Republici Srbiji57 koja je proširila započete reformske aktivnosti sa državnog na sistem javne uprave, usvojena je 24. januara 2014. godine, a prvi Akcioni plan za period od 2015. do 2017. godine u martu 2015. godine.58 U navedenom periodu, reforma javne uprave je zauzela veoma važno mesto u programu Vlade, ali je i stavljena u specifičan kontekst veoma ograničenih resursa i potrebe da se čitav javni sektor smanji i racionalizuje (trogodišnji stend-baj aranžman o predostrožnosti sa MMF-om), kako to navode Izveštaji o sprovođenju AP RJU. S jedne strane trebalo je da se ubrzaju reformski procesi u okviru procesa evropskih integracija, preuzmu nove obaveze, nadležnosti i poslovi, a sa druge da se smanjuju troškovi i broj zaposlenih u javnoj upravi.59 U tom smislu, potrebe fiskalne konsolidacije uticale su implementaciju prethodnog Akcionog plana, ali i na pripremu aktivnosti u novom Akcionom planu, budući da je bilo neophodno dobro sagledati mogućnosti realizacije reforme u okolnostima koje nalažu smanjenje troškova i broja zaposlenih u javnoj upravi.

Izveštaji o sprovođenju AP RJU takođe ukazuju da su mnoge aktivnosti AP RJU za period 2015-2017. bile pokretač za promene u oblastima javne uprave kojima se reforma nije bavila ranije poput otvorenih podataka, razvoja rodno odgovornog budžetiranja, e-uprave bez papira i dr. Poslednji OECD/SIGMA Izveštaj za Srbiju koji je objavljen 2017 godine navodi da "u poslednjih nekoliko godina u Srbiji raste pažnja za oblast reforme javne uprave, uz sve sistematičniju dostupnost informacija o situaciji i veću svest o RJU. Tokom 2015. i 2016. godine unapređen je obuhvat okvira za reformu javne uprave, pre

svega kroz donošenje Programa reforme upravljanja javnim finansijama i Strategije razvoja elektronske uprave i akcionog plana. Srbija sada potpuno pokriva reformu javne uprave. Ovo je poboljšanje i povećava vrednosti relevantnih indikatora u odnosu na početna merenja iz 2015. godine."60

U procesu planiranja AP RJU, sem navedenog konteksta, uzeta su obzir sva navedena nacionalna strateška dokumenta koja uređuju pojedinačna pitanja reforme javne uprave (pogledati Odeljak 1.5), ali i strateški okvir važan za proces pristupanja EU, pre svih nedavno objavljena Strategija proširenja EU na zemlje Zapadnog Balkana, gde se reforma javne uprave prepoznaje kao "ključna za jačanje upravljanja na svim nivoima vlasti" tj. "u središtu na putu regiona ka EU".61 Strategija proširenja EU na zemlje Zapadnog Balkana podvlači tri stuba, preduslova za proces pristupanja EU: vladavinu prava, ekonomsko upravljanje i reformu javne uprave odnosno administrativni kapacitet za sprovođenje neophodnih reformi: "Osnovna pitanja kao što su vladavina prava, osnovna prava, jačanje demokratskih institucija, reforma javne uprave, ekonomski razvoj i konkurentnost ostaju ključni prioriteti u procesu proširenja. One su osnova za svaku državu koja planira da postane država članica da osigura da ima potreban kapacitet u upravi i sudstvu da pravilno primenjuje pravila i standarde EU ne samo kroz zakone, već u praksi".62

U pripremi AP RJU posebna pažnja se posvetila aktivnostima kojima se predviđa implementacija zakonodavnog okvira63 i postizanja vidljivih rezultata imajući u vidu poslednje izveštaje i revidiranu metodologiju OECD/SIGMA za Principe javne uprave64, gde se akcenat pomera sa merenja strateškog i normativnog okvira ka implementaciji i doslednom sprovođenju planiranih ciljeva. Usklađenost sa Principima javne uprave postignuta je i kroz preuzimanje izvesnog broja indikatora (8) kojim se meri uspešnost nacionalne reforme, pre svega na nivou posebnih ciljeva (pogledati Odeljak 1.4.), ali i kroz planiranje aktivnosti koje bi direktno implementirale preporuke iz poslednjeg SIGMA Izveštaja o praćenju Principa reforme javne uprave za Srbiju objavljenog u novembru 2017. godine.

Pored Principa javne uprave, kao dokumenta u kome su po prvi put detaljno kodifikovani zajednički standardi i principi Evropskog administrativnog prostora i stvoren okvir za praćenje napretka ka njihovom ispunjenju, posebno se vodilo računa o usmenim smernicama i zaključcima koji su dobijeni kroz različite oblike dijaloga sa Evropskom komisijom i Delegacijom EU u RS, pre svega kroz sastanke Posebne grupe za RJU65 u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i uspostavljene Platforme za dijalog o RJU politikama u okviru EU Sektorske budžetske podrške (SBS) za oblast RJU.

Pored postizanja strateške usklađenosti i širokog participativnog pristupa, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave (MDULS), kao koordinator procesa izrade AP RJU, sa velikom posvećenošću je pristupilo razvoju Akcionog plana, kroz prilagođavanje metodološkog pristupa u izradi nove matrice AP RJU zasnovane na rezultatima, proceni dodatnih finansijskih sredstava i izradi Akcionog plana usklađenog sa potrebama planiranja države koja nastoji da postane članica EU.

Dodatno, u drugoj polovini 2018. godine očekuje se da počne evaluacija AP RJU za period 2015-2017. kao i Strategije RJU, uz koju je moguća i revizija Strategije.

________ 57 Strategija RJU ("Službeni glasnik RS", br. 9/14 i 42/14 - ispravka). 58 AP RJU za period 2015-2017, ("Službeni glasnik RS", broj 31/15). 59 Trogodišnji izveštaj o implementaciji Akcionog plana za sprovođenje Strategije reforme javne uprave za period 2015-2017, kao i raniji izveštaji o implementaciji, link ka dokumentima: http://www.mduls.gov.rs/reforma-javne-uprave-sprovodjenje-strategije.php 60 Monitoring izveštaj Sigme za Srbiju objavljen u novembru 2017. godine, stranice 8-9, sajt: http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf. 61 Strategija proširenja EU na zemlje Zapadnog Balkana, "A credible enlargement perspective for and enhanced EU engagement with the Western Balkans", Strasbourg, 6.2.2018, link ka dokumentu: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-credible-enlargement-perspective-western-balkans_en.pdf 62 Strategija proširenja EU na zemlje Zapadnog Balkana, "A credible enlargement perspective for and enhanced EU engagement with the Western Balkans", Strasbourg, 6.2.2018, stranica 6, link ka dokumentu: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-credible-enlargement-perspective-western-balkans_en.pdf 63 Izveštaji za sprovođenje AP RJU ukazuju da je u periodu 2015-2017. godine implementirana petina predviđenih rezultata (23%), i više od polovine predviđenih aktivnosti (52%), što ukazuje na određene nedostatke načinjene u toku planiranja prvog AP RJU za period 2015-2017. godine, ali i na veću usmerenost administracije na sprovođenje jasno zacrtanih aktivnosti i potrebe da se organizaciona kultura usmeri na postizanje krajnjih rezultata i ciljeva. 64 Metodološki okvir za Principe javne uprave, OECD/SIGMA, novembar 2017, link ka dokumentu: http://www.sigmaweb.org/publications/Methodological-Framework-for-the-Principles-of-Public-Administration-November-2017.pdf 65 Do sad su održana 4 sastanka Posebne grupe za RJU: 23-24. oktobar 2014, 12. jun 2015, 10. mart 2016, 5-6. april 2017. godine i 2 sastanka u okviru Platforme za dijalog o RJU politikama SBS-a: 12. juna 2017. i 27. novembra 2017. godine.

1.2. Proces izrade AP i tim

Dokument je pripremljen kroz participativni pristup, formiranjem Posebne radne grupe66 u koju su uključeni predstavnici svih organa državne uprave i službi Vlade, udruženja građana izabranih preko javnog poziva i članovi i posmatrači iz pojedinih nezavisnih državnih organa. Posebna radna grupa je podrazumevala koordinaciju između krovne grupe na nivou funkcionera i lica na položaju i pet operativnih podgrupa formiranih na nivou posebnih ciljeva Strategije RJU. U pripremi dokumenta podršku su pružili i eksperti programa SIGMA pri Organizaciji za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD).

Zadatak krovne radne grupe je bio da koordinira aktivnosti i pripremi tekst Nacrta akcionog plana za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2018. do 2020. godine, da daje stručne komentare, sugestije i predloge u toku izrade Nacrta akcionog plana i da utvrdi tekst Nacrta akcionog plana. Zadatak podgrupa na čijem čelu su bili određeni rukovodioci podgrupa, bio je da opredele i definišu rezultate, aktivnosti, indikatore i sve ostale zahteve u skladu sa definisanim posebnim ciljevima (II.B Posebni ciljevi reforme) i merama (III. Mere i aktivnosti za realizaciju posebnih ciljeva) Strategije reforme javne uprave u konkretnim oblastima podgrupa. Posebna radna grupa broji 102 člana, od koji su 26 predstavnici krovne grupe.

U aprilu 2017. godine, kada je započet proces planiranja izrade AP RJU, objavljen je javni poziv preko državne Kancelarije za saradnju sa civilnim društvom za prijavu zainteresovanih nevladinih organizacija za učešće u Posebnoj radnoj grupi za izradu novog AP. U septembru kad je doneto rešenje o osnivanju Posebne radne grupe za izradu Nacrta akcionog plana za sprovođenje Strategije reforme javne uprave za period 2018-2020. godina, 12 organizacija civilnog društva su postali ravnopravni članovi Posebne radne grupe67. Od 12 članova nevladinih organizacija, pojedine predstavljaju i mreže organizacije, a 4 imaju sedište van Beograda (Subotica, Niš, Leskovac, Prijepolje). Pored navedenih 12 članova, predstavnici Stalne konferencije gradova i opština su takođe članovi Posebne radne grupe kao spona ka lokalnoj samoupravi. U procesu formiranja Posebne radne grupe, pozivi su upućeni svim organima državne uprave (svim ministarstvima (18), posebnim organizacijama (18) i službama Vlade (18)), kao i svim nezavisnim državnim organima (Državnoj revizorskoj instituciji, Povereniku za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Povereniku za zaštitu ravnopravnosti, Zaštitniku građana, Agenciji za borbu protiv korupcije). Od nezavisnih državnih organa, predstavnici Agencije za borbu protiv korupcije i Državne revizorske institucije su imenovali svoje predstavnike za članove Posebne radne grupe, predstavnici Poverenika za zaštitu ravnopravnosti se pozivaju na sve sastanke kao posmatrači, po izraženoj želji Poverenika za takav odgovarajući način učestvovanja, a predstavnici Zaštitnika građana i Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, u skladu sa politikom navedenih organa, ne učestvuju u radu radnih grupa organa državne uprave, ali su izrazili spremnost za saradnju kroz pismeno davanje mišljenja na izrađen Nacrt akcionog plana ili posebne sastanke u cilju stručnih konsultacija.

Prvi ključni pomak u razvoju AP napravljen je na prvom sastanku Posebne radne grupe 22. septembra 2017. godine koji je bio organizovan kao praktična radionica za sve članove Posebne radne grupe. Sastanak je otvorio ministar državne uprave i lokalne samouprave i sastanku su prisustvovali predstavnici Delegacije Evropske unije u RS. Na sastanku je dogovoren način rada, podela na radne grupe, kako bi se tokom sastanka dobio već prvi nacrt Akcionog plana. Plan je bio da se preciziraju mere, predlože aktivnosti (eng. outputs) kojima će se postići ostvarenje mera i indikatora, predloži okvirno vreme realizacije aktivnosti (kvartal i godinu), odredi odgovorna institucija, kao i unutrašnja organizaciona jedinica i partnerske institucije. Na sastanku je istaknuto je da

su ciljevi određeni Strategijom, i da se oni ne menjaju, ali je moguće predlagati drugačije indikatore od postojećih, na tom nivou. Mere su na nivou ishoda (eng. outcome) i mogu se precizirati, ali se ne mogu brisati. Na osnovu podele na operativne timove, nastavljen je rad u timovima na posebnim ciljevima, pri čemu su članovi Posebne radne grupe predlagali aktivnosti u nov obrazac Akcionog plana RJU.

Drugi sastanak Posebne radne grupe održan je 9. oktobra 2017. godine uz podršku eksperata SIGMA-e, a na sastanku su prisustvovali i predstavnici Delegacije Evropske unije u RS. Na radionici su date metodološke smernice za pravilnu primenu pristupa zasnovanog na rezultatima, kao i osnovne smernice za procenu potrebnih dodatnih finansijskih sredstava za sprovođenje reforme. Najveći deo radionice bio je posvećen praktičnom radu na pet pojedinačnih delova AP u okviru operativnih podgrupa, pri čemu su eksperti SIGMA-e i predstavnici MDULS-a pružali metodološku i stručnu podršku. Na sastanku je otvorena tema revizije Strategije RJU u delu koordinacione strukture na osnovu izrađene Analize koordinacione strukture Strategije RJU sa preporukama, koju je izradila SIGMA u koordinaciji sa MDULS u decembru 2016. godine. Tokom radionice naglašeno je da prema analizi agendi sastanaka Saveta za RJU, Kolegijuma državnih sekretara (KDS), Međuministarske projektne grupe (MPG) u praksi postoje značajna preklapanja. Preporuke SIGMA odnose se na povećanje efikasnosti strukture za koordinaciju RJU smanjenjem broja nivoa u koordinacionoj strukturi kojima bi se struktura koordinacije RJU učinila delotvornijom. Obzirom da postoje sva tela na političkom nivou, Savet za RJU i KDS, preporučuje se da se zadrži jedno telo na političkom nivou - Savet za RJU.

Naredni sukcesivni sastanci na nivou podgrupa za izračunavanje dodatnih troškova za aktivnosti predviđene Nacrtom akcionog plana, održani su 7, 8. i 14. decembra 2017. godine, uz podršku eksperata SIGMA eksperata. Tokom sastanka, predstavnici podgrupa za AP RJU 2018-2020 su kroz praktičan rad u podgrupama izračunavali preliminarne dodatne troškove u excel tabelama za izračunavanje troškova čiju metodologiju je izradila SIGMA i prilagodila Grupa za upravljanje reformom javne uprave MDULS-a, u saradnji sa Grupom za upravljanje promenama (eng. Change Management Unit)68. 26. decembra 2017. godine Nacrt AP RJU i popunjene excel tabele su poslate SIGMA-i na komentare.

Nakon dobijenih komentara, 15. i 16. januara 2018. godine, održani su sukcesivni sastanci sa podrgupama uz podršku SIGMA-e, kako bi se revidirali pojedinačni delovi AP RJU i razradili nedostajući elementi, dovršili pasoš indikatori odnosno ugradili komentari u tekst AP RJU.

U cilju prikupljanja komentara i sugestija od šire javnosti, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave je objavilo dve nedelje javnih konsultacija (od 12. februara do 28. februara 2018. godine).

U međuvremenu, između navedenih sastanaka, održano je veliki broj pojedinačnih, manjih grupnih i individualnih sastanaka radi revidiranja

pojedinačnih delova AP i razrade nedostajućih elemenata, kao i više širih konsultativnih sastanaka, kako unutar tima MDULS tako i sa drugim organima državne uprave. Komentarisanje, revidiranje i usklađivanje različitih delova dokumenta elektronskim putem dešavalo se gotovo kontinuirano tokom celog perioda njegove izrade (od aprila 2017. do marta 2018. godine). Tokom čitavog procesa pripreme AP održavana je redovna komunikacija sa ekspertima SIGMA-e u vezi sa pojedinačnim pitanjima metodološke i sadržinske prirode.

________ 66 Posebna radna grupa za izradu teksta Nacrta akcionog plana za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u RS za period 2018-20. godine, formirana je Rešenjem ministra državne uprave i lokalne samouprave broj 021-00-00403/2017-06 od 13. septembra 2017. godine. 67 Udruženja građana uključena u izradu AP RJU su, po azbučnom redu: Beogradska otvorena škola, Građanske inicijative, Grupa 484, Evropski pokret u Srbiji, Nacionalna koalicija za decentralizaciju, Savez računovođa i revizora, Stalna konferencija gradova i opština, Trag fondacija, Udruženje Narodni parlament, Centar za evropske politike, Centar za istraživanje u politici Argument, CRTA - Centar za istraživanje, transparentnost i odgovornost, Centar lokalne demokratije. 68 Grupa za podršku u upravljanju promenama (GPUP) deluje pri Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave u cilju pružanja podrške u koordinaciji procesa reorganizacije, optimizacije i transformacije javne uprave u periodu od 2016. do 2018. godine. GPUP je formirana uz finansijsku podršku EU i Svetske banke kako bi nakon sprovedenih funkcionalnih analiza, prvenstveno horizontalne, pružila pomoć u upravljanju promenama koje su neophodne da bi se odabrane preporuke primenile u praksi naše javne uprave, sa posebnim naglaskom na podršku u procesu komunikacije unutar i između aktera obuhvaćenih analizama.

Slika 1: Šematski prikaz Posebne radne grupe za izradu Nacrta AP RJU

1.3. Metodološki pristup

1.3.1. Opšti metodološki pristup

Matrica AP orijentisana je na rezultate (eng. result-oriented), koje se u terminologiji Strategije RJU nazivaju mere i pruža osnov za uspostavljanje monitoringa/praćenja na osnovu rezultata. Prethodni Akcioni plan RJU za period 2015-2017. godine je imao 4 nivoa (opšti cilj - posebni ciljevi, mere, rezultati, aktivnosti), ali kako se kroz proces praćenja ustanovilo da je četvorostepeni sistem komplikovan za praćenje, nova matrica je preuzela originalnu strukturu Strategije RJU (opšti cilj - posebni ciljevi, mere, aktivnosti), tako da indikatori budu definisani na nivouciljeva i mera. Ovakav metodološki pristup uvodi osnov za praćenje ostvarenosti viših ciljeva reforme, budući da utvrđuje indikatore na nivou ciljeva (objektivno merljive indikatore). Imajući u vidu potrebe razvoja sistema i kapaciteta za praćenje i evaluaciju na osnovu rezultata, zadržani su i elementi procesnog/implementacionog pristupa, koji se temelji na praćenju aktivnosti. To znači da su za svaku meru izlistane najvažnije aktivnosti, rokovi za realizaciju tih aktivnosti, odgovorne i partnerske institucije kao i potrebna dodatna finansijska sredstva.

Paralelno sa izradom Nacrta AP, izrađeni su i pasoši indikatora, odnosno tehničke specifikacije svih predviđenih indikatora u Akcionom planu, sa preciznim informacijama ko prikuplja informacije (institucija, kontakt osoba, i službeni kontakti), koliko često se objavljuju informacije i kad, koji su izvori provere, kako se izračunava indikator, koji je trend, odnosno koje su polazne i ciljne vrednosti za indikatore.

Treba, svakako, napomenuti, da pristup zasnovan na rezultatima i jasno određenim, merljivim indikatorima i aktivnostima nije bilo moguće u potpunosti dosledno primeniti kroz ceo dokument i za sve oblasti reforme. Na primer, nivo specifičnosti ili uopštenosti aktivnosti ima određenih varijacija između određenih delova dokumenta. Ove delimične neujednačenosti negde su posledica usaglašavanja većeg broja aktera i predstavnika različitih institucija koji su bili uključeni u njihovu izradu, a negde su posledica različitog nivoa razvijenosti planiranja u nekim oblastima RJU. U oblastima gde je tek potrebno pokrenuti analize i konkretnije planiranje, aktivnosti su uopštenije i manje razrađene, dok je u oblastima na kojima se već intenzivno radi u velikoj meri poznato je koji su koraci neophodni za dolaženje do određenog rezultata, te su aktivnosti daleko konkretnije.

Konačno, u pripremi AP velika pažnja posvećena je obezbeđivanju njegove "čitljivosti" i razumljivosti za eksternog čitaoca, zbog čega je razvijen sistem referenci (prevashodno putem fusnota) koje pojašnjavaju veze između delova dokumenta, daju napomene u vezi sa ograničenjima koja su uticala na definisanje pojedinih elemenata i daju druga potrebna pojašnjenja. Tako, na primer, proces uspostavljanja hijerarhije strateških dokumenata je proces koji se očekuje nakon donošenja Predloga zakona o planskom sistemu, ali usled nepostojanja zvanične hijerahije, a opet potrebe da se ukaže na postojanje sličnih aktivnosti, indikatora i ciljeva u drugim dokumentima javnih politika, zajedno sa Delegacijom EU u RS i SIGMA-om dogovoreno je da se kroz sistem fusnota uspostavi jasna veza između svih prožimajućih dokumenata javnih politika i ovog Akcionog plana i da se za svaku aktivnost/indikator/meru koji

postoje u drugim dokumentima jasno naznači kroz sistem referenci gde su još planirane, kao i rok predviđen za ispunjenje aktivnosti.

1.3.2. Elementi metodološkog pristupa: ciljevi, mere i aktivnosti

Prema novoj strukturi, AP počinje od opšteg cilja, kao što je predviđeno Strategijom reforme javne uprave, za koji je utvrđen indikator koji će je definisan za merenje na nivou uticaja (eng. impact). U definisanju ovog indikatora i njegovih polaznih i ciljnih vrednosti (PV i CV) vodilo se računa o usklađenosti sa indikatorima i vrednostima dogovorenim za praćenje EU IPA 2 za sektor RJU.

Nakon opšteg cilja, AP sadrži posebne ciljeve onako kako su oni dati i Strategijom RJU i definiše indikatore za njihovo merenje (na višem nivou rezultata, tj. ishoda - outcome). Iako ovi rezultati po načinu na koji ih Strategija definiše nisu zaista specifični rezultati, učinjen je napor da im se takva karakteristika da preko indikatora.

Slika 2: Hijerarhija indikatora uspešnosti u AP RJU

Osnovna jedinica za merenje implementacije AP jeste mera. Mere su preuzete iz Strategije RJU. Na nivou mera (koji su uzeti kao nivoi ishoda - eng. outcome), definisani su indikatori putem kojih možemo pratiti uspešnost postizanja zacrtanih rezultata (mera). U jednom slučaju, definisana je nova mera (Mera 4.3. Uvođenje i promocija mehanizama kojima se obezbeđuje kvalitet javnih usluga), koja nije eksplicitno predložena Strategijom RJU, budući da su prioriteti MDULS, kao i sadržina "Principa javne uprave" koje je izradila SIGMA, doveli do potrebe da se oblast unapređenja kvaliteta javnih usluga (Posebni cilj 4) šire i sadržajnije sagleda u samom AP. Uvođenje posebne mere je u skladu sa opštim ciljem Strategije RJU da se uprava reformiše tako da obezbedi visok kvalitet usluga građanima i privredi.69 Takođe, kako se Mera 3.1. u prethodnom

Akcionom planu odnosila na donošenje Programa reforme javnih finansija i kako je ta mera ispunjena, nova predložena mera od strane udruženja građana koji su članovi Posebne radne grupe za izradu Nacrta akcionog plana je prihvaćena i glasi "3.1. Unapređenje (okvira) održivosti javnih finansija kroz reformisanje i razvoj upravljanja javnom svojinom". Nova mera je u saglasnosti i proizilazi iz narativa Strategije RJU70.

U oblasti upravljanja ljudskim resursima (Poseban cilj 2.), mera definisana Strategijom RJU kao "Razvoj i unapređenje sistema upravljanja ljudskim resursima u javnoj upravi" u matrici AP RJU precizirana je i definisana kao dve mere: Mera 2.2. "Uspostavljanje funkcije ULJR u javnoj upravi i unapređenje funkcije ULJR u državnoj upravi i lokalnoj samoupravi kroz uvođenje novih instrumenata i jačanje kapaciteta za ULJR" i Mera 2.3. "Razvoj sistema stručnog usavršavanja u javnoj upravi", koja je izdvojena zbog budućih prioritetnih ciljeva u toj oblasti i važnosti isticanja stručnog usavršavanja u unapređenju upravljanja ljudskih resursa. Mera 1.3. Unapređenje sistema strateškog planiranja i koordinacije javnih politika precizirana je kao "Unapređenje sistema upravljanja javnim politikama Vlade uspostavljanjem do kraja 2020. pravnog i institucionalnog okvira za integrisano strateško upravljanje i donošenje srednjoročnih planova rada ODU usklađenih sa strateškim prioritetima Vlade i programskim budžetom", a mera iz Strategije RJU: "III.G.1 Unapređenje procesa izrade propisa", sjedinjena je sa ovom merom.

Dakle, iako je mera osnovna jedinica u orijentaciji AP, navedene su i ključne aktivnosti neophodne za ostvarenje tih mera. Treba napomenuti da liste aktivnosti u okviru mera ne treba uzimati kao iscrpne budući da je često nemoguće unapred sagledati svaku potrebnu aktivnost i da politička i administrativna realnost ponekad nameće promene i prilagođavanja u pristupu i načinu postizanja rezultata i ciljeva. Učinjen je pokušaj da aktivnosti ne budu fragmentisane. To znači da delovi aktivnosti koji predstavljaju njihov obavezni i uobičajeni sastavni deo nisu iskazane kao posebne aktivnosti već su sadržane u iskazu jedne aktivnosti (npr. priprema, konsultacije i utvrđivanje predloga zakona/propisa). Tako, sve aktivnosti koje se odnose na pripremu propisa podrazumevaju formiranje odgovarajućih radnih grupa, te ovi koraci nisu posebno iskazani, dok konsultacije podrazumevaju kako konsultativni proces unutar Vlade (međuresorne konsultacije, procedura prikupljanja mišljenja po Poslovniku Vlade), tako i one sa javnošću (javne rasprave).

Imajući u vidu da je AP RJU dokument koji usvaja Vlada, nije bilo moguće utvrditi obavezu i rokove za donošenje zakona, budući da bi se time zadiralo u nadležnost Narodne skupštine. Stoga AP RJU u relevantnim aktivnostima predviđa rokove za utvrđivanje predloga zakona, a potom dalje predviđa aktivnosti na implementaciji zakona pod pretpostavkom da ih je Narodna skupština donela u određenom roku.

________ 69 Opšti cilj: "Dalje unapređenje rada javne uprave u skladu sa principima Evropskog administrativnog prostora i obezbeđivanje visokog kvaliteta usluga

građanima i privrednim subjektima, kao i stvaranje javne uprave koja će značajno doprineti ekonomskoj stabilnosti i povećanju životnog standarda", Strategija RJU, stranica 10, link ka stranici: http://www.mduls.gov.rs/doc/Strategija%20reforme%20javne%20uprave%20u%20Republici%20Srbiji.pdf 70 Strategija RJU, stranica 2, link ka stranici: http://www.mduls.gov.rs/doc/Strategija%20reforme%20javne%20uprave%20u%20Republici%20Srbiji.pdf

1.3.3. Elementi metodološkog pristupa: rokovi

U AP su definisani rokovi za sprovođenje pojedinačnih aktivnosti u okviru mera, kako bi se omogućilo i procesno (implementaciono) praćenje dokumenta, u kombinaciji sa praćenjem zasnovanim na rezultatima. Oni su definisani prema kvartalima, a ne mesecima. Rokovi su definisani kao krajnji kvartali za dovršavanje aktivnosti, a ne kao ukupni vremenski okvir realizacije aktivnosti. Na primer, ukoliko je za određenu aktivnost određen rok "2. kvartal 2019.", to znači da će se realizacija te aktivnosti završiti u tom kvartalu a ne da će ona i početi u tom istom kvartalu. Ovakav pristup daje dodatni fokus na rezultat aktivnosti, pre nego na njihovu implementaciju, što se može smatrati opravdanim sa stanovišta potreba praćenja realizacije i ostvarenja AP. Prilikom izrade Gantograma (dodatak 4), učinjen je napor da se, tamo gde je to bilo potrebno, proceni i očekivani početak realizacije aktivnosti.

1.3.4. Elementi metodološkog pristupa: indikatori

SMART71 indikatori su definisani na nivou ciljeva i mera (eng. outcome). Polazne vrednosti (PV) su date za kraj 2017. godine, a ciljne vrednosti (CV) za kraj 2020. godine, osim ako drugačije nije navedeno. Tehnička specifikacija, tj. izvori informacija i podataka za merenje indikatora nisu sadržani direktno u matrici AP, da se dokument ne bi suvišno opteretio, već su sastavni deo pasoša indikatora, koji su pripremljeni paralelno sa izradom Akcionog plana kao zaseban dokument.

Prilikom definisanja indikatora korišćeni su indikatori i iz "Principa javne uprave"72 i poslednjeg SIGMA Izveštaja o praćenju Principa javne uprave za RS objavljenog u 2017. godini73, budući da je merenje ovih indikatora obavezno i da je potrebno racionalizovati proces merenja rezultata i praćenja dokumenta u meri u kojoj je to moguće. Svi takvi indikatori obeleženi su oznakom "PJU". Za nivo posebnog cilja uglavnom su korišćeni kvalitativni PJU indikatori (sa par izuzetaka gde su iskorišćeni nacionalni indikatori), budući da se oni mogu smatrati objektivno merljivim indikatorima jer SIGMA samostalno utvrđuje metodologiju njihovog merenja i vrši ta merenja. Za nivo mere prevashodno su korišćeni kvantitativni indikatori budući da će njihovo merenje daleko lakše biti moguće samostalno sprovesti unutar organa RS.

________ 71 SMART - specifični, merljivi, ostvarivi, realistični i vremenski određeni (Specific,

Measurable, Attainable, Realistic and Time-bound) 72 Principi javne uprave, OECD SIGMA, http://www.sigmaweb.org/publications/Principles-Public-Administration-Serbian.pdf 73 Izveštaj o praćenju Principa javne uprave za Srbiju, SIGMA, 2017, link ka dokumentu: http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf

1.3.5. Elementi metodološkog pristupa: procena potrebnih dodatnih finansijskih sredstava

U procesu konsultacija, u dogovoru sa Delegacijom EU u RS, usvojen je predlog SIGMA-e da se za novi Akcioni plan radi procena dodatnih troškova, a ne sveukupnih troškova Akcionog plana, kao i da se izračunava samo finansijski trošak aktivnosti predviđenih Akcionim planom, a ne finansijski efekat koji bi proizvele konkretne aktivnosti. Kao dopuna dodatnim troškovima, kroz Gantogram se grubo procenjivalo koliko je vremena potrebno postojećim zaposlenim državnim službenicima za realizaciju konkretnih aktivnosti.

Procena potrebnih finansijskih sredstava za realizaciju AP se odnosi isključivo na dodatne troškove u odnosu na troškove postojećih materijalnih i kadrovskih kapaciteta. Drugim rečima, procenjivani sudodatni troškovi koje će stvoriti reformske aktivnosti, a ne postojeći troškovi plata već zaposlenih državnih službenika ili opšti troškovi koji se odnose na postojeće materijalne kapacitete. Procena potrebnih dodatnih finansijskih sredstava data je za nivo aktivnosti. Svuda su navedeni izvori finansiranja. U slučaju da nije bilo moguće dobro proceniti potrebna sredstva, takvi slučajevi su jasno naznačeni. Takođe, AP jasno naznačava aktivnosti za koje sredstva nisu obezbeđena, budući da smatramo da ovaj dokument treba da bude i osnova za definisanje prioriteta za dalju donatorsku i budžetsku podršku reformi javne uprave.

Metodologija i excel tabela za izračunavanje troškova dobijena je od SIGMA-ei u toku planiranja postojali su razgovori i sa Regionalnom školom za državnu upravu (ReSPA) kako bi se usaglasile metodologije za izračunavanje troškova i kategorije troškova za strateška dokumenta u oblasti reforme javne uprave u državama Jugoistočne Evrope. Grupa za podršku upravljanju promenama74 je uz pomoć Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave izradila prosečne troškove za potrebe AP RJU 2017-2020., sa napomenom da oni ne predstavljaju zvanične troškove RS za ostala strateška dokumenta. Prosečni troškovi su sastavni deo excel tabele za izračunavanje troškova, kroz koju su ugrađeni i preko padajućih menija za kategorije troškova, radi lakšeg korišćenja od strane korisnika. Tabele dozvoljavaju da se pored predloženih prosečnih troškova u padajućem meniju, unese i druga, preciznija vrednost za troškove. Svi troškovi u excel tabeli izračunavani su u bruto iznosima, u evrima. U Akcionom planu RJU, troškovi za Budžet su se preračunavali u dinare (RSD), a troškovi za donacije su izraženi i dalje u evrima ili dolarima.

________ 74 Grupa za upravljanje promenama (eng. Change Managment Support Team) formirana uz finansijsku podršku EU i Svetske banke kako bi nakon sprovedenih funkcionalnih analiza, pružila pomoć u upravljanju promenama koje su neophodne da bi se odabrane preporuke primenile u praksi naše javne uprave. Deluje pri Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave u periodu od 2016. do 2018. godine.

Excel tabela za izračunavanje troškova daje pregled troškova implementacije Akcionog plana RJU 2018-2020. po posebnim ciljevima (1-5). Finansijski troškovi su razvrstani po kategorijama: I) Dodatni troškovi za novozaposlene (Iznos bruto plata za novozaposlene: broj novozaposlenih, prosečna mesečna plata, opšti troškovi po zaposlenom, tj. eng. overheads, 14,96% (zaokružena cifra na 15%) i broj meseci angažovanja), II) Dodatni troškovi zakategoriju roba i usluga (Radionice/troškovi obuka - broj obuka/radionica/sastanaka/konferencija, broj dana po događaju, troškovi po osobi, troškovi smeštaja po noćenju po osobi, zakup sale za obuku ili konferenciju po danu i honorar predavača po danu, Troškovi tehničke/ekspertske podrške -lokalni i međunarodni eksperti, Kancelarijska oprema - računari i kancelarijski nameštaj, i Publikacije), III) Dodatni troškovi u kategoriji "Investicije" (IT sistem (razvoj i/ili održavanje on line sistema i potencijalni trošak novih prostorija) i Drugi troškovi. Tabela sadrži podatke o finansijskim sredstvima za sprovođenje AP RJU po nosiocu: Budžet RS, EU finansiranje, sredstva drugih donatora, i finansijsko odstupanje. Raspored finansijskih sredstava za realizaciju Akcionog planaje dat po godinama (2018, 2019. i 2020. godina).

U procesu izračunavanja dodatnih troškova koje proizvode reforme, aktivnosti je bilo moguće, prema potrebi, podeliti na podaktivnosti. Troškovi podaktivnosti su se evidentirali samo u excel tabeli troškova, dok su u matrici Akcionog plana prikazani sveukupni troškovi za celokupnu aktivnost, bez navođenja podaktivnosti.

U Gant tabeli se navodila institucija odgovorna za realizaciju aktivnosti, i u okviru nje uža organizaciona jedinica za realizaciju aktivnosti (sektor/odeljenje/odsek/grupa), izračunavala se gruba procena broja zaposlenih koji će da rade na datoj aktivnosti, i koji će biti odgovorni za realizaciju date aktivnosti, i procena vremena neophodnog za realizaciju aktivnosti, u radnim nedeljama, kroz full time equivalent, odnosno preračunavanje pune radne nedelje (40 radnih sati). Pregled je dat po godinama (2018, 2019. i 2020. godina) i po kvartalima. U tabeli se navodi i broj angažovanih zaposlenih u partnerskoj instituciji na konkretnoj aktivnosti (bez njihovih plata).

Excel tabela troškova je pomoćna tabela koja je imala za cilj da jasno odredi neophodne troškove u naredne tri godine kao i da kroz sam proces izračunavanja troškova u procesu planiranja bude filter za prioritizaciju realno ostvarivih aktivnosti za koje postoje preduslovi za njihovo ispunjenje (tj. postoje obezbeđena finansijska sredstva ili su u toku pregovori za dodatnu finansijsku

podršku). Zbog veličine nije moguće da excel tabela troškova bude sastavni deo matrice ili priloga Akcionog plana, ali će se koristiti u procesu praćenja i izveštavanja radi praćenja izvršenja planiranih sredstava.

Dodatno, kao deo obavezne procedure pri predlaganju akata, izrađeni su Obrasci standardne metodologije za procenu finansijskih efekata akta na budžet (tzv. obrasci PFE) na nivou svih pojedinačnih aktivnosti i odgovornih institucija u skladu sa Pravilnikom o načinu iskazivanja i izveštavanja o procenjenim finansijskim efektima zakona, drugog propisa ili drugog akta na budžet, odnosno finansijske planove organizacija za obavezno socijalno osiguranje ("Službeni glasnik RS", broj 32 od 3. aprila 2015. godine). Kroz proces izrade obrazaca PFE je izvršeno dodatno finansijsko usklađivanje sa planiranim budžetskim sredstvima.

1.3.6. Elementi metodološkog pristupa: institucije odgovorne za realizaciju

U metodološkom pristupu za izradu AP akcenat je stavljen na odgovornost pojedinačnih institucija za ukupna postignuća za odgovarajuće aktivnosti. Institucije navedene kao odgovorne će biti institucije koje ili imaju pretežnu nadležnost u realizaciji aktivnosti ili će biti koordinatori za realizaciju aktivnosti. To znači da će one biti odgovorne za mobilisanje ostalih nadležnih institucija i izveštavanje o ostvarenom napretku i postignuću aktivnosti.

Izbegavano je da se navode kolektivni organi (Vlada, Narodna skupština, Visoki službenički savet) kao odgovorne institucije, budući da navođenje takvih organa često ne omogućava adekvatno sagledavanje odgovornosti za realizaciju i rezultate, kao i odstupanja od planirane dinamike implementacije. Tamo gde je napravljen izuzetak od ovog pravila, kroz proces praćenja će se kontaktirati odgovorne institucije za pružanje podrške navedenim organima (Generalni sekretarijat za aktivnosti gde je navedena Vlada ili Služba za upravljanje kadrovima gde je naveden Visoki službenički savet).

U koloni "partneri u realizaciji" navedene su sve institucije za koje se može očekivati da će u nekoj fazi realizacije biti uključene, bilo kao nosioci aktivnosti ili kao partneri u sprovođenju aktivnosti. Kolona "partneri u realizaciji" navodi i eksterne partnere odgovorne za realizaciju ili podršku realizaciji aktivnosti, uključujući i institucije/organizacije koje realizuju projekte tehničke pomoći, ali i druge aktere poput organizacija civilnog društva (OCD).

1.4. Principi javne uprave

Principi javne uprave koje su objavili Evropska komisija i SIGMA, a koji su predstavljeni tokom novembra 2014. predstavljaju okvir za planiranje i praćenje RJU u državama koje nastoje da se integrišu u Evropsku uniju i koje su korisnice Instrumenta za pretpristupnu pomoć (EU IPA) kao i okvir za države Evropske susedske politike (eng. European Neighbourhood Policy - ENP). Principi definišu praktično značenje dobre vladavine (eng. good governance) i predstavljaju

osnovne standarde koje države kandidati treba da slede u procesu integracije u EU u oblasti reforme javne uprave i javnih finansija.75 Principi obuhvataju deo javne uprave koji funkcioniše na nacionalnom/ centralnom nivou (državnu upravu), tj. ne uključuju lokalnu samoupravu, ali obuhvataju nezavisna ustavna tela, parlament i pravosuđe u smislu njihovih ovlašćenja da kontrolišu i nadziru rad državne uprave.76

Principi omogućavaju međusobno upoređivanje između država i sadrže okvir za praćenje (monitoring) na osnovu kojeg se vrše redovne analize napretka država u oblasti RJU i reforme javnih finansija. S obzirom da su SIGMA indikatori već bili sastavni deo Akcionog plana RJU za period 2015-201777, ali i uzimajući u obzir da je SIGMA u 2017. godini78 pripremila unapređenu verziju stare metodologije praćenja indikatora iz 2014. godine, u procesu planiranja ovog Akcionog plana za period 2018-2020. godine, na nivou pojedinih posebnih ciljeva učinjen je napor da se posebni ciljevi povežu sa indikatorima za praćenje primene Principa javne uprave, iz dva razloga:

1. na taj način ostvaruje se povezanost reforme javne uprave sa procesom pristupanja EU,

2. racionalizuje se proces praćenja i evaluacije reforme i smanjuju troškovi, budući da je prikupljanje podataka za indikatore koji prate Principe obavezujuće za Srbiju kao državu kandidata za članstvo u EU, a koordinacija prikupljanja podataka vrši se preko Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave.

Sa druge strane, kroz planiranje Akcionog plana, vodilo se računa da se predvide aktivnosti koje bi direktno implementirale preporuke iz poslednjeg SIGMA Izveštaja o praćenju Principa reforme javne uprave za Srbiju objavljenog u novembru 2017. godine (poput izmene koordinacione strukture za RJU, implementacije ZUP-a, boljeg planiranja troškova za strateške dokumente, promovisanje agende otvorenih podataka itd.)79.

________ 75 Principi javne uprave, OECD/SIGMA, 2014, str. 6, link ka dokumentu: http://www.sigmaweb.org/publications/Principles-Public-Administration-Serbian.pdf 76 Principi javne uprave, OECD/SIGMA, 2014, str. 6-7, link ka dokumentu: http://www.sigmaweb.org/publications/Principles-Public-Administration-Serbian.pdf 77 Sigma indikatori su takođe sastavni deo logičke matrice i skupa indikatora i drugih obavezujućih dokumenata koje je potpisala Republika Srbija, kao što je Finansijski sporazum za finansiranje Sektorskog reformskog ugovora za Reformu javne uprave (Sektorska budžetska podrška EU - €80M) koji je potpisan 5. decembra 2016. godine. 78 Unapređena metodologija objavljena u 2017. godini je objavljena na sledećem linku: http://www.sigmaweb.org/publications/Methodological-Framework-for-the-Principles-of-Public-Administration-November-2017.pdf

79 Monitoring izveštaj za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, link ka dokumentu: http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf

1.5. Veze sa drugim strateškim dokumentima

Pre početka izrade Akcionog plana, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave je za potrebe rada Posebne radne grupe izradilo radni dokument kojim se mapiraju sve obaveze iz strateških dokumenata (pobočnih i subordinarnih strateških dokumenta u odnosu na AP za sprovođenje Strategije RJU za period 2015-2017.), međunarodno preuzete obaveze, finansijski limiti i projekti koji su od značaja za izradu Akcionog plana za RJU za period 2018-2020. godina koji su korišćeni u radu Posebne radne grupe.

U toku rada Posebne radne grupe otvorilo se pitanje jedinstvenog metodološkog pristupa za unifikovanu integraciju strategija i akcionih planova kroz novi Akcioni plan RJU za 2018-2020. godinu, ali s obzirom na to da se radi o sistemskom procesu koji tek treba da nastupi nakon donošenja Predloga zakona o planskom sistemu Republike Srbije, postignut je dogovor između Delegacije EU u RS, SIGMA-e i Posebne radne grupe da veza sa drugim strateškim dokumentima treba da se učini čitljivijom kroz sistem referenci, odnosno fusnota putem kojih će jasno naznačiti ukoliko je neka aktivnost/obaveza preuzeta ili postoji u drugom dokumentu javnih politika. Takav pristup je u skladu sa Predlogom zakona o planskom sistemu RS, članom 23. koji uređuje pitanje usklađenosti planskih dokumenata.80 Usvajanje Zakona o planskom sistemu i njegova implementacija su sastavni deo reforme javne uprave koji je posebno razrađen kroz Meru 1.3. AP RJU za period 2018-2020. godine. S tim u vezi, sve one aktivnosti iz drugih strategija, podstrategija ili akcionih planova koje doprinose unapred utvrđenim ciljevima Strategije RJU preuzimane su u novom AP RJU 2018-2020. kroz identične formulacije ili kroz uopštavanje više manjih aktivnosti, ali sa jasnom naznakom iz kojih dokumenata se preuzimaju i da li se prolongira rok za realizaciju konkretne preuzete mere. Važno je naglasiti da nepostojanje zvanične hijerarhije dokumenata javnih politika ili jedinstvenog monitoringa svih dokumenata javnih politika ne znači da već ne postoji povezanost i međusobna usklađenost dokumenata javnih politika, kao što postoji međusobna usaglašenost svih propisa i opštih akata u pravnom sistemu RS.81

Kroz ovaj dokument je obezbeđena je povezanost sa drugim strateškim dokumentima na više načina. U skladu sa strateškim opredeljenjem Republike Srbije da pristupi Evropskoj uniji i ispuni sve obaveze koje proističu iz procesa pregovora sa EU, Akcioni plan za RJU posebnu pažnju posvećuje obavezama iz procesa pristupanja EU. Budući da će obaveze iz pregovaračkog procesa imati direktne implikacije na osnivanje ili jačanje nekih delova javne uprave i njihove sposobnosti da sprovode obaveze članstva u EU, AP omogućava da obaveze koje proističu iz planskog dokumenta za pravnu harmonizaciju sa pravnom tekovinom EU (NPAA), konkretne obaveze iz procesa analitičkog pregleda zakonodavstva (skrininga), poput pregovaračkih pozicija za pojedinačne pregovaračka poglavlja (sektorski akcioni planovi), kao i druga relevantna dokumenta u vezi sa procesom pristupanja EU, budu deo Akcionog plana i na taj

način budu sastavni deo RJU u pogledu planiranja i praćenja. Takođe, pri izradi Akcionog plana vodilo se računa o obavezama preuzetim Sektorskom budžetskom podrškom EU za oblast RJU za Srbiju82 kao i Programom za rezultate Svetske banke za RS83, tako da gde je to bilo moguće, predviđeni su najpribližniji indikatori, ali se i kod svih ostalih ciljeva i mera vodilo računa da aktivnosti doprinose ispunjavanju preuzetih obaveza navedenih dokumenata.

________ 80 Stav 6. navedenog člana propisuje da se: "Planska dokumenta po pravilu usklađuju tako što se posebni ciljevi preuzimaju iz planskih dokumenata u skladu sa kojim se donose i postaju opšti ciljevi. Gde je to moguće, preuzimaju se i rokovi utvrđeni za postizanje tih ciljeva", Predlog zakona o planskom sistemu RS, link ka dokumentu koji se nalazi kao predlog na sajtu Narodne skupštine: http://www.parlament.gov.rs/upload/archive/files/cir/pdf/predlozi_zakona/2386-17.pdf 81 Ustav RS, Osmi deo - Ustavnost i zakonitost ("Službeni glasnik RS", broj 98/06). 82 Finansijski sporazum za finansiranje Sektorskog reformskog ugovora za Reformu javne uprave (Sektorska budžetska podrška EU - €80M) koji je potpisan 5. decembra 2016. godine. 83 Zakon o potvrđivanju Sporazuma o zajmu (Program za rezultate Svetske banke (PforR) - Program modernizacije i optimizacije javne uprave) između Republike Srbije i Međunarodne banke za obnovu i razvoj (€69M za period 2016-2019. godine) od 15. novembra 2016. godine.

Kao i u slučaju prethodnog Akcionog plana RJU za period 2018-2020. godina, s obzirom da Strategija RJU navodi da u okviru sektorskog pristupa Strategija reforme javne uprave u RS predstavljaće krovnu strategiju reforme javne uprave, u praksi su identifikovane dve vrste povezanih strateških dokumenata i veze sa njima obezbeđene su u najvećoj mogućoj meri:

Podsektorske strategije (substrategije):

- Program reforme upravljanja javnim finansijama 2016-2020;

- Strategija razvoja elektronske uprave u Republici Srbiji za period od 2015-2018. godine ("Službeni glasnik RS", broj 107/15);

- Strategija razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u RS za period 2017-2020. ("Službeni glasnik RS", broj 51/17);

- Strategija stručnog usavršavanja državnih službenika u Republici Srbiji ("Službeni glasnik RS", br. 56/11 i 51/13);

- Strategija stručnog usavršavanja zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave ("Službeni glasnik RS", broj 27/15);

- Buduća strategija ili program reforme lokalne samouprave - procesi decentralizacije, dekoncentracije poslova - predviđena kao aktivnost Akcionim planom RJU za period 2018-2020;

- Strategija regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama 2016-2020. ("Službeni glasnik RS", broj 8/16).

- Strategija razvoja javnih nabavki 2014-2018. ("Službeni glasnik RS", broj 122/14);

- Plan prioritetnih aktivnosti za smanjenje administrativnih tereta u Republici Srbiji 2016-2017 ("Stop birokratiji").

- Pobočne strategije i akcioni planovi:

- Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije u RS ("Službeni glasnik RS", broj 57/13);

- AP za Poglavlje 23 u pregovorima sa EU;

- Akcioni plan za sprovođenje inicijative Partnerstvo za otvorenu upravu za period od 2016. do 2017. godine ("Službeni glasnik RS", broj 93/16).

Pristup koji je zauzet u pogledu povezivanja ovog AP sa podsektorskim strategijama počiva na logici potrebe praćenja onih pojedinačnih mera i rezultata koji su jasno predviđeni Strategijom RJU ili ukupnih efekata implementacije tih strategija na reformu javne uprave. Kod pobočnih strategija ili akcionih planova, preuzete su samo relevantne aktivnosti koje doprinose realizaciji ciljeva i mera u AP RJU.

1.6. Struktura i prioriteti AP

Akcioni plan je koncipiran u skladu sa strukturom posebnih ciljeva i mera Strategije RJU i svaki od posebnih ciljeva dat je kao posebno poglavlje AP RJU. Dok formulacije posebnih ciljeva nisu menjane, formulacije mera su precizirane kako bi u većoj meri ukazivale na sadržinu rezultata koji se kroz konkretnu meru očekuju. Po strukturi (broju, redosledu, osnovnoj sadržini) one su istovetne Strategiji, sa izuzecima koji su definisani u 1.3.6. "Elementi metodološkog pristupa: ciljevi, mere i aktivnosti".

Slika 3: Šematski prikaz strukture AP RJU

Nove aktivnosti Akcionog plana su određene uzimajući u obzir izveštaje o sprovođenju prethodnog Akcionog plana za period 2015-2017. godine i predstavljaju prirodan nastavak određenih aktivnosti koje su sprovođene ili su se završile u prethodnom periodu. Tako na primer, s obzirom da je naglasak u prethodnom periodu kroz Poseban cilj 1, Unapređenje organizacionih i funkcionalnih podsistema javne uprave, kroz Meru 1.1. bila izrada funkcionalnih analiza i sveobuhvatne analitičke osnove, u ovom Akcionom planu se kroz istu meru predviđa implementacija mera koji se odnose pre svega na uređivanje oblasti upravljačke odgovornosti i spuštanja odgovornosti na niže nivoe, kao i na bolje funkcionalno uređenje javne uprave i imalaca javnih ovlašćenja. Strategija RJU je podvukla da u RS ne postoji jedinstvena evidencija organa i drugih subjekata po bilo kom kriterijumu (npr. organi i drugi subjekti koji su nosioci ili imaoci javnih ovlašćenja, organi i drugi subjekti koji se u celini ili delom finansiraju iz budžeta Republike Srbije, odnosno autonomne pokrajine,

odnosno jedinice lokalne samouprave i sl.),84 tako da se Akcionim planom predviđa uspostavljanje Registra imalaca javnih ovlašćenja.

________ 84 Strategija reforme javne uprave, stranica 14, link ka dokumentu: http://www.mduls.gov.rs/doc/Strategija%20reforme%20javne%20uprave%20u%20Republici%20Srbiji.pdf

U oblasti reforme lokalne samouprave (Mera 1.2.) aktivnosti su planirane na način da dovedu do usvajanja strateškog ili programskog dokumenta kojim se utvrđuje politika decentralizacije odnosno reforma lokalne samouprave, ali i kao dalja podrška razvoju međuopštinske saradnje i jačanju kapaciteta gradova i opština za primenu principa dobre uprave u sprovođenju javnih poslova lokalne samouprave.

Kroz Meru 1.3. u oblasti upravljanja javnim politikama, nastavljaju se aktivnosti na utvrđivanju normativnog i metodološkog okvira za upravljanje javnim politikama i njihovo povezivanje sa izradom i izvršenjem programskog budžeta, kao i izradu IT sistema za planiranje i praćenje sprovođenja javnih politika.

Kroz meru koja se odnosi na razvoj e uprave (Mera 1.4), prioriteti se odnose na uspostavljanje ili unapređenje registara (Centralni registar građana, Metaregistar svih evidencija, registar stambenih zajednica...), interoperabilnost registara (poput povezivanja registra prebivališta i poslovnog registra sa registrom prostornih jedinica i adresnim registrom) u cilju postizanja pune elektronske razmene podataka iz službenih evidencija i efikasnijeg pružanja usluga građanima i privredi.

Poseban cilj 2, koji se odnosi na Uspostavljanje usklađenog javno-službeničkog sistema zasnovanog na zaslugama i unapređenje upravljanja ljudskim resursima, kroz tri mere koje su međusobno povezane i odnose se na sveobuhvatno uređenje funkcije upravljanja ljudskim resursima, i posebno uređenje sistema plata i oblasti stručnog usavršavanja, prioritet u naredne tri godine stavlja na uvođenje sistema kompetencija u državnu upravu, proširivanje reforme plata i regulisanje sistema radnih odnosa i plata u javnim agencijama i državnim organima, kao i postizanje pune operativnosti tek uspostavljene Nacionalne akademije za javnu upravu.

Kroz Poseban cilj 3, Unapređenje upravljanja javnim finansijama i javnim nabavkama, dodata je, na predlog udruženja građana koje su uključene u rad Posebne radne grupe, nova mera koja se odnosi na reformisanje i razvoj upravljanja javnom svojinom (Mera 3.1). Ostale 4 mere u okviru navedenog posebnog cilja predstavljaju nastavak aktivnosti započetih kroz prethodni akcioni plan u oblasti planiranja i pripreme budžeta (jačanje kapaciteta i izrada modula za izveštavanje o učinku programa u okviru IT sistema za pripremu budžeta), zatim oblasti finansijskog upravljanja i kontrole korišćenja javnih sredstava i interne revizije (jačanje kapaciteta iunapređenje postojećeg softvera za internu finansijsku kontrolu u javnom sektoru), funkcionalno unapređenje rada

budžetske inspekcije (jačanje kapaciteta i usvajanje Metodologije rada budžetske inspekcije) i oblasti javnih nabavki (usklađivanje sa propisima EU, izrada modela okvirnih sporazuma, izrada novog strateškog dokumenta u oblasti javnih nabavki i smernica za unapređenje zelenih nabavki).

Poseban cilj 4, Povećanje pravne sigurnosti i unapređenje poslovnog okruženja i kvaliteta pružanja javnih usluga se koncentriše na tri oblasti, primenu Zakona o opštem upravnom postupku i daljem radu na jedinstvenom upravnom mestu (Mera 4.1), zatim primenu Zakona o inspekcijskom nadzoru i izradu softvera e inspektor radi daljeg unapređenja koordinacije svih inspekcija (Mera 4.2), kao i uvođenju i promociji mehanizama kojima se obezbeđuje kvalitet javnih usluga (Mera 4.3). Ova mera je postojala i u prethodnom Akcionom planu, ali nije posebno izdvojena kroz narativ Strategije RJU, iako je opšti cilj Strategije RJU, pa i Posebnog cilja 4 upravo obezbeđivanje kvaliteta pružanja javnih usluga. Posebno je izdvojena i radi dvosmerne komunikacije građana, privrede i uprave, tako da su predviđene aktivnosti poput sistemskog i održivog istraživanja zadovoljstva u pogledu kvaliteta javnih usluga i stvaranja mehanizma za ugrađivanje rezultata istraživanja u postupak donošenja odluka. Kroz ovu meru je predviđeno i postepeno uvođenje sistema za upravljanje kvalitetom javnih usluga, zatim upotreba novih tehnologija i izrada studije izvodljivosti upotrebe blockchain tehnologije u javnoj upravi RS, kao i postizanje pune operativnosti IT pristupnih centara poput Servisnog Korejsko-srpskog informatičko pristupnog centra.

Kroz Poseban cilj 5, Povećanje participacije građana, transparentnosti, unapređenje etičkih standarda i odgovornosti u obavljanju poslova javne uprave, takođe su predviđene tri mere. Kroz Meru 5.1. cilj je da se poveća dostupnost informacija o radu javne uprave kroz različite procese poput open data procesa ili izradu aplikacije za Informatore o radu, ali i da se unapredi proces konsultacija sa zainteresovanom javnošću u postupku pripreme propisa i dokumenata javnih politika. Kroz mere 5.2. i 5.3. planira se izmena i unapređenje pravnog okvira kojim se regulišu oblasti rada i položaj nezavisnih državnih organa: Agencije za borbu protiv korupcije, Zaštitnika građana, Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Državne revizorske institucije, Poverenika za zaštitu ravnopravnosti.

Iako AP RJU za period 2018-2020. godine ne obrađuje posebno pitanja rodne ravnopravnosti, s obzirom da postoji horizontalna Nacionalna strategija za rodnu ravnopravnost za period od 2016. do 2020. godine85, AP RJU je predvideo afirmativnu meru u cilju postizanja rodne ravnopravnosti kroz aktivnost 2.1.2. koja se odnosi na izmenu Zakona o državnim službenicima i mogućnost uzastopnog ocenjivanja/vrednovanja rada bez obzira na korišćenje porodiljskog odsustva i odsustva radi nege deteta. Pored toga u okviru Mere 3.2 nastavljaju se aktivnosti u oblasti rodno odgovornog programskog budžetiranja.

Dodatna vrednost ovog AP RJU predstavljaju brojne aktivnosti koje se odnose na postizanje uprave bez papira - e uprave (mere 1.4; 4.1; 4.2; 4.3; 5.1) kao mere koje dodatno doprinosi zaštiti životne sredine (eng. cross cutting) pored

krajnjeg cilja obezbeđivanja visokog kvaliteta usluga građanima i privrednim subjektima.

_________ 85 Nacionalna strategija za rodnu ravnopravnost za period od 2016. do 2020. godine, link ka dokumentu: http://www.mgsi.gov.rs/lat/dokumenti/nacionalna-strategija-za-rodnu-ravnopravnost-za-period-od-2016-do-2020-godine-sa-akcionim

Prilog 2: SISTEM ZA KOORDINACIJU I UPRAVLJANJE RJU

Strategijom RJU određuje se institucionalna i organizaciona struktura za koordinaciju, praćenje, izveštavanje i evaluaciju procesa RJU. Kroz proces praćenja i na osnovu analize koji je izradila OECD/SIGMA86 kao i zvaničnih preporuka u Izveštaju SIGMA-e za Srbiju87, utvrđeno je da postoji značajno preklapanje dva politička nivoa koordinacije, tako da se usvajanjem ovog Akcionog plana, predlaže zadržavanje samo Saveta za reformu javne uprave, kao političkog nivoa koordinacije, kao i Međuministarske projektne grupe kao administrativnog nivoa koordinacije, uz Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave. Drugim rečima umesto četvorostepene strukture koja je nekad podrazumevala i Kolegijum državnih sekretara, sad se ustanovljava trostepena struktura, od kojih prvi i drugi predstavljaju nivoe stručne koordinacije, dok je treći nivo političke koordinacije procesa RJU.

_________ 86 U Analizi se podvlači da "ovakva (četvorostepena) struktura je prilično kompleksna i predstavlja teret institucijama. Oko 75% institucija (15 od ukupno 20) ima svoje predstavnike na sva tri nivoa... Važno je pomenuti da ovo zahteva značajno vreme na političkom nivou jer ministri i državni sekretari su zastupljeni u Savetu za reformu javne uprave i Kolegijumu državnih sekretara." SIGMA preporučuje da treba: "Povećati efikasnost strukture za koordinaciju RJU smanjenjem broja nivoa u koordinaciji. Pošto postoje sva tela na političkom nivou - Savet za reformu javne uprave i KDS - preporučuje se da se zadrži jedno telo na političkom nivou i jedno telo na tehničkom/radnom nivou. S obzirom na to da je važna uključenost Predsednika Vlade i ministara u rešavanju pitanja u vezi sa RJU, preporučuje se da se zadrže Savet za reformu javne uprave i MPG." Dokument: "Pregled koordinacione strukture za Strategiju reforme javne uprave", OECD/SIGMA, decembar 2016. godine. 87 Ključne srednjoročne preporuke za Srbiju, preporuka pod rednim brojem 4: "MDULS treba da racionalizuje koordinacionu strukturu Strategije RJU ukidanjem uloge Kolegijuma državnih sekretara u koordinaciji sprovođenja Strategije RJU i pratećeg Akcionog plana ili njegovim spajanjem sa strukturom međuministarske radne grupe", Monitoring izveštaj za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, str. 20, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf

Prvi nivo koordinacije i upravljanja

Prvi nivo koordinacije RJU na kojem se prvenstveno obavljaju operativni poslovi procesa RJU je u nadležnosti MDULS. U cilju uspešne realizacije postavljenih zadataka i osiguranja održivosti procesa evidentirana je neophodnost unapređenja unutrašnjih kapaciteta MDULS. Novom sistematizacijom MDULS formirana je unutrašnja organizaciona jedinica za upravljanje reformom javne uprave. Ova jedinica obavlja poslove koji se prvenstveno odnose na:

- koordinacija i učešće u pripremi strategije razvoja i akcionih planova u oblasti reforme javne uprave;

- koordinacija i učešće u pripremi akcionog plana za sprovođenje Partnerstva za otvorenu upravu;

- stručne poslove za potrebe Saveta za reformu javne uprave i Međuministarske projektne grupe;

- pripremu izveštaja u procesu evropskih integracija sa aspekta sprovođenja strategija razvoja i akcionih planova u oblasti reforme javne uprave i Partnerstva za otvorenu upravu;

Formiranjem organizacione jedinice za RJU načinjen je prvi korak ka uspostavljanju internih kapaciteta MDULS, dok je u narednom periodu, u sklopu procesa restrukturiranja MDULS, neophodno je organizaciono i kadrovsko jačanje jedinice, kako i sama Strategija RJU predviđa da: "u cilju uspešne realizacije ovih zadataka i osiguranja održivosti ovog procesa, neophodno je uspostaviti odgovarajuće kapacitete, prevashodno jačanjem kapaciteta unutrašnje organizacione jedinice".88

Dodatno, u cilju povećanja funkcionalnosti upravljanja RJU, u organima državne uprave identifikovane su kontakt osobe za poslove koordinacije, imenovane kao zamenici članova Međuministarske projektne grupe (drugi nivo koordinacije). Kroz Komplementarnu podršku Sektorske budžetske podrške EU za oblast reforme javne uprave dogovorene su obuke i radionice za navedene predstavnike ODU.

________ 88 Strategija reforme javne uprave, stranica 54, link ka dokumentu: http://www.mduls.gov.rs/doc/Strategija%20reforme%20javne%20uprave%20u%20Republici%20Srbiji.pdf

Drugi nivo koordinacije i upravljanja

Međuministarska projektna grupa (MPG) ima stručnu ulogu u koordinaciji i praćenju procesa sprovođenja Strategije RJU. Zadaci članova MPG prvenstveno su usmereni na stručnu koordinaciju i utvrđivanje izveštaja o sprovođenju Strategije RJU. Ovim mehanizmom obezbeđuje se aktivno učešće svih relevantnih ODU u procesu RJU.

Iako Strategija RJU navodi samo sekretare i pomoćnike ministarstava kao članove ove grupe, evidentirana je potreba da se u koordinaciju RJU na stručnom nivou uključe i predstavnici drugih relevantnih ODU. U skladu sa tim, pozivi za imenovanje članova upućeni su i relevantnim službama Vlade i posebnim organizacijama. Predviđeno je i imenovanje zamenika članova koji će istovremeno biti i kontakt osobe za RJU na prvom nivou koordinacije (pogledati u odeljku iznad). Takođe, MPG obuhvata i predstavnike OCD, preko organizacija članica konzorcijuma mehanizma Sektorskih organizacija civilnog društva (SEKO) za oblast reforme javne uprave. U MPG je uključena i Stalna konferencija gradova i opština (SKGO), kao spona ka lokalnoj samoupravi na koju se takođe odnosi Strategija reforme javne uprave.

Preporuke Sigma analize se odnose i na reviziju sastava MPG, kako bi se osigurala efikasnost rada MPG i ekspertska zastupljenost na ovom nivou. Potrebno je: "Revidovati sastav MPG sa ciljem da se osigura profesionalna i ekspertska zastupljenost na ovom radnom nivou. Ekspertska zastupljenost bi omogućila detaljnu raspravu o svim pitanjima i formulisanje valjanih rešenja. Članovi MPG grupe, barem iz ovih ministarstava, koji bi predvodili oblasti RJU (finansije, službenički sistem, pružanje usluga, kreiranje politike, itd.), mogli bi da budu pomoćnici ministara koji poseduju ekspertsko znanje i imaju odgovornost za dotične oblasti RJU. Ovakva promena bio omogućila detaljniju raspravu na nivou MPG, utvrđivanje glavnih izazova i formulisanje valjanih rešenja."89 U skladu sa navedenom analizom, ali i u skladu sa prethodnom praksom, omogućiće se organima državne uprave da imenuju odgovarajuće predstavnike u MPG, bilo sekretare ministara ili pomoćnike ministra koji su direktnije uključeni u procese reforme javne uprave.

Specifični zadaci Međuministarske projektne grupe su:

- učestvovanje u kreiranju strategija i akcionih planova u procesu reforme javne uprave;

- uključivanje svih projekata i normativnih aktivnosti u Strategiju RJU (u okviru redovnih revizija ove Strategije odnosno u procesu izrade nove Strategije RJU) i preporučivanje uključivanja određenih aktivnosti u Godišnji plan rada Vlade (u saradnji sa ministarstvom nadležnim za poslove državne uprave);

- usklađivanje drugih nacionalnih strateških dokumenata sa Strategijom RJU (u saradnji sa RSJP);

- usvajanje izveštaja o sprovođenju i evaluaciji rezultata postignutih Strategijom RJU i Akcionim planom za sprovođenje, a na osnovu analiza i predloga koje će pripremati organizaciona jedinica za RJU u MDULS;

- predlaganje Savetu za RJU za raspravu i usvajanje odluka o kojima se ne postigne konsenzus u okviru rada MPG;

- učestvovanje u evaluaciji rezultata sprovođenja Strategije RJU u skladu sa metodologijom evaluacije (svaki član iz delokruga rada svog organa).

MPG će se sastajati u plenumu ili u užim grupama (podgrupama), koje će biti formirane u skladu sa procenama potreba u procesu koordinacije RJU. Sekretar MPG će biti rukovodilac organizacione jedinice za upravljanje reformom javne uprave u MDULS.

MDULS će pripremiti predlog Poslovnika o radu MPG, kojim će se utvrditi svi potrebni preduslovi za funkcionisanje Grupe (uključujući i sastav užih grupa) i koji će usvojiti MPG. Poslovnikom MPG će se definisati precizna dinamika održavanja sastanaka MPG prema potrebama procesa koordinacije i praćenja RJU, kao i u skladu sa organizacionim i prostornim kapacitetima. Zapravo, Strategija RJU predviđa da se redovni sastanci MPG održavaju jednom mesečno, na predlog MDULS. U praksi, zbog veličine Radne grupe, pokazalo se da mesečni sastanci zahtevaju prostorne i organizacione kapacitete, zbog čega će se Poslovnikom MPG definisati mogućnost održavanja elektronskih sednica Radne grupe.

________ 89 Dokument: "Pregled koordinacione strukture za Strategiju reforme javne uprave", OECD/SIGMA, decembar 2016. godine.

Treći nivo koordinacije i upravljanja

Vlada Republike Srbije je Odlukom o obrazovanju Saveta za reformu javne uprave90 formirala Savet za RJU kao centralno strateško telo Vlade za reformu javne uprave.

Zadaci Saveta su da:

- utvrđuje predloge strateškog razvoja javne uprave u Republici Srbiji;

- inicira i predlaže Vladi preduzimanje mera i aktivnosti koje se odnose na RJU;

- razmatra i usvaja izveštaje o postignutim ciljevima u oblasti RJU;

- promoviše i prati sprovođenje Strategije RJU, naročito sa stanovišta uključivanja principa i ciljeva reforme javne uprave u sektorske strategije razvoja i planske akte;

- razmatra i daje prethodno mišljenje Vladi o strategijama razvoja, nacrtima zakona i drugim aktima koji se odnose na organizaciju i rad Vlade, organa državne uprave, a naročito one kojima se predlaže osnivanje novih državnih organa, organizacija, službi ili tela Vlade.

________ 90 Odluka o obrazovanju Saveta za reformu javne uprave ("Službeni glasnik RS", br. 81/16, 78/17).

Savetom predsedava predsednik Vlade, a zamenjuje ga ministar državne uprave i lokalne samouprave. S obzirom da se Strategija RJU odnosi na širi sistem uprave, ne samo na državnu upravu kao u prethodnom periodu, pored ministra državne uprave i lokalne samouprave veliki broj resornih ministara i predstavnika drugih državnih organa je imenovano za članove Saveta. Članovi Saveta su:

1. prvi potpredsednik Vlade i ministar spoljnih poslova;

2. potpredsednik Vlade i ministar unutrašnjih poslova;

3. potpredsednik Vlade i ministar građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture

4. ministar finansija;

5. ministar privrede;

6. ministar pravde;

7. ministar za evropske integracije;

8. ministar prosvete, nauke i tehnološkog razvoja;

9. ministar za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja;

10. ministar zdravlja;

11. ministar kulture i informisanja;

12. ministar omladine i sporta;

13. direktor Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo;

14. Generalni sekretar Vlade;

15. direktor Republičkog sekretarijata za javne politike.

Savet ima sekretara koga iz reda državnih službenika, na predlog ministra državne uprave i lokalne samouprave, rešenjem imenuje Savet.

Činjenica da je čak 14 članova Vlade imenovano za članove Saveta, obezbeđuje Savetu kredibilitet i legitimitet u upravljanju celokupnim procesom RJU.

Prema potrebi, Savet radi razmatranja pitanja iz svoje nadležnosti može formirati uže radne grupe. Takođe, Savet može, radi proučavanja pojedinih naročito složenih pitanja koja se odnose na reformu javne uprave, angažovati stručne i

obrazovne institucije i istaknute stručnjake, kao i stručnu pomoć koja mu se pruža u vidu međunarodnih projekata. Poslovnikom o radu (koji je usvojen na prvoj sednici Saveta) uređen je način rada Saveta i druga pitanja značajna za njegov rad uključujući nadležnosti, strukturu, prava i dužnosti članova itd. Kao važan princip rada Saveta utvrđuje se da je rad Saveta javan i da se ostvaruje prema zakonu kojim se uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja, odnosno da Savet davanjem saopštenjem za javnost obaveštava javnost o svom radu. Takođe, Poslovnik predviđa da Savet svoje akte, među koje spadaju predlozi, mišljenja i stručna obrazloženja, upućuje nadležnom organu državne uprave da ih, ako oceni da je potrebno, kao svoje pripremi za Vladu.

Strategijom nije propisana učestalost sazivanja i održavanja sednica Saveta, ali će Odlukom o obrazovanju Saveta za RJU i Poslovnikom o radu Saveta biti tačno precizirana redovna učestalost održavanja sednica.

Prilog 3: SISTEM ZA PRAĆENJE I EVALUACIJU (OCENU)

RJU91

Praćenje i izveštavanje

Opšta svrha sistema praćenja, izveštavanja i evaluacije (PIE) za bilo koju javnu politiku je (a) da prikuplja podatke tokom primene te politike da bi se videlo da li se planirane aktivnosti realizuju kao što je predviđeno i da bi se ustanovili rizici koji se javljaju bilo zbog nerealizovanih aktivnosti bilo zbog izostanka očekivanih ishoda i (b) da oceni napredak ostvaren zahvaljujući toj politici u pogledu ciljeva i očekivanih efekata kako ih je definisala Vlada. Drugim rečima, praćenje i izveštavanje imaju za cilj prikupljanje podataka i ocenu sprovođenja na operativnom nivou. Praćenje nam pokazuje da li smo na pravom putu ka ostvarivanju ciljeva javne politike ili je potrebno praviti neka prilagođavanja kako bismo postigli željene rezultate. Krajnji cilj praćenja je donošenje pravovremenih odluka, u cilju poboljšanja rezultata te politike i eventualnih izmena u toku sprovođenja. Praćenje reforme javne uprave zasniva se na Akcionom planu za sprovođenje Strategije reforme javne uprave (AP RJU).

________ 91 Ovaj prilog je u velikoj meri zasnovan na predlozima i preporukama programa SIGMA, tj. dokumentima "Ideje za operacionalizaciju sistema praćenja, izveštavanja i evaluacije" i "Komentari na okvir indikatora rezultata" koji su dostavljeni Ministarstvu pravde i državne uprave u martu 2014.

Pristup praćenju

Matrica AP RJU je prevashodno orijentisana na rezultate (eng. result-oriented) i pruža osnov za uspostavljanje monitoringa/praćenja na osnovu rezultata.92 Praćenje zasnovano na rezultatima (eng. Result-based monitoring - RBM) je proces praćenja u kojem se fokus stavlja na ciljeve i rezultate javne politike, što

omogućava poređenje koliko se uspešno ta javna politika realizuje naspram postavljenih ciljeva. Praćenje zasnovano na rezultatima sadrži u sebi elemente tradicionalnog procesnog (implementacionog) sistema praćenja, ali doseže dalje u svom fokusu, koji se ne završava na aktivnostima i njihovim direktnim rezultatima (eng. outputs), već posmatra i rezultate (ishode, eng. outcomes) koji se ostvaruju kroz te aktivnosti, tj. stvarne promene u realnosti do kojih dolazi usled intervencija javne politike.

Primena ovog pristupa u AP RJU podrazumeva da je većina elemenata matrice definisana na nivou rezultata (ili mera u terminologiji Strategije RJU), a naročito indikatori i potrebni resursi. Ovaj metodološki pristup takođe uvodi osnov za praćenje ostvarenosti viših ciljeva reforme, budući da utvrđuje indikatore na nivou ciljeva (objektivno merljive indikatore). Istovremeno, zadržani su i određeni elementi procesnog/implementacionog pristupa praćenju, koji se temelji na aktivnostima. Tako su za svaki rezultat/meru izlistane glavne aktivnosti za koje se očekuje da će biti neophodne kako bi se rezultat ostvario, a dati su i rokovi za realizaciju tih aktivnosti, kako bi bilo moguće pratiti i napredak ka ostvarenju rezultata/mere.

________ 92 Ova matrica predstavlja adaptaciju jedne od ranije razvijenih matrica koja je nastala u okviru projekta tehničke pomoći koji je podržavao MDULS u sprovođenju reforme državne uprave u ranijoj fazi.

Merenje indikatora

AP RJU definiše specifične i merljive (SMART) indikatore za praćenje postignuća rezultata i ciljeva.

Najviši nivo indikatora utvrđen je za opšti cilj reforme javne uprave (u skladu sa Strategijom RJU) i on omogućava merenje dugoročnijeg uticaja (impact) RJU:

Indikator Početna vrednost (2013)

Ciljna vrednost (2020)

Delotvornost vlasti (Svetska banka) - percentilni rang (0-100)

50.24 53-56

Ovaj hibridni indikator je u potpunosti objektivan (njegovo merenje sprovodi na godišnjoj osnovi Svetska banka) i sastoji se od rezultata većeg broja indikatora, od kojih su neki zasnovani na ekspertskim analizama, a neki na anketama.

Tabela 2: Izvori podataka za indeks delotvornosti vlasti za Srbiju, 201393

Država Indikator Izvor Godina Tip Vrednost

Srbija Delotvornost vlasti

Bertelsmann Transformation Index

2013 Eksperti 0.73

Srbija Delotvornost vlasti

Business Enterprise Environment Survey

2013 Anketa 0.94

Srbija Delotvornost vlasti

Economist Intelligence Unit 2013 Ekspert 0.25

Srbija Delotvornost vlasti

Gallup World Poll 2013 Anketa 0.42

Srbija Delotvornost vlasti

Global Insight Business Conditions and Risk Indicators

2013 Eksperti 0.5

Srbija Delotvornost vlasti

Institutional Profiles Database

2013 Eksperti 0.75

Srbija Delotvornost vlasti

Political Risk Services International Country Risk Guide

2013 Eksperti 0.5

Srbija Delotvornost vlasti

World Bank Country Policy and Institutional Assessments

2013 Eksperti Nije poznata

Srbija Delotvornost vlasti

World Economic Forum Global Competitiveness Report

2013 Anketa 0.44

__________ 93 http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#reports

Izveštaj za ovaj indikator objavljuje se krajem septembra svake godine, sa obrađenim podacima za prethodnu godinu. Prilikom definisanja ciljne vrednosti (PV i CV) ovog indikatora za AP RJU vodilo se računa o usklađenosti sa indikatorima i vrednostima dogovorenim za praćenje EU IPA 2 za Sektor RJU.

Ostali indikatori u AP RJU - za nivo posebnih ciljeva i rezultata - dati su na nivou ishoda - rezultata (eng. outcome), a u nekoliko slučajeva (gde nije bilo moguće identifikovati odgovarajući indikator na tom nivou) na nivou direktnog rezultata (eng. output). Gdegod je to bilo moguće korišćeni su indikatori formulisani u okviru Principa javne uprave (OECD SIGMA i Evropska komisija), kako bi se RJU snažnije povezala sa procesom pristupanja Srbije Evropskoj uniji, a i kako bi se praćenje RJU učinilo efikasnijim i ekonomičnijim (budući da će za PJU indikatore SIGMA sprovoditi analize i merenja na osnovu podataka koje će Srbija dostavljati). Za nivo posebnog cilja uglavnom su korišćeni kvalitativni PJU indikatori (sa par izuzetaka gde su iskorišćeni nacionalni indikatori), budući da se oni mogu smatrati objektivno merljivim indikatorima jer SIGMA samostalno utvrđuje metodologiju njihovog merenja i vrši ta merenja. Za nivo mere prevashodno su korišćeni kvantitativni nacionalni indikatori budući da će njihovo merenje daleko lakše biti moguće samostalno sprovesti u okviru organa Republike Srbije, na godišnjem nivou.

Za sve indikatore - uključujući i PJU indikatore - paralelno sa izradom Akcionog plana izrađeni su "pasoši" koji omogućavaju da se na jednom mestu prikupe osnovne informacije o svim definisanim indikatorima uspešnosti, uključujući i neke od njihovih ključnih institucionalnih aspekata, npr. koja institucija prikuplja podatke za merenje kog indikatora i koliko često to čini, kada su dostupni podaci, po kojoj formuli se izračunava vrednost indikatora i sl.

Pasoši indikatora će se redovno razmatrati (i to barem jednom godišnje) kako bi informacije mogle da se ažuriraju. Podatke će ažurirati odgovarajuće institucije na inicijativu MDULS.

Tabela 3: Uputstvo za izradu "pasoša" indikatora

Naziv indikatora Uneti pun naziv indikatora iz Akcionog plana RJU.

Odgovarajući opšti odnosno posebni cilj

Uneti odgovarajući posebni cilj i meru iz Akcionog plana RJU 2018-2020. na koje se odnosi konkretni indikator uspešnosti.

Izvor podataka za praćenje indikatora uspešnosti

Uneti naziv izvora podataka (konkretan dokument, bazu podataka, internet stranice...) Uneti informacije o tome da li se podaci za praćenje indikatora prikupljaju na domaćem ili međunarodnom nivou. Važno je napraviti razliku između ovih vrsta indikatora da bi se videlo u kojoj meri podaci za praćenje indikatora mogu da variraju, jer se ponekad način na koji se indikatori mere na međunarodnom nivou značajno menja, dok ponekad njihovo merenje u potpunosti izostaje. Uneti link ka izvoru podataka ako je objavljen na Internetu.

Naziv nosioca prikupljanja podataka

Uneti pun naziv institucije odgovorne za prikupljanje podataka za potrebe konkretnog indikatora i za objavljivanje/dostavljanje tih podataka, kao i konkretnu kontakt osobu i kontakt podatke (telefon i elektronsku adresu). Ove informacije će se koristiti kako bi se odgovarajuće institucije informisale o svojim obavezama, kao i kako bi se pratili rezultati institucija uključenih u celokupni sistem za praćenje, izveštavanje i evaluaciju u pogledu Strategije RJU i Akcionog plana za njeno sprovođenje.

Učestalost prikupljanja podataka

Uneti informacije o tome koliko često i kad (u kom kvartalu kalendarske godine) odgovarajuće institucije prikupljaju podatke o konkretnom indikatoru i kada ih objavljuju. Ove informacije su neophodne kako bi se razumelo kad su podaci dostupni za izradu izveštaja i kako bi se dinamika izrade izveštaja prilagodila dinamici dostupnosti podataka.

Kratak opis metodologije

Uneti kratak opis konstruisanja i merenja konkretnog indikatora uspešnosti (formulu kako se izračunava indikator). Ako je na internetu objavljena izričita

metodologija za merenje tog indikatora, preporučujemo da se na ovom mestu unese i link ka tom metodološkom dokumentu. Razumevanje načina na koji se indikator meri neophodno je da bi se videlo (a) u kojoj meri su predstavljeni podaci relevantni i pouzdani, i (b) koliko bi sredstava trebalo opredeliti za merenje tog indikatora ako je reč o novom indikatoru za koji ne postoje mehanizmi prikupljanja podataka.

Podaci o polaznoj vrednosti

Godina 2015 2016 2017

Polazna vrednost

Unesite podatke o polaznim vrednostima za konkretan indikator, ako takvi podaci postoje. Unesite podatke za najviše tri prethodne godine

Podaci o ciljnim vrednostima

Godina 2018 2019 2020

Ciljna vrednost

Unesite podatke o ciljnim vrednostima za konkretan indikator za svaku godinu, ukoliko će se merenje indikatora sprovoditi na godišnjem nivou. Ukoliko to nije slučaj, unesite CV za godinu u kojoj će se merenje sprovesti.

Polazne vrednosti (eng. baseline value) jesu kvalitativni ili kvantitativni podaci o okolnostima u trenutku početka praćenja ili pre samog praćenja, sa kojom se upoređuju informacije dobijene kasnije, tokom merenja indikatora na osnovu kog se meri napredak u sprovođenju politike RJU. Ciljna vrednost (eng. target value) jeste kvantitativni ili kvalitativni prikaz indikatora, i zapravo predstavlja željeni nivo učinka koji će biti postignut za određeno vreme.

Prikupljanje podataka je veoma važan korak, i na osnovu njega službenici zaduženi za proces praćenja mogu da pripreme izveštaje o sprovođenju ciljeva i rezultata, za potrebe izveštavanja. Strategija RJU teži uvođenju sistematizovanog i unifikovanog sistema praćenja i izveštavanja, i to kroz obavezne godišnje izveštaje svih nosilaca aktivnosti, koji se dostavljaju MDULS a koji će biti predmet razmatranja na sednicama/sastancima struktura za upravljanje RJU i njeno praćenje definisane Strategijom RJU.

Akteri i uloge u sistemu praćenja i izveštavanja

Podaci za praćenje prikupljaju se od ODU koji su uključeni u realizaciju RJU. Procesom praćenja upravlja i koordinira MDULS, dok sva druga ministarstva i drugi ODU pružaju podatke u okviru svojih nadležnosti i zaduženja prema AP RJU. AP RJU definiše odgovorne institucije, kao i organizacione jedinice u okviru njih, za praćenje i izveštavanje, kao i partnerske institucije ili organizacije koje učestvuju u sprovođenju konkretne aktivnosti. Za potrebe procesa praćenja i izveštavanja, za koordinaciju praćenja indikatora i

izveštavanja po merama i aktivnostima biti zadužena jedna institucija, koja će pak prikupljati sve neophodne informacije i podatke od ostalih institucija koje su označene kao partneri u realizaciji, a zatim tako objedinjene dostavljati MDULS-u.

Slika 4: Grafička ilustracija sistema izveštavanja po AP RJU

Izveštavanje

Izveštavanje o sprovođenju zasniva se na rezultatima/merama iz AP RJU i sprovodiće se kroz redovne i vanredne izveštaje.94 Strategija RJU navodi da je potrebno "izvršiti uspostavljanje potpunog i efikasnog sistema praćenja i vrednovanja rezultata sprovedenih aktivnosti. To podrazumeva, pre svega uvođenje obaveznih kvartalnih/polugodišnjih izveštaja svih nosilaca aktivnosti."95 Imajući u vidu ograničene kapacitete, ali i potrebu da se poveća uključenost i transparentnost svih zainteresovanih u proces izveštavanja, kroz Komplementarnu podršku Sektorske budžetske podrške za RJU EU, predviđena je izrada dinamičkog monitoring internet portala za koji bi kontakt osobe (zamenici MPG) u svim ODU i OCD imali privilegiju pristupa na kvartalnom/polugodišnjem i godišnjem nivou i u koji bi direktno unosili implementacioni status konkretnih aktivnosti za koje je nadležna određena

institucija/organizacija. Implementacioni status bi istovremeno sa unošenjem bio vidljiv na internet portalu za javnost, kao i naziv odgovorne institucije koja je unela status (realizovano/delimično realizovano/nije realizovano). Na konkretnom internet portalu predviđeno je da budu postavljeni i svi relevantni dokumenti, poput strateških dokumenata, prethodnih i aktuelnih izveštaja o sprovođenju AP RJU, pasoša indikatora, zapisnika sa sastanaka Saveta za RJU i MPG i sl. Time bi se omogućila puna transparentnost procesa izveštavanja kao i učestalost izveštavanja koju predviđa Strategija RJU, ali bi se i značajno olakšao proces prikupljanja podataka za izradu Godišnjeg izveštaja o sprovođenju AP RJU zasnovanog na rezultatima, koje će posebno izrađivati organizaciona jedinica nadležna za proces praćenja RJU u MDULS. Drugim rečima, internet portal je predviđen i kao baza podataka na kojoj bi se redovno prikupljali podaci o sprovođenju aktivnosti na kvartalnom/polugodišnjem/godišnjem nivou, kao što to predviđa Strategija RJU, a jednom godišnje bi se na osnovu prikupljenih podataka izrađivao godišnji izveštaj zasnovan na postignutim rezultatima i objavljivao na internet portalima MDULS-a.

Godišnji izveštaji o sprovođenju Strategije i AP RJU sadržaće zbirne i pojedinačne informacije. Naglasak će biti na konciznosti informacija i na fokusu na rezultatima (bilo direktnim rezultatima aktivnosti ili na ishodima) pre nego na procesima i inputima, kako bi se obezbedila maksimalna upotrebljivost izveštaja. Godišnji izveštaji će sadržati sledeće elemente:

- Celokupne informacije o realizaciji Strategije i Akcionog plana sa najvažnijim uspesima/ ostvarenjima/rezultatima tokom te konkretne godine, da bi se lakše saopštili široj javnosti i zainteresovanim stranama;

- Procenu najvažnijih aktivnosti koje nisu realizovane prema planu i informacije o uticaju koji bi to moglo da ima na ukupan napredak RJU kako je planirana;

- Predloge za neophodne aktivnosti na jačanju kapaciteta koje bi omogućile prevazilaženje postojećih nedostataka i druge aktivnosti za ublažavanje negativnih posledica od devijacija u odnosu na planove;

- Ključne probleme i izazove ustanovljene tokom realizacije ključnih događaja i aktivnosti kao i ključne preporuke za prevazilaženje tih izazova;

- Prioritetne aktivnosti za narednu godinu i utvrđivanje svih eventualnih potrebnih izmena planskih dokumenata (pre svega AP RJU) zasnovanih na analizi trenutnog razvoja događaja.

Uputstva za popunjavanje obrazaca i obrasci za izveštavanje će biti postavljena na monitoring internet portal.

________ 94 Strategije RJU, stranica 56, link ka dokumentu: http://www.mduls.gov.rs/doc/Strategija%20reforme%20javne%20uprave%20u%2

0Republici%20Srbiji.pdf 95 Ibid.

Alat za praćenje i izveštavanje

U prethodnom periodu, alati za praćenje i izveštavanje u formi Excel i Word tabela, sa detaljnim Instrukcijama za popunjavanje, bili su pripremani od strane jedinice nadležne za praćenje RJU u MDULS-u. U narednom periodu, planira se uspostavljanje dinamičkog monitoring internet portala, kao osnovnog alata za praćenje i izveštavanje. Internet portal će, pored ostalih, sadržavati sledeće osnovne elemente:

- Početna stranica sa jasnim objašnjenjem namene i cilja portala, sa kratkom vizuelnom prezentacijom trenutnog statusa implementacije aktivnosti predviđenih AP RJU;

- Pregled svih posebnih ciljeva, mera, aktivnosti i indikatora iz AP RJU sa odgovornim i partnerskim institucijama i statusom realizacije aktivnosti;

- Pasoše indikatora sa trenutnom vrednosti indikatora;

- Dokumenta: strateška dokumenta, prethodni i aktuelni izveštaji o sprovođenju AP RJU, pasoši indikatora u jednom dokumentu, odluke i rešenja o osnivanju koordinacionih tela, zapisnici sa sastanaka Saveta za RJU i MPG;

- Vizuelno postavljena i pretraživa statistika po odgovornoj instituciji, stepenu realizacije aktivnosti, stepenu realizacije mera, vremenskom periodu izveštavanja i sl.96

________ 96 Primer vizuelno predstavljene statistike je sajt Republike Slovenije na sledećem linku: http://www.enotnazbirkaukrepov.gov.si/realizacija-ukrepov/statistika?url=realizacija-ukrepov%2Fstatistika

Evaluacija (ocena)

Proces ocenjivanja (evaluacije) pomaže i stručnjacima i donosiocima odluka da dođu do informacija o tome do koje mere su prvobitno postavljeni ciljevi ostvareni. To znači da postoji jasna informacija o tome da li su ciljevi ostvareni potpuno ili delimično (šta se promenilo u realnosti koju želimo da reformišemo/promenimo) ili su očekivanja čak i nadmašena, kao i stručno obrazloženje osnovnih razloga i preporuka za predložene korektivne mere.

Uticaj i ishodi određene politike mogu se ocenjivati samo dugoročno, jer promene ili trendovi se neće javljati kvartalno, nego godišnje ili čak ređe. Stoga seevaluacija sprovodi obično svake druge ili treće godine. Uz činjenicu da se promene mogu uvideti samo na duže staze, evaluacija obično zahteva više sredstava nego redovni izveštaji o praćenju.

Strategija RJU ne konkretizuje tačan broj evaluacija, već navodi da: "Nakon sakupljanja i obrade podataka iz redovnih izveštaja o obavljenim aktivnostima, odnosno u okviru neprekidnog procesa praćenja, nužno je pripremati i povremene (ali redovne i sistemski zasnovane, utemeljene) ocene uspešnosti sprovođenja reforme odnosno vršiti tzv. vrednovanje tog složenog procesa."97

Prva evaluacija će otpočeti sredinom 2018. godine, sa fokusom na realizaciji AP RJU u periodu 2014-2017, što će predstavljati a evaluaciju AP RJU, a istovremeno i srednjoročnu (eng. midterm) evaluaciju Strategije RJU, na osnovu koje će se, ukoliko to bude potrebno, izvršiti revizija Strategije i AP RJU za period 2018-2020. Nacrt izveštaja o evaluaciji bi tako bio pripremljen do kraja 2018, nakon čega bi bio prosleđen Savetu RJU na razmatranje.

Da bi evaluacija bila što objektivnija, angažovaće se eksterni nezavisni ocenjivači, kroz Komplementarnu podršku Sektorske budžetske podrške za RJU EU. Pripremu i realizaciju evaluacije pratiće i operativno pomagati organizaciona jedinica MDULS zadužena za upravljanje reformom javne uprave gde bi zaposleni u ovoj jedinici trebalo da dobiju i trening za sprovođenje ovih poslova.

________ 97 Strategija RJU, str. 57.

Prilog 4: DINAMIČKI PREGLED SPROVOĐENJA AKCIONOG

PLANA (GANTOGRAM)

Broj cilja, mere,

aktivnosti

Ciljevi, mere,

aktivnosti

Institucija odgovorna

za realizaciju

2018 2019 2020

Q1

Q2 Q3

Q4

Q1

Q2

Q3

Q4

Q1

Q2

Q3

Q4

Opšti cilj

Dalje unapređenje rada javne uprave u skladu sa principima Evropskog administrativnog prostora i obezbeđivanje visokog kvaliteta usluga građanima i privrednim subjektima, kao i stvaranje javne uprave koja će značajno doprineti ekonomskoj stabilnosti i povećanju životnog standarda

PC 1 Unapređenje organizacionih i funkcionalnih podsistema javne uprave

M 1.1

Organizaciono i funkcionalno restrukturiranje javne uprave sprovođenjem do 2020. godine činjenično utemeljenih mera za optimizaciju javne uprave u pogledu radnih procesa, organizacionih struktura, broja i svrsishodnosti institucija i broja zaposlenih

A 1.1.1.

Izmena Zakona o državnoj upravi u cilju standardizacije i tipologije organizacionih oblika i upravnih poslova (zaokružene oblasti rada u upravi), kao i prenosu ovlašćenja na niže rukovodioce

MDULS - Sektor za

dobru upravu

A 1.1.2.

Uspostavljanje Registra imalaca javnih ovlašćenja u cilju uspostavljanja jedinstvene evidencije organa javne uprave, vrste ovlašćenja i jasnog odnosa vertikalne odgovornosti između organa, popisa javnih registra i nadležnih organa za uspostavljanje i vođenje pojedinih registara

MDULS - Sektor za

dobru upravu

A 1.1.3.

Izmena Uredbe o načelima za unutrašnje

MDULS - Sektor za

dobru upravu

uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade u cilju uspostavljanja jedinica za strateško planiranje, izveštavanje, komunikaciju, usklađivanje kapaciteta i obaveza iz NPAA, utvrđivanje standarda za odnos broja izvršilaca i rukovodilaca (1:5)

M 1.2.

Unapređenje funkcionisanja lokalne samouprave i decentralizacije i dekoncentracije poslova državne uprave kroz definisanje strateškog okvira i jačanje kapaciteta gradova i opština za efikasno sprovođenje javnih poslova i procedura, uspostavljanje međuopštinske saradnje, i primenu principa dobre uprave.

A 1.2.1.

Usvajanje izmena i dopuna Zakona o lokalnoj samoupravi u cilju usklađivanja sa novim propisima i reformisanja pravnog okvira za rad organa JLS, mesne

MDULS - Sektor za sistem LS

samouprave i međuopštinske saradnje (izrada jedinstvenog popisa poslova JLS, organizacija 8 instruktivnih seminara, izrada Modela Statuta JLS, Poslovnika SO i Odluke o mesnoj samoupravi)

A 1.2.2.

Podrška razvoju međuopštinske saradnje kroz izradu analize najboljih mehanizama za uspostavljanje međuopštinske saradnje (MOS) u sprovođenju delokruga JLS, pripremu modela sporazuma o MOS i savetodavnu podršku za njihovu primenu

MDULS - Sektor za sistem LS

A 1.2.3.

Priprema i usvajanje Koncepta politike od strane

MDULS - Sektor za sistem LS

Saveta za reformu javne uprave za decentralizaciju odnosno unapređenje uloge lokalne samouprave u sprovođenju javnih poslova

A 1.2.4.

Izrada funkcionalne analize u JLS u cilju podrške jedinicama lokalne samouprave za funkcionalnije organizovanje poslova

MDULS - Sektor za sistem LS

A 1.2.5.

Priprema, konsultacije i usvajanje strateškog - programskog okvira za reformu sistema lokalne samouprave i unapređenje uloge lokalne samouprave u sprovođenju javnih poslova (strategija i akcionog plana za decentralizaciju ili programskog

MDULS - Sektor za sistem LS

dokumenta za reformu sistema lokalne samouprave)

A 1.2.6.

Reforma lokalnih administrativnih procedura u cilju unapređenja i standardizacije administrativnog postupanja: - kontinuirano unapređivanje i usklađivanje modela administrativnih postupaka JLS i sprovođenje paketa direktne tehničke podrške za unapređenje administrativne efikasnosti za 20 JLS

MDULS - Sektor za sistem LS

A 1.2.7.

Izgradnja kapaciteta gradova i opština za primenu principa dobre uprave u sprovođenju javnih poslova lokalne samouprave

MDULS - Sektor za sistem LS

M 1.3.

Unapređenje sistema upravljanja javnim politikama Vlade uspostavljanjem do kraja 2020. pravnog i institucionalnog okvira za integrisano strateško upravljanje i donošenje srednjoročnih planova rada ODU usklađenih sa strateškim prioritetima Vlade i programskim budžetom

A 1.3.1.

Utvrđivanje metodološkog okvira za upravljanje javnim politikama i njihovo povezivanje sa izradom i izvršenjem programskog budžeta kroz donošenje podzakonskih akata (Uredbe o metodologiji upravljanja javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih dokumenata javnih politika i Uredbe o metodologiji za izradu srednjoročnih planova) i 2 priručnika za navedene oblasti

RSJP - Sektor za

planiranje i koordinacij

u javnih politika

A 1.3.2.

Uspostavljanje jedinstvenog informacionog sistema za planiranje i

RSJP

praćenje sprovođenja javnih politika koji će obuhvatiti: Akcioni plan za sprovođenje programa vlade, dokumenta javnih politika, srednjoročne planove, PIRV, postojeći sistem za programsko budžetiranje i izvršenje budžeta

A 1.3.3.

Unapređenje interesorne koordinacije praćenjem postizanja prioritetnih ciljeva iz programa Vlade kroz mehanizme Akcionog plana za sprovođenje programa Vlade

RSJP

A 1.3.4.

Priprema jedinstvenog programa obuka predstavnika JLS na temu unapređenja sistema upravljanja javnim

RSJP

politikama i sprovođenje dva inicijalna ciklusa obuka za sve JLS do kraja 2020. godine

M 1.4

Uspostavljanje čvrstih mehanizama koordinacije koji će omogućiti harmoničan razvoj i funkcionisanje elektronske uprave, kao i zaokruživanje zakonskog okvira i procedura za razvoj elektronske uprave

A 1.4.1.

Usvajanje Nacrta zakona o metaregistru (kojim će se regulisati šta je registar, koji su javni registri i ko je nadležan za uspostavljanje i vođenje pojedinih registara) i podzakonskih akata

MDULS - Sektor za matične knjige i registre

A 1.4.2.

Uspostavljen mehanizam za elektronsku razmenu podataka iz službenih evidencija između organa (preko sistema eZUP ili preko veb servisa uspostavljenih na servisnoj magistrali organa,

ITE

ažuriranje podataka vrši se preko Metaregistra)

A 1.4.3.

Uspostavljanje aplikacije za vođenje evidencije o državljanima RS u okviru Centralnog sistema za e obradu i skladištenje podataka, a zatim prenos podataka o državljanstvu u elektronski oblik u aplikaciju iz: - matične knjige jugoslovenskih državljana koju vodi MUP - iz knjige državljana koje vode JLS - matične knjige rođenih, koje vodi MDULS

MDULS - Sektor za matične knjige i registre

MUP

A 1.4.4.

Utvrđivanje Predloga zakona i donošenje podzakonskih akata kojim će se regulisati uspostavljanje i vođenje Centralnog

MDULS - Sektor za matične knjige i registre

registra građana

A 1.4.5.

Uspostavljen Centralni registar građana (izrada softverskog rešenja i migracija podataka)

ITE

A 1.4.6.

Unapređenje registra stambenih zajednica

RGZ - Sektor za

IKT

A 1.4.7.

Unapređenje registra prostornih jedinica i adresnog registra i uspostava interoperabilnosti sa drugim registrima (utvrđivanje Predloga zakona o registru prostornih jedinica i adresnom registru i povezivanje registra prebivališta i poslovnog registra sa registrom prostornih jedinica i adresnim registrom)

RGZ - Sektor za

IKT, Sektor za katastar nepokretno

sti

A 1.4.8. Uspostavljanje nacionalne

RGZ - Centar za

infrastrukture geoprostornih podataka (NIGP) kroz donošenje svih podzakonskih akata u skladu sa Zakonom o NIGP i izradom nacionalnog geoportala u skladu sa INSPIRE direktivom

upravljanje geoprostor

nim podacima

A 1.4.9.

Sprovođenje procene stanja e-Uprave na lokalnom nivou (na uzorku od najmanje 30 JLS) i podrška unapređenju lokalnih kapaciteta za njenju primenu (dodela bespovratnih sredstava za najviše 40 JLS za razvijanje i primenu procedura i postupaka relevantnih za uvođenje e-Uprave i obuka i mentorska podrška za

MDULS - Sektor za

EI i projekte

najmanje 30 JLS za pružanje usluga e-Uprave).

PC 2 Uspostavljanje usklađenog javno-službeničkog sistema zasnovanog na zaslugama i unapređenje upravljanja ljudskim resursima

M 2.1 Uspostavljanje usklađenog sistema radnih odnosa i plata u javnoj upravi na temelju načela transparentnosti i pravičnosti

A 2.1.1.

Priprema i utvrđivanje predloga zakona kojima se reguliše sistem radnih odnosa i plata u cilju uspostavljanja usklađenog službeničkog sistema zasnovanog na sposobnostima i zaslugama (merit system), u javnim službama, javnim agencijama i državnim organima.

MDULS - Sektor za

ULJR

A 2.1.2.

Priprema i usvajanje kataloga zvanja i položaja u organima državne uprave, kataloga zvanja i

SUK MDULS - Sektor za

ULJR

položaja u organima JLS, kataloga zvanja, položaja, funkcija i radnih mesta u drugim delovima javne uprave i kontinuirana priprema i usvajanje izmena i dopuna Kataloga radnih mesta u javnim službama i drugim organizacijama (javne službe koje su osnovane posebnim zakonima) zbog potrebe optimizacije rada i uspostavljanje efikasne sistematizacije ustanova

A 2.1.3.

Priprema i utvrđivanje predloga izmena Zakona o državnim službenicima u cilju unapređenja procesa zapošljavanja i depolitizacije, vrednovanja

MDULS - Sektor za

ULJR

rezultata rada, integriteta i jačanja odgovornosti i razvoja ostalih radno pravnih instituta, sistema integrisanog ULJR baziranom na kompetencijama

A 2.1.4.

Jačanje kapaciteta MDULS-a, Upravne inspekcije i SUK-a, kroz povećanje broja službenika u navedenim organima i razvijanje kompetencija svih zaposlenih u jedinicama za ULJR u organima državne uprave.

MDULS - Sektor za

ULJR, Upravna

inspekcija SUK

M 2.2

Uspostavljanje funkcije upravljanja ljudskim resursima u javnoj upravi i unapređenje funkcije upravljanja ljudskim resursima u državnoj upravi i lokalnoj samoupravi kroz uvođenje novih instrumenata i jačanje kapaciteta za upravljanje ljudskim resursima

A 2.2.1.

Priprema i usvajanje akata kojima se usvaja Okvir kompetencija i uvode

MDULS - Sektor ULJR SUK

kompetencije u postupak regrutacije i selekcije, ocenjivanja i napredovanja u organima državne uprave

A 2.2.2.

Priprema i usvajanje podzakonskih akata kojim se bliže uređuje vrednovanje radne uspešnosti zaposlenih u javnim službama

MDULS - Sektor za

ULJR

A 2.2.3.

Razvoj centra za procenu i razvoj kompetencija i karijerni razvoj u SUK u cilju uspostavljanja institucionalnog upravljanja karijerom državnih službenika zaposlenih u prioritizovanim oblastima, talenata i rukovodilaca

SUK

A 2.2.4.

Razvoj i primena instrumenata (institucionalnih i individualnih)

SUK MDULS -

Sektor ULJR

za upravljanje karijerom u državnoj upravi za državne službenike i drugih mera kojima se jača profesionalizacija administracije a u cilju zadržavanja kompetentnih kadrova u državnoj upravi

A 2.2.5.

Sprovođenje analize postojećeg IT sistema CKE, priprema preporuka i izrada tehničke specifikacije za zamenu postojećih IT sistema novim softverskim rešenjem i uspostavljanje i razvoj softvera za ULJR koji podržava i automatizuje poslove na način da integriše i pokrije celokupnu oblast

SUK MDULS - Sektor za

ULJR ITE

funkcionisanja ULJR

A 2.2.6.

Izgradnja kapaciteta gradova i opština za sprovođenje i unapređenje funkcije upravljanja ljudskim resursima u lokalnoj samoupravi (lokalnoj administraciji)

MDULS - Sektor ULJR

M 2.3 Razvoj sistema stručnog usavršavanja u javnoj upravi

A 2.3.1.

Donošenje podzakonskih propisa za sprovođenje Zakona o Nacionalnoj akademiji za javnu upravu i drugih posebnih zakona koji uređuju stručno usavršavanje u pojedinim delovima javne uprave

Vlada, na predlog NAJU,

MDULS

A 2.3.2.

Uspostavljena Centralna evidencija programa stručnog usavršavanja u javnoj upravi

NAJU

A 2.3.3.

Uspostavljen sistem akreditacije realizatora i

NAJU

sprovodioca programa stručnog usavršavanja u javnoj upravi

A 2.3.4.

Donošenje opšteg akta o programu stručnog osposobljavanja pripravnika (uvođenje u rad pripravnika)

MDULS - Sektor za stručno

usavršavanje

A 2.3.5.

Podrška daljem unapređenju sistema stručnog usavršavanja zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave jačanjem kapaciteta jedinica lokalne samouprave za obavljanje poslova stručnog usavršavanja iz njihove nadležnosti i razvojem, pripremom i sprovođenjem programa stručnog usavršavanja

MDULS - Sektor za stručno

usavršavanje

PC 3 Unapređenje upravljanja javnim finansijama i javnim nabavkama

M 3.1 Unapređenje (okvira) održivosti javnih finansija kroz reformisanje i razvoj upravljanja javnom svojinom

A 3.1.1.

Izmene i dopune Zakona o javnoj svojini

MFIN

A 3.1.2.

Razvoj i sprovođenje 14 regionalnih obuka za upravljanje javnom svojinom na lokalnom nivou

MDULS - Sektor za

EI, projekte MFIN -

Sektor za imovinsko

pravne poslove

A 3.1.3.

Realizacija projekata JLS u okviru grant šeme za unapređenje upravljanja javnom svojinom na lokalnom nivou

MDULS MFIN

A 3.1.4.

Razvoj i sprovođenje 20 paketa direktne tehničke podrške opštinama za unapređenje upravljanja javnom svojinom na lokalnom nivou

MDULS MFIN

M 3.2 Unapređenje procesa planiranja i pripreme budžeta

A 3.2.1.

Izrada modula za izveštavanje u okviru IT sistema za pripremu budžeta

MFIN

A 3.2.2.

Sprovođenje obuke za 150 državnih službenika za pripremu izveštaja o učinku programa

MFIN

A 3.2.3.

Podizanje kapaciteta JLS za sprovođenje procesa programskog budžetiranja u skladu sa metodologijom za programsko budžetiranje kroz izradu instruktivnih dokumenata za pripremu programskog budžeta, organizaciju 24 regionalne obuke za sve JLS i direktnu tehničku podršku za 12 JLS

MDULS MFIN

M 3.3 Unapređenje sistema finansijskog upravljanja i kontrole korišćenja javnih sredstava i interne revizije

A 3.3.1.

Unapređenje postojećeg softvera za internu finansijsku kontrolu u javnom sektoru, koji će korisnicima omogućiti pristup i

MFIN/ CJH

dostavljanje godišnjih izveštaja CJH elektronskim putem

A 3.3.2.

Izrada smernica za uspostavljanje funkcija interne revizije u okviru malih KJS, u vezi sa uspostavljanjem zajedničke jedinice za internu reviziju

MFIN/ CJH

A 3.3.3.

Organizovanje dve radionice za rad u softveru za internu kontrolu u javnom sektoru, koji korisnicima javnih sredstava omogućava elektronsko dostavljanje godišnjih izveštaja Ministarstvu finansija - CJH

MFIN/ CJH

A 3.3.4.

Organizacija četiri radionice za više rukovodioce o ulozi finansijskog upravljanja i

MFIN/ CJH

kontrole i internim kontrolama kao sastavnom delu redovnih procesa rukovođenja i alatu za dobro upravljanje

M 3.4 Funkcionalno unapređenje rada budžetske inspekcije

A 3.4.1.

Popunjavanje radnih mesta budžetske inspekcije u punom kapacitetu od 100%, u skladu sa Pravilnikom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta a u cilju povećanja broja izvršenih inspekcijskih kontrola što doprinosi jačanju finansijske discipline.

MFIN - Jedinica

zadužena za poslove budžetske inspekcije

A 3.4.2.

Izrada i usvajanje Metodologije rada budžetske inspekcije u skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu

MFIN - Jedinica

zadužena za poslove budžetske inspekcije

M 3.5 Unapređenje sistema javnih nabavki

A 3.5.1.

Izrada i usvajanje podzakonskih akata koji proističu iz novog Zakona o javnim nabavkama usklađenog sa EU direktivama

UJN - Sektor za poslove javnih

nabavki

A 3.5.2.

Izrađeni i objavljeni standardni obrasci za objavljivanje oglasa o javnim nabavkama

UJN - Sektor za poslove javnih

nabavki

A 3.5.3.

Izrađeni i objavljeni opšti modeli konkursne dokumentacije

UJN - Sektor za poslove javnih

nabavki

A 3.5.4.

Izrađeni i objavljeni modeli okvirnih sporazuma

UJN - Sektor za poslove javnih

nabavki

A 3.5.5.

Izrađena analiza i preporuke za unapređenje konkurencije na tržištu javnih nabavki

UJN - Sektor za poslove javnih

nabavki

A 3.5.6.

Izrađena i usvojena Strategija razvoja sistema

UJN - Sektor za poslove javnih

nabavki

javnih nabavki 2019 - 2022

ODU u OCD

A 3.5.7.

Objavljene smernice za unapređenje zelenih nabavki

UJN - Sektor za poslove javnih

nabavki

PC 4 Povećanje pravne sigurnosti i unapređenje poslovnog okruženja i kvaliteta pružanja javnih usluga

M 4.1

Unapređenje upravnih procedura i obezbeđivanje postupanja organa državne uprave i organa i organizacija javne uprave u odlučivanju o pravima, obavezama i pravnim interesima građana i drugih subjekata u skladu sa principima dobre uprave

A 4.1.1.

Priprema i donošenje Uredbe o jedinstvenom upravnom mestu (član 42. ZUP-a)

MDULS - Sektor za

dobru upravu

A 4.1.2.

Priprema predloga izmena i dopuna zakona kojima su uređeni posebni upravni postupci radi usklađivanja sa ZUP-om (oko 270 zakona)

Koordinaciono telo za

usklađivanje posebnih zakona sa ZUP-om MDULS - Sektor za

dobru upravu

Sva ministarstv

a

40 prior. zak.

svi zakoni

A 4.1.3.

Objavljivanje podataka o državnim službenicima i ostalim ovlašćenim licima za vođenje upravnih postupaka u

MDULS - Sektor za

dobru upravu

svim ODU, na zvaničnim internet portalima

A 4.1.4.

Implementacija elektronske platforme za skladištenje podataka u cilju omogućavanja primene pravilnika o načinu vođenja evidencije o postupcima izvršenja i obezbeđenja i pravilnika o nadzoru nad radom javnih izvršitelja radi vršenja kancelarijskog / posrednog nadzora od strane Ministarstva pravde i Komore javnih izvršitelja nad radom javnih izvršitelja

MPravde

M 4.2

Reforma inspekcijskog nadzora i obezbeđivanje bolje zaštite javnog interesa, uz smanjenje administrativnih troškova inspekcijskog nadzora i povećanje pravne sigurnosti subjekata inspekcijskog nadzora

A 4.2.1.

Usklađivanje 78 posebnih zakona sa Zakonom o inspekcijskom nadzoru

Koordinaciona komisija

Sva ministarstv

a koja u svom

sastavu

imaju inspekcije

A 4.2.2.

Razmatranje radi usvajanja i implementacije na Koordinacionoj komisiji preporuka iz sprovedene analize rada inspekcija i primene Zakona o inspekcijskom nadzoru

Koordinaciona komisija

MDULS sva

ministarstva koja u

svom sastavu imaju

inspekcije ITE (e

inspektor)

A 4.2.3.

Priprema i usvajanje akcionog plana Koordinacione komisije za otklanjanje utvrđenih nedostataka u primeni Zakona

Koordinaciona komisija

Sva ministarstv

a koja u svom

sastavu imaju

inspekcije

A 4.2.4.

Izrada zajedničke informacione platforme za sve inspekcije na republičkom nivou na kojima će se dalje razvijati moduli - izrađen softver e inspektor

ITE - Sektor za

standardizaciju

A 4.2.5.

Sprovođenje pilot projekta za 4 inspekcije -

ITE

prvi modul (poreska ili sanitarna ili turistička inspekcija, tržišna inspekcija, inspekcija rada, upravna inspekcija)

A 4.2.6.

Realizacija modula za preostale 33 inspekcije

ITE

M 4.3 Uvođenje i promocija mehanizama kojima se obezbeđuje kvalitet javnih usluga

A 4.3.1.

Izrada studije izvodljivosti upotrebe blockchain tehnologije u javnoj upravi RS i realizacija pilot projekta, u skladu sa preporukama Studije

MDULS - Sektor za

dobru upravu

(Grupa za podršku razvoja e uprave)

A 4.3.2.

Istraživanje zadovoljstva, zahteva i očekivanja u pogledu kvaliteta javnih usluga (ključnih zainteresovanih strana: građana, civilnog društva, privrede, zaposlenih u javnoj upravi) kroz

MDULS - Sektor za

dobru upravu

implementaciu međunarodno priznate metodologije zadovoljstva građana koja podrazumeva mehanizme za kontinuiranu povratnu informaciju između građana i javne administracije kao održivog mehanizma uticaja građana na rad državne uprave

A 4.3.3.

Uspostavljanje i puna operativnost Servisnog Korejsko-srpskog informatičko pristupnog centra (SKIP) koji omogućava svim državnim organima, civilnom društvu i građanima da kroz različite seminare i obuke unaprede svoje znanje u IT oblasti i

MDULS - Sektor za

dobru upravu

izvrše e-usluge

A 4.3.4.

Postepeno uvođenje sistema za upravljanje kvalitetom javnih usluga kroz izvođenje pilot projekta na izabranom organu državne uprave

MDULS - Sektor za

razvoj dobre uprave

PC 5 Povećanje participacije građana, transparentnosti, unapređenje etičkih standarda i odgovornosti u obavljanju poslova javne uprave

M 5.1 Unapređenje uslova za učešće zainteresovane javnosti u radu javne uprave uz povećanje dostupnosti informacija o radu javne uprave i javnim finansijama

A 5.1.1.

Unapređenje proaktivne transparentnosti - Informator o radu kroz izradu priručnika za korišćenja aplikacije (jedinstvenog informacionog sistema za pristupanje, obradu i prezentovanje Informatora o radu) koji je u ovu svrhu izrađen, sprovođenje do 15 obuka ovlašćenih lica u državnim

MDULS - Sektor za

dobru upravu

Poverenik za

informacije od javnog značaja i zaštitu

podataka o ličnosti

organima i JLS, donošenje novog Uputstva za izradu i objavljivanje Informatora o radu, promociju aplikacije ka javnosti, civilnom sektoru, poslovnom sektoru i medijima

A 5.1.2.

Osnivanje Saveta za saradnju sa civilnim društvom

KOCD - Odsek za

planiranje i stvaranje

podsticajnog okruženja

za razvoj CD, Vlada

A 5.1.3.

Unapređenje građanske participacije kroz izradu Smernica za sastav radnih grupa za izradu predloga javnih politika i propisa kao i pripremu i usvajanje podzakonskih akata koji uređuju konsultacije sa zainteresovanom javnošću u postupku

KOCD RSJP

MDULS - Sektor za

dobru upravu

pripreme propisa i dokumenata javnih politika, a nakon usvajanja Zakona o planskom sistemu i Zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnoj upravi

A 5.1.4.

Unapređenje inicijative za otvaranje podataka u RS kroz usvajanje zakonskog okvira za otvorene podatke i ponovnu upotrebu informacija u skladu sa Evropskom Direktivom o ponovnom korišćenju informacija javnog sektora, pristupanje Povelji za otvorene podatke (Open Data Charter), organizaciju aktivnosti u cilju promovisanja

MDULS - Sektor za

dobru upravu Vlada ITE

koncepta otvorenih podataka i podrška za razvoj aplikacija na osnovu otvorenih podataka

A 5.1.5.

Analiza uporedne prakse u pogledu elektronskog izjašnjavanja građanja u cilju efikasnijeg izražavanja stavova građana

MDULS - Sektor za sistem LS

A 5.1.6.

Priprema i usvajanje novog Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi u cilju unapređenja mehanizama za izjašnjavanje građana

MDULS - Sektor za sistem LS

A 5.1.7.

Izrada i donošenje Uredbe o sadržaju veb prezentacija i objavljivanju elektronskih usluga organa državne uprave, nakon usvajanja

Vlada, ITE

Zakona o elektronskoj upravi

M 5.2 Jačanje integriteta i etičkih standarda zaposlenih u javnoj upravi i smanjenje korupcije kroz jačanje mehanizama prevencije

A 5.2.1.

Izrada Nacrta zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije tako da se uvede obaveza pohađanja obuka o etici i integritetu za sve zaposlene u javnoj upravi; propiše odgovornost rukovodilaca organa javne vlasti ukoliko ne omogući sprovođenje obuka i odgovornost zaposlenih ukoliko ne pohađaju obuke koje su im prethodno omogućene, uvede analiza rizika korupcije u radu organa javne vlasti kao nadležnost ABPK koja će obuhvatati pripremu izveštaja sa preporukama

MPravde

za otklanjanje rizika i jačanje integriteta, kao i obavezu organa javne vlasti da izveste Agenciju o preduzetim merama radi otklanjanja rizika i jačanja integriteta; definišu odredbe vezane za uvođenje procene rizika korupcije u propisima u proces pripreme propisa i donošenje Metodologije za procenu rizika korupcije u propisima koju donosi ABPK

A 5.2.2.

Izrada uporedne analize radi uvođenja službenika za etiku i integritet u javnoj upravi, analiza pravnog okvira u RS i izrada

ABPK

smernica sa preporukama za implementaciju

A 5.2.3.

Uspostavljanje mehanizma za praćenje realizacije preporuka Agencije za borbu protiv korupcije nakon uvođenja procene rizika korupcije u proces pripreme propisa - Generalni sekretarijat dostavlja Agenciji obrazloženje o prihvaćenim preporukama ili razlozima u slučaju neprihvatanja, nakon utvrđivanja predloga zakona

GenSek

A 5.2.4.

Izrada godišnjeg izveštaja Agencija za borbu protiv korupcije o stepenu ispunjenosti preporuka iz mišljenja o proceni rizika

ABPK

korupcije u odredbama nacrta zakona iz oblasti posebno rizičnih za nastanak korupcije.

M 5.3 Jačanje mehanizama spoljne i unutrašnje kontrole u javnoj upravi

A 5.3.1.

Priprema, konsultacije i utvrđivanje Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja radi jačanja nezavisnosti institucije, proširenja kruga zakonskih obveznika, unapređenja postupka, unapređenja proaktivne transparentnosti

MDULS - Sektor za ljudska i

manjinska prava i slobode

A 5.3.2.

Priprema, konsultacije i utvrđivanje Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona o Zaštitniku građana radi jačanja

MDULS - Sektor za ljudska i

manjinska prava i slobode

nezavisnosti institucije, unapređenja efikasnosti njenog rada i unapređenja zaštite prava građana pred državnim organima

A 5.3.3.

Priprema, konsultacije i utvrđivanje Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji u cilju obezbeđivanja potpune finansijske i operativne nezavisnosti, kao i u cilju obezbeđivanja mehanizma koji će doprineti većem obuhvatu subjekata revizije (putem skraćenja rokova za okončanje postupka revizije, novih revizorskih zvanja)

Vlada Narodna skupština

DRI

A 5.3.4. Utvrditi tekst Predloga zakona o

MPravde

Agenciji za borbu protiv korupcije tako da se razgraniče i jasno definišu pojmovi kumulacije javnih funkcija i sukoba interesa, kao i da se u toj oblasti uspostave jasni mehanizmi i rešenja neophodna za upravljanje i sankcionisanje sukoba interesa javnih funkcionera.

A 5.3.5.

Izmena i dopuna Zakona o zabrani diskriminacije u cilju pune usklađenosti sa pravnim tekovinama EU a posebno u pogledu: - obima izuzetaka od načela jednakog postupanja; - definicije indirektne diskriminacije.

Min. za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna

pitanja Vlada

A 5.3.6.

Ojačani kapaciteti DRI i unapređeni uslovi rada, kroz povećanje broja zaposlenih i trajno rešavanje problema sa prostorijama za rad

Vlada DRI,

UZZPRO

A 5.3.7.

Ojačani kapaciteti Poverenika za zaštitu ravnopravnosti (PZR) i unapređeni uslovi rada, kroz povećanje broja zaposlenih i unapređenje poslovnog prostora (liftovi, prozori i toaleti, sa posebnim akcentom na toalet prilagođen OSI), u cilju povećanja procenta postupanja po preporukama Poverenika za zaštitu ravnopravnosti

Vlada PZR,

UZZPRO

Prilog 5: PREGLED OBEZBEĐENIH I NEDOSTAJUĆIH DODATNIH FINANSIJSKIH SREDSTAVA ZA

SPROVOĐENJE AP

Prilog 6:

PRETPOSTAVKE I RIZICI U REALIZACIJI AKCIONOG PLANA

Posebni cilj Mera Preduslovi i pretpostavke

Rizici Mere ublažavanja rizika

1. Unapređenje organizacionih i funkcionalnih podsistema javne uprave

1.1. Organizaciono i funkcionalno restrukturiranje javne uprave sprovođenjem do 2020. godine činjenično utemeljenih mera za optimizaciju javne uprave u pogledu radnih procesa, organizacionih struktura, broja i svrsishodnosti institucija i broja zaposlenih

Politička podrška i konsenzus oko ciljanih mera optimizacije.

Promena političkih prioriteta.

Rad na optimizaciji prepušten u potpunosti strukturama zaposlenih koji nisu donosioci odluka.

U punom kapacitetu korišćenje struktura za koordinaciju RJU kako bi se omogućilo sprovođenje mera i dostizanje ciljeva optimizacije.

1.2. Unapređenje funkcionisanja lokalne samouprave i decentralizacije i dekoncentr

Obezbeđena politička podrška i konsenzus za sprovođenje ciljane reforme

Obezbeđena finansijska sredstva -

Drugačija raspodela nadležnosti ministarstava ili raspodele nadležnosti između različitih nivoa vlasti.

Definisanje koncepta politike, bolja koordinacija između različitih nivoa vlasti.

Donacije, korišćenje

acije poslova državne uprave kroz definisanje strateškog okvira i jačanje kapaciteta gradova i opština za efikasno sprovođenje javnih poslova i procedura, uspostavljanje međuopštinske saradnje, i primenu principa dobre uprave

stabilnost finansijskog okvira.

sredstava iz projekata.

1.3. Unapređenje sistema upravljanja javnim politikama Vlade uspostavljanjem do kraja 2020. pravnog i institucionalnog okvira za integrisano strateško upravljanje i donošenje srednjoročnih planova rada ODU usklađenih

Usvajanje Zakona o planskom sistemu RS.

Donošenje i sprovođenje podzakonskih akata (dve uredbe).

Uspostavljanje jedinstvenog IT sistema.

Nedovoljni i neujednačeni administrativni kapaciteti ODU.

Neusaglašenost prioriteta različitih organa državne uprave

Sprovođenje obuka državnih službenika, rukovodilaca i zaposlenih u JLS na temu upravljanja javnim politikama i srednjoročnog planiranja.

Unapređenje koordinacije resornih ministarstava i institucija centra Vlade, mehanizama

sa strateškim prioritetima Vlade i programskim budžetom

Implementacionih grupa i MPG.

1.4. Uspostavljanje čvrstih mehanizama koordinacije koji će omogućiti harmoničan razvoj i funkcionisanje elektronske uprave, kao i zaokruživanje zakonskog okvira i procedura za razvoj elektronske uprave

Dobro isplanirana finansijska sredstva (dugoročna) - stabilnost finansijskog okvira.

Adekvatno učešće svih nadležnih institucije.

Međuinstitucionalna saradnja i koordinacija.

Zaokruživanje zakonodavnog okvira.

Nedostatak finansijskih sredstava.

Nepostojanje dugoročnog planiranja budžetskih sredstava i stabilnosti finansijskog okvira.

Nedostatak političke volje.

Da se ne zaokruži zakonodavni okvir.

Donacije, korišćenje sredstava iz predpristupnih fondova.

Formiranje Saveta za NIGP radi obezbeđenja političke podrške i bolje koordinacije.

Formiranje Radne grupe u okviru Saveta za RJU radi obezbeđenja političke podrške i bolje koordinacije.

2. Uspostavljanje usklađenog javno-službeničkog sistema zasnovanog na zaslugama i unapređenje upravljanja ljudskim resursima

2.1. Uspostavljanje usklađenog sistema radnih odnosa i plata u javnoj upravi na temelju načela transparentnosti i pravičnosti

Obezbeđena politička podrška za uspostavljanje jedinstvenog sistema radnih odnosa, zasnovanih na principima depolitizacije i profesionalizacije u celoj javnoj upravi i obezbeđena politička

Pritisci za izuzimanje određenih podsistema iz usklađenog sistema radnih odnosa, odnosno jedinstvenog sistema plata i nedovoljno dobro izvršena procena radnih mesta i posledično koeficijenata.

Obezbediti otvoren, inkluzivan i transparentan proces izrade propisa sa posebnim naglaskom na uključivanju predstavnika reprezentativnih sindikata i

podrška i uspostavljen konsenzus svih socijalnih aktera za uspostavljanje jedinstvenog sistema plata u javnoj upravi.

angažovanje eksperata za procenu radnih mesta.

2.2. Uspostavljanje funkcije ULJR u javnoj upravi i unapređenje funkcije ULJR u državnoj upravi i lokalnoj samoupravi kroz uvođenje novih instrumenata i jačanje kapaciteta za ULJR

Razvijen pravni okvir i institucionalni osnov za funkciju strateškog upravljanja ljudskim resursima i jasna opredeljenost za jačanje institucije konkursa i kreiranje depolitizovanog sistema koji podstiče privlačenje i zadržavanje kvalitetnog kadra u državnoj upravi.

Nedovoljno razvijena politička podrška za depolitizaciju sistema zapošljavanja i upravljanja ljudskim resursima.

Povećati transparentnost rada organa, ali i rada zaposlenih u organu kroz jači monitoring i evaluaciju radnog učinka, uz ograničavanja slobode odlučivanja rukovodilaca.

2.3. Razvoj sistema stručnog usavršavanja u javnoj upravi

Optimalan broj kadrova i njihova osposobljenost za istovremeno i usklađeno sprovođenje ukupnih reformskih procesa u oblasti stručnog

Kontinuirana politička podrška za punu implementaciju sistema stručnog usavršavanja u javnoj upravi;

Adekvatno prepoznavanje NAJU kao ključnog aktera u sistemu stručnog usavršavanja u javnoj upravi od svih

Obezbediti transparentnost rada NAJU uz uključivanje svih zainteresovanih strana u ključne faze rada putem izrade i sprovođenja Strategije

usavršavanja u javnoj upravi.

Adekvatno obezbeđenje finansijskih sredstava.

zainteresovanih strana i njihova spremnost i zainteresovanost za aktivnim uključivanjem u sistem stručnog usavršavanja

Kašnjenje u donošenju podzakonskih propisa kao i procedura akreditacije realizatora i sprovodioca programa stručnog usavršavanja u javnoj upravi

Nedekvatna finansijska sredstva i ograničenini prostorni i tehnički kapaciteti

Neujednačenost kompetencija zaposlenih službenika u NAJU; Moguća otežana integracija novozaposlenih u NAJU

komunikacije NAJU

Godišnje i srednjoročno planiranje budžetskih sredstava i stabilnosti finansijskog okvira; Planiranje donatorske pomoći

Donošenje i sprovođenje programa uvođenja u posao novozaposlenih, fazno

3. Unapređenje upravljanja javnim finansijama i javnim nabavkama

3.1. Unapređenje (okvira) održivosti javnih finansija kroz reformisanje i razvoj upravljanja javnom svojinom

Nova zakonska i tehnička rešenja u pogledu uređivanja upravljanja javnom svojinom su sistemskog karaktera i uzimaju u obzir vreme i troškove neophodne za primenu od strane titulara javne svojine

Slaba zainteresovanost političkog rukovodstva i javnosti za potencijale ekonomskog i finansijskog razvoja kroz bolje upravljanje javnom svojinom.

Nedovoljna zainteresovanost/informisanost potencijalnih korisnika dostupnih programa podrške za unapređenje upravljanja javnom svojinom

Blagovremene konsultacije sa zainteresovanim stranama na svim nivoima uprave i izvan uprave u pogledu reformisanja pravnog okvira koji uređuje upravljanje javnom svojinom.

Postoje koordinacioni mehanizmi i programi podrške za realizaciju reformskih mera u oblasti upravljanja javnom svojinom

Bolje profilisanje upravljanja javnom svojinom kao dela reforme javnih finansija i napretka u evropskim integracijama, kroz domaće i međunarodne konferencije i slične događaje značajne vidljivosti.

Održavanje prezentacija i publikovanje informacija u pogledu dostupnih programa podrške za unapređenje upravljanja javnom svojinom.

3.2. Unapređenje procesa planiranja i pripreme budžeta

Poznavanje procesa pripreme programskog budžeta i važećih metodologija

Neadekvatni, međusobno nekompatibilni i nepovezani IT sistemi za upravljanje javnim finansijama

U okviru predviđene donatorske podrške, planirano je značajno poboljšanje u ovoj oblasti kako bi se omogućio efikasan

pristup podacima i razmenama informacija između relevantnih zainteresovanih strana.

3.3. Unapređenje sistema finansijskog upravljanja i kontrole korišćenja javnih sredstava i interne revizije

Uspostavljene jedinice interne revizije, u skladu sa Zakonom

Česte promene rukovodilaca najvišeg nivoa.

Nedovoljan broj obučenih rukovodilaca.

Obuke rukovodilaca visokog nivoa o značaju, koristi i potrebi za sistemom finansijskog upravljanja i kontrole i nezavisnom funkcijom interne revizije.

3.4. Funkcionalno unapređenje rada budžetske inspekcije

Optimalan broj stručno obučenog kadra.

Postojanje jedinstvene metodologije rada budžetske inspekcije.

Ograničenje zapošljavanja u javnom sektoru.

Mere štednje.

Ograničeni kapaciteti budžetske inspekcije

Preraspodela zaposlenih u okviru organa državne uprave u korist budžetske inspekcije.

3.5. Unapređenje sistema javnih nabavki

Usvojen zakonodavni okvir u skladu sa predviđenom dinamikom, ZJN u drugom kvartalu 2018. godine.

Kašnjenje u izradi podzakonskih propisa i modela dokumenata potrebnih za implementaciju propisa.

Redovne konsultacije zainteresovanih strana i pravovremeno ažuriranje vremenskih planova kako bi se realizacija aktivnosti sprovela što efikasnije.

4. Povećanje pravne sigurnosti i unapređenje poslovnog okruženja i kvaliteta pružanja javnih usluga

4.1. Unapređenje upravnih procedura i obezbeđivanje postupanja organa državne uprave i organa i organizacija javne uprave u odlučivanju o pravima, obavezama i pravnim interesima građana i drugih subjekata u skladu sa principima dobre uprave

Dovoljan broj kadrova, obučenost kadrova.

Obezbeđena finansijska i tehnička pomoć za (e) razmenu podataka i funkcionisanje uprave.

Administrativno opterećenje kadrova.

Postojanje službenih evidencija koje se vode samo u fizičkom a ne u elektronskom obliku i nestruktuiranost evidencija koje se vode u elektronskom obliku i nestandardizovani podaci.

Organizaciono prilagođavanje i pojednostavljenje procedura i postupaka u vezi sa postupkom usklađivanja posebnih zakona sa ZUP-om.

Angažovanje ekspertske i tehničke pomoći.

4.2. Reforma inspekcijskog nadzora i obezbeđivanje bolje zaštite javnog interesa, uz smanjenje administrativnih troškova inspekcijskog nadzora i povećanje pravne sigurnosti subjekata

Obezbeđeni kadrovski kapaciteti i finansijska sredstva za sprovođenje reforme inspekcija.

Nedonošenje izmena i dopuna posebnih zakona koje treba uskladiti sa ZoIN u predviđenom zakonskom roku od 6 meseci.

Nastavak aktivnosti informisanja i edukacije inspektora i privrednika, prenosa dobre prakse, njenog ujednačavanja i objavljivanja i podrške za primenu novog zakona, te uspostavljanje, efektivno i efikasno obavljanje

inspekcijskog nadzora

poslova Koordinacione komisije, kako bi svi se olakšala primena ovog zakona.

4.3. Uvođenje i promocija mehanizama kojima se obezbeđuje kvalitet javnih usluga

Prepoznavanje važnosti uvođenja mehanizma za uspostavljanje sistema kvaliteta upravljanja u organima i od strane zaposlenih i od strane funkcionera

Zaposleni u organima nedovoljno motivisani za promene u okviru postojeće strukture.

Menadžment organa nedovoljno uključen u implementaciju projekta, ne pruža dovoljnu podršku.

Zaposleni u organima u strahu od promene ustaljenih načina obavljanja poslova.

Obuke za sve zaposlene u organima radi upoznavanja sa pozitivnim efektima mehanizma za uspostavljanje sistema kvaliteta upravljanja.

Posebna obuka samo za menadžment.

Definisanje jasnih uloga svih učesnika u ovom procesu.

5. Povećanje participacije građana, transparentnosti, unapređenje etičkih standarda i odgovornosti u obavljanju poslova

5.1. Unapređenje uslova za učešće zainteresovane javnosti u radu javne uprave uz povećanje dostupnosti informacija

Obezbeđena politička podrška za povećanje transparentnosti rada javne uprave i sistemsko uključivanje OCD u procese kreiranja,

Nedovoljna motivisanost zaposlenih u ODU za promene ustaljenih načina obavljanja aktivnosti.

Promovisanje načela otvorenosti i transparentnosti javne uprave, razvijanje participativne političke kulture i uspostavljanje partnerskih

javne uprave

o radu javne uprave i javnim finansijama

sprovođenja i praćenja javnih politika.

odnosa između organa javne u prave i OCD.

5.2. Jačanje integriteta i etičkih standarda zaposlenih u javnoj upravi i smanjenje korupcije kroz jačanje mehanizama prevencije

Obezbeđena politička podrška i jasna opredeljenost za smanjenje korupcije u javnoj upravi kroz jačanje mehanizama prevencije i unapređenje etičkih standarda i integriteta.

Neusaglašenost stavova relevantnih institucija u postupku izrade propisa, prolongiranje predviđenih rokova za usvajanje zakona, tekst zakona sadrži rešenja koja neće biti delotvorna u postupku primene kako bi se realizovao definisani cilj.

Obezbeđena podrška javnosti kako bi se izvršio pritisak na nadležne organe da u tekst zakona ugrade rešenja čija će primena omogućiti realizaciju postavljenog cilja.

5.3. Jačanje mehanizama spoljne i unutrašnje kontrole u javnoj upravi

Postojanje političke volje za unapređenje i jačanje položaja nezavisnih državnih organa kroz obezbeđivanje materijalnih i kadrovskih resursa i zakonodavnog okvira.

Nedostatak finansijskih resursa, neusaglašenost stavova relevantnih institucija u postupku izrade propisa - prolongiranje predviđenih rokova.

Kontinuirana i blagovremena saradnja svih relevantnih aktera u sprovođenju aktivnosti.

Prilog 7: LISTA SKRAĆENICA

ABPK Agencija za borbu protiv korupcije

A Aktivnost

AP Akcioni plan

AP 23 Akcioni plan za Pregovaračko poglavlje 23

APR Agencija za privredne registre

AP RJU Akcioni plan za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji

VSS Visoki službenički savet

GenSek Generalni sekretarijat Vlade

DRI Državna revizorska institucija

EK Evropska komisija

ERP Program ekonomskih reformi

EU Evropska unija

EU IPA Instrument za pretpristupnu pomoć Evropske unije

EUR evro

IS Informacioni sistem

ITE Kancelarija za informacione tehnologije i elektronsku upravu

JLS Jedinice lokalne samouprave

JU Javna uprava

Kont. Kontinuirano

KOCD Kancelarija za saradnju sa civilnim društvom

MDULS Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave

MEI Ministarstvo za evropske integracije

MPG Međuministarska projektna grupa

MMF Međunarodni monetarni fond

MRZSBP Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja

MTBF Srednjoročni budžetski okvir - Fiskalna strategija

MUP Ministarstvo unutrašnjih poslova

MFIN Ministarstvo finansija

NAJU Nacionalna akademija za javnu upravu

NBS Narodna banka Srbije

NPAA Nacionalni plan za usvajanje pravne tekovine EU

NSBPK Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije u RS za period od 2013. do 2018. godine

ODU Organ(i) državne uprave

OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj

OCD Organizacije civilnog društva

PV Početna vrednost (baseline value)

PEFA Ocena javnih rashoda i finansijske odgovornosti

PZR Poverenik za zaštitu ravnopravnosti

PIE Praćenje, izveštavanje i evaluacija

PIRV Informacioni sistem za planiranje i izveštavanje o radu Vlade

PIFC Strategija razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru

PFM Program reforme upravljanja javnim finansijama

PJU Principi javne uprave

RGZ Republički geodetski zavod

RZS Republički zavod za statistiku

RS Republika Srbija

RSD Srpski dinar

RJU Reforma javne uprave

RSJP Republički sekretarijat za javne politike

SB Svetska banka

SDC Švajcarska agencija za razvoj i saradnju - Swiss Agency for Development and Cooperation (SDC)

SKGO Stalna konferencija gradova i opština

SIGMA Program podrške unapređenju u vladavini i upravljanju pri OECD

SRJU Savet za reformu javne uprave

SUK Služba za upravljanje kadrovima

TOR Projektni zadatak

UZZPRO Uprava za zajedničke poslove republičkih organa

UI Upravna inspekcija

UJN Uprava za javne nabavke

UNDP Program razvoja Ujedinjenih nacija - The United Nations Development Programme (UNDP)

ULJR Upravljanje ljudskim resursima

USD Američki dolar

FA Funkcionalna analiza

FUK Finansijsko upravljanje i kontrola

CV Ciljna vrednost (target value)

CHU Centralna jedinica za harmonizaciju

CMST Change Managment Support Team - Grupa za upravljanje promenama

CROSO Centralni registar obaveznog socijalnog osiguranja