02i Federals Autonòmicsel Dret constitucional austríac (en sectors com ara el repartiment de competències, el federalisme fiscal, la protecció de les minories o la participació,

Núm. 2 - Any 2006

Revistad’EstudisAutonòmicsi Federals

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Revista d’Estudis Autonòmics i Federals

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Coordinació editorialJesús Solé Farràs

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Índex THE AUSTRIAN CONSTITUTIONALCONVENTION: CONTINUING THE PATHTO REFORM THE FEDERAL STATE?

Anna Gamper

DE LA “EUROPA DE LAS REGIONES”A LA EUROPA CON LAS REGIONES

Cesáreo R. Aguilera de Prat

LA REFORMA DEL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS

Pedro Cruz Villalón

¿QUÉ REFORMA CONSTITUCIONAL?

Miguel Ángel Aparicio Pérez

EXPERIMENTACIÓN NORMATIVAY ORGANIZACIÓN TERRITORIALDEL ESTADO

Paloma Requejo Rodríguez

FILOSOFIES DE LA IMMIGRACIÓI AUTOGOVERN: EL QUEBEC, FLANDESI CATALUNYA

Ricard Zapata-Barrero

NUEVAS FORMAS DE PARTICIPACIÓNDE LOS ENTES LOCALES: EL CONSEJODE GOBIERNOS LOCALES

Marc Vilalta Reixach

Annex:L’ACTUAL PROCÉS DE REFORMA DELFEDERALISME A ALEMANYA

A) Nota introductòria al Projecte de lleide reforma de la Constitució alemanyaMiguel Ángel Cabellos Espiérrez

B) Projecte de llei de reforma de laConstitució alemanya presentat alBundestag

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Autors:

Miguel Ángel Aparicio Pérez

Catedràtic de dret constitucional de la Universitatde Barcelona i degà de la Facultat de Dretd'aquesta universitat. Ha investigat especialment,entre altres, en els àmbits dels drets i llibertatsi les seves garanties, el poder judicial en elconstitucionalisme espanyol, l'adequació d'aquesta l’Estat autonòmic, i sobre el model territoriald’Estat consagrat per la Constitució espanyola.

Pedro Cruz Villalón

Catedràtic de dret constitucional de laUniversitat Autònoma de Madrid i exmagistrat iexpresident del Tribunal Constitucional. La sevarecerca s'ha centrat especialment en l'estudi delssistemes de control de constitucionalitat, lesgaranties dels drets i la seva supressió, el sistemade drets i llibertats, i el procés deconstitucionalització de la Unió Europea.Actualment és membre del Consell d'Estat.

Anna GamperDoctora en Dret i professora de dret públic del’Institut de Dret Públic, Dret de l’Estat i DretAdministratiu de la Universitat d’Innsbruck(Àustria). Els seus principals àmbits d’interès sónel Dret constitucional austríac (en sectors com arael repartiment de competències, el federalismefiscal, la protecció de les minories o la participació,entre altres), el federalisme comparat i el paperde les regions a la Unió Europea.

Paloma Requejo Rodríguez

Professora titular de dret constitucional de laUniversitat d'Oviedo. Ha investigatespecialment a l'entorn del concepte de blocde la constitucionalitat, la protecció de lesminoríes parlamentàries, el Dret autonòmic endiversos vessants, l'Estat regional a Itàlia, laregulació de la immigració i les garantíes i lasuspensió dels drets.

Cesáreo R. Aguilera de Prat

Catedràtic de ciència política de la Universitat deBarcelona. Entre els seus darrers llibres destaquen:El cambio político en Italia y la Liga Norte(1999); Sistemas de gobierno, partidos yterritorio (2000); Problemas políticos y conflictosmundiales de los años noventa (2000); Partidos yestrategias nacionalistas en Cataluña, Escocia yFlandes (2002), i La teoría bolchevique del Estadosocialista (2005). Ha publicat en nombroses obrescol·lectives i revistes científiques.

Marc Vilalta Reixach

Llicenciat en Dret per la Universitat Autònoma deBarcelona i actualment doctorand en Dret a laUniversitat de Barcelona. S'ha especialitzat en lesàrees de Dret administratiu i Dret local. És membrede l’Institut de Dret Públic de Barcelona, i harealitzat estades d’investigació a l’AcadèmiaEuropea de Dret Públic (Grècia) i a la Universitatde Bolonya (Itàlia).

Ricard Zapata-Barrero

Professor titular de ciència política de laUniversitat Pompeu Fabra. La seva recercaprincipal gira al voltant dels problemes actuals dela democràcia liberal en contextos demulticulturalitat, des del punt de vista normatiui institucional, i la relació entre democràcia,ciutadania, immigració i justícia. Actualmenttreballa en diversos projectes sobre el fetmigratori.

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THE AUSTRIAN CONSTITUTIONALCONVENTION: CONTINUINGTHE PATH TO REFORM THEFEDERAL STATE?

SUMMARY: 1. The Federal Constitution and the Federal State: An Overview. – 2. TheReform Process until 1995. – 3. Changes to the Federal System in the Aftermath ofEU Accession. – 4. The Austrian Constitutional Convention. 4.1. General Remarks.4.2. The Allocation of Powers. 4.3. The Federal Council. 4.4. Fiscal Federalism. 4.5.Administrative Courts in the Länder. – 5. Concluding Remarks. – Bibliography. – Resum-Abstract.

1. The Federal Constitution and the Federal State:An Overview

The Republic of Austria, founded in 1918 with the political willof the constituent Länder1 and re-founded in 1945 at the end of theSecond World War, belongs to the “classical” European federal sys-tems.2

1. See P. Pernthaler, Die Staatsgründungsakte der österreichischen Bundesländer, Braumül-ler, Vienna, 1979; K. Weber, “Die Entwicklung des österreichischen Bundesstaates", in: H.Schambeck (ed.), Bundesstaat und Bundesrat in Österreich, Verlag Österreich, Vienna,1997, 37 ff.; K. Edtstadler, “Das Werden des Bundesstaates”, in: H. Schambeck (ed.), Bundes-staat..., cit., 23 ff.; P. Bußjäger, Landesverfas sung und Landespolitik in Vorarlberg – DieVerfassungsgeschichte Vorarlbergs und ihre Auswirkungen auf die Landespolitik 1848 –2002, W. Neugebauer, Graz/Feldkirch, 2004.

2. Together with Germany, Switzerland and, more recently, Belgium. Moreover, stronglydecentralized states, such as Spain and Italy, nearly approach the – very vague and contro-versial – standard of a federal system.

Anna GamperAssociate ProfessorInstitut für Öffentliches Recht, Staats- und VerwaltungslehreUniversity of Innsbruck

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The Federal Constitution comprises the Federal ConstitutionalAct (Bundes-Verfassungsgesetz, hence B-VG), enacted in 1920,3 a largenumber of additional federal constitutional laws or constitutional pro-visions within ordinary federal laws. There are also several laws datingback to the former Austro-Hungarian monarchy, which ended in 1918.Together with certain international treaties, these also have the statusof federal constitutional law. Apart from the period of Austro-fascism(1934 - 1938) and the period of occupation (1938 - 1945), the B-VGhas been in force since 1920. It was re-enacted after the Second WorldWar in 1945, again with the support of the constituent Länder, andhas since been amended 93 times.4

Constitutional doctrine and jurisprudence recognise certain fun-damental constitutional principles: democracy, federalism, the rule oflaw, republicanism, the separation of powers and human rights.5 Theseprinciples are even better protected than “ordinary” federal constitu-tional law. Federal constitutional law can be amended by a qualifiedmajority of two-thirds of the votes cast, in the presence of at leasthalf the members.6 A referendum is compulsory, however, if the fun-damental principles are significantly modified or abolished; this is un-derstood as a “total revision” of the constitution within the terms ofArt 44 para 3 B-VG. Such a referendum took place when Austria joinedthe European Union in 1995. EU membership necessitated a range ofmodifications to the Austrian legal system, including the principle offederalism.

Austria is a strongly unitary and symmetric federal state, beingclassified among the most centralized federal states worldwide.7 The

3. See F. Ermacora, Die Entstehung der Bundesverfassung 1920, 4 vols., Braumüller, Vien-na, 1986-1990.

4. An overview of Austrian constitutional law is given by R. Walter/H. Mayer, Grundriß desösterreichischen Bundesverfassungsrechts9, Manz, Vienna, 2000; L. Adamovich et alii,Österreichisches Staatsrecht, 3 vols., Springer, Vienna/New York, 1997-2003; T. Öhlinger,Verfassungsrecht6, WUV, Vienna, 2005; P. Pernthaler, Österreichisches Bundesstaatsrecht,Verlag Österreich, Vienna, 2004; W. Berka, Lehrbuch Verfassungsrecht, Springer, Vienna,2005.

5. Some, but not all of these principles are explicitly proclaimed in the Federal Constitution:For instance, Art 2 B-VG stipulates that “Austria is a federal state” that consists of the nineLänder.

6. Art 44 para 1 B-VG.

7. K. Loewenstein, Verfassungslehre3, Mohr, Tübingen, 1975; R. Watts, Comparing Federal

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The Austrian Constitutional Convention - A. Gamper

nine constituent Länder are vested with both legislative and adminis-trative powers, including the residual competence and constitutionalautonomy, but they do not partake in the judiciary.8 They have parlia-ments and governments of their own and are represented in the sec-ond chamber (Bundesrat or Federal Council) of the federal parliamentwhich, however, is an excessively inefficient instrument for the repre-sentation of their interests.9 The federation has much stronger powers10

and is also entitled to supervise11 the law-making of the Länder to acertain extent which makes them appear almost subordinate. The Län-der are somehow compensated for their lack of strong powers by thesystem of “indirect federal administration”12 that obliges the Landgovernors and subordinate Land authorities to perform federal admi-nistrative matters on behalf of the federation. Although, in this case,the Land governors are bound to observe instructions of the federalgovernment and ministers and although they do not execute the lawsof their own Land, the system of indirect federal administration enlar-ges the executive sphere of the Länder. The power to regulate finan-cial equalisation is confined to the federation,13 and, although FinancialEqualisation Acts are traditionally negotiated by the representativesof the three territorial entities (federation, Länder, municipalities),

Systems2, McGill, Montreal et alii, 1999; A. Gamper, “Österreich – Das Paradoxon des zen-tralistischen Bundesstaates”, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen(ed.), Jahrbuch des Föderalismus 2000, Nomos, Baden-Baden, 2000, 251 ff.; R. Sturm, “Aus-tria”, in: A. Griffiths (ed.), Handbook of Federal Countries, 2002, McGill, Montreal et alii,2002, 45 ff.; P. Bußjäger, “Der “zentralistischste aller Bundesstaaten” als (Lehr)Beispiel fürEuropa? Der Fall Österreich”, in: M. Piazolo/J. Weber (eds.), Föderalismus – Leitbild für dieEuropäische Union?, Olzog, Munich, 2004, 128 ff.; P. Pernthaler/A. Gamper, “National fed-eralism within the EU: the Austrian experience”, in: S. Ortino et alii (eds.), The ChangingFaces of Federalism, Manchester University Press, Manchester, 2005, 134 ff.

8. On the allocation of powers and constitutional autonomy see, with more detail, P. Pern-thaler, Österreichisches Bundesstaatsrecht, cit., 313 ff. and 459 ff.

9. See H. Schambeck (ed.), Bundestaat und Bundesrat in Österreich, Verlag Österreich,Vienna, 1997; H. Schäffer, “The Austrian Bundesrat: Constitutional Law – Political Reality– Reform Ideas”, in: U. Karpen (ed.), Role and Function of the Second Chamber, Nomos,Baden-Baden, 1999, 25 ff.

10. Particularly, but not exclusively, those that are enumerated by Art 10 para 1 B-VG.

11. See P. Pernthaler, Österreichisches Bundesstaatsrecht, cit., 483 ff.

12. Art 102 B-VG. See also K. Weber, Die mittelbare Bundesverwaltung, Braumüller, Vienna,1987; B. Raschauer, “Artikel 102 B-VG”, in: K. Korinek/M. Holoubek (eds.), ÖsterreichischesBundesverfassungsrecht, Springer, Vienna/New York, 2001; P. Bußjäger, “Artikel 102 B-VG”,in: H.P. Rill/H. Schäffer (eds.), Bundesverfassungsrecht, Verlag Österreich, Vienna, 2002.

13. § 3 Finanz-Verfassungsgesetz.

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these federal acts usually allocate the most profitable taxes at the fed-eral level, leaving to the Länder hardly any important taxes of theirown and making them thus depend on shares in joint federal taxesand on federal subsidies and allotments.14 A range of intergovernmen-tal instruments, however, improves the weak position of the Länder.15

Their intergovernmental conferences, above all the powerful Conferenceof Länder governors, together with the Liaison Office of the Länderprove strong instruments that co-ordinate their interests and in a co-operative spirit represent them vis-à-vis the federation. The Ländermay also conclude formal treaties16 with each other and with the fed-eration which is helpful to harmonise legislation despite the frag-mented allocation of powers, and they may participate in the processof EU law-making.17

2. The Reform Process until 1995

The “decline of federalism” began shortly after the enactmentof the B-VG in 1920. A number of federal constitutional amendmentstransferred Länder powers to the federation and restricted the financialand constitutional autonomy of the Länder.18 This development con-tinued in the “Second Republic” after 1945 and even after the StateTreaty of Vienna (1955) when Austria regained her full sovereignty.Increasing centralisation of Länder powers – in particular matters re-lated to the supervision and steering of economic development – even

14. See, comprehensively, P. Pernthaler, Österreichisches Bundesstaatsrecht, cit., 391 ff.

15. See K. Weber, “Macht im Schatten? (Landeshauptmänner-, Landesamtsdirektoren undandere Landesreferentenkonferenzen)”, ÖZP 1992, 405 ff.; A. Rosner, Koordinationsin-strumente der österreichischen Länder, Braumüller, Vienna, 2000; G. Meirer, Die Verbin-dungsstelle der Bundesländer oder Die gewerkschaftliche Organisierung der Länder, Brau-müller, Vienna, 2003; P. Bußjäger, “Föderalismus durch Macht im Schatten? – Österreichund die Landeshauptmännerkonferenz”, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (ed.), Jahrbuch des Föderalismus 2003, Nomos, Baden-Baden, 2003,79 ff.

16. Art 15a B-VG. See also R. Thienel, "Artikel 15a B-VG", in: K. Korinek/M. Holoubek (eds.),Österreichisches Bundesverfassungsrecht, Springer, Vienna/New York, 2000.

17. Art 23d B-VG. See also T. Öhlinger, "Artikel 23d", in: K. Korinek/M. Holoubek (eds.),Österreichisches..., cit.

18. See P. Pernthaler, "Verfassungsentwicklung und Verfassungsreform in Österreich", in:B. Wieser/A. Stolz (eds.), Verfassungsrecht und Verfassungsgerichtsbarkeit an der Schwellezum 21. Jahrhundert, Verlag Österreich, Vienna, 2000, 67 ff. (101).

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inspired academics to speak of a “creeping total revision”,19 meaninga process where the constitutional principle of federalism was under-mined by a wide range of smaller constitutional amendments that,taken as single measures, did not amount to a “total revision” andtherefore did not require a compulsory referendum.

The Länder developed their own strategies against this processof centralisation: They strove for co-operation and solutions throughnegotiation, seeking to move the federal government to accept step-by-step reform bills that were, however, submitted by the Länder withthe view towards overall reform. In 1964, 1970 and 1976 the LänderGovernors presented comprehensive reform programs that werefollowed by a “catalogue of demands” in 1985.20 Several Länderparliaments also passed resolutions that demanded a reform of theAustrian federal system. In addition to these official statements,citizens’ initiatives in the Länder Tyrol and Vorarlberg claimed morerights for the Länder, and in Vorarlberg even a referendum took placeon this issue. The federal government, on its part, presented“counterclaims” part of which, however, were dropped even beforenegotiations.21

The Länder succeeded to trigger off a couple of constitutionalamendments in their favour. The first of these constitutional amend-ments that became law in 1974 was probably the most sweeping: Itvested the Länder with the right to conclude formal treaties with eachother and with the federation respectively, and strengthened theirpowers and organisational autonomy as well as the system of indirectfederal administration. Further amendments (1977, 1981, 1983/84,1987/88, 1990 - 1994) improved the position of the Länder in certainaspects, such as granting some additional powers and constitutionalautonomy, the (very limited) right to conclude international treaties

19. See, for example, F. Ermacora, Der Verfassungsgerichtshof, Styria, Graz et alii, 1956;L. Adamovich/H. Spanner, Handbuch des österreichischen Verfassungsrechts5, Springer,Vienna/New York, 1957; P. Pernthaler, Der Verfassungskern, Manz, Vienna, 1998, 70 ff.

20. See P. Pernthaler, Das Forderungsprogramm der österreichischen Bundesländer, Brau-müller, Vienna, 1980; K. Berchtold, Die Verhandlungen zum Forderungsprogramm derBundesländer seit 1956, Braumüller, Vienna, 1988; T. Thanner, "Bundesstaatsreform undForderungsprogramme der Bundesländer", in: H. Schambeck (ed.), Bundesstaat und Bun-desrat in Österreich, Verlag Österreich, Vienna, 1997, 275 ff.

21. See P. Pernthaler, Verfassungsentwicklung..., cit., 103.


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and the Federal Council’s absolute veto in the case of further loss ofLänder powers. Although the federation also gained some new powersin exchange for Länder powers, the process of centralisation and in-creasing federal interference in the organisational affairs of the Ländercould be basically brought to a halt. At the same time, the Länder re-vived their constitutional autonomy by creating new Land constitu-tional provisions concerning human rights, citizen participation, stateaims and the political system of the Länder. Co-operative federalismincreasingly gained more and more importance, which was facilitatedby the establishment of a liaison office for the Länder as well as awide range of interregional conferences – with the conference of theLand governors as the politically most relevant, though informal body.

A couple of years before Austria joined the European Union– which happened in 1995 – a reform of the system of Austrian fed-eralism had been inseparably linked to the discussion on an accessionto the EU.22 Facing loss of competences in areas that were to be mainlyregulated by the EU instead of the Land parliaments in the future,the Länder demanded to be compensated by an internal reform offederalism, a co-operative accession process and the establishment ofan effective Länder participation procedure in EU matters. The fed-eral government agreed to a “minor” reform that comprised a treatybetween the federation and the Länder in EU matters23 (that wassupplemented by another EU-related treaty concluded “horizontally”by the Länder24), the constitutional enactment of the EU participationprocedure of the Länder25 and the establishment of certain co-opera-tive advisory bodies26 as well as the new Land (hitherto federal) power

22. See, for example, W. Burtscher, EG-Beitritt und Föderalismus, Braumüller, Vienna, 1990;F. Staudigl, "Zur Rolle der österreichischen Länder im europäischen Integrationsprozess",ZÖR 46 (1993), 41 ff.; P. Pernthaler (ed.), Auswirkungen eines EG-Beitrittes auf die födera-listische Struktur Österreichs, Braumüller, Vienna, 1989; P. Pernthaler (ed.), Bundesstaats-reform als Instrument der Verwaltungsreform und des europäischen Föderalismus, Brau-müller, Vienna, 1997.

23. Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern gemäß Art 15a B-VG über dieMitwirkungsrechte der Länder und Gemeinden in Angelegenheiten der europäischen In-tegration.

24. Vereinbarung zwischen den Ländern gemäß Art 15a B-VG über die gemeinsame Wil-lensbildung der Länder in Angelegenheiten der europäischen Integration.

25. See, in particular, Art 23d B-VG.

26. Namely, Rat für Fragen der österreichischen Integrations- und Außenpolitik and Ar-beitsgruppe für Integrationsfragen.

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to regulate the transfer of building plots.27 A more comprehensive(“structural”) reform of federalism was theoretically prepared by ajoint commission at the Federal Chancellor’s Office28 and politicallyagreed in 1992 (“pact of Perchtoldsdorf”), even tabled in the FederalParliament (three times altogether), but in the end without succeed-ing to become law, due to ultimate political unanimity on single re-form issues and the loss of the constitutional majority of the coalitiongovernment.29 The Länder, however, consented to join the EuropeanUnion and have since suffered from the dreaded loss of policy-makingpower, the erosion of power of Land parliaments and the predom-inance of the executives. Moreover, the federal government exerts anew supervisory role as it represents the Republic externally, provid-es information and co-ordinates joint implementation in those new“complex matters” that have a homogeneous basis in EU law but areconfronted by the fragmented Austrian distribution of powers so thatboth the federation and the Länder may be responsible for the imple-mentation of the respective aspects of an EU directive.30

3. Changes to the Federal System in the Aftermathof EU Accession

Since EU accession, a couple of minor federal constitutionalamendments have been enacted, most of them favouring the centralgovernment, some favouring the Länder.

Amidst those that were of advantage to central government,one ought to mention the continued process of centralising powers.In 2002, a new Article 14b was inserted into the B-VG that redistribu-

27. BGBl 1992/276.

28. See the reports delivered in Bundeskanzerlamt (ed.), Neuordnung der Kompetenzver-teilung in Österreich, Vienna.

29. See P. Pernthaler/G. Schernthanner, "Bundesstaatsreform 1994", in: A. Khol et alii (eds.),Österreichisches Jahrbuch für Politik 1994, Geschichte und Politik, R. Oldenbourg, Vien-na/Munich, 1995, 559 ff.; T. Öhlinger, "Das Scheitern der Bundesstaatsreform", in: A. Kholet alii (eds.), Österreichisches..., cit., 543 ff.; W. Brandtner, "Die Bundesstaatsreform ausder Sicht der Länder", in: P. Pernthaler (ed.), Bundesstaatsreform als Instrument derVerwaltungsreform und des europäischen Föderalismus, Braumüller, Vienna, 1997, 55 ff.(57 ff.).

30. See, with more detail, C. Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung desEU-Rechts durch die Länder, Braumüller, Vienna, 2002.


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tes power regarding public procurement.31 Formerly, legislation andadministration of this subject-matter had been split between the fed-eration and the Länder. According to the new provision, the federa-tion is almost exclusively responsible for procurement legislation –with a very minor exception that allows the Länder to enact law onlegal remedies with regard to awards of contract that fall under theLänder administrative jurisdiction.32 As regards the administration ofpublic procurement, the authority is still split between the federationand the Länder, each being responsible for the execution of procure-ment matters within its own sphere (comprising also related enterprises,funds, self-governing bodies etc). Centralisation of the legislative po-wer, however, seemed inevitable, not the least on account of EU pro-curement law that suggests homogeneous implementation.

More recently, the Länder have been deprived of another powerthat was transferred to the federation: Namely, their former authorityregarding animal protection which is now enumerated by Art 11 para1 no. 8 B-VG.33 Art 11 para 1 B-VG enumerates those matters that fallinto the federal sphere concerning legislation, and into the Länder’ssphere concerning their execution. On the basis of the new authority,a federal Animal Protection Act was enacted, but one doubts that itrealizes the intentions that accompanied the transfer of power, namelythat a uniform federal act would establish better standards for theprotection of animals than nine different Land acts. Although it istrue that the former Land animal protection acts stipulated differentprotection standards, due perhaps also to the influence of farms andagricultural enterprises in the respective Land, these differences alsodemonstrated how competitive federalism could work: To offer a va-riety of different legal solutions, at least some of which may be betterthan a uniform minimum solution.

The maintenance of homogeneity within the federal system was

31. BGBl I 2002/99. See also R. Klaushofer, "Art 14b B-VG", ZfV 2003, 630 ff.; C. Kleiser,"Die neue Kompetenzverteilung im Vergaberecht", ÖJZ 2003, 449 ff. and M. Holoubek,"Das Bundesvergabegesetz 2002: Kompetenzgrundlagen – Geltungsbereich – Vergabe-verfahren", in: Österreichische Juristenkommission (ed.), Vergaberecht 2002, NWV, Vien-na/Graz, 2003, 18 ff.; H. P. Rill, "Art 14b B-VG", in: H. P. Rill/H. Schäffer (eds.), Bundesver-fassungsrecht, Verlag Österreich, Vienna, 2004.

32. Art 14b para 3 B-VG.

33. BGBl I 2004/118.


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another relevant issue in the last few years. In 1999, the “principle ofhomogeneity” that had applied to Land law concerning public employ-ees of the Länder and municipalities was abolished.34 Formerly, therespective Land laws had not been allowed to deviate fundamentallyfrom the respective federal law concerning federal employees, at leastnot to an extent that would have made it difficult for Land or municipalemployees to move to the federal civil service. This was one of therather few examples where Land legislation had been bound to observethe rules set by ordinary federal laws;35 usually, it is only bound to ob-serve the Federal Constitution and the respective Land constitution.Although the Länder are now free to regulate the law concerningtheir own and municipal employees without these restrictions, Art 21para 4 B-VG still requires both the federation and the Länder to informeach other about relevant reforms in order to provide for an adequatedevelopment of the law regulating public employees and their inter-est groups. Moreover, public employees are still allowed to move fromone public employer (federation, Länder, municipalities, municipalassociations) to another. Finally, Art 21 para 4 B-VG prohibits laws thatwould assess the terms of service differently according to the tierwhere the public employee had worked.

A major step towards co-operative fiscal federalism was set in1999, when the treaties on a so-called “consultation mechanism”36

and the “Austrian stability pact”37 were concluded. Both treaties were

34. BGBl I 1999/8. See also P. Bußjäger, "Bemerkungen zur Neuregelung der Kompetenzver-teilung auf dem Gebiet des Dienstrechtes der öffentlich Bediensteten", JBl 1999, 773 ff.

35. Another example is Art 12 B-VG that enumerates a couple of matters where the fed-eration is responsible for the enactment of federal framework laws, and the Länder forthe enactment of implementation laws and their execution. The difference, however, wasthat the Länder laws regulating Land and municipal civil service had not only to observefederal framework laws, but detailed federal laws that regulated the federal civil service.

36. Vereinbarung zwischen dem Bund, den Ländern und den Gemeinden über einen Kon-sultationsmechanismus und einen künftigen Stabilitätspakt der Gebietskörperschaften(see, e.g., BGBl I 1999/35). See also J. Weiss, "Der Konsultationsmechanismus als Instru-ment zur Reduzierung der Folgekosten gesetzgeberischer Maßnahmen", JRP 1997, 153ff.; P. Bußjäger, "Rechtsfragen zum Konsultationsmechanismus", ÖJZ 2000, 581 ff.; K. We-ber, "BVG Gemeindebund", in: K. Korinek/M. Holoubek (eds.), Österreichisches Bundes-verfassungsrecht, Springer, Vienna/New York, 2000; H. Schäffer, "Konsultationsmechanis-mus und innerstaatlicher Stabilitätspakt", ZÖR 56 (2001), 145 ff.; P. Oberndorfer/B. Leitl,"Die Kostentragungsregeln nach Art 4 Konsultationsmechanismus im System der Finanz-verfassung", FS Adamovich, Verlag Österreich, Vienna, 2002, 553 ff.

37. Vereinbarung zwischen dem Bund, den Ländern und den Gemeinden betreffend dieKoordination der Haushaltsführung von Bund, Ländern und Gemeinden (Österreichischer

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concluded under Art 15a B-VG between the federation and the Länder,but, exceptionally, also by the representative associations of the Aus-trian municipalities on behalf of the municipalities. Art 15a B-VG itselfentitles only the federation and the Länder to conclude vertical andhorizontal treaties with each other, but excludes the municipalitiesfrom these treaties. This is due to the classical concept of federalismthat considers local government as a non-constituent unit of the fed-eral system.38 Only in exceptional cases, therefore, are municipalitiesallowed to join the federation and the Länder as a third partner – pri-marily, this concerns fiscal relations where the Austrian municipalitiesare traditionally represented in the political negotiations precedingthe enactment of the Financial Equalisation Act. In order to entitlethem to conclude the two treaties with the federation and the Länder,a Federal Constitutional Act of Authorisation was enacted that allowedthe Austrian Association of Municipalities and the Austrian Associa-tion of Towns to conclude the treaties on behalf of the municipalities.39

On this basis, the treaty on a “consultation mechanism” was concludedin 1999, whilst the treaty on an “Austrian stability pact”, has meanwhilebeen re-enacted as the Austrian Stability Pact 2005.

The consultation mechanism provides that if the federation ora Land intends to enact a law or regulation that would have a finan-cial impact on another territorial unit (except certain acts, such as theFinancial Equalisation Act), the other partners may comment on theplanned act within certain periods, and a consultation committee,where the federation as well as the Länder and municipalities are re-presented equally, may consider the issue and seek to find a solution.

Stabilitätspakt, BGBl I 1999/101). See also E. Primosch, Stabilitätspakt, Verlag Österreich,Vienna, 2000; A. Gamper, "Der Stabilitätspakt 2001 im Spannungsfeld von Budgetkonsoli-dierung und Finanzausgleichsgerechtigkeit", JRP 2002, 240 ff.

38. See, however, K. Weber, "Zwei- oder dreigliedriger Bundesstaat? Bemerkungen zurStellung der Gemeinden in einer möglichen künftigen Bundesverfassung", FS Pernthaler,Springer, Vienna/New York, 2005, 413 ff.

39. These two associations are associations under private law, but mentioned also in Art115 para 3 B-VG according to which the two associations represent the interests of allmunicipalities. In principle, there is just one type of Austrian municipality, irrespective ofits size or number of inhabitants (“principle of the abstract and uniform municipality”),although there are some differences mainly concerning the position of Vienna and thatof towns with their own statutes. Politically, however, the Austrian Association of Townsrather represents the interests of towns and larger municipalities, whereas the AustrianAssociation of Municipalities represents the interests of smaller municipalities.


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If the committee fails to effect such a solution, the federation or Landthat wants to enact the respective law or ordinance will have to bearthe additional financial burden. In practice, the consultation mecha-nism improves mutual transparency as regards the expenses arisingfrom planned legal measures, although the formal procedure is rarelyapplied. In some cases, statements are delivered too late, whereas inother cases informal negotiation may lead to the withdrawal of nega-tive comments.

The Austrian Stability Pact 2001 and 2005, however, treats thethree tiers much less equally. Whilst a deficit is to a certain extentallowed to the federation, the Länder have to achieve a budgetarysurplus and the municipalities at least a balanced budget. If they donot meet these standards, a mediation committee that consists ofequal numbers of representatives of all tiers will decide whether thedefaulting partner will have to pay certain damages. The Stability Pactthus seeks to co-ordinate the budgets of the three territorial tiers, tomake them more transparent and more predictable. Indeed, all EUmember states that are federal systems need to harmonize their bud-gets internally so that the EU convergence criteria may be met. TheAustrian Stability Pact, however, clearly discriminates against the Län-der to the advantage of the federation and is in truth no co-operativeinstrument although this was suggested by a concordat under Art 15aB-VG. It is thus not surprising that the Länder did not volunteer tosign the treaty. Rather, they were forced to do so, since the FinancialEqualisation Act 2005 provides that revenues of the Länder that theynormally receive from shared federal taxes under the Financial Equa-lisation Act would be shortened to an extent identical with thoseamounts that they would have to achieve as a surplus under the con-cordat unless they ratified the Stability Pact.40 Co-operation is thusperverted into coercion, allowing the Länder to choose between eitherthe loss of revenues or the narrowing of their budgets. Their influen-ce on the determination of the respective provision during the nego-tiations preceding the Financial Equalisation Act was very little, sincethe federation has a notorious reputation for dominating the otherpartners in the negotiations so that even the informal agreement thatis signed afterwards, even though it may express the general consentof all partners to the purpose that the federation should follow the

40. See § 25 para 6 Finanzausgleichsgesetz 2005.

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negotiations when enacting the Financial Equalisation Act, results un-der some political constraint. If, however, the agreement on a newFinancial Equalisation Act is reached and signed (usually, every fouryears a new act is negotiated), the Constitutional Court will restrictits review of this law, assuming that no partner may feel seriouslydiscriminated by a law that was agreed by all partners.41 This meansthat the Länder would probably not succeed to challenge the respec-tive provision of the Financial Equalisation Act before the Constitu-tional Court on grounds of discrimination and breach of the alloca-tion of powers, since the Court would be disinclined to examine thelaw as thoroughly as would be the case had the Länder not them-selves signed the financial equalisation agreement.

As regards the Constitutional Court’s more recent adjudicationconcerning Austrian federalism, the “homogeneity” cases must bementioned in the first place. In 1993, the Constitutional Court hadrepealed a provision of the Tyrolean Local Government Election Actthat had provided for the direct election of mayors, due to lackingexplicit provisions in the Federal Constitution.42 The Court, however,held that the democratic principle on which the Federal Constitutionwas founded demanded a system of representative democracy withonly minor direct democratic exceptions. Even though the FederalConstitution did not explicitly regulate the election of mayors, it wasto be derived from the abstract constitutional principle of democracythat mayors should not be elected directly by the local citizens entit-led to vote, but by the local council. Although the repealed provisionhad the rank of an ordinary Land law and not a Land constitutionallaw, one may assume that even a Land constitutional provision wouldhave been in breach of the constitutional principle of (representative)democracy according to the Court’s opinion. Thus, one could arguethat also the constitutional autonomy of the Länder which is deemedto be a fundamental element of the principle of federalism wouldhave been interpreted restrictively. Only after a federal constitutionalamendment43 had explicitly allowed Land constitutions to providefor the direct election of mayors, did the Constitutional Court decidethat this exception to the predominant system of direct democracy

41. See, e.g., VfSlg 12.500/1990; 12.784/1991; 16.457/2002.

42. VfSlg 13.500/1993.

43. BGBl 1994/504. See Art 117 para 6 B-VG.

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was constitutional. In other words, the mere silence of the FederalConstitution – that normally indicates to the Länder their right tocreate their own constitutional rules instead – was not deemed asufficient basis for the direct election of mayors, since the lack of ex-plicit federal constitutional rules did not prevent the application ofimplicit constitutional principles, even though this might reduce thescope of Land constitutional autonomy and thus also belittle theprinciple of federalism, whereas the explicit federal constitutionalauthorisation obviously entitled the Land constitutions to provide asystem of direct mayoral elections without violation of the principleof democracy.

This view is maintained by a more recent judgment44 in whichthe Constitutional Court repealed a provision of the Constitution ofthe Land Vorarlberg that had obliged the Land parliament to adoptlaws if these were demanded by a citizens’ initiative and confirmedby a referendum. Again, the Court held this to be a violation of theconstitutional principle of representative democracy although theFederal Constitution did not contain any explicit provision regardingdirect democracy in the Länder. Instead, the Federal Constitution ex-plicitly establishes the Land parliaments as the general representativebodies of the Land citizens45 and explicitly provides direct democraticelements at the federal level, though not in the same way as the Vor-arlberg Constitution did. The constitutional autonomy of the Länder,which is their supreme legislative power and which therefore clearlybelongs to the essential elements of Austrian federalism,46 was thus

44. VfSlg 16.241/2001. See also U. Willi, Die Bundesverfassungskonformität der Vorarlber-ger “Volksgesetzgebung”, Braumüller, Vienna, 2005; P. Pernthaler, "Demokratische Identitätoder bundesstaatliche Homogenität der Demokratiesysteme in Bund und Ländern", JBl2000, 808 ff.; T. Öhlinger, “Bundesverfassungsgesetzliche Grenzen der Volksgesetzgebung”,Montfort 2000, 402 ff.; A. Gamper, "Direkte Demokratie und bundesstaatliches Homoge-nitätsprinzip", ÖJZ 2003, 441 ff.; A. Gamper, "Homogeneity and Democracy in AustrianFederalism: The Constitutional Court’s Ruling on Direct Democracy in Vorarlberg", Publius– The Journal of Federalism 33 (2003), 45 ff.; J. Marko, "Direkte Demokratie zwischen Par-lamentarismus und Verfassungsautonomie", FS Mantl, Böhlau, Vienna et alii, 2004, 335ff.; P. Bußjäger, "Plebiszitäre Demokratie im Mehrebenensystem? Zur Theorie direkter De-mokratie in föderalen und konföderalen Systemen", FS Pernthaler, Springer, Vienna/NewYork, 2005, 85 ff.

45. Art 95 B-VG.

46. See F. Koja, Das Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer2, Springer, Vien-na/New York, 1988; R. Novak, "Bundes-Verfassungsgesetz und Landesverfassungsrecht",


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restricted in favour of the principle of representative democracy. Al-though the Constitutional Court did not expressly state that the prin-ciple of representative democracy was superior to the principle of fed-eralism, its views regarding the irrelevance of direct democracy at thefederal level – which can be doubted with good reasons –47 and theoverwhelming importance that is given to implied standards ofdemocratic homogeneity encountered some academic resistance.48

This case is surely one of those, particularly in recent times, where theCourt showed a highly centralistic attitude. The question whetherother implied criteria of homogeneity might be found in other casesin the future, perhaps also under other constitutional principles thandemocracy, gives rise to some scepticism. Jurisdiction of that kind ismethodically almost unpredictable and rather tends to disavow theidea of the constitutional autonomy of the Länder – which is morethan merely “secondary” (or implementing) constitutional legislation– even though this very idea was co-developed by the ConstitutionalCourt over the last decades.49

in: H. Schambeck (ed.), Das österreichische Bundes-Verfassungsgesetz und seine Entwick-lung, Duncker & Humblot, Berlin, 1980, 111 ff.; R. Novak, "Die relative Verfassungsautono-mie der Länder", in: R. Rack (ed.), Landesverfassungsreform, Böhlau, Vienna et alii, 1982,35 ff.; R. Novak, "Landesgesetzgebung und Verfassungsrecht", in: H. Schambeck (ed.), Fö-deralismus und Parlamentarismus in Österreich, Österreichische Staatsdruckerei, Vienna,1992, 53 ff.; R. Novak, "Art 99 B-VG", in: K. Korinek/M. Holoubek (eds.), ÖsterreichischesBundesverfassungsrecht, Springer, Vienna/New York, 1999; P. Pernthaler, "Die Verfassungs-autonomie der österreichischen Bundesländer", JBl 1986, 477 ff.; P. Pernthaler, Österreich-isches Bundesstaatsrecht, cit.; W. Pesendorfer, "Art 99 B-VG", in: H. P. Rill/H. Schäffer (eds.),Bundesverfassungsrecht, Verlag Österreich, Vienna, 2002.

47. Art 44 para 3 B-VG that requires a referendum in case of a “total revision” of the Fe-deral Constitution is unanimously agreed to be a norm the serious amendment or abolitionof which would constitute a “total revision”. A provision that essentially involves the citi-zens when it comes to the ultimate decision on the Federal Constitution’s continuity surelycannot be numbered among other “marginal” elements of direct democracy.

48. See, e.g., P. Pernthaler, "Demokratische Identität...", cit., 808 ff.; P. Pernthaler, Österrei-chisches Bundesstaatsrecht, cit., 464; T. Öhlinger, Bundesverfassungsgesetzliche Grenzen...,cit., 402 ff.; R. Novak, "Demokratisches Prinzip und Verfassungswandel", FS Mantl, Böhlau,Vienna et al, 2004, 117 ff. (124 f.); A. Gamper, "Direkte Demokratie...", cit., 441 ff.; H. P.Rill / H. Schäffer, "Art 1 B-VG", in: H. P. Rill / H. Schäffer (eds.), Bundesverfassungsrecht...,cit., Rz 29; P. Bußjäger, "Plebiszitäre Demokratie...", cit., 107 ff.

49. Beginning with VfSlg 6783/1972, following the impetus given by F. Koja, "Das Verfassungs-recht... ", cit., 17 ff., 23. See, for a summary, R. Novak, "Art 99 B-VG", cit., Rz 13 ff.

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In 2004, the Constitutional Court reinforced the case-law onhomogeneity by another decision50 that repealed provisions of the(ordinary) Vienna Local Government Elections Act that had admittednon-Austrian (and non-EU) nationals to take part in the Viennesedistrict elections after being resident for 5 years. Again, it would havemade no difference if the repealed provisions had been enacted asLand constitutional laws since the Court applied the principle of demo-cracy as an overall standard of homogeneity. The district councils wereseen as general representative bodies (such as, e.g., the parliamentsor local councils) the election of which is reserved to Austrian citizens.The Court concluded that the right of non-Austrian nationals to electgeneral representative bodies such as the district councils was notcompatible with the principle of homogeneous elections that ema-nated from the principle of representative democracy, although theFederal Constitution did not at all explicitly regulate the district coun-cils or their elections.

In all cases, the Constitutional Court restricted the principle offederalism according to a wide understanding of homogeneous re-presentative democracy. Moreover, the Court increasingly developsstandards of implied homogeneity which is per se a methodical problemand does not only expose the principle of federalism and its consti-tuent elements to a highly unpredictable style of interpretation.

Quite recently, another judgment has been of some relevanceto the Austrian federal system.51 The Constitutional Court dismissedthe application of the Land government of Salzburg to repeal certainfederal constitutional provisions. The Land government argued thatthese provisions that regulated the administration and maintenanceof the federal forests by a private company whilst the federation re-mained the “owner” of the forests endangered the position of theLand. In the aftermath of the Austro-Hungarian monarchy that wasfollowed by the new Republic, however, section 11 of the TransitoryConstitutional Law of 1920 had, apart from more specific provisions,reserved the “ultimate apportionment” of assets of the federation

50. VfSlg 17.264/2004. See also P. Pernthaler, "Volk, Demokratie und Menschenrechte inden Wiener Gemeindebezirken", JBl 2005, 195 ff.

51. VfSlg 16.587/2002. See also M. Holoubek/M. Lang, "Bundesforste und Vermögensauf-teilung im Bundesstaat", ZfV 2001, 738 ff.


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and the Länder to the enactment of a future federal constitutionallaw (that hitherto has not been enacted). Since the new provisionsthat regulated the relationship between the forest company and thefederation had the rank of a federal constitutional law and since theydefined the federation as the “owner”, the Länder were afraid thatthis implied “ultimate apportionment” of the forests with the federationas future owner of the Austrian forests and that this would violatethe principle of federalism. The Constitutional Court, however, heldthat the challenged provisions did not refer to the federation as an“external owner”, but only in its relationship to the private forestcompany that should just be responsible for maintaining the forestswithout owning them. Without undertaking “ultimate apportionment”,the provisions rather sought to maintain the substance of the forests– also to the advantage of the Länder should “ultimate apportion-ment” actually be realized in the future. This implies, at least, thatthe Constitutional Court recognizes that the Länder have not as yetlost all their assets, but that this remains to be solved in the future.

4. The Austrian Constitutional Convention

4.1. General Remarks

Clearly, a basic reform of Austrian federalism has not been realiz-ed yet. Step-by-step reform as undertaken in the last years has onlydealt with selected aspects of the federal system, and not always tothe advantage of the Länder. The crucial reform issues, however, re-main unsolved: This primarily concerns the allocation of powers whichis strongly criticised in various aspects and from different politicalviewpoints: Too centralistic, too fragmented, too little in accordancewith the principle of subsidiarity, inflexible, unsuited to the implemen-tation of EU law and the homogeneous normative treatment of cer-tain coherent matters. The focus of reform is also set on the FederalCouncil since its powers are very limited and since it does not repres-ent the political interests of the Länder properly. Whereas some de-mand the abolition of the Federal Council, others argue for streng-thening the legal influence that the Länder have on the Federal Coun-cil. However, the future of the Federal Council’s functions seems todepend on the future allocation of powers: An option, for example,is to curtail Länder powers, but to entitle the Federal Council to anabsolute veto regarding those federal laws that would be based on

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a new federal power instead of a former Land power. Clearly, moreo-ver, financial equalisation is inseparably connected to a general reformof the allocation of powers. This, in its turn, concerns the issue of co-operative federalism where the municipal representations claim astatus of more parity with the federation and the Länder.

Facing not only the deficiencies of the federal system, but alsothe deficiencies, fragmentation and lack of clarity of Austrian federalconstitutional law in general, a Constitutional Convention was set upon 2 May 2003.52 The Constitutional Convention consisted of 70 expertsand functionaries – politicians, representatives of all territorial units,lobbyists, and constitutional lawyers – and was headed by the FormerPresident of the Federal Court of Auditors. According to its mandate,the Convention’s task was to discuss a reform of the Federal Constitutionunder various aspects and to draft a new constitution which, however,would have to observe the limits set by the principles of the recentConstitution (republicanism, democracy, rule of law, federalism, humanrights, separation of powers). Thus, from the very beginning, it wasclear that the enactment of a new constitution should not require atotal revision under Art 44 para 3 B-VG, which meant that also theprinciple of federalism should not be abolished or amended seriously.

The Convention consisted of ten committees that had to dealwith single reform issues more specifically and profoundly. The reformof the federal system as one of the most crucial issues was dealt withby most committees to a larger or smaller extent. Committee no. 3“State Institutions”, for instance, discussed possible reform optionsconcerning the Federal Council, the institutions of the Länder (Landparliaments, Land executives), the constitutional autonomy of the

52. For further information, including the Convention’s final report and an exhaustive listof literature, see www.konvent.gv.at. See, most lately and comprehensively, Österrei-chische Juristenkommission (ed.), Der Österreich-Konvent: Zwischenbilanz und Perspektiven,Vienna/Graz, NWV, 2004.; W. Berka et alii (eds.), Verfassungsreform, Vienna/Graz, NWV,2004; P. Bußjäger/D. Larch (eds.), Die Neugestaltung des föderalen Systems vor dem Hinter-grund des Österreich-Konvents, Institut für Föderalismus, Innsbruck, 2004; P. Bußjäger/R.Hrbek (eds.), Projekte der Föderalismusreform – Österreich-Konvent und Föderalismuskom-mission im Vergleich, Braumüller, Vienna, 2005; P. Bußjäger, "Klippen einer Föderalismus-reform – Die Inszenierung Österreich-Konvent zwischen Innovationsresistenz und Neo-josephinismus", in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (ed.), Jahr-buch des Föderalismus 2005, Nomos, Baden-Baden, 2005, 403 ff.; T. Olechowski (ed.), DerWert der Verfassung – Werte in der Verfassung, Manz, Vienna, 2005.


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Länder and new forms of co-operation between the federation andthe Länder. Committee no. 5 “Allocation of Powers between the Fed-eration, the Länder and the Municipalities” strove to find solutionsfor a new distribution of powers. Committee no. 6 “AdministrativeReform” also dealt with the co-ordination of the federal and Landadministrations, with new forms of administration and with the futu-re of the system of indirect federal administration. Among other tasks,Committee no. 8 “Democratic Forms of Control” treated the questionof direct democracy at federal, Land and municipal level. Committeeno. 9 “Legal protection, the Courts” discussed the influence of theLänder on the courts and, particularly, the future establishment ofadministrative courts of the Länder. Finally, Committee no. 10 “Finan-cial Constitution” was concerned with a reform of the financial consti-tution and the system of financial equalisation as well as the agreementson a consultation mechanism and the stability pact. Very differentsuggestions were made by the political parties, the representatives ofthe federation, Länder, municipalities, social and economic interestgroups and constitutional experts, with even cross-cutting cleavagessuch as between the left-wing parties (Social Democrats, Greens) andthe Austrian Federal Economic Chamber that both advocated a morecentralistic allocation of powers.

It is not surprising, therefore, that the Constitutional Conventionfailed to effect a broad political compromise at the end of its term(January 2005). Neither did it present a draft for a new Federal Cons-titution, even though the chairman submitted a private draft in January2005, which, however, was not accepted. Instead, the Conventionpresented a highly comprehensive Final Report53 that, following somegeneral remarks, consists of the individual final reports of the tencommittees and of certain drafts and statements submitted by indi-viduals or groups that, however, were not accepted by the Conven-tion as a whole. The final reports are a collection of documents thatreflect the discussions within the committees, which, in most cases,rather present a variety of different opinions than general consensus.

On the basis of these reports, however, a new initiative was setto revive the reform project. The Federal Chancellor submitted the

53. 1/ENDB-K of 31 January 2005.

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Convention’s Final Report to the National Council that established aselect committee “concerned with the pre-deliberation of the Conven-tion’s report” on 31 March 2005. The select committee commencedits work on 5 July 2005 and is expected to deal with all crucial reformissues in its sessions until summer 2006. It seems unlikely, however,that the long-expected reform of the federal system will now be re-alised in such relatively short time. The political attitudes towards re-form differ largely, but the government will need the support of theopposition in order to get a constitutional amendment through par-liament which is the more improbable since the next elections of theNational Council will take place in autumn 2006.

Since the discussion on a reform of the federal system is thusgoing to continue, the committee reports that were submitted underthe auspices of the Constitutional Convention will at least offer aframework of possible solutions. It is therefore worth tracing the res-pective debates, analyzing the different reform options and elabora-ting their possible outcome from a constitutional perspective. In thefollowing, this will involve the allocation of powers, reform of theFederal Council, financial equalisation and the establishment of admin-istrative courts in the Länder.

4.2. The Allocation of Powers

The future allocation of powers54 probably constitutes the keyreform issue, being closely connected to all other issues tangent tothe reform of Austrian federalism, and it is not surprising that theopinions presented by the members of Committee no. 5 were highlycontroversial.

Consensus went as far as to suggest a reduction of the numberof types of competences, to incorporate the presently scattered allo-cation of powers into the new Federal Constitution, to simplify thesystem, to make it more flexible as well as to consider the impact ofEU law-making. However, the committee members could neither agreeas to the method of realizing these aims nor to the more substantivedetails.

54. See 1/ENDB-K of 31 January 2005, part 3, page 110 ff.


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Generally, the discussion put focus on two possible models ofattributing powers – namely, a “two-column model” and a “three-column model”. Whilst a “two-column model” would provide exclusivefields of authority for the federation on the one hand and for theLänder on the other, a “three-column model” would add a third fieldof “shared/joint authority”. Presently, the federation and the Länderare both vested with exclusive powers and, to a minor extent, shared/joint powers (e.g. federal framework legislation – Länder implemen-ting legislation,55 federal legislation according to “necessity of unifor-mity”).56 Moreover, the Länder execute federal laws in a number offields autonomously, whilst the system of indirect federal administra-tion, even though the subject-matter remains federal, allows them toexecute federal matters at least on behalf of the federation. A “three-column model” would thus not be utterly new to the Austrian federalsystem. In principle, it was supported by the Committee since it wouldallow more flexibility than the more rigid “two-column model” andwould be particularly useful for the implementation of EU law.

However, whereas some members expected that an extensionof shared/joint matters would confer more powers on the Länder,others argued that they should only exercise these powers if the fed-eration did not so that it was uncertain whether they would profitfrom an extensive “third column”. Moreover, too much flexibilitywould probably slow down the legislative process and make the ac-tual exercise of power unpredictable.

As regards shared/joint legislative authority, opinions very muchdiffered as to who should control the exercise of these powers – thefederation, the Federal Council or the Länder themselves – or whetherthe exercise should rather depend on objective criteria (e.g. equiva-lent living conditions, legal and economic unity, principle of subsidiar-ity). It was suggested that, if the federation claimed a competencedue to these criteria, the Länder should be involved in the federal le-gislative process via the Federal Council and that, if mediation bet-ween their interests and those of the federation failed, they could suebefore the Constitutional Court in order to oblige the federation to

55. Art 12 B-VG.

56. In particular, Art 11 para 2 B-VG.

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adhere to the objective criteria (either as pre- or post-enactment scru-tiny). Most members, however, argued that the actual exercise of pow-ers should not be determined by rigid objective criteria, but rather bya political process. Another idea was to split the “third column” intotwo different fields, namely Länder powers that should be exercisedby the federation with the consent of the Länder and Länder powersthat should be assigned to the federation if the Federal Council deem-ed this to be necessary. As an alternative, it was suggested that a Landpower should only be transformed into a federal power if both theFederal Council and the Länder agreed (or unless a certain number ofLänder disagreed). This model was criticised as being too Länder-friendly, since the Länder would then be able to frustate a federalpower even though the Federal Council might not. Nor was the sug-gestion to entitle the Federal Council to enact “uniform Land laws”supported, since uniform law-making, if at all required, should resultin a federal law and not in “uniform” law-making of the Länder thatin truth would not leave to them any individual law-making withinthe “third column”.

If a “three-column” model would at all be realized, the committeemembers agreed that the federation should be allowed to restrict itslaw-making to framework legislation “voluntarily”.

Another task of the committee was to reduce the highly frag-mented list of enumerated subject-matters and to create a list of 50– 60 “subject fields” instead. There was some consensus that the fol-lowing fields should belong to the federation: Federal constitution,foreign affairs, defence, federal finances, financial equalisation, moneyand capital, economic steering and common issues of agricultural po-licy, internal security, federal employees, organisation of the federa-tion, federal statistics, data protection, nationality, registration andimmigration issues, civil law and civil law jurisdiction, traffic, labourlaw, competition and trust law, social insurance, media and informationtransfer, churches and religious communities, cultural institutions ofthe federation, standardization and adjustment measures, adminis-trative procedural law, general provisions of the law on administra-tive offences and procedural law before the Administrative Court. TheLänder, in their turn, should be responsible for their own constitu-tions, organisation and finances, Land employees, organisation of themunicipalities and municipal employees, Land statistics, events, localsafety, emergency aid, fire brigades, rescue issues, building law, regional


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and local health services and sepulture, nurseries, day care centres andkindergarten, roads and public lanes (with the exception of federalroads), housing and housing subsidies, nature and landscape protection,sport, tourism, cultural affairs, spatial law and soil protection. It wasmoreover suggested that the federation should be allowed to delegateits law-making powers to the Länder in all of its fields57 and that theLänder should be allowed to enact their own civil law,58 if requiredfor the exercise of their competences, as well as specific company lawfor their own privatised entities.

However, the future allocation of powers was particularly con-troversial regarding the following issues: Public procurement, electro-nic government, the administrative officials’ duty to give information,schools, health, economy, professional associations, facility sites, envi-ronmental law, water, forestry, mountain law, waste disposal, energy,animal and plants protection, agriculture, labour law pertaining toemployees in the fields of agriculture and forestry, cultural assets andexternal affairs of the Länder, social welfare, youth protection andadult education. Despite a plethora of suggestions made by the com-mittee’s constitutional experts and political representatives, no com-promise could be effected as to whether these “competence fields”should rather belong to the exclusive powers of the federation or theLänder or be split between them or rather belong to a possible “thirdcolumn”.

Clearly, a reduction of the long list of detailed subject-mattersand their transformation into large “competence fields” would requirea guideline to allow the attribution of former matters to a new “com-petence field”. It remained unsolved whether this should be done bya more or less flexible Competence Transformation Act, by an agree-ment between the federation and the Länder or rather left in moredetail to the explanatory notes that would accompany the new Fed-eral Constitution. Another question related to this issue concerns theinterpretation of powers. It is true that the system that presently un-

57. Presently, the possibility to enact “delegated legislation” is restricted to certain fields,such as e.g. mountain, forestry and water law, according to Art 10 para 2 B-VG.

58. Presently, the Länder may, within their fields of legislative competences, enact civil andcriminal law (which are both federal subject-matters) as far as this is essentially requiredfor the exercise of their own competences (Art 15 para 9 B-VG).

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derlies the allocation of powers is only responsible for part of theproblem, but that the problem is also due to the Constitutional Court’smethod of interpreting powers – mainly, according to the “petrifica-tion theory” which is a specific form of an objective-historic interpre-tation method.59 Larger “competence fields” should effect more clarityin this regard, and on the whole interpretation should have a morecoherent and contextual basis, although this should not exclude theapplication of a historic method. Most committee members agreedthat the interpretation methods should not be formally embodied inthe Federal Constitution, but that they should be defined in the ex-planatory notes.

A particular problem emerges from the obligation to implementEU directives. The present allocation of powers frequently demandsimplementation both by the federation and the Länder – each accord-ing to its own sphere of authority. “Complex” matters that are regu-lated by an EU directive may affect a variety of legal aspects and the-refore a variety of issues that, under the highly fragmented Austriansystem, may fall under different powers of both tiers which slowsdown the process of implementation. Co-operation is needed betweenthe federation and the Länder, and particularly the Länder may sufferfrom lack of information or the federation’s delays in informing themin time. The committee held, however, that the general principle –implementation of EU directives according to the internal allocationof powers – should be maintained and that the federation should notbe vested with an overall implementation authority. The present pro-vision entitles the federation to implement a directive when the Län-der default the date set for their implementation if this is recognizedby one of the European Courts.60 Whilst some suggested that the fed-

59. See also P. Pernthaler, Kompetenzverteilung in der Krise, Braumüller, Vienna, 1989, 79ff.; P. Pernthaler, Österreichisches Bundesstaatsrecht, cit., 332 ff.; B.-C. Funk, Das Systemder bundesstaatlichen Kompetenzverteilung im Lichte der Verfassungsrechtsprechung,Braumüller, Vienna, 1980, 69 ff.; B.-C. Funk, "Reform der Gesetzgebungskompetenzen imBundesstaat", FS Pernthaler, Springer, Vienna/New York, 2005, 127 ff.; H. Schäffer, Verfassungs-interpretation in Österreich, Springer, Vienna/New York, 1971, 97 ff.; G. Thurner, Der Bun-desstaat in der neueren Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes unter besondererBerücksichtigung der Kompetenzverteilung, Braumüller, Vienna/New York, 1994, 24 ff.;E. Wiederin, "Anmerkungen zur Versteinerungstheorie", FS Winkler, Springer, Vienna,1997, 1231 ff.; E. Wiederin, Bundesrecht und Landesrecht, Springer, Vienna/New York,1995, 179 ff.; C. Grabenwarter, "Verfassungsinterpretation, Verfassungswandel undRechtsfortbildung", FS Mantl, Böhlau, Vienna et alii, 2004, 35 ff., (45 ff.).

60. Art 23d para 5 B-VG.


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eration should become responsible automatically after the expiry ofthe implementation term, others argued that there might be cases ofdoubt if a directive was implemented properly and that the federationshould not be allowed to prejudice such a scenario.

4.3. The Federal Council

The members of Committee no. 361 agreed that a reform of theFederal Council would be particularly indispensable, but that the Län-der should continue to participate in the federal law-making proce-dure via the Federal Council. This is, of course, due to the necessity torepresent the Länder within the process of federal law-making, sincethe direct consent of the Länder is typically required only in a minornumber of cases.62

The Committee was aware that only part of the Federal Coun-cil’s recent failure was due to the Federal Constitution, but that thelack of strong legal powers was accompanied by a traditional dislikeof exercising those powers that exist in order to protect Länder inter-ests.63 According to the predominant opinion, the Federal Councilshould be integrated into the federal law-making procedure at anearlier stage. One option could be to table a bill before the NationalCouncil and the Federal Council simultaneously or to allow the Fed-eral Council’s delegates to participate in committee meetings of theNational Council. As regards the Federal Council’s functions, the sug-gestions were particularly controversial: Clearly, the recent situationwhere the Federal Council is mainly entitled to a suspensive veto thatmay be overruled by another decision of the National Council (witha qualified quorum) does not satisfy the Länder. However, neither didthe idea to transform the suspensive into an absolute veto find much


62. See Art 14b para 4, Art 102 para 1, Art 129a para 2 B-VG.

63. Since autumn 2005, when parliamentary elections took place in several Länder, follow-ed by new elections of delegates to the Federal Council, the Social Democrats and Greenshave commanded a slight majority in the Federal Council and already exerted the FederalCouncil’s suspensive veto in a number of cases. However, this is obviously not done in orderto defend the Länder from the impact of bills passed by the National Council, but in orderto oppose bills that were initiated by the Conservative government.

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support, nor the proposal to allow the Federal Council to co-ordinatethe legislation of the Länder. Committee members agreed that theFederal Council should keep its absolute veto in case of constitutio-nal amendments that curtailed Länder powers or amended the pro-visions concerning the Federal Council’s composition, which could inboth cases be accompanied by a double majority.64 Some memberssuggested an additional absolute veto against all kinds of constitutio-nal amendments, whilst others – instead of applying the consultationmechanism – proposed an absolute veto against all federal laws toexecute which would impose serious financial burdens on the Länder.Another controversial issue was the kind of veto that should be givento the Federal Council with regard to “third column” matters. Anabsolute veto could compensate the Länder for an eventual loss ofpower, but might also disavow the very rationale of the “third column”,namely competence flexibility.

Another controversial suggestion was to entitle the FederalCouncil to a “partial veto”, namely to veto only part of a bill insteadof the whole bill, which is not possible under the present FederalConstitution, and to appoint the Federal Council as the body gener-ally responsible to represent the Länder in all procedures where, sofar, the Länder have participated directly.

As regards the future organisation of the Federal Council, pro-posals were made either to elect not only persons that are eligible tothe Land parliaments, but rather members of the Land parliamentsthemselves that could be bound by the parliaments’ instructions (lossof “free mandate”), to include the Land governors and other membersof the Land governments, to elect delegates on an adhoc-basis, toprovide for the direct election of delegates by the Länd citizens or toleave it to the Land constitutions to provide their own selectionmethods. Neither could unanimity be reached regarding these sugges-tions nor regarding the idea to transform the Federal Council into arepresentative body of both the Länder and the municipalities whichwould constitute a big step towards the creation of a tri-level federalsystem. Another question was whether the asymmetric composition

64. Namely, this would require the agreement of delegates representing a majority of Län-der and the agreement of the majority of delegates as a whole.


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of delegates – different numbers according to the population figuresof the Länder – should be made more symmetric, which is also touch-ing on theoretical controversy,65 but a majority argued for the main-tenance of the asymmetric system of representation (no “Senatemodel”).

Apart from the future role of the Federal Council, Committeeno. 566 discussed Länder participation in federal law-making in general.The new Federal Constitution should contain a mutual duty of thefederation and the Länder respectively to inform each other of newlegislative projects. This could go hand in hand with a constitutionalembodiment of the present consultation mechanism, although theconsultation mechanism should not obstruct the law-making proce-dure. If the Federal Council should be involved in the federal law-making process at an earlier stage – which was generally supported–, this would not need a federal constitutional law, but could beregulated by the Standing Orders. Most committee members held thatthe present system of submitting Land bills to the federal governmentwas dispensable. However, the consent of the government shouldremain necessary if the Land bill stipulated the assistance of federalexecutive bodies for its execution.

Finally, no consensus could be reached as to the future legalnature of agreements under Art 15a B-VG. Whilst some committeemembers suggested direct applicability of these agreements so thatno transformation should be necessary, the majority dismissed theidea of direct applicability and held that parliaments should remainresponsible for implementing the agreements if legislative powerswere affected. As regards international treaties between the Länderand neighbouring states or their constituent units – which are notconcluded in practice – committee members agreed that the treaty-making power of the Länder should be extended in as far as theyshould be able to conclude treaties with all states or their constituentunits worldwide and as they should not depend on the Federal Presi-dent to initiate treaty negotiations and to conclude treaties, but that

65. A. Gamper, "«Arithmetische» und «geometrische» Gleichheit im Bundesstaat", FS Pern-thaler, Springer, Vienna/New York, 2005, 143 ff.; M. Pleyer, Föderative Gleichheit, Duncker& Humblot, Berlin, 2005.


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the conclusion of Länder treaties should remain under the supervisingauthority of the federation.

4.4. Fiscal Federalism

Committee no. 1067 dealt with a variety of issues related to thefinancial constitution and financial equalisation. No consensus wasreached regarding the crucial questions, namely the parity of thefederation, Länder and municipalities within the system of financialequalisation, the authority to enact the Financial Equalisation Act, the“principle of connectivity” and the future of the consultation mecha-nism and stability pact.

Whereas some members demanded that the Financial Equalisa-tion Act should not just depend on the federal law-maker, but, dueto a future principle of parity of all three tiers, also on the agreementof the Länder and municipalities, others preferred the present systemof political negotiations where the legal competence to decide on theFinancial Equalisation Act remains with the federal legislature (withor without an absolute veto of the Federal Council), possibly after thefailure of a mediation process. The Länder were partly criticised fornot using their tax-raising powers sufficiently in order to finance theirown tasks, but asking the federation to grant them more revenuesinstead. According to the Länder, however, an intensive use of Landtax-raising powers – presently, these powers are very limited – wouldendanger the homogeneity of the Austrian economic area Land, bedetri-mental to the mutual solidarity between the Länder as well asto EU endeavours to create a homogeneous European taxing area.Moreover, the “principle of connectivity” would need a revision ofthe whole system of tasks, revenues and expenditure, so that the issueof Länder finances could not be divided from the future allocation ofLänder powers.

It was highly controversial whether the consultation mechanismshould be made applicable within the framework of financial equa-lisation – which is not the case presently – or whether the informal



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“financial equalisation pact” that usually emanates from political ne-gotiations should be concluded as an agreement under Art 15a B-VGor as a legal source of its own kind to which ordinary laws shouldadhere under all circumstances. This was opposed with the argumentthat deadlocks and blockades in the process of enacting financialequalisation should be prevented.

In principle, committee members agreed that financial equalisa-tion should have a three-tier-basis, namely to relate to the federation,Länder and municipalities respectively. It was agreed that financialequalisation should have a vertical and a horizontal dimension, butdispute arose as to the criteria according to which horizontal equali-sation should be arranged.

Although there was unanimity that the three tiers should co-or-dinate their budgets in order to allow for a macroeconomic balance,it was unclear whether the principles that governed the recent stab-ility pact should be incorporated into the Federal Constitution, leav-ing the conclusion of new stability pacts to a co-operative process bet-ween the tiers, or whether just the authorisation to conclude stabilitypacts should become part of the Federal Constitution. A similar discus-sion arose as to the future embodiment of the consultation mecha-nism and its extended application.

Despite the necessity to simplify the current system of financialtransfers, the future method and criteria of subsidiary allotments (“sec-ondary financial equalisation”) remained contentious.

4.5. Administrative Courts in the Länder

One of the reform options likeliest to be realized concerns theestablishment of administrative courts in the Länder, which was agreedby Committee no. 9.68 As yet, the Länder do not take part in the judi-ciary, and although various branches of civil and criminal courts arelocated in the Länder, the latter are not responsible for them, whilstthe Supreme Court, Constitutional Court and Administrative Court arelocated in Vienna.

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The Administrative Court currently consists of one instance, whichis also one of the reasons why the Court’s decisions take such a longtime. For many years, a discussion has been led as to whether the Ad-ministrative Court should be released from part of its tasks by the es-tablishment of administrative courts in the Länder. On the one hand,such a solution could benefit those that sought legal protection, sincetheir appeals could be dealt with much more rapidly. On the otherhand, this would strengthen the principle of federalism, as the Länderwould for the first time be entitled to exercise judicial functions. In1988, so-called Independent Administrative Senates were establishedin the Länder, being responsible for a number of tasks, such as decid-ing on appeals against administrative penalties or coercive measuresor against appeals made against the decisions of district administra-tive authorities in certain fields that belong to the indirect federaladministration of the Länder.69 These Senates that are neither realcourts nor classical administrative authorities were set up in order tomeet the standards appertaining to a tribunal under Art 6 of the Eu-ropean Convention on Human Rights. Clearly, this system could beenhanced by replacing the Independent Administrative Senates byreal administrative courts in the Länder.

Committee no. 9 agreed that such courts should be established:Namely, 9 Länder administrative courts and 1 federal administrativecourt. Normally, there should be one stage of appeal after the deci-sion taken by an administrative authority, and, instead of another (su-perior) administrative authority, this appeal should be lodged eitherat the Land administrative court or at the federal administrative courtin those cases where an administrative matter (e.g. the law concern-ing foreigners) specifically demands a central instance. Committeemembers also agreed that the administrative courts should be entit-led to replace administrative rulings by their own decisions providedthat the Länder governments could lodge appeals against these deci-sions before the Administrative Court in Vienna. The AdministrativeCourt in its turn should adjudicate upon the decisions made by theadministrative courts of first instance, but only in case of “relevantlegal questions”, which would reduce the number of cases before theAdministrative Court.

69. Art 129a para 1 B-VG.


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5. Concluding Remarks

For many years, a reform of Austrian federalism has been discuss-ed with much fervour. Over the last 15 years, two opportunities fora comprehensive “reform package” that had seemed to be withinreach ultimately proved to be a failure. Firstly, Austria joined the Eu-ropean Union with the consent of the Länder whose claims were sa-tisfied mainly in as far as their participation within EU law making isadequately provided by the Federal Constitution, but not as regardsan internal or structural reform of federalism. Secondly, the appoint-ment of the Austrian Constitutional Convention – that in a way mayhave been inspired by the European Convention, but also resumedprevious discussion on the Austrian Constitution – offered an oppor-tunity of discussing the future of the federal system on a very broadbasis. Indeed, all crucial problems of Austrian federalism were dealtwith by the various committees and proved to be strongly intercon-nected with many other issues of constitutional reform. Within thelimits set by the Convention’s mandate – namely, not to seriouslyamend or abolish the federal system –, the committee papers and finalreport display the whole variety of possible reform options that, how-ever, are frequently incompatible with each other. For a long time,the reform project has suffered from political inflexibility and inabilityto compromise that, eventually, not even the Convention was able toovercome. Nevertheless, the report proves a valuable document forthe ongoing discussion under the auspices of the constitutional reformselect committee. Whether a parliamentary committee, as a moreclassically democratic, but also more restricted forum, will be able tosmooth out the difficulty to find a solution, facing such highly diffe-rent views, remains to be seen.

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RESUM

Aquest article tracta els diferents debats i intents de reforma del sistema fe-deral austríac dels darrers quinze anys. L’article parteix d'una perspectivahistòrica que descriu els desenvolupaments més rellevants del federalismeaustríac en el decurs del segle XX, i destaca la importància del procés de cen-tralització a través de la constant transferència de competències des delsLänder al Govern federal, així com els diversos debats en aquest sentit. Se-gons l’autora, des de 1995, any de l’accés d’Àustria a la Unió Europea, s’hanperdut dues grans oportunitats per dur a terme una reforma general del sis-tema federal que pogués contribuir a compensar el procés de centralització.

La primera oportunitat perduda té referència directa amb la Unió Europea.Els Länder van accedir a l’adhesió amb la condició que la Constitució fede-ral preveiés des de diverses dimensions la seva participació en els processoseuropeus de presa de decisions, tot deixant de banda l’oportunitat d’apro-fitar el debat i pressionar per a una reforma estructural del sistema federal.La segona oportunitat perduda té a veure amb la dispersió de propostesresultants dels treballs de la Convenció Constitucional Austríaca. La Conven-ció, creada el 2003, tenia la missió de discutir la reforma de la Constitució enels aspectes que regulen l’estructura federal del país i, en conseqüència, ela-borar-ne un primer esborrany. La incapacitat d’establir i definir eixos comunsde reforma, juntament amb la manca de flexibilitat i de cerca de compromíspolític, van desdibuixar el paper de la Convenció.

ABSTRACT

This article discusses the different debates and attempts to reform the Aus-trian federal system over the last fifteen years. The article is based on a his-torical perspective that describes the most relevant developments of Aus-trian federalism during the 20th century, highlighting the importance of thecentralisation process through the constant transfer of powers from the Län-der to the Federal Government, as well as various debates in this regard.According to the author, since 1995, the year of Austrian adhesion to theEuropean Union, two opportunities have been missed to carry out a generalreform of the federal system which could contribute to compensating thecentralisation process.

The first missed opportunity is directly related to the Austrian adhesion tothe European Union. The Länder agreed to the adhesion under the condi-tion that the Federal Constitution would include their participation in Euro-pean decision-making processes. By focussing on this point, the Länder set


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aside the opportunity to take advantage of the debate and, as a consequence,press for structural reform of the federal system. The second missed oppor-tunity was related to the dispersion of proposals resulting from the work ofthe Austrian Constitutional Convention. The Convention, created in 2003,had the mission of discussing those aspects of the reform of the Constitutionthat regulated the federal structure of the country and, as a consequence,of making a first draft reform. The incapability of establishing and definingcommon ground for reform, together with the lack of flexibility and ofseeking political commitment, weakened the role of the Convention and,thus, any possibility to carry on with the reform.

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Cesáreo R. Aguilera de PratCatedrático de Ciencia PolíticaUniversidad de Barcelona

DE LA “EUROPA DE LASREGIONES” A LA EUROPA CONLAS REGIONES

SUMARIO: 1. La teoría de la “Europa de las regiones”. – 2. Estrategias regionalistasde los actores políticos. – 3. Los límites del Comité de las Regiones. – 4. Perspectivacomparada. – 5. Una nota conclusiva. – Bibliografía citada. – Resum-Abstract.

1. La teoría de la “Europa de las regiones”

Como ha sido reiteradamente señalado, el tradicional Estado-Nación europeo está atravesando un incierto proceso de transforma-ción derivado del triple fenómeno de la globalización, la europeiza-ción y la regionalización. Estas realidades relativizan las clásicas nocionesde “fronteras” y soberanías y hacen más tenue la divisoria entre lapolítica exterior y la interior, a la vez que la regionalización cobrafuerza en este nuevo contexto. Se ha acuñado incluso el neologismoglocalización para designar esta doble realidad de transnacionalizacióny revigorización de la dimensión espacial intraestatal de la política,especialmente tras el colapso del bloque soviético. De un lado, el pro-ceso de integración europea avanza, pese a sus contradicciones y lími-tes, y de otro, es perceptible un acusado relanzamiento del reivindi-cacionismo etnoterritorial en diversas poliarquías europeas.1

1. G. Jáuregui: Los nacionalismos minoritarios y la Unión Europea. ¿Utopía o ucronía?, Ariel,Barcelona, 1997, p. 124. M. Keating: The New Regionalism in Western Europe. Territorial Rees-tructuring and Political Change, Edward Elgar, Cheltenham (RU), 1998, p. 161. A. Rojo Salgado:“La progresiva regionalización de la Unión Europea”, Revista de Estudios Políticos nº 104, abr.-jun. 1999, p. 181 y ss. C. R. Aguilera de Prat: Partidos y estrategias nacionalistas en Cataluña,Escocia y Flandes, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002, p. 26. F. Morata: “Regiones y gobernanzamultinivel en la Unión Europea” en id. (ed.), Gobernanza multinivel en la Unión Europea, Tirantlo Blanch, Valencia, 2004, p. 19.

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La transferencia –en principio delegada– de parcelas de sobera-nía de los Estados a la Unión Europea (UE) y la progresiva disoluciónde las fronteras interiores reformulan el concepto de “espacio políticonacional” y es en este proceso simultáneo de cesión de competenciasestatales hacia arriba (UE) y hacia abajo (regiones) lo que favoreceobjetivamente la reemergencia de la dimensión etnoterritorial. Poruna parte, el territorio ha adquirido importancia como base simbólicade “identidad colectiva” usada por ciertos partidos, y por otra, pro-porciona fuerza reivindicativa en la pugna por disponer de más cuotasde poder. En efecto, globalización y europeización provocan reaccio-nes locales defensivas y es que la competencia entre Estados se ve, enparte, desplazada por la competencia entre regiones para controlarrecursos y servicios.2 En suma, el neorregionalismo ha resurgido confuerza en varios países europeos porque los Estados nacionales ya nosatisfacen como antaño todas las necesidades y porque opera comoeficaz factor estratégico movilizador en la pugna por bienes escasos.Las motivaciones subyacentes son cambiantes según los casos: en al-gunos territorios desarrollados opera el sentimiento del “agravio” (dehecho, el “cansancio de la solidaridad”) y en otros con menor nivel lasensación de verse “preteridos” (la protesta de los marginados), peroen la mayoría –y de modo transversal– la reivindicación del “diferen-cialismo” suele dar dividendos políticos, a la vez que acentúa la con-flictividad.3

Por lo demás, el proceso de integración europea no está provo-cando una significativa erosión de las identidades etnoterritoriales

2. Por comodidad expositiva a lo largo de todo este estudio se utiliza la expresión “región” (quees un concepto controvertido) en los estrictos términos comunitarios que se refieren así a lasdiversas entidades administrativas territoriales subestatales: “Región es ese nivel inmediatamentedespués del Estado dotado de representatividad política”. Es sabido que en algunas comunidadessubestatales de ciertos Estados europeos hay amplios sectores de la clase política (no necesariamentetodos nacionalistas) que se autodefinen específicamente en términos nacionales y no regionales,criterio que asimismo puede ser respaldado por significativos sectores de las respectivas opinionespúblicas territoriales. En consecuencia, la denominación regional no es aquí valorativa, sino me-ramente descriptiva a tenor de la nomenclatura comunitaria. Vid. por todos, G, Marcou: “Regio-nalització i autonomia local a la Unió Europea”, Sintesi nº 11, Diputació de Barcelona, id., nov.2005, p. 7.

3. F. Arroyo y F. Fernández: Regiones y Naciones de Europa, Salvat, Madrid, 1987, p. 92. M.Emerson: El nuevo mapa de Europa, Alianza, Madrid, 1999, pp. 97-98 y 102. I. Llamazares y G.Marks: “Gobernación de múltiples niveles, movilización regional e identidades subestatales enla Unión Europea” en I. Llamazares y F. Reinares (eds.), Aspectos políticos y sociales de la inte-gración europea, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, pp. 166 y 175. F. Morata: La Unión Europea.Procesos, actores y políticas, Ariel, Barcelona, 1999, pp. 284-285. M. Caciagli: Regioni d’Europa.Devoluzioni, regionalismi, integrazione europea, Il Mulino, Bolonia, 2003, p. 206.

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estatales y subestatales: naciones, nacionalidades y regiones son rea-lidades tan importantes como la renta per cápita, los aranceles o lasfluctuaciones del mercado en la UE. Con todo, en este ámbito debenprecisarse, de entrada, dos factores que lo relativizan un tanto: 1)desde un punto de vista teórico-conceptual no hay pleno consensocientífico sobre la objetividad incuestionable de ciertos parámetrosinequívocos a la hora de determinar las tipologías etnoterritoriales y2) en toda comunidad coexisten identidades diversas y transversales,unas con más peso que otras según las circunstancias de grupo y per-sonales. El panorama europeo es muy heterogéneo desde esta dimen-sión: de un lado, hay más de un centenar de grupos étnicos que vivenen minoría en sus respectivos Estados y, de ellos, unos veinte represen-tan a un 10% de la población de algunos de ellos. Todo ello por nomencionar el creciente e imparable fenómeno de la inmigración ex-tracomunitaria que contribuye a incrementar la diversificación de lasidentidades europeas y a hacer aún más plural el concepto de “ciuda-danía europea”, lo que hace del todo actual la idea de encaminarsehacia una ciudadanía post-nacional en la UE.4 No puede ignorarse quela reivindicación identitaria es ambivalente pues, a la vez que suponeuna afirmación singular de preservación de derechos culturales, inclu-ye una dimensión tendencialmente excluyente e insolidaria al fijarbarreras de admisión grupal si no se asumen ciertos parámetros etno-territoriales.

Paralelamente se ha desarrollado una mitología euroescéptica(y, peor, eurófoba en ocasiones) del todo injusta contra la denostada“burocracia de Bruselas” que supuestamente tendría una suerte deplan oculto de laminación de identidades nacionales y regionales enaras de su maquiavélico e inconfesado proyecto de “super-Estado”europeo. De un lado, esta tesis no tiene el menor fundamento empí-rico –aunque determinadas fuerzas políticas la alimentan, pues resultarentable electoralmente–, y de otro, los Estados tienen medios másque suficientes para preservar su autonomía y protegerse de cualquiereventual proyecto invasivo de la UE en estos ámbitos. Ni el federalis-

4. M. Keating: “Regionalismo, autonomía y regímenes internacionales”, Working Papers nº 66,ICPS, Barcelona, 1993, p. 6. M. Emerson: El nuevo mapa de Europa, op. cit., pp. 295-297. F. Mo-rata: La Unión Europea, op. cit., p. 285. R. Kastoryano: “Estados, naciones y comunidades en laUnión Europea” en M. Castells y N. Serra (eds.), Europa en construcción: integración, identida-des y seguridad, CIDOB, Barcelona, 2004, pp. 61 y 71. R. Ribó y E. Roig: “Las regiones ‘especiales’en el proceso de reforma de los Tratados de la Unión Europea”, Working Papers nº 239, ICPS,Barcelona, 2005, p. 6.

De la “Europa de las regiones” a la Europa ... - C. R. Aguilera de Prat

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ta europeo más radical ha preconizado jamás uniformizar y liquidaridentidades etnoterritoriales, algo no sólo indeseable, sino del todoimposible. Cuestión distinta es la de forjar un sentimiento común depertenencia entre todos los pueblos de la UE en el bien entendido deque será complementario, nunca sustitutivo. En la UE no tiene ningúnsentido –además de ser absolutamente inviable– intentar seguir elproceso histórico de creación de los Estados Unidos de América, peroello no impide dotarse de instrumentos más cohesivos basados encriterios de ciudadanía política pluralista y no en factores etnoterri-toriales.5 Mientras la UE proporcione beneficios materiales sin entro-meterse en determinados ámbitos nacionales y regionales no serácontestada. Esto significa que la adhesión cívica a la misma es instru-mental y derivada, pero puede reforzarse si las instituciones comuni-tarias ganan prestigio e inciden de modo bien tangible en la vida co-tidiana de los ciudadanos, si se incrementan los asuntos europeos entodos los niveles educativos, si aumentan las capacidades plurilingüesde los ciudadanos, si se favorece una política europea de medios decomunicación y si se facilita la movilidad de la mano de obra. De mo-mento, no hay un demos europeo y tal vez no llegue nunca a existir,pero no está ahí la clave del proceso de construcción europea, sino enla armonización de todo tipo de identidades –por eso la UE descansa,entre otros, en el valor del pluralismo– con el impulso integrador. Latesis de que sin un demos europeo nunca culminará (en sentido esta-tal) la construcción europea parte de una premisa antigua, pues enla actualidad ya no es de recibo la conexión “obligatoria” entre leal-tad política e identidad etnoterritorial unitaria.6

Europeización y regionalización son dos procesos que se estándando con diferentes gradaciones en los Estados de la UE y ambostienen elementos comunes pues combinan impulsos económicos conobjetivos políticos. Así, la integración supranacional avanza –no sin

5. A. Mattera: “L’Union Européenne assure le respect des identités nationales, régionales etlocales en particulier par l’application et la mise en oeuvre du principe de la reconnaissancemutuelle”, Revue du Droit de l’Union Européenne nº 2, 2002, pp. 218-219, 221 y 228. M. Cas-tells: “Unión Europea sin identidad europea: problemas y perspectivas” en id. y N. Serra, Eu-ropa en construcción, op. cit., pp. 17-18. J. Habermas: ”Construcción de una identidad políticaeuropea” en id. ant., op. cit., p. 44.

6. M. Castells: “Unión Europea sin identidad europea”, op. cit., pp. 14-15 y 20-24. J. Habermas:“Construcción de una identidad...”, op. cit., p. 44. C. R. Aguilera de Prat: ”¿Existe un ‘demos’europeo?: una propuesta normativa”, Revista de Estudios Políticos nº 125, jul. sept. 2004, pp.166 y 175.

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contradicciones– a la vez que las regiones se movilizan para disponerde más recursos en un marco abierto que les ofrece más oportunidades.No obstante, las relaciones entre europeísmo y regionalismo son am-biguas pues, por ejemplo, el tendencial impulso materialmente fede-ralizante de la integración –que reduce algunos poderes de los Estados–no necesariamente beneficia la estrategia de algunas formacionespolíticas subestatales que aspiran a crear unidades más pequeñas enaras de una anacrónica homogeneidad identitaria monoétnica.7 Enotras palabras: a primera vista puede parecer que ese doble procesode cesión de competencias estatales top-down acabará vaciando alpropio Estado. Esta tesis ni tiene en cuenta el gran poder real que éstesigue acumulando (son muchas y muy poderosas las élites políticas yburocráticas y los grupos de interés que han invertido en el Estado yque lo apoyan, aparte de muy amplias franjas de la ciudadanía), niconsidera que los niveles europeo y regional pueden asumir, en oca-siones, funciones poco gratificantes (impopulares) que le permiten alEstado externalizar tareas difíciles como reconversiones agrícolas eindustriales o compensaciones por reestructuraciones.

Todo esto significa que aunque la regionalización se afianza enla mayoría de los Estados europeos aumentan también las contradic-ciones entre las propias regiones, pues a menudo sus intereses específicosno son coincidentes. En todo caso, es cierto que las regiones ya nopueden ser ignoradas y están consolidadas hasta el punto de que al-gunas de ellas han conseguido arrancar competencias que inicialmen-te los Estados no querían ceder, lo que replantea –desde su punto devista– la interpretación tradicional del principio de subsidiariedad.8 Enefecto, el debate sobre la redefinición de la distribución de las com-petencias es constante en el seno de los Estados, de ahí los efectosreestatalizadores o regionalizadores de los diferentes acomodos sec-toriales entre varios niveles. Es precisamente esta realidad la que ha

7. F. Morata: Autonomia regional i integració europea, Generalitat de Catalunya/IEA, Barcelona,1987, pp. 17-18. D. Rossetti di Valdalbero: “La politique régionale européenne: stratégie glo-bale, développement local”, Revue du Marché Unique Européen nº 2, 1996, p. 175. M. Keating:The New Regionalism…, op. cit., p. 183. C. R. Aguilera de Prat: Partidos y estrategias nacionalis-tas..., op. cit., p. 40. M. Caciagli: Regioni d’Europa, op. cit., pp. 11 y 14.

8. M. Bernard: “Evaluación de las posibilidades de intervención de las Regiones en las decisioneseuropeas” en varios, La inserció de les Regions en l’Europa de demà, Generalitat de Catalunya/IEA,Barcelona, 1987, p. 58. S. O’Leary y J. M. Fernández Martín: “¿Hacia la Europa de las Regiones?El principio de subsidiariedad, la integración europea y el futuro de las entidades subestatales”,Revista de Estudios Políticos nº 90, oct.-dic. 1995, pp. 301-302. D. Rossetti: “La politique régio-


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permitido formular la sugerente teoría de la “gobernanza multinivel”(MLG, por sus siglas en inglés) como modo diferente de aproximarseal estudio de las interrelaciones entre la UE, los Estados y las regionesa fin de evitar la clásica contraposición dicotómica entre perspectivasintergubernamentalistas y supranacionalistas. Con todo, la teoría dela MLG tiene algo de engañoso, pues parece dar a entender que todoslos niveles están en pie de igualdad, cuando los Estados siguen siendolos principales protagonistas políticos.

“Gobernanza” europea es un término un tanto ambiguo puesal ser muy genérico resulta poco específico: lo cierto es que no hay ungobierno europeo, sino veinticinco, y la metáfora de la red igualarealidades políticas que están en relación más vertical que horizontalen los campos reservados al “núcleo duro” de la soberanía nacionalde los Estados. En suma, la teoría de la MLG es de interés científicopues relativiza nociones clásicas que hoy son de escasa utilidad (la so-beranía, precisamente), pero debe enriquecerse con la constataciónde que en tal red sigue destacando el “tirón” de los Estados comoprincipales actores políticos y ello pese a los innegables límites quesuponen para los mismos tanto la europeización como la regionaliza-ción.9

Las Comunidades Europeas ignoraron tradicionalmente la cues-tión regional y les costó más de veinticinco años aceptar tal realidad.Es cierto que, desde 1975, se adoptaron las primeras políticas regio-nales de ámbito comunitario, pero se hizo en un sentido estrictamen-te desarrollista (potenciación industrial e infraestructuras), en abso-luto político y mucho menos identitario. El hecho regional sólo seabrió camino desde el Acta Única de 1986, algo en lo que JacquesDelors –entonces presidente de la Comisión– tuvo mucho que ver. Lasegunda etapa, aún más relevante, fue el Tratado de la Unión (1993)que creó el Comité de las Regiones (CdR) como órgano específico quepermitía visualizar a nivel comunitario tal fenómeno. Por tanto, desdeentonces el hecho regional ya ha pasado a formar parte del discurso

nale européenne...”, op. cit., pp. 173-175. E. Bomberg y J. Peterson: “European Union DecisionMaking: the Role of Subnational Authorities”, Political Studies, XLVI, nº 2, jun. 1998, p. 234.

9. F. Arroyo y F. Fernández: Regiones y Naciones de Europa, op. cit., p. 90. S. O’Leary y J. M. Fer-nández: “¿ Hacia la Europa de las Regiones?”, op. cit., p. 319. M. Caciagli: Regioni d’Europa, op.cit., pp. 110-111. F. Morata: “Regiones y gobernanza multinivel...”, op. cit., p. 22.

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sobre los proyectos de futuro para la UE y, asimismo, incide en la ela-boración y puesta en práctica de diversas políticas. Esto significa quelas regiones ya no pueden ser ignoradas, pues no sólo no es operati-vo desde un estricto punto de vista funcional (ejecutan numerosas po-líticas comunitarias), sino que no contar con ellas contribuiría a incre-mentar la deslegitimación de cierta idea de construcción europea.10

En definitiva, la teoría de la “Europa de las regiones” tiene dosgrandes interpretaciones, una política y otra tecnocrática: la primeraimpulsada por las regiones donde el autogobierno está bien asenta-do y la segunda por los racionalizadores de las administraciones. Enrealidad, tal teoría es una idea antigua que tiene incluso precedentesen el período de entreguerras (el “federalismo integral” de Denis deRougemont) y es defendida tanto por las regiones con mayor reivin-dicacionismo autonomista como, más específicamente, por los parti-dos nacionalistas subestatales (PNSE) que –en el fondo– utilizan talconsigna como sinónimo de rediseño de la UE para diluir a los actua-les Estados-Naciones “artificiales” y potenciar las “verdaderas” comu-nidades nacionales que ellos afirman encarnar. No obstante, no seríaexacto presuponer una actitud de recelo antirregionalista “estructu-ral” por parte de los Estados, pues en varios de ellos el regionalismoestá totalmente asumido (sobre todo en los federales, como Alema-nia, Austria y Bélgica). En el proyecto de la “Europa de las regiones”sobresalen, pues, algunas como motores, tanto por circunstanciasobjetivas (alto autogobierno político, buen nivel de desarrollo, espe-cificidades culturales) como subjetivas (fuerte presencia de partidosautonomistas, elevada autopercepción cívica de elementos diferen-ciales), pero no hay parámetros indiscutidos para señalar cuáles deellas pueden reputarse “especiales” en este sentido.

10. S. O’Leary y J. M. Fernández: “¿Hacia la Europa de las Regiones?”, op. cit., pp. 309-311 y 313.G. Jáuregui: Los nacionalismos minoritarios..., op. cit., p. 129. M. Caciagli: Regioni d’Europa, op.cit., pp. 90-91 y 201-202. L. Huici Sancho: El Comité de las Regiones: su función en el procesode integración europea, Publics. de la UB, Barcelona, 2003, p. 18. K. J. Nagel: “Experienciascomparadas de participación regional” en varios, La participación de las Regiones en Europa,europafutura.org nº 0, Generalitat de Catalunya/ IEA/ Fundació Pi i Sunyer, Barcelona, 2003, p.47. I. Tömmel: “Las transformaciones de la gobernanza: la estrategia de la Comisión Europeaa favor de la Europa de las Regiones” en F. Morata, Gobernanza multinivel..., op. cit., pp. 94-95. Vid. asimismo, B. Jones y M. Keating (eds.): The European Union and the Regions, ClarendonPress, Oxford, 1995. P. Viviani, E. Balzi y L. Panzeri (eds.), L’Europa tra federalismo e regionalismo,Giuffré, Milán, 2003.


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La “Europa de las regiones” es tanto una metáfora política queexpresa un proyecto deseado por algunos actores regionales, comoincluso una propuesta de reordenación comunitaria. La “Europa delas regiones” no tiene posibilidades reales de plasmarse tal como laentienden los PNSE: las regiones contribuyen a organizar el terrenode juego de la governance europea, pero casi nunca son los actoresprincipales. Es prácticamente inviable que las cerca de doscientas re-giones europeas puedan sustituir a los veinticinco Estados, tanto por-que sus poblaciones rechazarían muy mayoritariamente tal hipotéti-co escenario, como porque incluso el grueso de las élites regionalestampoco apuesta por ese escenario. En consecuencia, la “Europa delas regiones” es antes un eslogan que un programa viable entendidocomo alternativa a los Estados: lo que existirá es una Europa con lasregiones que ya se han ganado su espacio.11

2. Estrategias regionalistas de los actores políticos

Frente a cierta visión tópica de que la reemergencia de las re-giones se ha debido, sobre todo, al auge de los movimientos políti-cos etnoterritoriales (los PNSE), no puede ignorarse que no todos losEstados han ido a remolque de los mismos. En otras palabras, los PNSEtienen –por supuesto– su particular estrategia, pero sería simplificadore incierto afirmar que los Estados carecen de una propia en la cues-tión regional que no es, por lo demás, siempre reactiva/defensiva yaque también puede ser anticipadora/preventiva. En efecto, muchosEstados se han apercibido de que la mejora de las capacidades europe-as de las regiones no va en absoluto en detrimento del propio poder;de ahí que resulte incluso más funcional profundizar en el autogobier-no territorial interno. Por otra parte, tampoco es cierto que el activis-mo político de las regiones requiera siempre de fuertes PNSE pues, enocasiones, los propios partidos estatales de los territorios puedenoperar como factores clave de impulso por las más diversas circunstan-cias (Azores y Madeira tienen autonomía política sin PNSE, mientrasque Córcega tiene los segundos, pero no un genuino poder legislativo).

11. E. Bomberg y J. Peterson: “European Union Decision Making”, op. cit., pp. 219-220. R. Gon-zález Ibán y M. Ahijado Quintillán: Unión política europea. ¿Laberinto, puzzle o mosaico?, Eds.Pirámide, Madrid, 2000, p. 202. I. Tömmel: “Las transformaciones de la gobernanza”, op. cit.,pp. 87-88. B. Kohler-Koch: “Gobernanza interactiva: las regiones en la red de la política euro-pea” en F. Morata, Gobernanza multinivel..., op. cit., pp. 121 y 123.

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En particular, los Estados federales son los adelantados en ma-teria al no haber tenido que reaccionar de modo defensivo y posteriorante las presiones regionalistas, pues han admitido de entrada la másamplia intervención de las regiones en asuntos europeos. De modosimilar, aunque con más reservas y contradicciones, los Estados quehan asumido fórmulas híbridas diversas de estructuración autonómi-ca también permiten –y cada vez más– una apreciable intervenciónregional en asuntos europeos. Sólo los Estados más apegados a modeloscentralizados bloquean tal posibilidad o permiten tan sólo una muymodesta capacidad consultiva regional, pero se trata ésta de una pers-pectiva estratégica con pocas perspectivas de viabilidad a largo plazo.Esto es así porque la creciente presencia en la UE de Estados peque-ños (sobre todo desde la ampliación de 2004) puede empujar a ciertasregiones grandes (algunas lo son más que muchos Estados) a consi-derar la posibilidad de convertirse ellas mismas en nuevos Estadosmiembros si, al final, eso es lo que cuenta a efectos de maximizar lapropia cuota de poder en el entramado comunitario. Por tanto, si losactuales Estados quieren tener una estrategia propia de futuro debenreconocer ya un buen nivel de autonomía a sus regiones precisamen-te para alejar ese escenario eventualmente competitivo y rupturista,aunque sólo sea por motivos de estricto cálculo político de interésparticular.12

En todo caso, los Estados cuentan con una ventaja añadida –sies que se quiere teorizar un supuesto escenario de contraposición–,y es que no existe en absoluto un movimiento regionalista unitariopaneuropeo. Y esto es así porque el panorama regional de la UE esde una enorme diversidad, tanto objetiva como subjetiva. Desde elprimer punto de vista, las regiones europeas son muy diferentes entresí por sus estructuras administrativas, sus niveles de desarrollo socio-económico y sus singularidades diferenciales culturales, y desde el se-gundo, por las desiguales “sensibilidades” de élites y opiniones públi-cas territoriales tal como se reflejan políticamente en los sistemas departidos y los procesos electorales. Aunque, en general, casi todas lasregiones aspiran en mayor o menor medida a aumentar sus cuotas de

12. E. Albertí: “Las Regiones en el proyecto de nueva Constitución Europea” en id. (dir.) y E.Roig (coord.), El proyecto de nueva Constitución Europea. Balance de los trabajos de la Con-vención sobre el futuro de Europa, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, p. 479. M. Keating: “Lapolítica territorial y el nuevo regionalismo” en F. Morata (ed.), Gobernanza multinivel..., op. cit.,pp. 205- 206. B. Kohler-Koch: “Gobernanza interactiva…” en F. Morata, ibidem, p. 142.


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poder, son muy diferentes los intereses que persiguen, de ahí que nocoincidan sus estrategias. De un lado, hay regiones artificiales quefuncionan muy bien (Ródano-Alpes), mientras que otras con largatradición autonomista siguen sin despegar (Sicilia); de otro, hay regionesfuertes que condicionan a sus Estados (Flandes), mientras que las dé-biles los necesitan (Extremadura). Las regiones ricas desean una ma-yor competitividad de mercado, mientras que las menos desarrolladasreclaman más fondos estructurales, pero debe quedar claro que nonecesariamente hay relación de causa/efecto entre desarrollo econó-mico y reivindicacionismo político pues se trata de dos variables co-nectadas, pero autónomas, lo que requiere en todo caso un análisiscasuístico específico de cada región.

La diversidad de formas de organización territorial de los Esta-dos hace de hecho imposible acabar con la heterogeneidad de las re-giones, siendo muy variados sus niveles de intervención en asuntoseuropeos. Aunque las variables constitucionales y económicas parecenlas fundamentales para fortalecer la dimensión regional, no siempreson determinantes a la hora de calibrar los resultados: Sicilia disponede amplia autonomía política y tiene un relativamente bajo nivel dedesarrollo, dos factores que deberían impulsarla a ser protagonistade la “Europa de las regiones” y, sin embargo, no es así pues su pre-sencia europea es mínima pese a sendas circunstancias a priori favora-bles.13

Las regiones compiten por recursos escasos y, dados sus muydiferentes intereses, no es casual que no exista un movimiento uni-tario de las mismas. Además, en las regiones ricas, significativas franjasde los contribuyentes y electores empiezan a reflejar políticamente el“cansancio de la solidaridad” con las menos desarrolladas: así, lasprotestas populistas de la Lega Nord italiana (por los subsidios alMezzogiorno), del nacionalismo flamenco de la derecha radical delVlaams Belang (por las cuotas de asistencia social a Valonia) o desectores de la opinión pública germano-occidental (por las transferenciassin fin a los Länder del este). De un lado, hay movimientos que reflejan

13. F. Morata: Autonomia regional i integració europea, op. cit., p. 277. F. Morata: la UniónEuropea, op. cit., pp. 295-297. M. Caciagli: Regioni d’Europa, op. cit., p. 207. L. Huici: El Comi-té de las Regiones, op. cit., pp. 285-286. B. Kohler-Koch: “Gobernanza interactiva...”, op. cit.,pp. 140, 142 y 151.

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egoísmo socio-territorial por parte de las regiones ricas, y de otro, én-fasis en el “diferencialismo” institucional que –a su juicio– deberíantener las regiones “especiales” (esto es: con poder legislativo), en elbien entendido de que son dos dimensiones no necesariamente coin-cidentes (hay regiones ricas sin poder legislativo y regiones pobres conél). Lo cierto es que no se da una alianza entre regiones fuertes (ricasy con poder legislativo) y la UE, una posibilidad que no tiene atracti-vo pues las instituciones comunitarias han optado por políticas regio-nales favorecedoras de las regiones menos desarrolladas (éstas tambiénincapaces de concertar eficazmente entre sí, lo que resulta más llama-tivo). En suma, parece existir una suerte de factor “estructural” queimpide a los actores regionales no ya aliarse, sino incluso coordinarse,lo que refleja que –a la postre– priman los estrictos intereses locales,que son muy diferentes según las sensibilidades y prioridades de lasautoridades territoriales. Esto es lo que explica que algunas regio-nes se alineen con sus Estados frente a regiones de otros o busquen“puentearlos” intentando recurrir directamente a las institucionescomunitarias o hasta incluso por excepción dirigirse a otros Estadossi eso puede resultar beneficioso en lo inmediato.14

No obstante, tampoco sería exacto negar la existencia de algu-nas significativas redes regionales, bien de alcance general (la Asam-blea de las Regiones Europeas/ARE y el Consejo de Municipios y Re-giones de Europa/CMRE) o territorial transregional y transfronteriza–éstas muy numerosas– que han configurado importantes lobbiesterritoriales.15 De nuevo, son las regiones más politizadas las más rei-vindicativas a la hora de presionar para estar presentes en las máximasinstancias decisorias de la UE y, en este sentido, no puede sorprenderque el principal protagonismo recaiga en los Länder alemanes, las

14. G. Jáuregui: Los nacionalismos minoritarios..., op. cit., p. 178. M. Emerson: El nuevo mapade Europa, op. cit., pp. 99 y 108. I. Llamazares y G. Marks: “Gobernación de múltiples niveles...”,op. cit., pp. 162-163 y 176. K. J. Nagel: “Experiencias comparadas de participación regional”, op.cit., pp. 72-73. M. Keating: “La política territorial y el nuevo regionalismo”, op. cit., p. 199.

15. G. Jáuregui: Los nacionalismos minoritarios..., op. cit., pp. 131-137. F. Morata: la Unión Euro-pea, op. cit., p. 289. M. Caciagli: Regioni d’Europa, op. cit., pp. 66-76. F. Morata: “Regiones ygobernanza multinivel...”, op. cit., p. 33. A. Church y P. Raid: “Local Democracy, Cross-Bordercollaboration and the internationalisation of local government” en R. Hambleton, H. V. Savitchy M. Stewart (eds.), Globalism and local democracy. Challenge and Change in Europe and NorthAmerica, Palgrave / Macmillan, Houndsmills / Basingstoke / Hampshire, 2003, pp. 201-203.D. Fernández Manjón: “El papel de las regiones en la dinámica fronteriza de Europa”, RevistaCIDOB d’afers Internacionals nº 69, 2005, pp. 61-88.


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regiones belgas y las Comunidades Autónomas españolas.16 Aunqueestos tres ejemplos muestran que no hay correlación necesaria entremayor reivindicacionismo regional y fuerza de los PNSE (no es, porejemplo, el caso de Alemania), es cierto que la significativa presenciade éstos sí estimula la politización regionalista que también arrastra,en mayor o menor grado, a algunos partidos estatales (esto es parti-cularmente evidente en Cataluña o Escocia). Así pues, los PNSE –con-siderados anacrónicos y en declive por cierta literatura politológicade los “treinta gloriosos” (1945-1975)– han resurgido con fuerza desdelos años setenta del siglo pasado y lo cierto es que el proceso de inte-gración europea no les ha perjudicado en absoluto. En la estrategiade los PNSE la clave es cuanta “más Europa, menos Estado”, de ahíque reputen a la UE como una plataforma útil para sus proyectos so-beranistas. La mayoría de los PNSE son europeístas por consideracionesinstrumentales y tácticas, pues han comprendido que fuera de la UEno tienen la menor posibilidad de acercarse a su ideal. La principalcontradicción radica en el hecho de criticar el Estado-Nación por ana-crónico y propugnar construir uno propio (es decir, reproducir unmodelo político obsoleto) que coincida etnoterritorialmente con sucomunidad imaginaria. Lo cierto es que el contexto europeo resultaen parte favorable para las estrategias de los PNSE pues estimula lasnegociaciones de todos los niveles y permite criticar al Estado tantosi está centralizado (precisamente por esa razón) como si asume ladescentralización (por definición, siempre será reputada insuficientepor tales formaciones políticas).17

Aunque no todos los PNSE son formalmente independentistas síson unánimes a la hora de reivindicar el “diferencialismo” (real o su-puesto) que debería otorgar poderes singulares, sin conseguir demos-trar lógicamente la correlación necesaria entre un elemento y otro.

16. M. Caciagli: Regioni d’Europa, op. cit., p. 208. M. Keating: “La política territorial...”, op. cit.,p. 202. E. Albertí: “Las Regiones en el proyecto...”, op. cit., pp. 457-458. R. Ramon: “El Comitéde las Regiones: el largo camino hacia la institucionalización de la Europa multinivel” en F. Mo-rata, Gobernanza multinivel..., op. cit., p. 309. F. Domínguez García: Las Regiones con compe-tencias legislativas. Un estudio comparado de su posición constitucional en sus respectivos Es-tados y en la Unión Europea, Generalitat de Catalunya / IEA / Tirant lo Blanch, Valencia, 2005,p. 263.

17. D.L. Seiler: “Sur les partis autonomistes dans la CEE”, Working Papers nº 19, ICPS, Barcelona,1990, p. 5. I. Llamazares y G. Marks: “Gobernación de múltiples niveles...”, op. cit., p. 163. C. R.Aguilera de Prat: Partidos y estrategias nacionalistas..., op. cit., pp. 29-30 y 41. L. De Winter yM. Gómez-Reino: “European integration and ethnoregionalist parties”, Party Politics, vol. 8,nº 4, jul. 2002, p. 483 y ss.

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En realidad, el énfasis de los PNSE en el “diferencialismo” es equívo-co pues la diversidad es consustancial no ya entre Estados, sino entreregiones y, además, en el seno de ambas realidades en las que coexis-ten varias “identidades”. En este sentido, una parte del regionalismoeuropeo envía un mensaje contradictorio a la sociedad pues no quedanunca bien claro cuál es su proyecto tras la vaga y ambigua consignade la “Europa de las regiones”. Es innegable que el Estado-Nación haperdido capacidad de atracción, pero parece del todo inviable a efec-tos prácticos que los veinticinco socios de la UE sean sustituidos pordoscientos. Naturalmente, la gran mayoría de los PNSE es conscientede esta realidad, pero –en general– no renuncian al objetivo míticode la “independencia” (“en Europa”, por supuesto) pues es elementode movilización social, permite satisfacer a los activistas y, sobre todo,es un elemento de presión sobre el “propio” Estado. Lo cierto es quela UE admite el posible ingreso de Estados europeos externos, perono avala la secesión interna ni garantiza en absoluto que, tras unaeventual partición de uno de sus socios, los nuevos Estados tenganasegurada la entrada. La estrategia de algunos PNSE de pedir la “in-dependencia en Europa” quiere evitar los costes de la ruptura, perofalla, pues no es posible ahorrarse el primer paso –que es el más costoso(romper con el Estado supondría automáticamente salir de la UE)–para pasar sin transición al segundo (ser miembro de pleno derecho).Todo esto por no mencionar que tal “independentismo” es virtual to-da vez que se está dispuesto a ceder el control de la macroeconomía,la moneda o la inmigración a la UE, por no mencionar la defensa, puesson muy pocos los PNSE que preconizan no estar en la OTAN. En defi-nitiva, de un lado, los Estados-Naciones son mucho más fuertes (in-cluso socialmente, y ésta es la clave) de lo que los PNSE desearían, yde otro, la diversidad de estrategias se plasma en su dispersión orga-nizativa pues, en el Parlamento Europeo, Alianza Libre Europea noha conseguido integrar a muchos y muy relevantes partidos de estafamilia ideológica.18

Pese al ascenso general de las regiones en la política comunita-ria, tanto por razones objetivas como subjetivas mencionadas, no se

18. En ALE no están CDC y UDC (Cataluña), PNV (País Vasco), LN (Italia septentrional), STVP (Ti-rol del Sur ), SFP (Finlandia) o el VB (Flandes), entre otros : vid. C. R. Aguilera de Prat, Partidosy estrategias nacionalistas..., op. cit., p. 42. M. Keating: “Regionalismo, autonomía...”, op. cit.,p. 12. M. Keating: The New Regionalism..., op. cit., pp. 163-164. R. González Ibán y M. AhijadoQuintillán: Unión política europea, op. cit., p. 204.


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va ni hacia el escenario de la “Europa de las regiones” tal como lointerpretan los PNSE, ni mucho menos hacia una UE centralizada yuniformista. No hay modelo regional europeo tanto por el inciertohorizonte de la UE como por la diversidad de estructuras, intereses yestrategias regionalistas en presencia que hacen imposible cualquiereventual proyecto de armonización uniforme; por no mencionar elhecho de que no todas las políticas comunitarias están regionalizadas.La UE, aunque quisiera, carece de fuerza e instrumentos para tal ho-mogeneización, pero es que, además, su línea de actuación es exacta-mente la opuesta pues son constantes las declaraciones y normas quela comprometen a respetar y preservar explícitamente todo tipo desingularidades y diferencialismos. El Libro Blanco de la GobernanzaEuropea (elaborado por la Comisión en 2001) asume sin reservas elhecho regional y sus derechos y manifiesta su voluntad de reforzar elautogobierno, amortiguar las desigualdades socio-económicas y res-petar las identidades etnoterritoriales.19

La política regional comunitaria tradicional fue secundaria y pa-liativa pues siempre se entendió que –en lo esencial– correspondía alos Estados. Sin embargo, la UE ha acabado desarrollando cada vezmás políticas regionales a través de los fondos estructurales y eso hapermitido una vía de participación crucial de las regiones en las deci-siones comunitarias e incluso ha forzado a algunos Estados –que ca-recían de cualquier estructura regional– a dotarse de mínimas admi-nistraciones de este tipo (Grecia, Irlanda o Suecia, por ejemplo). Enefecto, el aumento de los fondos estructurales relanzó el regionalis-mo pues la compleja negociación del reparto se convirtió en cuestiónpolítica importante. La UE procura con sus políticas regionales: 1) ra-cionalizar administrativamente el despliegue de alguna de sus polí-ticas, 2) coordinarse mejor con los Estados y 3) corregir los desequili-brios, y lo cierto es que ha limitado en algunos ámbitos los márgenesde maniobra de los propios Estados. Además, el hecho de que la Co-misión pueda disponer de un 9% de los fondos estructurales para ini-ciativas propias ha acentuado el interés de las regiones por negociardirectamente con ella, al margen de la complicación que representan

19. F. Arroyo y F. Fernández: Regiones y Naciones de Europa, op. cit., p. 91. G. Jáuregui: Los na-cionalismos minoritarios..., op. cit., p. 167. A. Mattera: “L’Union Européenne assure le respect…”,op. cit., p. 217. R. Ribó y E. Roig: “Las regiones ‘especiales’...”, op. cit., pp. 7-8 y 10-11.

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los niveles subestatales que la propia UE ha introducido para la distri-bución de los fondos.20

Por tanto, la participación regional en asuntos comunitarios desu interés ya no es sólo cuestión estrictamente interna de los Estadospues no puede ignorarse que ya tiene una dinámica propia, aunquecircunscrita. Desde el Tratado de la Unión hay una mayor sensibilidadcomunitaria hacia las regiones, aunque es cierto que los grados departicipación son muy variables pues –en última instancia– dependende las estructuras de sus Estados. Los argumentos para no otorgar unmayor protagonismo directo a las regiones son, en lo esencial, lossiguientes: 1) la regionalización no está generalizada en la UE, 2) laexistente no es uniforme ni homogénea, 3) las competencias de lasregiones son muy diversas, 4) el europeísmo de muchas regiones esinexistente y 5) la Europa de las regiones sería ingobernable. A lo quecabe replicar: 1) aunque eso es cierto, sería injusto no considerar a lasregiones institucionalizadas, 2) es verdad, pero eso no impide la exis-tencia de un mínimo común denominador suficiente, 3) el hecho dela disparidad competencial no tiene que ver con la noción de región,sino con la de sus niveles de autogobierno, 4) hay numerosos ejem-plos en sentido opuesto y, por lo demás, ese doble fenómeno es idén-tico en los diversos Estados comparados y 5) de acuerdo con la visiónde muchos PNSE sí, pero no es esa la única posible de tal consigna.21

Los actores regionales ya no tienen que negociar exclusivamen-te con el Estado-Nación, sino también con las instancias europeas,pues el proceso de integración, de un lado, afecta a sus competencias,y de otro, proporciona oportunidades; de ahí la proliferación de canalestanto formales como informales de participación. Aunque las regio-

20. Se trata del discutido sistema de clasificación NUTS (Nomenclatura de las Unidades Territo-riales Estadísticas) que ha subdividido en tres categorías los niveles regionales: vid. G. Jáuregui,Los nacionalismos minoritarios..., op. cit., p. 172. F. Arroyo y F. Fernández: Regiones y Nacionesde Europa, op. cit., p. 94. S. O’Leary y J. M. Fernández Martín: “¿Hacia la Europa de las Regio-nes?”, op. cit., p. 309. M. Keating: The New Regionalism, op. cit., pp. 174 y 176. F. Morata: LaUnión Europea, op. cit., p. 288. M. Caciagli: Regioni d’Europa, op. cit., pp. 93, 95-98, 100 y 112.F. Domínguez García: Las Regiones con competencias legislativas, op. cit., p. 87.

21. Vid. M. Bernard: “Evaluación de las posibilidades...”, op. cit., p. 57. F. Morata: Autonomiaregional i integració europea, op. cit., p. 329. E. Bomberg y J. Peterson: ”European Union Deci-sión Making”, op. cit., pp. 221 y 231. R. González Ibán y M. Ahijado Quintillán: Unión políticaeuropea, op. cit., p. 193. E. Albertí: “Las Regiones en el proyecto...”, op. cit., pp. 449, 451-452y 464.


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nes europeas tienen atribuciones muy diferentes según los Estados,todas deben hacer frente a desafíos y objetivos bastante similares. Lospoderes constitucionales de las regiones son una variable importantepues a más prerrogativas políticas más ventajas iniciales, pero inclusosin éstas se puede hacer un buen uso de las capacidades de lobbyingabiertas, de hecho, a todas. El lobby regional en Bruselas es ya muyconsistente pues más de un centenar de regiones tienen, oficinas derepresentación permanente y son interlocutores influyentes en la ne-gociación de numerosos programas comunitarios.22 Yendo de menora mayor por su poder político real, se constata que las regiones dehecho “puentean” al CdR dadas las notables limitaciones estructura-les y funcionales de este órgano (no es, ni por asomo, embrión de unaeventual “tercera” cámara), mientras que se han empezado a aperci-bir de que el Parlamento Europeo tiene cierto interés pues algunasde las políticas que ahí se aprueban sí tienen incidencia regional. Lainstitución privilegiada por el lobbying regional es la Comisión al serel canal más importante pues es receptiva a sus demandas. En efecto,la Comisión es la institución que más favorece la implicación de losactores regionales, sobre todo en los programas operativos de las po-líticas regionales comunitarias relacionadas con los fondos estructu-rales, las cooperaciones regionales transfronterizas o las redes trans-regionales.23 En cambio, la incidencia de las regiones en el Consejo deMinistros es muy pequeña pues son muy pocos los Estados que autori-zan a representantes territoriales a estar presentes en el mismo juntocon el ministro central, de ahí que tal objetivo sea probablemente elmáximo aspirable para la mayoría de aquéllas.

Además de los canales formales mencionados, no puede igno-rarse el peso –a veces más relevante– de otros de tipo informal comolas oficinas y las coaliciones interregionales. Aunque no siempre sonfluidas las relaciones entre las oficinas y sus respectivos Estados, al fi-

22. L. Badiello: “La representación regional en Bruselas: evolución, funciones y perspectivas” enF. Morata, Gobernanza multinivel..., op. cit., p. 327. E. Bomberg y J. Peterson: “European UnionDecision Making”, op. cit., pp. 221 y 231. I. Llamazares y G. Marks: “Gobernación de múltiplesniveles...”, op. cit., pp. 159-162 y 173. F. Morata: La Unión Europea, op. cit., p. 283.

23. M. Keating: The New Regionalism..., op. cit., pp. 169 y 172-173. E. Bomberg y J. Peterson:”European Union Decision Making”, op. cit., pp. 223-226. E. Albertí y E. Roig: “La participaciónde las Regiones en Europa” en id. , europafutura.org nº 0, Generalitat de Catalunya / IEA / Fun-dació Pi i Sunyer, Barcelona, 2003, p. 28. L. Badiello: “La representación regional en Bruselas”,op. cit., pp. 334-335 y 344. I. Tömmel: “Las transformaciones de la gobernanza”, op. cit., pp. 96-98 y 104.

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nal se han impuesto y generalizado y resultan útiles para negociarinversiones y programas y para recabar información. Esta realidad hafavorecido la aparición de las más diversas coaliciones transversales ycambiantes para la defensa de los intereses de algunas regiones enBruselas.24

3. Los límites del Comité de las Regiones

El CdR –en funcionamiento desde 1994 para dar voz a las regio-nes y contribuir a preservar la proporcionalidad en la aplicación delprincipio de subsidiariedad– es un ente ambiguo que está a mediocamino entre una asamblea territorial deliberante y un órgano con-sultivo de tipo técnico. No es una institución de la UE y tiene una es-tructura disfuncional y competencias restringidas, pero su mera exis-tencia contribuye al menos a visualizar públicamente el hecho regionalcomo una manifestación más de la compleja pluralidad europea. Enefecto, el CdR refleja tanto la generalización de distintas formas dedescentralización de los Estados como la capacidad de presión de al-gunas realidades subestatales. Más en particular, fueron decisivas, deun lado, la influencia de los Länder alemanes en su creación –intere-sados en asegurar una interpretación regional del principio de sub-sidiariedad en el ámbito de sus competencias–, y de otro, la propiaestrategia de la Comisión.25 Es decir, se produjo al respecto una útilcoincidencia de intereses regionales y de nuevos debates sobre el “dé-ficit democrático” de la UE que ayudaron a la creación del CdR, unórgano de mínimos (para varios Estados, de máximos) que supuso darpaso a un primer foro de expresión de las demandas territoriales enla compleja arquitectura comunitaria. La creación del CdR partió detres premisas de fondo: 1) la aplicación del derecho comunitario serige por el principio de autonomía institucional y corresponde a cadaEstado fijar el nivel territorial de ejecución a tenor de su ordenamien-to interno, 2) la diversidad de niveles de autogobierno regional hace

24. E. Bomberg y J. Paterson: “European Union Decision Making”, op. cit., pp. 228 y 229. I. Lla-mazares y G. Marks : “Gobernación de múltiples niveles...”, op. cit., p. 165. M. Caciagli: Regionid’Europa, op. cit., pp. 78-79 y 84.

25. S. O’Leary y J. M. Fernández: “¿Hacia la Europa de las Regiones?”, op. cit., p. 312. F. Morata:La Unión Europea, op. cit., p. 289. L. Huici: El Comité de las Regiones, op. cit., pp. 95-97. I. Töm-mel: “Las transformaciones de la gobernanza”, op. cit., p. 110. R. Ribó y E. Roig: “Las regiones“especiales”...”, op. cit., p. 9.


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que el impacto práctico del derecho comunitario pueda ser desigualsegún los Estados y 3) la UE debe responder asimismo a la voluntadde los ciudadanos en todos sus niveles, de ahí la justificación de talórgano.

En su despliegue práctico, el CdR ha procurado alejarse del mo-delo de órgano técnico para subrayar su dimensión política y ha esta-blecido bastantes relaciones de cooperación con las instituciones co-munitarias. El CdR tiene cierta influencia en la Comisión e incluso enel Parlamento Europeo, pero casi ninguna en el Consejo de Ministros.En realidad, el CdR debería ser examinado desde el punto de vistafuncional y no institucional pues es más relevante saber en qué medi-da es “útil” para las regiones, más que centrarse en sus característicasestructurales.26 En efecto, el CdR tiene defectos tanto estructuralescomo operativos: sus miembros son designados por los Estados y noelegidos, se mezclan diferentes tipos de regiones y se añaden los en-tes locales, y sus poderes son meramente consultivos. Este órgano estáatravesado por diversas divisiones internas: entre los partidos, entrelos Estados, entre regiones ricas y pobres –tanto urbanas como rurales–,entre regiones y entes locales, entre regiones con poder legislativo yregiones administrativas. Todo esto explica que no tenga una influ-encia apreciable ni en la política europea ni en la opinión pública, deahí que su funcionamiento haya resultado decepcionante.

En suma, el CdR está sometido a una doble tensión: la que sederiva de los principios de eficacia versus legitimidad democrática yla que se da entre unidad y diversidad. Además, los gobiernos estata-les no desean que el CdR pueda ser un eventual contrapoder (el anhe-lo de los PNSE de la “tercera cámara”) y en su seno juegan en contralas contradicciones mencionadas.27 El CdR presenta, en suma, dos blo-ques fundamentales de problemas, uno de carácter estructural obje-tivo y otro de tipo dinámico subjetivo. En el primer caso, es la super-posición de entes territoriales tan heterogéneos por lo que hace a suscompetencias y el modo de elección tan poco representativo lo quelo limita. Esto significa que el CdR está demasiado estatalizado, está

26. G. Jáuregui: Los nacionalismos minoritarios..., op. cit., pp. 152-153. L. Huici: El Comité de lasRegiones, op. cit., pp. 18, 246, 254 y 283-284. R. Ramon: “El Comité de las Regiones”, op. cit.,pp. 288-289 y 294.

27. E. Bomberg y J. Peterson: ”European Union Decisión Making”, op. cit., pp. 225-226. M. Caciagli: Regioni d’Europa, op. cit., pp. 105-108. L. Huici: El Comité de las Regiones, op. cit., p. 281.

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internamente desequilibrado y no responde bien a su denominación(en algunos Estados las regiones rotan en ese órgano al no estar todassiempre representadas y la presencia de los entes locales diluye el al-cance regional en sentido político); de ahí que –ya de entrada– noesté en las mejores condiciones para ser operativo desde la perspec-tiva estratégica de la “Europa de las regiones”. En el segundo caso,lo limitan no sólo sus modestas funciones, sino sus divisiones internasderivadas de los tan diferentes intereses en presencia. El CdR no hajugado la baza de intentar ser un órgano tecnocrático de calidad in-soslayable en la práctica a la hora de dictaminar y tampoco le ha dadoresultado la alternativa de querer ser órgano político fuerte (en la víade la “tercera cámara”). Añádase que ha sido incapaz de coordinarseeficazmente con las oficinas regionales en Bruselas (que, de ordinario,prescinden de tal órgano), no es think tank regional, no coordina alos parlamentos regionales allí donde existen y no ejerce como “diplo-mático” de las regiones.28

Por lo demás, los Estados no tienen el menor interés en que elCdR pueda llegar a ser un verdadero contrapoder territorial que com-plique aún más el proceso decisional, de ahí que bloqueen su trans-formación institucional. Por el contrario, el CdR sí tiene interés enampliar sus competencias al haber generado no sólo intereses corpo-rativos de consolidación, sino también una dinámica propia que tien-de a profundizar su dimensión política. Debe quedar claro que el CdRno es en modo alguno algo encaminado a convertirse en una cámaracon poderes legislativos y responsabilidad democrática, ni mucho me-nos va a transformar la UE en un sistema generalizado de tres nive-les decisionales. No obstante, algunas de sus reivindicaciones puedenacabar concretándose: tener rango de institución comunitaria, poderrecurrir ante el Tribunal de Justicia, redefinir el principio de subsidia-riedad con más “sensibilidad” regional, ampliar la colaboración “es-tructural” con la Comisión y flexibilizar la cooperación transfronteriza.Todo esto muestra que la cuestión no es pacífica y está abierta a nuevasreformulaciones, si bien la clave radica en la dinámica política de losdiferentes actores.29

28. R. Ramon: “El Comité de las Regiones”, op. cit., pp. 291, 296-297 y 300-302.

29. G. Jáuregui: Los nacionalismos minoritarios..., op. cit., p. 156. M. Keating: The New Regio-nalism..., op. cit., p. 171. F. Morata: La Unión Europea, op. cit., pp. 283, 293 y 301. E. Albertí yE. Roig: “La participación de las Regiones...”, op. cit., p. 28. I. Tömmel: “Las transformacionesde la gobernanza”, op. cit., p. 115.


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La cuestión regional estuvo presente en los debates de la Con-vención que preparó el proyecto de Tratado Constitucional y, en estesentido, el CdR le hizo llegar sus principales reivindicaciones. Algunosinformes previos (Lamassoure, Napolitano) habían sugerido que lasregiones con poder legislativo tuvieran una mayor incidencia institu-cional, pero, una vez más, se pusieron en evidencia las diferentes posi-ciones de los Estados al respecto. Es más, para la práctica totalidad delos mismos se trató de recordar que la dimensión regional es y debeseguir siendo “asunto interno” no negociable a nivel comunitario, deahí que la posición de las regiones “especiales” (las más interesadasen autonomizar su posición) fuera rechazada. En consecuencia, nopuede sorprender que la Convención no recogiera con demasiado én-fasis el grueso de las reivindicaciones regionales y se limitara a reco-mendar “mejorar” las consultas con las mismas al escudarse en la re-gulación estatal del reparto competencial.30 El Tratado Constitucionalreconoce el hecho regional, pero con un perfil bajo y continuista, estoes, estatalista. El texto se limita a “respetar” las identidades regionales,flexibiliza un tanto el principio de subsidiariedad en un sentido algomás favorable a las regiones y permite al CdR recurrir en ciertos casos.Al final, la clave política ha seguido siendo la de la incontestada pri-macía de los Estados pues son éstos los que han vuelto a dejar claroque su organización territorial es cuestión estrictamente interna.

4. Perspectiva comparada

En Alemania y Bélgica las regiones tienen el máximo protago-nismo a la hora de suscribir acuerdos transfronterizos, ser siempreconsultadas por los gobiernos centrales en todo tipo de asuntos de suinterés y, en particular, coparticipar en las instituciones comunitarias.Un segundo grupo, con ciertas limitaciones impuestas por los Estados,está formado por España y el Reino Unido, entre otros factores porel mayor grado de indefinición constitucional sobre el nivel de parti-cipación regional en los asuntos comunitarios. En Italia, salvo las re-giones especiales, son muy escasas las participaciones regionales en

30. E. Albertí y E. Roig: “La participación de las Regiones...”, op. cit., pp. 29 y 31. E. Albertí: “LasRegiones en el proyecto...”, op. cit., p. 460. L. Badiello: “La representación regional...”, op. cit.,p. 364. R. Ribó y E. Roig: “Las regiones ‘especiales’...”, op. cit., pp. 16, 34, 40 y 42. F. DomínguezGarcía: Las Regiones con competencias legislativas, op. cit., pp. 370-372.

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asuntos comunitarios y casi todas de tipo consultivo (la reforma regio-nal de 2001 ha hecho más confusa la cuestión). Por último, en Franciael regionalismo ha sido fruto de una decisión central para reorganizarla Administración, de ahí la irrelevancia comunitaria de sus regiones,al igual –por cierto– que en Polonia. En materia de ejecución de laspolíticas europeas en Alemania y Bélgica se da la máxima intervenciónregional, intermedia en España y el Reino Unido, más bien baja enItalia y mínima en Francia y Polonia. No es casual, por tanto, que elmodelo de referencia al que aspiran las regiones más politizadas seael de Alemania y –en menor medida– Bélgica; pero esta reivindicaciónsuscita controversias interpartidistas considerables en los otros países.31

Los Länder alemanes son, probablemente, las unidades subes-tatales más influyentes a nivel regional en la UE pues tienen accesodirecto a la misma en ámbitos de su competencia exclusiva. El fede-ralismo alemán garantiza la plena integración institucional de sus en-tidades territoriales en el proceso general comunitario de toma dedecisiones gracias al Bundesrat que permite control, negociación ycoordinación. En efecto, el Bundesrat ocupa una posición central enel sistema constitucional alemán pues no sólo representa los interesesde los Länder, sino que incluso controla a los órganos federales de unmodo que ha empezado a ser percibido incluso como disfuncional porel excesivo aumento de su poder de veto, de ahí las propuestas dereforma constitucional al respecto. A juicio de numerosos analistas,el tradicional federalismo cooperativo alemán estaría en crisis porestar evolucionando hacia otro de tipo competitivo y asimétrico trasla reforma constitucional de 1994; de ahí las numerosas demandas deactores diversos de corregir tal cambio. Con todo, no debe exagerarseesta tendencia pues, por ejemplo, son bastante escasos los ejemplosen los que la Federación cede el protagonismo de las negociacionescomunitarias en el Consejo de Ministros, aunque es cierto que es altala coparticipación regional. Además, no pueden ignorarse las diferen-cias de intereses según Länder: a los desarrollados del oeste no lesinteresa el CdR, pero sí a los del este. En Alemania se está perfilandouna asimetría cada vez mayor entre unos cuatro/cinco Länder capacesde asumir iniciativas propias y unos once/doce que dependen de Ber-

31. R. González Ibán y M. Ahijado Quintillán: Unión política europea, op. cit., p. 198. R. Ribó yE. Roig: “Las regiones ‘especiales’...”, op. cit., pp. 54-55.


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lín y Bruselas. Así, por ejemplo, Baviera reclama devolución de compe-tencias, mientras que Sajonia-Anhalt quiere obtener más fondos es-tructurales.32

Bélgica es uno de los casos más claros de federalismo asimétricoexplícito y de comunitarización etnoterritorial. Las regiones belgastienen incluso algunas competencias exteriores siempre que no des-borden los parámetros generales de la política exterior federal. Bél-gica es el Estado que usa regularmente la posibilidad prevista en losTratados de la UE de que aquél ceda a las regiones toda su represen-tación en el Consejo de Ministros. En suma, Bélgica en su conjunto yFlandes en particular son los más activos en reivindicar el máximo pa-pel para las regiones en la UE.33

En España el diseño constitucional ambiguo y un Senado deltodo inadecuado para concretar la representación territorial que for-malmente anuncia, no favorecieron de entrada la participación auto-nómica en los procesos decisionales centrales y, aún menos, en las po-líticas europeas. Ha sido, pues, la complejidad e indeterminación delsistema de reparto de competencias la causa de que sea la dinámicapolítica la clave de que las Comunidades Autónomas (CCAA) tenganmás o menos influencia en las políticas europeas del Estado. Los go-biernos centrales se resistieron a admitir tal participación al conside-rar (con un criterio muy clásico y poco acorde con el espíritu europeís-ta) que la política europea era “exterior” y, por tanto, monopolio delEstado. Las presiones de algunas CCAA obligaron a ir adoptando solu-ciones “empíricas” según las circunstancias, de ahí la progresiva flexi-bilización de los criterios centrales en 1994 y 1996 como resultado depactos políticos que permitieron la presencia de delegados autonómi-cos en las representaciones del Estado. Esto confirma que en Españala integración en las instituciones europeas y la construcción del Esta-do autonómico fueron dos procesos complementarios e interdepen-

32. K. J. Nagel: “Experiencias comparadas de participación regional”, op. cit., pp. 48-58. F. Morata:Autonomia regional i integració europea, op. cit., pp. 144, 188 y 331-332. S. O’Leary y J. M. Fer-nández: “¿Hacia la Europa de las Regiones?”, op. cit., p. 315. E. Bomberg y J. Peterson:” EuropeanUnion Decision Making”, op. cit., p. 222. L. Badiello: “La representación regional en Bruselas”,op. cit., pp. 349-350.

33. G. Jáuregui: Los nacionalismos minoritarios..., op. cit., pp. 164-165. K. J. Nagel: “Experienciascomparadas de participación regional”, op. cit., pp. 63-64 y 66.

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dientes.34 Un papel especialmente relevante lo ocuparon las oficinasregionales en Bruselas, iniciadas por el País Vasco, Cataluña y Galiciaen 1986: pese a la oposición del Gobierno central, ésta vía quedó deltodo expedita tras la decisiva sentencia del Tribunal Constitucional de1994 que avaló la iniciativa del Gobierno vasco, lo que permitiría suconsolidación y generalización y, por tanto, el aumento de la incidenciaautonómica en las políticas comunitarias de España.35

En el Reino Unido la cristalización de la devolution tras 1997 hadado paso a un Estado con una fuerte asimetría territorial y ha per-mitido a algunas de sus regiones una amplia labor de lobbying. Esco-cia, en particular, es la que más amplias competencias legislativas tienee incluso cierta capacidad normativa en materia financiera; en conse-cuencia, es una región fuerte, de ahí que sus ministros regionales par-ticipen con los delegados estatales en los Consejos de Ministros de laUE. Por tanto, aunque la política europea británica se decide en Lon-dres, se hace con la aportación de las tres nacionalidades periféricasen asuntos de su competencia, aunque con desiguales niveles de inter-vención (Gales, por ejemplo, dispone de muchas menos atribuciones).36

En Italia las regiones tienen bases constitucionales aseguradas,pero ni el disfuncional Senado ni la falta de una reforma a fondo dela Administración central han permitido una participación significati-va de las mismas en las políticas europeas hasta tiempos muy recientes.En Italia ha predominado una interpretación más bien centralista delas políticas europeas, aunque esto ha cambiado desde los años no-venta al coincidir con el colapso del régimen de la Democracia Cristia-na. Así, las regiones, tras sucesivas reformas (sobre todo en 2001) nosiempre muy clarificadoras, han aumentado sus poderes y desde 1996

34. F. Morata: Autonomia regional i integració europea, op. cit., pp. 144, 190 y 329-330.S. O’Leary y J. M. Fernández: “¿Hacia la Europa de las Regiones?”, op. cit., p. 316. E. Albertí yE. Roig: “La participación de las Regiones...”, op. cit., pp. 39-40. F. Morata: “Políticas de cohe-sión y gobernanza europea: el caso de Cataluña” en id., Gobernanza multinivel..., op. cit., pp.167-168. C. Colino: “La integración europea y el Estado autonómico: europeización, estrategiasy cambio en las relaciones intergubernamentales” en C. Closa (ed.), La europeización del siste-ma político español, Itsmo, Madrid, 2001, p. 223.

35. F. Morata: La Unión Europea, op. cit., p. 286. L. Badiello: “La representación regional enBruselas”, op. cit., pp. 354-356. F. Morata: “Políticas de cohesión...”, op. cit., p. 171.

36. F. Morata: La Unión Europea, op. cit., pp. 287-288. K. J. Nagel: “Experiencias comparadas departicipación regional”, op. cit., pp. 67-69. L. Badiello: “La representación regional en Bruselas”,op. cit., p. 353.


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han podido institucionalizar sin problemas sus oficinas en Bruselas yestá por ver el incierto alcance de la reforma “federalista” aprobadaen 2005.37 Por último, del caso francés tan sólo merece la pena rese-ñar que las capacidades regionales están muy limitadas (además, nisiquiera todas las regiones están siempre presentes en el CdR, por loque han de rotar) y que sus oficinas son pequeñas delegaciones conmodestas funciones de información, enlace y gestión (al igual que enel caso polaco).

5. Una nota conclusiva

La diversidad regional europea –que es un dato objetivo incon-testable– tiene una cara conflictiva (exige complicados acomodos mu-tuos) y otra positiva (es un factor que enriquece el pluralismo) y, encualquier caso, la UE no tiene el menor propósito de acabar con ella(es que ni podría intentarlo siquiera), de ahí lo injusto de las demagó-gicas acusaciones de los eurófobos sobre las supuestas intencionesuniformistas ocultas de la “burocracia de Bruselas”. El contradictorioproceso de integración europea da más oportunidades a las regionespara hacer oír sus reivindicaciones, pero no se va hacia la “Europa delas regiones” tal como la entienden los PNSE y esto es así porque losEstados son y seguirán siendo en el futuro previsible los protagonis-tas de las principales decisiones políticas. En efecto, los Estados nacio-nales no están ni mucho menos en trance de desaparición pues no só-lo siguen concentrando grandes recursos de todo tipo, sino que gozande un apoyo social mucho mayor de lo que suponen los PNSE, por noignorar que en la UE controlan los dos Consejos que son la clave deci-sional de la arquitectura institucional comunitaria. Por tanto, pese aque hay elementos indudables de gobernanza multinivel europea enred, al final la “competencia de las competencias” (en términos delderecho público alemán) sigue residiendo en los Estados que son cen-trales y no van a ser un sandwich residual entre la UE y las regiones.38

37. F. Morata: Autonomia regional i integració europea, op. cit., pp. 144, 189 y 331. K. J. Nagel:“Experiencias comparadas de participación regional”, op. cit., pp. 71-72. L. Badiello: “La repre-sentación regional en Bruselas”, op. cit., pp. 357-358.

38. I. Llamazares y G. Marks: “Gobernación de múltiples niveles...”, op. cit., pp. 163-164. F. Mora-ta: La Unión Europea, op. cit., p. 303. A. Mattera: “L’Union Européenne assure le respect...”, op.cit., p. 237. M. Caciagli: Regioni d’Europa, op. cit., pp. 84-85 y 209-211.

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Es incierto el horizonte final de la UE –si es que es posible inclusoteorizarlo– pero cabe aventurar que no es descartable una evoluciónhacia una genuina “Federación de Estados-Naciones”, al menos deuna parte de ellos. Paralelamente, es cierto que los Estados están so-metidos a una doble presión, hacia arriba (UE) y hacia abajo (regiones),que –sin “vaciarlos” de poderes básicos– redefine la distribución decompetencias, en el bien entendido de que predominan las compar-tidas y no las exclusivas. Por todo ello, cabe concluir afirmando quemás allá de la “Europa de las regiones” (al margen incluso de la in-terpretación de los PNSE) habría que referirse a la Europa con las re-giones que ya se han ganado un espacio insoslayable. En este sentido,la palabra clave es “participación” para reflejar democráticamente elrico policentrismo europeo.39

39. M. Bernard: “Evaluación de las posibilidades...”, op. cit., p. 54. S. O’Leary y J. M. Fernández:“¿Hacia la Europa de las Regiones?”, op. cit., pp. 320-321.


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RESUM

L’autor comença per analitzar el procés de transformació que està passantl’Estat-nació a mans del triple fenomen de la globalització, l’europeïtzaciói la regionalització. Aquest darrer, a més, es veu clarament afectat pels dosprimers i s’ha generat un ressorgiment del neoregionalisme. Pel que fa a laincidència de la Unió Europea sobre les regions, l’autor nega que s’estiguinerosionant les identitats etnoterritorials i considera, per contra, que davantde la manca d’un demos europeu la clau del procés de construcció europearau en saber combinar les molt diverses identitats que conviuen a Europa.

Des del punt de vista de les regions, d’altra banda, l’autor posa de manifestles seves diferències d’interessos i el seu elevat nombre, factors que, entrealtres, impedeixen que puguin ser els actors principals de la construcció eu-ropea, però no que hi contribueixin. No es tracta tant de parlar d’una Euro-pa de les regions com d’una Europa amb les regions, les quals tindran el seuespai com el tenen els estats, que seguiran essent els principals protagonis-tes. L’autor, finalment, analitza el paper dels partits nacionalistes subestatals,els límits del Comitè de les Regions com a catalitzador dels interessos regio-nals, i el pes i les estratègies de les regions a Alemanya, Bèlgica i el RegneUnit.

ABSTRACT

In this article the author begins by analyzing the process of transformationtaking place within state-nations at the hands of the triple phenomenon ofglobalisation, Europeisation and regionalisation. The latter, furthermore, isclearly being affected by the first two and has generated a resurgence ofneo-regionalism. In regard to the influence of the European Union on theregions, the author denies that it is eroding ethnic-territorial identities andconsiders, on the other hand, that in view of the lack of a European demos,the key to the process of the construction of Europe lies in knowing how tocombine the extremely varied identities living together in Europe.

From the point of view of the regions, on the other hand, the author pointsout the enormous number of different interests, factors which, among others,prevent them from being the main forces behind the construction of Euro-pe, but not from making a contribution. It is not so much to speak of a Eu-rope of regions as of a Europe with regions, all of which have their ownspace, as do the states, who will continue to be the main decision-makers.The author, finally, analyzes the role of sub-state nationalist parties, the li-mits of the Committee of the Regions as a catalyst for regional interests, andthe weight and strategies of regions in Germany, Belgium and the UnitedKingdom.

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1. Introducción

El epígrafe que sirve de encabezamiento a estas páginas hacealusión a una propuesta interpretativa del momento que vive nuestroEstado. La propuesta, dicho sencillamente, es que el momento actualdebe entenderse como de reforma, no de un número mayor o menorde Estatutos de Autonomía, sino del propio Estado que hemos conve-nido en llamar Estado de las Autonomías. Formulada en estos términos,tropezaría enseguida con la paradoja de que se intente hablar de re-forma cuando ésta es referida a un fenómeno tan proteico como des-de siempre ha parecido el Estado de las Autonomías; considerado así,difícilmente puede hablarse de reforma de lo que en sí mismo ya esreforma, proceso. La respuesta sería que esta cualidad mutante denuestro modelo de Estado no ha impedido que el impulso fundacio-nal de los años 1979-1983 abocase en la plasmación de una determi-nada estructura territorial del Estado, la cual se encontraría camino

1. Ponencia presentada a las XXVII Jornadas de Estudio de la Abogacía General del Estado “Au-tonomías y organización territorial del Estado: Presente y perspectivas de futuro” (Madrid, oc-tubre de 2005).

LA REFORMA DEL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS

1

SUMARIO: 1. Introducción. – 2. Segundo proceso autonómico. 2.1. Repetición del pro-ceso autonómico. 2.2. Un proceso, sin embargo, cualitativamente diferente. 2.3. ¿«Re-fundación» del Estado de las Autonomías? – 3. Segundo Estado de las Autonomías.3.1. El nivel estatutario: el paradigma catalán. 3.2. El nivel constitucional. 3.3. El se-gundo Estado de las Autonomías como exacerbación de los caracteres del Estado delas Autonomías. – 4. Primera Constitución federal. 4.1. La dimensión procesal: la emer-gencia de unos sujetos territoriales “co-constituyentes”. 4.2. La dimensión sustantiva:una estructura federal del Estado. 4.3. La dimensión asimétrica de la Constitución fe-deral. – Resum-Abstract.

Pedro Cruz VillalónCatedrático de Derecho ConstitucionalUniversidad Autónoma de Madrid

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de ser sustituida, más o menos nítidamente, por otra, todo ello sinabandonar la categoría Estado de las Autonomías.

Con ello estaría ya implicado que lo que sigue no va a poder serun ejercicio de evaluación constitucional de las propuestas. Si cabesimplificar, el actual es mucho más un momento de política constitu-cional que no de jurisdicción constitucional. Ello no supone que nohaya lugar a buscar claves interpretativas en la Constitución en el sen-tido estricto del término. Lo que sí ocurre es que esa pauta es decidi-damente insuficiente para interpretar en clave constitucional lo quese produce a nuestro alrededor. Se impone, por el contrario, un esfuer-zo exegético en el que es necesario echar mano de toda la culturaconstitucional que hemos ido acumulando hasta ahora; se imponen,por tanto, discursos complementarios, elaborados con cierta distan-cia, susceptibles de acompañar un proceso político que, sin duda, vaa tener alguna duración. Dada la amplitud del tema, en lo que siguehabrá de predominar la expresión asertiva, escuetamente argumen-tada.

El primer dato a resaltar es la fiebre de la reforma. Mediada yala primera década del nuevo siglo, cualquier observador puede ad-vertir cómo nuestro Estado de las Autonomías está padeciendo unaaltísima fiebre reformista. Se trata de un fenómeno ciertamente noimpensable, pero no hasta el punto de que podamos afirmar que yacontábamos con él. En parte nos ha cogido desprevenidos. No constaque este proceso, en su radicalidad, haya sido anunciado por los ana-listas de nuestro Estado constitucional. De ahí la necesidad, la urgen-cia incluso, de elaboración, ciertamente no de improvisación, pero síde algunos reflejos. Desde esta perspectiva, las necesidades son varias.Cabría centrarlas o agruparlas en torno a tres ideas.

En primer lugar, se plantea la necesidad de entender esto, es de-cir, de explicarse lo que está pasando con nuestro Estado, y no primor-dialmente desde posiciones políticas. Hay que indagar por qué, al cabode treinta años desde el inicio de la transición política, parece comosi estuviéramos en el punto de partida, territorialmente hablando. Es-ta tarea de interpretación será la desarrollada bajo el epígrafe “segundoproceso autonómico” (apartado 2).

En segundo lugar, hay la necesidad, a mi entender evidente, decalificar esto, es decir, de dar algún tipo de definición, o de nombre

La reforma del Estado de las Autonomías - P. Cruz

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al menos, al tipo de Estado que parece estar diseñándose para, acaso,el próximo cuarto de siglo. Y es que este nuevo proceso autonómico,al que acaba de hacerse referencia, conduce muy probablemente aun resultado igualmente nuevo. Este es el sentido del siguiente epí-grafe, “segundo Estado de las Autonomías” (apartado 3).

Finalmente, se plantea una necesidad de afrontar esto. Afron-tar, en sentido teórico o simplemente crítico, el momento actual denuestro Estado se convierte en una tercera necesidad, a partir de lapercepción de que este segundo Estado de las Autonomías difícilmen-te va a poder ser asumido como el punto de llegada de todo este pro-ceso. En este sentido conviene plantearse la necesidad de operar entérminos de alternativa a la situación previsiblemente creada, de al-ternativa, si se quiere, a la resignación como estado intelectual deánimo. Este es el sentido del tercer epígrafe, “primera Constituciónfederal” (apartado 4).

Anticipando lo que sigue, el Estado de las Autonomías, segura-mente la construcción más original de nuestra Constitución, se dispo-ne a abordar su reforma en tanto que tal. Pero no en el sentido deque, como viene ocurriendo desde su nacimiento, se encuentre en unafase más de su permanente reajuste, sin dejar de ser él mismo. Tampo-co en el sentido opuesto de que, como consecuencia de este procesode cambio, se encamine ya a otro tipo de Estado. El Estado de las Au-tonomías se encuentra en reforma en el sentido de que se dispone aasumir otra variante de sí mismo, tan creativa quizá como la anterior,a la que se dispone a abandonar: otro Estado de las Autonomías seanuncia, quizá más auténtico, pero al mismo tiempo bajo la forma deuna exacerbación (sin connotación peyorativa) del anterior. Siendoesto así, y a fin de convivir con este estado de cosas, se hace precisocontar con el apoyo de un horizonte federal, sin duda dotado de ciertogrado de utopía, pero a pesar de ello válido a nuestros efectos.

2. Segundo proceso autonómico

Por medio de la fórmula “segundo proceso autonómico” se in-tenta una interpretación del momento constitucional en el que nosencontramos desde hace un par de años: desde otoño de 2003. Pro-pongo esta fecha por cuanto, si la iniciativa de reforma del marco es-tatutario por parte del Gobierno Vasco podía verse hasta ese momen-

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to como algo aislado, con la formación en Cataluña de un gobiernosocial-catalanista, con un programa radicalmente reformador de suautonomía, el proceso de reformas estatutarias apunta a su genera-lización.

El título de este epígrafe conecta evidentemente con la ya con-sagrada fórmula de “proceso autonómico”, ahora comprendido im-plícitamente como primero. Con él aludimos a la fase posconstitucio-nal de estructuración del Estado en Comunidades Autónomas, llevadaa cabo en los años 1979 a 1983, como consecuencia del cual comenza-mos a hablar de “Estado de las Autonomías”. La idea es que, a dife-rencia de las variadas reformas estatutarias de los años noventa, elactual proceso enlaza directamente, por su relevancia, con el procesollevado a cabo durante la I y la II Legislaturas de las Cortes Generales.Este segundo proceso tiene tanto de reiteración como de novedad.

2.1. Repetición del proceso autonómico

La actual situación puede ser perfectamente calificada de repe-tición del “proceso autonómico”, tal como entendimos el de aquellosprimeros cuatro años de vigencia de la Constitución de 1978. El pro-ceso se repite, primero, porque se parte de cero, y segundo, porquese repite la dinámica.

En primer lugar, bajo la imagen formal de una reforma de losdiversos Estatutos de Autonomía, con arreglo a los procedimientos dereforma en cada caso estatutariamente previstos, se está volviendo alprincipio. Formalmente es verdad que se están siguiendo los procedi-mientos de reforma de los Estatutos tal como se encuentran conteni-dos en los mismos: por este lado, no habría diferencia con los variadossupuestos de reforma que se han venido siguiendo, particularmentea lo largo de la década anterior. Materialmente, sin embargo, es pa-tente que, al menos hasta ahora, no es tanto que se estén reforman-do los Estatutos, como que se están sustituyendo unos Estatutos porotros. Se trata de una “reforma total” de los Estatutos, e incluso algomás en algún caso. Esto es patente ya en los casos del País Vasco y deCataluña, y es con lo que hay que contar en el caso de Galicia, dadasu actual mayoría de gobierno. Baste ver cómo, por ejemplo, el pre-ámbulo del texto catalán del pasado mes de septiembre se refiere alEstatuto de 1979 como algo perteneciente ya al pasado, a la historia.

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Incluso en el caso de los restantes Estatutos, por más que se formulenen términos de reformas de preceptos determinados, se trata de re-formas que, en la medida en que tocan las identidades, afectan a lospropios fundamentos de la respectiva autonomía.

De la misma manera podemos decir, en segundo lugar, que es-tamos ante un caso de repetición por lo que se refiere a la dinámicaque presidió aquel proceso autonómico. Son, en efecto, las naciona-lidades que vamos a llamar “originarias” las que encabezan el proceso,las que dan la señal de salida al resto de las Comunidades Autónomas.De nuevo, como entonces, se asiste al inicio de los procesos de reformapor parte del País Vasco y de Cataluña, por primera vez desde 1979.De nuevo Galicia llega un poco tarde a la cita, aunque con un impul-so más enérgico que en la anterior ocasión. Andalucía, que funcionócomo el pivote del anterior proceso, no parece estar logrando estavez funcionar como paradigma del resto de los territorios: la Comuni-dad Valenciana se le ha adelantado. El orden es, pues, esencialmenteel mismo, con la diferencia, y también la ventaja, de que los actoresdel proceso están ya todos ellos definidos. En todo caso, nadie se estáquedando atrás.

2.2. Un proceso, sin embargo, cualitativamente diferente

Y, sin embargo, esto no es Sau, o Guernica: es decir, esto no esuna simple reedición de una propuesta de Estatuto como las que co-nocimos en 1979. Por el contrario, hay diferencias cualitativas con elproceso anterior. Es un segundo proceso autonómico, pero no es re-petición del anterior.

a) El actual es otro proceso autonómico, porque éste, a diferen-cia del anterior, no estaba constitucionalmente previsto. La Constitu-ción de 1978 preveía la apertura de un proceso de descentralizaciónpolítica del Estado articulado a partir de una pluralidad de disposicio-nes materialmente procedimentales, con arranque en el momento desu entrada en vigor. Pero estaba concebido como un proceso único enel sentido de irrepetible: una vez estructurado el Estado en Comuni-dades Autónomas, podía haber una serie de ajustes (los famosos cincoaños), pero esencialmente el proceso debía considerarse agotado. Porel contrario, para este otro proceso es inútil buscar previsiones en laConstitución. De ahí que el mismo se esté desarrollando como si no


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fuera más que una suma o agregado de diferentes supuestos de refor-mas de diferentes Estatutos. Pero es algo más que eso.

b) Ya no estamos ante un proceso jurídicamente complejo en elque, en unidad de acto, se esté dando nacimiento a una nueva enti-dad política, en el seno del Estado, a la vez que se la está dotando desu “norma institucional básica” como dice la Constitución: de ahí quelos órganos de los que arrancó el proceso autonómico fueran necesa-riamente provisionales y debieran desaparecer con la constitución dela Comunidad Autónoma. Por el contrario, al menos aparentemente,lo único que se está haciendo ahora es dotarla de una nueva normainstitucional básica, de un nuevo Estatuto que sustituye al anterior,como hemos dicho. En fin, el segundo proceso autonómico es mássimple que el primero en cuanto que proceso estrictamente estatu-yente: la entidad política subconstitucional ya existe, como un sujetopropio que intenta autodeterminarse. Sólo trataría de modificar sunorma fundamental. Dando incluso un paso más, no cabe menospre-ciar una dimensión de refundación de la propia comunidad política,y no sólo de reformulación de su norma institucional básica. Esto espatente en el caso del País Vasco, desde su propio nombre (“Comuni-dad de Euskadi”), como también se trasluce en el preámbulo del Esta-tuto de Cataluña.

c) Este proceso es otro y distinto desde una perspectiva de cultu-ra constitucional. La cultura constitucional de la que hoy disponemosno es en modo alguno comparable a la que teníamos hace veinticin-co años. Las cosas que hoy se dicen y se hacen se dicen y se hacen conmucho mayor conocimiento de causa. Disponemos de un cuarto desiglo de desarrollo del Estado de las Autonomías: de legislación auto-nómica tanto del Estado como de las Comunidades, de conflictos judi-cializados y de jurisprudencia constitucional. En definitiva, el Estadode las Autonomías tiene una historia detrás: con su propia interpreta-ción de lo básico, sus pactos autonómicos, sus episodios (LOAPA), suLOFCA, sucesivamente modificada. Lo que está ocurriendo es, en buenamedida, reacción a esa historia: se entiende a partir de un determina-do ritmo en los traspasos de las competencias, de interpretación delo básico, de intentos alternativos de “relecturas” del bloque de laconstitucionalidad. A partir de esta previa cultura constitucional noes sólo que se entiendan algunas cosas, sino que no se entienden otras.En particular no se entiende la pobreza de los términos en los que seplantea el binomio constitucionalidad-inconstitucionalidad. Sabiendo

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lo poco que dice la Constitución de 1978 sobre la constitución territo-rial del Estado, no se entiende la pobreza de los instrumentos por me-dio de los cuales se intenta interpretar el actual proceso en términosde constitucionalidad. Sobre esto se seguirá insistiendo sucesivamente.

d) El proceso es radicalmente otro desde una perspectiva políti-ca. En efecto, el consenso que hace veinticinco años se prolongó, enel seno de las Cortes Generales, desde el proceso constituyente al pro-ceso autonómico, se encuentra hoy por hoy sustituido por la confron-tación. La aritmética de los números pretende ser el alfa y el omegaque conduzca todo el proceso a lo largo de la Legislatura. Por otrolado, en el caso del nuevo Estatuto vasco (Estatuto político) se asistea la confrontación más radical, a partir de un texto inasumible másallá de la ideología nacionalista. En el caso del Estatuto de Cataluñaasistimos a una relectura unilateral del texto constitucional de 1978,planteado como reacción y negación de buena parte de la experien-cia anterior, relegada al pasado (“Estatuto de 1979”). En el caso deotras Comunidades, por el contrario, se está asistiendo a procesos deconsenso en los respectivos territorios, que sin embargo no parecenencontrar similares niveles de comprensión a nivel estatal.

e) Por último, y por supuesto no lo menos importante: este esotro proceso porque, a diferencia del de hace un cuarto de siglo, vaacompañado de un simultáneo intento de reforma constitucional ensentido estricto, es decir, de reforma del propio texto constitucionalde 1978. El proceso cambia esta vez porque dicho texto, aun dentrode lo poco que pueda decir, no se erige en límite infranqueable: exis-te siempre la alternativa de cambiar la Constitución de 1978 ante posi-bles constricciones del proceso. No es que sea ésta la intención de losimpulsores de esta reforma del texto de 1978. Lo que hay, más bien,es un intento de acompasamiento del nivel normativo constitucionala la realidad autonómica resultante del proceso autonómico. En defi-nitiva: el lógico corolario de aquel proceso, como asignatura pendientedesde 1983. En todo caso, qué duda cabe de que este impulso de re-forma de la Constitución de 1978 marca y termina de perfilar el actualmomento de reforma del Estado de las Autonomías.


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2.3. ¿«Refundación» del Estado de las Autonomías?

Como conclusión de todo lo anterior se plantea la necesidad deidentificar este segundo proceso autonómico. Desde este punto devista, el término que naturalmente emerge es el de “refundación”.Lo que se estaría intentando es montar de nuevo el Estado de las Au-tonomías, sin las limitaciones obvias de aquellos primeros años ochen-ta. Aprovechando acaso la mayor experiencia. Sin duda, con un mayorprotagonismo por parte de unas Comunidades Autónomas que nodisponían entonces de los medios humanos y materiales de los quehoy disponen. Tratar de hacerlo esta vez mejor, más a satisfacción detodos. Todo eso puede apuntarse al haber del momento, al capítulode las buenas intenciones. Lo que ocurre es que eso no es todo.

El problema esencial de este proceso es el del orden de los factores,que sí que importa, pues es claro que habría que haber comenzadopor la Constitución y haber seguido por los Estatutos. Como en defini-tiva se hizo en la anterior ocasión. Porque las insuficiencias del textoconstitucional son como mínimo tan patentes como acaso las de losEstatutos. Todo esto es tan elemental que casi produce sonrojo decirlo.De este modo, la reforma de la Constitución, y en esto la historia serepite, se ha desplazado a la reforma de los Estatutos.

3. Segundo Estado de las Autonomías

A la hora de encarar el resultado de este proceso autonómicoen el que nos encontramos nuevamente inmersos se nos plantea unaprimera dificultad evidente, derivada del elevado número de incógni-tas, algunas de las cuales no es posible despejar en este momento. Loque sí resulta posible ya es fijar la atención en los elementos materia-les o sustantivos de dicho proceso: qué cabe decir ya sobre los conte-nidos de las reformas proyectadas sobre el Estado de las Autonomías,tanto a nivel estatutario como a nivel constitucional. La tesis es, comose ha adelantado, que cabrá hablar de un “segundo Estado de las Au-tonomías” como previsible resultado de este proceso. Los caracteresdel mismo habrá que buscarlos sucesivamente en el nivel estatutarioy en el nivel constitucional.

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3.1. El nivel estatutario: el paradigma catalán

Ya se ha visto cómo el actual proceso autonómico tiene lugaresencialmente en el nivel estatutario, es decir, como reforma de losactuales Estatutos de Autonomía. Lo que ocurre es que esta formula-ción genérica debe ser reconducida inmediatamente al caso de unsingular Estatuto de Autonomía, el Estatuto de Cataluña, aprobadopor su Parlamento en septiembre pasado. Ese texto encarna en estemomento, como ningún otro, los posibles caracteres del proceso, y desu resultado.

a) Caracteres del Estatuto de septiembre de 2005. Lo primeroque impresiona en este texto es su masa textual, su dimensión. Puedesorprender que se comience por este dato tan aparentemente neutro:qué más da la longitud del Estatuto, lo que cuenta es lo que dice. Estamasa textual, sin embargo, es más importante de lo que parece. Enla tradición de nuestra Constitución de 1978, en nuestra cultura cons-titucional, está arraigada la idea de que “los Estatutos se respetan”:es decir, se interpretan, por unos o por otros, pero no se les declarainconstitucionales, en un extremo u otro, mientras materialmentepueda evitarse. En todo caso, no hay experiencia de declaración de lainconstitucionalidad de un Estatuto de Autonomía. Lo que hemosllamado el “bloque de la constitucionalidad” ha venido siendo respe-tado.

Esta pretensión de constitucionalidad, más o menos apriorística,va a ser difícil, si no imposible de mantener cuando el Estatuto aban-dona su aspecto de texto contenido, para aparecer como una espe-cie de memorial de agravios. Sobre esta dimensión de jurisprudenciaconstitucional invertida habrá que volver. Lo que interesa subrayar esque la esencialidad propia del texto estatutario (como la de la Cons-titución) se abandona, para generar una especie de codificación e in-cluso reglamento del fondo de poder autonómico, que va a ser inevi-tablemente fuente constante de discusiones de constitucionalidad.

El texto de septiembre es, en segundo lugar, la mejor prueba delescaso número de cosas que dice la Constitución de 1978. Con el mis-mo texto constitucional se ha podido construir una noción de autono-mía cualitativamente más elevada, sin que seguramente se pueda de-cir en ningún momento “esto-es-flagrantemente-inconstitucional”,subrayando lo de flagrantemente. Combinado, bien es verdad, con


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una tradición de interpretación constitucional llamativamente pobre.Pero, aun prescindiendo de esa cultura agotada en la literalidad delos textos, el Estatuto de septiembre viene de nuevo a dar la razón ala tesis de la desconstitucionalización de la estructura territorial delEstado, al menos como punto de partida de 1978: pero punto de par-tida al que precisamente se vuelve.

En tercer lugar, este texto es la Constitución en negativo, el ne-gativo de la Constitución del Estado. En esto no hay diferencias sus-tanciales con la función del texto catalán de 1979. Recordemos cómofue aquel Estatuto el que creó, poco menos que ex nihilo, y por defecto,las competencias estatales exclusivas y compartidas (en sus dos variantes,de legislación y de legislación básica).

A partir de aquí conviene identificar algunas pautas interpreta-tivas del Estatuto aprobado por el Parlamento de Cataluña, en formade lo que pudiéramos llamar los impulsos o alientos del mismo. Es de-cir, su espíritu o su inspiración.

Ante todo, este texto es fundamental por su aliento nacional.La potencialidad del término “nacionalidad”, tal como existía en laConstitución de 1978, es ahora consecuentemente desarrollada, entérminos que hasta ahora no habían tenido lugar. Acaso lo de menoses que se diga “nación”, en lugar de “nacionalidad”. Lo importantees que se es consecuente con ese planteamiento político. El texto “re-patria” la nación, lo nacional. La sustancia de lo nacional queda des-plazada a Cataluña. En el Estado convivirá Cataluña con otras nacio-nalidades, pero sin rastro de una “nacionalidad compartida”, por asídecir. A ello se vincula la narrativa atemporal del preámbulo, al igualque todo el nivel simbólico.

El texto es además notable por su aliento dogmático-constitu-cional. Los derechos, los derechos y libertades se convierten en mate-ria estatutaria. Los derechos fundamentales como derechos estatuta-rios adoptan la forma de asunción de otras tablas de derechos, entreellas la de la Constitución de 1978, con la promesa de declaracionespropias de Cataluña. Y con su propio amparo ante la correspondien-te sala del propio tribunal superior de la comunidad. El aliento esta-tal es visible en el carácter completo y acabado de la Generalidad, co-menzando por la ciudadanía (condición política) catalana y siguiendopor la inviolabilidad del Parlamento, la inmunidad de sus diputados

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y la repatriación del poder judicial. La comunidad política aparece ro-zando en todo momento la estatalidad. El aliento bilateral es incon-fundible como criterio estratégico de relación con el Estado: la Comu-nidad mantiene con el Estado una relación básicamente bilateral; lamultilateralidad no consentida no es vinculante. Cabe hablar tambiénde un aliento reactivo: el llamado “blindaje” de las competencias con-fiere al Estatuto una imagen de panzer competencial frente a legis-lación estatal y, sobre todo, frente a la jurisprudencia constitucional.Por fin, habría lugar a hablar de aliento autárquico en lo financiero,expresado en la aspiración al sistema fiscal vasco-navarro.

En resumen, la lectura del nuevo Estatuto deja una sensacióninequívoca de que se está ante una concepción distinta de la autono-mía política, ante otra autonomía política. Más allá de si este textorespeta o no la Constitución de 1978, parece claro que su entrada envigor con todas sus potencialidades sitúa a Cataluña por encima de lacondición de un Estado federado convencional, para adquirir ocasio-nalmente elementos de vinculación confederal.

b) La trascendencia del Estatuto de Cataluña. Por trascendenciadel Estatuto de Cataluña se entiende aquí su capacidad de operar másallá de su pretendida condición de Estatuto de, exclusivamente, unaComunidad Autónoma para proyectarse de diversos modos sobre rea-lidades exteriores a aquélla. Esta trascendencia operaría de dos ma-neras.

En primer lugar, en cuanto “Estatuto del Estado”, en negativo.El Estatuto catalán trasciende al Estado, a su condición constitucional.Algo de esto ya ha quedado señalado al indicar cómo el Estatuto ope-ra, en negativo, como Constitución del Estado. Ahora es el lugar deseñalar cómo el peso de Cataluña en el conjunto del Estado hace queel modo político de ser de Cataluña se proyecte inmediatamente so-bre el modo político de ser de España. En otros términos: lo que polí-ticamente sea España depende en fuerte medida de lo que sea Cata-luña. Con esto no quiero concluir que España tenga mayor derechoa imponerse sobre Cataluña que lo tenga sobre otro territorio. Sim-plemente señalo lo que me parece un dato.

En segundo lugar, el Estatuto de Cataluña trasciende a Cataluñapor el efecto de irradiación sobre el resto de las Comunidades Autó-nomas y sobre la configuración general del modelo. Esto fue así en


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1979 y tiene bastantes visos de volver a ser así. Está claro que el textocatalán de septiembre servirá de pauta a la reforma del Estatuto deGalicia y que puede ir elevando su condición de referente de una po-sible reforma del Estatuto vasco, alternativo al plan Ibarretxe. El restode los Estatutos de Autonomía se situarán en la estela de lo que final-mente sea el Estatuto catalán.

c) ¿Qué quedará de todo esto? La pregunta es obvia. El texto deseptiembre será en este momento lo que se quiera, pero, ¿quién escapaz, con un mínimo de fundamento, de predecir qué quedará detodo esto? Porque algo es claro: si el texto es sometido a una estrictacura de adelgazamiento, si desaparece del mismo la inspiración nacio-nal, el aliento estatal, la concepción bilateral, el blindaje exhaustivode las materias, etc., entonces, ¿qué razón habría para hablar de otraautonomía, de otra fase del Estado de las Autonomías? Evidentemen-te, en ese momento desaparecerían todos los anteriores argumentos.Lo que ocurre es que no parece que esto vaya a ocurrir. Más bien sediría que va a haber segundo Estatuto de Cataluña, y que se va a pa-recer más al texto de septiembre que a lo que hay en este momento.Posiblemente rodeado de mayores dosis de ambigüedad, como únicaforma de superar las diferencias que separan a las fuerzas que lo apo-yan ya sea en Barcelona, ya sea en Madrid.

3.2. El nivel constitucional

Junto al texto catalán, el otro asidero de la reforma del Estadode las Autonomías con el que contamos es el programa gubernamen-tal de reforma de la Constitución de 1978. Ya se ha hecho referenciaa la misma en su dimensión formal o procedimental. De lo que se tra-ta ahora es de considerar su alcance. En términos generales, desde eldiscurso de investidura del Presidente del Gobierno este proyecto apa-rece caracterizado por su carácter puntual. Con una sola excepción,se trata de adecuar el texto constitucional a lo que ya es. Por una ra-zón o por otra, y con esa misma excepción, la reforma del texto de laConstitución no introduciría novedades en la vida de los españoles.

En efecto, por lo que respecta a la llamada europeización de laConstitución, es claro que con ello no se hace sino dar reflejo en laConstitución a un estado de cosas ya vigente. El grado de nuestra in-tegración en Europa es el mismo con o sin reconocimiento constitu-

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cional. De lo que se trata es de darle a la Constitución el protagonis-mo que le corresponde en una situación que es así de todos modos.Algo parecido cabe decir respecto de la eliminación de la preferenciadel varón en el orden de la sucesión a la Corona. En los términos enlos que la reforma está concebida, la situación no cambia. De lo quese trata es, de nuevo, de reforzar la imagen de la Constitución, supri-miendo este conocido y aislado caso de discriminación por razón desexo que casi se ha vuelto “de imposible cumplimiento”. Los otros dospuntos de la reforma tocan ya directamente al Estado de las Autono-mías.

En primer lugar está la incorporación a la Constitución de losnombres de las Comunidades Autónomas. Limitada esta reforma adar cabida en la Constitución a los nombres de las Comunidades Autó-nomas, de nuevo se trata de visualizar algo de antiguo existente: eldato de que, con base en el proceso autonómico previsto en la Cons-titución de 1978, se han constituido una decena y media de Comuni-dades Autónomas que hoy configuran la estructura territorial básicadel Estado. Esta reforma debería ir acompañada de la desaparicióndel texto de la Constitución de las diversas prescripciones que rigieroneste proceso y que ya hace más de veinte años que agotaron su nor-matividad. Pero nada de esto cambiaría el estado de cosas de nuestroEstado de las Autonomías.

El único de los cuatro puntos del programa reformador del Go-bierno que, al menos en los términos en los que está planteado, ten-dría efectos prácticos e inmediatos sobre nuestro Estado constitucio-nal, y en particular sobre el Estado de las Autonomías, es el relativoa la reforma del Senado. Esta reforma pretende abarcar tanto los as-pectos orgánicos como los aspectos funcionales del Senado, teniendocomo directriz básica la conversión de esta cámara en una “auténtica”,como se suele repetir, cámara de representación territorial. La refor-ma del Senado comparte también con las anteriores una dimensiónsimbólica, es decir, la de hacer visible que el nuestro es un Estado polí-ticamente descentralizado, pero va más allá. En principio, la reformadebe reforzar la dimensión autonómica de sus funciones. Por ejem-plo, reforzando la posición del Senado en la aprobación de los Estatu-tos de Autonomía; o en el modo de acordar las normas relativas a laconstitución financiera; o reforzando el carácter autonómico de ladesignación de los miembros que le corresponden en la integraciónde diversos órganos constitucionales. En definitiva, una reforma del


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Senado en sentido territorial se proyecta inmediatamente sobre el Es-tado de las Autonomías, en unos términos que no cabe menospreciar.La hipótesis de una reforma del Senado daría perfil definitivo a unEstado de las Autonomías que, hasta ahora, ha encontrado un reflejomuy débil en la estructura central del Estado.

El problema es que este proyecto de reforma constitucional notiene visos de prosperar a partir de la correlación de fuerzas, y su res-pectivo posicionamiento, en la presente legislatura. Existe una altaprobabilidad de incomparecencia de la reforma de la Constitución,con independencia de que resulte insuficiente.

3.3. El segundo Estado de las Autonomías como exacerbaciónde los caracteres del Estado de las Autonomías

La suma de la aprobación de los nuevos Estatutos de Autonomíaacompañada de la incomparecencia de la reforma de la Constituciónda lugar a un escenario que, hoy por hoy, no cabe descartar como hi-pótesis. El Estado de las Autonomías resultante de la misma podríaser caracterizado de forma general como de exacerbación de los ca-racteres del Estado de las Autonomías tal como lo hemos conocidohasta ahora. Esta exacerbación se manifiesta en las siguientes direc-ciones:

a) Exacerbación del desequilibrio entre Constitución y Estatutos.Si durante los pasados veinticinco años la constitución territorial delEstado ha resultado de una combinación de Constitución, Estatutosy jurisprudencia constitucional, la inserción en este conjunto del tipode Estatuto que cuantitativa y cualitativamente representa el textode septiembre debe llevar a una posición hegemónica del Estatuto,que va a absorber elementos hasta ahora ocupados por la jurispru-dencia constitucional.

b) Exacerbación de los caracteres dinámicos del Estado de lasAutonomías. Si durante el periodo que estamos posiblemente cerran-do hemos asistido a un Estado que desde el punto de vista territorialha vivido en continuo estado de reforma, la aprobación de Estatutosfuertes, por llamarlos de algún modo, va a mantener constante la pre-sión en el sentido de equiparación por arriba. En este sentido, y porponer un solo ejemplo, de seguirse adelante con el actual proyecto

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de reforma del Estatuto de la Comunidad Valenciana, la posterioraprobación del Estatuto de Cataluña llevaría a una reforma del nuevoEstatuto valenciano.

c) Exacerbación de las asimetrías. El principio autonómico hallevado inevitablemente a una disparidad de relaciones entre el Esta-do y las Comunidades Autónomas; el Estado es distinto en relacióncon cada Comunidad Autónoma. Posteriormente, las dos oleadas dereformas de los Estatutos en la década de los noventa condujeron auna cierta aproximación entre unas Comunidades y otras. El sentidogeneral del actual proceso se traduce en un doble impulso de ganardistancia por parte de unos, seguido de un parecido impulso por partede otros de no perder proximidad. No obstante la fuerza de estos im-pulsos es diferente. Más bien hay que contar con una proliferación delas diferencias, al menos durante un periodo transitorio más o menoslargo.

Ahora bien, una vez dicho todo lo anterior, hay que ser conscien-tes de que, en este estado de cosas, no todo tendrían que ser sombras;en este sentido cabría hablar de luces de esta variante del Estado delas Autonomías. Políticamente, una autonomía de no tan “baja cali-dad”, por utilizar la afortunada expresión de Carles Viver, tiene indu-dables ventajas para Cataluña. Por mucho que se exageren los tintesacerca de necesidades artificialmente provocadas, etcétera, los datosson muy tozudos en este caso. Al cabo de un cuarto de siglo de insti-tuciones políticas propias, las fuerzas políticas más representativas deCataluña insisten con parecida energía a como lo hicieron entoncesen una reivindicación de autogobierno, lo que es difícil achacar exclu-sivamente a intereses de partido. El texto aprobado en septiembre esla formulación más fiable de que hoy disponemos acerca de lo que enCataluña, muy mayoritariamente, se quisiera. Atender a lo que en elmismo se dice es, por encima de todo, un deber democrático y, en de-finitiva, constitucional.

4. Primera Constitución federal

La fase en curso del Estado de las Autonomías plantea, en fin,la necesidad de elaborar un paradigma federal que pueda servir deguía o de acompañamiento a lo largo de la misma, desde el momen-to en que su transitoriedad parece garantizada. El nombre de esta


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guía podría ser “primera Constitución federal”; “Constitución federal”mejor que “Estado federal” por cuanto que el recurso a lo normativo(la Constitución) puede ajustarse mejor que lo político (el Estado) alo que, en este momento, es fundamentalmente una especie de fle-cha de dirección que puede ayudar a no perderse en la complicadatravesía que puede avecinarse.

Me parece inevitable incorporar aquí, a modo de excusatio nonpetita, un inciso de orden personal en relación con lo que ha venidosiendo mi posicionamiento en esta materia. Durante estos años, en lamedida en que ha habido ocasión para ello, me he resistido a la im-portación a España del paradigma federal. He creído en las virtudesde la flexibilidad de un modelo ciertamente original, pero racionali-zable con el concurso de todos, más que en las del Estado federal, queme ha parecido un enfoque artificial referido a España. La actual di-námica, sin embargo, hace difícil seguir manteniendo al Estado de lasAutonomías, es decir, un Estado descentralizado como resultado máso menos afortunado, pero siempre azaroso, de una docena y mediade iniciativas paralelas. Tengo la impresión, por el contrario, de queeste Estado, a largo plazo, sólo va a ser encauzable con la vista pues-ta en un horizonte federal. Con todo, quisiera adelantar dos matiza-ciones.

En primer lugar, digo Constitución federal con todas sus conse-cuencias, en sus dos sentidos, o sea: no sólo en el material (la articu-lación federal del Estado) sino también en el procesal de la palabra(momento de federación). Conviene señalar esto porque con frecuen-cia se han puesto los ojos sólo en el aspecto sustantivo de la Consti-tución federal. En segundo lugar, este paradigma federal tiene queincorporar un elemento de asimetría en nuestro Estado, como lo hecreído inexcusable en el caso del paradigma autonómico. Tambiénesto conviene decirlo, porque con frecuencia se ha propuesto unacomprensión federal de nuestro Estado de las Autonomías como for-ma de eludir la dimensión asimétrica.

Basten estas precisiones previas para advertir de lo arriesgadoy comprometido de la tarea. Habría que insistir en que se trata sólode la construcción de un paradigma a fin de que sirva de compañíaen un periodo posiblemente complicado desde un punto de vista deracionalidad constitucional. En esto no hay apego a categorías clásicas.Es, más sencillamente, el abandono de la actitud consistente en “hacer

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de la necesidad virtud” de la que tanto hemos abusado en el pasadocuarto de siglo. Con esto cabe pasar a las dos dimensiones del para-digma federal.

4.1. La dimensión procesal: la emergencia de unos sujetosterritoriales “co-constituyentes”

Seguramente el rasgo más llamativo de la actual fase de nues-tro Estado de las Autonomías sea la fuerza con la que están haciéndo-se presentes todas y cada una de las Comunidades Autónomas en ladiscusión del futuro territorial de nuestro Estado. Esta dinámica estásuperponiéndose a la estructura de los mismos partidos de ámbito es-tatal, quienes tienen que negociar en su interior, en mayor o menormedida sus decisiones territoriales básicas. Ello es expresión de unaconstelación política propia en cada territorio, que va más allá de lospartidos nacionalistas o regionalistas.

El problema es que, hasta ahora, esta realidad política no en-cuentra reflejo constitucional. Cada Comunidad Autónoma tiene lasensación, cada vez más fundada, de que los Estatutos de Autonomíade las demás le importan directamente, por la sencilla razón de queen la reforma de los mismos está en mayor o menor medida implicadala reforma del Estado y, de modo reflejo, la suerte de cada una deellas. El paradigma federal debe servir para reflexionar sobre la nece-sidad de asumir, de manera formalizada, la emergencia de estos suje-tos con vocación de “co-constituyentes”, es decir, de coprotagonistas,junto con el pueblo español, de las decisiones constituyentes. Dos ar-gumentos adicionales podrían darse a favor de este enfoque.

El primero sería el basado en un principio de corresponsabilidadconstitucional. Del mismo modo que el discurso de la corresponsabili-dad fiscal se encuentra perfectamente aclimatado y reconocido, cosamuy distinta ocurre con lo que podríamos enunciar como principio decorresponsabilidad constitucional. Entiendo por tal la atribución a lasComunidades Autónomas de una función y una responsabilidad direc-ta en la configuración del Estado, en paridad de términos con el pue-blo español. Así entendido, es más bien un no principio, un principioinexistente. Con la sola excepción del derecho de iniciativa, las Comu-nidades Autónomas están por completo ausentes de los procesos dereforma constitucional del título X. En algún momento debiera incor-


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porarse una mayoría cualificada que alcanzase también a algo así co-mo la mayoría de las Comunidades Autónomas que incorporase a suvez la mayoría del censo estatal. Esto se plantea en términos genera-les, no vinculado a un momento político concreto. Pero puede aplicar-se también a un momento singular, al que ya me he referido, el mo-mento federal.

El segundo de los argumentos estaría basado en la nostalgia deun momento centrípeto: un momento de refundación del Estado comoEstado federal. Una eventual transformación del Estado en Estado fe-deral, a partir de la Constitución que tenemos, sería evidentementeun supuesto de libro de reforma o revisión total. Según como se haga,puede ser incluso un supuesto de ruptura constitucional. Este aspectoes particularmente delicado, delicadísimo incluso, como a nadie se leoculta. Pero cabe imaginar, a la larga, un proceso de reforma en dosfases, de tal manera que en la primera se incorporase la presencia delos territorios en el procedimiento de reforma, y en una segunda sediese lugar a la Constitución federal. En todo caso, lo que interesasubrayar es que un momento federal de estas características otorga-ría a nuestro Estado un momento centrípeto, un momento de unidad,que hasta el presente ha estado ausente en nuestro actual periodoconstitucional, caracterizado desde sus inicios por la inercia centrífu-ga propia del ejercicio del derecho a la autonomía (devolution).

4.2. La dimensión sustantiva: una estructura federal del Estado

El actual proceso autonómico está poniendo en evidencia cómoestán saltando las costuras del principio autonómico, su agotamientoen definitiva. Se aspira a que los Estatutos contengan pronunciamien-tos de identidad, de derechos fundamentales, de poder judicial, degarantías estatutarias, etc. Y, sin embargo, el Estado de las Autono-mías dejaba fuera casi todo esto, al menos en una primera comprensión.El principio autonómico, tal como parece que va a pasar a ser entendido,cada vez resulta menos adecuado para ser la regla del Estado. Con laintensidad que se le está dando, sólo es soportable concebido comoexcepción en el seno de un Estado que se sigue considerando unitario.Pero como regla sólo es viable a largo plazo en la variante contenidaque ha predominado durante los pasados veinticinco años. No siendoni de un modo ni otro, antes o después estamos abocados al principiofederal.

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El principio federal puede tener ventajas difícilmente discutiblespor comparación con la situación actual. Por poner unos pocos ejem-plos: a) La norma institucional básica. Utilizo esta expresión neutrapara escapar del dilema Estatuto/Constitución. Parece evidente la ven-taja de que el fondo de poder del Estado (competencias, financiación)no dependa de una pluralidad de leyes políticas territoriales. Del mis-mo modo, parece evidente la conveniencia de que esta norma no ten-ga que abordar fatigosamente las competencias que se reservan a laComunidad Autónoma. b) Los derechos y libertades. Con independen-cia del sentido que hoy puedan tener las declaraciones de derechosde ámbito territorial limitado, es la Constitución federal y no la delEstado de las Autonomías la que puede permitir sin forzar las cosasel que cada Comunidad se dote de una propia tabla de derechos. Laamalgama que resulta del texto de septiembre podría ser sustituidapor una proclamación más directa. c) Por fin, la estatalidad vergonzante,sin ánimo peyorativo, en la que aparecen enfrascados algunos proyec-tos de Estatuto podría encontrar un desarrollo espontáneo, sin rodeos,en un paradigma federal, que asume ab initio la estatalidad de susunidades, más allá de las limitaciones de esta categoría.

4.3. La dimensión asimétrica de la Constitución federal

Resulta difícil, a partir del nivel de abstracción, de simple para-digma, con el que he formulado esta tercera parte del texto, incorpo-rar un elemento tan complicado de justificar con razones de principiocomo es éste de la asimetría. Particularmente cuando se acepta el re-curso a un término de connotaciones tan negativas. ¿Cómo justificarla congelación de algo acaso llamado a desaparecer en cuanto basadoen el desequilibrio, si no en la desigualdad? ¿Cómo justificar la perpe-tuación de la diferencia? Por otra parte, sin embargo, los “hechos di-ferenciales” se han convertido en una categoría más desorientadoraque otra cosa. El problema no son tanto los hechos diferenciales comola percepción de los mismos: no tanto la presencia de lengua propiacomo la percepción de esa peculiaridad lingüística. Si algo demues-tra todo lo que nos está pasando en estos primeros años del siglo esque lo que teóricamente vale perfectamente a unos no vale para otros.Asumir esto puede llamarse “asimetría”, o se puede llamar de otramanera. Lo que importa no es el nombre, sino darnos por enterados,como necesario paso previo a la respuesta política, política constitu-cional, respuesta que sólo puede ser pactada.


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La asimetría pide un instrumento, una herramienta constitucio-nal adecuada, y ésta no parece que pueda ser otra que la legislaciónconstitucional de alcance territorialmente limitado. Casi con seguridad,nuestro Estado va a tener necesidad de contar con derogaciones a laestructura general federal del Estado. Estas derogaciones, por la pro-pia naturaleza de la cosa, van a requerir rango constitucional. Anteesto caben dos alternativas: a) La bilateralidad, Estatuto a Estatuto.Una primera alternativa es, más o menos, la que se está produciendoen Cataluña, sólo que en su propio Estatuto de Autonomía, y sin rangoconstitucional formal. La consecuencia es la bilateralidad, la falta departicipación del resto del Estado en un esquema que, como es lo pro-pio del Estado federal, interesa a todos. Dar rango constitucional alrespectivo Estatuto de Autonomía, sin embargo, implica una ingeren-cia en el ámbito de la Comunidad Autónoma superior a la necesaria.b) Las leyes constitucionales singulares. Una segunda alternativa es laaprobación de una norma de rango constitucional, de alcance territo-rialmente limitado, que contenga las derogaciones territoriales a laConstitución federal en el territorio o comunidad respectiva. Esta op-ción tendría varias ventajas: en primer lugar implicaría al resto de lasComunidades en las derogaciones singulares a la Constitución federal.Con ello, se quebraría la bilateralidad y el pacto singular. En segundolugar, mantendría la libertad de configuración de la propia comuni-dad política, de forma similar al resto de las Comunidades. Es muy po-sible que ésta sea la pieza menos realista del paradigma propuesto.Hoy por hoy parece bastante improbable que los representantes deComunidades menos singulares puedan dar su aprobación, aunquesea por mayoría simple, a un tratamiento “de privilegio” a las mássingulares. Sin embargo, éste parece ser el reto.

A modo de conclusión: la VIII Legislatura de las Cortes Generalesse encuentra ante la tarea de replantearse la estructura territorial delEstado, no por iniciativa propia, en términos poco envidiables, por to-do lo que se ha dejado dicho. Con efectos inmediatos, cabría lanzartres mensajes: a) Primer mensaje: una hoja de ruta. Al igual que haceun cuarto de siglo se está haciendo notar la falta de un elemento deracionalización del proceso, una hoja de ruta, si se quiere. Hace faltaun guión escrito, que no se percibe como existente. Bien es verdadque sigue siendo verdad eso de que el Estado de las Autonomías noes sistema, sino historia. Pero una cosa es la historia y otra la confian-za ciega en la mano invisible del mercado de las autonomías. b) Se-gundo mensaje: otro enfoque de la constitucionalidad. Conformarse

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con la constitucionalidad, sobre todo teniendo en cuenta lo poco quepuede significar esta palabra aplicada al texto de 1978, no es suficiente.Desde una reflexión constitucional, que es la que aquí ha intentadodesarrollarse, es radicalmente insuficiente la aspiración de elaborarunos textos que previsiblemente superen un eventual examen a pos-teriori por parte del Tribunal Constitucional. Y ello tanto desde el pun-to de vista procesal como sustantivo. Lo que la letra de la Constituciónsoporte no es igual a lo que la Constitución deba soportar. c) Tercermensaje: perseverar en la tarea. Los hechos demuestran que este paísno acaba de tener resuelta, al cabo de veinticinco años de Constitución,su estructura territorial. El inmovilismo debe quedar descartado comopolítica constitucional. Lo poco que se avance en su solución, y porlento que sea ese avance, merece la atención de todos.


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RESUM

L'autor es proposa analitzar el moment actual de reforma que viu l'Estat deles autonomies. Per això planteja la necessitat de resoldre una sèrie d'incòg-nites que, per la seva banda, en contenen i generen d’altres. En primer lloc,establir per què encara avui, gairebé trenta anys més tard de 1978, semblacom si estiguéssim en el punt de partida, territorialment parlant; sota aques-ta premissa, l'autor estudia la “refundació” del model autonòmic que, al seuparer, té lloc, i critica que s'hagi començat per la reforma dels estatuts encomptes de començar per la reforma de la Constitució.

En segon lloc, planteja la necessitat de donar algun tipus de definició per almodel d'Estat que sembla que es dissenya, així com una explicació dels seuscaràcters; en aquest context analitza el procés estatutari català i la reformaconstitucional proposada pel Govern, per concloure escometent la definiciódel tipus d'Estat que resultaria d'aquests processos i de la diversa manera enquè cada un d'ells evolucioni. En tercer i últim lloc, planteja la importànciad'afrontar el moment actual del nostre Estat, tant en sentit teòric com ensentit crític, i la necessitat d'elaborar un paradigma federal que pugui ser-vir de guia.

ABSTRACT

In this article, its author analyzes some of the top current issues on the poli-tical and legal definition of the Spanish territorial model of state. From thisperspective, the author considers that there are some aspects of the terri-torial organization of the state that have neither been tackled properly, norhave been approached from a problem-solving perspective. As a consequence,these aspects have ended up generating structural resistances to the full de-velopment of political decentralization in Spain. Thus, first of all, the authorsustains that there have been no significant changes on the territorial mo-del of state since its foundation in 1978; according to the author, thus, the1978 territorial status quo has hardly changed over all this period. Under thispremise, the author studies what he calls the “re-foundation” of the terri-torial distribution of power in Spain, that is, the re-definition of the Stateof the Autonomous Communities.

Secondly, he advocates for the need to provide a detailed definition of thede facto territorial model of State. In this sense he strongly criticizes theterritorial model of State that would result from both the process leadingto the reform of the Statute of Autonomy of Catalonia and the constitu-tional reform proposed by Central Government. Thirdly, he states the impor-

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tance of dealing with the different political and legal challenges arising fromthe current political debates on the territorial matter, as well as the need tofurther develop a federal paradigm which could serve as a reference for thefuture.

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¿QUÉ REFORMA CONSTITUCIONAL?

Miguel Ángel Aparicio PérezCatedrático de Derecho ConstitucionalUniversidad de Barcelona

SUMARIO: 1. La oferta del Gobierno. – 2. La colaboración del presidente del Consejode Estado. – 3. El Dictamen del Consejo de Estado sobre el modelo territorial de Es-tado. – 4. El complemento de la reforma del Senado a ese modelo territorial. – 5. Laconcreta propuesta de reforma del Senado. – Bibliografía citada. – Resum-Abstract.

1. El primer intento colectivo, al menos que me conste, lo constituyó el Congreso celebra-do en 1992 en Logroño y patrocinado por la Revista de Derecho Político y su director, A.Torres del Moral, que se proyectó sobre propuestas sistemáticas de reforma (título por tí-tulo y aun capítulo por capítulo) y que, al margen de aportaciones muy notables, se movió,sobre todo, en el plano especulativo sin exigir a fondo la necesidad de tales reformas (vid.los números 52-53 de la Revista de Derecho Político). Antes de dicho encuentro se publicóla conocida obra de Pedro de Vega, La reforma constitucional y la problemática del poderconstituyente, Tecnos, Madrid, 1985, y con mayor cercanía temporal Carlos de Cabo ha pu-blicado La reforma constitucional en la perspectiva de las Fuentes del Derecho, Trotta, Ma-drid, 2003. Ambas son obras esenciales para determinar cuáles son los problemas teóricosy prácticos de nuestras posibles reformas constitucionales. Por otro lado, si se repasa la bi-bliografía publicada por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales con motivo dela propuesta del Gobierno, al margen de variadas reflexiones sobre el título X de nuestraConstitución, pocas propuestas cuestionan la necesidad de una reforma constitucional.

1. La oferta del Gobierno

La doctrina constitucionalista española tal vez se ha implicadopoco en la realización de estudios teóricos y prácticos sobre la reformade la Constitución.1 Es cierto que ha habido una abundante reflexiónsobre la necesidad de modificar algunas instituciones constituciona-les (especialmente la representada por el Senado) y que incluso se hanproducido intentos de reformar el propio Senado, paradójicamente,sin reformar la Constitución. Pero puede afirmarse, sin perjuicio de loque después se dirá, que la reforma constitucional no se ha queridopercibir como un mecanismo o institución de aseguramiento o refuer-zo de la salud normativa de la Constitución y, por ende, del propioEstado democrático. Es más: ha existido y todavía existe miedo, no sesabe si reverencial o no (más bien miedo tout court), a la mera pers-

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2. El texto concreto, al margen de unas explicaciones previas, era el siguiente: “Se trata,en primer lugar, de abordar, como he anunciado, la reforma del Senado; en segundo lu-gar, de modificar, sin alterar las previsiones que afectan al Príncipe de Asturias, las nor-mas que regulan el orden de sucesión en la Corona con el fin de adaptarlas al principiode no discriminación de la mujer que, con carácter general, consagra la propia Constitu-ción; en tercer lugar, creo que ha llegado el momento de consagrar, con la fuerza simbó-lica que proporciona la Constitución, la denominación oficial de las diecisiete Comunida-

pectiva de reformar la Constitución. La cuestión puede explicarse entérminos de psicología colectiva por muy diversas razones: las dificul-tades de la transición democrática, el resultado en apariencia acep-table del consenso constitucional, la implantación de un sistema departidos de tendencia bipolar con capacidad de bloqueo mutuo y uncierto sentido de “empate técnico” entre quienes ejercen de recepto-res de los resultados de la última guerra civil, son factores que mue-ven a los actores políticos a mostrarse muy cautos en la modificacióno adaptación de la norma constitucional.

Por eso resulta llamativo que, dentro de una coyuntura políti-ca singularmente tensa, el Partido Socialista Obrero Español haya in-tegrado, como programa de Gobierno, una reforma limitada de laConstitución, aunque fuera con una más que comprensible tibiezapolítica en sus planteamientos. La apuesta programática puede obe-decer a incitaciones del más variado tipo, pero, desde una perspecti-va constitucionalista, se ha de plantear el porqué, el hasta dónde y larazón de ser, si es que hay tal, de esa apuesta en el programa. Comoluego se intentará decir –y es algo que en su obviedad forma partetanto del consciente como del inconsciente colectivo– una reformaconstitucional no es una cuestión de Gobierno sino que es una cues-tión de Estado y, sobre todo, del sentido constitucional del Estado. Ypor eso también, en la intuición de que tal vez exista algo más detrásde la propuesta formal de reforma, creo que se debe realizar un es-fuerzo por encontrar su significado más profundo.

En esa dirección, el primer acercamiento se alcanza, desde luego,dejando hablar a los protagonistas de la oferta. Como es obvio, el máscualificado es el propio presidente del Gobierno que, en su discursode investidura, planteaba los cuatro conocidos puntos de reforma.2

Pero de acuerdo con lo que también anunciaba en ese mismo discurso,había de ser el Consejo de Estado quien determinara los ámbitos ylímites de la reforma o de las “modificaciones”: se dibujaba, así, el

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objeto del informe, las fronteras en que ese informe podía desenvol-verse y, lo que es más decisivo, el alcance constitucionalmente ade-cuado de las reformas constitucionales. El Gobierno estatal trenzabaun juego en el que requería auxilio para dar cuerpo a la legitimidadconstitucional de su propuesta y, a la vez, determinaba con cierta evi-dencia las limitaciones o condicionamientos que debían afectarla. Nose debía, a tenor de lo por él manifestado, esperar una mayor enver-gadura del objeto del encargo o delegación o, de producirse, habríade tratarse de conexiones o acuerdos no manifestados de manera pú-blica.

Por eso, según creo, el informe del Consejo de Estado –dondese identifica con nitidez la voz de su presidente– determina y contienelos márgenes impuestos por el encargo del Gobierno central, el juegode contradicciones en que tal encomienda pudiera desenvolverse y lamanera como un órgano consultivo gubernamental (que no “de Esta-do”) quiere actuar, en el sentido más escenográfico, como un auténti-co actor, poder o impulsor de revisión constitucional. Es muy probableque esta última intención, de ser verdad, se deba a aquella afirma-ción de P. de Vega de que “la reforma es siempre políticamente con-veniente cuando resulta jurídicamente necesaria”;3 y comoquiera quela aparente declaración de necesidad jurídica la ha delegado el Go-bierno a dicho Consejo, su emisión “conforme” supone, a la vez, elcertificado de esa conveniencia jurídica y la determinación de los con-tenidos de la conveniencia política. En otros términos: el Gobierno, alhaber delegado en y al Consejo de Estado la declaración de oportu-nidad jurídica de la reforma constitucional le ha transferido, en apa-riencia, la titularidad del poder de reforma. Y, esa transferencia, encualquier Estado democrático, se transforma en potencialmente pe-ligrosa y constitucionalmente inadecuada.

En tal sentido, adelanto ya mi propia interpretación: como siem-pre suele suceder, el Consejo de Estado ha intuido –pues tal es su obli-gación– la imagen que el Gobierno tiene sobre el modelo territorial

des y las dos Ciudades Autónomas y su consideración definitiva como parte esencial delEstado y su forma de organizarse territorialmente; y, en cuarto lugar, queremos que laConstitución Española incorpore a su texto una referencia a la próxima Constitución Eu-ropea como signo solemne de nuestro compromiso definitivo con Europa y del valor realque damos a nuestra condición de ciudadanos europeos”.

3. Vid. Pedro de Vega, ob. cit. p. 92.

¿Qué reforma constitucional? - M. A. Aparicio

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4. Se lee en la prensa del día 3 de marzo de 2006 que el secretario general del PP, M. Ra-joy, propone, en la línea del Informe del Consejo de Estado, que las leyes orgánicas queaprueben las reformas de los Estatutos de Autonomía puedan ser objeto de recurso pre-vio de inconstitucionalidad y que tal posibilidad sea uno de los objetos de la reformaconstitucional.

del Estado constitucional en España y, en esa proyección, ha diseñado–sin que exista redundancia alguna en la expresión– un completo ycerrado modelo de Estado. Se trata, además, de un modelo que yaestaba explícito tanto en los pactos UCD-PSOE de 1981 como en lospactos PSOE-PP de 1992. Y tanto el encargo gubernamental como eldiseño técnico del Consejo de Estado procuran, ante todo, cerrar dosfrentes: el carácter estructuralmente abierto del modelo estatal-terri-torial y el posible principio de asimetría organizativa en sus diversoscomponentes.

La contradicción –una de ellas– viene, no obstante, porque esemodelo vuelve a poner sobre la mesa una manera, no por tradicionalmenos sesgada, de entender la estructura del Estado como exclusiva-mente resultante del acuerdo de los dos mayores partidos políticos deámbito territorial estatal; por otro lado, y por ello, da la impresión deque la plasmación constitucional de dicho modelo no puede interesaren lo más mínimo a los actuales socios “autonomistas” del Gobiernoestatal del PSOE; y, sobre todo, salvo acontecimientos que deriven enun cambio de estrategia,4 porque el PP, aunque le interese, no lo puedeapoyar por la dinámica bipolar a que antes se hacía referencia.

Ante ese panorama, conviene, además, reparar en la existenciacasi permanente de un hecho constitucional y político que plasma demanera muy gráfica la inestabilidad del modelo de Estado: desde lasnacionalidades se presiona continuamente en pos del proceso de re-forma de los Estatutos de Autonomía y, desde el Gobierno estatal, sequiere desarrollar un proceso de reforma constitucional para limitarel propio poder de reforma estatutaria. Esta dinámica produce unamuy interesante interferencia entre iniciativas políticas territorialesautonómicas, encabezadas también por partidos políticos territoriales,y la activación o enervación, según los casos, de las iniciativas estata-les centrales, sea a cargo del Gobierno central o a cargo, en sentidosmuy diversos –y de ahí lo interesante del proceso– de los partidos po-líticos de proyección estatal. De alguna forma, pues, y al margen de

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5. Vid. Francisco Rubio Llorente, “La necesidad de la reforma constitucional”, enwww. cepc.es/Reforma RLL.pdf.

6. En términos literales: “Esa situación parece colocar al partido que adopta la iniciativa(de reforma) en una posición de desventaja. Si la reforma se logra, el éxito no será sólosuyo, sino compartido con el adversario político, en tanto que, si se malogra, sólo él habráfracasado”. Pág. 8 del texto on line.

situaciones coyunturales más o menos pasajeras, desde la aprobaciónde la Constitución hasta estos momentos se ha venido produciendode forma continuada esa tensión inestable entre dinámicas centrípe-tas y centrífugas sin poderse llegar a pacto alguno de estabilizaciónconstitucional. Y en parecida situación nos hallamos ahora en que,por un lado, el Gobierno central requiere el apoyo de fuerzas auto-nomistas para ejercer el poder y por otro amaga con una reformaconstitucional que limite el margen de actuación de esas fuerzas au-tonómicas.

2. La colaboración del presidente del Consejo de Estado

En un acto de apariencia académica pero de indudable conte-nido político, el entonces recién nombrado presidente del Consejo deEstado, Francisco Rubio Llorente, con una historia constitucional yconstitucionalista más que destacable, abría el fuego de la reformacon una conferencia muy meditada.5 En esta intervención donde, ensíntesis, venía a afirmar la procedencia de las reformas propuestas ya advertir de la naturalidad con que la Constitución debía ser reforma-da, advertía también de la importante diferencia existente entre laspolíticas legislativas ordinarias y las políticas de reforma constitucio-nal, ya que las primeras, si triunfaban, podían sólo favorecer al go-bernante, mientras que las segundas, para triunfar, debían tambiénfavorecer a la oposición.6 Y, si se enlaza el contenido de esta exposi-ción con las posteriores determinaciones del Consejo de Estado en sucontestación al encargo del Gobierno, se podrá comprender la arqui-tectura constitucional subyacente a una, en apariencia, reforma casiritual de la Constitución española de 1978: tal arquitectura no es otraque la que resulta, de forma exclusiva, de imputar la construcción es-tatal en todos sus significados y apariencias al acuerdo de los dosgrandes partidos políticos.


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Por eso, conviene detenernos en interpretar la concreción queel Consejo de Estado efectúa del encargo del Gobierno, en conexión,a su vez, con las líneas maestras advertidas en la conferencia antesmencionada y en las propias directrices gubernamentales. Comenzan-do por estas últimas, reproducidas textualmente en el Informe y, almargen de contenidos que no vienen al caso, hallamos unas interesan-tes afirmaciones en las propias palabras del Gobierno central:

“En tanto que fundamento de la convivencia colectiva, las Cons-tituciones no pueden ser indiferentes ni insensibles a los cambios rele-vantes que se producen en la comunidad. Normalmente la respuestao adaptación a esos cambios procede del legislador democrático oviene propiciada por la interpretación constitucional. Sin embargo, aveces, el mantenimiento del vigor normativo de la Constitución haceinevitable modificar el texto de la misma (...) Porque nuestra realidadha cambiado desde 1978, y resulta muy aconsejable que, para preser-var la vitalidad normativa del texto, algunas de las disposiciones denuestra Constitución se acomoden a ese cambio” (la cursiva es mía).

El Gobierno formula algunos aspectos de su teoría dogmáticade la Constitución (lo que es inusual en el panorama del derecho com-parado pese a que alguno de sus miembros ejerza de constituciona-lista activo) aunque, por lo que se dirá, se hace difícil el entrever larelación de causalidad entre el cambio de circunstancias y el cambionormativo que se propone. También se hace extraño que luego seael propio Consejo de Estado quien exprese esa teoría constitucionalde forma más acabada y mucho más amplia porque, como se verá, noparece existir proporción razonable entre el encargo gubernamen-tal y la propuesta “consultiva”. Y, detrás de todo, porque las catego-rías de cambio en la “realidad” –cuyos parámetros de mutación ycontenido no se advierten– plantean indudables problemas para suintegración como pautas de normatividad. La reforma jurídica de laConstitución se suele producir en ámbitos jurídicamente acotados ycuando se cuenta con una determinación de objetivos de mutabilidady unas voluntades bastantes para conseguir ese cambio. No existe, enesos términos jurídicos, grado alguno de trascendencia material en lamodificación de un texto constitucional. El cambio en el texto cons-titucional puede deberse a una pluralidad de circunstancias: desde elmero voluntarismo político de las mayorías hasta el convencimientocolectivo de la necesidad del cambio en la norma fundamental.

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Pero cuando, como sucede ahora, se invoca una modificaciónesencial de circunstancias, sin que hayan existido acuerdos políticosprevios, ello sólo puede querer decir que existe una voluntad guber-namental, con o sin capacidad de imponerse de manera definitiva, deproducir una reforma constitucional para conseguir unos determina-dos objetivos en la propia conformación estatal. Sobre todo porqueese cambio de la realidad a la que se imputa la necesidad de reformarla Constitución ya se había producido bastante antes de su promulga-ción. Dicho en otros términos, nada que no pudiera haber sido deter-minado en el momento constituyente con la presencia de aquellasfuerzas y de la propia realidad circundante puede justificar que, enel día de hoy, con otras circunstancias y con no tan otra correlaciónde representaciones políticas, se quiera acometer una reforma cons-titucional que, además, parece no contar con los suficientes apoyosparlamentarios y que, aunque sí contara con ellos (alianza PSOE-PP),destruiría la esencia del mismo programa gubernamental.

Por todo ello, da la impresión de que esas limitadas propuestasde reforma constitucional lo que pretenden sobre las demás cosas esasentar un modelo constitucional de Estado no derivado del pactoconstituyente explícito, teorizado después como pacto constitucional“apócrifo” y que, por fin, permitiría dar por acabado un modelo terri-torial con ciertos visos de constitucionalidad escrita y positiva. Es decir,parecen pretender evitar, en tal aspecto, una renovación o revitalizacióndel pacto constituyente.

Llama la atención, en tal sentido, la ausencia de pacto políticoprevio y el hecho de que en el trasfondo de la reforma se plantee unmodelo de Estado próximo al federalismo de ejecución que contradicelos puntos esenciales del pacto entre el Gobierno central y sus actua-les socios políticos. Por otro lado, ha de plantearse qué encaje poseela reforma propuesta en el panorama de la realidad normativa cons-titucional, justo allí donde la misma propuesta se situaba: en la defen-sa de la normatividad constitucional. Y en ese punto, como decíamos,nada ha variado de forma susceptible desde el mismo proceso consti-tuyente: la sucesión a la Corona, institución que en sí misma no res-ponde a canon democrático alguno, no puede pretender, ni entoncesni ahora, adquirir un plus de legitimidad democrática por la modifi-cación constitucional del sistema sucesorio; la institución del Senado,tan entonces como ahora, se hallaba regulada con contradiccionesinsalvables sin que, a mi juicio y por lo que después se indicará, el de-


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sarrollo institucional posterior haya modificado en el plano normati-vo constitucional estricto el punto de partida originario; la integra-ción en Europa estaba prevista en el propio texto constitucional y elúltimo dictamen del Tribunal Constitucional, al margen de errores quesiempre son posibles, es buena prueba de que tal cambio no se haproducido; y el introducir la denominación oficial de las ComunidadesAutónomas, dicho lo anterior, ofrece la impresión, si no se relacionacon la institución del Senado, de mero gesto de cortesía, en el mejorde los supuestos. Por eso, huyendo de algunas trivialidades, el signi-ficado de la propuesta gubernamental, más allá de los concretos hori-zontes políticos desde los que se ha efectuado, según las palabras delGobierno, consiste en cambiar la Constitución sin cambiar la Consti-tución; más sutilmente, se trataría de modificar la Constitución sinreformarla:

“Las cuatro modificaciones que integran la reforma que propo-ne el Gobierno, a pesar de su aparente heterogeneidad, obedecen auna misma razón de ser. Ninguna de ellas pretende rectificar o inver-tir el núcleo de las decisiones adoptadas en su día por el constituyen-te. Antes bien, tienen en común su voluntad de completar y culminaren cada caso, adaptándolo al presente, el diseño normativo de 1978.Por ello mismo se quiere abordarlas conjuntamente y con igual gradode consenso”.

Completar y culminar, según parece, el diseño normativo de1978. Pero completar y culminar el diseño normativo constituyente,exige ser constituyente o, si se quiere, ser poder constituyente cons-tituido “bastante” y terminar el complejo institucional estatal alládonde el primer poder no consiguió acabarlo. Según la voluntad ex-presada, no se quiere rectificar o invertir el núcleo de las decisionesadoptadas en su día por el poder constituyente; pero sí se quierecompletarlas y culminarlas aun a sabiendas de que no se cuenta consuficiente apoyo parlamentario; y aun a sabiendas de que no se essuficiente poder constituyente constituido (valga la licencia: que nose es suficiente poder).

Da, pues, la impresión de que, más allá de las decisiones políti-cas de coyuntura, a la oferta de reforma constitucional le aqueja algo:parece proponer una muy limitada reforma constitucional sin mediossuficientes para conseguirla. En estos términos, la propuesta podríaser descalificada por incoherencia, oportunismo, populismo o lo que

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fuere. En mi opinión, en cambio, la propuesta ha sido bien diseñaday ha ofrecido al Consejo de Estado (órgano donde los haya de profun-da raigambre jacobina) la posibilidad de interpretar la idea del Gobier-no sobre el modelo de Estado, de conseguir que el principal partidode la oposición enmudezca por tal de no apoyar y de, en parte, diluiren pleno marasmo autonómico tanto la legitimidad monárquica comoel cierre del modelo del llamado Estado de ejecución federal. De ma-nera que, faltando el primer elemento de consenso que se exige porel Gobierno como punto de partida de la pequeña reforma, los con-tenidos más fuertemente constitucionales (los referidos a la formaterritorial de Estado, es decir, organización del Senado y mención delas Comunidades Autónomas) ni completarán la obra del constituyen-te originario ni realmente puede decirse, según luego se comentará,que posean un carácter constituyente derivado.

Pero, como se indicaba antes, se ha de dejar hablar a los prota-gonistas. Y, en gran medida, la estrategia de la propuesta se hallabaya en la conferencia antes mencionada cuando el presidente del Con-sejo de Estado dejaba sentado que “las Comunidades son entes terri-toriales, no nacionalidades ni regiones” (pág. 16). “Cosa bien distinta–añadía– es que, al hilo de esa reforma, se quiera modificar en unsentido o el otro, el precepto constitucional que consagra el derechoa la autonomía de las nacionalidades y regiones, puesto que ese de-recho ya ha sido realizado. La pretensión no sería incongruente conla constitucionalización de las Comunidades, pero no es una implica-ción necesaria de éstas” (Ibídem; la cursiva es mía).

Sin pretender corregir lo anterior, es verdad que las Comunida-des Autónomas, todas ellas, son entes territoriales (como también loson, por ejemplo, las entidades municipales descentralizadas o, co-mo en el otro extremo, también lo es el propio Estado), pero tambiéntodas y cada una de ellas, por mandato de la Constitución, o son na-cionalidades o son regiones (salvo el caso de Ceuta y Melilla); y a pe-sar de la completa seguridad del autor en el diagnóstico (que, porejemplo, evita apuntar qué nacionalidades han visto reconocido suderecho a la autonomía) se ha de agradecer la transparencia de laconclusión programática: “La necesidad de la reforma en este puntoviene justamente del resultado ya logrado” (Ibídem). En términos mássencillos: se ha de introducir en la Constitución lo que se ha realiza-do fuera de la Constitución porque, según el autor “ese derecho yaha sido realizado”.


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Mas, como es lógico, llegados a ese tal “punto” de desenlace,se hacen precisas mayores explicaciones. No basta la seguridad delpresidente del Consejo de Estado a la hora de dogmatizar sobre lasrealidades constitucionales porque, así expresada, si la reforma hayque hacerla porque ya está hecha (por el resultado ya logrado) noqueda claro por qué ese resultado ha de insertarse en la Constitucióny menos aún qué objetivo se persigue al así proponerlo. Por otra parte,afirmar, sin más, que el derecho a la autonomía de las nacionalidadesy regiones ya ha sido realizado sólo puede venir de alguna fantasma-goría si a tal derecho se le concede la dimensión constitucional queposeía en el pacto constituyente, como después tendremos ocasiónde argumentar.

3. El Dictamen del Consejo de Estado sobre el modelo territorial de Estado

Aquí se muestra (al modo de los viejos retablos) la colaboracióndel Consejo de Estado en la formulación (y formalización) de la pro-puesta gubernamental desbordando cualquier cauce académico, pa-ra diseñar un acabado dibujo de la forma territorial de Estado y suencaje jurídico en la Unión Europea.

Dejando por el momento este segundo aspecto al que, aunquesea provisionalmente, el Tribunal Constitucional ya le dio respuesta,en términos simplificados el núcleo del dictamen se proyecta sobre laforma territorial del Estado español y hace jugar dos elementos queactúan de forma complementaria: la definición-interiorización no-minal de las Comunidades Autónomas ya existentes y la reforma delSenado de forma que se convierta en “Cámara de representación te-rritorial”.

Los términos del encargo gubernamental sobre la denomina-ción de las CCAA, para quien “no es un innecesario ejercicio de estilo”,contienen una pretensión algo más trascendente: “significa superarla apertura inicial del modelo de descentralización política estableci-do por el constituyente. Las Comunidades Autónomas ya no serán unaposibilidad constitucional, sino sujetos políticos pertenecientes a laConstitución misma” (pág. 76 del texto que venimos utilizando). Y asílo destaca el Dictamen que enlaza de manera literal con las conside-raciones que en la antes citada Conferencia ya había vertido Rubio

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7. “El famoso principio dispositivo, la más original aportación de los constituyentes de1978 al constitucionalismo universal” o “[El] famoso principio dispositivo, bien conocido,aunque quizás todavía insuficientemente teorizado”. Ibídem. págs. 16 y 17 del mencio-nado texto. Sobre el principio dispositivo, procede leer el trabajo de César Aguado Renedo,“El principio dispositivo y su virtualidad en relación con la estructura territorial del Esta-do”, REP, 98, pp. 137-158.

8. Los Pactos firmados el 28 de febrero de 1992 entre el PSOE y el PP afirmaban de formatextual su pretensión de “ultimar, de acuerdo con las previsiones constitucionales, la defi-nición concreta del desarrollo del título VIII de la Constitución”, vid. Acuerdos Autonómi-cos de 28 de febrero de 1992, Madrid, MAP, 1992, p. 20.

Llorente: la necesidad de superar en sus aspectos básicos el llamado“principio dispositivo”, al decir de aquél, mal conocido y escasamen-te teorizado;7 en otras palabras: dar por terminado el modelo territo-rial de Estado. Sin necesidad de otros rodeos, en el trasfondo de lareflexión y con expresiones no muy diferentes a las ya utilizadas, seplantea exactamente lo mismo que ya se había planteado en los pac-tos políticos de 1981 y 1992: cerrar el mapa autonómico en el primercaso y uniformar las autonomías en el segundo. El añadido actual, enapariencia, sólo consiste en introducir esos cambios en la Constitucióny dar por finalizado todo el proceso autonómico, aunque, eso sí, sinresolver los puntos calientes derivados de la propia anomia constitu-cional.

En realidad el mismo encargo del Gobierno en su propia inter-pretación no puede ser más explícito cuando alude a esos pactos ycuando, tras mencionar la profundidad del debate sobre la “asime-tría del modelo” territorial, viene a dar a entender que los pactos de1992 supusieron que la ampliación competencial tuvo la consecuen-cia de equiparar a todas las autonomías en sus respectivas competen-cias; o lo que es lo mismo: terminar con el debate sobre tal asimetría.Por tanto, la intención expresa es que la Constitución consagre dichomodelo territorial tal como se había previsto en los pactos de 1992 enlos que de forma literal se anunciaba esa voluntad de culminación delmodelo.8

Sucede, sin embargo, que esas pretensiones, por lo que hastaaquí se lleva indicado, pudieran parecer excesivas para tan pocos cam-bios aparentes. Pero son ésas las dimensiones que han sido entendidasy extendidas por el Consejo de Estado y, por eso, el dictamen encie-rra el completo ejercicio de remodelación constitucional al que nos


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venimos refiriendo aunque, como cuestión menor, se advierta algunadesproporción entre la forma externa del Dictamen y los contenidosprogramáticos: en esa forma externa, se plantea como un “Informesobre modificaciones de la Constitución Española” y según admite elConsejo de Estado, el Gobierno no le ha encomendado “una o variaspropuestas de reforma constitucional”, sino, más simplemente “uninforme (...) sobre modificaciones de la Constitución Española”: “nose le pide –añade– la redacción de textos que den forma jurídica auna reforma cuyo contenido está ya definido, sino un informe acercade las modificaciones que la consulta define sólo por relación a losobjetivos que el Gobierno considera deseables” (pág. 7).

Pero esa desproporción entre lo pedido y lo entregado es sóloaparente porque, como todo el mundo conocía, cualquier elementoque pudiera afectar a las Comunidades Autónomas al final afectaríaa la estructura de fondo del Estado. Y, de alguna forma, el Consejo deEstado no ha tenido más remedio que elaborar el programa completode articulación política del Estado constitucional en el que se integra,según decíamos, la propuesta de reforma del Senado y la articulacióngeneral del mapa autonómico junto con la posición servicial de las Co-munidades Autónomas en los mecanismos de relación con la UniónEuropea. Para ello ha interpretado el encargo del Gobierno en su ex-presión más amplia haciendo jugar la expresa petición de consolidarel modelo con la desaparición del principio dispositivo a que antes sehacía referencia. Y así cuando se delimita el objeto del informe enfunción de la petición gubernamental se señala repitiendo las pala-bras literales de ésta: “Esta voluntad expresa de consolidar un modelopropio de descentralización política implica sin duda una matizaciónimportante del objetivo de superar la apertura inicial de dicho modelo,pues la característica más destacada de este modelo ha sido la de per-manecer abierto a impulsos del principio dispositivo” (pág. 77 del In-forme. Cursiva mía).

A partir de esta matización, el Consejo de Estado se apresta arealizar una interpretación retrospectiva de cómo ha ido operandoese principio dispositivo, sin ocultar una cierta malquerencia o mati-zada crítica a la excesiva liberalidad con la que se le ha dado cursotanto con referencia a las capacidades de reforma estatutaria comoa las posibilidades de incidir sobre el núcleo de las competencias es-tatales: “Este sistema otorga a nuestras Comunidades una potestadque les permite tanto impulsar el cambio a través de la reforma de

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sus Estatutos como impedirlo, vetando las que consideren inadecua-das” (pág. 79). Sigue el texto con afirmaciones que, a mi juicio, reque-rirían de un mayor matiz, tanto fáctico como valorativo, en variospuntos culminantes: el discurso viene de contraponer lo que podría-mos llamar “fuerza teórica” del principio dispositivo (y, se apostillaaquí, lo que llevaría a una estructura asimétrica en la distribución te-rritorial del poder) con lo que el Consejo estima como imposibilidadpráctica en su misma realización (de lo que el Informe constata comonecesario principio de homogeneidad). Al margen de las considera-ciones que se hacen en nota adjunta,9 tras el largo periplo argumen-tal se llega a la conclusión que “las diferencias organizativas entre lasdiversas comunidades son pequeñas y las de los respectivos ámbitoscompetenciales, en razón de lo dicho, todas ellas transitorias” y, deahí se deduce la necesidad de “llevar a la Constitución todo el siste-ma de delimitación de competencias” (pág. 81); lo que, con algo decinismo tal vez involuntario, le permite añadir, que “no implica la ne-cesidad de una homogeneidad absoluta entre las distintas Comunida-des, mientras que, de otra parte, tampoco cierra a éstas la posibilidadde impulsar el cambio a través de la reforma constitucional, que to-das tienen la facultad de proponer”.

9. Hay más de media página –de la 80– que sintetiza una personalísima visión histórica delo que nos ha pasado a los españoles en los últimos cuarenta años e, incluso, de lo que lesha pasado a los ciudadanos españoles que no tienen esa conciencia de identificación. Enmi parecer individual un Consejo de Estado no debiera hacer apreciaciones de psicologíacolectiva, de masas, o de identidades más o menos difusas. Sabemos cómo acabó WilhelmReich –y algún otro seguidor entre nosotros– para que hubiera sido bueno pensarse, an-tes de publicarlo, lo siguiente: “Esas necesidades [se refiere a las de cada Autonomía emer-gente] tienen un alto componente subjetivo y la creación de las Comunidades Autónomasavivó un cierto espíritu de emulación que empujaba, a unos a luchar por el mantenimien-to de una singularidad que en la Constitución era sólo temporal, y a los otros a oponersea la concesión de mayores competencias o a reclamarlas también para sí mismos. Comoen el imaginario colectivo de los españoles las ventajas temporales que la Constituciónatribuyó inicialmente a Cataluña, Galicia y el País Vasco se asociaron con la distinción en-tre nacionalidades y regiones que la propia Constitución había establecido, aunque sinderivar de ella consecuencia explícita alguna, ese espíritu de emulación llevó a que otrasComunidades reclamasen para sí la condición de “nacionalidades” y algunas incluso ha-yan logrado llevar esa caracterización a sus propios Estatutos, al modificarlos, con la apro-bación de las Cortes Generales”. Sencillamente, en mi opinión, esta concatenación delugares comunes, tanto sociológicos como constitucionales (pues ni los unos ni los otrosresponden a una realidad indiscutible) no debieran constituir ni la ratio decidendi ni laargumentación más o menos aceptable para una decisión de reforma constitucional: entreotras cosas, porque mencionando, de pasada, el problema de las “nacionalidades” históri-cas, se está negando que éstas existan, puedan existir o pueda ser deseado que existan.Y, sobre todo, que esto sea un problema constitucional cuando, en realidad, es el proble-ma constitucional.


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Vemos, por tanto, que del primer encargo de introducir en laConstitución el simple nomen iuris de las Comunidades Autónomas,se ha pasado nada menos que a eliminar, por inoperante, el principiodispositivo; a introducir en la Constitución todo el sistema de delimi-tación de competencias, vaciando de tal posibilidad a los Estatutos deAutonomía; a determinar, por medio del poder de reforma, la unifor-midad u homogeneidad del sistema autonómico; y a olvidar, por alparecer inexistente, el problema de la diferencia constitucional entrenacionalidades y regiones. No extraña, pues, que el proyecto puedasuscitar algunos entusiasmos, al margen de lo que haya sido su deli-beración en el seno del Consejo.

4. El complemento de la reforma del Senadoa ese modelo territorial

Pero, sin duda, lo que acaba de encuadrar el modelo estatal queel Consejo de Estado percibe es su planteamiento sobre la reformadel Senado donde se concentra, según creo, su mayor esfuerzo polí-tico a la hora de pretender determinar constitucionalmente todo elsistema autonómico. En su repetida conferencia, el presidente delConsejo de Estado ya señalaba que la reforma constitucional no debíatratar de hacer un Senado más fuerte sino un Senado distinto (pág.11 del texto) para convertirse en Cámara de representación territo-rial. Y los planteamientos del Informe del Consejo en este ámbito su-ponen, a mi juicio, el más conseguido logro en ocupar ese papel depoder de revisión o reforma constitucional: con sólo dos referencias(denominación de las CCAA y reforma del Senado), el órgano consul-tivo plantea una remodelación completa de la Constitución y de laestructura básica del Estado sin efectuar mención alguna al profun-do cambio de estructura que ello debiera significar: un Estado conpoder político territorialmente descentralizado es una organizaciónque se ha de basar de forma imprescindible en la voluntad conjuntade las partes. Como aseguraba un autor de nuestro entorno –y ello esmera evidencia– “el Estado federal se construye en torno a la idea depacto y sólo en cuanto tal, en cuanto contrato político sinalagmáticoy conmutativo, adquiere sus virtualidades. Y, naturalmente, la idea depacto implica que el elemento relevante sean las partes contratantes,porque deciden sus formas de relación, que es en lo que consiste ypara cuya garantía “se constituye” el Estado federal; lo que se entien-de que ocurre tanto en el federalismo por agregación, como por se-

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10. Vid. Carlos de Cabo Martín, ob. cit., pp. 80-81.

11. El relato de estos avatares de reforma están recogidos con gran detalle en la tesis doc-toral de Francisco J. Gutiérrez Rodríguez, El debate sobre la reforma del Senado, básica-mente en las págs. 85 a 105 de su texto original. La tesis se defendió en la UniversidadPablo de Olavide de Sevilla, en 2002, y fue publicada en 2004 por el Senado.

gregación, en el que aún de manera más intensa se pone de mani-fiesto la existencia real de sujetos políticos distintos que se autode-terminan federalizándose”.10 Pero a ninguna de estas cuestiones hacereferencia la propuesta de reforma o “modificación” constitucional:de manera llana y sin artificio teórico o legitimador se pretende ele-var a norma constitucional lo que, en su momento, formó parte dedos acuerdos partidistas. El esquema de la unificación-federalizaciónpor “arriba”, de origen germano, puede parecer sumamente conve-niente desde una perspectiva racional, pero lleva más de trescientosaños sin cobrar adecuado cuerpo; y no parece que una reforma consti-tucional de ese calado pueda adquirir solidez por muy de aprovecharque sea la general alteración producida por la reforma estatutaria.

Que el camino no es tan fácil lo muestra todo el itinerario se-guido en los diversos intentos de reforma de la propia institución delSenado y que, con diversos vericuetos, ya postuló en su momento lanecesidad del cambio constitucional. A finales de 1994, tras algunosacuerdos logrados en el Debate sobre el Estado de las Autonomías,se creó una Ponencia senatorial destinada a estudiar esas posibilida-des de modificación, se requirió la presencia de expertos varios, lacomparecencia de un importante número de políticos representati-vos de las Comunidades Autónomas y se procedió a la elaboración,según parece, más que de unas propuestas políticas, de un elenco deopiniones o puntos básicos sobre los que, en su caso, se debería en sumomento articular el proyecto de reforma constitucional.11

Es interesante, pese a la escasa operatividad de ese proyecto,recordar que sus puntos esenciales han vuelto a ser reproducidos o,si se quiere, recordados por el Informe del Consejo de Estado. En aqueltrabajo de la Ponencia senatorial se discutieron varios puntos conflic-tivos: si la reforma constitucional debía limitarse al título III para darcontenido a su art. 69. 1 donde se define al Senado como Cámara de


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12. Vid. Jordi Solé Tura y Miguel Ángel Aparicio, Las Cortes Generales en el sistema cons-titucional español, Madrid, Tecnos, 1985.

representación territorial o debía completarse con la reforma, en co-herencia, de una parte del título VIII; si, de forma alternativa, debíaalterarse su representatividad territorial para convertirlo en una Cá-mara “tradicional” de “notables”, asignándole una función de órga-no supra partes; si debía expresar la especificidad de los llamados“hechos diferenciales” y hasta qué punto debía especializarse en sufunción representativa en conexión con ese perfil territorial-diferen-cial; si, en definitiva, debía seguir siendo una “recámara” en el senti-do más balístico del término.12

Pues bien, con una honestidad más que notable, aunque sin ci-tar expresamente fuentes, el Consejo de Estado afronta la cuestióndel Senado para completar su visión integrada del modelo estatal ypara ello pasa de lo particular –el Senado– a lo general –el modeloestatal.

Veamos qué dice sobre el modelo de Estado: “La forma de Esta-do que la Constitución implanta no es por ello la forma de un Estadomixto, como el que los constituyentes de 1931 intentaron y para elque propusieron la denominación de “Estado integral”, en el que co-existen dos sistemas de organización territorial muy distintos”. Comomínimo, tal afirmación, si es discutible –y lo es–, no debería ser asu-mida como verdad ontológica por el Consejo de Estado. Ni con todaevidencia el modelo fue como se dice que fue, ni se debiera recogerla existencia de modelo alguno (mixto, compuesto, federalizante, olo que fuere) para algo que no pudo conseguir plasmación vital: ha-cer de una historia rota (con guerra civil en medio y contraria, además,en su resultado, no sólo a ese llamado “Estado mixto” sino tambiéna cualquier otra forma democrática de Estado) un modelo de compa-ración o paradigma se convierte en intelectualmente insignificante:lo único cierto normativamente es que la Constitución española de1978 da un valor constitucional a esos hechos históricos y que ese va-lor es expresión del pacto constituyente expreso. No parece adecuado,en consecuencia, sacar a colación otros pretendidos modelos “históricos”para utilizarlos como contraposición a otros no menos pretendidosmodelos “actuales”.

11713. Vid. mi último trabajo sobre “L’adequació de l’estructura de l’Estat a la Constitució”,en Revista Catalana de Dret Públic, núm. 31, Barcelona, 2005.

Pero eso es lo que realiza, sin excesivo disimulo, nuestro órganoconsultivo: “Aunque la Constitución vigente no lo caracteriza con unadenominación expresiva de su estructura, el Estado que de ella nace[sic] es, por el contrario [?] un Estado compuesto, cuyo territorio estáorganizado en entes dotados de autonomía política. El poder políti-co se encuentra distribuido entre unas instancias estatales que actúanen interés y en nombre del todo, y las diecisiete Comunidades Autó-nomas, que poseen órganos legislativos y ejecutivos propios, con ám-bitos territoriales limitados, pero cuya suma cubre todo el territorioespañol, sin más excepciones que la representada por las Ciudades,también autónomas, de Ceuta y Melilla y algunos islotes y peñones”(pág. 97 del Informe inicial).

Esta afirmación es con toda evidencia inexacta porque señalarque el Estado compuesto, tal como se encuentra en estos momentos,“nace” de la Constitución parece querer indicar que es la propia Cons-titución la que ha configurado ese tipo de Estado cuando, precisa-mente, el problema básico y la ausencia de determinación de aquélvienen originados por no hallarse tal modelo de Estado dentro de laConstitución; y, aún más, que tal es la causa de quererlo “constitucio-nalizar” definitivamente. Como he tenido ocasión de exponer en va-rios otros sitios,13 la Constitución originariamente planteaba (por notener otros diferentes panoramas que poder contemplar) ese modelo“mixto” que el Consejo de Estado rechaza de manera frontal y sinfundamento alguno: por un lado la norma fundamental definía lasautonomías políticas plenas por la línea del art. 151 y la disposicióntransitoria segunda y, por otro, dejaba sin definir el resto de autono-mías. De manera que todo el proceso de conformación autonómicase ha “tenido que” realizar de la mano directa del Tribunal Constitu-cional pero por completo fuera de la Constitución; y de manera tam-bién que los rasgos definitorios del actual Estado compuesto se han“fabricado” a través de normas infraconstitucionales muchas de lasveces con una más que dudosa adecuación a la supremacía normati-va de la Constitución. El argumento, pues, del “resultado” no añadeplus alguno de legitimidad constitucional sino es el de pretender ele-var a rango constitucional la política de hechos consumados.


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Por todas estas razones, la propuesta del Consejo de Estado síque posee una importante dosis de modificación constitucional: fijauna estructura autonómica uniforme apoyada en una representaciónestatal legislativa también básicamente uniforme. De esta forma y enperspectiva constitucional, se extienden dos frentes bastante contradic-torios, al menos en apariencia: una reforma estatutaria generalizaday exigente de una mayor capacidad competencial y de reconocimien-to de los propios signos identitarios y una reforma constitucional quepersigue una mayor homogeneización y, en lo que se pueda, unifor-mización del ejercicio autonómico del poder político. Lo que, desdeuna perspectiva de fondo, implica rechazar cualquier componente depacto federal, más o menos bilateral o plurilateral igualitario, y bus-car, por vías coyunturales, la configuración constitucional de algo que,sin duda, no estaba dentro del pacto constituyente; y, a la vez, paraque nada consiga no sólo aparecer sino incluso ser lo que dice ser, seproyecta con fuerza la reforma estatutaria territorial en la que, conlos mismos o muy parecidos textos normativos, a unos territorios seles juzga integrados en el poder único estatal y a otros se les conside-ra disidentes refractarios a ese principio de unidad política básica.

En la perspectiva constitucional, sin embargo, se debiera mar-ginar el ruido de las contradicciones puntuales para poder observarmejor las tendencias estructurales de base. Y esas tendencias estruc-turales no pueden esconder, desde la óptica territorial, que no se haresuelto el consenso constitucional inicial sobre el no consenso.

5. La concreta propuesta de reforma del Senado

Llama la atención que la propuesta que efectúa el Consejo deEstado diste abiertamente de ser una sola propuesta de reforma. Pare-ce ofrecer varias alternativas de conformación diferente, aunque todasellas se dirijan a un mismo objetivo final: recoger aquel desideratumde Pedro Cruz cuando hace ya tantos años señalaba que si el Senadorepresentara a las Comunidades Autónomas, en ese momento, noshallaríamos ante un Estado conformado federalmente. Entonces, talobservación parecía un esfuerzo de propuesta de organización racio-nal al servicio de un poder plural y pactado en niveles muy distintos;pero, ahora, la impresión a la que se llega es que, sin pretensión depacto alguna, existen estrategias perfiladas y excluyentes sobre laconfiguración de la organización estatal, en visual estado de batalla,

11914. Vid. el Informe definitivo, en www.consejo-estado.es, con casi cuatrocientas páginasy tres breves votos particulares de poca significación no hacen sino confirmar su papel de“tramoyista” en esta pequeña representación orquestal.

planteando modelos mutuamente inhabitables pero con el pleno co-nocimiento y convencimiento de que cada uno ha de obtener el mayorprovecho de una coyuntura inestable.

Como es obvio, ese nuevo escenario no puede ser el mejor cam-po de observación para cualquier constitucionalista que no busqueese específico provecho; y, menos aún, de cualquier demócrata quereflexione en términos constitucionales. Pese a ello, ése parece habersido el campo, no ya de observación sino de juego, reclamado por elConsejo de Estado; o, lo que es lo mismo, ése es el campo en que unórgano de origen gubernamental y autonomía propia, por razones ycausas que no vienen al caso, ha terciado con mucha soltura en cómodebe estructurarse constitucionalmente España. Y ha terciado con susveintiocho miembros y la voz de su presidente, y dos votos particula-res de escasa significación y un voto en contra del anterior jefe de Go-bierno del Estado.14

Hay que repetir, no obstante, que el informe final no ha modi-ficado un ápice el “proyecto” y que, en consecuencia, el Consejo deEstado ha asumido el papel de figurar como promotor de una refor-ma constitucional sin pacto constitucional previo como aparente ga-rante de la asepsia técnica de la reforma. El asunto, en sí mismo, noes grave ya que la iniciativa de reforma constitucional en ningún mo-mento se puede imputar a un órgano que carece de ella; sí que, encambio, tiene cierta relevancia por habérsele atribuido unas especia-les facultades, más que representativas “orientadoras” (un especialejercicio de auctoritas que aquí ningún poder democrático antes lehabía otorgado) y, sobre todo, porque ha hecho suya una de las múl-tiples posibilidades de interpretación jurídico-política: la de proponerotorgar jerarquía constitucional a lo que, en exclusiva, había venidosiendo producto de pactos de los dos grandes partidos políticos esta-tales orientados, a su vez, por concepciones técnicas serviciales año-rantes del centralismo francés: la concepción de una España diversapero conformada por unidades territoriales de parecida raigambreconstitucional y, especialmente, de parecidos contenidos competen-


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15. STC 44/1992, donde se aporta la teoría liberal de que la voluntad de los representan-tes depende de la voluntad de los representados, lo que, además de ser jurídicamentefalso, es democráticamente incorrecto.

ciales. Y esto es lo que posee verdadera trascendencia: si se repasa,uno por uno (no figura en la lista ninguna “consejera” de Estado) aquiénes podrían representar, en un Estado democrático y “compues-to”, todos y cada uno de esos veintisiete miembros, más el secretariogeneral, podría llegarse a cualquier conclusión menos a la de su ido-neidad orgánica para proponer una reforma de la propia estructuraconstitucional del Estado. En síntesis, lo que parece proponerse es unasegunda Cámara legislativa y de elección popular que compartiendofunciones básicas con el Congreso de los Diputados tampoco puedaconfigurar ni dejar de configurar un Estado federal.

Tal es así que en la propuesta de remodelación del Senado apa-rece un batiburrillo de alternativas en contestación a las vulgaridadesde la propia exposición gubernamental: “En todo Estado políticamen-te descentralizado –decía el Gobierno– es necesario un órgano de ver-tebración de los niveles de gobierno en los que se articula el poderpúblico, un órgano a través del cual se posibilite la participación delos entes territoriales en la política general del Estado, que facilite laintegración y la cooperación territorial y promueva la solidaridad”(pág. 228 del informe definitivo). Ante esa trivialidad, el Consejo deEstado no se queda a la zaga y sienta una importante doctrina: “Me-diante la representación política, según hoy se entiende, una socie-dad se constituye como unidad de decisión y de acción. La voluntaddel representante se imputa al representado, pero no es éste quienla crea. Es una voluntad libre, aunque en las democracias contempo-ráneas el representante adquiera esta condición a través de la elec-ción y haya de responder periódicamente ante los electores quieneseventualmente pueden no renovar el poder que le concedieron”. Estasarta de obviedades, trasunto de una vieja sentencia del TC de la quefue ponente el actual presidente del Consejo de Estado,15 delimita deforma escasa tanto el concepto político de participación como el con-cepto jurídico de representación. No es extraño, pues, que a la horade la propuesta de reforma del Senado, que es de lo que se trataba,el Consejo de Estado elucubre, sin concretar, sobre qué debiera signi-ficar el que dicha Cámara fuese de representación territorial: “Trasla-dando estas nociones a nuestro sistema constitucional [se refiere a la

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doble condición ciudadana de ser persona y a la vez formar parte deuna comunidad territorial políticamente descentralizada], cabe decirque la representación territorial del art. 69.1 de la Constitución notraduce un concepto que se oponga a la representación del puebloespañol del art. 66.1, sino una modulación de ésta en función del te-rritorio y de su organización, que aporta elementos de compensacióny equilibrio para hacer políticamente cabal la representación en elámbito institucional de un Estado del que son soporte, al menos, lapoblación y el territorio” (págs. 236-237 del Informe final).

Detrás de todo esto se halla la voluntaria confusión entre per-sonalidad territorial-política y personalidad individual ciudadana. Loque, por utilizar su expresión, no desea utilizar de manera “cabal” elConsejo de Estado es cualquier forma de aproximación al federalismoen lo que ello implica de pacto entre voluntades territorialmente di-versas, porque ahí es donde se halla la contestación a lo que el Gobier-no denominaba como culminación de la voluntad constituyente; y nose puede culminar porque ni se reconocen ni se quieren reconocer co-mo partes contratantes a determinadas representaciones territoriales;y porque no puede simularse la existencia de un pacto constitucionaldonde, como punto de partida, no se admite a quienes pudieran sersus titulares. Lo que aporta ese particular esfuerzo del Consejo de Es-tado y, en paralelo, esa particular visión constitucional del Estado porparte del actual Gobierno central es el loable intento de fundir en unsolo proyecto varias realidades contradictorias y frente a las cuales seefectúan varios ejercicios de simulación y uno, especialmente, de disi-mulo: se trata de crear un Estado federal, sin estados federados y sinque ni la Constitución ni nadie se den cuenta.


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RESUM

L’article analitza els aspectes relatius al model d’Estat de la proposta de re-forma constitucional plantejada pel Govern i del dictamen del Consell d’Es-tat corresponent. L’autor critica que es deixés en mans del Consell d’Estat ladeterminació final dels àmbits i els límits de la reforma, que persegueix tan-car el caràcter obert del model territorial i el possible principi d’asimetriaorganitzativa, i que consagra un model d’Estat que no deriva del pacte cons-tituent explícit però que s’ha anat decantant amb el temps, sense que, aixòno obstant, es vegi la necessitat de fer-ho ni hi hagi el consens necessari.

El Consell d’Estat, d’altra banda, ha hagut d’anar molt més enllà de l’encàr-rec del Govern i ha acabat elaborant el programa complet d’articulació po-lítica de l’Estat. En el dictamen, de la mera introducció del nom de les comu-nitats autònomes s’acaba passant a proposar eliminar el principi dispositiu,introduir a la Constitució tot el sistema de delimitació competencial, fixarla uniformitat de l’Estat autonòmic i oblidant el problema de la diferènciaconstitucional entre nacionalitats i regions. Així doncs, en aquests momentsens trobem davant de dos fronts contradictoris: el de les reformes estatutà-ries que busquen més competències i reconeixement dels signes identitarispropis, i el d’una reforma constitucional que persegueix homogeneïtat i uni-formització de l’exercici autonòmic del poder polític.

ABSTRACT

The article analyzes both the draft constitutional reform issued by the Span-ish central government and the advisory opinion on that draft that was is-sued by the Consejo de Estado after request of the former (The Consejo deEstado is the highest legal advisory body at the service of central government1).The author analyzes the aspects of the Consejo de Estado’s advisory opinionthat deal with territorial issues, and that, as he argues, could consequentlydefine the bases for a further development of the territorial model of state.In this sense and first of all, he criticizes central government’s objective toleave the final decision about the scope and limits of the constitutional reformin the hands of the Consejo de Estado, since the latter was clearly more inte-rested in establishing limits both to the open character of the territorial mo-del and to the asymmetrical territorial organization of the state. By doingso, the Consejo de Estado‘s advisory opinion tends to legitimize a territorial


1 The Consejo de Estado has advisory functions similar to those of the anglosaxon PrivyCouncil institution.

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model of state which does not result from the previous and explicit consti-tuent pact of 1978, but from the centralizing trends that have featured theactual developments of the political and legal system.

Secondly, the author states that the Consejo de Estado went far beyondcentral government’s request of advice since it wound up elaborating thecomplete programme of political articulation of the state. Thus, the advisoryopinion deals with a wide range of aspects which go from minor aspects suchas the introduction of the names of the autonomous communities within theSpanish Constitution, to major and crucial aspects such as the proposal toeliminate the principle disposition, as a new system of limitation of powers,and as the application of uniformity among the Autonomous Communities,all this while ignoring the constitutional explicit mention to the differencesbetween nationalities and regions. Consequently, all that means, accordingto the author, that the Spanish legal and political system is faced with twocontradictory fronts: on the one hand, that represented by the processesleading to the reform of the Statutes of Autonomy that aim at increasingthe powers of the Autonomous Communities and at claiming the recogni-tion of the inherent identifying signs of the latter; and, on the other hand,that process leading to a constitutional reform that aims at ensuring homo-geneity and uniformity in the exercise of the political power of the Autono-mous Communities.

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EXPERIMENTACIÓN NORMATIVAY ORGANIZACIÓN TERRITORIALDEL ESTADO

SUMARIO: 1. Introducción. – 2. Concepto y funciones de la experimentación. – 3. Laexperimentación en Francia. 3.1. La experimentación con anterioridad a la reformaconstitucional de 2003. 3.2. La experimentación en la reforma constitucional de 2003.3.3. La concreción de la reforma. – 4. La posible extrapolación de las prácticas expe-rimentales a las relaciones bases-desarrollo en el ordenamiento español. 4.1. La defi-nición de lo básico. 4.2 La experimentación en las relaciones bases-desarrollo. 4.2.1.Algunas prácticas en este ámbito afines a las experimentales. 4.2.2. La experimentación,¿una alternativa factible? – Bibliografía citada. – Resum-Abstract.

1. Introducción

La reforma de la Constitución francesa en el año 2003 introdu-jo cambios significativos en el modelo de organización territorial deaquel país, potenciando en cierta manera los elementos descentra-lizadores, pero sin alterarlo en lo esencial. Una de sus aportacionesconsistió en dar cobertura constitucional a una técnica ya asentadaen la práctica jurídica y hasta ese momento reconocida en la doctrinacientífica y jurisprudencial. Se trata de la experimentación. Si bien suorigen se sitúa en el ámbito de las ciencias naturales, su salto al pla-no jurídico permite, simplificadamente, testar una norma antes de suimplantación definitiva. Esto ya de por sí resulta de interés desde elprisma de la mejora en la eficacia de las normas, en tanto la previaconstatación de cómo pueden funcionar en la realidad abre la puertaa la inclusión de cuantas correcciones sean necesarias de cara al logrode los objetivos marcados. Pero pensemos que el interés puede seraún mayor si al que se le permite predeterminar el contenido de lafutura norma y realizar la prueba no es al ente en principio compe-tente para ello, sino a aquél sobre el que la aprobación de la norma

Paloma Requejo RodríguezProfesora titular de Derecho ConstitucionalUniversidad de Oviedo

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puede tener alguna repercusión, articulándose todo de tal maneraque no suponga una merma o una negación de la competencia delque la ostenta por atribución constitucional. La relevancia que el em-pleo de una técnica de estas características pudiera tener sobrepasaentonces con mucho la órbita de la eficacia, pues un procedimientointegrador, como el superficialmente descrito, también es posible vin-cularlo al principio democrático, contribuyendo a su refuerzo. Éste esel camino, como veremos, que sigue la experimentación en Francia;un camino marcado por la Constitución y concretado luego en detalley con rigor por una Ley que establece cada una de las etapas del re-corrido experimental.

El estudio de la experimentación y de su régimen jurídico allídonde es más acabado, en Francia, suscita la pregunta de si una figu-ra de esta naturaleza pudiera tener alguna utilidad en nuestro orde-namiento y más concretamente en el marco de nuestro Estado auto-nómico. Intentaremos analizar, en concreto, su aplicación en una delas cuestiones más polémicas, como es la de las relaciones bases-desa-rrollo. El Estado no pocas veces se ha excedido a la hora de definir elalcance de sus competencias sobre lo básico, reduciendo al máximo,cuando no haciendo desaparecer, la competencia de desarrollo auto-nómico. Para tratar de poner coto a estos abusos estatales, ademásde la respuesta jurisdiccional, las Comunidades Autónomas buscanotras alternativas, algunas de ellas ya plasmadas en las distintas refor-mas estatutarias propuestas y en ciertos casos de dudosa constitucio-nalidad. La experimentación no sería la solución definitiva al proble-ma, pero mientras ésta llega, redefiniendo lo básico como normas deprincipios, podría servir para ir dando pasos en esa dirección. En cier-ta manera sería una respuesta que permitiría a las Comunidades Au-tónomas estrechar la colaboración con el Estado en la determinaciónde sus respectivas competencias, sin que el reparto competencial queefectúa la Constitución se viera distorsionado, privando al Estado dela que le corresponde sobre lo básico o a la Comunidades Autónomassobre el desarrollo. Indudablemente, de establecerse una técnica deeste tipo, debería articularse con tiento, ofreciendo un régimen jurí-dico tan bien trabado como el francés, que a la larga evitara hacercierta la frase de que la experiencia, o lo que es lo mismo la experi-mentación, es el nombre que se les da a los errores.

Las páginas que siguen se dedicarán a analizar la construcciónmás elaborada de la experimentación y las ventajas e inconvenientes

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que pudiera suponer, de ser constitucionalmente posible, la introduc-ción en nuestro ordenamiento de una figura de esta índole.

2. Concepto y funciones de la experimentación

La experimentación es un procedimiento conocido y de uso nor-mal en las ciencias de la naturaleza, que parten de hipótesis estable-cidas a priori para verificarlas luego por la experiencia.1 Este procedi-miento, técnica, método, o como se quiera denominar, salta a las cien-cias sociales hace medio siglo con mayor fuerza. La experimentaciónjurídica, aunque con ciertas particularidades, no presenta en lo fun-damental grandes diferencias con lo que indicábamos se entiende portal en su ámbito originario. También aquí de la observación de unproblema se pasa a formular una hipótesis, como propuesta de res-puesta, para introducir a continuación la experimentación, como con-trol que permite comprobar en una última etapa de análisis de losresultados si la hipótesis teórica funciona en la realidad y se logranlos objetivos marcados.2

En el campo jurídico la experimentación es un ensayo real deuna regulación aún no implantada de manera definitiva, que permi-te testar su impacto antes de su pleno establecimiento, para, en funciónde la valoración que merezca esta experiencia, decidir si se convierteo no y en qué términos en objeto de una norma no sometida ya a nin-gún límite temporal. La experimentación, por tanto, va unida a la ideade cambio y gira en torno a la regulación de una cuestión novedosao, lo que es más habitual, a una reforma de una disposición en vigor.Entendida así, la experimentación jurídica puede ser vista como unprocedimiento legislativo complejo en el que intervienen varias normas.Primero, una norma vigente que se quiere modificar. Segundo, unanorma que permite para ese caso concreto el uso de la técnica expe-rimental. Tercero, una norma experimental de vigencia limitada, queacoge el contenido de la reforma que se pretende introducir y dero-ga o, en sentido estricto, más bien suspende provisionalmente la apli-

1. R. Drago, “Le droit de l’expérimentation”, Mélanges F. Terré, Paris, Dalloz, 1999, p.229 y ss.

2. C. Mamontoff, “Réflexions sur l’expérimentation du droit”, Revue du Droit public,nº 2, 1998, p. 351 y ss.

Experimentación normativa y organización territorial... - P. Requejo

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cación de la norma que se va a reformar. Y, por último, una cuartanorma, que de modo definitivo procede a la reforma, asumiendo entodo o en parte, según el resultado de la evaluación, el contenido dela misma que se ha ensayado y que deroga, esta vez sí, a la primeranorma. Obviamente la existencia de esta cuarta norma no es impres-cindible, pues la evaluación puede haber sido negativa, si se compruebaque la reforma no cumple las expectativas que había despertado; eneste caso la norma de reforma no se aprobará, la norma experimentalcaducará una vez cumplido el plazo establecido para la experienciay con ello retomará su vigencia aquélla otra que se iba a modificar.Pero, sea cual sea el supuesto, allí donde hay experimentación convi-ven dos regímenes: uno de derecho común, parcial o totalmente ensuspenso dependiendo de si la experiencia está sujeta o no a una limi-tación territorial o personal, y uno especial, el experimental, de apli-cación temporal a la muestra y en el campo elegido.

De este primer acercamiento a la experimentación se puedendeducir cuáles son sus rasgos definitorios. La experimentación siempreopera a priori, antes de que una reforma se lleve a cabo; debe sertemporalmente limitada y ha de culminar con una valoración de laexperiencia que condicione la decisión última de si se implanta defi-nitivamente lo que se ha probado en un ámbito temporal, territorialo personal más restringido. Estos rasgos permiten distinguirla de otrasfiguras afines, como la evaluación, en donde se valora a posterioriuna norma ya aprobada, que se aplica en todo el territorio sin ningúnlímite temporal, para comprobar si ha alcanzado sus objetivos y si hagenerado los efectos esperados.3

Parece claro, entonces, cuál es la función que cumple la experi-mentación. No es otra que reducir al máximo posible la incertidumbrey el riesgo que toda reforma siempre conlleva.4 Lo que se pretende esir sobre seguro; se prueba cómo funciona una regulación, para antici-

3. Una comparación entre ambas figuras puede encontrarse en C. Mamontoff, op. cit., p.351 y ss.

4. Según N. Luhmann, Soziologie des Risikos, W. de Gruyter, Berlín / New York, 1991, p.176, la carga de riesgo recae en el sistema jurídico y no en un sistema político enteramentetemporalizado. En la misma línea A. Höland, “L’évaluation législative comme auto-obser-vation du droit et de la société”, en C. A. Morand, Évaluation législative et lois expérimen-tales, PUAM, Aix-en-Provence, 1993, p. 19 y ss., afirma que legislar es una operación deriesgo y la experimentación es una estrategia racional para reducirlo.

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padamente poder medir sus consecuencias y sopesar sus pros y contras,procediendo, bien a corregir sus defectos, si los tiene, e introducir lasmejoras oportunas, si las necesita, antes de su implantación definiti-va y generalizada, bien a desechar ésta, si el test ha fracasado sin so-lución.5 Esta asunción de medidas contrastadas evita considerablemen-te el sinfín de modificaciones a las que se ven sometidas las normasuna vez aprobadas, contribuyendo de este modo la experimentacióna que exista una cierta estabilidad legislativa.6

La aparición de una experimentación así entendida responde acausas diversas: desde la toma de conciencia de la degradación de lacalidad de las leyes, que lleva a la inaplicación de muchas de ellas; alincremento de los contenciosos y de las reformas legislativas casi con-tinuas; pasando por una mayor preocupación por la efectividad de lasleyes, que, al ser vistas como un modo de realización de políticas pú-blicas, requieren ir ajustando su contenido, según los resultados regis-trados durante su aplicación temporal en lo que dure la experimen-tación.7

En estos términos, ni que decir tiene que la función señalada po-ne entonces de relieve la ligazón existente entre experimentación yeficacia de las normas. La experimentación es un instrumento al servi-cio de una eficacia que cada vez más ocupa un lugar preponderante.La introducción de técnicas experimentales, como se profundizaráluego, muestra una evolución en la concepción de la ley, y más gené-ricamente en la concepción del derecho, sustituyendo una legitimidadbasada en la legalidad de la norma por otra fundada en su eficacia.8

5. Esta función es puesta de relieve por B. Nicolaïef, “Expérience de l’expérimentation”,Regards sur l’actualité, La documentation française, 2002, nº 286, p. 21 y ss.; J. M. Pontier,“La loi organique relative à l’expérimentation par les collectivités territoriales”, AJDA, nº32, 2003, p. 1715 y ss.; B. Faure, “L’intégration de l’expérimentation au droit public fran-çais”, Mélanges en l’honneur de Frank Moderne, Paris, Dalloz, 2004, p. 165 y ss.; W. Hoff-mann-Riem, “Législation expérimentale en Allemagne”, en C. A. Morand, op. cit., p. 177y ss.

6. B. Faure, op. cit., p. 165 y ss. e I. Domergue, “Pour ou contre le droit à l’expérimentation”,Regards sur l’actualité, La documentation française, nº 286, 2002, p. 17 y ss.

7. Estas causas que explican el desarrollo de la experimentación pueden estudiarse en J.Chevallier, “Les lois expérimentales le cas français”, en C. A. Morand, op. cit. p. 119 y ss.

8. C. Mamontoff, op. cit. p. 351 y ss.; B. Faure, op. cit., p. 165 y ss.


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En vez de poner el acento en la autoridad de la que emana la normao en el procedimiento seguido para su aprobación, adquiere un nuevoprotagonismo su idoneidad para lograr los objetivos marcados, de talmanera que la legitimidad se sitúa fuera del procedimiento legislati-vo.9 Como la experiencia está más próxima al ámbito de los hechosque al del derecho, con la experimentación ser y deber ser tienden amezclarse. Pero validez y eficacia no son la misma cosa; se mueven enplanos distintos. Por ello, cuando la experimentación se lleva a caboen una ley, no se puede olvidar ni el lugar en el que el principio demo-crático coloca al órgano del que esta norma emana, ni el procedimien-to democrático que caracteriza su tramitación sobre la base de la con-tradicción y el debate. Una cosa, por tanto, es aprovechar en el proce-dimiento legislativo técnicas que favorezcan un mejor conocimientodel medio y otra convertir a la ley en una realidad empírica.10

Con la experimentación se corre el riesgo de subordinar la políti-ca legislativa a los resultados, poniendo así en jaque la libertad de unlegislador, que puede ver restringida su capacidad decisoria por unaexperimentación dirigista que automatiza la decisión que ha de tomar;por eso es importante, como hemos puesto de manifiesto, que el le-gislador tras la evaluación conserve un margen de apreciación subje-tiva. De este modo la experimentación no puede cerrarle ningunapuerta, siendo a él al que le corresponde pronunciarse sobre si la ge-neraliza, la rechaza o la modifica. La experiencia, en definitiva, pro-pone, pero el legislador es el que ha de disponer.11

La naturaleza democrática del procedimiento legislativo tam-bién puede verse afectada, como decíamos, por la experimentaciónen un doble sentido. Por una parte, parece que su introducción pue-de incidir negativamente en la contradicción y en el debate presentesen este procedimiento, pues con la experimentación la discusión de-

9. A. Höland, op. cit., p. 19 y ss.; C. A. Morand, “L’obligation d’évaluer les effets des lois”,en C. A. Morand, op. cit., p. 79 y ss., ponen de manifiesto cómo en la experimentación elderecho importa reglas de otros sistemas en función de sus propias finalidades.

10. J. L. Bergel, “Préface”, en C. A. Morand, op. cit., p. 10 y ss. incide en los peligros de loque gráficamente denomina el darwinismo jurídico en que consiste la experimentación:el declive de la ley que no es vista más que como un derecho transitorio y un legisladoren manos de la dictadura de los hechos.

11. B. Faure, op. cit., p. 165 y ss.

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cae considerablemente; cuando se impone la razón de unos hechosprobados, parece que no queda más que someterse a una realidadcasi12 incontestable.13 Pero, por otra parte, no son pocos los que con-sideran que la experimentación refuerza el carácter democrático delprocedimiento legislativo. ¿Cómo? Incitando a los actores a implicarseen la realización de los objetivos perseguidos,14 sometiendo al legisla-dor o, mejor dicho, a su obra a un control continuo desde el exteriory favoreciendo el consenso.15

En lo que a nosotros nos interesa, tal y como sucede en la ex-perimentación “a la francesa” que tomaremos como referencia, estatécnica, además de incidir en la función cognitiva, sí es cierto que pue-de democratizar los procesos de adopción de decisiones, mediante laparticipación en los mismos de aquellos sujetos, en concreto los entesterritoriales, sobre los que la norma va a repercutir.16 Esa intervenciónno será meramente testimonial; muy al contrario, las colectividades,si lo desean, podrán predeterminar el contenido mismo de la nuevanorma estatal que se les quiere aplicar, condicionando la decisión úl-tima del único órgano/ente competente para tomarla: el legisladorestatal. Con este tipo de experimentación, en definitiva, desaparecela unilateralidad estatal, dejando paso a una multilateralidad, nece-saria en términos democráticos, pero no en términos competenciales.

Junto a esta función característica de la experimentación, quese acaba de describir, no puede ocultarse la existencia de otras menosvinculadas a lo jurídico y más ligadas a la estrategia política.17

12. Decimos casi porque la eficacia de una norma no depende en exclusiva de su regula-ción legal, sino también de otros factores extrajurídicos. La existencia de los mismos y surepercusión sí puede dar lugar a un debate cuando se plantee el rechazo, la aceptación ola modificación de la práctica experimental.

13. A esta fuerza demostrativa e incontestable de lo verificado, que prácticamente anulala discusión, alude J. Boulois, “Note sur l’utilisation de la méthode expérimentale en ma-tière de réformes”, Mélanges L. Trotabas, LGDJ, 1970, p. 29 y ss.

14. B. Faure, op. cit., p. 165 y ss.

15. J. L. Bergel, op. cit., p. 10 y ss. ve la experimentación como una democracia perma-nente y directa, en la que el legislador es inspirado y juzgado desde el exterior. A. Höland,op. cit., p. 19 y ss., también resalta este plus democrático que ofrece el control sobre losefectos y la capacidad de las sociedades modernas, cuando se autorregulan, de informar-se sobre la diversidad de necesidades e intereses.

16. J. M. Pontier, op. cit., p. 1715 y ss.

17. C. Mamontoff, op. cit., p. 351 y ss., apunta, entre otras posibilidades, que la experimen-


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Así no es nuevo que en algunos casos la experimentación se uti-lice como estrategia de innovación, esto es, como fórmula que con-tribuye a una aceptación de reformas impulsadas por la mayoría quedespiertan serios recelos u oposición social.18 Las razones son varias.De una parte, la implantación progresiva del cambio favorece que nohaya una ruptura drástica con lo anterior, que uno se vaya acostum-brando a la nueva regulación y que se puedan apreciar, de haberlos,sus resultados positivos, de modo que todo ello favorezca incluso quese llegue a un acuerdo. De otra, su carácter temporalmente limitadoy la posibilidad de que en último término pueda verse rechazada a laluz de los resultados obtenidos propicia que se transija en un estable-cimiento provisional que, de ser definitivo, podría resultar inaceptable.

En otros casos, la experimentación puede actuar como estrate-gia política de mantenimiento del statu quo. Con ella se perseguiríaretrasar o conferir un carácter provisional a una reforma o innovaciónpropugnada por las minorías (políticas o territoriales), que la mayo-ría, aunque reacia a aceptarla, por diferentes motivos se ve obligadaa transigir o, al menos, a no rechazarla de plano.19

Después de todo lo dicho sólo cabe concluir que la experimen-tación es una técnica, como cualquier otra, con luces y sombras.

Indudablemente su aplicación en el ámbito jurídico encierraciertos peligros, algunos ya señalados: desde incrementar la confusiónentre validez y eficacia, sustituir la racionalidad jurídica por otra ba-sada en la consecución de unos determinados resultados o introducirun cierto dirigismo en la actuación legislativa, pasando por crear unacierta inseguridad jurídica dada la transitoriedad del derecho experi-mental, por cuestionar el principio de igualdad o por mantener inco-

tación pueda reflejar la falta de coraje de los poderes públicos para tomar una medida oque pueda ser utilizada por esos mismos poderes para ganar tiempo sin tomar una decisión,para favorecer temporalmente a un grupo determinado o como coartada para adoptarprovisionalmente una medida y luego suprimirla.

18. En este sentido, B. Nicolaïef, op. cit., p. 21 y ss.; C. Mamontoff, op. cit., p. 351 y ss.; W.Hoffmann-Riem, op. cit., p. 177 y ss.; J. Chevallier, op. cit., p. 119 y ss.

19. Así lo entienden, W. Hoffmann-Riem, op. cit., p. 177 y ss.; J. Chevallier, op. cit., p. 119y ss.

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rrecciones constatadas en la evaluación ante la presión de los partida-rios de la experimentación.20

Pero no es menos cierto, como hemos puesto de manifiesto, quetambién es posible destacar en ella aspectos positivos. Hace frente afallos del sistema, reduce incertidumbres, adecúa la norma a los retosreales y potencia su legitimidad democrática, al aparecer como frutode una deliberación en la que, buscando el consenso, sus destinatariosreales pueden tener un protagonismo sustancial en la determinacióndel contenido de la disposición que se adopte.21

Quizás, como resumen, no puedan ser más significativas las pala-bras del Consejo de Estado francés en su Informe de 1996. Tras anali-zar las prácticas experimentales desde tres puntos de vista, político,sociológico y tecnológico,22 no duda en afirmar que, aunque no exentade riesgos, la experimentación “aborda el derecho en cuanto ciencia,evita la generalización de errores sobre el conjunto del país, por loque puede aparecer como de interés general, permite probar el inte-rés de una reforma antes de adoptarla de modo definitivo, propiciauna mayor adhesión ciudadana, logra una mayor eficacia de las normasy profundiza en la democracia”.

3. La experimentación en Francia

La utilización de leyes experimentales es una técnica legislativaconocida en muchos países, ya sean o no de nuestra misma órbita ju-rídica, aunque ese empleo puede responder a distintos motivos y per-seguir diferentes finalidades según el caso.

20. J. Boulois, op. cit., p. 29 y ss. ; J. Chevallier, op. cit., p. 119 y ss.

21. J. Chevallier, op. cit., p. 119 y ss.

22. El Informe llega a la conclusión de que “desde una perspectiva política, la desconfian-za ciudadana respecto de los poderes públicos hacen impopulares las decisiones impues-tas sin previa concertación; la experimentación actúa como un vector de adhesión por me-dio del cual los poderes convencen a los ciudadanos de la pertinencia de una reforma.Desde la sociológica, el desarrollo en todos los ámbitos ha introducido complejidad, unagran variedad de situaciones que la norma general difícilmente puede aprehender; la ex-perimentación actúa como factor de eficacia en tanto supone una aplicación progresivaque puede asegurar que todas las facetas de una cuestión puedan ser tenidas en cuenta.Y por último desde la tecnológica, la experimentación asegura que las normas puedan


En Alemania, por ejemplo, el desarrollo del intervencionismoestatal y de las políticas sociales propició que se viera a la ley como unmedio para lograr determinados fines; el éxito en su consecución de-penderá de cómo se configure su creación y se articule su aplicación.Durante los años setenta se potenció la experimentación legislativaen campos muy diversos –educación, información, medias, transpor-tes, protección de inquilinos…–. Se trataba de leyes, federales o esta-tales, sujetas a las mismas exigencias que cualquier otra ley, pero conla particularidad de tener una vigencia limitada, durante la cual seensayaron una serie de medidas, que fueron sometidas a evaluaciónpara valorar si procedía prorrogar, modificar o derogar la norma quelas establecía. Esta reversibilidad sirvió para reducir incertidumbres,pero también como instrumento ligado a las reformas, en unos casospara impulsarlas, cuando no estaba exentas de polémica, y en otrospara retrasarlas, sino evitar su implantación definitiva.23

En Italia las leyes experimentales son una reacción, cuantitativa-mente nada significativa, a la crisis de la ley y buscan más el consenso

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adaptarse a las nuevas realidades y continuos cambios provocados por la innovación tec-nológica”.

23. Una explicación de las razones que llevaron a la experimentación en Alemania y suevolución posterior puede encontrarse en W. Hoffmann-Riem, op. cit., p. 177 y ss. En losúltimos tiempos la experimentación ha vuelto a hacer su aparición en la escena alemana.Ante la necesidad de modernizar el sistema federal, el Bundestag y el Bundesrat decidie-ron en sendas sesiones del 16 y 17 de octubre de 2003 constituir una comisión mixta, com-puesta por miembros de ambas Cámaras; por representantes del Gobierno federal, de losparlamentos de los Länder y de la “Federación de municipios”, con voz, derecho de inicia-tiva y sin derecho de voto; y por un grupo de expertos, con voz, pero sin voto. Su objetivoera elaborar propuestas de reforma del sistema federal, analizando, en concreto, el repar-to de competencias legislativas entre la Federación y los Länder, las competencias y dere-chos de participación de los Länder en la legislación federal y las relaciones financierasentre ambos, sin perder de vista los nuevos retos que planteaba la Unión Europea y lasituación de los municipios. Pues bien, en el seno de esta Comisión y en el ámbito de ladiscusión en torno a la legislación concurrente y a la legislación marco, se barajó la posi-bilidad de que a título experimental los Länder pudieran temporalmente regular mate-rias sujetas en principio a ese régimen, sin ajustarse a los términos de la legislación delBund. Esta propuesta no fructificó y también se acabaron frustrando, debido en granmedida a la falta de consenso sobre el reparto de competencias educativas, las expecta-tivas que con carácter general habían generado a corto plazo los trabajos de una Comi-sión que dio por concluidas sus tareas en diciembre de 2004. Aun así todo ello sirvió paraponer de manifiesto la necesidad de afrontar los cambios y continuar con las negociacio-nes hasta llegar hoy a su culminación, gracias a la inclusión de la reforma del federalis-mo como uno de los puntos clave del acuerdo para formar el actual Gobierno de coalición.Todos los documentos disponibles relativos al trabajo de la mencionada Comisión puedenconsultarse en http://www.bundesrat.de/Site/Inhalt/DE/.

político que una mejor respuesta legislativa a un determinado proble-ma. Más proclives a otras formas de experimentación y de “legislaciónpor etapas”, como el Decreto-ley convertible en ley, su desarrollo seha circunscrito a la aprobación de algunas leyes transitorias, a la exi-gencia en otras de que la Administración informe periódicamente alParlamento sobre su funcionamiento para que introduzca en ellas lasmodificaciones que procedan y, por último, al establecimiento de ob-servatorios de naturaleza administrativa a fin de que realicen un se-guimiento de la aplicación de una ley para su evaluación.24

En Suiza la experimentación se emplea para probar a nivel comu-nal o cantonal medidas que afectan a distintos campos –organizaciónadministrativa, bancos de datos, telecomunicaciones, sanidad, agricul-tura…– antes de dar el salto al nivel federal. A diferencia de lo comen-tado hasta ahora respecto de otros países, aquí la función primordialde estas leyes experimentales reside en ofrecer información suficienteal legislador, que le permita adoptar con todas las garantías una deci-sión definitiva sobre medidas puntuales que se han ensayado duranteun tiempo limitado. Aunque este objetivo, entienden, puede justifi-car una flexibilización en las exigencias del principio de legalidad, ellono quiere decir que estas normas no estén sujetas a límites. Así, pormencionar algunos de los más significativos, la naturaleza experimen-tal de la norma y la duración del ensayo deben ser precisados explíci-tamente, sin perjuicio de su prórroga; los datos que debe ofrecer laexperimentación sobre los efectos de una medida no pueden ser obte-nidos de otro modo; la experimentación y sus consecuencias sobre losparticulares han de ser proporcionadas; los principales elementos dela evaluación tienen que ser previamente conocidos y sus resultadospublicados; y la decisión última, en función de las conclusiones del en-sayo, debe poder rechazar, modificar o fijar definitivamente la medida.25

En Estados Unidos las “sunset laws” son el ejemplo más claro deleyes experimentales. Desconocidas a nivel federal, fueron muy usa-das hasta los años ochenta en gran parte de los Estados federados con

24. Sobre el caso italiano, véase A. Pizzorusso, “L’expérimentation législative en Italie”,en C. A. Morand, op. cit., p. 153 y ss.

25. L. Mader, “La législation expérimentale en Suisse”, en C. A. Morand, op. cit., p. 221y ss. 135


distintas particularidades en cuanto a su ámbito material o a su plazode vigencia, pero conservando los principales rasgos distintivos de lasleyes experimentales: limitación temporal y posible prórroga en casode evaluación positiva de su impacto por parte, normalmente, de unacomisión parlamentaria ad hoc, que, tras el oportuno análisis, elevabaun informe al Pleno para que decidiera sobre la continuidad de la ley.Dada la posición que ocupa esta norma en los sistemas del commonlaw, obviamente la introducción de técnicas experimentales no obe-dece aquí a un interés en la mejora de la técnica legislativa, sino a uninterés en la mejora de la eficacia de las prestaciones de los serviciospúblicos, instado por movimientos neo-conservadores de corte liberal,que querían disminuir la carga fiscal a costa de suprimir programas,sobre todo sociales, cuyos beneficios no fueran “probados”.26

Sin olvidar todas estas experiencias, nos hemos decantado poranalizar en detalle el caso francés. Más que por su proximidad, por laposición preeminente de la ley en ese ordenamiento, por la inciden-cia de la experimentación en la organización territorial del Estado,por las causas que provocan su aparición o por la función que estállamada a cumplir, el motivo principal que justifica esta elección noes otro que el grado de profundidad en la regulación de la experimen-tación en Francia, tanto a nivel constitucional como legal, resultadode una práctica que viene de lejos y de una doctrina y jurisprudenciaya asentada. Coincidiendo con uno de los fines que persigue su intro-ducción –la reducción del riesgo–, la incorporación constitucional deesta técnica también tuvo lugar sobre seguro. Los niveles de incerti-dumbre descienden considerablemente, pues, al margen de que sepueda estar o no de acuerdo con su aplicación en un determinadoámbito, lo cierto es que se procedió a su regulación, conociendo suspros y sus contras y habiendo dado ya una respuesta a los problemasque pudiera generar su aparente contradicción con principios claves

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26. En B. Cottier, “Les sunset laws: Des lois expérimentales à la mode américaine?”, en C.A. Morand, op. cit., p. 161 y ss. puede encontrarse no sólo un estudio en profundidad so-bre estas leyes, sino también una referencia a la bibliografía americana más relevante enla materia. A ella nos remitimos, pues, a pesar del año ya lejano en que fue realizada, locierto es que las sunset laws por razones diversas –imposibilidad de controlar la eficaciapor la indefinición de los objetivos a lograr, evaluaciones costosas y mecánicas, prórrogacasi automática de las leyes–, han caído en el olvido de la práctica legislativa y tambiénde los estudios doctrinales estadounidenses.

del modelo jurídico francés. Por eso una construcción tan completa,que pretende, más allá de modas jurídicas, tener una cierta continui-dad, nos puede servir de mejor ayuda para el estudio de las leyes ex-perimentales y su posible utilidad en nuestro sistema.

3.1. La experimentación con anterioridad a la reformaconstitucional de 2003

Dejando de lado la indudable importancia de la experimenta-ción como método científico genérico desde el siglo XIX, su aplicaciónespecífica en el ámbito jurídico chocó en Francia con uno de los pila-res del modelo revolucionario: la idea de la supremacía de la ley comoexpresión de la voluntad general y fruto de la discusión racional delos representantes de la Nación. La experimentación pone en tela dejuicio la tradicional identificación de la ley con una norma general,completa, infalible y aplicable a todos a los que somete por igual comogarantía de libertad. Por el contrario, refleja las carencias que presen-ta en un entorno complejo esta concepción ideal de ley, aportandouna solución, que incide, sobre todo, en la eficacia de la norma, me-diante la corrección anticipada de disfunciones evitables gracias a laexperiencia. La experimentación tiene cabida entonces cuando la no-ción roussoniana de ley evoluciona y ya no es suficiente su origen osu propia coherencia para justificar su primacía, sino también su apti-tud para lograr los objetivos para los que fue aprobada. Por eso serequieren técnicas, ya sean de evaluación, ya sean de experimenta-ción, que permitan respectivamente valorar a posteriori estos resulta-dos y sus consecuencias o ensayar a priori las medidas que se quierenimponer, reduciendo las incertidumbres y cortando de raíz los incon-venientes que puedan observarse.27

Poco a poco, y no sólo buscando la eficacia, sino también la acep-tación progresiva de determinadas medidas, desde hace medio siglose fueron introduciendo prácticas experimentales de diferente calado,

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27. De la experimentación y de su vinculación con el concepto de ley, véase, F. Crouzatier-Durand, “Réflexions sur le concept d’expérimentation législative (à propos de la loi cons-titutionnelle du 28 mars 2003 relative a l’organisation décentralisée de la République)”,Revue française de Droit constitutionnel, nº 56, 2003, p. 675 y ss. y J. Chevallier, op. cit.,p. 119 y ss.


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sin contar para ello con una habilitación constitucional expresa.28 Enunos casos se trataba de experimentaciones, en ley o en reglamento,29

realizadas a iniciativa del Estado, por un tiempo limitado y sobre elconjunto del territorio –experimentación global–, sobre una parte delmismo –experimentación espacial– o sobre una categoría de personas–experimentación sectorial–, para su posterior extensión.30 Como ejem-plo de las primeras, podría señalarse la Ley de 17 de enero de 1975sobre interrupción voluntaria del embarazo, de aplicación experimen-tal durante 5 años, o la Ley de 1 de diciembre de 1988 sobre la rentamínima de inserción; entre las segundas, el Decreto de 15 de enerode 1988 respecto a la tarificación sanitaria y social, de aplicación ini-cial tan sólo en 2 regiones y posteriormente expandido a todas porLey de 23 de enero de 1990, o la Ley de 19 de junio de 1970 de esta-blecimiento en el ámbito de la función pública de la actividad a me-dia jornada y la posterior Ley de 13 de diciembre de 1980 de trabajoa tiempo parcial. Salta a la vista que, salvo excepciones, el derechopúblico es más proclive a la experimentación que el derecho privado;aquí, por exigencia del principio de igualdad, probablemente habríaque aplicar la medida a toda la población durante un periodo limita-do, lo que nos privaría de conocer la otra cara de la moneda, esto es,qué sucede cuando no se adoptan las medidas experimentales, conlos inconvenientes que de ello se derivan a efectos de la posterior eva-luación.31 En la órbita de la organización territorial también ha habi-do experimentaciones, aunque siempre bajo la batuta del Estado yligadas a una transferencia de competencias en favor de las colectivi-dades; sirva de ejemplo la Ley de 4 de febrero de 1995 de orientacióny ordenación del territorio respecto de la organización de transpor-tes ferroviarios o la Ley de 27 de febrero de 2002 sobre democraciade proximidad en relación al desarrollo de puertos, aeropuertos y pa-

28. Las primeras experimentaciones tuvieron lugar en 4 Departamentos entre 1962 y 1964.Siempre en el ámbito interno de la reorganización de los servicios descentralizados delEstado y sin trascendencia para los administrados, sirvieron para clarificar el papel del Pre-fecto, generalizándose por Decreto tras constatar los resultados. Sobre estas experienciaspioneras, véase, R. Drago, op. cit., p. 229 y ss.

29. La llamada experimentación administrativa, esto es, la que recae sobre un reglamento,es la primera que aparece, tal y como se ha indicado en la nota anterior.

30. Esta terminología para calificar a los diferentes tipos de experimentaciones se encuen-tra en J. Chevallier, op. cit., p. 119 y ss.

31. A estas limitaciones alude C. Mamontoff, op. cit., p. 351 y ss.

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trimonio cultural.32 En estos supuestos es el Estado quien activa la ex-perimentación, limitándose las colectividades a actuar en el marco dela ley estatal, que es la que surte el efecto derogatorio.

Al hilo de estas prácticas el Consejo Constitucional y el Consejode Estado se han pronunciado en diversas ocasiones sobre la licitudde una experimentación sin reconocimiento positivo expreso y apa-rentemente lesiva de principios constitucionales como el de igualdad.Ambos han hecho depender la validez de las normas experimentalesdel respeto a una serie de condicionamientos que ellos mismos le im-ponen y que, en su gran mayoría, se acogieron luego en la reformaque confirió rango constitucional a la experimentación. El ConsejoConstitucional, entre otras en sus Decisiones nº 93-322 DC, de 28 dejulio de 1993; nº 93-333 DC, de 21 de enero de 1994, y nº 96-383 DC,de 6 de noviembre de 1996, al igual que el Consejo de Estado, admi-te que el legislador prevea experiencias que supongan derogacionesencaminadas a adoptar, vistos los resultados, reglas nuevas, siempreque esa posibilidad se establezca de modo explícito y se precise su na-turaleza, los casos en que puede seguirse, su duración limitada y lascondiciones y procedimientos de la obligada evaluación para decidirsu mantenimiento, modificación o abandono.

Sin embargo la jurisprudencia constitucional en esta materia si-gue evolucionando, no sin algunas oscilaciones.33 Tras las decisionescitadas, en las que se somete a ciertas condiciones el poder de dero-gación experimental para salvar la primacía de la ley, la Decisión nº2001-454 DC, de 7 de enero de 2002, supone la declaración de incons-titucionalidad de una ley respetuosa con esas condiciones, por encar-gar la experimentación y con ello la derogación de la ley parlamenta-ria a una colectividad territorial, Córcega, y no al legislador. Si bienla experimentación para adaptar Decretos es aceptada, porque se en-

32. Una relación de estos ejemplos puede encontrarse en el Informe nº 408 (2002-2003),presentado en el Senado por el Senador Gérard Longuet, sobre el proyecto de Ley orgá-nica 2003-704, de 1 de agosto de 2003, relativa a la experimentación por las colectivida-des territoriales, que luego será objeto de comentario.

33. Así lo pone de manifiesto B. Faure, op. cit., p. 165 y ss., destacando cómo se transitade construir un estatuto específico para la experimentación al recuerdo riguroso de lasfronteras constitucionales. Un análisis de toda la jurisprudencia citada también se realizaen B. Nicolaïef, B., op. cit., p. 21 y ss.; F. Crouzatier-Durand, op. cit., p. 675 y ss.; R. Drago,op. cit., p. 229 y ss.


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tiende que la Constitución no reserva al Gobierno ningún ámbito dela ejecución de las leyes, el Consejo se opone a que una ley pueda au-torizar la adaptación de otra por una autoridad administrativa, yaque, de hacerlo, ésta no sólo entraría en el dominio de legislador, sinoen el del propio constituyente, que es el único que puede pronunciar-se sobre la reserva de ciertas materias a la ley. Si la soberanía, segúnla Constitución, no puede ser más que nacional y su expresión, la ley,sólo puede ser aprobada por el Parlamento, pretender que un enteterritorial, sin potestad legislativa, pueda derogar una ley, no suponeotra cosa que incidir en el reparto constitucional de competencias. Portanto, para que ello fuera posible sólo cabría reformar la Constitución.

Pero quizás, con anterioridad a esta última decisión, lo que máspreocupaba era el posible conflicto entre experimentación e igualdadante la ley, pues es obvio que, en lo que dura, los ciudadanos afecta-dos están sometidos a un régimen distinto al del resto de la población.Existen dos regímenes jurídicos diferentes para una misma situación:el de derecho común, que no ha sido derogado, y el excepcional, deíndole experimental. Esta confrontación se solventa jurisprudencial-mente, más en el Consejo de Estado que en el Constitucional,34 impo-niendo, como veíamos, a la experimentación estrictas limitaciones. Essin duda, de todas ellas, el carácter reversible de una experimentaciónsujeta a un plazo temporal limitado y proporcionado, la que contribu-ye con mayor fuerza a salvar cualquier conflicto con el principio deigualdad, sin perjuicio de que también se recuerde que igualdad nosignifica uniformidad, sino diferenciación justificada y se acuda a laidea del interés general con este fin.35 El informe anual del año 1996del Consejo de Estado no puede ser más explícito. Reconociendo quela complejidad de la sociedad actual hace en ciertos casos necesariala experimentación para adaptar las reglas a las nuevas realidades, noduda en señalar que una regla que, sin justificar ninguna circunstan-cia particular ni fijar ningún límite, no se aplique de manera igual al

34. Véase la resolución del Consejo de Estado, de 18 de diciembre de 2002, Conseil Natio-nal des professions de l’automobile.

35. En B. Faure, op. cit., p. 165 y ss., se analiza esta jurisprudencia que, en sus propias pa-labras, ve a la experimentación como un objetivo de interés general, que justifica que sepueda derogar provisionalmente la igualdad, siempre que haya una proporcionalidadentre la derogación y el fin perseguido. En un sentido similar se pronuncia L. Baghestani-Perrey, “Le pouvoir d’expérimentation normative locale, une nouvelle conception parta-gée de la réalisation de l’intérêt général”, Petites affiches, La loi, 2004, nº 55, p. 6 y ss.

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conjunto de ciudadanos, será contraria al principio de igualdad. Sólosi hay razones objetivas fundadas en el interés general, enunciadasexplícitamente por el legislador y en consonancia con el objeto de laley que las establece, podrá afirmarse que la experimentación no vul-nera la igualdad.

El contenido, alcance, procedimiento y finalidad de la experimen-tación, en definitiva, debe venir predeterminado por el legislador yha de respetar el principio de igualdad, bien porque la diferencia queposibilita se justifica en una diferencia objetiva de situación, bien por-que la ley persigue un fin de interés general claramente enunciadoy relacionado con su objeto. Al Consejo Constitucional le correspon-de controlar que tales exigencias se respeten e impedir que se realicendelegaciones de potestad legislativa que la propia Constitución nocontempla. Aún así, sin negar la garantía que supone el establecimien-to jurisprudencial de estas limitaciones, también para el legislador,que, al menos, sabe a qué atenerse, es preferible no dejar en manosde los Tribunales una decisión de este calado y que sea la propia Cons-titución la que configure en sus líneas esenciales la categoría de la ex-perimentación.36 Como se estudiará a continuación, así se hizo.

3.2. La experimentación en la reforma constitucional de 2003

Las prácticas experimentales llevadas a cabo hasta finales del si-glo XX pusieron de relieve la utilidad de dar una mayor preponde-rancia a las colectividades, como mejores conocedoras de las especifi-cidades y de las necesidades reales de su territorio. Sin embargo lasexigencias y trabas jurisprudenciales, muy especialmente desde la De-cisión sobre Córcega, también pusieron al descubierto las limitacionesde una experimentación sin reconocimiento expreso en la Constitu-ción y en manos de los Tribunales.

Conscientes de esta situación, ya en 1998 el Presidente Chiracavanzó la conveniencia de reforzar a las colectividades y a lo que sellamó “democracia de proximidad”. En esta línea, en marzo de 2000se presentó una proposición de ley constitucional, aprobada en 2001

36. A favor del reconocimiento constitucional de la experimentación, R. Drago, op. cit.,p. 229 y ss.


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en la Asamblea Nacional, pero no así en el Senado que no llegó a pro-nunciarse, encaminada a reconocer a las colectividades locales la po-sibilidad de utilizar técnicas experimentales.37

Pero si jurídicamente el primer impulso a la reforma fue la men-cionada Decisión nº 2001-454 DC, de 7 de enero de 2002, políticamen-te el discurso de Chirac el mismo año en Rouen supuso el pistoletazode salida, tras los mencionados intentos frustrados, para una revisiónconstitucional de gran alcance territorial, en la que la experimenta-ción se convertiría en una de sus aportaciones clave. Las prácticas ex-perimentales dejarían de ser un método excepcional, para convertir-se en una técnica de uso regular.

La Ley constitucional nº 2003-276, de 28 de marzo de 2003, vinoa modificar, en lo que a nosotros nos interesa, el Título V y el TítuloXII de la Constitución francesa (CF), dedicados respectivamente a lasrelaciones entre el Parlamento y el Gobierno y a las colectividades te-rritoriales. En el Título V la ley introduce un Art. 37-1, cuyo texto seña-la que “la ley y el reglamento pueden contener disposiciones de carác-ter experimental para una duración y fin determinados”. En el TítuloXII la modificación alcanza al Art. 72 CF, en el que entre otras cosasse establece que “en las condiciones previstas por la ley orgánica, ysalvo que se trate de las condiciones esenciales para el ejercicio deuna libertad pública o de un derecho garantizado por la Constitución,las entidades territoriales o agrupaciones podrán, cuando esté pre-visto por la ley o por el reglamento, derogar, a título experimental ypara una duración y fin limitados, las disposiciones legislativas o re-glamentarias que rigen el ejercicio de sus competencias”.

Puede sorprender, en principio, que la reforma opte por consti-tucionalizar la experimentación en dos preceptos distintos. Con ellose pretende resaltar que nos encontramos ante dos tipos de experi-mentación. Una, la del Art. 37-1, ofrece sin mayores cortapisas cober-tura constitucional a las prácticas anteriores, en las que las colectivida-des, si son designadas por el legislador, experimentarán en el marcode una ley por sí derogatoria; mientras que la otra, la del Art. 72, re-

37. A partir de este momento, como constata I. Domergue, op. cit., p.17 y ss., se realiza-ron diferentes informes sobre la experimentación –Informe Mercier del Senado, InformeMauroy, Informe del grupo de estudio del Instituto de la descentralización– que iniciarony enriquecieron el debate.

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sulta verdaderamente innovadora e incide en el modelo territorial.38

Con el Art. 37-1 CF la experimentación consiste en que el Estado per-mite mediante una ley marco que la colectividad ejerza provisional-mente su potestad reglamentaria sobre una materia que inicialmen-te no le correspondía y que le ha sido transferida. Sin embargo lascolectividades que se benefician de la experimentación del Art. 72 CF,antes de que esto ocurra, ya son competentes para regular reglamen-tariamente una materia de conformidad con el marco establecido porlas normas estatales como garantía de igualdad; lo que podrán ahoraes llevar a cabo esa regulación “derogando” provisionalmente dichomarco, para que luego éste sea aprobado por el ente competente talcual ellas determinaron, siempre que la prueba haya funcionado po-sitivamente. En definitiva, si en la experimentación-transferencia elprotagonismo es del Estado, en la experimentación-derogación lascolectividades territoriales adquieren una inusitada relevancia, puesserán sus propias disposiciones las que transitoriamente puedan dero-gar/suspender las leyes estatales, adaptando a sus especificidades lasreglas que en ley o reglamento rigen el ejercicio de sus competencias.Este “plus” que ofrece la experimentación-derogación lleva a la Cons-titución a exigir que tenga lugar dentro de unos límites, coincidentesen su mayoría con los que con anterioridad se habían impuesto juris-prudencialmente. Sin perjuicio del análisis que más adelante merece-rán cada uno de ellos, resaltar aquí, puesto que la ley de desarrollono lo contempla, el freno que sufre la experimentación, con el fin depreservar una igualdad en lo fundamental, cuando pretende incidiren las condiciones esenciales para el ejercicio de una libertad públicao de un derecho garantizado por la Constitución,39 sin que nada im-pida que otros aspectos no esenciales de los derechos y libertades, porejemplo de índole procedimental, puedan ser objeto de prácticas deeste tipo.40

38. Algunos autores, J. M. Pontier, op. cit., p. 1715 y ss. e I. Domergue, op. cit., p. 17 y ss.,propugnan la combinación de ambas con ciertas limitaciones, pues la del Art. 72 podríaincluir la del Art. 37, mientras que lo contrario sería imposible.

39. En este sentido B. Faure, op. cit., p. 165 y ss. y L. Baghestani-Perrey, op. cit., p. 6 y ss.Ambos también se muestran partidarios de que la Constitución no haya entrado a precisar,dada su continua evolución, a qué derechos y libertades se refiere, correspondiéndole alConsejo Constitucional esta tarea al hilo del control de la ley de habilitación.

40. También se propugna la existencia de un límite material implícito a la experimentación,como sería que no pudiera afectar a aspectos relativos al estatuto o a la organización de


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La introducción de una experimentación como la del Art. 72parece chocar no sólo, como se mantenía anteriormente, con el prin-cipio de igualdad, sino con otros principios constitucionales: la indi-visibilidad de la República y su modelo de organización territorialadministrativamente descentralizado.

Este conflicto fue objeto de polémica, pues, recordemos, el Art.89 CF establece que la forma republicana de gobierno no podrá serobjeto de reforma. Por lo tanto si se entendiera que la revisión consti-tucional quiebra uno de los principios esenciales de la República fran-cesa, su indivisibilidad, podría ponerse en duda la licitud del cambio,al vulnerar un límite material a la reforma, sin que entremos siquieraen el debatido asunto de la determinación del órgano encargado dellevar a cabo el control de una modificación de esta índole.41 Segúnla tradición revolucionaria la indivisibilidad expresa la unión entre elPueblo soberano, el territorio sobre el que se ejerce la soberanía yuna organización política legitimada por su origen popular. Si estaindivisibilidad se asocia, como se hizo en un principio, a una idea deuniformidad, que exige en todas las colectividades unas mismas insti-tuciones, un mismo derecho y un mismo control, la experimentaciónse opone clara e inequívocamente a ella. Pero si la indivisibilidad seidentifica no con uniformidad sino con unidad, la reforma tiende, po-tenciando el pluralismo y la diversidad, a reforzar esta idea a travésde la integración de las colectividades en la República y no de su ale-jamiento progresivo de la misma;42 esto es lo que permitiría salvarcualquier cuestionamiento que se pudiera formular.

las propias colectividades implicadas en la misma. Véase sobre este particular, E. Brosset,“L’impossibilité pour les collectivités territoriales françaises d’exercer le pouvoir législatifà l’épreuve de la révision constitutionnelle sur l’organisation décentralisée de la Républi-que”, Revue française de Droit constitutionnel, nº 60, 2004, p. 695 y ss.

41. En la Decisión nº 2003-469 DC, de 26 de marzo de 2003, el Consejo Constitucional seha declarado incompetente para ello, pues considera que lo contrario no se deriva ni ex-plícita ni implícitamente de la Constitución. Sobre otras posibles lecturas que afirmaríanla competencia del Consejo para controlar las leyes constitucionales, por ejemplo, la mismaexistencia de límites o la referencia genérica a las leyes, sin especificar categorías, comoobjeto de control, véase M. Verpeaux, “La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relativeà l’organisation décentralisée de la République: libres propos”, Revue française de Droitadministratif, nº 4, 2003, p. 661 y ss.

42. Sobre esta dicotomía uniformidad-unidad, consúltese, P. Dollat, “Le principe d’indivi-sibilité et la loi constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la Républiquefrançaise: de l’Etat unitaire à l’Etat uni?”, Revue française de Droit administratif, nº 4,2003, p. 670 y ss.

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Las colectividades territoriales disfrutan de una potestad exclu-sivamente reglamentaria, deducida primero jurisprudencialmente delprincipio de libre administración43 y reconocida expresamente en eltexto constitucional tras la reforma de 2003 en su Art. 72. Una potes-tad reglamentaria, antes y después, residual y subordinada,44 porqueel ejercicio de las competencias locales viene determinado por la leyy por el reglamento estatal llamado, en principio, a concretarla, quedeben ser respetados.45 Con la experimentación, en puridad, las colec-tividades no ven cambiar la naturaleza de sus potestades, que siguensiendo reglamentarias. La experimentación no hace que las colectivi-dades dispongan de potestad legislativa; sus normas continúan tenien-do rango reglamentario, pues no hay más poder legislativo que el delParlamento y éste no lo delega a favor de las colectividades. Pero in-dudablemente algo se trastoca, ya que estos reglamentos, sin dejarde serlo, con las limitaciones y, por tanto, garantías, que a continua-ción se verán, provocan en lo que dura la experimentación la deroga-ción provisional de las leyes estatales que rigen sus competencias. Lapotestad formalmente es reglamentaria, puesto que constitucional-mente es la única a la que las colectividades pueden acceder y no haymás ley que la del Parlamento, pero se permite que el reglamentopueda entrar en el dominio de la ley.46 Estamos ante una especie dedeslegalización.47 En las deslegalizaciones “clásicas” hay una deroga-

43. Si bien la Decisión nº 82-137 DC, de 25 de febrero de 1982, ya afirmaba que libre ad-ministración no es libre gobierno, la Decisión nº 2001-454 DC, de 17 de enero de 2002,confirió a las colectividades un poder reglamentario para el ejercicio de sus competenciasmás allá del de organización interna reconocido por los jueces administrativos.

44. Calificativos que podemos encontrar en el Informe nº 408 (2002-2003), presentado enel Senado por el Senador Gérard Longuet sobre el proyecto de ley orgánica que estudia-remos en el siguiente apartado.

45. Antes de la reforma el poder reglamentario local no intervenía a la hora de aplicar lasleyes más que si el poder reglamentario estatal no actuaba; tras la reforma algunos entien-den, con base en el espíritu descentralizador de la misma, que el legislador debería incre-mentar sus remisiones al poder reglamentario local en detrimento del nacional. Véase, B.Flamand-Lévy, “Nouvelle décentralisation et forme unitaire de l’Etat”, Revue française deDroit administratif, nº 1, 2003, p. 59 y ss.

46. Esta consideración de los actos experimentales, formalmente reglamentarios y mate-rialmente legales, lleva a algunos autores a calificarlos como un híbrido, que debiera ocu-par una posición intermedia entre la ley y el reglamento. En esta línea, E. Brosset, op. cit.,p. 695 y ss.

47. Así lo entienden Y. Luchaire, F. Luchaire, “Décentralisation et constitution, Commen-taire de la loi constitutionnelle relative à l’organisation decentralisée de la République”,Paris, Economica, 2003, p. 25 y ss.


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ción aplazada, en tanto una ley hace depender su efecto derogatoriorespecto de una ley anterior del cumplimiento de una condición: quese apruebe luego un reglamento que contradiga la regulación quehaya efectuado la primera ley. En la experimentación el supuesto esparecido. Hay un reglamento que lícitamente contradice a una ley,porque previamente otra se lo ha permitido, pero el efecto derogato-rio no lo provoca la ley habilitante, sino otra que se aprueba poste-riormente, y no con anterioridad al reglamento como en la deslega-lización. El reglamento experimental accede a un espacio reservadoa la ley y provoca su derogación provisional o, más bien, la suspensiónde su aplicación en un ámbito territorial limitado, a la espera de quela ley que se dicte tras la evaluación de la experimentación lleve a ca-bo su derogación definitiva y plena si procede. La función que cum-ple el reglamento de la colectividad no es, por tanto, la de ser tan sólouna condición del efecto derogatorio de una ley anterior, sino la decondicionar el contenido derogatorio de una ley futura.

Al ser las colectividades las que mejor pueden determinar quées lo más idóneo para sus necesidades, las normas estatales tratan deadaptarse a las situaciones locales, testando en pequeña escala y enlos términos que determinen los entes implicados lo que luego puedegeneralizarse. Desde la Constitución esto tan sólo es una posibilidad;no hay un derecho a la experimentación, todo lo más a solicitarla porparte de las colectividades que reúnan los requisitos establecidos.48

Por consiguiente, la habilitación a la experimentación no es un che-que en blanco que abre a los entes territoriales la puerta hacia unadescentralización política. Sí es cierto que resalta el papel de las colec-tividades, reconociendo que, al igual que el Estado, encarnan el inte-rés general, “siendo lugares de iniciativa, reforma y debate públicoque puede servir de referencia para elaborar las normas nacionales”.Esta visión de la experimentación, como expresión de la autonomíaterritorial, puede verse, según se puso antes de manifiesto, como unaamenaza para la indivisibilidad de la República, pero también permi-te, por el contrario, entender que la experimentación, lejos de acabarcon la idea de República unitaria, viene a potenciarla, incrementandola legitimidad de la norma nacional.49 Las colectividades con su activi-

48. B. Faure, op. cit., p. 165 y ss. y J. M. Pontier, op. cit., p. 1715 y ss.

49. Informe presentado en Comisión en la Asamblea Nacional por el diputado Michel Pi-

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dad normativa, y sin perjuicio de que la decisión última correspondaal Estado, pueden contribuir al interés general, sirviendo de referenciao prefigurando el contenido de la legislación estatal y participandoasí en un procedimiento legislativo complejo o en dos tiempos,50 decuyos resultados serán las principales interesadas. Sin cuestionar elprincipio de unidad, se reconoce la diversidad y se da relevancia a lasparticularidades, reforzando la cohesión del territorio, pues la experi-mentación provoca una mayor implicación procedimental de las mi-norías locales en decisiones que ya no les son por ese motivo del todoajenas y una mayor adhesión a las reformas que se quieran estable-cer, incluso antes de que esto suceda.51 La experimentación, en pala-bras de Nicolaïef, no deja de ser, en definitiva, “una interpelación delo local a lo central”.52 Como ya indicamos, este plus democrático, conlos límites comentados, aproxima más que aleja la reforma a la ideafrancesa de República. Sin adelantar acontecimientos, y aunque noparezca descabellado pensar que el alcance de estas reformas puedasignificar un primer paso hacia una descentralización de mayor calado,53

hoy por hoy, y en lo que a la experimentación se refiere, no se puedehablar más que de una evolución del clásico modelo unitario y no deuna ruptura con el mismo que conduzca a un modelo regional.54

3.3. La concreción de la reforma

Como cualquier otro precepto constitucional, la abstracción delArt. 72 CF, en lo que a la experimentación se refiere, debe ser concretada.La Ley orgánica 2003-704, de 1 de agosto de 2003, relativa a la expe-

ron, Documento nº 955 de la Asamblea Nacional, registrado el 18 de junio de 2003 y dis-tribuido el 26 de junio del mismo año.

50. Así lo califica J. Chevallier, op. cit., p. 119 y ss., en tanto, a su juicio, la técnica experi-mental supone dos tiempos sucesivos: el de la experimentación en la que se aprueba unanorma con efectos temporales y el de la aprobación de una ley definitiva después de laevaluación.

51. En este sentido, L. Baghestani-Perrey, op. cit., p. 6 y ss. y J. M. Pontier, op. cit., p. 1715y ss.

52. B. Nicolaïef, op. cit., p. 21 y ss.

53. Más optimista, pues lo da por seguro, es B. Flamand-Lévy, op. cit., p. 59 y ss.

54. G. Drago, “Expérimentation et Constitution”, AJDA, nº 15, 2002, p. 989, se muestrapartidario de esta lectura del reconocimiento constitucional de la experimentación sinruptura con el derecho común o sin sacrificio de principios hasta ahora fundamentales.


rimentación por las colectividades territoriales, fue la encargada deafrontar este cometido. A tal fin introdujo en el Código general delas colectividades territoriales un nuevo Capítulo, el III, dedicado a laexperimentación, dentro del Título único, referente a la libre adminis-tración de las colectividades territoriales, del Libro primero de la pri-mera parte del Código, que versa sobre los principios generales de ladescentralización. En definitiva, la mencionada Ley orgánica, con elaval del Consejo Constitucional en su Decisión nº 2003-478 DC, de 30de julio, institucionaliza la experimentación, precisando qué requisi-tos se deben cumplir en tres momentos clave –habilitación, derogacióny evaluación– para poder llevarla a cabo lícitamente.

El primero de ellos no es otro que la existencia de una ley55 queautorice a las colectividades locales a derogar, a título experimental,las disposiciones legislativas que rigen el ejercicio de sus competen-cias –Art. LO1113-1–. Pero el cumplimiento de este requisito formal,ya enunciado en la Constitución, no es suficiente. No basta con laaprobación de una ley meramente habilitante, vacía de contenido; laley debe definir el qué, el quién, el cuándo y el cuánto de la experi-mentación. Así debe indicar el objeto de la misma,56 mencionar las dis-posiciones que pueden ser derogadas, precisar la naturaleza jurídicay las características de las colectividades territoriales autorizadas,57 es-tablecer el plazo del que disponen para solicitar su participación en

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55. Aunque nuestra exposición girará en torno a la ley, es posible, tal y como contemplala Constitución y el Art. 1113-7 de la LO 2003-704, que la experimentación sea autorizadapor un reglamento. El Gobierno por Decreto puede permitir a las colectividades derogara título experimental los reglamentos que rijan sus competencias. Difícilmente se escapael menor relieve de estas experimentaciones, en tanto la colectividad se mueve dentro delámbito reglamentario que le es propio. Así todo su régimen jurídico es prácticamenteidéntico al que se expondrá a continuación para las que tienen su punto de partida enuna ley. Las únicas diferencias reseñables son, de una parte, que el Gobierno mandará alParlamento un balance global recapitulando todas las experimentaciones y, de otra, queobviamente aquí no habrá ningún depósito de proyecto o proposición de ley al que con-ferirle ningún efecto jurídico, pues, en este caso, el Estado confirmará, rechazará o modi-ficará las medidas experimentales por Decreto.

56. En las primeras redacciones se precisaba que debería tratarse de un objeto de interésgeneral, aunque luego se decidió suprimir esta exigencia por obvia. También se omite porsuperflua una referencia al límite constitucionalmente mencionado que prohíbe que laexperimentación tenga lugar cuando se vean implicadas las condiciones esenciales parael ejercicio de una libertad pública o de un derecho garantizado por la Constitución.

57. Pensemos que el Art. 72 CF diferencia distintas modalidades de entes territoriales: mu-nicipios, departamentos, regiones, entidades con estatuto particular, entidades de ultra-mar regidas por el Art. 74 y otras que puedan crearse por ley en lugar de una o de varias

la experimentación y fijar lo que dura ésta sin sobrepasar los 5 años,tiempo, en principio, suficiente para que la evaluación se realice y quela experimentación no sea irreversible. De controlar el respeto a todoello se ocupará el Consejo Constitucional.

En segundo lugar, tal y como se deduce de nuestras anterioresafirmaciones, la experimentación es voluntaria. La ley no impone alas colectividades la obligación de experimentar; tan sólo señala cuálesde ellas, si cumplen los requisitos fijados y así lo desean, pueden pedirintervenir en una iniciativa de este tipo.58 Pero esta solicitud no estáexenta de formalidades. En el Art. LO1113-2 se determina que, en elplazo previsto por la ley, las asambleas de las entidades territorialesa través de una deliberación motivada, expresión del compromiso dela colectividad y de la satisfacción por su parte de las exigencias esta-blecidas, deben solicitar su participación en la experimentación. Deesta petición se dará traslado al representante del Estado, el Prefecto,que, actuando meramente como intermediario, la enviará con sus ob-servaciones al Ministro encargado de las colectividades territoriales.El Gobierno comprobará si la solicitud cumple las condiciones legalesy publicará un Decreto con la lista de colectividades a las que conformea criterios objetivos se les autoriza llevar a cabo la experimentacióndesde el momento de la entrada en vigor del mencionado Decreto,cuya corrección podrá ser controlada por los Tribunales administrativos.

Llegados a este punto ya sólo queda que las colectividades expe-rimenten. ¿Cómo? A través de actos de carácter general e impersonalderogatorios de las normas estatales. Según el Art. LO1113-3, estosactos, de un lado, deben fijar la duración de su validez, para ponerde relieve su carácter temporal y el momento en que caducan y, portanto, dejan de surtir efectos. De otro, han de ser enviados al repre-sentante del Estado, para que asegure las operaciones encaminadas

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de las mencionadas. Todas ellas pueden ser potenciales beneficiarias de la autorización,ya pertenezcan a una misma o a distintas categorías. Igualmente se ha de precisar quécaracterísticas –geográficas, económicas, demográficas– han de tener en común. Véase J.M. Pontier, op. cit., p. 1715 y ss.

58. El carácter voluntario de la experimentación hace también posible que las colectivida-des puedan abandonarla en cualquier momento tan pronto el Estado haya aceptado suparticipación en la misma. Las consecuencias serán idénticas a las que se señalarán parael caso de que tras la evaluación de la experimentación el Estado apruebe una ley contra-ria a su continuación.


a su publicación en el Diario oficial de la República y con ello a su en-trada en vigor; se trata de hacer así un paralelo con lo que en su mo-mento se le exigió a la ley que el acto de la colectividad ahora “deroga”,a fin de darle una publicidad equivalente a cualquier eventualidadque ésta sufra, como, en este caso, su derogación temporal.59

Una vez tiene lugar esta publicación reforzada, y no antes, elPrefecto puede controlar o, mejor dicho, instar el control de un acto,que, dada su naturaleza reglamentaria al carecer las colectividades depotestad legislativa, será objeto de recurso y, si se desea, de solicitudde suspensión ante un Tribunal administrativo –Art. LO113-4–. En estesupuesto, para evitar las graves consecuencias de una derogación in-debida de la ley, la suspensión es automática en contra de la regla ge-neral, pues el acto cesa de producir efectos hasta que el Tribunal sepronuncie, aunque, de no hacerlo en el plazo de un mes, volvería aser ejecutivo. Aún así esta ruptura con el principio de ejecutividad delas decisiones administrativas debe activarse en situaciones plenamen-te justificadas, sin que pueda convertirse en una fórmula torticera debloquear la experimentación.60 Pero no es ésta la única particularidadque encontramos en el procedimiento contencioso. El contenido delacto experimental, al incidir lícitamente en el dominio de la ley, acon-seja introducir ciertos cambios en las normas de referencia que el Tri-bunal administrativo ha de emplear, ya que éste, más allá del controlde legalidad de la adecuación del acto a la ley que autoriza la experi-mentación, debe efectuar un control de constitucionalidad del mismo.61

Si recordamos, la ley que autoriza la experimentación tambiénfija un plazo para llevarla a cabo, pues una de sus notas definitoriases su duración limitada. Antes de que éste expire, el Gobierno, a tenordel Art. LO 1113-5, debe emitir un informe exponiendo los efectos delas medidas adoptadas por las colectividades en lo que se refiere, so-bre todo, al coste y calidad de los servicios prestados a los usuarios,a la organización de las colectividades y de los servicios del Estado y

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59. Ello no le exime de su publicación también en la compilación de actos administrativos,como cualquier otro acto de las colectividades, que, a diferencia de los que nos ocupan,son ejecutivos desde que se transmiten al Prefecto o notificados a los interesados.

60. L. Baghestani-Perrey, op. cit.., p. 6 y ss.

61. Pensemos que el acto, si puede derogar leyes, materialmente está sometido a sus mis-mos límites y no a los reglamentarios; de ahí lo aconsejable de un cambio de parámetro.Véase, E. Brosset, op. cit., p. 695 y ss.

a su incidencia financiera y fiscal.62 Dicho informe, junto a las obser-vaciones de las propias colectividades participantes, será remitido alParlamento para que con base en ellos realice otro de los elementosfundamentales de la experimentación: su evaluación. La omisión porel Gobierno del envío del informe, se entiende, no impide que el Par-lamento se pronuncie sobre la generalización, interrupción o modifi-cación de la experimentación.63

Según el Art. LO 1113-6, dentro del plazo antedicho y atendien-do a las conclusiones de la evaluación ya terminada, se determinarápor ley, bien el mantenimiento y generalización de la totalidad o deuna síntesis de las medidas tomadas a título experimental por las co-lectividades, que el legislador hará suyas si han sido objeto de valora-ción positiva;64 bien el abandono de la experimentación, si la evalua-ción ha sido negativa, debiendo precisar cómo se articulará la salida(existencia de un régimen transitorio, por ejemplo, derogación de lasnormas adoptadas, aplicación de la ley que con anterioridad a la ex-perimentación regulaba la materia con las modificaciones que hayapodido sufrir en ese impasse);65 o bien las condiciones de la prórrogao de la modificación de la experimentación por no más de 3 años, enel caso de que el plazo inicialmente fijado se entienda insuficiente

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62. Hay que decir que no es éste el único informe que está obligado a emitir el Gobierno;anualmente debe enviar al Parlamento otro, en el que describe las proposiciones de expe-rimentación, las solicitudes formuladas y el orden que se les reserva.

63. J. M. Pontier, op. cit., p. 1715 y ss.

64. Aunque no previstas por la ley no se pueden descartar otras posibilidades, por ejem-plo, que las medidas experimentales merezcan una valoración positiva en el ámbito de lacolectividad o de las colectividades en donde fueron adoptadas, pero que sus particulari-dades impidan su extrapolación a todo el territorio. En ese supuesto es posible desde rea-lizar una transferencia de competencias normativas, hasta el establecimiento de un esta-tuto particular. Otra posibilidad puede ser el abandono por la colectividad de la prácticaexperimental con el regreso del derecho común. Estas alternativas, entre otras, son anali-zadas en F. Crouzatier-Durand, “L’expérimentation locale (loi organique du 1er août 2003)”,Revue française de Droit administratif, nº 1, 2004, p. 21 y ss.; E. Brosset, op. cit., p. 695 yss.; J. M. Pontier, op. cit., p. 1715 y ss.

65. En lo que dura la experimentación del Art. 72, el Estado sigue siendo competente so-bre la materia objeto de la experimentación y su regulación sigue estando vigente enaquellas colectividades que no hayan podido o querido sumarse a la misma. Por eso teó-ricamente nada impide que estas disposiciones puedan ser derogadas o modificadas porel Estado. Lo primero supondría el fin de la experimentación y lo segundo habría que pre-cisarlo caso a caso, pero, si en último término la evaluación fuera negativa, la ley se apli-caría no con su contenido originario, sino con el que tuviera en el momento en que sedecida que la experimentación no prosperará. En este sentido, en el Informe de Michel


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para poder hacer una valoración fundada de cómo han funcionadolas medidas introducidas a título experimental.66

El depósito de un proyecto o de una proposición de ley prolon-ga la experimentación hasta la adopción definitiva de esa ley que co-mienza su tramitación.67 Con ello se evita que el futuro de la experi-mentación dependa de la inclusión de la iniciativa legislativa en elorden del día. Esta extensión temporal excepcional no puede ser su-perior a 1 año, a contar desde el término previsto en la ley que autorizóla experimentación. Por tanto, la experimentación como mucho nuncadurará más de 9 años. Esta última prórroga deberá publicarse oficial-mente; de este modo se garantiza la seguridad jurídica, al haber cons-tancia expresa de que los actos experimentales mantienen su vigencia.

En el supuesto de que tras la evaluación no se aprobara ningu-na ley o ni siquiera se iniciasen los trámites necesarios para ello, seríaimposible continuar experimentando más allá del tiempo fijado en laley habilitante. Los actos ya aprobados a título experimental deven-drían caducos, con alguna salvedad en lo que pudieran afectar a de-rechos adquiridos, y se retomaría la normativa estatal anterior; simi-lares consecuencias, en definitiva, a las que provocaría un abandonoexpreso de la experimentación por ley, con el inconveniente de la in-seguridad jurídica que genera un rechazo tácito de esta índole.

Una vez analizado todo el proceso experimental salta a la vistaque la Ley orgánica, en la línea de la Constitución, establece en deta-lle el régimen de la experimentación, potenciando el papel de los en-tes territoriales, sin menoscabo del protagonismo del Estado a lo largo

Piron en la Asamblea Nacional –Documento nº 955– o en el Informe también mencionadodel Senado se defiende que, a diferencia de lo que sucede en el caso previsto en el Art.38 CF en donde el Gobierno como beneficiario de una delegación total puede oponersea las proposiciones y enmiendas contrarias a ella, en la experimentación el Parlamento norenuncia a legislar sobre la materia de que se trate, pudiendo modificarla o eliminarla. Enel ámbito doctrinal procede consultar E. Brosset, op. cit., p. 695 y ss. y J. M. Pontier, op.cit., p. 1715 y ss.

66. Aunque algunos autores, véase, entre otros, J. M. Pontier, op. cit., p. 1715 y ss., de-fienden la posibilidad de prórrogas sucesivas, consideramos que sólo cabría una, si no sequiere desvirtuar el carácter temporal de la experimentación.

67. No es el único supuesto en que se confieren efectos jurídicos al mero depósito de unainiciativa legislativa. Con un alcance distinto, pues más allá de una mera prórroga con éltiene lugar un cambio en la naturaleza jurídica de una norma, es lo que ocurre en el casode las ordenanzas previstas en el Art. 38 CF.

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de sus distintas fases, en tanto en unos casos se le encomienda su au-torización, en otros su control o incluso la adopción de la última deci-sión. Todo ello hace que, sin quiebra de los principios fundamentales,éstos se vean reforzados mediante la incorporación de las colectivida-des a los procedimientos de adopción de decisiones.

4. La posible extrapolación de las prácticas experimentales a las relaciones bases-desarrolloen el ordenamiento español

Después del estudio minucioso de la experimentación en Francia,procede preguntar si esta construcción resultaría de alguna utilidaden nuestro ordenamiento. En concreto, quizás pudiera servir paramejorar algún aspecto del modelo autonómico que hasta ahora hayasido fuente de polémica entre el Estado y las Comunidades Autóno-mas. Nos estamos refiriendo, sobre todo, a aquellos casos en los queel bloque constitucional, formado por la Constitución y los Estatutosde autonomía, introduce una compartición competencial en ciertasmaterias, atribuyendo la legislación básica al Estado y la legislaciónde desarrollo a las Comunidades Autónomas. Si bien esto de por sí notendría por qué generar ningún tipo de tensiones, lo cierto es que enla práctica, primero una hipotética negativa estatal a aprobar las ba-ses y luego una interpretación extensiva de lo básico por parte delEstado, presuntamente apoyada en la definición que el Tribunal Cons-titucional efectúa de lo que debe considerarse por tal, pudieron ypueden suponer un vaciado o una reducción injustificada de las com-petencias autonómicas. Las Comunidades Autónomas, en consecuencia,han intentado articular, con mayor o menor fortuna, varias fórmulaspara evitar que esta distorsión del reparto de competencias tengalugar. La experimentación, y eso es a lo que se dedicarán las siguien-tes páginas, quizás pueda ser otra alternativa, que no sólo contribuyaa lograr esa finalidad puntual, sino también, al hacerlo, sirva paracuestionar otro aspecto más relevante del Estado autonómico comoes el lugar que las Comunidades Autónomas ocupan en él.

4.1. La definición de lo básico

El Art. 149 CE contempla, entre otros, dos tipos de competenciasestatales, las exclusivas y las compartidas. Si las primeras permiten al


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Estado agotar la regulación de una determinada materia, las segun-das permiten que el Estado y las Comunidades Autónomas puedanejercer su respectiva potestad legislativa sobre una misma materia,ofreciendo cada uno un tratamiento jurídico distinto, pues al Estadole corresponde la regulación de lo básico y a las Comunidades la regu-lación del desarrollo.68

Ante el silencio de la Constitución existen varias posibilidades ala hora de definir lo básico.

Una opción consiste en identificar las bases con unos principioso directrices generales que tendrían por destinatarios a los legislado-res autonómicos. Estos deberían respetar los principios estatales cuandoregularan la materia compartida, de tal modo que esta norma auto-nómica sería la única directamente aplicable a los ciudadanos. Tal con-cepción de las bases propicia que una misma materia pueda ser regu-lada de manera diversa en cada Comunidad Autónoma, ajustándosea esas mínimas pautas estatales, y obviamente atribuye un mayor mar-gen espacial y de libertad decisoria al legislador autonómico.

Otra opción es identificar lo básico con lo esencial de una mate-ria, con aquello que por su relevancia debiera ser común en todo elterritorio. De ser así habría dos regulaciones directamente aplicablessobre la materia objeto de legislación compartida; la estatal, que seocuparía de los aspectos fundamentales, merecedores por este motivode un tratamiento uniforme, y la autonómica, que los concretaría deacuerdo con su interés particular, incidiendo en aspectos menos rele-vantes.

68. Sobre lo básico pueden consultarse, entre muchas obras, I. de Otto, Derecho Consti-tucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1987; A. Pérez Calvo, Normativa básica enel ordenamiento jurídico español, MAP, Madrid, 1990; A. Gutiérrez Llamas, La distribuciónde competencias entre Estado y Comunidades Autónomas: estudio jurisprudencial de latécnica de bases más desarrollo, Bosch, Barcelona, 1994; J. Jiménez Campo, “¿Qué es lobásico? Legislación compartida en el Estado autonómico”, Revista Española de DerechoConstitucional, nº 27, 1989, p. 39 y ss.; A. Latorre Segura, “La jurisprudencia del Tribunalconstitucional y el concepto de bases”, El Tribunal Constitucional y el Estado de las Auto-nomías, Fundación El Monte, Sevilla, 1994, p. 57 y ss.; J. C. Tejedor Bielsa, “La necesariareformulación del concepto de bases provocada por la STC 118/1996, de 27 de junio”, Re-vista Aragonesa de Administración Pública, nº 9, 1996, p. 447 y ss.; P. Requejo Rodríguez,“Rango normativo y legislación básica (a propósito de la Jurisprudencia del Tribunal Cons-titucional en torno al principio de preferencia de ley)“, Repertorio Aranzadi del TribunalConstitucional, nº 13-14, 1998, p. 19 y ss.

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Estas dos son, si se quiere, algunas de las alternativas posibles alo que haya de entenderse por básico; aunque no las únicas.69

En tanto intérprete supremo de la Constitución el Tribunal Cons-titucional ha asumido la tarea de definir qué es lo básico, decantán-dose desde el principio con algunas matizaciones por la segunda delas opciones expuestas.70 En palabras del alto Tribunal, lo básico seidentifica con un mínimo denominador normativo, directamente apli-cable en todo el territorio nacional, que se dirige a asegurar el inte-rés general, estableciendo los criterios fundamentales que garantizanla unidad normativa en la regulación de una materia o de un sectordel ordenamiento, sin perjuicio de que puedan ser susceptibles luegode desarrollos diversos. Tal idea de lo básico no ha variado sustancial-mente en la jurisprudencia constitucional, por mucho que desde finalesde los ochenta se haya comenzado a exigir a las bases el cumplimien-to de ciertos requisitos formales, como su formulación expresa, pormotivos de seguridad jurídica, o la preferencia de su regulación enley, atendiendo a la garantía que ofrece el procedimiento legislativo.71

Esta concepción material de las bases, si bien en su origen tuvosu razón de ser para propiciar la puesta en marcha del estado auto-nómico, hoy necesita de una nueva formulación que introduzca se-guridad jurídica72 y no merme la autonomía política, disponiendo delas competencias autonómicas o, cuando menos, condenando a las

69. Más recientemente se ha propuesto definir las bases, sin destacar su vertiente armo-nizadora, como un mínimo material, que actúa de barrera en los casos en que el legisla-dor autonómico en uso de su competencia de desarrollo dicte normas adicionales de lobásico, que lo complementen sin contradecirlo. Véase, en este sentido, F. Caamaño Domín-guez, “El abandono de ’lo básico’: Estado autonómico y mitos fundacionales“, Anuariode Derecho Constitucional y parlamentario, nº 12-13, 2000, p. 87 y ss.

70. Las SSTC 32/1981 y 1/1982 son de las primeras y más significativas, aunque a ellas sepueden sumar una larga lista, dado que las relaciones bases-desarrollo ha sido una de lascuestiones más conflictivas. Para un análisis de esta jurisprudencia constitucional, consúl-tese G. Fernández Farreres, La contribución del Tribunal Constitucional al Estado autonó-mico, Madrid, Iustel, 2005, p. 237 y ss.

71. SSTC 69/1988 y 80/1988.

72. No olvidemos que la apreciación de qué es aquello que requiere una regulación uni-forme por estar en juego el interés general no deja de ser una decisión más política quejurídica con una gran carga de discrecionalidad. En este sentido, C. Viver Pi-Sunyer, “So-beranía, autonomía, interés general… y el retorno del jurista persa”, Revista Vasca de Ad-ministración Pública, nº 28, 1989, p. 77 y ss.; I. de Otto, Estudios sobre el derecho estataly autonómico, Civitas, Madrid, 1986, p. 127 y ss.


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Comunidades Autónomas a un papel secundario y desvinculado deun interés general, del que en un Estado descentralizado no debie-ran permanecer ajenas.

Pero si la Constitución da cobertura a diferentes definiciones delo básico, lo cierto es que todas ellas tienen una nota en común. LaConstitución concibe las bases y el desarrollo como conceptos relacio-nales, en tanto se condicionan mutuamente. De una parte, el legisla-dor estatal no podrá fijar lo básico agotando la regulación de unamateria, porque debe dejar un espacio a un desarrollo autonómicoque en caso contrario quedaría vacío de contenido. De otra parte, ellegislador autonómico sólo podrá ejercer esa competencia de desarro-llo estatutariamente asumida si previamente conoce qué es lo básico73

y deberá ejercerla de acuerdo con ello. Por eso la legislación básicacumple, según el Tribunal, una función de delimitación del espacionormativo en el que el legislador autonómico podrá moverse lícita-mente cuando active su competencia.

Aunque esta concepción jurisprudencial de lo básico es de sobraconocida, ello no ha impedido que a lo largo de estos años hayamossido testigos de distorsiones varias que vienen a alterar el esquemadescrito. En algunos casos el Estado ha agotado íntegramente la regu-lación de una materia objeto de competencia compartida con la coar-tada, no siempre cierta, de la supletoriedad del derecho estatal. Enotros ha dictado legislación básica con una vis claramente expansiva,reduciendo a la mínima expresión el espacio del desarrollo y las opcio-nes del legislador autonómico, hasta transformar la ley autonómicacasi en un reglamento ejecutivo, sin posibilidad de que introduzca in-novación alguna. Tampoco el Estado ha respetado siempre a la horade establecer lo básico los requisitos de carácter formal anteriormen-te mencionados, utilizando a tal fin normas reglamentarias sin causaque lo justifique.74

73. Recordemos que el legislador autonómico puede conocer qué es lo básico, bien porquelo deduzca de la legislación estatal vigente, bien porque el legislador estatal expresamentese lo indique. Obviamente esta definición no se impone en todo caso; siempre es suscepti-ble de ser controlada por el Tribunal Constitucional.

74. Estos problemas son puestos de manifiesto en el Informe sobre la reforma del Estatutode Cataluña, elaborado en julio de 2003 por el Institut d’Estudis Autonòmics. También,sobre este particular, en el ámbito doctrinal puede consultarse P. Requejo Rodríguez, “Larevuelta del Estado unitario. De las distorsiones del Estado autonómico”, Federalismi.it,

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Frente a estos abusos estatales la respuesta autonómica mayo-ritariamente ha sido jurisdiccional. Las Comunidades han impugnadoante el Tribunal Constitucional a través de los cauces procedimenta-les previstos, esto es, el recurso de inconstitucionalidad o el conflictode competencias entre entes territoriales, según procediera, la legisla-ción básica que incurría en estos excesos. La decisión de definir quées lo básico no queda, por tanto, a la libre disposición del legisladorestatal, sino que en último término corresponde al Tribunal Constitu-cional pronunciarse sobre ello, comprobando si respeta los límitesconstitucionalmente establecidos.

Sin embargo, últimamente, alguna Comunidad Autónoma haarbitrado otros mecanismos en defensa de sus competencias, cuyaconstitucionalidad ha sido objeto de discusión. Así la propuesta dereforma del Estatuto catalán, tal cual fue aprobada por el Parlamentde Cataluña, pretendía, en el tema que analizamos, “blindar” las com-petencias de desarrollo estatutariamente asumidas, de una parte, de-finiendo con precisión en qué consiste este título competencial res-pecto de cada materia concreta y, de otra, definiendo el alcance y elrango del tratamiento jurídico al que el desarrollo ha de sometersepor imperativo constitucional. En el Art. 111 de la propuesta de refor-ma establecía que “en las materias que el Estatuto atribuye a la Gene-ralidad de forma compartida con el Estado, corresponden a la Genera-lidad la potestad legislativa y la integridad de la potestad reglamen-taria y de la función ejecutiva, en el marco de los principios, los objetivoso los estándares mínimos que fije el Estado en normas con rango deley, salvo en los casos que establecen expresamente la Constitución yel presente Estatuto. En el ejercicio de estas competencias, la Generali-dad puede establecer políticas propias. El Parlamento debe concretara través de una ley la efectividad normativa y el desarrollo de estasdisposiciones estatales”. La licitud de la primera parte de este precep-to, la más relevante en relación a lo que nos ocupa, se justifica aten-diendo a la función que, según el Art. 147 CE, el Estatuto de autono-mía está llamado a cumplir como complemento de la Constitución enlo que a sus previsiones competenciales se refiere y atendiendo a laausencia de reserva de ley estatal, e incluso a la ausencia de reserva

Rivista telematica, Observatorio sul federalismo e i processi di goberno, Anno III, Nr. 2,2005.


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de Constitución, a la hora de realizar una concreción material y fun-cional de los títulos de competencias.75 Sin embargo estas afirmacio-nes no están exentas de polémica. Indudablemente la Constituciónrealiza en el Art. 147 una llamada al Estatuto a completar sus dispo-siciones, pero el encargo en materia competencial se reduce a quedetermine las competencias que la Comunidad que crea asume den-tro del marco establecido en la Constitución. Desde esta perspectiva,el Estatuto podría atribuir competencia de desarrollo respecto de de-terminadas materias, e incluso precisar en qué consiste, pero lo queno podría es definir en abstracto qué es lo básico, identificándolo conprincipios, objetivos o estándares mínimos. El marco establecido en laConstitución no se respeta tan sólo reconociendo la comparticióncompetencial y sometiendo el desarrollo a la regulación básica, sinoreconociendo que, al ser esta última competencia del Estado, es a éla quien le corresponde declarar su alcance y su contenido concretocaso a caso. De lo contrario la función constitucional del Estatuto po-dría verse alterada, pues de norma atributiva de competencias pro-pias, como hasta ahora, pasaría a ser además norma de delimitaciónde competencias ajenas, ya que, junto a la asunción de la competen-cia de desarrollo, fija en qué consiste una competencia que no le per-tenece, lo básico, y al hacerlo suplanta, en parte, la función delimita-dora que a ésta se le confiere. Ello podría llevar a preguntarnos endónde queda el concepto relacional bases-desarrollo, que la Constitu-ción, y no el Tribunal Constitucional, impone y la función de delimita-ción competencial, que la Constitución, y no el Tribunal Constitucional,encomienda a lo básico. En definitiva, el verdadero problema que unasolución de este tipo plantea es, a nuestro juicio, el de considerar queel legislador estatuyente y el Estatuto de autonomía son capaces dedeterminar qué es lo básico. Por tanto resulta innecesario entrar ensi lo hacen equiparándolo a unos principios, directrices o estándaresmínimos, que, si bien contarían con la cobertura de la Constituciónpodrían no estar respaldos por la jurisprudencia constitucional hastaahora existente, o si lo hacen en unos términos meramente interpre-tativos de los criterios de delimitación de competencias constitucio-nalmente establecidos, que, más que decantarse por una de las opcio-nes constitucionalmente posibles, cierra la puerta a otras alternativas,

75. Esta es la argumentación del Dictamen nº 269, de 1 de septiembre de 2005, del ConsellConsultiu sobre la propuesta de reforma del Estatuto de Cataluña.

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4.2. La experimentación en las relaciones bases-desarrollo

4.2.1. Algunas prácticas en este ámbito afines a las experimentales

La noción material de bases elaborada por la jurisprudenciaconstitucional tuvo importantes consecuencias prácticas, pues evitóen los primeros años del Estado autonómico que las Comunidades tu-vieran que esperar para ejercer sus competencias de desarrollo a queel Estado aprobara normas que expresamente calificara como tales.No es que las Comunidades pudieran dictar esta normativa sin cono-cer que era lo básico,79 sino que la noción material de base permitíaque ellas mismas dedujeran racionalmente vía interpretativa qué es

en principio, igualmente constitucionales, suplantando al constituyen-te.76 De un extremo parece que se cae en el otro; tan imposible comoque el legislador estatal pueda negar la competencia autonómica dedesarrollo, cuando precisa qué es lo básico, es que la Comunidad Au-tónoma niegue que su competencia de desarrollo está condicionadapor el respeto a lo que el Estado entienda por básico.77 Por todo ello,sin entrar en el análisis de otras cuestiones también polémicas,78 noresulta descabellado barajar otras posibilidades que, persiguiendo lamisma finalidad de asegurar el respeto a las competencias autonómi-cas, no lo hagan a costa de mermar las competencias del otro.

76. Argumentos de esta índole aparecen en el Voto particular al Dictamen nº 269 delConsell Consultiu formulado por el Consejero Joaquín Borrell Mestre.

77. En el plano doctrinal puede encontrarse una crítica al precepto estatutario expuestoen T. De La Quadra-Salcedo Janini, “¿Es el Estatuto de autonomía una norma capaz demodular el alcance de la legislación básica del Estado?”, Revista Española de Derecho Cons-titucional, nº 72, 2004, p. 135 y ss. o en F. De Carreras Serra, “Reflexiones sobre la pro-puesta de nuevo Estatuto de Cataluña”, Teoría y realidad constitucional, nº 16, 2005,p. 43 y ss.

78. Pensemos en la preferencia, conforme a la jurisprudencia constitucional, de que lo bá-sico, salvo excepciones, sea regulado en ley o en las técnicas utilizadas en cada caso con-creto para precisar en qué consiste el desarrollo.

79. Como ya señalamos, no se puede desarrollar algo cuyo contenido y alcance se desco-noce. Así la STC 32/1981 se plantea si el legislador autonómico podría ejercer su competen-cia de desarrollo a falta de toda normativa básica, ya fuera expresa o tácita, respetandotan sólo los principios que inmediatamente se derivan de la Constitución. El Tribunal noduda en afirmar que “moviéndose en un vacío normativo, el legislador de la Comunidad


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En este supuesto, y salvadas las distancias, nos encontramos, anuestro juicio, ante una práctica que recuerda en cierto modo a latécnica experimental; eso sí, más en sus características que en su fina-lidad.80 Obviamente el Tribunal Constitucional formuló la noción ma-terial de bases con la intención comentada y no para testar cómo fun-cionaría una interpretación de lo que haya de considerarse básicorealizada por las Comunidades Autónomas, a fin de que el Estado enfunción del resultado le concediera o le negara ese carácter. Sin em-bargo, la deducción autonómica de lo básico, que se manifiesta, asensu contrario, en la norma de desarrollo que la Comunidad aprue-ba, sí permite que ésta intervenga en un espacio que no le es propio,provocando en la práctica una suspensión temporalmente limitada enla aplicación de lo que el Estado, aunque no lo explicite, pueda enten-der por básico. Y decimos temporalmente limitada, pues nada impideque el Estado pueda modificar o dejar fuera de juego la definición debases que se desprenda de la legislación autonómica, mediante suimpugnación o mediante la aprobación de una normativa que expre-samente califique de básico contenidos no coincidentes con los quela Comunidad ha tenido por tales. Al igual que, por el contrario, nadaquita que el Estado pueda hacerlos suyos de manera expresa, dictan-do una norma que les reconozca ese carácter, o de manera tácita, sinaprobar ninguna que se oponga a la deducción autonómica de lo quees básico o sin recurrir ésta.81

lo básico de la normativa estatal hasta ese momento vigente. Posibi-lidad ésta aún hoy factible en el caso de inexistencia de normativa es-tatal básica de carácter expreso.

Autónoma hace suya la competencia que sólo corresponde al legislador del Estado paraestablecer las bases o principios a que debe ajustarse la regulación de una determinadamateria, que no son los que respecto de la misma fija, en un plano de mayor abstraccióny generalidad, la propia Constitución, sino los que dentro de los amplios límites que esosprincipios constitucionales marcan, considere más adecuados según su propio juicio el le-gislador competente, que es sin duda el legislador estatal”.

80. En cierto sentido el Tribunal Constitucional y su jurisprudencia cumpliría aquí el papelque en Francia se le encomienda al legislador, consistente en habilitar al ente territoriala realizar la práctica experimental.

81. Las palabras de la STC 32/1981 pueden servir para reforzar esta idea. En ella se señalaque “… cabe pensar que la legislación dictada por las Comunidades Autónomas antes deque el legislador estatal establezca las bases a que debe ajustarse… en cuanto que puedequedar parcialmente invalidada por las normas básicas que, dentro de sus competencias,establezca en su día el legislador estatal, nace ya afectada, por así decirlo, de una ciertaprovisionalidad”.

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Pero no es éste el único caso en el que se puede encontrar uncierto paralelismo con la fórmula experimental. Como ya comenta-mos, la insatisfacción, generada por las distorsiones que provoca enel sistema un uso muchas veces abusivo del concepto de bases, llevaa las Comunidades Autónomas a buscar soluciones alternativas de caraa proteger sus competencias. Si ya nos hemos referido a la que apare-ce en la redacción originaria de la propuesta de reforma del Estatutode Cataluña, lo cierto es que no es la única.

El Art. 50 de la propuesta de reforma del Estatuto de autono-mía de la Comunidad Valenciana establece que el apartado segundodel Art. 44 del Estatuto se modifica de la siguiente manera: “en lasmaterias incluidas en los artículos 50 y 51 del presente Estatuto,82 y endefecto de la legislación estatal correspondiente, la Generalitat po-drá dictar normas de validez provisional de acuerdo con aquello esta-blecido en el apartado anterior. Estas normas se considerarán deroga-das con la entrada en vigor de las estatales correspondientes, si es queno hay una disposición expresa en sentido contrario. El ejercicio deesta facultad de dictar legislación concurrente exigirá la comunicaciónprevia al Delegado del Gobierno”.

Este precepto también puede generar dudas sobre su constitu-cionalidad, según como se interprete. De una parte, podría parecerque, en la línea de lo ya comentado, se reconoce estatutariamente laposibilidad de que la Comunidad Autónoma ejerza las competenciasde desarrollo y ejecución que tiene atribuidas, sin necesidad de espe-rar respectivamente, bien a que el Estado califique expresamente unanorma como básica, bien a que ni siquiera legisle. Sin embargo estalectura conforme a la Constitución resulta forzada, atendiendo a laliteralidad de un texto que no refleja inequívocamente la intencióndel legislador, en caso de que fuera la descrita. El empleo de expresio-nes como “en defecto de la legislación estatal correspondiente”, queparecen excluir la existencia de regulación, y no sólo de la definiciónde lo que es básico, o la alusión a la facultad de la Generalitat de dic-tar “legislación concurrente”, entendiendo ésta en sentido técnico-

82. En el Art. 50 se hace referencia a las competencias de desarrollo legislativo y de ejecu-ción, que corresponden a la Generalitat en el marco de la legislación básica del Estado yen los términos que la misma establezca. El Art. 51, por su parte, determina las materiassobre las que la Generalidad ejerce competencias de ejecución de la legislación estatal.


jurídico, como una legislación que lícitamente ofrece el mismo trata-miento jurídico que el que dispensa otro ente territorial, no contribu-yen a avalar la interpretación señalada. Por el contrario, centrándo-nos en las relaciones bases-desarrollo, da la impresión de que no setrataría, tan sólo de un mero reconocimiento normativo a lo que juris-prudencialmente la Comunidad ya podía hacer, esto es, deducir lo bá-sico de la legislación estatal existente al hilo del ejercicio de la compe-tencia de desarrollo; sino que, en defecto de normativa básica, unanorma autonómica debería suplir la laguna. De ahí el sentido, en elotro caso inexplicable, de utilizar en el precepto el término “legisla-ción concurrente”, ya que la Comunidad Autónoma ofrecería una re-gulación del mismo alcance que aquélla que la Constitución atribuyeal Estado. En definitiva, visto así parecería que estamos ante una espe-cie de subversión en los términos de la cláusula de supletoriedad delArt. 149 CE, tal cual fue inicialmente interpretada, pues el derechoautonómico se convierte en derecho supletorio del derecho estatal yno viceversa, pudiendo afrontar cualquier tratamiento jurídico, sea ono sea de su competencia, ya que esto no incidirá en la validez de lasnormas que llegue a aprobar, sino en la vigencia que a priori disfru-ten, potencialmente definitiva, en el primer caso, o provisional, en elsegundo. Pero, pasando de puntillas por los problemas de constitucio-nalidad que suscita la actual redacción del texto, pues, tal y como ocu-rrió con la propuesta catalana, su análisis en profundidad excede conmucho el objeto del trabajo, lo cierto es que estamos ante un preceptoque, interpretado según se ha hecho, puede propiciar la introducciónde una técnica aún más semejante a la experimental que el ejemploanterior, aunque, de nuevo, ésta no sea esa su finalidad.

Primero, pensemos, se legitima a la Comunidad Autónoma aofrecer un tratamiento jurídico de una materia, excediendo el desarro-llo que le es propio y entrando en un ámbito que pertenece al Estado,por mucho que todavía no haya puesto en práctica su competencia.Si en la experimentación la colectividad territorial, en uso de su potes-tad reglamentaria, podía alterar los términos de su ejercicio reservadosa la ley, aquí la Comunidad Autónoma, en uso de su potestad legisla-tiva de desarrollo, puede también establecer los términos en que hade ejercerla y que deberían ser fijados por la legislación básica estatal.Segundo, esa norma autonómica dota de contenido concreto a la com-petencia estatal sobre lo básico aún no ejercida y nace rodeada deuna cierta provisionalidad, pues su vigencia se hace depender de laaprobación de una norma básica por el ente competente para ello. El162

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Estado, por tanto, podrá oponerse a la “experimentación” autonómica,si tras su “evaluación”, hace uso de su competencia sobre lo básico yla deroga; pero también la práctica autonómica puede merecerle unavaloración positiva, de tal modo que, si la ley estatal expresamente loprevé, es posible que la norma autonómica continúe vigente y concu-rra con la estatal. Esta última posibilidad exigiría que la norma estatalhiciera suyas las bases autonómicas en vigor o bien estableciera unanueva regulación básica compatible con ellas.83

Obviamente esta lectura del precepto en clave experimental noesconde diferencias de entidad con esta figura. Por mencionar alguna,el silencio del legislador estatal no supone aquí la caducidad de la nor-ma autonómica que viene a llenar la laguna, sino que ésta seguirá vi-gente por tiempo indefinido. Tampoco se nos escapa, y es una de lasobjeciones más serias, que la Comunidad Autónoma no se limita a so-licitar autorización, como hacen las colectividades, para realizar unapráctica de este tipo. De la Comunidad Autónoma no sale tan sólo lainiciativa de “experimentar”, sino que ella misma toma la decisión dellevar a cabo la “experimentación”, sin contar con el ente que osten-ta la competencia sobre la que provisionalmente va a incidir, el Estado,puesto que la norma habilitante, el Estatuto, aunque de naturalezaestatal, no deja de ser norma institucional básica de la ComunidadAutónoma.

Después de todo lo dicho es evidente que ninguno de los ejem-plos mencionados puede calificarse en puridad de experimentaciónen sentido estricto, por mucho que presenten alguna característicacomún que permita considerarlos figuras afines. En todo caso, estáclaro, como hemos señalado, que la finalidad de ambos es muy distin-ta. Por ello, de pretender instaurar alguna práctica verdaderamenteexperimental, se hace imprescindible realizar una configuración deta-llada de su régimen jurídico, que, lejos de oponerse a la norma cons-titucional, sirva para potenciar sus disposiciones en materia de orga-nización territorial del Estado.

16383. En este último caso la compatibilidad no excluiría la invasión competencial de la Comu-nidad Autónoma.


4.2.2. La experimentación, ¿una alternativa factible?

Antes de cualquier otra consideración se impone determinar quéclase de experimentación podría tener alguna utilidad en las relacio-nes bases-desarrollo.

Una experimentación como la practicada en Francia antes de lareforma constitucional del 2003 o como la que actualmente consagrael Art. 37-1 CF no parece tener demasiado sentido, puesto que las Co-munidades Autónomas ya disfrutan de todo aquello que una técnicade este tipo les puede ofrecer. Recordemos que en el supuesto indicadola ley francesa autoriza una experimentación consistente en que lascolectividades territoriales se ocupen provisionalmente y en los térmi-nos que la propia ley establezca de una materia que ella misma lescede y que hasta ese momento había sido regulada por otra ley, dero-gada ahora por la que permite el uso de la técnica experimental y nopor el reglamento que la materializa. Trasladándolo a nuestro orde-namiento, una experimentación de esta índole no tendría razón deser en las relaciones bases-desarrollo, puesto que la Comunidad Autó-noma ya tiene asumida potestad legislativa sobre la materia, por tantono necesita que la ley estatal se la delegue, y justamente ejercer esacompetencia en los términos que determine una ley estatal es lo quedebe hacer, en tanto su competencia tan sólo alcanza al desarrollo.84

De lo que se trata entonces es de configurar una experimenta-ción que sea tal porque abra a las Comunidades Autónomas un espa-cio en principio vedado. Lo que nos interesa es una experimentación,como la que recoge el Art. 72 CF, en la que se permite a las colectivi-dades, que ya disponen de potestad para regular una materia, incidiren las condiciones dentro de las cuales el Estado determina que debenejercerla. El Estado, y en eso radica el cambio, debe mostrar su volun-tad de contar con la colaboración de los demás entes territoriales enel ejercicio de una competencia que en principio sólo a él le corres-ponde; una colaboración que consistirá en predeterminar provisio-

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84. Buscando algún equivalente en nuestro ordenamiento, y salvando todas las distancias,la experimentación del Art. 37-1 CF sería algo parecido a una ley marco del Art. 150.1 CEque hiciera una transferencia del ejercicio de competencias exclusivas estatales a la Comu-nidad Autónoma temporalmente limitada, de tal modo que, una vez evaluada la experien-cia, el Estado operara en consecuencia, aceptando o rechazando los resultados de la expe-rimentación.

nalmente el alcance y contenido de la competencia estatal, para, enfunción de la respuesta obtenida, plantearse si asume, modifica o re-chaza la “propuesta” de los territorios.

El interés del empleo de esta técnica experimental en las relacio-nes bases-desarrollo no difiere en gran medida de las razones en sumomento expuestas con carácter general. Jurídicamente supondríaprofundizar en la descentralización que la Constitución establece ydemocratizar el procedimiento de aprobación de la legislación bási-ca, integrando a aquéllos sobre los que repercutirá por su trascenden-cia en la delimitación de sus competencias. Políticamente el Estadopodría ver en ella una forma satisfactoria de dar respuesta a las exi-gencias autonómicas, pues el carácter progresivo de su implantaciónle permitiría ir asimilando y apreciando sus efectos, mientras que sucarácter provisional le aseguraría que él conserva la última palabrasegún cuál sean los resultados obtenidos. Por su parte para las Comu-nidades Autónomas la experimentación puede ser un instrumentoatractivo de cara a satisfacer sus aspiraciones, ya que, con el pretextode la mencionada provisionalidad, les resultará más fácil que el Esta-do acepte su intervención en una esfera de competencias que de otromodo no admitiría y además una vez que ésta tenga lugar y sea co-rroborada por la fuerza de los hechos resultará ciertamente compli-cado que la “propuesta” autonómica llegue a ser rechazada.

Vistos los aspectos más positivos de la experimentación, la pre-gunta que se plantea a continuación es cómo podemos articularla ennuestro ordenamiento. En el caso español el punto de partida seríauna legislación básica establecida unilateralmente por el Estado, cu-yo alcance se quiere reformar. A renglón seguido el Estado deberíaaprobar una ley, en la que llamara a las Comunidades Autónomasinteresadas a colaborar en la nueva definición de lo que es básico,permitiéndoles que en un plazo determinado sean ellas las que aco-ten su ámbito respecto de las materias compartidas que se indiquen,al hilo del ejercicio de sus competencias de desarrollo sobre las mismas.Las Comunidades tendrían que manifestar expresamente su confor-midad en seguir esta técnica experimental y el Estado debería darlela publicidad oportuna, tras lo cual la Comunidad ya podría procedera desarrollar la materia de su competencia, respetando lo que a suentender tuviera la consideración de básico e indicando el caráctertemporal de esa regulación y el momento en que caducará. Duranteel plazo en que la experimentación está vigente las normas autonó- 165


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micas serían susceptibles de control, pero obviamente en todos aque-llos aspectos que no sean objeto de la práctica experimental. Antesde que ésta concluya, el Estado y las Comunidades Autónomas ten-drían que formular sendos informes sobre los efectos que a su juiciohubiera podido generar la experimentación y en concreto la nociónde bases por la que se han decantado las Comunidades. Estos informesdeben servir de fundamento a las Cortes Generales para que dentrodel plazo marcado proceda a evaluar los resultados de la experimen-tación y, a tenor de la conclusión a la que llegue, apruebe una ley queprorrogue la experimentación, si el tiempo inicialmente marcado fueinsuficiente para realizar una valoración; una ley que declare el aban-dono de una experimentación insatisfactoria y consiguientemente laplena vigencia de la definición originaria de lo básico realizada porel Estado; o una ley que, vistos los resultados positivos, haga suya to-tal o parcialmente la definición que de lo básico han sugerido y pro-bado a título experimental las Comunidades Autónomas, generalizán-dola a todo el territorio. Nada quita, aunque ésta sea una cuestiónmenor, que, con la finalidad ya comentada, el mero depósito de unainiciativa legislativa de esta índole pueda entenderse “a la francesa”como una prórroga de la experimentación hasta su aprobación, conel límite temporal que se considere oportuno fijar. También, como allísucede, si no se llega a aprobar ninguna ley o, incluso, no se inicia elprocedimiento legislativo, la experimentación, y con ella las normasexperimentales, caducaría concluido el plazo establecido y recobraríasu vigencia en ese ámbito la determinación de lo básico realizada porla norma estatal.

Una construcción de este tipo reúne las características de unaexperimentación clásica: antes de implantar una innovación en el or-denamiento, el competente para ello encarga a otro que predetermi-ne su contenido y alcance con carácter reversible, puesto que podráhacerlo durante un tiempo limitado y su actuación será sometida aevaluación por aquél que realizó la habilitación y conserva la últimapalabra sobre la generalización, rechazo o modificación de la expe-riencia. Sin embargo somos conscientes de que, por muy típica quesea, esta figura no está libre de inconvenientes en términos constitu-cionales; inconvenientes que pueden llevar a poner en entredicho suencaje en nuestro ordenamiento.

La primera objeción que pudiera plantearse es la de si la expe-rimentación desvirtúa la reserva constitucionalmente establecida en

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favor del Estado, dejándola sin efecto. A nuestro juicio esto no ocurrepor dos motivos. En primer lugar, la ley estatal que introduce la expe-rimentación en este ámbito no es un cheque en blanco que vacíe decontenido la reserva, porque, de una parte, entrega la definición delo básico a las Comunidades Autónomas acotándola temporalmentey, de otra, esta definición provisional puede quedar fuera de juego overse alterada en lo sustancial, si el Estado, que siempre conserva sucompetencia sobre lo básico, tras la evaluación rechaza o modifica laexperimentación, correspondiéndole a él, por tanto, la última deci-sión sobre la misma.85 En segundo lugar, la ley estatal que autoriza laexperimentación y las leyes autonómicas de desarrollo que indirecta-mente definen el alcance de lo básico, en realidad, no tienen efectosderogatorios sobre la ley de bases estatal. La ley estatal habilitantelo que hace es suspender la legislación básica; pero estos efectos sus-pensivos no son automáticos e inmediatos, se hacen depender de laaprobación de la norma autonómica, ya que tendrán lugar cuandolas Comunidades Autónomas transitoria e indirectamente manifies-ten qué entienden por básico. Dada la voluntariedad de la experimen-tación, pensemos que no todas las Comunidades Autónomas puedenestar interesadas en ella, la legislación básica aplicable en los territo-rios que no se suman a esta práctica, durante el tiempo que dure ésta,será la estatal, que aquí no ha sido ni derogada ni suspendida. Igual-mente, aunque todas las Comunidades siguieran la técnica experimen-tal, la ley de bases no quedaría derogada, recuperando su vigencia enaquellos territorios que por cualquier motivo abandonaran la experi-mentación o pudiendo ser modificada o derogada por el Estado conel consiguiente fin de la experimentación antes de que termine el pla-zo previsto. En definitiva la ley de bases estatal no es derogada ni poruna norma estatal vacía de contenido, ni por una norma autonómicaque no recibe ninguna habilitación en ese sentido; sólo será derogadapor una nueva ley de bases que dicte el Estado, en la que la fijaciónde lo que ha de ser tal coincide con la que a título experimental fuepropuesta y testada por las Comunidades y que ahora pierde su carác-ter autonómico, en tanto el Estado la hace suya. El Estado, más queentregar o renunciar transitoriamente a su competencia, permitiendo

85. Con el objeto de respetar aún más la reserva, se podría valorar la conveniencia de in-cluir en la norma estatal unas mínimas indicaciones sobre el contenido de la experimen-tación; sin embargo, a nuestro juicio, ello se haría a costa de sacrificar en cierto sentidosu finalidad, pues de nuevo las Comunidades Autónomas verían circunscrito su ámbito deactuación a lo que dispusiera el Estado, eso sí, ahora en unas normas principiales.


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que las Comunidades dispongan sobre ella, tan sólo se limita a intro-ducir complejidad en el procedimiento de reforma de lo básico, parade este modo implicar en el mismo a otros sujetos sobre los que la de-finición de lo que esto sea tendrá alguna repercusión. Bajo este pre-supuesto no debería, entonces, ponerse en tela de juicio una prácticacon unas consecuencias idénticas a las generadas por otros supues-tos, cuya licitud no se cuestionaría ni se cuestiona. Nos referimos, porejemplo, al caso de que fuera el Estado quien realizara la experimen-tación, aprobando provisionalmente una norma básica, con un conte-nido que incluso pudieran sugerirle las Comunidades Autónomas, pa-ra, una vez constatado cómo funciona, proceder a su implantacióndefinitiva; o al caso, sobre el que volveremos, de que fuera el Estadoquien derogara expresamente su ley de bases y abriera de este modoa las Comunidades Autónomas la puerta a que dedujeran de la legis-lación vigente qué tiene ese carácter, para no ver, de lo contrario, in-terrumpido el ejercicio de su competencia de desarrollo.

La segunda objeción que pudiera formularse es la de si la reali-zación de una práctica experimental como la indicada no lesiona elinterés general. La presunta lesión vendría dada por el hecho de quees al Estado al que la Constitución le encomienda el ejercicio de deter-minadas competencias, entre ellas legislar sobre lo básico en ciertasmaterias, para que exista una regulación uniforme de las mismas co-mún en todo el territorio español, pues así lo exige la unidad del sis-tema. Sin perjuicio de que también aquí puedan servir de respuestalos argumentos manejados para contestar a la primera objeción, aña-dir que ese interés general, a nuestro juicio, no se debe identificar conel interés del Estado o, mejor dicho, con el interés del Estado “central”,sino por el contrario con el interés de un Estado “total”, en el quejunto al Estado “central” habría que incluir a las Comunidades Autó-nomas.86 Por eso la propuesta, la discusión y los resultados obtenidosen el ámbito autonómico, cuando experimentan sobre sus competen-cias, pueden prefigurar o, al menos, servir de pauta al Estado en el

86. En un sentido distinto, L. López Guerra, “Conflictos competenciales, interés general ydecisión política”, Revista del Centro de Estudios constitucionales, nº 1, 1988, p. 77 y ss.,considera que la adopción de decisiones vinculadas al interés general sólo debe ser adop-tada por los órganos centrales del Estado, como garantes del interés supracomunitario y,en concreto, propone que esta decisión sobre el contenido y límites del interés general,al tratarse de una decisión política, corresponda al Senado, para que de este modo las Co-munidades Autónomas, cuando se realice esta tarea, puedan ser escuchadas en un órga-

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momento en que establezca el alcance de lo básico.87 Igualmente po-dría considerarse lesivo del interés general la posible ausencia de una-nimidad en la identificación de lo básico por parte de las Comunida-des Autónomas que se acogen a la experimentación. Sin embargo elTribunal Constitucional ha admitido, y todavía lo ha recordado recien-temente en la STC 14/2004, que, a falta de legislación que expresa-mente se declare básica, cada Comunidad Autónoma podrá interpre-tar a partir de la legislación vigente qué tiene este carácter, para ade-cuar a ello su normativa de desarrollo. Por motivos coyunturales elTribunal Constitucional considera que no vulnera el interés general laexistencia, en principio, de una potencial diversidad a la hora de reco-nocer lo básico, hasta que el legislador o el propio Tribunal siente uncriterio único de qué deba considerarse por tal. Del mismo modo po-dría equiparse esta situación a la que nos ocupa; con mayor motivocuando en la experimentación la pluralidad de interpretaciones so-bre lo que pueda ser básico es fehacientemente transitoria, al fijarseun plazo para la misma, y hay un compromiso, incluso, de que el Es-tado se pronuncie expresamente sobre qué es lo básico en un tiempoestablecido, en tanto la experimentación no deja de ser un paso enel procedimiento legislativo que persigue determinar por vez prime-ra o, sobre todo, revisar lo que en su momento por básico haya podi-do entender unilateralmente el Estado. Además, en último término,de cara a preservar la igualdad y a reducir al mínimo el impacto de laexperimentación sobre los ciudadanos, siempre quedaría la posibili-dad de dejar fuera de la misma, como sucede en Francia, la regulaciónde las condiciones básicas en el ejercicio de los derechos y en el cum-plimiento de los deberes constitucionales (Art. 149.1.1 CE).

La experimentación, por tanto, no está libre de tachas e indu-dablemente nada como el reconocimiento constitucional expreso de

no donde su presencia resulta obligada. En esta línea, doctrinalmente no son pocos losque también sugieren una mayor participación del Senado, o, mejor dicho, de un Senadoreformado, en la determinación de lo básico, garantizándose con ello que puedan tener-se en cuenta los intereses autonómicos. Véase E. Aja Fernández y C. Viver Pi-Sunyer, “Valo-ración de 25 años de autonomía,“ Revista Española de Derecho Constitucional, nº 69, 2003,p. 69 y ss.; J. J. Solozábal Echavarría, “Una Cámara de integración”, El País, 2004; T. De LaQuadra-Salcedo Janini, op. cit., p. 135 y ss.

87. Sobre el interés general, véase E. Albertí Rovira, “El interés general y las ComunidadesAutónomas en la Constitución de 1978”, Revista de Derecho Político, nº 18-19, 1983, p.111 y ss.; C. Viver Pi-Sunyer, op. cit., p. 77 y ss.


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esta técnica para hacerlas olvidar; no obstante, solventadas las obje-ciones como se ha hecho, creemos que la introducción de una prácticade este tipo puede ser compatible con la Constitución en su redacciónactual y de cierto interés. Según se ha apuntado, la experimentaciónes una etapa del procedimiento de aprobación de la legislación básicapor el ente competente, en el que, sin mermar su protagonismo pre-sente en la habilitación, en el control y en la determinación última delcontenido de lo básico, se potencia el pluralismo. La unilateralidadestatal se rompe con la integración de las Comunidades Autónomasen un ámbito que les es ajeno desde un punto de vista competencial,pero en el que, sin llegar a disponer del mismo, algo tienen que de-cir, pues no deja de tratarse de la aprobación de una ley que por sufunción delimitadora regirá sus competencias de desarrollo y, por ello,no está de más que puedan participar en la predeterminación de sualcance.

Las ventajas que puede aportar la experimentación a la situa-ción actual de las relaciones bases-desarrollo no esconde que estamosproponiendo aplicar en un Estado descentralizado una técnica apa-rentemente más propia, como sucede en Francia, de un modelo deorganización centralizado que quiere dejar de serlo o, al menos, evo-lucionar en ese sentido. La razón que puede justificar el empleo dela experimentación no es otra que la vis expansiva que hoy por hoytiene lo básico y la idea de interés general que lo sustenta, ya que enestas circunstancias la descentralización política se ve más menguadaque potenciada. La experimentación no busca perpetuar esta tenden-cia, al contrario, sino, cuestionada su constitucionalidad, busca ofre-cer una alternativa que contribuya a mejorar la situación actual, dandopasos hacia una redefinición de lo básico más acorde con nuestro mo-delo, sin que se sacrifique por completo la competencia estatal. Encontra de las opiniones más clásicas la experimentación no es la “úni-ca fuente de la verdad”,88 no es la única respuesta posible al problemaplanteado, pero sí continúa siendo un instrumento que puede incre-mentar la certeza en torno a su solución.

88. En palabras de H. Poincaré, La science et l’hypothèse, E. Flammarion, Paris, 1902, “Laexperiencia es la única fuente de la verdad: sólo ella puede enseñarnos algo nuevo; sóloella puede darnos la certeza”.

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RESUM

La reforma de la Constitució francesa de l’any 2003 va introduir, entre altrescanvis, el reconeixement exprés de l’experimentació com a tècnica que con-tribueix a potenciar els elements descentralitzadors en el seu model d’orga-nització territorial. Amb ella es permet que no només l’ens competent pera dictar una norma, sinó també aquell sobre el qual repercutirà la seva apro-vació, pugui predeterminar-ne el contingut futur, testant-lo en la pràcticade manera provisional i fent-ne dependre la seva implantació de la valora-ció que mereixin els resultats obtinguts. Les conseqüències que una fórmulad’aquestes característiques poguessin tenir sobrepassa l’àmbit de l’eficàcia,ja que estem davant d’un procediment integrador que reforça el principi de-mocràtic. Pot tenir aquesta experimentació alguna utilitat en el nostre Estatautonòmic, en concret, en un assumpte tan polèmic com les relacions bases-desenvolupament? Durant aquests anys l'Estat ha fet una lectura expansivade la legislació bàsica, la qual ha reduït considerablement l'espai del desen-volupament. Davant d'aquests excessos, la reacció autonòmica no només haestat jurisdiccional, també ha intentat altres fórmules de dubtosa constitu-cionalitat com el blindatge estatutari de les seves competències de desen-volupament. Mentre l'Estat no redefineixi la normativa bàsica com a normesde principis, l'experimentació pot servir perquè les comunitats autònomescol·laborin amb l'Estat en la determinació de les seves respectives competèn-cies, sense que el repartiment competencial que efectua la Constitució es ve-gi distorsionat.

ABSTRACT

The 2003 Amendment of the French Constitution has introduced, amongsome other changes, the express recognition of “legal experimentation”, asa legal technique to reinforce decentralization. This technique allows toprovisionally set the content of regulation from both its decision-making andimplementation processes. In this sense, both the institution that defines therule (that enacts it) and the institution that has to implement it, can evaluatethe actual results of that provisional regulation and establish and define itsfinal version according to such an evaluation. This legal technique can haveconsequences that go far beyond the mere search for legal efficacy, such asthe impacts upon the democratic principle. One can ask whether legal expe-rimentation can be of any use in Spain for clarifying several aspects relatedto the development of political decentralization, particularly as a means tobetter define the limits of a highly controversial constitutional power inhands of central institutions: that of enacting state-wide basic legislation. Inthe last years, Spanish central institutions have made a very broad readingabout the scope of this constitutional competence. Its legal implementation


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has actually reduced the legal and political margin of manoeuvre left to theAutonomous Communities (AC). In turn, the AC have reacted back by severalmeans, such as appealing to the Constitutional Court and as shielding powersin their own Statutes of Autonomy. As long as central government does notredefine the basic aspects of a regulation by reducing them to the mereruling principles, legal experimentation could be useful in Spain in order topromote cooperation between central government and the AC in settlingthe scope of their competences without unconstitutionally challenging thedistribution of powers provided by the Constitution.

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FILOSOFIES DE LA IMMIGRACIÓI AUTOGOVERN: EL QUEBEC,FLANDES I CATALUNYA1

1. Introducció: filosofies de la immigració per anacions minoritàries2

Parlar d’immigració porta implícites algunes premisses, que cons-titueixen les bases sobre les quals construïm els arguments. Bàsicamentdues: que suposem que els immigrants es queden i que estem davant

1. Aquest article resumeix algunes parts del llibre Immigració i Govern en nacions mino-ritàries: Flandes, Quebec i Catalunya en perspectiva (2006), editat per la Fundació TriasFargas. És resultat d’un projecte d’estudi finançat per la mateixa Fundació. Algunes ver-sions prèvies sobre alguns arguments que exposem han aparegut a: “Multinacionalidady la inmigración: premisas para un debate en España” (“Prólogo” a D. Juteau Inmigra-ción, ciudadanía y autogobierno: Québec en perspectiva, Documents de Treball CIDOB -Serie Migraciones, núm. 6, 2005), així com a una versió breu en forma d’article d’opinióa “Inmigración en la España Plural: un debate pendiente” (El País, 20 juny 2005; p. 14).La part de Catalunya ja ha estat objecte d’una primera publicació a “Construyendo unafilosofia pública de la inmigración en Catalunya: los términos del debate” (Revista de de-recho Migratorio y Extranjería, núm. 10, novembre 2005; pp. 9-38).

2. Encara que es tracti més d’un tema de perspectiva, d’aquí en endavant adoptarem elterme més correcte de nació minoritària malgrat que hi hagi una literatura extensa, entre

Ricard Zapata-BarreroProfessor titular de ciència políticaUniversitat Pompeu Fabra

SUMARI: 1. Introducció: filosofies de la immigració per a nacions minoritàries. – 2. Im-migració i autogovern: premisses teòriques. – 3. El debat sobre la immigració a Flandesi al Quebec. 3.1. Flandes. a) El debat entre comunitats i la immigració. b) Pluralismed’enfocaments per interpretar el tema de la immigració. c) La gestió d’identitats i eldebat públic dominat pel discurs antiimmigrant del Vlaams Blok. d) La gestió desituacions de multigovernabilitat i immigració: el sistema federal i les oportunitatspolítiques dels immigrants. e) Ciutadania, identitats múltiples i immigració. 3.2. ElQuebec. a) Ciutadania i pluralitat cultural: la interculturalitat com a enfocament. b)Relacions entre governs. c) Arguments demogràfics, econòmics i lingüístics. – 4. Ele-ments per construir una filosofia pública de la immigració a Catalunya. 4.1. D’unainterpretació administrativa a una interpretació social i política: l’aposta per l’enfoca-ment de la ciutadania. 4.2. Els termes del debat sobre la identitat: innovacions con-ceptuals i institucionals. – 5. Balanç final. – Bibliografia citada. – Resumen-Abstract.

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d’un procés irreversible amb un caràcter transformador sobre les nos-tres societats.

Aquestes premisses són, a més, especialment pertinents si prete-nem analitzar la relació entre la immigració i l’autogovern de nacionsminoritàries. Mentre que aquest vincle és present en l’agenda políticaal Quebec i a Flandes, encara no ho és a Catalunya.

Amb el cas de Catalunya com a objecte últim d’estudi, aquest ar-ticle s’interessa abans per com el Quebec i Flandes han resolt (o mésben dit, estan resolent) els interrogants sobre la relació esmentada.La finalitat és poder identificar les principals qüestions del debat aca-dèmic que contribueixin a plantejar els termes del debat a Catalunya,on la immigració comença ara a tenir una importància vital per alprocés nacional de Govern, fins al punt que el futur de l’autogoverna Catalunya passa per les respostes que donarà a les demandes queplanteja la nova immigració.

En efecte, si bé la societat catalana ha pres consciència que ésdavant d’un nou procés d’arribada d’immigrants, principalment pro-cedents de països en vies de desenvolupament, i que aquesta presèn-cia comença a modificar el paisatge urbà i social, encara no ha presconsciència ni ha articulat una resposta de l’efecte que pot tenir so-bre la construcció nacional.

Des d’aquest punt de vista, aquest article parteix de la premissaque les transformacions que tenen la immigració com a base l3 tambéafecten nacions minoritàries. Ens interessarà desenvolupar la dimensiód’una política d’immigració entesa com a construcció política d’iden-titat nacional. En aquest sentit, una política d’immigració és concebudacom una política de redefinició de la comunitat.4

la qual hi ha W. Kymlicka (2001) i R. Bauböck (2001), que continua utilitzant el terme deminoria nacional. És cert, però, que el terme correcte hauria de ser nació minoritzada, idestacar així el fet que la relació majoria/minoria no s’ha d’entendre en termes quantita-tius sinó de relacions de poder (vegeu D. Juteau, 2005). Per tant, un grup no és minoriaen si, sinó que ha estat fet minoria per un grup dominant majoritari.

3. Sobre els processos de transformació i de canvis que es deriven de la immigració, vegeuG. Aubarell i R. Zapata (eds. 2004). Una reflexió en el marc de l’estudi de la teoria políti-ca es troba a R. Zapata-Barrero (2005c).

4. Adaptació la idea de politics of reconceptualising community d’A. Favell (2001).

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Filosofies de la immigració i autogovern - R. Zapata

5. Podríem dir que es tracta d’analitzar el que A. Favell anomena filosofia de la integra-ció (Favell, 2001), és a dir, la filosofia pública que orienta el marc institucional.

6. Vegeu una primera formulació d’aquest argument a R. Zapata-Barrero “Immigration

En aquest marc ens plantegem quins són els elements que po-drien conformar la filosofia pròpia de Catalunya, tenint en compte lesseves característiques comunitàries. Quan parlo de filosofia em refe-reixo al conjunt d’arguments que compleix una doble funció: servirper donar sentit a les accions estratègiques seguides per un govern iuna administració i, al mateix temps, constituir unes bases informati-ves de com serà la societat del futur. Aquesta filosofia és pública, jaque està connectada amb la gestió d’allò que és públic, i que vol te-nir uns efectes pràctics sobre la mateixa societat.5

Organitzem l’article en tres parts. A la primera part (Immigraciói autogovern: premisses teòriques) abordem les principals premissesteòriques que susciten l’estudi del vincle de la immigració i l’autogovern,basant-nos en les aportacions de J. Carens, W. Kymlicka, R. Bauböck.A la segona (El debat sobre la immigració a Flandes i al Quebec), iden-tifiquem i discutim els principals temes del debat acadèmic en aqueststerritoris, susceptibles d’aportar elements per discutir una filosofia dela immigració a Catalunya. A la tercera part (Elements per a construiruna filosofia pública de la immigració a Catalunya) fem un breu estatde la qüestió, basant-nos en l’actual Pla de Ciutadania i Immigració(2005-2008) i tractem de donar unes primeres respostes a la preguntade quins han de ser els principals temes d’una filosofia pública de laimmigració a Catalunya, centrant-nos tant en el debat sobre la ciuta-dania com en el de la definició de qui ha de ser considerat immigranta Catalunya. Finalment, tanquem l’article amb un balanç final, reco-llint les principals línies de reflexió i d’anàlisi futures.

2. Immigració i autogovern: premisses teòriques

La relació entre immigració i autogovern constitueix una unitatd’anàlisi que encara no s’ha introduït de forma directa en el debatacadèmic internacional. Només hi ha algunes reflexions disperses entreballs sobre immigració i multiculturalitat, especialment en casosd’estudi de territoris on existeix aquesta doble dimensió.6 Recollint els

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arguments de tres autors (J. Carens, W. Kymlicka i R. Bauböck) podemobtenir els enfocaments i els temes bàsics. Els tres autors tracten el te-ma de la immigració en termes de gestió de la identitat i comparteixenset premisses:

1) L’acomodació dels immigrants suposa una doble transforma-ció: la de la identitat dels immigrants i la de la societat d’acollida.7

2) Cap dels arguments que es donin poden vulnerar els valors li-berals i democràtics. És a dir, les reflexions i la producció d’argumentshan de tenir com a marc de referència els valors liberals-democràtics.8

De fet, aquests valors formen part de la noció de justícia que had’orientar les avaluacions de les polítiques i els criteris de gestió de laimmigració.

3) Es tracta de parlar de com es gestiona la identitat (primerapremissa) sense sobrepassar els límits dels valors de la nostra tradiciódemocràtica liberal (segona premissa) en el context de les diferentsesferes públiques (espai d’interacció entre les persones amb les insti-tucions públiques). És a dir: parlem de la vida pública –i no privada–de les persones. En aquest marc, redefinir el concepte de cultura pú-blica comuna esdevé una exigència que no es pot eludir, ja que cons-tituirà el principal marc de referència per legitimar les polítiques.

4) Les demandes dels immigrants i de les nacions minoritàriessón, en principi, conflictives, ja que els immigrants tendiran a inte-

and self-government of national minorities: a conceptual comparative framework” (ECPRThe General Conference - Budapest 2005 Panel No: 9 - Political theory and multicultura-lism in Europe: conceptual and political change at the crossroads).

7. “In integrating immigrants, Quebec is transforming not only their identity but its owna well” (Carens, 2000; 133. Vegeu també Carens, 1995; 8). Aquesta covariació és la pre-missa bàsica del que anomenen com a política d’acomodació (R. Zapata-Barrero, 2004a,2004b).

8. “There are some things that no liberal democratic state may legitimately do and otherthings that every liberal democratic state is obliged to do. Identifying those limits withrespect to the cultural integration of immigrants is the principal task” (Carens, 2000; 108)“Commitment to these principles [democracy and pluralism] may entail some kinds ofadaptations by immigrants, but it also sets strong limits to the kinds of changes that canbe demanded and imposes obligations on the receiving society as well” (Carens, 2000;117).

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grar-se a la cultura majoritària, i es convertiran en un element més depressió en el procés de construcció nacional. Es tracta, doncs, de con-vertir aquesta pressió inicial en un avantatge que contribueixi al ma-teix desenvolupament del projecte nacional. És a dir, es tracta de pas-sar d’una forma reactiva de percebre el tema a una forma proactivaen què la immigració es converteixi en una font necessària pel mateixdesenvolupament nacional. Els tres autors comparteixen que això nosolament és possible sinó que sobretot és necessari, sense que vulneriels principis de la democràcia i del liberalisme.

5) Si bé existeix un vincle directe entre les polítiques d’immigraciói la comprensió de la comunitat política, aquesta relació adquireix uncaràcter vital per a comunitats culturals minoritàries. És un fet que laresposta que dóna la societat a la immigració forma part de la sevaautocomprensió com a societat (Carens, 1995). La immigració té unefecte mirall a tots els nivells, de l’individual al social (R. Zapata-Barre-ro, 2003, 2004b). Per tant, les polítiques que es facin afectaran direc-tament l’autocomprensió com a comunitat política minoritària. Enaquest marc, aquesta autocomprensió només pot adquirir una expres-sió política si existeix una forma pròpia d’autogovern. Sense autogo-vern no és possible mantenir i desenvolupar la comprensió que unacomunitat política té d’ella mateixa. Per tant, en parlar de gestió dela immigració per part de nacions minoritàries parlem d’un dels fona-ments que legitimen les demandes d’autogovern.

6) És necessari concebre les demandes dels immigrants i les del’autogovern com a compatibles i no com a mútuament excloents; caltenir una concepció inclusiva i convergent. En aquest cas, el nucli dela reflexió és si la nació minoritària és capaç de ser ella mateixa mul-ticultural (Kymlicka, 2001; 278), i incloure dins la seva autoconcep-ció la multiculturalitat que expressa la presència d’immigrants, i queaquesta multiculturalitat, per tancar l’argument i seguir la premissaanterior, contribueixi al desenvolupament de la seva comunitat.

7) Per últim, una de les nocions que serveix per descriure la situa-ció no és tant la de desigualtat, sinó la de desavantatge. Si bé accep-tem que tant els immigrants com la minoria nacional estan en situacióde desavantatge i acceptem que, de fet, aquesta és la situació inicialque està a la base de la reflexió mateixa que volem fer, del que estracta és de comparar les dues situacions per saber si estem utilitzantuna mateixa noció per descriure referents diferents. La situació de de-

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savantatge pels immigrants i per les nacions minoritàries es produeixper raons diferents. Es tracta de saber també si aquesta situació em-pitjora en vincular-se els dos. Així, la política d’immigració de l’Estatempitjora la situació de les nacions minoritàries en no proporcionar-li eines ni recursos perquè ella mateixa gestioni aquest procés queafecta el seu propi desenvolupament com a comunitat cultural. Pertant, les línies de reflexió i els discursos que es facin han de tenir coma limitació política el fet d’haver d’enfocar el tema de tal manera queel vincle entre la immigració i l’autogovern no empitjori la situaciódels dos. Que la millori és ideal, si més no, no l’ha d’empitjorar.

Estem, doncs, davant d’un tema que té com a font prioritàriad’argumentació les polítiques d’autogovern, és a dir, aquelles políti-ques que tenen com a última base de legitimació la gestió de la ma-teixa comunitat cultural minoritària. Malgrat que els tres autors (J.Carens, W. Kymlicka i R. Bauböck) enfoquen el tema en termes de ges-tió d’identitats (la dels immigrants i la de la comunitat minoritària),comparteixen com a variable explicativa el manteniment i el desen-volupament de l’autogovern. Aquest serà el nostre punt de partida.Es tracta, en el fons, de desenvolupar la dimensió identitària de totapolítica d’immigració. En aquest sentit, tota política d’immigració ges-tiona en última instància la pertinença dels immigrants a una comuni-tat política. Aquí, estaríem dintre dels enfocaments clàssics. Però enshem de plantejar aquest tema en societats on existeix una doble per-tinença: la de la comunitat política majoritària estatal i la de la comu-nitat expressada per la nació minoritària. És a partir d’aquesta baseque es justifiquen les accions. Per exemple, no deixa de ser significa-tiu l’argument que les polítiques lingüístiques dirigides als immigrantstenen com a objectiu principal assegurar les mateixes oportunitats dequè gaudeixen els altres ciutadans dins la comunitat. La llengua coma recurs per assegurar la igualtat d’oportunitats és el tipus d’argumentbàsic amb el qual ens trobarem.

3. El debat sobre la immigració a Flandesi al Quebec

Una característica del tema de la immigració es que hi ha sem-pre una diferència entre el debat estrictament institucional i dels par-tits polítics, i el debat estrictament acadèmic. Al Quebec i a Flandeses produeix també aquesta separació. Per raons d’espai ens centrarem

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9. A Immigració i Govern en nacions minoritàries: Flandes, Quebec i Catalunya en perspec-tiva (ed. Fundació Trias Fargas, 2006), fem un repàs cronològic de la gestió de la immigra-ció a Flandes i al Quebec, i destaquem les principals dates i etapes d’innovació, i els prin-cipals temes del debat públic i polític.

10. Pel que jo sé, no existeix un estudi exhaustiu que tracti el vincle entre federalisme ipolítiques d’immigració, sinó estudis molt embrionaris, com P. Spiro (1994, 2001), K. Tessier(1995).

en el debat estrictament acadèmic.9 Comencem pel discurs acadèmica Flandes.

3.1. Flandes

El primer que sorprèn en tractar el debat acadèmic de Flandesés que no està implicat en el debat públic d’una manera tan intensai constructiva com veurem en el cas del Quebec. És un debat quasiparal·lel que té com a grans temes no tant la política d’immigració deFlandes, com els efectes de les polítiques d’immigració en les relacionsentre les comunitats flamenca i valona. Es vinculen les polítiques d’im-migració amb el procés de federalització iniciat durant els anys 80,fins a tal punt que es fa difícil distingir els temes procedents d’una od’una altra dimensió. Malgrat això, no deixa de ser un debat moltproductiu amb arguments destacables.10

Abordarem cinc temes bàsics: a) el debat entre comunitats i laimmigració, b) la pluralitat d’enfocaments per interpretar la immigració,c) la gestió d’identitats i el debat públic dominat pel discurs antiimmi-grant del Vlaams Blok, d) la gestió de situacions de multigovernabili-tat i immigració, i finalment e) ciutadania, identitats múltiples i immi-gració.

a) El debat entre comunitats i la immigració

Bèlgica és un Estat multicultural bilingüe i multinacional, on con-viuen dos tipus de nacionalisme (M. Martiniello i M. Swyngedouw,1998). Un nacionalisme cívic de la regió de Valònia, i un nacionalis-me ètnic de la regió de Flandes. Aquestes dues regions constitueixenveritables fronteres lingüístiques. L’espai més híbrid és a la regió deBrussel·les-capital on conviuen les dues llengües i els dos nacionalis-

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mes en un estat de tensió permanent per ocupar l’espai públic.11 Ésun fet que el sentiment comunitari hi és present, i pràcticament totsels problemes polítics i socials tenen o acaben tenint les dues lecturescomunitàries: flamenca i/o valona.

Si bé existeixen altres fractures més tradicionals (entre catòlicsi laics, entre classes socials), és la divisió comunitària la que preval so-bre les altres, especialment entre les elits polítiques (M. Swyngedouw,1995; M. Martiniello, 1998b). Una de les peculiaritats de Bèlgica ésque no existeixen unes relacions entre comunitats en termes de majo-ries i minories, sinó que totes elles poden ser considerades com a mi-nories (A. Dieckhoff, ed. 1996).

A Bèlgica, des dels inicis de l’any 1830, la llengua ha estat elmarcador de la diferència entre comunitats i la font de conflicte. El1963 Bèlgica es divideix en regions que es diuen lingüístiques: la fran-cesa, la flamenca, l’alemanya i la bilingüe flamenca-francesa de Brus-sel·les. Si bé des dels seus inicis es constitueix en Estat unitari, no téuna nació unificada que la fonamenti (M. Martiniello, 1998b; 10). Al-guns diuen que Bèlgica és un exemple de sistema consociacional quepermet acomodar i respectar les identitats de totes les comunitats cul-turals presents dins l’Estat (M. Martiniello, 1998b; 13). La llengua ésel signe principal d’identitat diferenciada i l’eix de polarització princi-pal. Però tothom rebutja identificar el conflicte comunitari en termesètnics. Parlar dels flamencs i dels valons en termes ètnics és consideratcom una interpretació intolerable (M. Martiniello, 1998b; 15).

També s’ha de precisar que no existeix un bilingüisme en sentitestricte, és a dir, un bilingüisme territorial, excepte a la regió de Brus-sel·les. En cada regió lingüística preval el monolingüisme. Són regionsque funcionen homogèniament. Això no significa que des del puntde vista estatal, com a estat multinacional, les dues comunitats com-peteixin per rebre el recolzament públic i més poder per a la seva co-munitat (B. Maddens et al., 2000), sinó que històricament, la gestióde la diversitat ha estat resolta a cadascuna de les comunitats ambcriteris d’homogeneïtat. Per tant, constatem que és aquesta lògica laque ara s’adopta per resoldre conflictes multiculturals procedents dela presència d’immigrants.

11. Vegeu, entre altres, A. Favell i M. Martiniello (1999) i D. Jacobs (2001).

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12. Vegeu, entre els més representatius, D. Jacobs (2000), H. Boussetta i M. Swyngedouw(1999), A. Favell i M. Martiniello (1999).

Aquesta lògica es percep clarament en el decret de 1998 sobreles minories etnoculturals de Flandes i també en el discurs nacionalis-ta flamenc liderat pel partit d’extrema dreta Vlaams Blok (M. Swynge-douw, 1992) que interpreta en clau ètnica un conflicte que era inicial-ment polític entre flamencs i valons. En efecte, fins a la primera vic-tòria electoral del partit separatista Vlaams Blok, a finals del 80, lesautoritats belgues van intentar combinar un discurs tradicional unitariamb la defensa d’un multiculturalisme, defensant que la identitat bel-ga no és per descendència, sinó per projecte comú i acceptació de lesregles comunes constitucionals (L. De Winter et al., 1998). Aquest en-focament republicà de la identitat belga contrasta amb la identitatflamenca, que té uns fonaments ètnics i un discurs que proclama laimportància de conservar l’herència cultural (B. Maddens et al., 2000;47). Com afecta aquest debat entre comunitats la presència dels im-migrants?

El debat sobre la llengua que ja existia a Bèlgica entre les duescomunitats s’estén amb la immigració (M. Martiniello i A. Manço, 1993;19). Pràcticament s’accepta com a premissa que l’entrada de la immi-gració dins l’agenda política i social es produeix convertint-la en uninstrument de les seves tensions, com a objecte per incrementar el seupoder dins l’Estat federal belga. Aquesta característica és potser l’ele-ment més distintiu del tractament de la immigració a Bèlgica. Perentendre aquesta dimensió existeixen recerques que prenen la regióde Brussel·les com a estudi del cas on conviuen dues comunitats ambconcepcions molt diferents de la seva pròpia identitat, la qual es veu“alterada” amb la presència d’immigrants i la manera com cada unaenfoca la gestió de la multiculturalitat immigrant.12

b) Pluralisme d’enfocaments per interpretar el temade la immigració

Bèlgica és en aquests moments en un procés de federalitzacióiniciat amb la reforma constitucional de 1993, que estableix en el seuprimer article que Bèlgica és un Estat federal compost per comunitatsi regions. Aquest procés té efectes sobre les relacions comunitàries

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entre flamencs i valons, ja que per primera vegada es reconeix el bilin-güisme francès-flamenc a nivell estatal en termes d’igualtat. Aquestprocés frena qualsevol intent d’interpretar en clau ètnica el conflictecomunitari. La política de l’etnicitat progressivament va desapareixent,i la política nacionalista ocupa el seu lloc (M. Martiniello, 1994, 1998b).Aquest procés també té efectes sobre els marcadors identitaris de lescomunitats i la seva forma d’expressió política.

Cada comunitat reacciona de manera diferent davant la immi-gració. La flamenca, que és la que ens interessa, té com a principalfont d’inspiració el model multicultural holandès, mentre que la comu-nitat francesa segueix un enfocament menys específic, i fa un tractamentglobal de la immigració, com a problema social i econòmic. Per l’enfo-cament flamenc allò que importa és evitar l’exclusió cultural; per lapart francesa, allò que és important és evitar l’exclusió social i econò-mica (M. Martiniello i A. Manço, 1993; 20).

Malgrat aquesta tendència general, a Flandes la presència delVlaams Blok obliga a mantenir un discurs públic ètnic, que pren coma essencials les diferències amb els valons. Fins a tal punt la separacióentre flamencs i valons és real, que a penes hi ha intercanvis i diàlegintercomunitari. Malgrat que no existeixen fronteres físiques, es man-tenen unes fronteres lingüístiques i culturals cada vegada més profun-des per l’extremisme que pren el discurs polític nacionalista flamenc,especialment amb el suport popular del Vlaams Blok. Aquesta lògicaqueda reflectida en l’enfocament que fan de la gestió de la immigra-ció.

A Flandes no hi ha un debat públic que vinculi la immigració il’autogovern, en contrast amb el Quebec. Tampoc, com ja hem dit, nohi ha una producció acadèmica que participi en el procés. La majoriade la literatura acadèmica forma els seus arguments comparant Flan-des amb Valònia. Fonamentalment se centren en les diferències finsal punt que la identitat d’una regió es forma i defineix per oposicióa l’altra (M. Martiniello, 1999; 18). Tampoc no ens trobem amb undebat normatiu ni prescriptiu com al Quebec, sinó fonamentalmentdescriptiu, sense innovació conceptual. És, podríem afegir, un debatclàssic en el sentit europeu del terme, ja que es vincula la identitatnacional-estatal amb la immigració.

Flandes no és ben bé un cas de multiculturalisme bilingüístic,

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13. Des dels inicis, el cas de la comunitat lingüística francesa ha estat objecte d’estudi icomparació amb el Quebec amb més freqüència que la flamenca (vegeu, per exemple, N.Assimopoulos i J. E. Humblet, 1987).

14. Una primera aproximació entre discurs proactiu i discurs reactiu es troba a R. Zapata-Barrero (2005b).

sinó monolingüístic, amb el flamenc com a llengua. El multiculturalis-me plurinacional no tracta de gestionar espais públics bilingües. L’espaipúblic i la cultura pública a Flandes són flamencs. La cultura francesaforma part de la regió de Valònia. Hi ha unes clares fronteres lingüís-tiques entre Flandes i Valònia.13 Per tant, els immigrants que arribena Flandes no es troben amb el dilema de triar la llengua francesa oflamenca. Quan un immigrant decideix instal·lar-se a Flandes, sap quela llengua pública de la comunitat és la flamenca i que parlar francèses considera negatiu. La situació de competència per l’ús de la llenguaes produeix al territori bilingüe per excel·lència: Brussel·les capital, onla immigració és objecte (en el sentit literal del terme) del discurs na-cionalista de les dues comunitats.

Per tant, en el cas de Flandes, estem davant d’una realitat moltdiferent a la que trobarem al Quebec, que ha de dissenyar i construirun espai públic de forma permanent per evitar que l’anglès sigui do-minant. A més, el nacionalisme flamenc respon a un model ètnic, ba-sat en l’origen més que, com en el cas del Quebec, en el projecte comú.Per tant, la forma de gestionar la immigració no serà la d’incloure elsimmigrants dins una comunitat de futur, mentre es comparteixi undestí comunitari. La pertinença plena a la comunitat és una qüestiópràcticament impossible a Flandes.

c) La gestió d’identitats i el debat públic dominat peldiscurs antiimmigrant del Vlaams Blok

El debat públic sobre immigració està dominat a Flandes pel Vla-ams Blok. No es té un discurs proactiu, de discussió sobre les millorsformes de gestió del fenomen, sinó un discurs reactiu on tots els par-tits tradicionals estan dominats pels temes de debat que introdueixel Vlaams Blok.14 Això, lluny de poder considerar-se com una anorma-litat, és un altre context possible que pot produir el debat sobre laimmigració i l’autogovern, un context on els arguments lingüístics,

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15. Vegeu, per exemple, H. De White i B. Klandermmans (2000).

demogràfics i econòmics prenen un significat extrem contrari al pro-cés de multiculturalitat i a la immigració.

Si preguntem per què la població vota a partits d’extrema dre-ta i/o nacionalpopulistes hi ha dues respostes possibles: o bé pels te-mes que tracten, o bé per expressar un malestar envers la políticatradicional –i per tant s’hauria d’interpretar com un vot antipartitstradicionals–. En el cas de Flandes, la majoria dels estudis s’inclinenper la primera resposta (M. Swyngedouw, 1995; H. De White i B. Klan-dermmans, 2000). El vot al Vlaams Blok és fonamentalment un votantiimmigrant i, en segon terme, i com a conseqüència, l’expressiód’una political dissafection. Per tant, la població s’expressa explícita-ment i amb voluntat contra la immigració, no contra aquest o aquellaltre model de gestió de la immigració. La ciutadania s’expressa con-tra l’arribada i permanència d’una població que percep com a “inva-sora” i que interpreta en termes de competència pels llocs de treballi els beneficis del sistema públic de benestar. Aquesta percepció s’ex-plica en part perquè els immigrants ocupen espais on es distribueixenrecursos escassos i, per tant, on la població ciutadana veu com l’arri-bada empitjora, en lloc de millorar, la seva situació inicial.

Aquest èmfasi en les diferències, en la percepció de la immigra-ció en termes d’efectes negatius, fa que la major part de la literaturase centri en l’anàlisi del racisme, de l’expressió dels discursos, del com-portament i les actituds racistes de la població i les elits polítiques.15

La percepció pública de la immigració és similar a la que es dónaen altres contextos. Per tant, no està relacionada amb el vincle direc-te entre la immigració i l’autogovern que ens ocupa. La percepció dela població flamenca, en general, és que els immigrants abusen de laseguretat social i són els principals responsables de l’atur i el crim, iprovoquen inseguretat. A penes existeix suport de la política a les mi-nories ètniques.

Una característica de Flandes és que malgrat haver constatat lapresència d’immigrants des de fa dècades, com a territori dins l’espaieuropeu del nord, no ha tingut una política pròpia de gestió gairebéfins el 1989. Això ha impedit fer una política de prevenció d’aquestes

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percepcions. Però també cal tenir en compte el discurs nacionalistaflamenc, fonamentalment ètnic.

Forma part de la comunitat flamenca tot aquell que parla fla-menc i té pares flamencs. La comunitat d’origen i la llengua fa que esredueixi considerablement la possibilitat d’elaborar arguments queafavoreixin la inclusió dels immigrants dins la col·lectivitat (W. Kym-licka, 2001, cap. 15). Aquest nacionalisme excloent fa que les diferèn-cies entre grups ètnics prevalguin sobre les similituds a l’hora d’orien-tar polítiques.

d) La gestió de situacions de multigovernabilitati immigració: el sistema federal i les oportunitatspolítiques dels immigrants

Hi ha estudis molt interessants que analitzen com les dues comu-nitats s’enfronten per tal de controlar la gestió de la immigració (H.Boussetta, 2000; D. Jacobs, 2001). La presència dels immigrants i la ne-cessitat de donar una resposta política a les seves demandes s’intro-dueix directament dins l’eix que caracteritza la societat belga com asocietat dividida entre flamencs i valons.

En aquest marc els temes són dos. Un és de caràcter institucionali estructural (com afecta la reforma estructural de Bèlgica, la qual estàen procés de federalització) i l’altre és determinar quines diferènciesde model es produeixen en la relació amb el món associatiu. Veuremels principals arguments de cada un d’aquestes temes.

La primera línia d’anàlisi parteix de la premissa que la històriade les polítiques d’immigració està vinculada a l’evolució de les estruc-tures del sistema polític belga. És especialment important el moment(1993) en què els partits polítics flamencs i francòfons fan néixer l’Es-tat federal. Aquest federalisme és la resposta a demandes d’autono-mia de cada comunitat i en pretén frenar l’antagonisme. Aquestes re-formes de l’Estat afecten directament les polítiques d’immigració. H.Boussetta fa una relació històrica del vincle entre el canvi d’organit-zació estructural de l’Estat i els canvis en les polítiques d’immigraciódes de 1965, data en la qual emergeix públicament a Bèlgica el temade la immigració, mitjançant la creació d’un Consell Consultiu de laImmigració. És sobretot en el moment de la creació del Centre per a

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la Igualtat i la Lluita contra el Racisme a nivell federal (1993) que esmanifesta la distància entre la percepció flamenca i la valona de comgestionar la immigració (H. Boussetta, 2000).

L’enfocament flamenc de la immigració basat en el grup és total-ment diferent a l’enfocament universalista i individual de Valònia.L’anàlisi d’aquesta diferència és la principal línia de debat actual i enaquest punt rau la principal font de tensió entre les dues comunitats,i afecta l’estructura federal. Podem dir que aquesta diferència d’enfo-cament manifesta que la gestió de la immigració està territorialitza-da des que el 1998 Flandes es pronuncia i elabora el seu marc d’accióamb el decret de minories ètniques.

Flandes esta més a favor de promoure mecanismes que perme-tin una integració col·lectiva. No existeix una oposició formal a la de-fensa d’una especificitat cultural. S’accepta més l’afirmació identitàriadiferenciada dels immigrants, fent coherent aquesta política amb laseva pròpia política de reconeixement identitari a nivell de l’Estat fe-deral. La coherència o incoherència de les dues polítiques és, doncs,un dels eixos que expliquen l’enfocament flamenc. Però és també unfet, com assenyala Boussetta, que aquesta política d’immigració estàdirectament lligada a les relacions i els conflictes comunitaris: “il nes’agit pas seulement d’intégrer ses immigrés chacun chez soi et selonses standards, mais d’intégrer sans désarmer dans le cadre du conflitcommunautaire, c’est-à-dire sans remise en cause des positions ins-titutionnelles acquises de ‘haute lutte’ par les uns et les autres” (H.Boussetta, 2000; 80).

Aquesta instrumentalització de la immigració dins el conflictecomunitari va ser molt explícita en el debat dels drets polítics dels es-trangers comunitaris (H. Boussetta i M. Swyngedouw, 1999), i és objec-te de la majoria de les anàlisis acadèmiques que prenen la regió deBrussel·les com a cas d’estudi on conviuen (s’enfronten) dues concep-cions molt diferents de com gestionar la immigració. Aquestes duesfilosofies de la integració (M. Martiniello, 1995) es veuen molt explí-cites en el tractament que dispensen al món associatiu.

En efecte, considerant Brussel·les com a cas d’estudi de convivèn-cia de dos models diferents de gestió de la immigració, i de situacióde multigovern (A. Favell i M. Martiniello, 1999), s’analitza com la im-migració constitueix un instrument de la competència entre les dues

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comunitats per adquirir més parcel·les de poder federal. En aquestalínia, l’argument de D. Jacobs (2001) és que la lluita pel poder de lesdues comunitats potencia i, al mateix temps frustra, la incorporaciódels grups ètnics minoritaris.

La part flamenca segueix un multiculturalisme basat en el grup,en la línia de l’enfocament holandès, mentre que la part francòfonaestà influenciada pel model francès republicà i individualista. Cada und’aquests models invita a unes relacions molt diferents cap al mónassociatiu generat per la immigració.

L’enfocament flamenc dóna suport polític, social i econòmic ales associacions d’immigrants, mentre que la part valona evita fer unespolítiques específiques cap a la xarxa associativa immigrant. Això su-posa que a Brussel·les la comunitat flamenca generi més simpatia perpart del món associatiu i al mateix temps augmenta la seva esferad’influència a Brussel·les (D. Jacobs, 2001; 114).

Aquestes situacions de multigovern creen canals i oportunitatsde participació dels immigrants (A. Favell i M. Martiniello, 1999).L’exemple que analitza Jacobs d’aquesta competència entre comuni-tats és la demanda de dret de vot dels immigrants de la UE. En general,l’elit política belga ha estat en contra del dret de vot pels immigrants(Jacobs, 2000, 2004a). Aquesta oposició era en un principi molt méspronunciada en la part flamenca ja que s’argumentava que el dret devot dels ciutadans europeus beneficiava els partits polítics francòfonsi que, per tant, podia tenir una conseqüència negativa en l’esfera depoder de la regió de Brussel·les (vegeu també M. Martiniello, 1998a;H. Boussetta i M. Swyngedouw, 1999).

Conscients de la importància electoral dels immigrants, cada co-munitat té una estratègia diferent. Donar suport a les associacionsd’immigrants forma part de la estratègia flamenca per guanyar-se laconfiança d’un electorat potencial decisiu. El tema sobre el vot ètnicestà en aquests moments obert al debat públic.

e) Ciutadania, identitats múltiples i immigració

La ciutadania belga és una ciutadania que té dos nivells de lle-ialtat: federal i comunitària. Aquesta relació ha estat analitzada en

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diversos treballs i forma part d’un debat institucional i normatiu. L’en-focament bàsic del debat se centra en analitzar com aquesta situacióde doble lleialtat influeix en la gestió de la immigració.

Alguns dels enfocaments que abunden més són els que, teninten compte que estem en contextos d’identitats múltiples, analitzenla relació entre el sentiment d’identitat nacional i l’actitud cap alsimmigrants. Entre aquests estudis es troba l’interessant anàlisi compa-rativa entre Flandes i Valònia de B. Maddens, J. Billiet i R. Beerten(2000). Els autors arriben a la conclusió, amb suport empíric, que hiha una relació entre el tipus d’identitat nacional i l’actitud cap alsimmigrants. En efecte, es troba que comparativament existeix unarelació inversa entre Flandes i Valònia.

A Flandes aquells que s’identifiquen més amb Bèlgica tenen unaactitud més favorable cap als immigrants que els que s’identifiquenamb la identitat flamenca. Aquesta situació és inversa a Valònia, onel sentiment d’identitat való té una actitud més favorable cap als im-migrants que el sentiment d’identitat belga. Aquest fet aparentmentcontradictori solament pot tenir com a argument explicatiu l’existèn-cia de dos tipus d’identitat nacional. La flamenca és una identitat èt-nica, davant de la identitat dita republicana valona. La primera tendeixmés a produir arguments de separació i exclusió, de rebuig de totamena de situacions que “alterin” la identitat original, mentre que lasegona és universalista i accepta la inclusió de l’alteritat mentre aques-ta comparteixi un nucli públic comú de valors i institucions ja existent.

En aquesta línia el debat sobre la ciutadania belga adquireix unsentit polític important. En parlar de ciutadania belga s’han de tractartemes relacionats amb la gestió lingüística, regional i econòmica.

El model flamenc de ciutadania està basat en la comunitat, enla llengua, en l’ètnia i el territori (E. L. Lefebvre, 2003; 112). La defini-ció valona de la ciutadania està basada en la tradició francesa, fona-mentada en la voluntat de les persones més que en la seva ètnia, enel llenguatge i la pertinença a una cultura comuna de valors. Aquestsdos models de ciutadania, un comunitari i ètnic, i un altre republicà,són a la base de dues formes molt diferents d’abordar el tema de lapertinença a la col·lectivitat per part dels immigrants. Així doncs, en-cara que la Constitució belga proporcioni una definició simple de laciutadania, existeixen dues nocions culturals de la pertinença que co-

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existeixen. Aquesta bipolaritat fa que la qüestió de la ciutadania decada comunitat es converteixi en objecte de reivindicació nacionalis-ta i sobiranista a nivell federal. La immigració, en aquest cas, té unpaper de motor fonamental, ja que l’adquisició de la ciutadania belgasuposa a nivell comunitari adherir-se a una llengua o una altra, ambla conseqüent ampliació/disminució d’àrees d’influència.

3.2. El Quebec

El debat actual del Quebec està dominat per la cerca d’una de-finició de la ciutadania que inclogui els immigrants i la pluralitat cul-tural, però que al mateix temps protegeixi la identitat quebequesa(lingüística, fonamentalment) davant la nació majoritària canadenca.Tanmateix, la majoria adopta un enfocament normatiu vinculat ambl’anàlisi institucional. El debat també està acompanyat de discussionssobre les relacions entre governs (el federal canadenc i el provincialquebequès), així com consideracions demogràfiques, econòmiques ilingüístiques.

a) Ciutadania i pluralitat cultural: la interculturalitatcom a enfocament

Si existeix un context que generi més debat i sigui propici per ala innovació conceptual, aquest és el del Quebec. El tema de la ciuta-dania s’està treballant des de diferents angles, però tots apunten capa un procés de mutació institucional i cultural sense precedents.

Podríem dir que al Quebec tota la problemàtica al voltant de laimmigració i la pluralitat cultural s’analitza des de l’òptica dels seusefectes sobre el sentiment de pertinença a la ciutadania que s’estàconstruint.16 Un dels primers temes va ser definir la diversitat mateixaque cal gestionar. En el context de reconeixement per part del Govern

16. En aquest debat, vegeu L. Fontaine i Y. Shiose (1991), L. Fontaine (1992), M. McAn-drew (1995), M. Labelle (1997, 1998, 2000, 2001), M. Labelle i D. Salée (1998, 1999), D. Ju-teau (2000a,b, 2002), M. Labelle i F. Rocher (2003). En una perspectiva comparada vegeul’interessant treball de M. H.Chastenay, M. Pagé, K. Phalet, M. Swyngedow i J.-C. Lasry(2005). Vegeu, igualment, alguns estudis concrets, com M. El-Yamani, D. Juteau, M. MacAn-drew (1993), S. Lizasa (1998), L. Emongo, K. Das, i G. Bibeau (2001).

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federal canadenc de la multiculturalitat, el Govern del Quebec, coma reacció i amb la pretensió de distanciar-se de l’enfocament canadenc,introdueix en el debat públic i acadèmic el terme ”interculturalitat”.

En els dos enfocaments (l’enfocament canadenc i l’enfocamentdel Quebec), del que es tracta és de discutir el model proposat ambl’èxit/fracàs de la integració. Un dels primers que tracta aquest temaés W. Kymlicka quan discuteix els arguments que posen en tensió lapolítica multicultural i la integració, en concret, la idea que la políti-ca multicultural, en lloc d’afavorir, és una amenaça a la cohesió sociali la integració (W. Kymlicka, 1998). Però també es planteja com es pro-dueix la integració en situacions d’identitats compartides (shared iden-tities) (Kymlicka, 1998; 173), com és el cas al Quebec.

En aquest marc discursiu, proposa tres tipus d’indicadors per ana-litzar la integració en una o altra identitat (la canadenca o la quebe-quesa): la d’integració legal i política, la lingüística i la sociocultural.L’argument és que la integració dels immigrants es fa més per la ban-da del Canadà que no del Quebec.

M. Labelle (2001) recull aquests arguments i discuteix una a unales posicions de Kymlicka. Però la seva matèria de reflexió no és tantles conclusions a les quals arriba Kymlicka, sinó els indicadors que uti-litza per reafirmar els seus arguments.

És especialment important la discussió de l’argument que la de-manda de ciutadania és un indicador d’integració. Per Kymlicka, el fetque la demanda d’immigrants vagi més cap a la ciutadania canadencaés una prova empírica del seu argument general. No es poden entendreaquestes dades sense el context de demanda de sobirania. Sembla quea més demanda de sobirania, més inclinació dels immigrants cap a laciutadania canadenca. En aquest sentit, M. Labelle (2001) explora elsentit que té el nomenat “vot ètnic”, especialment perquè va ser undels arguments explicatius de la derrota del segon referèndum el 1995.

En el debat acadèmic, una altra òptica d’exploració de la ciutada-nia és el racisme. Per a M. Labelle (2004), per exemple, qualsevol dis-curs normatiu sobre la ciutadania ha de tenir en compte que el racis-me en una societat disminueix el sentiment de pertinença i provocafractures que tenen com a darrer efecte incrementar identitats divi-dides. L’anàlisi d’aquest procés de “racialització” de la societat del

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Quebec el fa Labelle en relació amb els seus efectes sobre el procésde construcció d’una nova identitat per part dels immigrants, amb unsuport empíric d’una enquesta d’opinió que mesura quin és el senti-ment d’identitat dels immigrants. Una de les conclusions importantsdel seu estudi és que el moviment sobiranista del Quebec té relacióamb la desorientació identitària dels immigrants, els quals no acabend’assumir les exigències de pertinença a una ciutadania quebequesadefinida en termes de llengua.

En darrer terme, la política lingüística provoca una concepcióètnica del llenguatge, en lloc d’una llengua pública comuna. Al final,Labelle explora un discurs nou basat en els drets culturals per fer fronta les tendències ètniques més o menys oficials. Fent referència implí-cita als arguments de Juteau, afirma que “what is at stake is the build-ing of neither a “communauté des citoyens” as individualized monads,nor a “communauté des communautés”, and requires institutionalcreation to take into account the deep diversity of our societies” (La-belle, 2004; 60). Aquest és, de fet, un altre tema recurrent, obert per,entre altres, D. Juteau i M. McAndrew (1992) sobre els efectes que pottenir sobre la immigració la demanda de sobirania, especialment enla seva triple dimensió: la selecció d’immigrants i la composició delsfluxos migratoris, la dinàmica de la integració lingüística dels “al·lòfons”,i l’evolució i les actituds dels francesos quebequesos sobre la immigra-ció i sobre dels quebequesos “d’origen d’una comunitat cultural par-ticular” o nous quebequesos.

L’anàlisi del racisme, com a actitud de la població, però tambécom a prejudici present en les institucions i els àmbits públics com ellaboral, són tractats en la seva relació amb les polítiques de gestió dela diversitat cultural. Es planteja, per exemple, si les polítiques mul-ticulturals contribueixen a disminuir o incrementar el racisme, espe-cialment en contextos de doble identitat com el Quebec (vegeu, perexemple, P. Bataille, 1998). La lluita contra el racisme es presenta,doncs, com un dels fonaments del model d’interculturalitat quebe-quès (E. Ollivier, 2000).

En aquest marc s’entén la recerca d’una definició d’una culturapública comuna, un tasca fonamental per poder definir l’espai d’accióde la ciutadania que inclogui la immigració. Aquest debat ha estatapuntat, entre altres, per M. Labelle, F. Rocher i G. Rocher (1995), pelsquals el vincle entre gestió de la realitat pluricultural i defensa de la

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llengua francesa dins d’aquest espai comú com un dels mitjans impres-cindibles per a la integració són dues polítiques que tindrien objectiuscontradictoris.

Els temes relacionats amb identitat són potser els que més lite-ratura han generat, vinculada directament als seus efectes sobre elnacionalisme del Quebec. Aquesta interacció és una de les unitats dereflexió que genera més arguments en aquests moments.17 En aquestmarc també s’inscriu la reflexió sobre si els criteris de pertinença dela ciutadania clàssica poden servir per a situacions de polietnicitat, perutilitzar el terme de Kymlicka que A. G. Gagnon i R. Iacovino (2003)mobilitzen com a fil conductor.

Aquest mateix treball resumeix molt bé la dicotomia conceptualentre l’enfocament federal i del Quebec en la forma de gestionar ladiversitat. Aquest és el debat entre multiculturalisme (Canadà) versusinterculturalisme (Quebec). L’argument de Gagnon i Iacovino és queaquesta diferència d’enfocament per gestionar la integració dels im-migrants respon a una diferència de marc de referència. En aquestsentit, la base de la política multicultural del Canadà és la homoge-neïtat de la nació, mentre que el model que està al darrere de la po-lítica intercultural del Quebec és més pluralista en la seva base. Enaquest context discursiu és lícita la reflexió i la recerca d’innovacióconceptual que ja existeix en el debat internacional, per donar unsignificat al debat de la ciutadania al Quebec. En aquesta línia s’inscriuuna interessant discussió sobre la transnacionalitat, com a forma decanalitzar situacions d’identitats múltiples (M. Labelle i F. Midy, 1999),que ha quedat, al meu parer, inexplorada.

En aquesta mateixa categoria de debat sobre la ciutadania, po-dem incloure-hi també les discussions sobre la presència o l’absènciadels immigrants en els mitjans de comunicació. El tema de la repre-sentació multicultural es converteix, així, en un dels eixos pràctics deldebat teòric. En efecte, és un fet empíric destacat que els immigrantsestan sobrepresentats en les institucions i els mitjans de comunicació(M. Tanaka, 2000), malgrat que avanci molt més ràpidament el debatteòric sobre aquesta qüestió.

17. Vegeu, per exemple, el llibre editat per J. Maclure i A. G. Gagnon (2001), Y. Boisvert,J. Hamel i M. Mogat (dirs. 2000), M. Labelle (2003), D. Juteau (1995).

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b) Relacions entre governs

Evidentment, un altre aspecte que omple el debat és el de lesrelacions entre el govern federal canadenc i el provincial quebequès.Aquest debat és més de caràcter institucional, basat especialment enla distribució de competències.

La història de la relació entre el Quebec i el Govern federal enmatèria d’immigració és la història de la demanda i l’obtenció de com-petències (L. Fontaine, 1995). En aquest marc, els primers balanços co-mencen a elaborar-se durant els anys 80, seguint especialment coma fil conductor la idea de la “responsabilitat compartida” (M. Labelle,1988) davant de la concepció unilateral del Govern federal (one-sidedview of state federal responsabilities) (P. Skerry, 1995). En aquesta èpo-ca es fan també les primeres recensions d’estudis sobre la immigració.18

Però el debat pren força també des del primer moment en quèel Canadà adopta el multiculturalisme com a política pública el 1971.Des de llavors s’han fet moltes crítiques i comentaris, pràcticamenttots enfocats en la distància entre les pretensions de les polítiques iels seus efectes reals. El multiculturalisme canadenc seria, de facto, uninstrument de dominació indirecte de tota expressió minoritària cultu-ral (B. Ramirez i S. Taschereau, 1988; B. Ramirez, 1991). Especialmentperquè, vist des del Quebec, es considera que es tracta el Quebec comuna comunitat cultural més, de la mateixa manera que les comuni-tats d’immigrants. Aquest debat normatiu es defineix millor quan elQuebec, com a reacció, proclama la interculturalitat com a model queresumeix el seu enfocament. En aquest marc, es produeix el debatmulticulturalisme versus interculturalisme.

També forma part del debat sobre les relacions entre governs elsistema bifocal d’immigració del Canadà, tenint en compte les compe-tències exclusives que té el Quebec. Existeix el que D. Juteau (2000a)anomena dualisme canadenc i pluralisme quebequès, fent referènciaa diferents condicions estructurals per abordar la immigració. En aquestmarc, és interessant l’article de J. Garcea on s’apunta que aquest sis-tema té uns efectes que no acaben de concretar-se sobre la identitatnacional de les dues comunitats, especialment en termes de lleialtat

18. Vegeu la nota crítica de S. Taschereau (1988).

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estatal per part dels immigrants. L’autor acaba amb els argumentsrellevants següents “in the first few decades of the new millenium weshould expect that immigration will shape the nationstate buildingprojects of the federal and Quebec governments as much as the latterhave shaped, and continue to shape, the former” (J. Garcea, 1998).

c) Arguments demogràfics, econòmics i lingüístics

En el procés de mutació institucional i cultural (N. Assimopoulosi J. E. Humblet, 1987), la política d’immigració del Quebec és una po-lítica demogràfica, econòmica i lingüística des dels seus inicis.19

Des del punt de vista demogràfic, hi ha dues preocupacions queprevalen sobre les altres. Per una banda, és també un fet que el Quebecté uns índexs de naixements molt reduïts. Això significa que la sevapoblació és cada vegada més vella, i, per tant, amb menys forces ac-tives de treball. La disminució de la població és una realitat creixent.En aquest context, l’arribada d’immigrants es percep com una opor-tunitat, la política d’immigració com una política de natalitat (A. Pa-nitch i J. M. Cragin, 1991). Aquest discurs demogràfic i polític tambéés present en els debats sobre la integració dels immigrants. En aquestcas, el discurs pren generalment dues vies argumentals: la de deter-minar la capacitat d’acollida del Quebec i la de vincular aquests ele-ments demogràfics amb els de la política lingüística. Malgrat que peralguns autors aquests vincles són a la base de l’exclusió dels immi-grants, en lloc de la seva inclusió (V. Piché, 1992).

Un dels grans temes demogràfics que animen el debat no és so-lament el dels criteris de selecció i la seva legitimitat normativa, sinótambé el de la distribució territorial de la població o el que s’anome-nen polítiques de regionalització (M. Simard, 1996). Aquesta políticas’inscriu dins la problemàtica territorial on la majoria dels immgrants

19. Vegeu, per exemple, la veu “política d’immigració” (immigration, politique d’) de laEnciclopèdia del Canadà, que es construeix emfasitzant aquests tres pilars bàsics de les po-lítiques d’immigració (G. E. Dirks, 2000). També un balanç de 1975 on ja es destaca aques-ta triple dimensió en la forma d’abordar la immigració (B. Bonin, 1975). Vegeu igualment,seguint aquesta lògica, A. H. Richmond (1976), diversos autors (1994)

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es concentren a la regió de Montreal.20 La idea principal d’aquestapolítica no és distribuir territorialment els immigrants contra les sevesvoluntats, sinó deixar lliure elecció als immigrants i oferir una sèried’incentius perquè optin per instal·lar-se en altres regions del Que-bec menys poblades. El centre de l’argumentació no és concebre lapolítica de regionalització com a política anticoncentració dels immi-grants dins de Montreal, sinó la de vincular immigració i desenvolu-pament econòmic. En aquest cas, la política de regionalització formapart d’una política de desenvolupament econòmic de les regions ambdificultats de població i d’economia del Quebec. Podríem dir que ésuna política intel·ligent i ben portada des dels seus inicis, ja que for-ma part del projecte descentralitzador del Quebec. Des del punt devista econòmic, la immigració és vista com una oportunitat de creixe-ment i d’estar a l’altura de la competència global. Per últim, la llengua,en ser un dels principals elements d’identitat, és un dels instrumentsbàsics que serveixen tant per a la selecció com també com a criteri pera la integració. És també motiu de debat l’aprenentatge i l’ús de lallengua en el context de l’educació.21

4. Elements per construir una filosofia pública de la immigració a Catalunya22

Després de fer un repàs de com tracta el debat acadèmic el vin-cle entre la immigració i l’autogovern a Flandes i al Quebec, ens quedaplantejar-nos el cas de Catalunya. Som conscients que si bé el Quebec,i en certa mesura Flandes (encara que sigui per no preveure-ho deforma explícita), ja tenen una certa filosofia pública del vincle entreimmigració i autogovern, Catalunya està en un moment clau per ini-ciar la seva reflexió. En aquesta tercera part discutim l’aposta que hafet actualment per l’enfocament de ciutadania (secció 1) i ens plante-

20. Fins a tal punt que alguns han qualificat el tema com la montréalisation de la ques-tion de l’immigration (M. Labelle; 1990).

21. Vegeu R. Ghosh i R. Zinman (1995). Entre nosaltres, vegeu J. Garreta, Ll. Samper i N.Llevot (2003), on es recullen alguns capítols del llibre més extens de M. Mc Andrew i F.Gagnon (2000).

22. Existeix una versió més àmplia publicada d’aquesta tercera part a R. Zapata-Barrero(”Construyendo una filosofia pública de la inmigración en Catalunya: los términos del de-bate”, Revista de derecho Migratorio y Extranjería, núm. 10, novembre 2005; 9-38).

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gem després (secció 2) els termes del debat sobre la identitat que sus-cita el vincle entre la immigració i l’autogovern.

4.1. D’una interpretació administrativa a unainterpretació social i política: l’aposta perl’enfocament de la ciutadania

Si estem d’acord que en tractar la immigració no podem defu-gir com i des de quina òptica s’interpreta aquesta realitat ni podemdesvincular-la dels valors essencials que suscita, és clara la necessitatde reflexionar sobre quin ha de ser el marc interpretatiu propi de Ca-talunya. Això suposa acceptar que la dimensió descriptiva i de diagno-si de la situació està inevitablement vinculada al caràcter prescriptiui normatiu característic del procés de constitució d’un autogovern.

Ara per ara, en matèria d’immigració, la Generalitat té una fun-ció executiva i administrativa, no legislativa. Des del punt de vistad’autogovern, depèn totalment del que es digui i es decideixi des delGovern central, hi estigui o no d’acord. Aquesta situació crea uns es-cenaris d’incoherència, en la mesura que el Govern de la Generalitatha de gestionar situacions no volgudes. Aquestes situacions són indi-cadors clars de la manca d’autogovern.

El que resulti del debat a Catalunya constituirà el conjunt d’ar-guments propis com a realitat diferenciada respecte d’Espanya.23

Aquests seran els arguments que es podran mobilitzar des de Catalu-nya per construir la seva filosofia pública de la immigració.

Vista des de les altres comunitats autònomes, Catalunya és unareferència perquè ja té una tradició de gestió de la immigració. Si béel seu comportament ha estat fins ara administratiu, en el tercer pro-grama (Pla de ciutadania i immigració 2005-2008) que acaba d’apro-var-se dóna un pas qualitatiu: té un caràcter polític i reivindicatiu.24

23. No podem dir que existeixi un debat sobre aquest tema a Catalunya, ni tan sols a ni-vell acadèmic. De treballs dispersos que han elaborat unes primeres reflexions tenint Ca-talunya com a marc contextual, podem destacar, sense voler ser exhaustius, els següents:Diversos autors (2002), G. Aubarell, A. Nicolau, A. Ros (2004), J. Porta (2004).

24. http://www.gencat.net/benestar/societat/convivencia/immigracio.

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El llenguatge de la ciutadania constitueix la seva principal innovacióconceptual i un eix central d’argumentació.

El nou Pla aposta per un enfocament de ciutadania seguint dosgrans plantejaments. El primer consisteix a percebre les polítiques entermes de gestió d’un procés d’inclusió o d’igualtat. La idea bàsica ésgestionar el pas de l’estatus d’immigrant a l’estatus de ciutadania (in-clou igualtat de drets, igualtat social i igualtat econòmica, així comtemes com la representativitat i la presència d’immigrants dins l’Admi-nistració i organitzacions de la societat civil). El segon plantejamentés en termes de polítiques d’acomodació, és a dir, en termes de gestióde les zones públiques d’interacció entre ciutadans i immigrants (R.Zapata-Barrero, 2002, 2004a, 2004b). Seguint el nostre fil argumen-tatiu, ens interessa destacar fonamentalment el seu enfocament dela ciutadania.

En primer lloc, l’enfocament de la ciutadania implica que la re-sidència es converteix en l’únic criteri per destinar polítiques. Des delpunt de vista administratiu, l’empadronament com a criteri bàsic queatorga el dret de l’immigrant a estar inclòs dins l’espai polític públic.L’empadronament expressa la voluntat de l’immigrant d’assentarse aCatalunya i compartir amb els seus habitants ja residents tots els es-pais públics existents, sense distincions. Així, el concepte de ciutada-nia es deslliga de la nacionalitat estatal i es vincula estretament a laseva relació amb la ciutat i el món local.

En segon lloc, l’enfocament del Pla es completa amb la definiciód’una ciutadania plural i cívica. Aquest concepte val la pena introduir-lo, ja que conforma el nucli de la nova percepció. En el Pla es diu que:“Per tal d’impulsar un concepte de ciutadania que inclogui a la pobla-ció no nacional de Catalunya, la proposta de ciutadania plural i cívicadel Pla es converteix alhora en un ’element de reflexió’ per a la socie-tat catalana i totes les seves instàncies polítiques, socials, econòmiquesi culturals, i en un vehicle que permeti vincular la gestió quotidianadel procés amb un horitzó de noves oportunitats per a la societat ca-talana del futur” (cap. 2, un nou enfocament, pp. 53-54).

Aquest enfocament es basa en tres pilars bàsics: el valor del plu-ralisme, el principi de la igualtat i la norma del comportament basaten el civisme. L’acceptació del pluralisme hi té un paper rector, ja queés la condició sense la qual no és possible el reconeixement públic.

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Significa que tota persona que visqui i treballi a Catalunya, sigui quinasigui la seva cultura i religió, ha de reconèixer el pluralisme com a va-lor bàsic en totes les seves formes de manifestació (tant el pluralismede valors com el pluralisme cultural, tant en la seva forma d’expres-sió individual com de grup). El valor del pluralisme inclou el de laïci-tat, que vol significar la separació estricta entre poder polític i con-fessions religioses.

Igualment, reconeixent que l’arribada i permanència de perso-nes procedents de fora és un nou factor generador de desigualtats,l’enfocament de la ciutadania també assumeix com a segon pilar elprincipi d’igualtat en drets i deures. Més endavant es concreta que elprincipi d’igualtat és tant el principi d’igualtat de tractament com d’o-portunitats. De fet, combinant aquests dos pilars s’aspira a reconèixerla realitat plural i a construir un vehicle que ajudi a identificar propos-tes que minimitzin les desigualtats que genera la diversitat de cultures,llengües i religions que coexisteixen en un mateix territori (Catalunya).

Com a norma bàsica d’orientació de la relació entre les persones(sigui quina sigui la seva llengua d’origen, la seva cultura, religió i co-lor de la pell), s’estableix com a tercer pilar el civisme. Es defineix el“civisme” en termes pràctics com una “actitud i norma de comporta-ment d’acció pública que permet la convivència entre les persones iassegura la cohesió al llarg del temps”.

En aquest context de definició d’una ciutadania plural i cívica esplanteja també una noció important: la de “cultura pública comuna”.Aquest concepte té el caràcter d’objectiu que cal assolir, i és la pro-posta d’enfocament de ciutadania amb el seus tres pilars (pluralisme,igualtat i civisme) el principal instrument. En termes polítics públics,l’enfocament té, doncs, un clara voluntat estratègica.

Amb la noció de “cultura pública comuna” també s’expressa unrebuig: abandonar el que podríem anomenar “enfocament pluralistainstitucional”, en el sentit que cada cultura i realitat diferenciada dinsde Catalunya tingui una forma d’expressió institucional separada dela resta.25

25. Quelcom semblant a una realitat libanesa, on la vida pública i quotidiana està institu-cionalitzada segons la religió (les escoles, els hospitals, els casaments, etc.).

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Des del punt de vista de les premisses d’acció, crec que el millorés entendre-les com a marc d’interpretació i components bàsics de lafilosofia pròpia. Són premisses que ajuden a interpretar els conflictesi a orientar accions polítiques. El Pla fixa les següents:26 reconeixementde la diversitat cultural; drets humans i respecte a la dignitat de lapersona; universalitat de les polítiques públiques i respecte als dretsindividuals; assegurar l’estabilitat i la cohesió de la societat catalana;defensa de la llengua catalana com a llengua de la ciutadania resident;coordinació, cooperació i coresponsabilitat; política d’integració ambbase europea.

4.2. Els termes del debat sobre la identitat: innovacions conceptuals i institucionals

És un fet que el vincle entre immigració i autogovern a Catalu-nya té més un caràcter acadèmic que polític i social. També és un fetque l’acadèmia pot proporcionar arguments perquè les elits políti-ques prenguin consciència del problema. Estem ara en el procés onl’àmbit de la política comença a identificar el tema en termes de preo-cupació, però encara més sobre intuïcions que sobre arguments sòlids.

El que sí que és cada vegada més clar és que la política ha d’anti-cipar-se als efectes socials que pugui tenir la immigració sobre la de-finició mateixa de comunitat política. És un fet que la immigració hareforçat tant al Quebec com a Flandes la necessitat d’autodefinir-secom a nació-estat. Com ja s’ha dit a l’inici, si bé la societat catalana hapres consciència que està davant d’un nou procés d’arribada d’immi-grants, principalment procedents de països en vies de desenvolupa-ment, i que aquesta presència comença a modificar el paisatge urbài social, encara no ha pres plenament consciència de l’efecte que pottenir sobre la construcció nacional.27

26. Aquests principis estan desenvolupats i comentats a: R. Zapata-Barrero, Immigració iGovern en nacions minoritàries: Flandes, Quebec i Catalunya en perspectiva (ed. FundacióTrias Fargas, 2006).

27. Potser les darreres declaracions de Jordi Pujol a finals d’agost en una conferència dela Universitat Catalana d’Estiu (UCE), on va assegurar que la “barreja” podria tenir un efec-te sobre la identitat catalana, van servir de punt de partença per introduir el tema en eldebat polític i social (vegeu els principals diaris del 23 d’agost i l’article aclaratori del ma-teix J. Pujol a La Vanguardia titulat “La inmigración” (3 setembre 2004, p. 19), però aquestllenguatge si s’enfoca malament pot contribuir més al confusionisme que no a l’aclariment.

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En aquest marc ens plantegem, com s’ha dit a l’inici, quins sónels elements que podríem conformar el discurs públic de Catalunya,tenint en compte les característiques comunitàries pròpies. Desenvo-lupar aquest discurs propi té el caràcter d’una exigència. Encara nohem arribat a una situació de fractura o polarització catalana/espa-nyola en matèria d’integració dels immigrants. Però en els altres doscasos d’estudi aquesta divisió és una de les restriccions bàsiques quees tenen en compte a l’hora de gestionar la immigració. A Bèlgica,per exemple, la gestió de la immigració està a la base de fracturessocials basades en la identitat,28 mentre que al Quebec aquest perillés el que ha orientat el Programa marc de 1990 (Énoncé de politiqueen matière d’immigration et d’intégration). Aquest perill bàsic ha d’a-companyar qualsevol reflexió.

Per tal d’establir les bases d’aquest discurs propi, i completaraixí aspectes importants inexistents en el nou Pla, centraré la mevaargumentació en el llenguatge de la identitat, tot considerant queuna anàlisi completa hauria també de preveure el llenguatge de lescompetències.29

En les fases inicials en les quals es troba Catalunya, penetrar enel debat sobre la immigració i l’autogovern implica formar argumentsque adquireixen el caràcter de programes de recerca. El que podemfer ara és situar els principals eixos del debat sota la forma de gransblocs de categories i d’arguments.

En primer lloc, si bé fins ara l’opció ha estat la de donar suporta un enfocament de ciutadania, l’argument que defensaré ara és queaquest enfocament és incomplet si no es complementa amb un altretambé bàsic: el debat sobre qui és immigrant a Catalunya. Aquestanova forma d’enfocar el tema també té un caràcter generador de no-ves dimensions per completar el debat sobre la identitat. L’argumentsencer ens diu que fins que no es tingui, amb criteris propis, una de-finició d’immigrant, el debat sobre la ciutadania pot servir més per

28. Va començar el 1990 segons D. Jacobs (2001, 2004b). Sobre aquest tema, vegeu tambéM. Martiniello (1996, 1998b), M. Martiniello i M. Poncelet (1993), M. Martiniello i M. Swyn-gedouw (1998), D. Jacobs i M. Swyngedouw (2003), H. Boussetta (2000).

29. Aquest llenguatge de les competències sobre immigració està inclòs al llibre de R.Zapata-Barrero, Immigració i Govern en nacions minoritàries: Flandes, Quebec i Catalunyaen perspectiva (ed. Fundació Trias Fargas, 2006).

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alimentar discursos retòrics que per omplir una funció política pràcti-ca des d’una perspectiva d’autogovern. És un fet també que existeixuna tradició política d’autogovern a Catalunya, però no una tradicióque traci una evolució en el concepte d’immigrant. Aquest debat, mal-grat suscitar preguntes de caràcter polític, requereix una resposta queno s’oblidi de la societat. No pot ser que el mateix àmbit de la políti-ca es contesti les seves pròpies preguntes, sense tenir en compte lacomposició real de la societat catalana.

És cert que, igual que el debat de les competències, aquest debatsobre la identitat se centra en les mancances (en aquest cas, concep-tuals) que té Catalunya per gestionar la immigració, i per tant, cons-tantment produirà arguments que expressin més desideràtums quecal cobrir. Però aquesta és una característica general del mateix debatpolític de Catalunya. El lligam entre la descripció i els desideràtumsdels arguments polítics és una constant, especialment si se centra endebats relacionats sobre la pròpia identitat.

És cert que si ens endinsem en aquesta direcció s’han de com-binar dues vies d’anàlisi, que es poden fer de forma separada, peròque cal combinar per tenir una composició final. La primera lògica ésla comparativa, especialment referent als altres contextos que viuenuna situació similar. Es tracta de reflexionar, com ho ha fet el Quebec,sobre els aspectes que fan que Catalunya sigui una societat diferen-ciada. La resposta que es doni proporcionarà arguments per confor-mar el seu discurs públic d’immigració i per poder definir qui és im-migrant. Aquests elements diferenciadors requereixen protecció pròpiad’un Estat. Pensem, per exemple, en la llengua catalana com a elementd’identitat diferenciador.

La segona via és la lògica històrica. Aquesta ens indica que s’hade poder traçar una història sobre la tradició d’immigració a Catalu-nya. La premissa que s’ha de seguir és reconèixer que Catalunya ésuna societat d’immigració. Aquest fet significa que s’ha construït ambla immigració, que no es pot separar la seva biografia de l’arribadad’immigrants. Per tant, aquesta nova arribada no està separada, nitampoc és una excepció històrica, sinó que forma part de la seva tra-dició històrica.

Vinculant aquestes dues lògiques, podem tenir la principal fontd’arguments per poder iniciar un debat sobre com definir qui és im-

– Naixement. Implica que qui neix dins de Catalunya però de pa-res nascuts fora no és immigrant? Implica que el que ha nascutfora de Catalunya però resideix a Catalunya és immigrant?– Llengua. Al·lòfon / no catalanoparlant: aquesta és una via decategoritzar la població que ha adoptat el Quebec.– Cultura. La relació amb autòctons, la condició de minoria ètni-ca. Aquesta és la via adoptada per Flandes. La de categoritzarels immigrants com a minoria ètnica, en la línia de la seva prin-cipal àrea d’influència: Holanda.

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migrant a Catalunya. Existeixen dues possibles bateries de respostes,depenent de si prenem com a marc de referència l’Estat espanyol oCatalunya. Hem d’acceptar també que totes les potencials definicionstenen inevitablement un caràcter polític en el sentit d’expressar, enúltim terme, una determinada forma d’entendre les relacions de poderque s’estableixen. No és el mateix, per exemple, definir Catalunya coma nació minoritària, minoria nacional o nació minoritzada.

Aquest problema de com conceptuar qui és immigrant a Cata-lunya no és un debat teòric, sinó que té uns efectes pràctics clars. Perexemple, segons la definició que s’estableixi, els percentatges estadís-tics canvien considerablement. A qui es compta com a immigrant? Totsels casos estudiats tenen el mateix referent? Tot aquell que ha nascutfora de Catalunya és immigrant? Els immigrants procedents de l’inte-rior de l’Estat Espanyol que van venir els anys 50/60 són immigrants?S’han de contemplar en dades estadístiques i comparar amb el nombred’immigrants extracomunitaris i els comunitaris? Òbviament, les res-postes varien en funció de si es pren com a marc de referència l’Estato bé Catalunya. En aquest mateix sentit, quin marc territorial es pre-veu per analitzar estadísticament Catalunya: el marc polític actual, elgeogràfic i històric (i, per tant, s’ha d’incloure la Catalunya Nord)?S’annexa la Catalunya Sud i València dins de la concepció de Catalu-nya? Aquestes qüestions no formen part de la bateria de subtemes adiscutir, sinó que són el nucli mateix del debat a considerar.

Tenint en compte totes aquestes dimensions, i situats des delpunt de vista de Catalunya, es pot conceptualment establir una dis-tinció entre immigrants espanyols i immigrants de fora d’Espanya. Laresposta necessita criteris. La discussió sobre criteris pot tenir almenystres respostes:

El que està clar és que la selecció d’un criteri per definir la po-blació de procedències diferenciades sempre és una opció política queen últim terme acaba exigint una definició de comunitat nacional. Hiha nacions que opten per la llengua (Quebec) i altres per criteris cul-turals (Flandes). Seguint la tradició de Catalunya, el criteri de la resi-dència (ius domicili) podria ser l’opció. Conceptualment, es podrienfer combinacions invocant l’origen. D’aquesta manera es podria esta-blir una doble taxonomia per categoritzar la població resident.

La primera prendria com a referència el vincle entre residènciaactual i procedència de naixement. Tindríem, així, la categoritzacióde la població següent:

– Residents catalans: població resident nascuda a Catalunya, in-dependentment de l’origen dels seus pares.– Residents catalans d’origen espanyol o d’una comunitat histò-rica (Euskadi i Galícia): població resident nascuda a Espanya o auna comunitat històrica reconeguda (ciutadà basc o gallec).– Residents catalans d’origen comunitari: població resident nas-cuda a un país de la UE (aquí s’hauran d’incloure els que abansformaven part dels extracomunitaris, com els polonesos, els hon-garesos, els txecs, etc.).– Residents catalans d’origen extracomunitari: població residenta Catalunya nascuda fora de la UE.– Nous residents: designa a la població nouvinguda que acabad’empadronar-se, i inicia el procés d’acomodació i d’inclusió ala societat catalana.

Tanmateix, no podem obviar que es poden produir zones deconflicte a l’hora de debatre aquestes qüestions relacionades amb laidentitat. Sabem que en aquest sentit el tema no està resolt entre es-tatalistes i nacionalistes. Aquest eix de conflicte pot produir argumentsmolt diferents sobre com entendre la tradició d’immigració que carac-teritza Catalunya.

Per entendre aquesta qüestió hem de partir de la premissa quequalsevol discurs de la immigració busca recursos de la tradició perdonar respostes a preguntes que suscita la seva gestió.30 El problema

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30. Vegeu una primera teorització d’aquest argument a R. Zapata-Barrero (2005b) i una

és que a Catalunya no hi ha una sinó dues formes d’entendre la sevatradició: pot interpretar la presència d’immigrants d’ara (principal-ment extracomunitaris procedents de països en vies de desenvolupa-ment) com a segona onada (la primera va ser als anys 60 en un con-text no democràtic, principalment procedent del Sud d’Espanya i del’Aragó, i per tant, immigració interna castellanoparlant), o bé coma primera onada d’immigració a Catalunya. En el primer cas, se supo-sa que les dues onades d’immigració són comparables (es pot, fins itot, establir un debat per determinar els criteris de comparació); enla segona forma d’interpretació, en canvi, aquesta immigració seriaincomparable amb la dels anys 60 (doncs és un fet que en general elsimmigrants de l’onada dels anys 60 castellanoparlants no admeten sercomparats amb els nous residents d’ara). En resum, a Catalunya no ésque hi hagi una tradició i diferents formes de gestionar-la cap al futur,sinó que ens trobem amb una “disputa de tradicions”. Aquesta dispu-ta és fonamental ja que depenent de quina interpretació es doni, tin-drem diferents bases per formar els arguments que es necessiten avuien dia per construir un discurs propi. D’ací que sigui important abansanalitzar les onades d’immigració anteriors i destacar els elements ques’han seguit per gestionar-la, i identificar els principals elements d’a-valuació en termes de gestió d’identitats.

El que també està clar és que aquesta qüestió de com definimla qualitat de membre de la comunitat/societat catalana és fonamental.Enfocar el tema en termes de sentiment de pertinença o de residèn-cia té unes implicacions molt diferents, sobretot quan no es té una es-tructura estatal per organitzar l’estabilitat i la cohesió d’una societatcom pot tenir el Govern central. La residència és un criteri més objec-tivable que el sentiment de pertinència, la definició de la qual reque-reix mobilitzar temes d’identitat i de tradició.

Tenint en compte els nous elements que hem introduït, la ges-tió de la pregunta sobre com definim la tradició és fonamental ja quepot provocar almenys dos efectes que poden no solament alterarl’estabilitat, sinó també la cohesió de la societat. Em refereixo a dosperills bàsics fonamentals. Per una banda, que es fracturi la societat

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aplicació prèvia en el context d’Espanya, defensant la tesi que la tradició identitària es-panyola s’ha construït sobre una base antimusulmana (R. Zapata-Barrero, 2005a).

de tal manera que es provoqui una societat dual i dividida (la podrí-em exemplificar simbòlicament com a conflicte entre la “cultura deltoro” i la “cultura de l’ase”).31 Per altra banda, i en connexió ambl’anterior, es pot produir una pèrdua d’hegemonia nacionalista i re-trocés en la cultura pública pròpia. En altres termes, una castellanit-zació de l’espai públic recuperat durant aquests darrers anys. És unfet que sense intervenció pública l’immigrant s’integra en la culturadominant i, a travès d’aquesta relació de poder, a la seva llengua. Sen-se intervenció pública s’ha de reconèixer que els immigrants no sónaliats, còmplices o partícips de l’autogovern.

Des d’un punt de vista teòric, i fins i tot de recerca d’indicadorsper donar suport a aquests arguments, podem dir que la immigraciófa visible els dèficits d’autogovern existents. Aquest debat s’ha de fera Catalunya. Fa referència al reconeixement que dins de Catalunyaexisteix una cultura dual entre majories i minories. En aquesta relacióde poder, la posició de l’immigrant adquireix un caràcter vital. Unapolítica d’immigració mal enfocada pot incrementar la dualitat espa-nyol/català. Les dificultats no tenen solament un caràcter teòric, sinómés aviat pràctic: com acomodar els immigrants dins de la realitatlingüística catalana si els seus principals “referents d’autoritat” s’ex-pressen en castellà? (administració per gestionar els seus papers, perexemple; el seu lloc de treball). En aquest sentit, i si vinculem compe-tències, autogovern i identitat, és un fet que el criteri de la llenguaespanyola seguit pel Govern espanyol per gestionar l’accés d’immi-grants no és un criteri vàlid per a Catalunya. Diria, fins i tot, que ésun criteri advers des del punt de vista de l’autogovern. Un discurs pro-pi de la immigració ha de poder valorar els que s’acomoden idiomà-ticament. Forma part de la responsabilitat de les institucions catala-nes parlar als immigrants en català en la majoria de les seves esferespúbliques, especialment en zones de majoria castellanoparlant.

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31. En aquests darrers anys s’ha produït a Catalunya la proliferació dins de l’espai públic(especialment en cotxes, però també en samarretes i altres suports individuals) de dos sím-bols a través dels quals no solament s’expressa un sentiment de pertinença, sinó tambées reivindica el caràcter identitari diferenciat de qui l’enarbora. La imatge de l’ombra d’untoro exemplifica el caràcter espanyolista de la persona, la imatge de l’ase (fent referènciaal caràcter diferenciador d’un tipus d’ase català) expressa el caràcter catalanista de la per-sona. Aquesta batalla (pacífica) de símbols dins de l’espai públic s’ha convertit en unaforma d’expressió cultural, fins a tal punt que podem parlar, com proposo, de “cultura deltoro” i “cultura de l’ase”.

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La vinculació de les tres dimensions que han articulat la nostraargumentació: la necessitat de definir qui és immigrant a Catalunya,el debat sobre la tradició d’immigració de Catalunya i el que acabemde fer entorn a la llengua i la cultura dual, ha de ser la principal uni-tat d’anàlisi per construir un discurs propi d’immigració. Una políticad’immigració ha de poder tenir una posició clara davant d’aquestesqüestions. Resoldre aquests temes d’identitat i de tradició es conver-teix, doncs, en la condició sine qua non per a un discurs públic d’im-migració.

Els termes del debat que estem establint tenen unes implicacionsepistemològiques que s’han de destacar. El que estem dient és queper tenir un discurs propi de la immigració no s’han de buscar modelsteòrics estrangeritzants, sinó dintre, mirant i analitzant la nostra pràc-tica.32 No hem d’adoptar conceptes d’altres realitats sinó construir elspropis (amb la connotació que volem que tinguin segons la nostratradició). Si parlem en termes de condicions per construir un discurspropi, hem de seguir la realitat per orientar debats. És a dir, que totsels arguments tinguin un referent empíric que formi part substancialde la tradició. El discurs propi ha de poder seguir l’estructura lògicadel país.

Si volem donar nom a les polítiques prioritàries per refermar elvincle entre autogovern i immigració, s’infereix que hi ha tres políti-ques prioritàries: les polítiques lingüístiques, les polítiques educati-ves i les polítiques de treball. Llengua, educació i treball han d’estarvinculats en el moment de formular polítiques d’acomodació delsimmigrants a la societat catalana. És cert que respecte d’altres casossimilars, com són el Quebec i Flandes, Catalunya té més elements dedesavantatge, ja que no té referents exteriors de llengua sobre elsquals basar-se. Els altres tenen una llengua que en un altre país téEstat. Aquest fet ha d’obligar les institucions a reforçar encara més laseva política lingüística, fins i tot en relació amb la societat civil deCatalunya.

En efecte, un discurs públic que vinculi immigració i autogoverndes del seu vessant identitari en relació amb el mòn associatiu hauria

32. Aquesta va ser la base metodològica que va orientar l’anàlisi dels plans comarcals: in-ferir a partir del que s’ha fet l’enfocament que s’està construint. Vegeu R. Zapata-Barrero,D. Sancho i B. Rius (2004).

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de poder ser tan exigent com ho seria un Estat, especialment amb elsque estan directament compromesos amb el destí dels immigrants,com són les ONG i les associacions d’immigrants. Ha de poder dema-nar, i ser entès en les seves demandes, que el món associatiu vehiculiles seves accions i demandes en català. És aquesta una política estra-tègica clau en l’autogovern. No estic fent una defensa particular, sinóformulant una pregunta. Com es gestiona en termes d’identitat el fetque hi ha ONG i associacions d’immigrants que juguen a favor de l’Es-tat i no de Catalunya, encara que sigui de forma no volguda?

5. Balanç final

Hem vist com el vincle entre la immigració i l’autogovern gene-ra tota una sèrie de qüestions normatives que a penes estan desenvo-lupades a Catalunya, ni teòricament ni institucionalment. El que estàclar és que la immigració exigeix replantejar-se, en termes de redefi-nició, l’autogovern. Especialment per poder diferenciar bé els argu-ments de reivindicació cultural dels immigrants cap a la societat delsque es projecten cap a l’Estat des de Catalunya.

S’ha argumentat també que per construir una filosofia pròpia,Catalunya ha d’evitar buscar models estrangeritzants i/o marcs teòricsacontextuals. La referència a altres experiències com Flandes i el Que-bec ens mostra que cada comunitat nacional té uns recursos interpre-tatius propis segons el context. A Flandes, per exemple, la immigra-ció es planteja com a amenaça a la identitat nacional. L’existència departits d’extrema dreta (el Vlaams Blok) amb un discurs claramentantiimmigrant és un exemple de llenguatge identitari extrem que s’had’evitar. Al Quebec, al contrari, la immigració és vista com a positiva,com a oportunitat, si se socialitza amb el principal vehicle identitari:la llengua francesa. D’aquesta manera, numèricament engrosseix lesfiles de la cultura francesa davant de l’anglesa dominant al Canadà.Aquesta percepció inicial és fonamental ja que es converteix en lapremissa bàsica que ens ajuda a entendre les diferents filosofies pú-bliques. Quina és la lectura que ha de fer-se des de Catalunya d’aquestvincle?

Des del principi es percep la immigració com quelcom que té unefecte lingüístic. Aquesta és la categoria bàsica que orienta la majo-ria de les accions. Una política d’immigració des d’un marc nacional

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sense eines estatals està bàsicament articulada com una política lingüís-tica. Això no significa que els altres aspectes instrumentals de políti-ques no siguin importants, sinó que estan supeditats a la dimensiólingüística.

Des d’un punt de vista comparatiu, hi ha alguns que prioritzenun enfocament basat en la ciutadania (Quebec) per definir les polítiques,mentre que altres tenen com a centre d’atenció una lògica instrumen-tal per aconseguir més capacitat competitiva en les seves relacionsamb altres nacions (Flandes). El que també ens diuen les altres expe-riències és que els processos de definició institucional que suposa lapresència d’immigrants impliquen també un procés d’innovació con-ceptual,33 especialment per designar l’immigrant, a vegades identifi-cat com a al·lòfon (Quebec) o minoria etnocultural (Flandes). El cri-teri de diferenciació pot ser lingüístic o cultural. Aquests dos enfoca-ments de polítiques mantenen una distància que té una relació ambla construcció de la tradició. Aquest fet ha d’estar present com un delstemes bàsics per construir una filosofia de la immigració des de Cata-lunya.

Des del punt de vista del marc institucional, es poden fer trespropostes: la necessitat d’elaborar un document marc que estableixila filosofia pròpia de Catalunya; la creació d’una direcció política quetingui el caràcter ministerial, i un centre d’estudis o directament unInstitut que jugui la funció de gestionar, disseminar i produir infor-mació per orientar l’acció de govern en aquesta matèria vital pel seucaràcter comunitari i identitari.

Tant al Quebec com a Flandes s’ha elaborat un document marcque serveix de referència per limitar les polítiques que es fan i orien-tar-les. Aquest document estableix llur filosofia. Al Quebec el seuÉnoncé de 1990, i a Flandes, el seu Décret de 1998.34 A Catalunya ésnecessari elaborar un document marc consensuat políticament quetingui la mateixa funció.

33. Sobre la relació entre processos de canvi i innovació conceptual vegeu R. Zapata-Barre-ro (2006). Pel cas concret que ens ocupa, vegeu l’estudi comparatiu de R. Zapata-Barrero(2005a).

34. Vegeu comentaris a R. Zapata-Barrero (2006).

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Des d’un punt de vista institucional hi ha també dues maneresd’enfocar la gestió de la immigració: o bé es té una visió transversalcom a Flandes (cada ministeri tracta el tema o crea una estructura percoordinar el tema) o bé es fa una lectura més específica creant unanova conselleria per gestionar el tema, com al Quebec. De momenta Catalunya la direcció política de la immigració ha passat de Benestara Presidència (on es crea el 2000 la Secretaria per a la Immigració -SIM) i de Presidència a la Conselleria de Benestar i Família coincidintamb la nova legislatura i el Govern del tripartit (PSC, ERC, ICV). Aquestdesplaçament de conselleria (de Presidència a Benestar i Família) dela Secretaria per a la Immigració (SIM) té una clara lectura política.

Si prenem seriosament el conjunt d’arguments que hem expo-sat, i si volem que aquests formin part del discurs públic de la immigra-ció a Catalunya, el que està clar és que, sigui quina sigui la filosofia,aquesta solament podrà generar pautes d’acció estratègiques si té laforça institucional d’una conselleria.35 Sense aquest caràcter es tindranpocs recursos per poder pilotar una política d’identitat vital per a l’au-togovern de Catalunya. No només per poder negociar cap a l'exte-rior (competències i polítiques amb el Govern central), sinó també capa l'interior, tenint el marc polític necessari per consolidar una xarxainterdepartamental, construir un marc institucional territorial i unaxarxa d’actors associatius implicats en l’acomodació dels immigrats.

Per últim, atesa la tradició que té Catalunya en la gestió de laimmigració, estant com està en la seva tercera fase si prenem els Planscom a referència, és incomprensible que no tingui encara un centreque tingui el rang d’institut que gestioni la informació, produeixi argu-ments i orientacions i també s’ocupi de la formació no solament aca-dèmica, sinó tècnica i professional. Com a exemples d’estudi que enca-ra estan per fer, i seguint l’orientació d’aquesta secció, és imperatiupoder tenir una font quantitativa que ens indiqui quines són les per-cepcions que té la població de la immigració, seguint les variablesd’identitat. Per exemple, aportaria informació saber si el fet de sentir-se “més català que espanyol” o “igual de català que espanyol” –percitar algunes categories– influeix en l'actitud d'aquesta persona cap

35. De fet, si prenem seriosament l’article de la Proposta de nou Estatut, centrat en lescompetències, solament una administració amb el rang de conselleria podria desenvo-lupar-los.

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a la immigració i com, a part de variables socials i econòmiques clàs-siques. Igualment seria interessant analitzar quina és la percepció quetenen de Catalunya els immigrants residents, així com quin és el seusentiment de pertinença.

Catalunya tindrà reptes futurs vitals si vol prendre seriosamentla seva tasca de dissenyar la seva filosofia pública d’immigració. Elsvincles entre autogovern i identitat adquireixen, quan es tracta de ladefinició d’una nova competència com és la immigració, una dimen-sió eminentment generacional. La condició és que els polítics haurande fer política. La lògica de país ha de prevaldre sobre qualsevol altreinterès partidista. Els propers anys veurem si els nostres polítics hanentès que amb la immigració tota Catalunya està davant d’una novaoportunitat històrica.

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RESUMEN

En este artículo se analiza la relación entre la inmigración y el autogobier-no de naciones minoritarias. Mientras que este vínculo está presente en laagenda política de Quebec y de Flandes, todavía no lo está en la de Cataluña.Teniendo el caso de Cataluña como objeto último de estudio, este artículose interesa antes por cómo Quebec y Flandes han resuelto (o mejor dicho,están resolviendo) los interrogantes en torno a la relación entre inmigracióny Gobierno. En este marco nos planteamos cuáles son los elementos que po-drían conformar la filosofía propia de Cataluña, teniendo en cuenta sus ca-racterísticas comunitarias.

Se estructura en tres partes. En la primera (Inmigración y autogobierno: pre-misas teóricas), aborda las principales premisas teóricas que suscitan el estu-dio del vínculo entre inmigración y autogobierno, basándose en las aporta-ciones de J. Carens, W. Kymlicka, R. Bauböck. En la segunda (El debate sobrela inmigración en Flandes y en Quebec), identifica y discute los principalestemas del debate académico en estos territorios, susceptibles de aportar ele-mentos para discutir una filosofía de la inmigración en Cataluña. La tercera(Elementos para construir una filosofía pública de la inmigración en Catalu-ña), consiste en un breve estado de la cuestión, basado en el actual Plan deCiudadanía e Inmigración (2005-2008) y trata de dar unas primeras respues-tas a la pregunta sobre cuáles deben ser los principales temas de una filoso-fía pública de la inmigración en Cataluña, centrándose tanto en el debatesobre la ciudadanía como sobre la definición de quién debe ser consideradoinmigrante en Cataluña. Para terminar, un balance final recoge las principa-les líneas de reflexión y de análisis futuras.

ABSTRACT

This article seeks to analyze the relationship between immigration policiesand the development of self-government within plurinational federal orhighly decentralized systems. The author depicts the Quebec and Flandersapproach to immigration policies according to their link to the definitionand exercise of political self-government, and then he tries to compare itwith that of Catalonia. By doing so, he concludes that whereas this link ispresent on the political agenda of Quebec and Flanders, it is not yet includedin that of Catalonia. Taking the case of Catalonia as the last object of study,this article is first interested in how Quebec and Flanders have resolved (orbetter said, are resolving) the doubts about the relationship between immi-gration and Government. In this setting it considers the elements which couldshape Catalonia's own philosophy, taking into account its features as a so-cial community.

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The article is structured in three parts. The first part (Immigration and self-government: theoretical premises), is an approach to the main theoreticalpremises about the link between immigration and self-government. Theauthor explicitly relies on the contributions by Carens, Kymlicka, and Bauböck.The second part (The debate on immigration in Flanders and Quebec), triesto identify and apply to the Catalan case the main points of the academicdebate. The third and last part (Elements to construct a public philosophyfor immigration in Catalonia), the author seeks to provide a brief state-of-the-question in Catalonia by depicting the current Plan for Citizenship andImmigration (2005-2008). On these bases, he then attempts to provide somefirst responses to the question about which areas should be included withina public philosophy for immigration in Catalonia should be, focusing bothon the debate about citizenship as well as on the definition of who shouldbe considered an immigrant in Catalonia. In his conclusions, the author sum-marizes the main points of the article and provides some research lines forfurther analyses.

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NUEVAS FORMAS DEPARTICIPACIÓN DE LOS ENTESLOCALES: EL CONSEJO DEGOBIERNOS LOCALES

SUMARIO: 1. Introducción: la autonomía local y el proyecto de reforma del Estatutode Autonomía de Cataluña. – 2. Algunas notas previas sobre los mecanismos de coo-peración interadministrativa de los entes locales. 2.1. La cooperación interadminis-trativa local en el ordenamiento español. 2.2. El modelo italiano: en especial, el Con-siglio delle Autonomie Locali. – 3. El Consejo de Gobiernos Locales. 3.1. Naturaleza.3.2. Funciones. a) Consideraciones generales. b) Intervención en la tramitación parla-mentaria de la ley autonómica. c) Intervención en la elaboración de planes y normasreglamentarias. d) Otras funciones. 3.3. Composición. a) El Consejo de Gobiernos Lo-cales como órgano de representación exclusivamente local. b) La representación delos entes locales. c) Procedimiento de elección. – 4. Conclusión. – Bibliografía citada.– Resum-Abstract.

1. Introducción: la autonomía local y el proyecto de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña

El principio de autonomía local, recogido en el artículo 137 dela Constitución Española de 1978 (en adelante CE), ha sido definidopor el Tribunal Constitucional como el derecho de la comunidad locala participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administra-ción de cuantos asuntos les atañen (STC 32/1981, de 28 de julio, ponen-te: D. Rafael Gómez-Ferrer Morant, FJ 4).1

Esta específica definición del principio de autonomía local seconcreta en un triple ámbito de garantía. En primer lugar, una dimen-

1. En términos similares, la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 (en adelanteCEAL), concibe la autonomía local como el derecho y la capacidad efectiva de los enteslocales para ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marcode la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus ciudadanos (art. 3.1 CEAL).

Marc Vilalta ReixachDoctorando del Departamento de Derecho AdministrativoUniversidad de Barcelona

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sión subjetiva, que implica la atribución a determinados entes locales,en especial a los municipios y provincias, de una existencia relevantee imprescindible en el diseño constitucional vigente, como entes autó-nomos dotados de personalidad jurídica diferenciada y organizaciónpropia. En segundo lugar, una dimensión objetiva, consistente en laatribución a estas entidades de la capacidad de gestión de sus propiosintereses, constituyendo un título de reserva de competencias nuclea-res a favor de los mismos; y, finalmente, una dimensión institucional,como garantía de actuación, expresiva del libre y responsable ejerci-cio de sus competencias.2

A pesar del gran avance que esta concepción de la autonomíalocal ha supuesto en nuestro modelo de organización territorial delEstado, cuya virtualidad es hoy en día innegable, el transcurso de másde 25 años de vigencia de nuestro texto constitucional ha puesto tam-bién de manifiesto determinadas carencias.

En este sentido, se afirma que la CE no concreta cuál es el alcanceespecífico de dicha autonomía. Es decir, no determina de forma expre-sa el ámbito competencial propio que debe reconocerse a los enteslocales o los intereses que, principalmente, deben ser gestionados pordichas entidades, sino que la autonomía local se configura como unconcepto de contenido legal que permite diferentes concreciones porparte del legislador, ya sea estatal o autonómico.

Ahora bien, el legislador no goza de libertad absoluta para cons-truir dicho concepto, ya que al definir el marco jurídico de las distin-tas entidades locales no puede desconocer el núcleo indisponible deesta institución que la CE garantiza. Este reducto indisponible para ellegislador es lo que ha venido a denominarse la “garantía institucio-nal de la autonomía local”.3

2. José Manuel Bandrés Sánchez-Crusat, “La autonomía local en la jurisprudencia del Tri-bunal Constitucional” en AAVV: La autonomía local. Análisis jurisprudencial, Ed. MarcialPons, Madrid 1998, pág. 26. En el mismo sentido, Antonio Fanlo Loras, Fundamentos cons-titucionales de la autonomía local: el control sobre las corporaciones locales, Centro deEstudios Constitucionales, Madrid 1990, pp. 256-257.

3. Luciano Parejo Alfonso, Garantía institucional y autonomías locales, Instituto de Estudiosde la Administración Local, Madrid 1991.

Asimismo, debemos destacar que son muchas las resoluciones judiciales en que el propioTribunal Constitucional acoge esta construcción. Podemos citar, por ejemplo, la ya mencionadaSTC 32/1981, de 28 de julio, ponente: D. Rafael Gómez-Ferrer Morant, FJ 3; la STC 213/1988,

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Nuevas formas de participación de los entes locales - M. Vilalta

Sin embargo, la doctrina ha puesto de relieve el carácter limita-do y, a veces, insuficiente de la consideración del principio de autono-mía local como una garantía institucional frente al legislador. Apun-tándose que esta configuración no garantiza mucho más allá de lapropia existencia del ente; imponiéndose como un límite puramentenegativo a la actividad del legislador, pero careciendo de eficacia paradelimitar la autonomía local en positivo.4

Ante esta situación, las distintas instancias que conforman la ad-ministración local han planteado la necesidad de llevar a cabo unareforma en profundidad de su ámbito de actuación, que impulse yfortalezca el papel de los diferentes entes locales, dotándolos delmarco legal, así como de las funciones y de los medios materiales yfinancieros necesarios. Procediendo, asimismo, a una redistribuciónterritorial del poder público que profundice éste en la vida local y quecomplete así la construcción del estado autonómico.5

El proyecto de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña(en adelante PrEAC), aprobado por el Pleno del Parlamento catalánel 30 de septiembre de 2005, supone un paso más en la voluntad dearticular un sistema territorial jurídicamente coherente, que permitaa las distintas entidades públicas en que se organiza territorialmenteCataluña el ejercicio libre y responsable de sus respectivas competen-cias.

de 11 de noviembre, ponente: D. Ángel Latorre Segura, FJ 2 o, finalmente, la STC 214/1989,de 21 de diciembre, ponente: D. José Luis de los Mozos y de los Mozos, FJ 13.

4. Pueden verse, entre otros, Joaquín García Morillo, La configuración constitucional dela autonomía local, Ed. Marcial Pons y Diputación de Barcelona, Madrid 1998, p. 26 y ss.;Tomàs Font Llovet, “Las competencias locales”, en Tomàs Font Llovet, (Dir.), Informe sobreel Gobierno Local, Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid 1992, p. 67 y ss.;Alfredo Galán Galán, La potestad normativa autónoma local, Ed. Atelier, Barcelona 2001,p. 189 y ss. y José Esteve Pardo, “Garantía institucional y/o función constitucional en lasbases del régimen local”, en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 31, 1991,pp. 125-126.

En el mismo sentido, Josep Mir afirma: “la institución de la autonomía local difícilmenteservirá para considerar inconstitucionales hipotéticas leyes sectoriales que no definan unnivel suficiente de competencias locales, por la sencilla razón de que, consideradas una auna, las citadas leyes sectoriales […] no puede decirse que por sí solas devalúen hasta ha-cerla irreconocible la institución local afectada”; en Josep Mir Bagó, El sistema español decompetencias locales, Ed. Marcial Pons, Madrid 1991, p. 269.

5. Estas exigencias se formalizaron, en septiembre de 1996, mediante la aprobación porparte de la Federación Española de Municipios y Provincias del documento en el que sesientan las bases políticas y jurídicas del llamado Pacto Local.

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Desde esta perspectiva, al margen de la mejora del sistema deautogobierno de Cataluña, especialmente en lo que se refiere a lafinanciación autonómica y al incremento de las competencias de laGeneralidad en distintos ámbitos materiales de actuación, el debateparlamentario se ha centrado también en la propia definición del sis-tema institucional local, retomando nuevamente la discusión sobre elcontenido y el alcance del principio de autonomía local.

En este sentido, el artículo 2.3 del PrEAC parte de la considera-ción de los municipios, las veguerías, las comarcas y demás entes localesprevistos en el mismo, como partes integrantes del sistema institucio-nal de la Generalidad de Cataluña, sin perjuicio de su respectiva auto-nomía.

De este modo, el PrEAC reconoce expresamente la autonomíamunicipal, configurando al municipio como la entidad territorial bási-ca y el medio esencial de participación de la comunidad local en losasuntos públicos. Garantizándoles, asimismo, la autonomía para elejercicio de las funciones y competencias que tienen encomendadasy para la defensa de los intereses propios de la colectividad local a laque representan.6

Además, el proyecto de nuevo texto estatutario incorpora unanueva forma de organización territorial mediante la creación de ve-guerías, que se definen como instituciones de gobierno local, de na-turaleza territorial, con personalidad jurídica propia y dotadas deautonomía para la gestión de sus intereses. A su vez, las veguerías seconsideran también como el ámbito territorial específico para el ejer-cicio del gobierno intermunicipal de cooperación local, así como ladivisión territorial adoptada por la Generalidad de Cataluña para laorganización de sus servicios. El gobierno y administración de las ve-guerías corresponderá a los consejos de veguería que, siendo regula-dos por una ley del Parlamento, sustituirán a las diputaciones provin-ciales.

6. El artículo 84.1 del PrEAC establece: “El presente estatuto garantiza a los municipios unnúcleo de competencias propias que deben ser ejercidas por dichas entidades con plenaautonomía, sujetas sólo a control de constitucionalidad y de legalidad”.

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Finalmente, el artículo 84.3 del PrEAC señala que la distribuciónde las responsabilidades administrativas entre las diversas administra-ciones locales deberá tener en cuenta su capacidad de gestión y seregirá por el principio de subsidiariedad, de acuerdo con lo que esta-blece la CEAL, por el principio de diferenciación, de acuerdo con lascaracterísticas que presenta la realidad municipal y por el principio desuficiencia financiera.

Sin embargo, junto al reconocimiento estatutario del principiode autonomía local y el establecimiento de los principios que debenregir de distribución de responsabilidades administrativas, el PrEACdestaca también por la incorporación de nuevos elementos institucio-nales de garantía y de refuerzo de dicha autonomía.

En primer lugar, el artículo 76 del PrEAC regula el llamado Conse-jo de Garantías Estatutarias (Consell de Garanties Estatutàries), quese define como la institución que debe velar por la adecuación al Es-tatuto y a la Constitución de las disposiciones aprobadas por la Ge-neralidad de Cataluña. Entre sus funciones, se señala precisamentela de dictaminar sobre la adecuación a la autonomía local de los pro-yectos y las proposiciones de ley y de los proyectos de decreto legisla-tivo aprobados por el Gobierno.

En segundo lugar, se regula la participación de los entes locales,especialmente de los municipios y de las veguerías, en las institucio-nes de la Generalidad de Cataluña. Esta participación se articula me-diante la creación de una institución específica, el Consejo de Gobier-nos Locales (Consell de Governs Locals), que aparece como el meca-nismo de representación permanente de los entes locales ante lasinstancias autonómicas, con la finalidad de favorecer su intervenciónen el proceso normativo autonómico en aquellas materias que inci-dan específicamente sobre las administraciones locales.

Pues bien, el presente estudio pretende examinar este últimoaspecto, centrando nuestro análisis en la figura del Consejo de Gobier-nos Locales. Este Consejo, desde nuestro punto de vista, puede cons-tituir un elemento esencial para configurar un nuevo marco jurídicoque permita el ejercicio ordenado de las competencias atribuidas alos distintos entes públicos; respetando, en el ejercicio de estas com-petencias, sus respectivos ámbitos de autonomía.

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Así, ante las dificultades que presenta la protección jurisdiccionalde la autonomía local,7 la participación se plantea como una efectivagarantía del respeto, por parte de la normativa autonómica, de unámbito propio de actuación local. Presentándose, asimismo, como uninstrumento más flexible y eficaz para afrontar, en sede autonómica,las peculiaridades que la diversidad del mundo local pone hoy día demanifiesto.

Finalmente, debemos advertir que el objeto de nuestro estudiopretende solamente plantear una serie de reflexiones que puedenayudarnos a configurar jurídicamente esta nueva institución. Sin em-bargo, debemos ser conscientes que la completa determinación de surégimen jurídico necesariamente debe remitirse a un momento poste-rior, en el que, una vez el PrEAC haya sido definitivamente aprobadopor las Cortes Generales, el legislador autonómico proceda a desarro-llar con carácter general esta novedosa institución. Este trabajo tienecomo finalidad contribuir a esa labor.

2. Algunas notas previas sobre los mecanismos de cooperación interadministrativa de los entes locales

Antes de pasar al examen individualizado de esta nueva institu-ción, consideramos conveniente hacer una breve referencia a los me-canismos que, actualmente, nuestro ordenamiento jurídico pone adisposición de los entes locales para poder participar en aquellos pro-cedimientos decisorios de las entidades territoriales superiores que lesafecten. Al mismo tiempo, introduciremos, aunque sea sólo brevemente,algunos instrumentos de participación de los entes locales que, conla misma finalidad, se prevén en el derecho comparado, al efecto deque puedan ayudarnos a lo largo de nuestra exposición a contextua-lizar mejor la figura del Consejo de Gobiernos Locales.

7. Pueden verse, entre muchos otros, AAVV, Defensa de la Autonomía Local ante el Tribu-nal Constitucional, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid 1997; José MaríaPorras Ramírez, “El conflicto en defensa de la autonomía local ante el Tribunal Constitu-cional”, en Civitas. Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 107, 2000, pp. 373-387 o Francisco Javier García Roca, “El nuevo conflicto en defensa de la autonomía local”,en Justicia Administrativa: Revista de Derecho Administrativo, núm. 1, 2000, pp. 5-32.

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2.1. La cooperación interadministrativa localen el ordenamiento español

El reparto competencial efectuado por la CE, conlleva la necesi-dad de establecer mecanismos de cooperación y coordinación entrelas distintas entidades territoriales que lo conforman, al efecto que,conjugando los principios de autonomía y de unidad que nuestro textoconstitucional consagra, puedan gestionar los intereses propios de lacomunidad a la que representan. De esta manera, en el nuevo contex-to institucional de pluralismo político territorial, las relaciones inter-administrativas han cobrado una relevancia antes desconocida, debi-do no sólo a la propia complejidad y a las disfunciones del repartocompetencial, sino también al hecho de que la esfera de los interesesque ha de tutelar cada comunidad territorial es más amplia que lasde sus competencias en sentido estricto.8

Asimismo, ha sido el propio Tribunal Constitucional el que, alanalizar las relaciones entre el Estado, las comunidades autónomas ylos entes locales, afirma que la proyección sobre un mismo espaciofísico de títulos competenciales distintos a los reconocidos a las distin-tas entidades territoriales impone la cooperación entre dichas entida-des mediante la búsqueda de instrumentos que permitan articular suactuación; aunque sin alterar la titularidad y el ejercicio de las compe-tencias propias de los entes en relación.9

Desde esta perspectiva, la Ley de Bases de Régimen Local de1985 (en adelante LBRL) dedica el capítulo II del título V a la regula-ción de las “relaciones interadministrativas”, estableciendo, en su ar-tículo 55, lo siguiente:

“Para la efectividad de la coordinación y eficacia administrativa,las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, deun lado, y las entidades locales, de otro, deberán en sus relacionesrecíprocas:

8. José Luis Rivero Ysern, Manual de Derecho Local, Ed. Thomson Civitas, 5ª edición, Ma-drid 2004, p. 285.

9. Puede verse, por ejemplo, la STC 77/1984, de 3 de julio, ponente: D. Ángel Latorre Segu-ra, FJ 3; o la STC 118/1998, de 4 de junio, ponente: D. José Gabaldón López, FJ 12.

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a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administracionesde sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven pa-ra las propias.

b) Ponderar, en la actuación de las competencias propias, la to-talidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquelloscuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.”

Sobre la base de estas reglas generales, la LBRL regula, de ma-nera más o menos específica, una serie de instrumentos de participa-ción de los entes locales, tanto de carácter orgánico como de caráctermeramente procedimental, en el ejercicio de las competencias atribui-das a otras administraciones, al efecto de armonizar el contraste delos intereses locales en juego y el concreto reparto de competenciasestablecido en la CE.10

Así, sin perjuicio de los deberes generales de información recí-proca y de asistencia técnica y financiera previstos por la LBRL, des-taca la posibilidad de crear órganos de cooperación, integrados porrepresentantes de las distintas administraciones públicas, con la finali-dad de servir fundamentalmente de foros de encuentro y delibera-ción sobre asuntos de interés común.

En este sentido, el título IX de la LBRL, según la redacción dadapor la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la moderni-zación del gobierno local, se dedica a la ordenación de las organiza-ciones para la cooperación entre las administraciones públicas enmateria de régimen local. Regulándose, principalmente, la ComisiónNacional de Administración Local, como órgano permanente de cola-boración entre la Administración General del Estado y la administra-ción local, a la que se atribuyen funciones consultivas en el procedi-miento legislativo estatal en materia de régimen local y funciones depropuesta y sugerencia al Gobierno.

Al margen de la Comisión Nacional de Administración Local, elnuevo artículo 138 LBRL, introducido también por la citada Ley de

10. Luis Ortega Álvarez, “Los contenidos mínimos del derecho de participación” en Ponèn-cies del Seminari de Dret Local, vol. 5, Ayuntamiento de Barcelona, Barcelona 1993, p. 225.

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2003, prevé la creación de la Conferencia Sectorial para Asuntos Loca-les, así como la Conferencia de Ciudades, de la que formaran parte laAdministración General del Estado, las comunidades autónomas y losalcaldes de los municipios a los que sea de aplicación del régimen deorganización de los municipios de gran población previsto en el títu-lo X de la LBRL.11 Si bien el mencionado precepto no especifica cuálesson las funciones ni las competencias atribuidas a esta nueva institución.12

Junto a estas previsiones, el artículo 58 LBRL establece la posibi-lidad de que las leyes del Estado o las comunidades autónomas puedancrear “órganos de colaboración de las administraciones correspondien-tes con las entidades locales. Estos órganos, que serán únicamentedeliberantes o consultivos, podrán tener nivel autonómico o provincialy carácter general o sectorial”.

Así, en el caso de Cataluña, el artículo 192 del Texto refundidode la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, aprobado median-te el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, crea, en el seno delDepartamento de Gobernación y Relaciones Institucionales de la Ge-neralidad de Cataluña, la Comisión de Gobierno Local, como órganopermanente de colaboración entre la Administración de la Generali-dad y las administraciones locales. Dicha Comisión se configura en laactualidad como el nivel máximo de participación de las administra-ciones locales en las diferentes políticas sectoriales que impulsa la Ge-neralidad de Cataluña.

11. Es decir, los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes; los municipioscapitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000 habitantes; los municipiosque sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones auto-nómicas y, finalmente, los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, quepresenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales (art. 121LBRL). Sobre el régimen jurídico aplicable a dichos municipios puede verse Alfredo GalánGalan, “El régimen especial de los municipios de gran población”, en Tomàs Font Llovet,(Dir.), Anuario del Gobierno Local 2003, Fundación Democracia y Gobierno Local – Institu-to de Derecho Público, Barcelona, 2004, pp. 143-176.

12. Una aproximación inicial a dichas instituciones se refleja en Luis Medina Alcoz, “LaConferenza settoriale per gli affari locali e la Conferenza delle Città: due nuovi meccanis-mi di collaborazione dell’ordinamento spagnolo” en Le Istituzioni del Federalismo, núm.5, 2005, pp. 953-978.

2.2. El modelo italiano: en especial, el Consiglio delleAutonomie Locali

Nuestro ordenamiento jurídico se construye sobre la base de unmodelo dinámico, que, junto con las disposiciones legislativas, se en-riquece con aportaciones de muy diversa índole (jurisprudenciales,científicas, etc.). En este sentido, el derecho comparado muchas vecespuede constituir una fuente de inspiración y orientación para el desa-rrollo de una determinada institución o como guía para afrontar elespecífico tratamiento de unas determinadas necesidades sociales.

Partiendo de estas consideraciones, entendemos que las refor-mas producidas en los últimos años en el sistema regional italianopueden servirnos de orientación en la difícil tarea de configurar elámbito de participación de los entes locales al que hacíamos referen-cia en el inicio del presente trabajo.13

La entrada en vigor de la Ley Constitucional núm. 3 de 2001, de18 de octubre, a través de la cual se modifica el título V, parte II, dela Constitución italiana de 1947, ha introducido una profunda refor-ma en el ordenamiento jurídico italiano, en el sentido de revalorizarla autonomía de las regiones y de los entes locales. Las principalesmodificaciones contenidas en dicha reforma pueden agruparse, bási-camente, en dos ámbitos:

En primer lugar, la citada Ley Constitucional de 2001 diseña unsistema formado por una pluralidad de ordenamientos territoriales,jerárquicamente paritarios y diferenciados por la especificidad de susfunciones. Así, el nuevo artículo 114 de la Constitución italiana defi-ne a los municipios, provincias, regiones y ciudades metropolitanascomo entes autónomos con estatutos, poderes y funciones propias enel marco de los principios fijados por la Constitución.14

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13. Sobre los procedimientos de reforma constitucional del sistema regional italiano pue-den verse, con carácter general, los artículos publicados anualmente en Tomàs Font Llo-vet, (Dir.), Anuario de Gobierno Local, editado por la Fundación Democracia y GobiernoLocal y el Instituto de Derecho Público, así como los trabajos que se contienen, tambiéncon carácter anual, en Joaquim Tornos Mas, Informe Comunidades Autónomas, publica-do por el Instituto de Derecho Público.

14. Paolo AmovillI, Enti locali e riforma costituzionale del titolo V. Gli effetti sull’ordina-mento delle autonomie locali, Ed. Gedit Edizioni, Bolonia 2003, p. 3. Con carácter gene-

Y, en segundo lugar, se introduce en el ámbito local el llamadoprincipio de subsidiariedad, que supone el reconocimiento expreso enfavor de los municipios de la potencial titularidad de todas las funcio-nes administrativas.15

En virtud de dichas modificaciones, la articulación del sistemade relaciones interadministrativas entre el Estado, las regiones y losentes locales italianos ha evolucionado, pasando de una visión dualís-tica, que identificaba la autonomía de los diferentes entes públicoscon la clara separación entre sus respectivos ordenamientos, a la pre-visión de un nuevo marco jurídico e institucional fundado sobre labase del principio de leal colaboración.16 De esta manera, se ha pues-to de manifiesto la necesidad de prever nuevos procedimientos y nue-vos mecanismos que permitan el establecimiento de dichas relaciones,con la finalidad de asegurar el adecuado equilibrio entre la actuaciónde los órganos estatales y regionales y las competencias atribuidas alas autonomías locales.

Uno de estos nuevos mecanismos de colaboración, de carácter or-gánico, es el llamado Consejo de las Autonomías Locales (Consigliodelle Autonomie Locali).17 Esta nueva institución se regula, con carác-ter general, en el artículo 123.4 de la Constitución italiana, que lo de-fine como el “órgano de consulta entre las Regiones y los entes Loca-les”,18 configurándolo, asimismo, como uno de los contenidos mínimos

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ral, puede verse también Tania Groppi y Marco Olivetti, (Coord.), La Repubblica delle Au-tonomie. Regione ed Enti Locali nel nuovo Titolo V, Ed. Giappichelli, Torino 2001, p. 37 yss.

15. El artículo 118 de la Constitución italiana establece lo siguiente: “Le funzioni amminis-trative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano con-ferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà,differenziazione ed adeguatezza [...]”.

16. Giancarlo Rolla, Il sistema costituzionale italiano. L’organizzazione territoriale dellaRepubblica, Giuffrè Editore, Milano 2005, p. 64.

17. La evolución de la normativa italiana, tanto a nivel regional como estatal, puede verseen Tania Groppi, “Un nuovo organo regionale costituzionalmente necessario. Il Consigliodelle Autonomie Locali” en Le Istituzioni del Federalismo, núm. 6, 2001, pp. 1060-1066.En el mismo sentido, Giovanni Di Cosimo, “Gli organi di raccordo tra Regioni ed enti locali”,en Le Istitutzioni del Federalismo, núm. 6, 1998, pp. 1013-1047.

18. El mencionado artículo 123.4 de la Constitución Italiana se expresa en los términos si-guientes: “In ogni Regione, lo statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali, qualeorgano di consultazione tra la Regione e gli enti locali”. La presente traducción y las si-guientes son nuestras.

y obligatorios que deben preverse en los diferentes estatutos regio-nales.

Así, a pesar del amplio margen de discrecionalidad reconocidoa los estatutos regionales para desarrollar normativamente el Con-sejo de las Autonomías Locales, se afirma que se trata de un órganocon funciones básicamente consultivas, que permite a los entes loca-les participar en la formación de las decisiones regionales que afectena sus intereses. De esta manera, se constituye como una sede perma-nente y estable para garantizar un ámbito propio de expresión de lavoluntad local en aquellos asuntos que les afecten de forma especial.

3. El Consejo de Gobiernos Locales

Una vez hechas las anteriores consideraciones, debemos pasaral examen de las previsiones que el proyecto de reforma del Estatutode Autonomía de Cataluña recoge respecto a esta nueva institución.Como hemos señalado anteriormente, el artículo 85 PrEAC establece:19

“El Consejo de Gobiernos Locales es el órgano de representa-ción de municipios y veguerías en las instituciones de la Generalidad.El Consejo debe ser oído en la tramitación parlamentaria de las inicia-tivas legislativas que afectan de forma específica a las administracio-nes locales y en la tramitación de planes y normas reglamentarias decarácter idéntico. Una ley del Parlamento regula la composición, laorganización y las funciones del Consejo de Gobiernos Locales.”

Como rápidamente puede observarse, el PrEAC se expresa entérminos muy amplios y generales, dejando al legislador autonómicola tarea de concretar, mediante ley, los aspectos relativos a la compo-sición, organización y funciones atribuidas a dicho órgano.

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19. La redacción de este artículo no ha sufrido, hasta el día de hoy, ninguna alteración ensu tramitación ante la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados. Si bien elGrupo Parlamentario Popular ha presentado diferentes enmiendas de modificación delrégimen del gobierno local en Cataluña previsto en el PrEAC, entre las que se propone lasupresión del artículo 85 PrEAC. Véase, (en adelante BOCG), núm. B-210-8, de 17 de ene-ro de 2006, p. 145 y ss., y el BOCG, núm. B-210-10, de 3 de febrero de 2006, p. 161 y ss.

Sin embargo, y a pesar del amplio margen que el legislador tie-ne en esta tarea de configuración, podemos afirmar que el artículo85 PrEAC contiene ya algunos de los principios fundamentales quedeben regir la organización y el funcionamiento del Consejo de Go-biernos Locales, la función de los cuales no es otra que la de imponeral legislador autonómico un contenido mínimo en su labor de desa-rrollo de dicha institución.

De este modo, nuestro análisis parte necesariamente de dichosprincipios generales que, al efecto de una clara exposición, vamos aestructurar en tres grandes apartados: en primer lugar, el relativo ala naturaleza del Consejo de Gobiernos Locales, en segundo lugar, lasfunciones que el PrEAC le atribuye y, finalmente, su composición.

3.1. Naturaleza

Uno de los primeros interrogantes que se nos plantea a la horade analizar la figura del Consejo de Gobiernos Locales es, precisamen-te, la determinación de su naturaleza jurídica. En este sentido, el ar-tículo 85 del PrEAC se limita a definirlo como el “órgano de represen-tación de municipios y veguerías en las instituciones de la Generalidad”.

Partiendo de estas consideraciones, podemos empezar destacando,en primer lugar, que el Consejo de Gobiernos Locales se presenta comouna institución propia de la Generalidad de Cataluña, es decir, integra-da dentro de la organización político-institucional de la ComunidadAutónoma de Cataluña.

Es, asimismo, una institución de naturaleza o relevancia estatu-taria, en el sentido de que aún no resultar imprescindible para la con-figuración substantiva de los poderes públicos de Cataluña, es creadaexplícitamente por el PrEAC,20 que establece también sus aspectosprincipales. Sin perjuicio que su concreta regulación se remita a unaLey del Parlamento.

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20. El artículo 147 CE permite a los estatutos de autonomía, como normas institucionalesbásicas de cada comunidad autónoma, fijar la denominación, organización y sede de lasinstituciones autonómicas propias.

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Esta naturaleza estatutaria supone el reconocimiento al Consejode Gobiernos Locales de una especial protección, una garantía institu-cional, de forma que el legislador autonómico no es completamentelibre a la hora de configurar dicha institución, sino que en esta tareadeberá atenerse a las características esenciales que el propio texto es-tatutario establece.21

En segundo lugar, podemos afirmar que nos encontramos anteuna institución específica, dotada de sustantividad propia y de auto-nomía para el cumplimiento de sus fines. Es, por lo tanto, una institu-ción de carácter independiente, puesto que no puede calificarse comoun comisionado parlamentario, ni como un órgano de carácter admi-nistrativo, integrado en alguna de las diferentes Consejerías en lasque se estructura el Gobierno autonómico. Además, tampoco puededefinirse como un organismo de carácter jurisdiccional, pues no cons-tituye parte de la organización del Poder judicial en Cataluña que di-seña el título III del PrEAC.

En tercer lugar, y aunque el PrEAC no se pronuncia de formaexpresa, podemos entender que el Consejo de Gobiernos Locales debeestructurarse como un órgano de carácter colegiado, es decir, forma-do por una pluralidad de miembros. Este carácter colegiado, puedededucirse de su propia denominación como “Consejo”, que necesaria-mente exige la presencia en éste de más de una persona. Pero ade-más, el carácter colegiado se presenta también como la vía más efi-caz para poder articular, en el seno de dicho Consejo, un sistema derepresentación coherente de los diferentes tipos de entes públicosque conforman el gobierno local en Cataluña, especialmente munici-pios y veguerías.

Finalmente, el PrEAC define al Consejo de Gobiernos Locales co-mo un “órgano de representación”. Es decir, como el cauce orgánicoa través del cual se hace posible la participación conjunta de determi-nados entes locales, como entidades públicas de carácter territorial,en los procedimientos normativos autonómicos. De esta manera, po-

21. En este punto, debemos señalar que el artículo 62.2 PrEAC no contempla dentro delas materias que deben ser reguladas mediante leyes de desarrollo básico del Estatuto yque requieren el voto favorable de la mayoría del pleno del Parlamento de Cataluña, larelativa al desarrollo de la composición, organización y funciones del Consejo de Gobier-nos Locales.

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demos afirmar que el Consejo de Gobiernos Locales no representadirectamente a los vecinos del municipio, sino que se configura comola sede permanente de expresión de la voluntad política de determi-nadas entidades locales, como personas jurídico-públicas de carácterrepresentativo.

3.2. Funciones

Como señalábamos anteriormente, el PrEAC contiene un manda-to específico de apertura del procedimiento normativo autonómicoa la participación de determinados entes locales catalanes, articulan-do dicha participación a través de la creación de un órgano específicocon funciones principalmente consultivas.

Esta participación se concibe como una garantía de respeto, porparte de la normativa autonómica, de un ámbito propio de actuaciónlocal. A la vez que permite a dichos entes trasladarle sus necesidadesy realidades particulares, contribuyendo, de esta manera, a delimitarde forma más precisa el campo de actuación que corresponde a losgobiernos locales. Asimismo, el Consejo de Gobiernos Locales asumeuna cierta función previsora, o de control, que tiene por objeto adver-tir, con carácter previo a la definitiva aprobación de las normas, de losvicios y defectos que pueden llegar a vulnerar el ámbito de autono-mía local que la CE y el PrEAC garantizan, evitando su impugnaciónposterior ante el Tribunal Constitucional.

Desde esta perspectiva, el artículo 85 PrEAC prevé que el Con-sejo de Gobiernos Locales “debe ser escuchado en la tramitación par-lamentaria de las iniciativas legislativas que afecten de manera espe-cífica a las administraciones locales, y en la tramitación de planes ynormas reglamentarias de carácter idéntico”. Correspondiendo allegislador catalán la tarea de individualizar el momento procedimen-tal oportuno en el que debe producirse esta intervención, así comoregular, con carácter general, sus modalidades y efectos.

a) Consideraciones generales

A pesar del margen de discrecionalidad que se reconoce al legis-lador en este apartado, podemos plantearnos, con carácter inicial, una

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serie de cuestiones sobre el objeto o ámbito de actuación del Consejode Gobiernos Locales.

En primer lugar, el artículo 85 PrEAC limita la intervención pre-ceptiva del Consejo de Gobiernos Locales únicamente a la tramitaciónde determinados procedimientos normativos de carácter autonómi-co (“tramitación parlamentaria de las iniciativas legislativas […] y enla tramitación de planes y normas reglamentarias […]).22 Por lo tanto,las funciones de dicho Consejo se concretan, principalmente, en suparticipación en los procedimientos de elaboración y aprobación denormas jurídicas que se integran en el ordenamiento, sin que el PrEACse pronuncie de forma expresa sobre la posible extensión de su parti-cipación también a las funciones ejecutivas o de dirección administra-tiva reconocidas al Gobierno.

Seguidamente, el PrEAC señala también que dicha participacióndebe producirse únicamente en relación con aquellos procedimientosnormativos que “afecten de manera específica a las administracioneslocales”. Sin embargo, la propuesta de reforma del texto estatutariono define qué debe entenderse por “afectación”, ni cuáles son aque-llos ámbitos personales o materiales que deben comprenderse dentrode la noción “administraciones locales”.

En este sentido, podríamos partir de una noción amplia y garan-tista de la autonomía local, entendiendo que entran dentro de esteámbito no sólo aquellas materias que afectan únicamente al régimenjurídico de organización y funcionamiento de municipios y veguerías,sino también todas aquellas materias relativas a las competencias, fi-nanciación, régimen estatutario de sus funcionarios, procedimientoadministrativo, contratos, formas de prestación de servicios públicoso régimen electoral de los entes locales en general. Pudiendo añadirigualmente aquellas otras materias que afecten al régimen jurídicode las administraciones públicas en sentido amplio y al régimen deorganización y funcionamiento del propio Consejo.

22. La naturaleza jurídica que debe reconocerse a los planes ha sido una cuestión tradi-cionalmente discutida, si bien hoy se admite mayoritariamente su carácter normativo. An-tonio Carceller Fernández, Introducción al derecho urbanístico, Ed. Tecnos, 2da. edición,Madrid 1993, pp. 34-35.

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Sin embargo, y a pesar de la indefinición del PrEAC, entendemosque esta concreta formulación del artículo 85 PrEAC refleja una claravoluntad de restringir los posibles ámbitos normativos autonómicosen que el legislador debe reconocer, con carácter preceptivo, la par-ticipación del Consejo de Gobiernos Locales. De este modo, no bastacon que la norma “afecte” de forma general a las administracioneslocales, sino que se exige que esta afectación se produzca con una es-pecial concreción, es decir, “específicamente”.

Por último, debemos señalar también, que las previsiones con-tenidas en el artículo 85 PrEAC constituyen el ámbito mínimo de par-ticipación que el legislador autonómico debe, en todo caso, recono-cer al Consejo de Gobiernos Locales, pero nada impide que éste amplíesu ámbito de actuación a cualquier sector material, llegando a con-siderar, incluso, que toda la actividad normativa autonómica puedeentrar dentro del campo de actuación de dicho órgano.

En el modelo regional italiano se afirma, de forma similar a lacontenida en el PrEAC, que los estatutos regionales deberían recono-cer al Consejo de las Autonomías Locales la posibilidad de participaren la elaboración de todas aquellas leyes, reglamentos y actos admi-nistrativos de carácter general que sean aprobados por las regionesy que afecten de cualquier forma las atribuciones de los municipios,provincias y ciudades metropolitanas. Así como en aquellas disposicio-nes de contenido económico-financiero que incidan sobre su actividad.Señalándose, asimismo, que la ley ordinaria regional podría ampliardichas funciones a todas aquellas que se consideren oportunas parala específica naturaleza del órgano.23

Al margen de las anteriores consideraciones, el mencionado ar-tículo 85 PrEAC se refiere a la “tramitación parlamentaria de las inicia-tivas legislativas” y a la “tramitación de planes y normas reglamenta-rias”, por lo que, desde nuestro punto de vista, podemos diferenciarun doble ámbito de actuación, según se refiera a la intervención enla formación de la ley autonómica o a la elaboración de planes y nor-mas reglamentarias.

23. Alesandro Gentilini, “Sussidiarietà verticale e Consiglio delle Autonomie Locali”, enDiritto Pubblico, núm. 3, 2003, Ed. Il Mulino, Bologna, p. 950.

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b) Intervención en la tramitación parlamentariade la ley autonómica

Como apuntábamos anteriormente, el Consejo de GobiernosLocales deberá ser consultado (“escuchado”) sobre todos los proyec-tos y proposiciones de ley presentados a la asamblea legislativa auto-nómica que se refieran a materias que afecten específicamente a lasadministraciones locales.

Esta afirmación, desde nuestro punto de vista, supone el reco-nocimiento a dicha institución de una posición activa, de manera queno es suficiente con que el Parlamento autonómico ponga en conoci-miento del Consejo la tramitación de las diferentes iniciativas legisla-tivas, sino que se requiere, además, que éste pueda expresar su pare-cer. En definitiva, que sea escuchado.

Esta función consultiva constituye precisamente la competen-cia esencial del Consejo de Gobiernos Locales, pues cualquier inicia-tiva legislativa que se presente a debate en el Parlamento de Cataluñaen dichas materias, deberá ser sometida, con carácter obligatorio (elPrEAC señala que“deberá”), a su previo examen y consideración.

Por lo que se refiere a la determinación del momento procedi-mental oportuno en el que debe producirse la intervención del Con-sejo de Gobiernos Locales, el PrEAC se limita a enunciar que deberárealizarse “en la tramitación” de la norma. Así, podemos entenderque se refiere a un momento anterior a su aprobación definitiva porparte de la asamblea legislativa autonómica.

Esta interpretación nos parece la más coherente con la configu-ración que, de esta institución, venimos realizando desde el inicio denuestra exposición. Si su principal virtualidad es la de constituir unnuevo mecanismo preventivo, dirigido a garantizar el respeto, porparte de la legislación catalana, de la autonomía reconocida a los en-tes locales, así como para la facilitar la traslación a dichas normas delos principios de subsidiariedad, diferenciación y suficiencia financieraprevistos en el PrEAC, parece adecuado articular la participación delConsejo de Gobiernos Locales antes de que la decisión final haya sidoformalmente adoptada, pues en caso contrario dicha función queda-ría completamente desnaturalizada.

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En lo que se refiere a los efectos jurídicos que deben derivarsede la intervención del Consejo de Gobiernos Locales en el procedimien-to normativo, debemos partir, necesariamente, del artículo 55 PrEAC,mediante el cual se reserva al Parlamento de Cataluña el ejercicio dela potestad legislativa.

Por esta razón, y sin perjuicio del carácter preceptivo de su actua-ción, el Consejo de Gobiernos Locales no puede configurarse como unórgano con facultades decisorias. Es decir, no puede considerarse comouna segunda cámara legislativa autonómica, de carácter territorial,titular de un derecho de veto sobre las iniciativas adoptadas por elParlamento, sino únicamente como una sede institucional de partici-pación y representación de los entes locales en el procedimiento legis-lativo, limitando su actuación a la expresión de un mero juicio u opi-nión sobre la norma en cuestión.

Sin embargo, no parece tampoco razonable limitar el papel delConsejo de Gobiernos Locales a la mera emisión de un juicio de valorno vinculante que, a pesar de su posible incidencia en el ámbito po-lítico, puede no suponer ningún tipo de influencia jurídica en dichoprocedimiento.

Por lo tanto, descartado el carácter vinculante del dictamen delConsejo de Gobiernos Locales y sin perjuicio del margen de discrecio-nalidad que el PrEAC reconoce al legislador autonómico en esta ma-teria, podría señalarse una solución intermedia, consistente en la pro-ducción de determinados efectos procedimentales.

Así, en caso de informe desfavorable por parte del Consejo deGobiernos Locales, podría exigirse al órgano legislativo autonómicouna mayor ponderación de los intereses en presencia, lo que podríacomportar la necesidad de aprobar el proyecto legislativo cuestiona-do mediante mayoría absoluta o cualificada. O, en términos similares,podría exigirse, con carácter previo a la votación final, una motiva-ción específica y suficiente de la norma, en la que se fundamentasede forma expresa el respeto a la autonomía local y a los principios desubsidiariedad, diferenciación y suficiencia financiera que deben pre-sidir el reparto de funciones administrativas entre las distintas instan-cias públicas de la Comunidad Autónoma.

Una formula similar a la descrita ha sido la solución adoptada

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por la mayoría de los estatutos regionales italianos que, hasta día dehoy, han sido aprobados. Si bien hemos de señalar que, en algunoscasos, la exigencia de mayoría cualificada para superar el voto desfa-vorable del Consejo de las Autonomías Locales se limita a determina-das materias específicas (especialmente, en lo que se refiere al repar-to de funciones entre los distintos entes locales).24

De esta forma, y mediante la utilización de estos mecanismos decarácter procedimental, no se incidiría directamente sobre la titulari-dad de la función legislativa, que seguiría residiendo en el Parlamentocatalán. Sin embargo, se impondría una mayor determinación y res-ponsabilidad al legislador a la hora de proceder a la aprobación, encontra del parecer de las diferentes instancias que integran la admi-nistración local, de aquellas decisiones relativas a materias y funcio-nes que incidiesen en el ámbito local.

Por último, podemos mencionar que en el modelo regional ita-liano, al que antes hacíamos referencia, se ha planteado también laposibilidad de acudir, ante el voto desfavorable del órgano consulti-vo representativo de los entes locales, a una tercera vía de solución.Este tercer mecanismo, de carácter singular, consiste en la posibilidadde crear una comisión especial, (que algunos autores denominan Co-mitato di Conciliazione o Comissione di Conciliazione), de composi-ción mixta y paritaria entre los representantes locales y autonómi-cos, con el específico objeto de resolver el eventual desacuerdo entreambos órganos. Sin embargo, correspondería al órgano regional per-tinente (ya sea el Parlamento o la Junta Regional, en función del pro-cedimiento normativo en el que se inserte) la decisión final sobre lacuestión debatida, en el caso de que, una vez concluidos los trabajoscorrespondientes o el plazo prefijado, no hubiese sido posible alcan-zar el acuerdo.25

24. Francesco Merloni, La partecipazione degli enti locali nelle regioni. Il Consiglio delleAutonomie Locali, ponencia presentada al curso “El Gobierno Local ante la reforma de losEstatutos de Autonomía”, Universidad Internacional Menéndez Pelayo, Barcelona, noviem-bre 2005, p. 10.

25. Giuseppe Ugo Rescigno, “Consiglio delle Autonomie Locali e Costituzione” en Politicadel Diritto, año XXXIV, núm. 2, junio 2003, p. 246; Lorenza Violini, “Il Consiglio delleAutonomie, organo de rappresentanza permanente degli enti locali presso la Regione”,en Le Regione, año XXX, núm. 5, octubre 2002, pág. 1004 y, finalmente, Tania Groppi, “Unnuovo organo...”, op. cit., p. 1075.

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Aún así, se apunta que esta solución puede parecer un poco for-zada porque la previsión de mecanismos de conciliación normalmentese impone entre órganos dotados de facultades decisorias similares,pero no resulta pertinente en el caso de desacuerdo entre aquellosórganos a los que el ordenamiento jurídico les reconoce dichas facul-tades y los órganos a los que simplemente se atribuye un papel con-sultivo o deliberante.26

c) Intervención en la tramitación de planes y normas reglamentarias

Una vez definida la participación del Consejo de GobiernosLocales en el procedimiento legislativo autonómico, debemos pasarahora a examinar también su posible incidencia sobre la actividadnormativa que el PrEAC reconoce al Gobierno de la Generalidad deCataluña.27

En primer lugar, debemos señalar que el PrEAC no recoge deforma expresa la posible intervención del Consejo de Gobiernos Lo-cales en los procedimientos de elaboración de normas con rango deley procedentes del Gobierno, decretos legislativos y decretos leyes.28

Por lo que, como en casos anteriores, se nos plantea la pregunta desi el legislador puede, o no, ampliar la participación de dicha institu-ción también a estos tipos de normas.

Esta participación puede ser especialmente importante en loscasos en que la delegación de la facultad legislativa al Gobierno se

26. Lorenza Violini, op. cit., p. 1004. En nuestro específico ámbito de estudio, esta soluciónpodría también articularse mediante la posibilidad de solicitar un dictamen al Consejo deGarantías Estatutarias de la Generalidad de Cataluña, órgano al que el proyecto de refor-ma del Estatuto de Autonomía de Cataluña le atribuye la misión de velar por la adecua-ción a la CE y al Estatuto de las disposiciones normativas aprobadas por la Generalidad(art. 76.1).

27. El artículo 68 PrEAC señala que el Gobierno es el órgano superior colegiado que dirigela acción política y la Administración de la Generalidad. Asimismo, ejerce la función ejecu-tiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con el Estatuto de Autonomía y las leyes.

28. El artículo 63 PrEAC establece que el Parlamento puede delegar en el Gobierno la po-testad de dictar normas con rango de ley, que recibirán el nombre de decretos legislati-vos. Por su parte, el artículo 64 PrEAC, señala que en caso de necesidad extraordinaria yurgente el gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma dedecreto ley.

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realice mediante leyes de bases, en las que, aun precisándose el alcan-ce y el objeto de la delegación, así como los principios y criterios quedeben regir su ejercicio, el Gobierno dispone de un cierto margen ala hora de formular el texto articulado.

Sin perjuicio de las anteriores consideraciones, son muchos, yvariados, los supuestos en que la acción normativa que se reconoceal Gobierno de la Generalidad puede incidir sobre el ámbito de auto-nomía que tanto la CE como el propio Estatuto de Autonomía garan-tizan a determinados entes locales.

Por esta razón, el artículo 85 PrEAC reconoce al Consejo de Go-biernos Locales la posibilidad de actuar en el procedimiento de trami-tación de los planes y normas reglamentarias que afecten de formaespecífica a las administraciones locales. Trasladando, de esta manera,la actividad del Consejo de la asamblea legislativa autonómica al ór-gano ejecutivo, al Gobierno.

La intervención del Consejo de Gobiernos Locales en este ámbi-to, que como en el caso anterior deberá producirse de forma precep-tiva y con carácter previo a la definitiva aprobación de dichas normas,adquiere una especial trascendencia debido al importante margen dediscrecionalidad que se reconoce al Gobierno en ejercicio de la potes-tad normativa y reglamentaria. Así, la actividad consultiva de dichoConsejo puede verse como un mecanismo específico de participaciónde los entes locales en el procedimiento de definición del interés pú-blico que corresponde al Gobierno,29 permitiéndole valorar de mane-ra más eficaz todos los intereses en juego, ponderar debidamente surelación y conocer las posibles alternativas.30

Sin embargo, es difícil poder imaginar que el Consejo de Gobier-nos Locales se configurará como un órgano dotado de la agilidad y

29. Al margen de los trámites de audiencia a los interesados previstos, con carácter gene-ral, en el artículo 105 CE y en el artículo 64 de la Ley catalana 13/1989, de 14 de diciembre,de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalidadde Cataluña. Y sin perjuicio de lo previsto en el citado artículo 58.2 LBRL.

30. Tomàs Font Llovet, “El control de la potestad reglamentaria por los órganos consulti-vos: legalidad y oportunidad”, en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 62,mayo-agosto 2001, pp. 62 y 66.

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rapidez decisional suficiente como para poder participar efectivamen-te en la preparación y redacción de las normas reglamentarias.31

Por lo tanto, cuando se trate de la intervención en el procedi-miento normativo del Gobierno, podría pensarse en una forma departicipación distinta, limitada a una función consultiva en sentidoestricto. Es decir, limitándose sus funciones a la simple emisión, concarácter preceptivo y anterior a su aprobación definitiva, del parecerdel Consejo de Gobiernos Locales sobre dichas normas, pero sin quese prevean trámites procedimentales cualificados para superar su po-sible opinión desfavorable.

d) Otras funciones

Al margen de estas funciones, que el PrEAC le atribuye de for-ma expresa y con carácter obligatorio, el legislador puede reconoceral Consejo de Gobiernos Locales otras múltiples funciones que puedenconfigurarse como funciones de carácter preceptivo o simplementefacultativo. Es decir, para el supuesto en que los órganos autonómicospertinentes estimen oportuna la participación de dicha institución enotros aspectos de su actividad.

Así, de modo meramente enunciativo y sin ánimo de exhausti-vidad, podría encomendársele también la participación, con carácterdecisorio o no, en la designación de determinados cargos u órganosinstitucionales, como la Sindicatura de Cuentas, el Consejo de Garan-tías Estatutarias, el Síndic de Greuges o el Consejo del Audiovisual deCataluña.

En segundo lugar, podría ejercer la iniciativa legislativa previstaen el texto estatutario. En este sentido, el artículo 62 del PrEAC señalaque la iniciativa legislativa corresponde a los diputados, a los gruposparlamentarios y al Gobierno, añadiendo que también corresponde,en los términos establecidos por las leyes de Cataluña, a los ciudada-nos, mediante la iniciativa legislativa popular, y a los órganos repre-sentativos de los entes supramunicipales de carácter territorial queestablece el presente Estatuto.

31. Alejandro Gentilini, op. cit., p. 956.

Por lo que, y a tenor de lo previsto en el mismo, no habría nin-gún impedimento jurídico a que el legislador dotase al Consejo deGobiernos locales con dichas facultades, así como de la posibilidad deformular propuestas y sugerencias al Gobierno autonómico en mate-ria de administración local.

Estas posibilidades de participación podrían extenderse inclusoal procedimiento de reforma del Estatuto de Autonomía, reconocién-dole competencias consultivas o de propuesta respecto de aquellascuestiones que afecten el régimen jurídico de la administración localo la propia disciplina estatutaria de este órgano.

Por otro lado, el Consejo de Gobiernos Locales podría tambiénhacer efectivos los mecanismos de garantía de la autonomía local quela CE y las leyes reconocen, por ejemplo, solicitando a los órganosconstitucionalmente legitimados la impugnación ante el Tribunal Cons-titucional de las Leyes del Estado que considere lesivas para dicha au-tonomía o atribuyéndole legitimación activa suficiente para formu-larlo en su nombre.

3.3. Composición

La composición del Consejo de Gobiernos Locales, junto con ladeterminación de su naturaleza y funciones, es uno de los elementosmás destacados y, a la vez, más problemáticos de la configuración ins-titucional de esta nueva institución.

a) El Consejo de Gobiernos Locales como órgano de representación exclusivamente local

Antes de entrar a valorar los posibles criterios de identificaciónde los distintos entes locales que pueden formar parte del Consejo deGobiernos Locales, debemos plantearnos una primera cuestión de ca-rácter estructural. Se trata de la posibilidad de prever en dicho órganono sólo la participación de representantes de los entes locales, espe-cialmente de municipios y veguerías, sino también de representantesde la Generalidad de Cataluña. Es decir, en primer lugar debemos de-terminar si el Consejo de Gobiernos Locales debe configurarse comoun órgano de carácter mixto, compuesto por representantes autonó-248

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micos y locales, o si, por el contrario, debe definirse como un órganode exclusiva representación de la autonomía local.

Para poder responder a esta cuestión, podemos tomar como re-ferencia el tratamiento que, de ella, se ha producido en el modeloregional italiano. En este sentido, podemos afirmar que la cuestiónrelativa a la composición del Consiglio delle Autonomie Locali no es-tá completamente resuelta. Así, no resulta difícil encontrar autoresque consideran que la participación de representantes regionales con-fiere a dicho órgano mayor eficacia y representatividad,32 si bien escierto que la gran mayoría de la doctrina, desde un punto de vistacompletamente distinto al anterior, entiende que únicamente puedenparticipar en el mencionado Consiglio representantes de los enteslocales.33

Estas consideraciones se han trasladado a los diferentes Estatu-tos regionales que han desarrollado normativamente al Consiglio del-le Autonomie Locali, en los que, hasta el día de hoy, no se prevé lapresencia de representantes de los órganos regionales, siendo compues-tos exclusivamente por miembros de las autonomías locales.34

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32. En este sentido, Alejandro Gentilini afirma: “[...] tale seconda opzione appare piùseducente: una consultazione che avvenisse, per ripendere l’espressione iniziale, dentrol’organo, in un faccia a faccia constante tra chi rappresenta la Regione e chi rappresentagli Enti locali, e in un clima di generale corresponsabilità [...], consentirebbe probabilmen-te risultati più efficaci sul piano qualitativo” y añade que la composición mixta “si rivelaindispensabile per la prospettazione delle singole fattispecie decisorie”. Alejandro Gen-tilini, op. cit., pp. 919 y 920.

33. Por ejemplo, Giuseppe Ugo Rescigno sostiene que la presencia de representantes re-gionales en el Consejo de las Autonomías Locales, aunque se trate de uno solo, puede al-terar las funciones de este órgano. Giuseppe Ugo Rescigno, op. cit., p. 238.

En el mismo sentido, Lorenza Violini nos recuerda que, en el caso de optar por una con-figuración del Consejo de las Autonomías Locales como un órgano de carácter mixto, sedebería resolver la cuestión del diseño del sistema de votación, en especial respecto a ladiscutible participación de los representantes regionales en las deliberaciones de dichoórgano. Así, como pone de manifiesto, aunque sea meramente por razones de oportuni-dad política “risulta un po’ forzato che il Presidente de la Regione, che pure in alcuni ca-si era stato incaricato delle norme regionale a presiedere il Consiglio, prima di emanareun atto di sua competenza, [...] consultasse un organo presieduto de sé medesimo [...]”.Lo-renza Violini, op. cit., p. 999.

34. Francesco Merloni, op. cit., p. 9.

En lo que se refiere a nuestro ordenamiento jurídico, a pesar dela indefinición del PrEAC y del margen de apreciación que se recono-ce al legislador autonómico, podemos encontrar algunos indicios que,desde nuestro punto de vista, aconsejan la configuración del Conse-jo de Gobiernos Locales como un órgano de exclusiva representaciónlocal.

En primer lugar, podemos señalar que la propia denominaciónde la institución (Consejo de Gobiernos Locales) y su definición como“órgano de representación de municipios y veguerías”, encierra yauna cierta orientación hacia la posibilidad de admitir únicamente alos representantes de dichos entes locales, es decir, a los representan-tes de los gobiernos locales.

Por otro lado, y partiendo de las funciones a las que anterior-mente hacíamos referencia, podemos entender que con esta nuevainstitución lo que se pretende constituir es, precisamente, una sedepermanente de expresión de la voluntad política de los entes localesen los procedimientos normativos autonómicos. Permitiéndoles, deesta manera, concurrir de forma efectiva, y no meramente formal, enla formación de la decisión autonómica y trasladando de forma direc-ta a dichos procedimientos las aspiraciones reales de la comunidadlocal.

No se persigue, pues, una mera colaboración institucional entrelos órganos autonómicos y los entes locales en materias de interés co-mún, sino que el PrEAC atribuye al Consejo de Gobiernos Locales unasfunciones cualificadas. Configurándolo como el órgano de represen-tación unitaria de determinados entes locales en el sistema normati-vo autonómico y dotándole de ciertas funciones de control y garan-tía de respeto por parte de éste del principio de autonomía local.

Desde esta perspectiva, la posibilidad de abrir la composicióndel Consejo de Gobiernos Locales también a los representantes auto-nómicos podría no aportar ningún elemento de valoración específi-co, limitando de esta manera la correcta apreciación de los intereseslocales y constituyendo un impedimento al funcionamiento eficaz dedicha institución.

En definitiva, lo que nos interesa poner de relieve es que la con-sideración del Consejo de Gobiernos Locales como un órgano de ca-250

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rácter mixto o exclusivamente local se presenta como una cuestióníntimamente ligada a los aspectos nucleares de dicha institución, lle-gando a alterar, según se opte por uno u otro, su completa configu-ración jurídica.

Finalmente, debemos recordar que, como es notorio, la existen-cia del Consejo de Gobiernos Locales no excluye ni limita la posibilidadque la legislación de régimen local reconoce al Estado y a las Comu-nidades Autónomas para crear órganos de colaboración, de caráctermixto, con las entidades locales.

b) La representación de los entes locales

De acuerdo con las consideraciones anteriores, debemos pasarahora a determinar cuáles son los criterios que, según el PrEAC, debenregir la específica representación de los entes locales en el Consejo deGobiernos Locales.

Como venimos señalando desde el inicio de nuestra exposición,el artículo 85 del PrEAC define al mencionado Consejo como el órga-no de representación de “municipios y veguerías”.

De esta manera, la participación institucional en el Consejo deGobiernos Locales de estos dos entes locales (municipios y veguerías)viene reconocida y garantizada de forma expresa por el propio textoestatutario. Por lo tanto, la ley que posteriormente desarrolle dichainstitución deberá prever, en todo caso, los mecanismos necesarios alefecto de asegurar la necesaria presencia de dichos entes públicos ensu composición.

Este reconocimiento parte de la calificación que realiza el artí-culo 83.1 del PrEAC de los municipios y veguerías como las entidadesbásicas en que se estructura la organización territorial el gobiernolocal en Cataluña.

En el mismo sentido, el citado artículo 86 del PrEAC define a losmunicipios como el ente local básico y el medio esencial de participa-ción de la comunidad local en los asuntos que les atañen, atribuyén-dole, asimismo, autonomía para el ejercicio de sus competencias y ladefensa de los intereses propios de la colectividad local. 251


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En lo que se refiere a las veguerías, el artículo 91 PrEAC las con-sidera como instituciones de gobierno local, de naturaleza territorial,dotadas de personalidad jurídica propia y autonomía para la gestiónde sus respectivos intereses.

Sin embargo, debemos poner de relieve que algunos de losplanteamientos doctrinales iniciales realizados sobre los elementosinstitucionales que debían contenerse en la reforma del Estatuto deAutonomía de Cataluña, configuraban a esta institución como unmecanismo de representación exclusivamente municipal,35 limitandoesta vía de participación orgánica en las instituciones de la Generalidadúnicamente a los municipios.

Aun así, tal como hemos mencionado, debemos tener en cuen-ta que el PrEAC configura a las veguerías no sólo como una mera divi-sión territorial de la Generalitat de Cataluña sino también como en-tes locales, de carácter territorial, dotados de personalidad jurídicapropia diferenciada y autonomía para el cumplimiento de sus fines.

Desde esta perspectiva, podemos considerar que mediante lasveguerías se pretenden institucionalizar los intereses propios y espe-cíficos de una determinada colectividad territorial caracterizada porsu proyección supramunicipal.36 De manera que la participación y re-presentación de las veguerías en el Consejo de Gobiernos Locales pue-de resultarnos especialmente útil y eficaz para poder articular una

35. Así, por ejemplo, el informe sobre la reforma del Estatuto elaborado en julio de 2003por el Instituto de Estudios Autonómicos, propone la creación del Consejo de Municipios(“Consell de Municipis”), como órgano de representación de los municipios en las institu-ciones de la Generalidad.

En el mismo sentido, el profesor Tomàs Font afirma: “[…] los estatutos pueden regular unórgano de exclusiva representación de la autonomía municipal, el Consejo de Municipios,con funciones consultivas y de propuesta. Pueden establecer el sistema y los criterios decomposición, representación y funcionamiento, garantizando la representación de los dis-tintos territorios y la diversidad demográfica y funcional de los municipios”. Tomàs FontLlovet, “El Gobierno Local en la reforma del Estado de las Autonomías”, en Tomàs FontLlovet, (Dir.), Anuario del Gobierno Local 2004, Fundación Democracia y Gobierno Local– Instituto de Derecho Público, Barcelona 2005, p. 32.

36. En el mismo sentido, si bien referido a la institución provincial, Gerardo Ruiz-Rico Ruiz,“Niveles de organización territorial y reformas de los estatutos de autonomía”, en TomàsFont Llovet, Anuario del Gobierno Local 2004, Fundación Democracia y Gobierno Local –Instituto de Derecho Público, Barcelona 2005, p. 177.

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verdadera representación y expresión de los distintos intereses terri-toriales afectados, no solamente los municipales, en los procedimien-tos normativos seguidos en las instancias decisorias autonómicas.

Por último, debemos mencionar que el PrEAC limita la participa-ción en el Consejo de Gobiernos Locales, únicamente a los municipiosy veguerías, sin contemplar expresamente la posibilidad de que el le-gislador autonómico pueda ampliar la representatividad de dicha ins-titución a otros entes locales.

Este planteamiento resulta especialmente importante en lo quese refiere a la presencia de las comarcas, que el PrEAC configura comoentes locales de existencia necesaria, de carácter supramunicipal y for-madas por municipios. Reconociéndoles, asimismo, personalidad jurí-dica propia y competencias para la gestión de competencias y servi-cios locales.37

En este contexto, simplemente nos interesa señalar que el artí-culo 123.4 de la Constitución italiana, al que hacíamos referencia enapartados precedentes, regula también la representación de las distin-tas instancias que conforman la administración local en el Consigliodelle Autonomie Locali.

Así, con carácter general, se limita la participación en éste úni-camente a los “entes locales” (Enti Locali). Esta noción, más ampliaque la que se recoge en el PrEAC, comprende solamente a los munici-pios (Comuni), provincias (Province) y ciudades metropolitanas (CittàMetropolitane), en cuanto son las únicas entidades locales garantiza-das de forma expresa por la Constitución italiana.38

37. Artículos 83.2 y 92 de la PrEAC.

38. “[…] nel contesto rappresentato dal nuovo Titolo V gli Enti Locali considerati sono ine-quivocabilmente soltando Comuni, Province e Città metropolitane [...] gli unici Enti loca-li costituzionalmente garantiti in forma esplicita”. Alejandro Gentilini, op. cít., p. 922.

Al mismo tiempo, Giuseppe Ugo Rescigno afirma que es “asolutamente certo che il testocostituzionale esclude la possibilità dipresenza entro il C.d.A.L [Consejo de las Autonomí-as Locales] di altri enti locali oltre quelli espressamente garantiti della Constituzione”,Giuseppe Ugo Rescigno, op. cit., p. 233.

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c) Procedimiento de elección

Finalmente, otro aspecto destacado de la composición del Con-sejo de Gobiernos Locales es el relativo a la determinación concretade los criterios de elección de los representantes de las distintas en-tidades locales.

Como en los casos anteriores, el PrEAC no contiene ninguna pre-visión específica sobre dichos criterios, remitiendo su determinaciónal legislador, que deberá fijar no sólo el número exacto de personasque deberán formar parte del Consejo de Gobiernos Locales, sinotambién los mecanismos de individualización de éstas.

A tal efecto, debemos tener en cuenta que la previsión de unnúmero muy alto de representantes conlleva el riesgo de convertir aeste órgano en una sede de discusión y confrontación inútil e ineficaz.Asimismo, una reducción drástica de sus componentes supone, inevi-tablemente, desconocer una serie de instancias territoriales dignasigualmente de ser representadas (por ejemplo, los numerosos muni-cipios pequeños existentes en Cataluña).39

Pues bien, con carácter meramente enunciativo, y partiendo dela consideración de que el Consejo de Gobiernos Locales no puedeconstituir la sede de encuentro y deliberación de todos los represen-tantes de todos los entes locales, es posible apuntar distintos criteriosde elección, en especial dos: en primer lugar, el establecimiento demecanismos de elección directa de dichos representantes por partede los propios entes locales y, en segundo lugar, la designación direc-ta de los representantes por parte de las asociaciones representativasde los entes locales.

Estos criterios son sólo algunos de los muchos que, sobre la basedel artículo 85 PrEAC, se podrían admitir. Sin embargo será el legisla-dor el que, finalmente, deberá dar la respuesta jurídica adecuada,concretando si son estos, u otros, los criterios de designación de losmiembros del Consejo de Gobiernos Locales. Para ello, deberá valo-

39. En términos similares, Sergio Bartole, Roberto Bin, Giandomenico Falcon y RosannaTosi, Diritto regionale. Dopo le riforme, Ed. Il Mulino, Bolonia 2003, p. 124.

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rar todas las ventajas que los distintos criterios pueden aportar a dichoproceso, tendiendo a elegir aquellos que aseguren de una forma máseficaz la necesaria representatividad de todos los entes locales legiti-mados.

Así, por ejemplo, se puede afirmar que el mecanismo de la elec-ción directa es preferible desde la óptica del principio democrático,a la vez que garantiza un nivel más elevado de representatividad ysituaría al Consejo de Gobiernos Locales en una condición óptima paraejercitar sus funciones con mayor autoridad, si bien es cierto que suimplantación puede resultar muy compleja y costosa.

Al mismo tiempo, la elección de los distintos representantes conbase en las asociaciones representativas de los entes locales, nos plan-tea también algunas dudas. Así, se ha señalado que dichas asociacio-nes, a la larga, pueden acabar configurando unos profesionales de laparticipación que, si bien pueden representar correctamente a la aso-ciación correspondiente, muy difícilmente podrán representar a lascolectividades territoriales a quienes, formalmente, se reconoce el de-recho de participación.40 A la vez que se afirma que dicho sistema deelección empobrece la representación de las distintas realidades delos entes locales en el territorio.41

Por último, debemos mencionar, que durante la tramitación par-lamentaria del proyecto de reforma estatutaria se planteó un mecanis-mo singular de determinación de los miembros del Consejo de Gobier-nos Locales, que recogía algunos elementos de los distintos criteriosexpuestos anteriormente. Aun así, finalmente se consideró oportunono incluir esta previsión dentro del texto aprobado.

Este procedimiento singular fue el resultado de una enmiendapresentada por el grupo Socialista - Ciutadans pel Canvi, en la que seproponía la modificación del redactado del actual artículo 85, por elsiguiente: “La ley regula la composición, la organización y funcionesdel Consejo de Gobiernos Locales garantizando la presencia de todos

40. Tomàs Font Llovet, “Las competencias...”, op. cit., p. 90.

41. Sergio Bartole et al. op. cit., p. 124.

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los presidentes de los consejos de veguería y una representación plu-ral de alcaldes escogidos en función de los distinto territorios y de ladiversidad demográfica de los municipios”.

En conclusión, aunque la determinación final de los criterios deelección de los representantes se deja en manos del legislador, éstedeberá prever los mecanismos suficientes que permitan asegurar enel seno del Consejo la pluralidad territorial, poblacional y funcionalde los distintos entes locales. Permitiendo a todos ellos poder participarde sus funciones.

4. Conclusión

Como indicábamos al inicio de nuestra exposición, el proyectode reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña ha retomado, unavez más, la discusión sobre el alcance de la autonomía local. En estecaso, se parte de una perspectiva más amplia de dicha autonomía,que debe permitir superar una distribución del poder en términosestrictamente competenciales, facilitando a los entes locales (respon-sables de la gestión de todos aquellos asuntos que afecten a la comu-nidad local a la que representan) la participación en determinadosprocedimientos normativos autonómicos.

Esta participación se articula mediante la creación de una insti-tución propia y específica, el Consejo de Gobiernos Locales, que seconvierte, de esta manera, en el mecanismo permanente de expresiónde la voluntad política de dichos entes locales.

Sin embargo, el nuevo proyecto estatutario se expresa en térmi-nos muy amplios, puede que excesivamente amplios, dejando un im-portante margen de discrecionalidad al legislador a la hora de confi-gurar dicha institución.

Esta discrecionalidad se aprecia, sobre todo, en aquello que afec-ta a su composición. Así, a diferencia del modelo de participación or-gánica italiano que, como señalábamos, se extiende a todos los enteslocales (“Enti Locali”) garantizados constitucionalmente, el PrEACúnicamente menciona a municipios y veguerías, pero sin prever la po-sible representación de las demás entidades locales previstas expresa-mente en el ordenamiento jurídico catalán.

257


Por lo que se refiere a sus funciones, las consideraciones son lasmismas, puesto que la determinación de los efectos jurídicos y los con-cretos ámbitos de actuación sobre los que debe proyectarse la activi-dad consultiva del Consejo de Gobiernos Locales se deja, nuevamente,en manos del legislador. Si bien es cierto que, como apuntábamos, elPrEAC contiene ya algunas indicaciones generales al respecto, permi-tiendo a dicha institución actuar tanto en sede parlamentaria comoen el ámbito del gobierno y administración de la Generalidad.

Finalmente, sólo nos resta decir que, desde nuestro punto devista, el nuevo Consejo de Gobiernos Locales abre nuevamente el in-terés por el estudio de los mecanismos de garantía y configuración dela autonomía local, y, en especial, del concepto de participación delos entes locales como elemento definidor de su autonomía. Dibujan-do, sobre la base de las experiencias cooperativas anteriores y de losmodelos que nos ofrece el derecho comparado, una primera aproxi-mación a la creación de una verdadera sede institucional estable departicipación de los entes locales ante las instancias autonómicas.

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RESUM

El Projecte de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, aprovat pelParlament català el setembre de 2005, al marge de la millora del sistemad’autogovern de Catalunya, ha centrat també la seva atenció en la definiciódel sistema institucional local i ha reprès novament la discussió sobre l’abastdel principi d’autonomia local.

Des d’aquesta perspectiva, juntament amb la nova regulació de les compe-tències locals, el mencionat projecte de reforma estatutària incorpora nouselements de garantia de l’autonomia local, entre els quals destaca la figuradel Consell de Governs Locals. Aquesta nova institució es configura com l’òr-gan de representació dels municipis i les vegueries en les institucions de laGeneralitat de Catalunya, a la vegada que se li atribueixen funcions de par-ticipació en els procediments normatius autonòmics que incideixin específi-cament sobre les administracions locals.

Així doncs, a partir de les previsions del Projecte de reforma de l’Estatut d’au-tonomia de Catalunya i de les experiències similars que ens ofereix el Dretcomparat, aquest estudi realitza una primera aproximació al règim jurídic dela nova institució, i intenta determinar quina és la seva naturalesa jurídica,la seva composició i les principals funcions que el nou text li atribueix.

ABSTRACT

The proposal for the reform of the Statute of Autonomy of Catalonia waspassed by the Catalan Parliament on September 2005. Besides the improvementof self-government of Catalonia, the proposal also tries to define the Cata-lonia’s local institutional system, taking up again the discussion about thescope of the principle of local autonomy.

From this point of view, the proposal incorporates new elements to guaranteethe local autonomy, among others, the Council of Local Governments. Thisnew institution appears as the body of representation of municipalities andvegueries in the Generalitat’s institutional framework. At the same time, itis empowered to participate in the regulatory proceedings that affect speci-fically local administrations.

Starting from the proposal for the reform of the Statute of Autonomy ofCatalonia, the purpose of this essay is to draft a first approach to the legalsystem of the Council of Local Governments, trying to determine which areits legal constitution, its composition and its main functions.

L’ACTUAL PROCÉS DE REFORMA DELFEDERALISME A ALEMANYA

Annex

1. Antecedents i objecte

La reforma constitucional a Alemanya és un fet força usual; finsa l’actualitat, la Llei Fonamental de 1949 ha estat modificada més decinquanta vegades, i alguns temes (participació en la Unió Europea,finançament, sistema competencial) han estat objecte de diverses re-formes al llarg del temps.

Malgrat això, el sistema federal continua patint d’una sèrie dedisfuncions que intentaren ser corregides en un procés que s’iniciàl’any 2003. El 16 i el 17 d’octubre d’aquell any el Bundestag i el Bun-desrat acordaren en sengles sessions constituir una Comissió conjun-ta per a la modernització de l’ordenament federal. Les tasques de laComissió, segons l’acord aprovat per ambdues cambres, serien les depreparar projectes que permetessin al Bund i als Länder millorar la se-va capacitat de decisió, ordenar amb més claredat el repartiment deresponsabilitats i competències i augmentar l’eficiència en la realit-zació de les tasques que corresponen a cada un d’ells.

En particular, s’encarregava a la Comissió que examinés:

a) El repartiment competencial entre Bund i Länder.

b) Les competències i formes de participació dels Länder en elprocés legislatiu federal.

c) El sistema de finançament.

Totes aquestes qüestions, a més, havien de ser analitzades te-nint en compte el procés de construcció europea i la situació dels enslocals. 265

A) NOTA INTRODUCTÒRIA AL PROJECTE DE LLEI DE REFORMA DE LA CONSTITUCIÓ ALEMANYA

Miguel Ángel Cabellos EspiérrezProfessor titular de dret constitucionalUniversitat de GironaCap de l’Àrea de Recerca de l’IEA

La Comissió que havia de presentar propostes de reforma cons-titucional en aquests àmbits perquè el legislador federal les poguésestudiar i, en el seu cas, adoptar, va concloure finalment sense acordi, malgrat la quantitat de reunions celebrades i els aspectes on va as-solir avenços, tancà la seva darrera reunió el 17 de desembre de 2004sense resultats a causa de la manca d’acord al voltant de les compe-tències en matèria educativa. Deixà, però, malgrat el fracàs final, unasèrie de materials i consensos que ara han servit per reobrir el procés.

En efecte, els resultats electorals del 18 de setembre de 2005 iel govern de la «Gran Coalició» entre CDU-CSU i SPD que es formà enconseqüència, posaren les bases per reprendre de nou l’intent refor-mador que cristal·litzà igualment en el consentiment donat pels Län-der el desembre de 2005 a una reforma que girés sobre quatre eixos:

– Delimitació més clara de les competències del Bund i dels Län-der, reduint els casos de compartició competencial (inclosa, a tal fi,l’eliminació de la categoria de la competència marc de l’art. 75 GG enquè el Bund dictava el “marc” normatiu i els Länder el seu desenvo-lupament). Es tractava de deixar més clares les competències de ca-dascú i les responsabilitats de cada ens davant els ciutadans.

– Disminució del nombre de casos en què el Bundesrat haguésde donar el seu consentiment als projectes de llei federals, amb elconsegüent retard (o fins i tot fracàs) del projecte si no el donava.

– Regulació de la responsabilitat de Bund i Länder en cas d’incom-pliments internacionals i enfront de la UE, determinant qui paga quèen aquests casos.

– Reducció dels casos de finançament mixt Bund-Länder i novaregulació dels ajuts financers del Bund que li servien per finançar ac-tuacions als Länder, els quals quedaven molt condicionats en l’execu-ció de les polítiques.

A tal fi, es presentaren paral·lelament al Bundestag i al Bundes-rat el 7 de març de 2006 sengles projectes de reforma de la Constitu-ció de contingut idèntic; el primer (la traducció del qual es conté enaquest número de la REAF) pels grups de la CDU/CSU i SPD, i el segonpels Länder de Nordrhein-Westfalen, Bayern, Berlín i Bremen (amb elconsentiment dels altres) juntament amb sengles projectes, també266

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iguals, de reforma de les diverses lleis que caldria modificar a conse-qüència de l’aprovació de la reforma constitucional.

En definitiva, amb la present reforma constitucional es preténreformular una sèrie de mecanismes amb la vista posada en la millordelimitació dels poders i les funcions de Bund i Länder, reduint els ca-sos d’actuació conjunta, fent més visible què és competència de cadaun i, per tant, a qui s’ha de reclamar en cada cas un possible incompli-ment o manca d’actuació, i atorgant més competències exclusives alsLänder (els quals havien vist aquest tipus de competències reduïdesamb el temps a la mínima expressió) a canvi de treure’ls capacitat d’in-cidència en les lleis federals via Bundesrat. Al mateix temps, es perfi-len millor nombroses matèries competencials, trencant-les en algunscasos per convertir una matèria compartida en diferents submatèriesexclusives (com passa quan s’extreuen submatèries de la relació de lacompetència concurrent perquè passin a la competència exclusiva delsLänder). En el pla competencial la idea és, doncs, reduir al màxim lacompartició i potenciar l’exclusivitat.

Val a dir, i aquesta és una crítica que se li fa a la proposta de re-forma, que no es toca el sistema de finançament. Es preveuen, aixòsí, certes disposicions sobre com el Bund compensarà els Länder lesquanties que perdran per la desaparició d’algunes tasques comunes,però l’estructura del finançament no és objecte d’aquesta proposta.

2. Els punts clau de la proposta de reforma

Sintetitzant els principals aspectes que hom pot trobar detallatsen llegir el projecte i la memòria adjunta, hem de destacar els següents:

a) Els Länder representaran la posició d’Alemanya al si de la UEde manera obligada (fins ara hi ha la possibilitat que ho facin, peròno l’obligació del Bund de deixar-los realitzar aquesta funció) quanes vegin afectades de manera essencial les seves competències exclu-sives sobre ensenyament, cultura i radiodifusió. En la resta de casosserà el Bund qui en detingui la representació.

b) Se suprimeix la competència marc, i les matèries que es con-tenien a l’article 75, algunes aniran a mans de la Federació o dels Län-der com a exclusives, i altres a la relació de competències concurrents. 267

Annex

c) Les condicions que l’article 72.2 exigeix que el Bund acreditiactualment per poder dictar normes en matèries de competència con-current1 s’aplicaran només a una part de les matèries esmentades, demanera que s’assumeix que les altres passen a ser, de facto, exclusivesdel Bund, atès que aquest no tindrà límits en exercir la competènciaconcurrent.

d) A canvi, però, en les competències concurrents, en una sèriede matèries (procedents de l’actual art. 75, el qual desapareixerà), s’in-trodueix a favor dels Länder la possibilitat d’apartar-se de la normati-va del Bund, tornant aquells a ocupar, si ho desitgen (i només aquellsque ho desitgin, òbviament), el camp prèviament ocupat pel Bund,de manera que es podrà generar un mapa normatiu sobre una matè-ria que variarà en funció dels Länder, alguns dels quals acceptaran lanormativa del Bund i altres se n’apartaran. En les matèries on es reco-neix aquest dret dels Länder d’«apartar-se» de la legislació del Bund,les normes d’aquest entraran en vigor com a regla general als sis me-sos per donar temps als Länder per decidir si volen preparar normesque les substitueixin o no.

e) Es reformulen també algunes matèries de la relació de com-petències concurrents per dotar-les d’un àmbit més reduït i alliberarespais (submatèries) que ocuparan en exclusivitat els Länder.

f) També s’aprofita per preveure algunes noves competènciesexclusives per al Bund a l’article 73, bé siguin procedents de l’article75 o bé ex novo: protecció dels béns culturals davant d’espoliacions,terrorisme internacional, permís d’armes, determinades pensions, oenergia nuclear, en els termes que s’indiquen al projecte.

g) El nombre de matèries (o en molts casos, submatèries) quepassa als Länder2 no és, certament, de gran significació, malgrat con-

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1. I marc, però com s’ha dit aquesta categoria desapareix. L’article 72.2 exigia fins ara alBund, per poder dictar normes en les matèries dels arts. 74 i 75 GG, que “existeixi la neces-sitat d’una regulació legislativa federal perquè així ho requereixi la creació de condicionsde vida equivalents en el territori federal o el manteniment de la unitat jurídica o econò-mica en interès de la totalitat de l’Estat”.

2. Execució de les penes; notariat (en part); dret de reunió; centres geriàtrics i d’assistèn-cia; tancament de comerços; establiments de restauració; salons recreatius; fires, exposi-

tenir algunes matèries rellevants, i el mateix Bund guanya algunescompetències, com s’acaba de dir,3 i aquesta ha estat una de les críti-ques que s’han formulat a la reforma: els Länder perden part de lesseves armes al Bundesrat, però no és segur que a canvi hagin aconse-guit un gran cabal de competències. Tot i això, entre les aconsegui-des n’hi ha algunes d’un cert pes (per exemple, un augment de compe-tències en matèria de funcionaris o d’universitats, en ambdós casosamb certs límits) i ja s’ha dit que s’ha guanyat també el dret a apartar-se de la legislació federal en una sèrie de matèries de la legislació con-current,4 que és com dir que han guanyat competències també peraquesta via. Allò més rellevant, en tot cas, és el canvi de criteris intro-duït en diversos aspectes del sistema de distribució competencial.

h) També és molt rellevant el canvi operat a l’article 84.1, unade les principals vies d’intervenció del Bundesrat, doncs el preceptedisposava que quan els Länder executessin la normativa del Bund coma assumpte propi (cosa molt comuna) els correspondria dictar les nor-mes necessàries sobre autoritats i procediment administratiu, llevatque el Bund disposés una altra cosa, però en aquest darrer cas la lleique ho disposés hauria de comptar amb el consentiment del Bundes-rat. El resultat era que qualsevol llei federal que contingués una pre-visió, ni que fos puntual, sobre procediment o autoritats, quedavatota ella sotmesa a la necessitat de l’esmentat consentiment, origende dilacions i, en ocasions, fracassos de la tramitació. Ara ja no caldrà

269

Annex

cions i mercats; una part de l’habitatge; transaccions immobiliàries; arrendaments rústics;concentració parcel·laria; urbanitzacions i llars; esport i lleure; sou, assistència i carreradels funcionaris i jutges dels Länder (la regulació dels drets i deures de funcionaris i jut-ges dels Länder queda, però, en mans del Bund); la majoria dels principis generals de l’en-senyament superior (però l’accés i la finalització dels estudis queda en mans del Bund); iel règim jurídic general de la premsa.

3. Permisos de tinença d’armes i explosius; pensions dels mutilats, vídues i orfes de guerrai assistència als antics presoners de guerra; energia nuclear; sistema d’empadronament ide documents d’identitat; protecció del patrimoni cultural alemany davant del seu tras-llat a l’estranger; i regulació de funcions i atribucions preventives de l’Oficina Federal d’In-vestigació Criminal en la defensa davant els perills del terrorisme internacional.

4. Caça (excepte la normativa sobre llicències de caça); protecció de la natura i del paisat-ge (excepte els principis fonamentals de la protecció de la natura, el dret de protecció deles espècies o de protecció de la natura marina); repartiment del sòl; ordenació territorial;equilibri hidràulic (excepte la regulació relativa a substàncies o a instal·lacions); accés i fi-nalització de l’ensenyament superior.

consentiment del Bundesrat però, a canvi, els Länder tindran el ma-teix dret que hem vist abans d’apartar-se d’allò disposat pel Bund enaquesta matèria, llevat de casos molt excepcionals en què no disposa-ran d’aquest dret, però, llavors, es veuran compensats perquè es tor-narà a exigir consentiment del Bundesrat per aprovar la llei.

i) S’elimina una de les tasques comunes de l’art. 91a (construcciód’universitats), es limita la de l’article 91b relativa a la planificació del’ensenyament, i s’estableixen les mesures compensatòries transitò-ries per la desaparició dels fons que rebrien els Länder del Bund peraquests conceptes. Així mateix, es reformulen diversos aspectes d’al-tres tasques comunes, en la línea de limitar aquest instrument essen-cial de finançament dels Länder per part del Bund que redueix moltel marge de maniobra d’aquells.

j) S’estableixen els percentatges de pagament de les sancionsper incompliment d’obligacions supranacionals, incloses en el pla co-munitari les sancions per transposició incorrecta i les sancions per in-complir les obligacions sobre disciplina pressupostària.

3. Perspectives

La reforma constitucional té encara tota la seva tramitació perdavant. La conjuntura política actual a Alemanya fa que, malgrat allòque després es dirà, res no hauria d’impedir-ne l’aprovació, i ambaquesta els canvis en el sistema federal que la reforma conté i que,almenys els principals, s’acaben d’enunciar.

No s’ha de pensar, però, que amb aquesta reforma tal com estàs’acaben els problemes o les disfuncions. Com ja s’ha dit, el sistemade finançament, un dels grans punts que s’havien de reformar en elprocés de debat que va tenir lloc els anys 2003-2004, ara no es tocaperquè no hi ha consens. En segon lloc, està pendent, si és que algu-na vegada s’arriba a dur a terme, la reordenació dels Länder, la dife-rència dels quals en dimensions, població i PIB és massa gran. És opi-nable, també, si els Länder fan o no un bon negoci canviant el pes delBundesrat (del 60% actual es passarà al 35-40% de lleis necessitadesdel seu consentiment) per noves competències, malgrat que des delpunt de vista del funcionament del sistema federal en el seu conjuntpot resultar una mesura positiva.270

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La reforma, que es voldria que culminés abans o després de l’es-tiu de 2006 per entrar en vigor a inicis de 2007, està aixecant, a més,veus crítiques entre un nombre no escàs de diputats de l’SPD al Bun-destag, que no veuen clar l’augment competencial dels Länder en en-senyament superior/universitats, funcionaris5 o execució penal, perexemple. Res que la disciplina de partit no pugui arreglar, però que,en qualsevol cas, dóna idea que hi haurà debat. Pel que fa als Verds,no estan d’acord amb els canvis a les competències sobre medi am-bient. Si mirem els Länder, tots menys Mecklenburg-Vorpommern (ques’abstingué) van donar el seu consentiment al projecte que s’anava apresentar al Bundesrat; però que aquest consentiment es mantinguidependrà, d’altra banda, del fet què el text no canviï al Bundestagd’una manera contrària als interessos dels Länder, els quals difícilmentestarien disposats a perdre les noves competències que el projecte elsdóna en àmbits per a ells essencials com ara universitats. L’article 79.2,en fi, exigeix per aprovar la reforma de la Constitució dos terços devots del Bundestag i dos terços del Bundesrat, de manera que s’hau-ran de fer els equilibris adients durant el procés per tal que l’actualconsens sobre la necessitat de la reforma, que com s’ha dit no es trobadel tot exempt de perills, no es trenqui.

Recapitulant, es poden fer notar diverses qüestions d’interès quees plantegen, entre altres, en aquesta reforma. Primer: es constatauna voluntat de fugida de la compartició competencial (així, desprésd’eliminar les competències marc i atesa la conversió de les concur-rents en exclusives de facto allà on es deixa d’exigir al Bund el com-pliment dels requisits de l’actual art. 72.2, la compartició es redueixa la mínima expressió: fins i tot en molts àmbits on concorren els dosnivells ho faran des de submatèries exclusives), la qual cosa contrastaamb el pes que té al nostre sistema la compartició competencial, queobliga al Tribunal Constitucional a haver de delimitar constantmentels àmbits competencials dels ens en conflicte amb desigual fortuna(com ho prova la lectura de la jurisprudència sobre bases i desenvo-lupament). Segon: la tècnica de permetre als Länder apartar-se de la

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Annex

5. Per exemple, pel que fa a les noves competències dels Länder en relació amb els seusfuncionaris, els detractors de la reforma al·leguen que, atès que aquelles inclouran la de-terminació del sou dels funcionaris del Land, els Länder més rics podrien pagar més alsfuncionaris i atreure així a les persones més qualificades de Länder més pobres (com araels nous Länder, o Schleswig-Holstein, o Bremen…) que optarien a entrar a la funció públi-ca en els Länder que paguessin millor, amb el consegüent perjudici per la resta de Länder.

normativa del Bund en determinades matèries de la competènciaconcurrent planteja nombroses qüestions d’interès, i obliga a estaratents a com funcionarà en la pràctica. Tercer: de nou la Constitucióalemanya és pionera en introduir les conseqüències de la pertinençaa la UE, ara pel que fa als incompliments. Contrasta això amb la tele-gràfica regulació que la Constitució espanyola dedica encara avui (isi la futura i hipotètica reforma de la CE no ho esmena) a la relacióamb la UE.

Indicació bibliogràfica

Per contextualitzar els orígens i els propòsits de la reforma cons-titucional que ara s’inicia, dintre de la mateixa doctrina espanyola espoden consultar diverses aportacions d’interès. Cenyint-nos als temesprincipals, pel que fa al procediment legislatiu, al pes del Bundesrati als mecanismes de cooperació: E. Albertí Rovira, Federalismo y coo-peración en la República Federal de Alemania, CEPC, Madrid, 1986; E.Albertí Rovira, (coord.); E. Roig Molés; J. Sort Jané, “El Bundesrat ale-mán”, dins Ante el futuro del Senado, Barcelona, IEA/Marcial Pons,1996, pàg. 91-120; M. J. Larios Paterna, “La búsqueda del consensocomo leitmotiv del procedimiento legislativo federal alemán”, Revis-ta de las Cortes Generales, 53, 2001, pàg. 237-262. Sobre l’article 72 iels requisits exigits al Bund per dictar normes: J. M. Baño León, Lasautonomías territoriales y el principio de unificación de las condicio-nes de vida, INAP, Madrid, 1988; M. Barceló i Serramalera, Derechosy deberes constitucionales en el Estado autonómico, Civitas, Madrid,1991; J. Pemán Gavín, Igualdad de los ciudadanos y autonomías terri-toriales, PUUZ/Cívitas, Madrid, 1992; J. Pemán Gavín, “Acerca de launiformidad de las condiciones de vida como principio constitucionalen el Estado de las Autonomías”, dins El principio de igualdad de lasComunidades Autónomas a la luz de la jurisprudencia constitucional,XI Jornadas de la DGSJE, vol I, Ministerio de Justicia, Madrid, 1991,pág. 1479-1502; M. A. Cabellos Espiérrez, “Distribución de competen-cias y control jurisdiccional en el federalismo alemán”, Revista Espa-ñola de Derecho Constitucional, 75, 2005, pàg. 289-324. Sobre elsprecedents de l’actual procés de reforma els anys 2003-2004: M. A.Cabellos Espiérrez, “Els inicis del debat sobre la reforma del federa-lisme a Alemanya”, El Clip, 26, IEA, Barcelona, 2004; A. Arroyo Gil,“Realidades y perspectivas del federalismo alemán”, RAAP. 24, 2004,pág. 405-456; A. Arroyo Gil, “Presente y futuro del federalismo ale-272

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mán”, Cuadernos de Alzate, 30, 2004, pàg. 15-36; I. Gutiérrez Gutié-rrez, “La fallida reforma del federalismo alemán”, Teoría y RealidadConstitucional, 16, 2005, pàg. 377-396; i especialment l’excel·lent lli-bre, recentment aparegut, d’A. Arroyo Gil, El federalismo alemán enla encrucijada, CEPC / Fundación Manuel Giménez Abad, Madrid, 2006.

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Annex

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B) PROJECTE DE LLEI DE REFORMA DELA CONSTITUCIÓ ALEMANYA PRESENTATAL BUNDESTAG

Bundestag, 16a legislaturaImprès 16/813 - 7/3/2006

Projecte de llei dels grups parlamentaris de la CDU/CSU ide l’SPD

Projecte de llei per a la modificació de la Constitució(Articles 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85, 87c, 91a,91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c,143c)

A. Problema i objectiu

L’ordenament de la República Federal d’Alemanya necessita una mo-dernització. El Bundestag i el Bundesrat van constituir els dies 16 i 17d’octubre de 2003 una comissió conjunta amb la intenció de millorarla capacitat d’acció i de decisió de la Federació i dels Länder, d’acon-seguir organitzar més clarament les responsabilitats polítiques i d’aug-mentar la utilitat i l’eficiència del compliment de les funcions per partd’aquestes institucions.

B. Solució

Basant-se en els treballs previs de la Comissió del Bundestag i el Bun-desrat per a la modernització de l’ordenament federal, la Gran Coali-ció de govern va acordar una reforma del federalisme amb el consensdels Länder al contracte de coalició del 18 de novembre de 2005.

Conformement amb aquest contracte, els grups parlamentaris de laCDU/CSU i del SPD presenten un projecte de llei acordat amb els Länder

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sobre la modificació de la Constitució i un projecte de llei complemen-tari que preveu les conseqüències necessàries sobre altres normes.

C. Alternatives

No n’hi ha.

D. Conseqüències econòmiques en els pressupostos de l’Estat,dels Länder i dels municipis

La descentralització de competències vinculada al federalisme i el re-forç de l’autonomia de la Federació i dels Länder que això comportaté un efecte d’alleujament general sobre els pressupostos públics. Lamillora de la capacitat de reforma de l’Estat mitjançant l’ampliaciódel marge d’organització dels respectius nivells legislatius i adminis-tratius proporciona les condicions prèvies per a un ús més eficaç delsmitjans públics, un desenvolupament macroeconòmic més dinàmic ila consolidació de les finances públiques.

E. Altres costos

No n’hi ha.

Projecte de llei per a la modificació de la Constitució(Articles 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85, 87c, 91a,91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c,143c)

El Bundestag, amb l’aprovació del Bundesrat, ha aprovat la següentllei. S’ha complert allò que disposa l’article 79.2 de la Constitució.

Article 1

Modificació de la Constitució

La Constitució de la República Federal d’Alemanya en la versió publicadaen el Diari Oficial de l’Estat III, 100-1, modificada per darrera vegada

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Annex

per la llei del 26 de juliol de 2002 (Diari Oficial de l’Estat, I, pàg. 2863),queda modificada de la següent manera:

1. L’article 22 es modifica de la manera següent:

a) El text actual serà substituït pel paràgraf següent 1:

«(1) La capital de la República Federal Alemanya és Berlín. La re-presentació del conjunt de l’Estat a la capital correspon a la Fede-ració. Els detalls seran regulats per llei federal».

b) El text actual passarà a ser el paràgraf 2.

2. L’article 23, paràgraf 6, frase 1 tindrà la redacció següent:

«Quan siguin afectades de manera essencial les competències legisla-tives exclusives dels Länder en els àmbits de l’ensenyament, la culturao la radiodifusió, la protecció dels drets que corresponen a la Repú-blica Federal d’Alemanya com a Estat membre de la Unió Europeaserà atorgada pel Bund a un representant dels Länder nomenat pelBun-desrat».

3. A l’article 33, paràgraf 5, última frase, s’hi afegiran les parau-les «i seguir desenvolupant».

4. A l’article 52, paràgraf 3A se substituiran les paraules «segonsl’article 51, paràgraf 2 i 3, frase 2» per les paraules: «el nombre devots que els Länder han d’emetre en bloc es determina segons l’esta-blert a l’article 51, paràgraf 2».

5. L’article 72 es modificarà de la manera següent:

a) Al paràgraf 2, les paraules «La Federació té el dret de legislar enaquestes matèries» se substituiran per «En les matèries dels articles74, paràgraf 1, núm. 4, 7, 11, 13, 15, 19A, 20, 22, 24 (excepte el Dretde la conservació de la puresa de l’aire i de la lluita contra el soroll),

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25 i 26, la Federació té el dret de legislar».

b) Després del paràgraf 2 s’afegirà el paràgraf 3 següent:

«(3) Si la Federació fa ús de la seva competència legislativa, els Län-der poden, per llei, establir una normativa diferent sobre:

1. Caça (excepte la normativa sobre llicències de caça).

2. Protecció de la natura i del paisatge (excepte els principis fo-namentals de la protecció de la natura, el dret de protecció deles espècies o de protecció de la natura marina).

3. Distribució del sòl.

4. Ordenació territorial.

5. Equilibri hidràulic (excepte la regulació relativa a substàncieso a instal·lacions).

6. Accés i finalització de l’ensenyament superior [universitats].

Les lleis federals sobre aquests àmbits entraran en vigor com a mí-nim sis mesos després de la seva promulgació, sempre que no esdecideixi cap altra cosa per majoria de dos terços dels vots del Bun-desrat. Pel que fa als àmbits inclosos al paràgraf anterior, preval-drà en la relació Dret federal-Dret dels Länder la llei posterior»

c) L’actual paràgraf 3 passarà a ser el paràgraf 4.


a) El text actual passarà a ser el paràgraf 1 i es modificarà de la ma-nera següent:

aa) Al número 3 s’hi afegirà, després de les paraules «normativasobre passaports», una coma i les paraules «normativa sobre em-padronament i sobre els documents d’identitat».

bb) Després del número 5 s’afegirà el número 5a següent:

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Annex

«5a. La protecció del patrimoni cultural alemany contra el seutrasllat a l’estranger»

cc) Després del número 9 s’afegirà el número 9a:

«9a. La defensa davant de perills de terrorisme internacionalper part de l’Oficina Federal d’Investigació Policial en casos enquè existeixi un perill que es pugui estendre a diversos Länder,no es reconegui la competència d’una autoritat policial delsLänder o la màxima autoritat del Land en sol·liciti l’assumpció»

dd) En el número 11, el punt del final de la frase se substituirà perun punt i coma i se li afegiran els números següents, del 12 al 14:

«12. el permís de tinença d’armes i d’explosius;

13. les pensions dels mutilats, les vídues i els orfes de guerra il’assistència als antics presoners de guerra;

14. la creació i l’ús de l’energia nuclear per a fins pacífics, laconstrucció i la gestió d’instal·lacions destinades a aquest fi, laprotecció contra perills que puguin sorgir a causa de l’allibera-ment d’energia nuclear o de raigs ionitzants, i l’eliminació desubstàncies radioactives».

b) S’afegirà el paràgraf 2 següent:

«(2) Les lleis d’acord amb el paràgraf 1 núm. 9a requeriran l’apro-vació del Bundesrat».


a) El paràgraf 1 es modificarà de la manera següent:

aa) Al número 1 se suprimiran les paraules «i l’execució de la pe-na»; després de la paraula «procés» s’hi afegiran les paraules «(ex-cepte la normativa sobre presó preventiva)», i les paraules «el no-tariat» se substituiran per «la normativa sobre fe notarial (excepteles normes sobre els honoraris dels notaris)».

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bb) El número 3 tindrà la redacció següent:

«3. Dret d’associacions»

cc) El número 4a quedarà derogat.

dd) El número 7 tindrà la redacció següent:

«7. La normativa sobre assistència pública (excepte la norma-tiva sobre centres geriàtrics i d’assistència)».

ee) El número 4a quedarà derogat.

ff) L’actual número 10a passarà a ser el número 10.

gg) Al número 11, abans de l’últim punt i coma, s’hi afegiran lesparaules «excepte la normativa sobre el tancament de comerços,els establiments de restauració, els salons recreatius, les exhibicionsde persones en espectacles, les fires, les exposicions i els mercats».

hh) El número 11a quedarà derogat.

ii) Al número 17, després de la paraula «producció», s’hi afegiranles paraules «(excepte la normativa sobre concentració parcel·lària)».

jj) Els números 18 i 19 es redactaran de la manera següent:

«18. El tràfic immobiliari urbanístic, la normativa sobre el sòl(excepte la normativa sobre contribucions especials) i sobre lasubvenció de l’habitatge, la normativa sobre ajuts per deutesanteriors, la normativa sobre les primes per construcció d’ha-bitatge, la normativa sobre construcció d’habitatges per a mi-ners i sobre els assentaments miners;»

«19. Mesures contra malalties contagioses o que constitueixenun perill públic en persones i animals, l’admissió a professionsmèdiques o a altres professions sanitàries, així com la norma-tiva sobre farmàcies, medicaments, productes medicinals, re-meis i substàncies estupefaents i tòxiques;»

kk) El número 20 tindrà la redacció següent:

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Annex

«20. La normativa sobre productes d’alimentació, incloent-hiels que s’obtenen d’animals, sobre productes de consum, esti-mulants, articles de primera necessitat i aliments per a animals,així com la protecció en el comerç amb plantes i llavors agríco-les i forestals, la protecció de plantes davant de malalties i pa-ràsits, així com la protecció d’animals».

II) Al número 22 s’afegiran les paraules «o pagaments» després dela paraula «taxes».

mm) El número 24 tindrà la redacció següent:

«24. El reciclatge, la conservació de la puresa de l’aire i la lluitacontra el soroll (exceptuant-ne el soroll derivat d’esports i acti-vitats lúdiques i els sorolls derivats d’instal·lacions amb finali-tats socials);»

nn) Al número 22, les paraules «inseminació artificial humana» sesubstituiran per «concepció de vida humana amb suport mèdic», iles paraules «i teixits» per «teixits i cèl·lules», mentre que el puntfinal se substituirà per un punt i coma.

oo) Després del número 26 s’hi afegiran els números següents, quevan del 27 fins al 33:

«27. L’estatus de drets i obligacions dels funcionaris dels Län-der, municipis i d’altres corporacions de Dret públic, així comel dels jutges dels Länder, amb l’excepció de les carreres pro-fessionals, sous i pensions;

28. La caça;

29. La protecció de la natura i del paisatge;

30. La distribució del sòl;

31. L’ordenació territorial;

32. L’equilibri hidràulic;

33. L’accés i els diplomes d’ensenyament superior.»

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b) Al paràgraf 2, després del número 25, s’hi afegirà «i 27».

8. Els articles 74a i 75 queden derogats.

9. L’article 84, paràgraf 1, es redactarà de la manera següent:

«(1) Si els Länder executen les lleis federals com a assumpte propi,regularan les autoritats i el procés administratiu. Si les lleis federalsdisposen una altra cosa, els Länder podran establir una regulaciódiferent. L’article 72, paràgraf 3, frases 2 i 3, és aplicable de mane-ra anàloga. En casos excepcionals, a causa de necessitats especials,la Federació podrà regular el procés administratiu sense que elsLänder tinguin la possibilitat d’establir una normativa diferent.Aquestes lleis necessitaran l’aprovació del Bundesrat. No es podrantransferir tasques a través de llei federal a municipis i associacionsde municipis.»

10. A l’article 85, paràgraf 1, s’hi afegirà la frase següent:

«No es podran transferir tasques a través de llei federal a munici-pis i associacions de municipis.»

11. A l’article 87c, les paraules «de l’article 74 núm. 11a» sesubstituiran per «de l’article 73, paràgraf 1, núm. 14».

12. L’article 91a es modificarà de la manera següent:

a) El paràgraf 1 es modificarà de la manera següent:

aa) El número 1 quedarà derogat.

bb) Els actuals números 2 i 3 passaran a ser els números 1 i 2.

b) El paràgraf 2 tindrà la redacció següent:

«(2) Es determinaran detalladament per llei federal, amb l’aprova-

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Annex

ció del Bundesrat, les funcions dels municipis, així com els detallsde la coordinació».

c) Els paràgrafs 3 i 5 quedaran derogats.

d) L’actual paràgraf 4 passarà a ser el paràgraf 3, i a la frase 1 s’elimi-narà la referència «i 2», i a la frase 2 la referència «núm. 3» se substi-tuirà per «núm. 2».

13. L’article 91b tindrà la redacció següent:

«Article 91b

(1) En casos de rellevància suprarregional, en virtut d’acords, la Fede-ració i els Länder podran actuar conjuntament en els àmbits següents:

1. En el foment de centres i de projectes d’investigació científicafora dels centres d’ensenyament superior;

2. En el foment de projectes d’investigació científica en centresd’ensenyament superior i d’edificis de centres d’ensenyament su-perior destinats a la investigació, incloent-hi grans instal·lacions.

(2) En virtut d’acords, la Federació i els Länder podran actuar conjun-tament en l’estudi de la situació de l’ensenyament en el context inter-nacional i en l’elaboració d’informes i recomanacions respecte a aqueststemes.

(3) La participació en els costs es regularà en l’acord».


a) El paràgraf 2 tindrà la redacció següent:

«(2) A més, el Tribunal Constitucional Federal decidirà a petició delBundesrat, del govern d’un Land o del parlament d’un Land si se-gons l’article 72, paràgraf 4, ja no hi ha necessitat d’una regulacióper llei federal segons l’article 72, paràgraf 2, o si ja no es podriapromulgar Dret federal en el cas de l’article 125a, paràgraf 2, fra-

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se 1. La declaració sobre si ja no hi ha necessitat o si ja no es podriapromulgar Dret federal substitueix la llei federal segons l’article 72,paràgraf 4, o segons l’article 125a, paràgraf 2, frase 2. La peticiósegons el paràgraf 1 només serà admissible si el Bundestag ha re-butjat un projecte de llei segons l’article 72, paràgraf 4, o segonsl’article 125a, paràgraf 2, frase 2; si ha deliberat sobre ell i no s’haarribat a una decisió en el termini d’un any o si el projecte de lleis’ha rebutjat al Bundesrat».

b) L’actual paràgraf 2 passarà a ser el paràgraf 3.

15. L’article 98, paràgraf 3, tindrà la redacció següent:

«La posició jurídica dels jutges als Länder es regularà per lleis específi-ques dels Länder sempre que l’article 74, paràgraf 1, núm. 27 no disposires diferent».

16. L’article 104a es modificarà de la manera següent:

a) El paràgraf 3, frase 3, quedarà derogat.

b) El paràgraf 4 tindrà la redacció següent:

«(4) Si els Länder executen lleis federals com a assumpte propi oper ordre de la Federació segons el paràgraf 3, frase 2, els caldràl’aprovació del Bundesrat si es creen deures dels Länder d’aportarprestacions en diners o prestacions materials amb valor monetaridavant de tercers».

c) Després del paràgraf 5 s’hi afegirà el paràgraf 6 següent:

«(6) La Federació i els Länder afrontaran amb les càrregues d’unavul-neració de les obligacions supranacionals o internacionals d’Ale-manya segons el repartiment intern de competències i de tasquesde l’Estat. En casos de correccions financeres per part de la UnióEuropea que ultrapassin l’àmbit d’un Land, la Federació i els Län-der afrontaran aquestes càrregues en una proporció de 15 a 85. Enaquests casos, la totalitat dels Länder participarà solidàriament ambel 35 per cent de les càrregues generals segons un esquema gene-

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Annex

ral; els Länder que hagin causat les càrregues suportaran el 50 percent de les despeses generals, de manera proporcional a la sumadels mitjans rebuts. Els detalls es regularan per llei federal ambl’aprovació del Bundesrat».

17. Després de l’article 104a s’hi afegirà l’article 104b següent:

«Article 104b

(1) La Federació podrà concedir ajuts financers als Länder per inver-sions d’especial importància per als Länder i els municipis (associacionsde municipis) si són necessaris:

1. Per a la defensa davant d’una alteració de l’equilibri econòmicgeneral, o

2. Per a la compensació entre capacitats econòmiques diferents alterritori federal, o

3. Per afavorir el creixement econòmic.

La frase 1 no és aplicable a matèries de competència exclusiva delsLänder.

(2) La regulació detallada, especialment els tipus d’inversions que espromouran, es portarà a terme per llei federal amb l’aprovació delBundesrat, o, en virtut de la llei pressupostària federal, per acord ad-ministratiu. Els mitjans s’han de proporcionar en un termini determi-nat i el seu ús s’inspeccionarà en períodes de temps regulars. Els ajutsfinancers s’organitzaran en el transcurs del temps amb la suma anualcorresponent.

(3) Quan així ho requereixin, s’informarà el Bundestag, el govern fe-deral i el Bundesrat sobre l’execució de les mesures i les millores acon-seguides».

18. A l’article 105, paràgraf 2a, s’hi afegirà la frase següent:

«Tenen la facultat d’establir la quota impositiva de l’impost sobre

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l’adquisició de béns immobles».

19. L’article 107, paràgraf 1, frase 4 tindrà la redacciósegüent:

«La participació dels Länder en els ingressos de l’IVA correspon a ca-da un dels Länder segons el nombre d’habitants; com a màxim perimport d’una quarta part d’aquesta participació es poden preveure,per llei federal amb l’aprovació del Bundesrat, parts complementà-ries de participació pels Länder. Els ingressos per aquestes parts com-plementàries es calcularan segons el nombre d’habitants dels Länder,els impostos dels Länder, l’impost sobre la renda i l’impost de socie-tats. En el cas de l’impost sobre l’adquisició de béns immobles s’inclou-rà la capacitat contributiva».

20. Després de l’article 109, paràgraf 4, s’hi afegirà elparàgraf 5 següent:

«(5) Les obligacions de la República Federal d’Alemanya derivadesd’actes jurídics de la Comunitat Europea dictats en virtut de l’article104 del Tractat de la Comunitat Europea, relatiu al compliment de ladisciplina pressupostària, han de ser complertes conjuntament per laFederació i pels Länder. La Federació i els Länder carregaran amb lessancions de la Comunitat Europea en una proporció de 65 a 35. Elconjunt dels Länder afrontarà solidàriament el 35 per cent de les càr-regues que els corresponguin segon el nombre d’habitants; i amb el65 per cent de les càrregues que els corresponguin en funció de laseva responsabilitat en la causació de l’incompliment. Els detalls esregularan per llei federal, que requerirà l’aprovació del Bundesrat».

21. L’article 125a tindrà la redacció següent:

«Article 125a

(1) El Dret que es va promulgar com a Dret federal, però que ja no espodria promulgar com a tal a causa de la modificació dels articles 74,paràgraf 1; de la inserció dels articles 84, paràgraf 1, frase 6; de l’ar-ticle 85, paràgraf 1, frase 2; o de l’article 105, paràgraf 2a, frase 2; o

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Annex

a causa de la derogació de l’article 74a, 75 o 98, paràgraf 3, frase 2,continuarà vigent com a Dret federal. Es podrà substituir pel Dret delsLänder.

(2) El Dret que, en virtut de l’article 72, paràgraf 2 en la redacció vigentfins el 15 de novembre del 1994, es va promulgar, però que a causade la modificació de l’article 72, paràgraf 2, ja no es podria promul-gar com a Dret federal, continuarà vigent com a tal. La llei federal po-drà determinar si es podrà substituir per Dret dels Länder.

(3) El Dret que es va promulgar com a Dret dels Länder, però que acausa de la modificació de l’article 73 ja no es podria promulgar coma Dret dels Länder, continuarà vigent com a tal. Es podrà substituirper Dret federal.»

22. Després de l’article 125a, s’hi afegiran els articles 125b i125c següents:

«Article 125b

(1) El Dret promulgat com a Dret federal en virtut de l’article 75 dela redacció vigent fins el [dia després de la promulgació d’aquestallei], i que també es podria promulgar com a Dret federal després dela data esmentada, continuarà vigent com a Dret federal. Les facul-tats i les obligacions dels Länder en matèria legislativa es mantenen.Sobre les matèries esmentades en l’article 72, paràgraf 3, frase 1, elsLänder poden establir normatives diferents d’aquesta regulació. En elcas de les matèries dels núm. 2, 5 i 6 de l’article 72, paràgraf 3, frase1, només ho podran fer, però, a partir del moment en què la Federa-ció hagi fet ús de la seva competència legislativa des del [dia desprésde la promulgació d’aquesta llei] i fins, com a molt tard, l’1 de generde 2010 (en els casos dels números 2 i 5) i 1 d’agost de 2008, en el casdel número 6.

(2) Respecte de les normes legals federals promulgades en virtut del’article 84, paràgraf 1 en la redacció vigent abans del [dia després dela promulgació d’aquesta llei], els Länder poden establir normes di-ferents. Això no obstant, a partir del [dia després de la promulgaciód’aquesta llei] i fins el 31 de desembre de 2009, en el cas de les nor-mes de procediment administratiu, només ho podran fer si es modi-

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fiquen normes del procediment administratiu en la respectiva llei fe-deral.»

«Article 125c

(1) El Dret que en virtut dels articles 91a, paràgraf 2, en relació ambel paràgraf 1, número 1, ha estat dictat fins el [dia després de la pro-mulgació d’aquesta llei] continuarà vigent fins el 31 de desembre de2006.

(2) La normativa relativa al finançament municipal sobre trànsit i so-bre habitatges de protecció oficial segons l’article 104a, paràgraf 4,de la redacció vigent fins el [dia després de la promulgació d’aquestallei] continuarà vigent fins el 31 de desembre de 2006. La normativarelativa al finançament municipal pels programes especials segons l’ar-ticle 6, paràgraf 1, de la llei de finançament municipal i la resta denormatives segons l’article 104a, paràgraf 4, en la seva redacció vigentfins el [dia després de la promulgació d’aquesta llei] continuaran vi-gents fins el 31 de desembre de 2019, sempre que no s’acordi unadata de pèrdua de vigència anterior.

23. Després de l’article 143b s’hi afegirà l’article 143csegüent:

«Article 143c

(1) A partir de l’1 de gener de 2007 i fins al 31 de desembre de 2019,correspondran als Länder les quantitats anuals del pressupost de laFederació equivalents a la pèrdua de les quotes de finançament de laFederació deguda a l’abrogació de les tasques d’interès comú d’am-pliació i construcció de centres d’ensenyament superior, incloent-hiles clíniques universitàries, i de planificació educativa, així com a l'a-brogació dels ajuts financers per a la millora del trànsit als municipisi pel foment de l’habitatge social. Aquestes quantitats es calcularanfins al 31 de desembre de 2013 a partir de la mitjana de les quotes definançament de la Federació en el període de referència entre elsanys 2000 i 2008.

(2) Fins al 31 de desembre de 2013, els imports segons el paràgraf 1es repartiran entre els Länder de la manera següent:

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Annex

1. Una quantitat fixa anual l’import de la qual es calcularà segonsla quota mitjana de cada un dels Länder durant el període com-près entre els anys 2000 i 2003;

2. Una quantitat destinada a l’àmbit de tasques que correspon finsara al finançament mixt.

(3) La Federació i els Länder examinaran els imports dels mitjans fi-nancers assignats als Länder que hauran de ser adequats i necessarisper al compliment de les seves tasques segons el paràgraf 1. A partirde l’1 de gener de 2014 se suprimirà la quantitat prevista pel paràgraf2, núm. 2 i es mantindrà la quantitat del volum mitjà. Això no afec-tarà els acords sorgits del Pacte de Solidaritat II.

(4) Els detalls es regularan per llei federal, que requereix l’aprovaciódel Bundesrat.»

Article 2

Entrada en vigor

Aquesta llei entrarà en vigor un dia després de la seva promulgació.

Berlín, 7 de març de 2006

Volker Kauder, Dr. Peter Ramsauer i grup parlamentariDr. Peter Struck i grup parlamentari

Fonaments

A. Part general

L’ordenament de la República Federal d’Alemanya ha demostrat laseva eficàcia en els seus aspectes fonamentals, però està marcat perprocessos de presa de decisions llargs i complicats i pateix una exces-siva interdependència institucional entre la Federació i els Länder. Enl’activitat legislativa de la Federació, la necessitat d’autorització delsLänder mitjançant el Bundesrat, amb diferents correlacions de majo-ries a la Federació i als Länder, comporta constantment el retard, o

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fins i tot l’impediment, d’importants procediments legislatius o portaa compromisos en els quals la responsabilitat política de cada actorgairebé no es pot reconèixer o no es pot reconèixer en absolut. En eltranscurs del temps ha augmentat considerablement el nombre delleis que requereixen aprovació, especialment pel que fa a les normesde la Federació sobre l’organització i el procediment de les adminis-tracions dels Länder.

D’altra banda, les competències legislatives dels Länder han anat re-trocedint cada vegada més. Les diverses modificacions constitucionalshan instituït noves competències per a la Federació però, a més, el le-gislador federal ha esgotat les competències legislatives concurrentsgairebé en la seva totalitat, i en la legislació marc també s’han esta-blert normatives que regulen un gran nombre de detalls i que són di-rectament aplicables.

Per aturar aquesta tendència i revertir aquest procés, l’any 1994 el le-gislador constitucional va intensificar les condicions exigides perquèel Bund pugués fer ús de la legislació marc i concurrent. Això no obs-tant, els criteris introduïts amb la nova redacció de l’article 72, parà-graf 2, i concretats per la jurisprudència del Tribunal ConstitucionalFederal, suposen un obstacle en aquelles matèries del catàleg de com-petències dels articles 74 i 75 a través de les quals els interessos de latotalitat de l’Estat es poden plasmar en una norma federal. D’altrabanda, les possibilitats introduïdes en aquella reforma constitucionalde substituir total o parcialment les lleis federals per Dret dels Länder(article 125a, paràgraf 2, i article 72, paràgraf 3) no es poden dur aterme perquè no s’ha produït prèviament una restitució de compe-tències als Länder.

També s’han produït desenvolupaments erronis en la situació del fi-nançament mixt a causa de la tendència a una consolidació perma-nent de les transferències financeres de la Federació als Länder. Els fi-nançaments mixtos redueixen les competències decisòries en matèriade despesa i les funcions, i també limiten l’espai per a un exercici dela responsabilitat pròpia en tots dos nivells estatals. Les funcions co-munes i els ajuts financers, per tant, han de ser l’excepció.

Després de les resolucions de la conferència de caps de Govern deldesembre de 1998 i de l’octubre de 2001, i d’un acord entre els capsde Govern de la Federació i dels Länder de desembre de 2001, va te-

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Annex

nir lloc una revisió crítica de la distribució de funcions, despeses i in-gressos estatals. Basant-se en un inventari formulat per dos grups detreball de la Federació i dels Länder i d’una descripció de problemes,es van iniciar les negociacions entre la Federació i els Länder, en pri-mer lloc dins de l’àmbit governamental, per a la modernització del’ordenament federal, fins que l’octubre de 2003 el Bundestag i elBundesrat van constituir una comissió per a la modernització de l’or-denament federal dirigida per qui aleshores era el president del grupparlamentari del SPD al Bundestag, el diputat Franz Müntefering, i elpresident del Land de Baviera, el Dr. Edmund Stoiber. La comissió teniala tasca d’elaborar propostes per a una reforma fonamental de l’es-tructura de l’Estat federal i presentar-les als òrgans legislatius. Un nourepartiment de les competències entre la Federació i els Länder haviade millorar la capacitat d’actuació i de decisió de la Federació i delsLänder, classificar més clarament les responsabilitats polítiques i aug-mentar la utilitat i l’eficiència en el compliment de les funcions res-pectives. La comissió va debatre els pros i contres d’un gran nombrede propostes per a la consecució d’aquests objectius i també va arri-bar a coincidències en qüestions essencials (vegeu documentació delBundestag i del Bundesrat per a la modernització de l’ordenamentestatal, assumpte 1/2005). Malgrat tot, no va aconseguir un acordunànime de reforma en l’última sessió, celebrada el 17 de desembredel 2004. Sobre la base d’aquests debats previs, i de les reunions polí-tiques que es van reprendre durant la primavera del 2005 i desprésde les eleccions a la 16a legislatura del Bundestag, en el marc del«contracte de coalició» de 18 de novembre de 2005 es va arribar auna postura unànime sobre la reforma del federalisme que s’empren-drà d’ara en endavant.

La reforma acordada reduirà les interdependències entre la Federa-ció i els Länder que obstaculitzen la democràcia i l’eficiència, aconse-guirà unes responsabilitats més clares i suposarà un nou equilibri en-tre els elements federals de solidaritat i de cooperació, d’una banda,i de competència, de l’altra. En conjunt, es tracta d’un reforç perma-nent de la capacitat d’actuació i de decisió, tant de la Federació comdels Länder (incloent-hi els municipis).

La cancellera i els caps de govern dels Länder, en la resolució de 14 dedesembre de 2005, han descrit els objectius de la reforma de la ma-nera següent:

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«-Reforç de la legislació de la Federació i dels Länder mitjançantuna classificació clara de les competències legislatives i la deroga-ció de la legislació marc.

-Supressió del bloqueig recíproc amb una nova regulació de l’obli-gatorietat d’aprovació de les lleis federals al Bundesrat.

-Supressió del finançament mixt i nova redacció de les possibilitatsd’ajuts financers de la Federació, corroborant les garanties deriva-des del Pacte de Solidaritat II pels nous Länder.

-Reforç de l’adequació a Europa de la Constitució mitjançant unanova regulació de la representació exterior i la regulació d’un pac-te d’estabilitat nacional i de la responsabilitat en el compliment delDret supranacional».

L’objectiu d’aconseguir un ordenament federal efectiu a la RepúblicaFederal d’Alemanya ha de servir per delimitar clarament en les sevescompetències i responsabilitats financeres els nivells de la Federaciói dels Länder, incloent-hi la seva relació amb la Unió Europea. Ambaixò també s’aconseguirà que els processos de presa de decisions i lesresponsabilitats siguin més transparents per a les ciutadanes i els ciu-tadans. Quant al finançament, en el futur es protegirà els municipisde l’assignació immediata de tasques per llei federal.

Les modificacions previstes en aquest projecte de llei per a la moder-nització de l’ordre estatal comprenen essencialment els àmbits se-güents:

1) Reforma dels drets de cooperació del Bundesrat mitjançant la su-pressió dels drets d’aprovació de l’article 84, paràgraf 1, i la introduc-ció de nous casos d’obligatorietat d’aprovació en les lleis federals quetinguin com a conseqüència despeses considerables per als Länder (ar-ticles 104a, paràgraf 4 nou).

La creació d’autoritats i el procediment administratiu continuen es-sent assumpte propi i element fonamental de la sobirania organitza-tiva dels Länder en l’execució de la llei federal. El legislador federalpodrà regular la creació d’autoritats i el procediment administratiuen aquest àmbit, però sense necessitar l’aprovació del Bundesrat. Aixòpermetrà acabar amb la causa responsable de la majoria de casos de

293

Annex

necessitat d’aprovació del Bundesrat, i també farà possible que la Fe-deració pugui adoptar, en regular una matèria, les disposicions com-plementàries necessàries relatives al procediment administratiu i al’organització de les autoritats amb vista a l’execució posterior de lanorma per les administracions dels Länder. Els Länder, en canvi, obtin-dran el dret a adoptar normes que s’apartin d’allò que hagi establertel legislador federal quant a organització i procediment. Les lleis fe-derals només podran establir el procés administratiu, sense que hihagi possibilitat de què els Länder s’apartin, en casos excepcionals enquè concorrin necessitats especials per l’ordenament federal. En talcas, aquestes lleis requeriran l’aprovació del Bundesrat.

Per continuar garantint les possibilitats de col·laboració dels Länderen l’establiment federal d’obligacions financeres de quantitats consi-derables, s’ampliarà l’exigència d’aprovació pel Bundesrat, que finsara estava limitada a les prestacions pecuniàries: totes les lleis queestableixin pels Länder obligacions de compliment de prestacionspecuniàries o materials (incloent-hi prestacions de serveis) davant detercers necessitaran l’aprovació del Bundesrat.

2) Reforma de les competències legislatives mitjançant la derogacióde la legislació marc i la reorganització del catàleg de competèncieslegislatives concurrents, unida a una reducció de l’àmbit d’aplicacióde la clàusula de necessitat de l’article 72, paràgraf 2, i de l’adopciód’una legislació diferent en determinats àmbits legislatius.

La categoria de la legislació marc amb la necessitat de dos procedi-ments connectats consecutivament en l’àmbit de la Federació i en eldels Länder s’ha mostrat ineficaç en l’aplicació del Dret europeu i noha demostrat la seva eficàcia en altres àmbits.

En el Dret mediambiental, el repartiment actual entre matèries delegislació concurrent i de legislació marc impedeix l’establiment denormes que comprenguin aquesta matèria de manera completa, en-front d’allò que es voldria aconseguir quan es parla de crear un codimediambiental i de la supressió de procediments d’aprovació paral·lelsmitjançant una aprovació unitària. Altres matèries de la legislaciómarc, com les relacions jurídiques generals de la premsa, fins ara nohan estat codificades pel legislador federal, raó per la qual no es veula necessitat de continuar amb l’actual distribució de competències.

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La competència per dictar legislació marc quedarà suprimida i les ma-tèries incloses fins ara dins d’aquest tipus competencial es dividiranadequadament entre Federació i Länder.

Els Länder veuran reforçada la seva sobirania organitzativa i personal.El títol competencial sobre les relacions jurídiques dels empleats delsLänder, fins ara dins de la legislació marc, es transferirà als Länder,incloent-hi la normativa sobre la carrera administrativa. La Federació,però, assumirà la competència legislativa concurrent per a la regula-ció dels drets i deures dels funcionaris i jutges dels Länder, especial-ment per garantir la mobilitat d’uns i altres per tot el territori federal.Aquestes lleis requeriran l’aprovació del Bundesrat. A més, se suprimi-ran les competències legislatives sobre sous i assistència dels funciona-ris dels Länder, que fins ara té la Federació; amb això es restaurarà lasituació competencial que va existir pels Länder fins l’any 1971. Lesdespeses de personal representen com a mitjana més del 40 per centdels pressupostos dels Länder. Els Länder, però, fins ara tenien poquespossibilitats d’organització pel que fa a les condicions laborals i sala-rials dels seus empleats.

Aquesta nova distribució de les competències pels empleats i jutgesdels Länder estarà acompanyada d’un afegit a l’article 33, paràgraf5, segons el qual el Dret dels funcionaris públics, basat en els fona-ments i les peculiaritats del funcionariat, no només es regularà sinóque també es desenvoluparà expressament.

La normativa sobre empadronament i documents d’identitat i la de-fensa del patrimoni cultural alemany davant del trasllat a l’estran-ger passarà a incloure’s dins de la competència legislativa exclusiva dela Federació. La regulació de les relacions jurídiques de la premsa estransferirà a la competència exclusiva dels Länder.

Les altres matèries de l’actual legislació marc es transferiran a la partde la legislació concurrent no vinculada a la clàusula de necessitat(article 74, paràgraf 1, núm. 27–33, en relació amb l’article 72, parà-graf 2). Aquestes matèries són:

- les matèries relatives al medi ambient, especialment la proteccióde la natura, la conservació del paisatge i l’equilibri hidràulic,

- respecte de la sobirania personal dels Länder, únicament els drets

295

Annex

i les obligacions dels funcionaris i jutges del Länder derivats deldret disciplinari,

- respecte de la sobirania cultural dels Länder, únicament l’accés ila finalització de l’ensenyament superior.

Pel que fa a l’accés i a la finalització de l’ensenyament superior i a lesmatèries relatives al medi ambient, es reconeix competència als Län-der per establir una normativa diferent (article 72, paràgraf 3).

Un altre reforç dels legisladors dels Länder consistirà en l’atorgamenta aquests de competències amb un especial caràcter regional, i d’a-quelles matèries que no comporten obligatòriament una regulacióper llei federal. Això es portarà a terme, d’una banda, a través d’unalimitació material dels títols competencials que es mantenen a l’arti-cle 74, paràgraf 1, núm. 18, en el dret de l’economia (article 74, parà-graf 1, núm. 11) i en la lluita contra el soroll (article 74, paràgraf 1,núm. 24), i, d’altra banda, per l’anul·lació total de certs títols compe-tencials al catàleg de la legislació concurrent.

En conjunt, amb la supressió de la legislació marc i la reorganitzacióde la legislació concurrent, les matèries següents es transferiran alsLänder:

1. Execució de les penes (incloent-hi l’execució de la presó preven-tiva, fins ara part de l’article 74, paràgraf 1, núm. 1);

2. Notariat (incloent-hi la normativa sobre taxes, però excloent-nela normativa relativa a la fe pública notarial, fins ara part de l’arti-cle 74, paràgraf 1, núm. 1);

3. Dret de reunió (fins ara part de l’article 74, paràgraf 1, núm. 3);

4. Normativa sobre centres geriàtrics i d’assistència (fins ara part del’article 74, paràgraf 1, núm. 7);

5. Normativa sobre tancament de comerços (fins ara part de l’arti-cle 74, paràgraf 1, núm. 11);

6. Règim d’establiments de restauració (fins ara part de l’article 74,paràgraf 1, núm. 11);

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7. Salons recreatius i exhibicions de persones en espectacles (finsara part de l’article 74, paràgraf 1, núm. 11);

8. Fires, exposicions i mercats (fins ara part de l’article 74, paràgraf1, núm. 11);

9. Una part de l’habitatge (fins ara inclosa a l’article 74, paràgraf1, núm. 18);

10. Transaccions immobiliàries (fins ara part de l’article 74, parà-graf 1, núm. 18);

11. Arrendaments rústics (fins ara part de l’article 74, paràgraf 1,núm. 18);

12. Concentració parcel·lària (fins ara part de l’article 74, paràgraf1, núm. 18);

13. Urbanitzacions i llars (fins ara part de l’article 74, paràgraf 1,núm. 18);

14. Esport, lleure i l’anomenat «soroll social» (instal·lacions ambfinalitats socials, fins ara part de l’article 74, paràgraf 1, núm. 24);

15. El sou, l’assistència i la carrera dels funcionaris i jutges dels Län-der (fins ara article 74a i part de l’article 75, paràgraf 1, frase 1,núm. 1 i de l’article 98, paràgraf 3, frase 2);

16. La majoria dels principis generals de l’ensenyament superior,amb l’excepció de l’accés i la finalització de l’ensenyament supe-rior (fins ara article 75, paràgraf 1, núm. 1a);

17. El règim jurídic general de la premsa (fins ara article 75, parà-graf 1, frase 2, núm. 2).

Les matèries següents es transferiran a la competència legislativa ex-clusiva de la Federació:

1. Permisos de tinença d’armes i explosius (fins ara article 74, pa-ràgraf 1, núm. 4a);

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Annex

2. Pensions dels mutilats, vídues i orfes de guerra i l’assistència delsantics presoners de guerra (fins ara article 74, paràgraf 1, núm. 10);

3. La creació i l’ús de l’energia nuclear per a fins pacífics, la cons-trucció i la gestió d’instal·lacions destinades a aquest fi, la protec-ció contra els perills que puguin sorgir a causa de l’alliberamentd’energia nuclear o de raigs ionitzants, i l’eliminació de substàn-cies radioactives (fins ara article 74, paràgraf 1, núm. 11a);

4. Sistema d’empadronament i de documents d’identitat (fins araarticle 75, paràgraf 1, frase 1, núm. 5);

5. Protecció del patrimoni cultural alemany davant del seu trasllata l’estranger (fins ara article 75, paràgraf 1, frase 1, núm. 6).

També es crearà una nova competència exclusiva federal per a la re-gulació de funcions i atribucions preventives de l’Oficina Federal d’In-vestigació Criminal en la defensa davant els perills del terrorisme in-ternacional. Les lleis federals d’aquest tipus requeriran l’aprovació delBundesrat.

La clàusula de necessitat de l’article 72, paràgraf 2, es limitarà en elseu àmbit d’aplicació a les matèries següents de l’article 74, paràgraf1, de nova redacció: números 4, 7, 11, 13, 15, 19a, 20, 22, 24 (excep-te el dret de conservació de puresa de l’aire i de la lluita contra el so-roll), 25 i 26. La resta de matèries de l’article 74, apartat 1, en conjunt,quedaran excloses de l’examen de necessitat de les regulacions fede-rals. En els casos de l’article 72, paràgraf 3, això darrer ja és conse-qüència del nou dret que es reconeix als Länder d’apartar-se del Dretdel Bund.

En els títols competencials sobre el sistema sanitari (article 74, parà-graf 1, núm. 19), productes d’alimentació (article 74, paràgraf 1, núm.20) i trànsit (article 74, paràgraf 1, núm. 22), medi ambient (article 74,paràgraf 1, núm. 24) i concepció artificial de la vida humana (article74, paràgraf 1, núm. 26), es duran a terme precisions de les situacionsde fet per tal d’evitar buits legals.

3) Ordenació més clara de la responsabilitat financera

Les modificacions en l’àmbit del sistema financer també estan orien-

tades als objectius de desconcentració, claredat en les responsabili-tats i autonomia d’actuació. Amb aquesta intenció:

- es reduiran les situacions de finançament mixt (article 91a, parà-graf 1, núm. 1),

- s’intensificaran les condicions prèvies per a ajuts socials (article 104b),

- es reforçarà l’autonomia fiscal regional (article 105, paràgraf 2a),

- s’establirà un pacte d’estabilitat a la Constitució (article 109, pa-ràgraf 5),

- seran expressament regulades les càrregues de la Federació i delsLänder en cas d’incompliment d’obligacions supranacionals i in-ternacionals regulades expressament a la Constitució (article 104a,paràgraf 6).

Ateses les notables diferències estructurals entre els Länder, en aquestsmoments no es prendrà en consideració una derogació total del fi-nançament mixt (competències comunes i ajuts financers). La deroga-ció o modificació previstes dels diferents finançaments mixts o situa-cions de fet de finançament mixt tindrà en compte les situacions denecessitat i contribuirà a la desconcentració de la responsabilitat fun-cional. Una disposició transitòria (article 143c) regularà la compensa-ció dels mitjans federals d’inversió repartits entre els Länder a partirde l’1 de gener de 2007 fins al 31 de desembre de 2019.

A causa de les diferents circumstàncies econòmiques i d’estructurespolítiques i a les diferències de desenvolupament en les diverses partsdel territori federal, les competències comunes es mantindran per ala millora de l’estructura econòmica i agrària regional i per a la protec-ció de les costes. Aquestes competències comunes tenen també unaimportant funció de coordinació en el context de la política d’ajutseconòmics i d’estructures de la Unió Europea. La possibilitat parcial-ment reestructurada de col·laboració entre Federació i Länder es man-tindrà en la promoció de la recerca i en l’àmbit de la formació en l’a-valuació formativa.

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B. Part especial

Sobre l’article 1

Sobre el número 1 (article 22)

Sobre la lletra a (article 22, paràgraf 1)

El nou paràgraf 1 de l’article 22 reprèn en la seva primera frase la re-gulació de l’article 2, paràgraf 1, frase 1 de l’acord. La capitalitat deBerlín queda establerta constitucionalment d’ara en endavant. A lafrase 2, la competència federal de representació del conjunt de l’Es-tat, que fins ara no es trobava escrita, s’esmenta expressament i espreveu com a funció de la Federació. La frase 3 confia la regulació delsdetalls al legislador federal, que podrà regular la matèria en una odiverses lleis federals. La possibilitat d’establir acords complementa-ris es manté intacta.

A l’annex 2, número marginal 41 del contracte de coalició del 18 denovembre de 2005 s’indica:

«La llei Berlín-Bonn, sobre la promoció de la cultura de la Federaciófins el 2010 per a la ciutat de Bonn i dels centres culturals de la Fe-deració gestionats o promoguts a Bonn (Sala d’Art i d’Exposicionsde la República Federal d’Alemanya, Casa de la Història de la Repú-blica Federal d’Alemanya i Casa de Beethoven) es manté intacta».

Sobre la lletra b (article 22, paràgraf 2)

Modificació com a conseqüència de la inclusió d’un paràgraf anterior.

Sobre el número 2 (article 23, paràgraf 6)

Segons l’article 23, paràgraf 6, frase 1, de nova redacció, en endavantexistirà l’obligació de transferir la protecció dels drets corresponentsa la República Federal d’Alemanya com a Estat membre de la UnióEuropea de la Federació a un representant dels Länder anomenat pelBundesrat només si s’afecta a competències legislatives exclusives dels 299

Annex

Länder en aspectes essencials dels àmbits de la formació acadèmica,la cultura o la radiodifusió. La nova regla substitueix l’actual normano imperativa. En tots els altres àmbits, el Govern Federal protegiràels drets que corresponen a la República Federal d’Alemanya com aEstat membre de la Unió Europea. L’article 23, paràgraf 6, frase 2 noes modifica, és a dir, la protecció dels drets funcionarà en coordina-ció amb el Govern Federal i amb la seva participació.

Al contracte de coalició del 18 de novembre de 2005 se’n parla enl’annex 2, número marginal 28:

«En la col·laboració de la Federació i els Länder en els afers de laUnió Europea i en l’acord entre la Federació i els Länder, es regu-larà la informació i la participació dels Länder en els assumptes queno afectin els àmbits de la formació acadèmica, la cultura o la ra-diodifusió, però que sí afectin competències legislatives exclusivesdels Länder (p. ex.: seguretat interior)».


Amb les paraules «i seguir desenvolupant» afegides a l’article 33, pa-ràgraf 5, es destaca la necessitat d’una modernització i una adaptaciódel Dret de la funció pública a les necessitats canviants. Ha de facili-tar el desenvolupament constant de la legislació i la jurisprudència.Els principis generals del funcionariat també s’han de prendre en con-sideració en el futur. Les garanties constitucionals del funcionariat esmantenen intactes.

Sobre el número 4 (article 52, paràgraf 3a)

La modificació de l’article 52, paràgraf 3a, fa possible que la cambraeuropea pugui prendre decisions en el futur en el marc del procedi-ment d’enquesta per escrit. A més, se suprimirà l’actual referència al’article 51, paràgraf 3, frase 2, segons el qual els vots només es po-dran emetre per membres presents o pels seus representants. La nor-ma que fins ara remetia a l’article 51, paràgraf 3, frase 2, segons laqual els vots s’han d’emetre en bloc, passarà a l’article 52, paràgraf3a, i es manté sense canvis en essència. Per determinar el pes dels votscontinuarà regint la referència a l’article 51, paràgraf 2. La referència300

REAF - 2/2006

només s’adaptarà en la seva redacció.



La regulació de l’article 72, paràgraf 2, es manté sense canvis quantal contingut de les seves condicions, però queda limitada a les matèriessegüents en el seu àmbit d’aplicació: els números 4, 7, 11, 13, 15, 19a,20, 22, 24 (excepte el dret de conservació de la puresa de l’aire i dela lluita contra el soroll), 25 i 26. La resta de matèries de l’article 74,paràgraf 1, en les quals ja no caldrà una avaluació de la necessitat se-gons una interpretació unànime de la Federació i dels Länder, estanrecollides a l’article 72, paràgraf 2.


El nou paràgraf 3, a la frase 1, ofereix als Länder la possibilitat d’es-tablir una normativa diferent de les lleis federals en determinadesmatèries transferides a la legislació concurrent com a conseqüènciade la derogació de les competències de la Federació en l’àmbit de lalegislació marc (veure número 8).

En virtut de la transferència de les matèries de l’article 75, i de la nor-mativa sobre accés i finalització de l’ensenyament superior (part dela competència marc dels principis generals de l’ensenyament supe-rior) a la legislació concurrent (sense avaluació de la necessitat en elsentit de l’article 72, paràgraf 2), la Federació obtindrà la possibilitatd’establir una normativa completa sobre aquestes matèries, per a lesquals fins ara només es podien promulgar preceptes marc per a la le-gislació dels Länder. A més, correspondrà a la Federació l’aplicacióuniforme del Dret de la Unió Europea en aquest àmbit.

Els Länder obtindran la possibilitat de posar en pràctica les seves prò-pies concepcions en els àmbits esmentats, adoptant normes que s’a-partin de la normativa de la Federació, i podran reaccionar davant elsseus propis problemes i condicionants. La decisió política de cada undels legisladors dels Länder determinarà si fa ús d’aquesta possibili-tat o si la normativa federal tindrà validesa sense canvis.

301

Annex

Els Länder estan subjectes als preceptes constitucionals, internacio-nals i europeus en la mateixa mesura que la Federació.

En les matèries on l’article 72, paràgraf 3, frase 1, obre la possibilitatd’una normativa diferent, s’exclourà, no obstant, en algunes partsaquesta possibilitat (nuclis sense possibilitat de normativa diferent).

Així, els Länder no podran establir normes sobre la protecció de lanatura segons la frase 1, núm. 2, si afecten els principis de la protec-ció de la natura, de les espècies o de la natura marina.

A l’annex 2, número marginal 42 del contracte de coalició del 18 denovembre de 2005 s’indica:

«La competència sobre els principis de la protecció de la naturaatorga a la Federació la possibilitat d’establir de manera generalen tot el territori federal els principis vinculants sobre la proteccióde la natura, especialment sobre la conservació de la diversitat bio-lògica i sobre la protecció del funcionament de l’ecosistema. Nos’inclouran, per exemple, la planificació de paisatges naturals, lescondicions concretes i els continguts per a la declaració de zonesprotegides, la pràctica professional en l’explotació agrària i fores-tal i la cooperació de les associacions de protecció de la natura».

La caça i la protecció de la natura es troben en cercles jurídics sepa-rats. La normativa sobre protecció de les espècies no comprèn la pro-tecció de les espècies afectades per la normativa sobre caça.

L’excepció respecte de la normativa sobre protecció de la naturalesamarina permet a la Federació la promulgació de normes vinculantssobre la protecció de la biodiversitat marina. Comprèn la protecciód’espècies i de zones marines, així com la valoració de la realitzacióde projectes en zones marines.

Segons la frase 1, núm. 5, la normativa diferent dels Länder no s’es-tén a «normes relatives a materials o instal·lacions» relacionades ambl’equilibri hidràulic. Els perills per a les aigües que puguin procedir desubstàncies o d’instal·lacions són punts centrals de la protecció de lesaigües que s’hauran de regular per instruments jurídics unitaris per atot el territori federal. Les normes relatives a substàncies o a instal·la-cions seran totes aquelles l’objecte de les quals consisteixi en prevenir302

REAF - 2/2006

els efectes que puguin produir sobre les aigües les substàncies o lesinstal·lacions, com ara a causa de la producció o el vessament de subs-tàncies. En aquests àmbits també s’hauran d’aplicar uniformement lesnormatives europees.

Segons la frase 2 del nou paràgraf 3, en els àmbits esmentats en l’ar-ticle 72, paràgraf 3, núm. 1-6, les lleis federals entren en vigor com amolt aviat sis mesos després de la seva promulgació per donar als Län-der l’ocasió d’establir decisions legislatives sobre l’abast de les diferèn-cies entre el seu Dret i el federal. Aquest termini de sis mesos ha d’im-pedir que arribin als ciutadans normes jurídiques que canviïn a curttermini. En casos d’urgència (per exemple, derivats de terminis d’apli-cació del Dret europeu) existirà la possibilitat d’una entrada en vigoranterior si el Bundesrat ho aprova per una majoria de dos terços.

La frase tres aclareix la relació entre el Dret federal i el dels Länder enl’àmbit del nou paràgraf 3: una llei d’un Land que s’aparti del Dretfederal no deroga aquest, sinó que (només) té preferència d’aplica-ció («avança»). Això significa que, per exemple, en cas de derogacióde la norma del Land, la norma federal torna automàticament a apli-car-se. Si la Federació modifica la seva norma, per exemple, per apli-car nous preceptes del Dret de la Unió Europea en tot el territori fe-deral, la nova norma federal, com a llei posterior, passarà al davantde la normativa del Land que hi hagi en aquell moment, i si el Bundderoga la seva norma, torna a aplicar-se la del Land. Els Länder, perla seva part, també poden tornar a legislar de manera diferent de lanormativa federal (en aquest cas, però, ajustant-se al Dret europeu,vinculant pels Länder). La normativa dels Länder passarà novament aldavant de la federal.

La frase tres és, d’una banda, una excepció al principi de l’article 31(el Dret federal preval sobre el dels Länder) i, de l’altra, adapta elprincipi lex posterior derogat legi priori a la prioritat d’aplicació enla relació entre el Dret federal i el dels Länder.

Les qüestions de transitorietat sobre el nou article 72, paràgraf 3, es-tan regulades a l’article 125b, paràgraf 1.

303

Annex

Sobre la lletra c (article 72, paràgraf 4)

Conseqüència de la modificació. Referència a la modificació de l’ar-ticle 93.

Al número 6 (article 73)


Sobre la doble lletra aa (article 73, paràgraf 1, núm. 3)

L’actual competència en la legislació marc sobre empadronament idocuments d’identitat està relacionada amb altres matèries del núme-ro 3 d’aquest article 73 (llibertat de circulació i passaports) i, per tant,es traslladarà a les competències federals exclusives dins d’aquest.

Sobre la doble lletra bb (article 73, paràgraf 1, núm. 5a)

La competència marc actual de la Federació en la protecció del pa-trimoni cultural alemany davant del trasllat a l’estranger passarà a sercompetència exclusiva de la Federació.

Sobre la doble lletra cc (article 73, paràgraf 1, núm. 9a)

Les noves competències federals sobre la reglamentació de facultatspreventives de l’Oficina Federal d’Investigació Policial (BKA) preveuenuna situació especial d’amenaça en l’àmbit del terrorisme internacio-nal si, per exemple, hi ha nombrosos indicis de terrorisme internacio-nal des de l’estranger sense que encara hi hagi una autoritat territo-rial policial alemanya competent recognoscible. Això no obstant, espodran portar a terme altres investigacions.

El concepte de terrorisme internacional ve definit per normes inter-nacionals i nacionals, però queda obert a un desenvolupament futur.El concepte de terrorisme està definit amb més detall en la normati-va del Tractat de la Unió Europea (article 29, paràgraf 2 i article 31,paràgraf 1, lletra 3, i en la Decisió marc de la Unió Europea del 13 dejuliol de 2002 (Diari Oficial de les Comunitats Europees, núm. L 164,pàg. 3). El Dret nacional recull la definició que es troba en aquestspreceptes en regular les característiques que qualifiquen el terroris-304

REAF - 2/2006

me a l’article 129a, paràgraf 2, del Codi penal alemany.

Aquesta limitació al terrorisme internacional exclou els fenòmens ter-roristes delimitats dins d’Alemanya.

Existirà un perill supraregional quan aquest perill no afecti només unsol Land.

No es reconeixerà la competència d’autoritats policials dels Länder siencara no hi ha indicis demostrables de fonaments objectius que per-metin pensar que l’afectat és un Land determinat.

La nova competència legislativa és exclusiva, però només es referiràal possible exercici de funcions de l’Oficina Federal d’Investigació Po-licial del nou número 9a, com indiquen les paraules «per l’Oficina Fe-deral d’Investigació Policial». Les competències legislatives dels Län-der per a la defensa davant de perills es mantenen intactes. Tampocno afecta a l’exercici de les competències de les autoritats dels Län-der dins l’àmbit de la defensa davant de perills.

Els detalls de la cooperació entre l’Oficina Federal d’Investigació Po-licial i les autoritats dels Länder es regularan per llei.

Sobre la doble lletra dd (article 73, paràgraf 1, núm. 12–14)

En el nous números 12 a 14, les actuals competències legislatives con-currents sobre la normativa relativa a armes i explosius, sobre pen-sions dels mutilats, vídues i orfes de guerra i l’assistència dels anticspresoners de guerra, i sobre l’energia nuclear es transferiran a lescompetències exclusives de la Federació.


D’acord amb les noves competències federals segons l’article 73, pa-ràgraf 1, núm. 9a, el precepte sotmet les lleis que esmenta al consen-timent del Bundesrat.

Al número 7 (article 74)

Sobre la lletra a (article 74, paràgraf 1) 305

Annex

Sobre la doble lletra aa (article 74, paràgraf 1, núm. 1)

Les competències sobre el compliment de penes i sobre l’execució dela presó preventiva, així com la normativa sobre el notariat, incloent-hi els honoraris del notaris, passaran a ser dels Länder. La regulaciósobre fe pública, fins ara basada parcialment en la competència nor-mativa sobre el notariat, es mantindrà dins de la legislació concurrent.Per això en el futur s’esmentarà expressament en el número 1.

Sobre la doble lletra bb (article 74, paràgraf 1, núm. 3)

La competència sobre el dret d’associació se suprimirà del catàleg dela legislació concurrent i passarà a formar part de les competènciesexclusives dels Länder. La llei sobre districtes pacificats no es veuràafectada per la transferència de competències.

Sobre la doble lletra cc (article 74, paràgraf 1, núm. 4a)

Modificació com a conseqüència de la transferència de les competèn-cies normatives sobre armes i explosius a les competències exclusivesde la Federació.

Sobre la doble lletra dd (article 74, paràgraf 1, núm. 7)

La competència sobre centres geriàtrics i d’assistència se suprimirà delcatàleg de competències concurrents i passarà a formar part de lescompetències exclusives dels Länder.

Sobre la doble lletra ee (article 74, paràgraf 1, núm. 10)

Modificació com a conseqüència del trasllat a les competències exclusi-ves de la Federació de les competències sobre pensions dels mutilats,vídues i orfes de guerra i l’assistència dels antics presoners de guerra.

Sobre la doble lletra ff

Modificacions en la redacció com a conseqüència del canvi de posiciódel número 10a.

306

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Sobre la doble lletra gg (article 74, paràgraf 1, núm. 11)

De les competències concurrents sobre normativa econòmica s’exclouel règim jurídic del tancament dels comerços, establiments de restau-ració, salons recreatius, exhibicions de persones, fires, exposicions imercats. Aquestes matèries passaran a formar part de les competènciesexclusives dels Länder.

Sobre la doble lletra hh (article 74, paràgraf 1, núm. 11a)

Modificacions com a conseqüència de la transferència de competèn-cies relatives a la normativa sobre energia nuclear a les competènciesexclusives de la Federació.

Sobre la doble lletra ii (article 74, paràgraf 1, núm. 17)

La competència sobre concentració parcel·lària se suprimirà del catà-leg de la legislació concurrent i passarà a formar part de les compe-tències exclusives dels Länder.

Sobre la doble lletra jj (article 74, paràgraf 1, núm. 18 i 19)

Amb la nova redacció de l’article 74, paràgraf 1, núm. 18, les compe-tències legislatives concurrents sobre transaccions immobiliàries eslimiten a la normativa sobre transaccions immobiliàries urbanes; laregulació de les transaccions immobiliàries rústiques passen a la com-petència exclusiva dels Länder. A més, els Länder obtindran les com-petències sobre arrendament i sobre assentaments i llars. La compe-tència legislativa concurrent existent fins ara sobre l’habitatge es li-mitarà notablement. Només es mantenen les competències sobresubvencions a l’habitatge, ajuts per deutes, primes per construcciód’habitatge, construcció d’habitatges per a miners i assentamentsminers. La resta d’àmbits de la normativa sobre habitatge, és a dir, lapromoció de l’habitatge social, la supressió de subvencions errònies,la modificació objectiva de l’ús dels habitatges i el Dret patrimonialde les cooperatives d’habitatge passaran a la llista de competènciesexclusives dels Länder.

La nova redacció de l’article 74, paràgraf 1, núm. 19, amplia el títolactual. Fins ara comprenia únicament les competències sobre el co-merç de medicaments, remeis, substàncies estupefaents i tòxiques. 307

Annex

Amb la nova normativa s’inclou el règim jurídic complet d’aquest ti-pus de substàncies. Fins ara, segons l’article 74, paràgraf 1, núm. 19,no es podia regular la fabricació de medicaments per part de metges,odontòlegs i homeòpates per a ús directe dels seus pacients (vegeuSentència del Tribunal Constitucional Federal Alemany 102, 26, direc-triu 1). Se’n deriva ara, doncs, una competència de la Federació tambésobre aquestes substàncies preparades, per tal de garantir un nivelluniforme de seguretat i protecció en benefici dels interessos dels pa-cients en tot el territori federal.

L’esment exprés de la normativa sobre farmàcia deixa clar que és pos-sible portar a terme una regulació completa d’aquesta matèria, nolimitada només a la llicència o als aspectes sanitaris.

Sobre la doble lletra kk (article 74, paràgraf 1, núm. 20)

La competència derivada de l’article 74, paràgraf 1, núm. 20, compre-nia només la protecció en cas de «comerç» amb productes d’alimen-tació i estimulants. En el futur s’estendrà a tota la normativa sobreproductes alimentaris i estimulants. A més, també s’inclou la norma-tiva «sobre els [productes] que procedeixen d’animals», la qual cosacomporta la regulació de l’examen dels animals per part dels organis-mes oficials en un període de temps anterior al seu sacrifici, és a dir,abans de l’obtenció efectiva dels aliments.

Sobre la doble lletra ll (article 74, paràgraf 1, núm. 22)

A l’article 74, paràgraf 1, núm. 22, ara es precisa que les taxes de Dretpúblic o de Dret privat per l’ús de vies públiques amb vehicles es po-den apujar i distribuir. El cobrament dels costos de les infraestructu-res com a alternativa al finançament mitjançant impostos no noméses pot aconseguir mitjançant taxes, sinó també amb altres pagaments.Igual que les taxes de Dret públic, els pagaments de Dret privat perl’ús d’una via pública representen una prestació pecuniària que éscontraprestació per l’ús de la via pública.

Sobre la doble lletra mm (article 74, paràgraf 1, núm. 24)

L’article 74, paràgraf 1, núm. 24, substitueix el terme utilitzat fins ara,«eliminació de residus», per «reciclatge». Així s’aclareix que, en aques-ta matèria, la competència legislativa concurrent també inclou totes308

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les activitats i mesures relacionades, especialment la recollida, el dipò-sit, el tractament i el transport de residus. Amb aquesta modificacióes recull la jurisprudència del Tribunal Constitucional Federal (Sentèn-cia del Tribunal Constitucional Federal 98, 106) i la del Tribunal Admi-nistratiu Federal (1991, 400). Segons la jurisprudència, el terme «eli-minació de residus» de l’article 74, paràgraf 1, núm. 24, és equivalenta «reciclatge», i també comprèn, principalment, la prevenció i l’apro-fitament dels residus, a més de totes les activitats i mesures relacio-nades.

La competència legislativa concurrent per a la lluita contra el sorollno inclourà en el futur el soroll d’instal·lacions esportives i d’altresinstal·lacions dedicades al lleure o a finalitats socials. Les normes pera la lluita contra el soroll a instal·lacions de caràcter social, esportiuo de lleure, com les escoles bressol, centres juvenils, parcs infantils,camps i estadis esportius, teatres i locals de representació, recintesfirals i d’espectacles, hotels i establiments de restauració passaran aformar part de les competències legislatives exclusives dels Länder.

Sobre la doble lletra nn (article 74, paràgraf 1, núm. 26)

En lloc de la regulació de «la inseminació artificial en persones», lescompetències de l’article 74, paràgraf 1, núm. 26, s’ampliaran a «laconcepció de vida humana amb suport mèdic». Així queda clar queles competències comprenen totes les àrees de la medicina modernasobre reproducció, com, per exemple, els tractaments hormonals. Enel futur, conjuntament amb les normes sobre trasplantaments d’òr-gans i teixits, també s’inclouran els trasplantaments de cèl·lules.

Sobre la doble lletra oo (article 74, paràgraf 1, núm. 27–33)

Amb la inserció dels números del 27 fins al 33, el que fins ara són ma-tèries objecte de competència marc passaran a la llista de les compe-tències concurrents. La clàusula de necessitat (article 72, paràgraf 2)no té validesa en aquestes competències. Correspondrà, però, als Län-der el dret a dictar una regulació diferent (article 72, paràgraf 3) pera una gran part de les competències recollides en aquests números 27a 33.

La sobirania personal dels Länder es reforçarà amb l’àmplia transfe-rència de competències en matèria de règim de funcionaris públics. 309

Annex

Només quedarà limitada per l’assignació de la competència regula-dora de l’estatus de drets i deures dels funcionaris dels Länder al le-gislador federal. Aquesta competència sobre l’estatus substituirà lescompetències actuals de l’article 74, paràgraf 1, frase 1, núm. 1, i del’article 98, paràgraf 3, frase 2. Les competències legislatives concur-rents en aquesta matèria només inclouen l’estatus de drets i deuresdels funcionaris, que en el contracte de coalició del 18 de novembrede 2005, annex 2, número marginal 33, apareix formulat de la mane-ra següent:

«L’estatus de drets i deures dels funcionaris» és:

- els caràcters, condicions, fonament, tipus, duració, així com les causes de nul·litat i de revocació de la relació de servei,

- les delegacions i trasllats de funcionaris entre els Länder i entre la Federació i els Länder, o els canvis corresponents de la relació de servei dels jutges,

- les condicions i formes de la conclusió de la relació de servei (es-pecialment: mort, acomiadament, pèrdua dels drets de funciona-ri i de jutge, destitució del servei segons el dret disciplinari),

- els deures i les conseqüències del seu incompliment,

- els drets fonamentals,

- la determinació de la capacitat,

- l’estat de necessitat.

- les funcions a l’estranger»

Aquesta regulació unitària per a tot el territori federal serveix prin-cipalment per a l’assegurament de la mobilitat dels empleats entreels diferents Länder. No inclou les matèries que ja es troben dins deles competències dels Länder, els aspectes merament relatius a la rela- ció de servei, ni els drets derivats de la relació de servei de funciona-ris o jutges. Expressament exceptuades de la competència concurrentqueden els sous, les pensions i la carrera dels funcionaris i jutges. Ala carrera dels funcionaris pertany també la regulació de l’accés aaquella. L’article 108, paràgraf 2, es mantindrà intacte.310

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En la normativa sobre centres d’ensenyament superior, la majoria deles matèries pròpies de les actuals competències marc es transferiranals Länder. La legislació concurrent només inclourà «l’accés als estu-dis dels centres d’ensenyament superior i la finalització d’aquells».

La competència per regular l’accés als centres d’ensenyament supe-rior ofereix a la Federació la possibilitat de regular uniformement entot el territori federal els requisits per a les carreres d’admissió res-tringida, les capacitats formatives dels centres d’ensenyament supe-rior, així com l’adjudicació de les places i el procés de selecció. La Fe-deració pot garantir així la unitat en el procés d’adjudicació, que seràjust i transparent segons els requisits constitucionals.

No s’inclou la regulació de les taxes acadèmiques. Aquesta compe-tència tampoc no comprèn les normes relatives a l’accés als centresd’ensenyament superior que pertanyin a la competència dels Ländera causa de la seva estreta relació amb l’organització escolar.

La competència sobre la regulació de diplomes d’ensenyament supe-rior proporciona a la Federació la possibilitat de dictar normes perassegurar l’equivalència en els rendiments, diplomes i horaris d’estu-dis. La Federació pot contribuir a la creació d’un espai educatiu única Europa i a l’acceptació internacional dels diplomes d’ensenyamentsuperior alemanys.


En el futur, les lleis federals relatives a l’article 74, paràgraf 1, núm.27 (drets i obligacions dels funcionaris públics), també estaran sotme-ses a l’aprovació del Bundesrat.

Sobre el número 8 (article 74a i 75)

Amb la derogació de l’article 74a, la competència legislativa, fins araconcurrent, sobre la regulació del sou i de l’assistència dels funciona-ris i jutges dels Länder es transferirà a la competència legislativa ex-clusiva dels Länder.

Com a conseqüència de la derogació de la categoria de la legislaciómarc se suprimirà l’article 75. Les matèries es transferiran majorità- 311

Annex

riament a les competències legislatives concurrents i queden obertesa una legislació diferent per part dels Länder (article 72, paràgraf 3).


Amb la nova redacció de l’article 84, paràgraf 1, s’aconseguirà unareducció de la quantitat de lleis sotmeses al consentiment del Bun-desrat del 60 per cent actual a un percentatge entre el 35 i el 40 percent per aconseguir així més possibilitats d’actuació en el pla federali accelerar els procediments de presa de decisió.

El paràgraf 1 estableix, sense canvis, que els Länder regularan la ins-titució de les autoritats i el procediment administratiu si apliquen lallei federal com a assumpte propi.

Segons el paràgraf 2 de la norma, en el futur es podrà regular la ins-titució d’autoritats i el procediment administratiu dels Länder sensel’aprovació del Bundesrat que actualment es requereix. Els Länder,però, podran establir normes diferents. Com que es tracta d’una di-vergència a partir de la normativa amb rang de llei de la Federació,els Länder únicament podran fer ús de la seva competència per esta-blir una regulació diferent mitjançant llei. Les qüestions relatives a latransitorietat estan regulades al nou article 125b, paràgraf 2.

Segons la frase 3, l’article 72, paràgraf 3, frases 2 i 3, serà vàlid peranalogia. La referència a la frase 2 determina que el precepte sobrel’entrada en vigor que conté és aplicable. Les lleis federals entren envigor, com a molt aviat, sis mesos després de la seva promulgació perdonar als Länder l’ocasió d’establir decisions legislatives sobre l’abastde les diferències entre el Dret dels Länder i el federal. Aquest termi-ni de sis mesos ha d’impedir que arribin als ciutadans normes jurídi-ques que canviïn a curt termini. En casos d’urgència (per exemple, pernecessitat d’haver de complir terminis d’aplicació de Dret europeu),existirà la possibilitat d’una entrada en vigor anterior si el Bundesratho aprova per una majoria de dos terços. Amb la referència a l’arti-cle 72, paràgraf 3, frase 3, s’estableix també aquí que en la relació en-tre Dret federal i dels Länder prevaldrà la llei posterior.

Segons el paràgraf 4, les lleis federals podran regular el procedimentadministratiu dels Länder sense que aquests tinguin la possibilitat312

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d’establir una normativa diferent en casos excepcionals en què con-corri una necessitat específica. Això no obstant, aquestes lleis reque-riran l’aprovació del Bundesrat en virtut de la frase 5.

A l’annex 2, apartat 31, del contracte de coalició de 18 de novembrede 2005 s’indica que:

«La Federació i els Länder acorden que les normatives de Dret pro-cessal sobre medi ambient representen regularment un cas excep-cional en el sentit de l’article 84, paràgraf 1, frase 3 [ara frase 4].»

Les demandes de planificació, habilitació i vigilància d’instal·lacions ide projectes constitueixen un aspecte fonamental de la normativamediambiental rellevant econòmicament. Això no només afecta lesdemandes materials, sinó també les relatives al procediment. Amb lainteracció entre l’article 72, paràgraf 3 i l’article 84, paràgraf 1, fra-se 4, a la Federació li queda oberta la possibilitat de simplificar la nor-mativa, especialment en el procediment relatiu al Dret mediambien-tal. En els casos excepcionals de la frase 4 es tenen en consideració elsinteressos dels Länder, i, segons la frase 5, les lleis de la Federació quecontinguin prescripcions sobre procediment sense possibilitats d’esta-blir una regulació diferent per part dels Länder requeriran l’aprova-ció del Bundesrat.

En el futur es prohibirà a la Federació establir normatives sobre lainstitució d’autoritats en què no hi hagi possibilitat de portar a ter-me una regulació diferent per part dels Länder.

La frase 6 estableix que per llei federal no es podran transferir fun-cions als municipis i a les associacions de municipis.

Els destinataris de les transferències de funcions per la Federació seranels Länder (article 83 i 84, paràgraf 1, frase 1). La transferència de fun-cions als municipis només es podrà dur a terme mitjançant la normati-va dels Länder, per la qual cosa serà decisiu el Dret constitucional delLand. Per a l’assignació de funcions federals als municipis efectuadessegons la situació constitucional actual, l’article 125a, paràgraf 1, con-té una disposició transitòria: el Dret federal continuarà tenint valide-sa, tot i que el pot substituir el Dret dels Länder.

313

Annex


Paral·lelament a la prohibició de transferència de funcions segonsl’article 84, paràgraf 1, frase 6, la transferència de funcions federalsals municipis i associacions de municipis quedarà exclosa també enl’àmbit de l’administració de funcions.

Sobre el número 11 (article 87c)

Modificació com a conseqüència del trasllat de la competència actu-al continguda a l’article 74, paràgraf 1, núm. 11a, a les competènciesexclusives de la Federació.

Sobre el número 12 (article 91a)

L’instrument financer de les tasques d’interès comú es manté sens per-judici de les modificacions dels articles 91a i 91b.

Sobre la lletra a (article 91a, paràgraf 1)

Sobre la doble lletra aa (article 91a, paràgraf 1, núm. 1)

Les tasques comunes actuals sobre «ampliació i construcció de cen-tres d’ensenyament superior, incloent-hi les clíniques universitàries»,se suprimiran amb vistes a la necessària desconcentració de compe-tències. Això comporta també la supressió dels finançaments mixtosi el reforç dels Länder. El Dret promulgat en virtut de l’actual article91a, paràgraf 2, en relació amb el paràgraf 1, núm. 1, es continuaràaplicant fins al 31 de desembre de 2006 d’acord amb l’article 125c,paràgraf 1.

Les quotes de finançament de la Federació que s’han d’alliberar mit-jançant la derogació d’aquesta tasca comuna correspondran als Län-der segons l’article 143c. L’article 143c, paràgraf 4, estableix que elsdetalls es regularan mitjançant llei federal amb l’aprovació del Bun-desrat.

314

REAF - 2/2006

Sobre la doble lletra bb (article 91a, paràgraf 1, núm. 2 i 3)

Modificació com a conseqüència del desplaçament dels actuals nú-meros 2 i 3.

Sobre la lletra b (article 91a, paràgraf 2)

La nova redacció del paràgraf 2 amplia l’àmbit de la normativa d’exe-cució de les tasques comunes «millora de l’estructura econòmica re-gional» i «millora de l’estructura agrària i de protecció de costes».

Sobre la lletra c (article 91a, paràgraf 3 i 5)

A conseqüència de la supressió del paràgraf 3, l’instrument de plani-ficació marc ja no tindrà caràcter obligatori. La supressió del paràgraf5 comporta la desaparició de l’actual fixació constitucional dels dretsd’informació del Govern federal i del Bundesrat. La llei d’execució se-gons el paràgraf 2 regula, en canvi, els detalls de la coordinació. Així,es creen les condicions prèvies per a la desburocratització i l’alleuja-ment de la cooperació entre Federació i Länder.

Sobre la lletra d (article 91a, paràgraf 4)

Modificació com a conseqüència del desplaçament de l’actual parà-graf 4 i adaptació de les referències als nous números 1 i 2 del parà-graf 1.

Sobre el número 13 (article 91b)

Es mantindrà la possibilitat d’actuació conjunta entre la Federació iels Länder en el foment de la recerca científica rellevant en l’àmbitsupraregional, i es detallarà i precisarà segons els objectes i els des-tinataris (paràgraf 1).

D’ara en endavant, la tasca de foment de la recerca, comuna a totl’Estat, es portarà a terme:

- conjuntament per la Federació i els Länder en els punts clau (acordsbasats en l’article 91b, per exemple: l’anomenada «iniciativa d’ex-cel·lència»), 315

Annex

- fora de l’article 91b per la Federació (foment de projectes, prin-cipalment del Ministeri d’Educació i Ciència de la RFA),

- per cadascun dels Länder.

La transparència necessària i la informació recíproca en el foment deprojectes de la Federació (sobre els seus objectes fins ara, vegeu l’in-forme federal sobre investigació de 2004) i dels Länder està garanti-da per la cooperació existent entre Federació i Länder, que es mantéintacta (vegeu article 1, apartat 1, article 2, apartat 1, núm. 7, con-juntament amb la corresponent nota de protocol) i per l’article 3 del’«acord marc entre Federació i Länder sobre el foment comú de larecerca segons l’article 91b de la Constitució alemanya» del 28 denovembre de 1975 (Diari Oficial del Govern Federal núm. 240 del 30d’octubre de 1975, pàg. 4), modificada per darrer cop per l’acord de25 d’octubre del 2001 (Diari Oficial del Govern Federal, pàg. 25218).No és necessària l’aprovació per part dels Länder.

L’actual tasca comuna de planificació de l’ensenyament serà substi-tuïda pels principis generals de l’establiment general de la qualitat del’ensenyament en el context internacional i els informes i les recoma-nacions corresponents (paràgraf 2).

S’han signat una sèrie d’acords entre la Federació i els Länder basant-se en l’article 91b, entre els quals es troba l’acord administratiu entrela Federació i els Länder sobre la constitució d’una comissió conjuntaper a la planificació de l’ensenyament de 25 de juny de 1970 en laredacció de 17 i 21 de desembre de 1990 (Diari Oficial del Govern Fe-deral, 1991, pàgina 683). Aquest acord s’ha d’adaptar al text de l’arti-cle 91b en virtut de la desaparició en aquest de la tasca comuna sobreplanificació de la formació i de la nova tasca comuna sobre determi-nació de la qualitat de l’ensenyament en el context internacional i elsinformes i recomanacions corresponents (article 91b, paràgraf 2). Enl’ajustament de l’acord entre la Federació i els Länder s’ha d’establiruna coordinació de les tasques orientada a la cooperació i a l’eficiènciaamb la Conferència de Ministres de Cultura segons la mesura del textadjunt posterior sobre l’acord de coalició.

L’«acord marc entre Federació i Länder sobre el foment comú de larecerca» segons l’article 91b de la Constitució alemanya, de 28 de316

REAF - 2/2006

novembre de 1975 (Diari Oficial del Govern Federal núm. 240 del 30de desembre de 1975, pàg. 4), modificat per darrera vegada per l’a-cord del 25 d’octubre de 2001 (Diari Oficial del Govern Federal, pàg.25218) i pels acords d’execució corresponents, s’ha d’adaptar als puntsbàsics del text de l’article 91b, paràgraf 1. L’«acord entre la Federa-ció i els Länder sobre el foment de la recerca aplicada i el desenvolu-pament de les escoles tècniques superiors segons l’article 91b de laConstitució alemanya», de 3 de novembre de 2003 (Diari Oficial delGovern Federal, pàg. 24921) continua vigent.

L’«acord marc per a la preparació coordinada, execució i acompanya-ment científic d’experiments pilot en l’ensenyament, acord marc d’ex-periments pilot», del 7 de maig de 1971 (full ministerial comú, pàg.284) s’ha d’anul·lar per la supressió de les actuals tasques comunes deplanificació de l’ensenyament segons l’acord de coalició.

Els experiments pilot acordats en aquest acord marc han de finalitzaren els terminis previstos, sempre que no s’anul·lin abans. Els Länderassumiran les obligacions de la Federació.

El paràgraf 3 preveu que la participació en els costos es regularà enl’acord. Amb la idea «participació en els costos» s’aclareix igualmentque la Federació també pot actuar sola en el marc de l’acord.

A l’annex 2, número marginal 34, de l’acord de coalició del 18 de no-vembre de 2005 s’indica:

«Els acords segons l’article 91b de la Constitució són fonamental-ment aquells entre la Federació i tots els Länder; per part dels Län-der, es poden signar només si concorren almenys 13 vots.»

L’«acord administratiu entre la Federació i els Länder sobre la consti-tució d’una comissió conjunta per a la planificació de l’ensenyament»(acord entre la Federació i els Länder) de 25 de juny de 1970 en la sevaredacció del 17 i 21 de desembre de 1990, vigent fins ara, s’ha d’adap-tar a la nova redacció de l’article 91b de la Constitució i modificar-loadequadament.

En l’ajustament de l’acord s’ha d’establir una coordinació de tasquesorientada a la cooperació i a l’eficiència amb la Conferència de Minis-tres de Cultura. 317

Annex

Sobre l’article 91b, apartat 1 de la Constitució:

La tasca comuna de reconegut èxit relativa al foment comú de la re-cerca científica d’importància supraregional per garantir la compe-titivitat internacional d’Alemanya, serà precisada segons la compe-tència dels Länder sobre ensenyament superior (respectant la com-petència de la Federació sobre accés i acabament de l‘ensenyamentsuperior) i complementada amb elements supraregionals de la tascacomuna vigent fins ara. El repartiment dels mitjans federals per al fo-ment de la construcció de centres d’ensenyament superior serà un70 per cent a càrrec dels Länder i un 30 per cent a càrrec de la Fede-ració (vegeu article 143c nou de la Constitució).

El terme «foment de la recerca científica» té una interpretació moltextensa (article 5, paràgraf 3, de la Constitució). No es refereix a ins-titucions determinades i comprèn foments dins i fora de l’àmbit delscentres d’ensenyament superior. No està limitat a un determinat tipusde foment i comprèn el foment institucional d’organismes aliens al’ensenyament superior i el foment de projectes dins i fora dels cen-tres d’ensenyament superior. A més, inclou tant organismes que ja esdediquen a la recerca (per exemple, centres d’ensenyament superior,Societat Max Planck, Societat Helmholtz, Societat Fraunhofer, Socie-tat Leibniz), com altres la tasca dels quals ja és el foment de la recerca.En el futur, també es podran finançar com a «projecte» de recerca decentres d’ensenyament superior el que s’anomenen «instal·lacionscomplexes o grans instal·lacions», incloent-hi les mesures d’inversiónecessàries i els projectes de construcció per a fins dirigits a la recerca.La recerca en els departaments de la Federació es manté intacta.

Com s’ha fet fins ara, només es tracta de foment de recerca científi-ca d’importància supraregional, és a dir, que ha de consistir en unfoment amb una força de projecció que superi un sol Land i tinguiimportància en un context nacional o internacional. S’ha d’establiruna major concreció del concepte en el marc d’un acord entre la Fe-deració i els Länder, sobre la base del qual serà possible l’actuacióconjunta de la Federació i dels Länder. No s’exclou un únic foment perpart de la Federació amb l’aprovació dels Länder (vegeu article 91b,paràgraf 3).

L’«acord marc entre la Federació i els Länder sobre el foment conjuntde la recerca segons l’article 91b de la Constitució» de 28 de novem-318

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bre de 1975 i 17 i 21 de desembre de 1990, modificat per última vega-da per l’acord de 25 d’octubre de 2001, s’ha d’adaptar a la nova re-dacció de l’article 91b, paràgraf 1, partint dels punts bàsics següents:

a) Pel foment de projectes en el marc de la tasca comuna de fo-ment de la recerca es definirà un mínim exempt en l’acord entrela Federació i els Länder.

b) El foment de la recerca científica no comprendrà l’ampliació i laconstrucció de centres d’ensenyament superior incloent-hi les clíni-ques universitàries. Aquesta situació de fet de les tasques comunesde construcció de centres d’ensenyament superiors [universitats]vigent fins ara se suprimirà amb l’objectiu que els Länder assumei-xin aquesta tasca en el futur.

c) Els projectes d’inversió adequats pel foment de la recerca en cen-tres d’estudis superiors han d’haver rebut una distinció per excel·lèn-cia nacional especial.

d) El mínim exempt (volum orientatiu: cinc milions d’euros) tambés’ha d’aplicar a la provisió d’instal·lacions complexes, incloent-hiles mesures d’inversió.6

e) La provisió d’instal·lacions complexes o grans instal·lacions i elfoment de mesures de construcció en relació amb el foment de larecerca d’importància supraregional estarà limitada als centresd’ensenyament superior. En aquests casos, la Federació contribui-rà generalment amb la meitat dels costos. En l’àmbit de la recercano universitària, el finançament d’instal·lacions complexes i de me-sures de construcció continua, com ara, en el marc del foment ins-titucional.

Sobre l’article 91b, paràgraf 2 de la Constitució:

El concepte de tasca comuna per a la planificació conjunta de la forma-

319

Annex

6. La mesura orientativa (mínim exempt) es refereix a les construccions per a la recerca.La seva concreció, amb especial referència a les instal·lacions complexes, està sotmesa al’acord entre Federació i Länder.

ció, pensat de manera general el 1969 però no portat a la pràctica, sesubstituirà pels principis generals d’una avaluació comuna orientadaal futur i d’informes per a l’estudi de la qualitat de l’ensenyament enel context internacional. La nova tasca comuna consta de tres elements:estudi comú, informes comuns (i la seva publicació) i la possibilitat depresentació de recomanacions comunes. L’objectiu d’aquests informescomuns (incloent-hi dades econòmiques i estructurals) és la garantiade l’equivalència i competitivitat internacional de l’ensenyament ale-many. Només els Länder són competents per determinar les conclu-sions derivades d’aquesta col·laboració, sense perjudici de possiblesrecomanacions comunes, sempre que la Federació no tingui compe-tències concretes (formació professional extraescolar i ampliació d’es-tudis, accés i finalització de l’ensenyament superior).

La col·laboració existent entre els Länder i la Federació pels informesnacionals es manté com a principi fonamental necessari de les obliga-cions internacionals d’elaboració d’informes i dels compromisos inter-nacionals, i es continuarà portant a terme (vegeu punts bàsics de laConferència de Ministres de Cultura per als futurs informes sobre en-senyament a Alemanya de març de 2004 i l’acord de la Conferènciade Ministres de Cultura i el Ministeri d’Educació i Ciència de la RFAamb un consorci d’institucions de recerca i estadística relatiu a l’elabo-ració d’informes de novembre de 2004).

Se suprimirà l’«acord marc per a la preparació coordinada, execuciói acompanyament científic d’experiments pilot en l’ensenyament»(acord marc d’experiments pilot en ensenyament del 7 de maig de1971 i 17 i 21 de desembre de 1990).

Distribució dels mitjans federals per a la planificació de l’ensenyamenta parts iguals entre la Federació i els Länder (vegeu article 143c noude la Constitució).

Sobre l’article 91b, paràgraf 3, de la Constitució: amb el terme «par-ticipació en costos» s’aclareix que la Federació, en el marc de l’acord,també pot portar a terme la tasca de foment sola amb l’aprovació delsLänder (mínim 13 vots).

320

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La frase 1 del nou paràgraf 2 permet al Bundesrat, al govern d’unLand o al parlament d’un Land la sol·licitud d’una resolució del Tribu-nal Constitucional Federal sobre si en el cas de l’article 72, paràgraf4, ja no existeix la necessitat de llei federal segons l’article 72, parà-graf 2, o si ja no es pot promulgar Dret federal en els casos de l’arti-cle 125 a, paràgraf 2, frase 1 (a causa de la modificació de l’article 72aprovada el 1994). Segons el paràgraf 2, una resolució declarativa delTribunal Constitucional Federal d’aquest tipus substituirà la llei fede-ral. El paràgraf 3 estableix les condicions especials per a la sol·licitud.Abans de la presentació d’una sol·licitud de declaració, s’ha d’haverpresentat infructuosament al Bundestag un projecte de llei que ator-gui als Länder la facultat de substitució segons l’article 72, paràgraf4, de la Constitució o segons l’article 125, paràgraf 2, frase 2, de laConstitució. També es podrà presentar la sol·licitud al TCF si en eltermini d’un any no hi ha hagut deliberació i resolució del Bundestag.No és necessari que el qui presenti la sol·licitud sigui també autor delprojecte de llei rebutjat.


Modificació com a conseqüència de la nova redacció.


El complement de la frase 1 actual és una conseqüència de l’article74, paràgraf 1, núm. 27. La retirada del paràgraf 2, present fins ara,és conseqüència de la supressió de la categoria de les competènciesmarc, i també considera la supressió de l’article 74a, paràgraf 4, alqual remet el paràgraf 2.


Sobre la lletra a (article 104a, paràgraf 3)

Modificació deguda a la nova redacció de l’article 104a, paràgraf 2. 321

Annex

Sobre la lletra b (article 104a, paràgraf 4)

Segons aquesta norma, les lleis federals que imposen obligacions deprestacions dels Länder davant de tercers necessiten l’aprovació delBundesrat. La raó de la necessitat d’aprovació de les lleis federals sónles conseqüències econòmiques de les lleis federals en els pressupostsdels Länder, que afecten decisivament els seus interessos.

Per a la determinació de l’acord del Bundesrat respecte d’aquestesobligacions, l’apartat 4 posa en connexió, en primer lloc, el tret cons-titutiu de la «prestació pecuniària» amb el contingut normatiu delsarticles 104a, paràgraf 3, frase 3, vigents fins ara. Les prestacions pe-cuniàries es caracteritzen pel fet que, als Länder, no els correspon capmarge d’apreciació sobre la quantitat dels mitjans que han d’esgotar.

En cas d’obligació legal de concessió de «prestacions materials ambvalor monetari», els Länder tenen una certa influència, però limitada,en l’abast de les obligacions que es produeixen. Per això en el futurhi haurà la necessitat d’aprovació del Bundesrat.

En la resta de casos, sobre el «compliment de prestacions pecuniàrieso de prestacions materials», l’annex 2, número marginal 32 del contrac-te de coalició del 18 de novembre del 2005 indica:

«L’aprovació, com a dret de protecció davant de lleis federals quecomportin despeses, és un interès essencial dels Länder. El concep-te de «prestació material amb valor monetari» inclou també lesprestacions de serveis comparables a fi de preservar aquesta fina-litat de protecció de la norma segons les explicacions següents.

Es podrà comparar una prestació de serveis amb una prestació ma-terial amb valor monetari i caldrà, doncs, aprovació si en condicionsmolt semblants a les pròpies d’aquest segon tipus es concedeixenavantatges a un tercer o es disposen altres mesures davant tercers,comportant això unes despeses considerables al Land.

Si el legislador federal no concedeix als Länder cap marge d’orga-nització sobre la regulació de la magnitud de les obligacions deprestació, per exemple l’obligació dels Länder de creació i mante-niment de centres d’acollida per als sol·licitants d’asil, aquesta pas-sarà a formar part del concepte de prestacions materials. El mateix322

REAF - 2/2006

es pot aplicar, per exemple, a l’obligació dels Länder de complirprestacions com l’assessorament a deutors o de proveir places d’as-sistència de dia.

En l’àmbit de la seguretat social es parlarà de prestacions mate-rials si es tracta de prestacions concedides al receptor en forma deserveis (per exemple, mesures de tractament sanitari). En l’àmbitdel Codi social, les prestacions pecuniàries, materials i de serveisestan compreses en el concepte de prestacions socials. Segons lainterpretació anterior, aquestes prestacions de serveis estan com-preses en el concepte de prestació material com a prestacions com-parables a aquestes. En aquest sentit ampli, la categoria de les pres-tacions materials també inclou la creació de centres d’assistènciade dia per a infants en la normativa sobre infància i joventut. Lafacilitació de centres d’assistència de dia conté una sèrie de presta-cions materials i prestacions de servei comparables estatals, com elslocals i els seus equipaments, així com les prestacions d’assistènciai d’educació.

El concepte de prestacions materials inclou també simples autorit-zacions, permisos i altres actes administratius que no estableixencap prestació, sinó que simplement són comparables amb els pre-ceptes materials.

Les prestacions que no estiguin finançades pels pressuposts delsLänder, sinó que estiguin totalment finançades per mitjans de con-tribució, subsidis del pressupost de la Unió Europea o del pressu-post federal no estan compreses en la nova situació de necessitatd’aprovació.»

La norma d’aprovació tindrà vigència en les lleis federals executadespels Länder com a assumpte propi segons l’article 84, paràgraf 1. Elscasos de l’Administració federal delegada no estan inclosos, ja que,segons l’article 104a, paràgraf 2, corresponen a la Federació les fina-litats de la despesa. En canvi, la normativa és diferent pels casos d’ad-ministració de tasques en virtut de l’article 104a, paràgraf 3, frase 2,una administració amb una participació de la Federació en els costosque, com a mínim, serà de la meitat segons disposen les lleis de pres-tacions pecuniàries. Aquestes prestacions requereixen aprovació a cau-sa de les conseqüències econòmiques pels Länder. Les lleis de pres-tacions pecuniàries no estaran sotmeses a aprovació si la Federació 323

Annex

assumeix les tasques de l’article 104a, paràgraf 3, frase 1, en la sevatotalitat. L’obligatorietat d’aprovació pel Bundesrat tampoc no s’apli-carà sempre que la llei no afecti els Länder com a òrgans estatals, sinócom a tercers de l’àmbit privat, assimilats a l’encarregat del funciona-ment d’una institució o d’una instal·lació.

Sobre la lletra c (article 104a, paràgraf 6)

La frase 1 afecta les qüestions conflictives que fins ara existeixen entrela Federació i els Länder sobre l’assumpció de les càrregues en cas dedecisions econòmiques interestatals a causa d’una vulneració de com-promisos supranacionals o internacionals, com, per exemple, la impo-sició de pagaments forçosos o d’imports globals per part de la UnióEuropea, correccions financeres per part de la Unió Europea per despe-ses incorrectes de mitjans d’aquesta (imputació) o condemnes del Tri-bunal Europeu de Drets Humans.

La responsabilitat estatal recaurà fonamentalment en l’ens territorialque hagi vulnerat els compromisos supranacionals o internacionals.En la distribució de les càrregues entre la Federació i els Länder i entreaquests darreres regirà el principi de la distribució de competències ifuncions internes de l’Estat establerta per a l’aplicació dins d’aquestdel Dret supranacional i internacional, concretament els articles 30,70 i següents, i 83 i següents. Les conseqüències d’una vulneració decompromisos afectaran fonamentalment l’ens (Federació o Länder)en l’àrea de responsabilitat en la qual s’hagi produït aquesta vulne-ració.

El principi de la distribució de competències i funcions internes del’Estat és aplicable verticalment i horitzontal a tots els casos de com-portament incorrecte legislatiu, judicial i executiu. Els casos de correc-cions financeres supraregionals per part de la Unió Europea consti-tuiran una excepció: si la Comissió Europea ordena una correcció fi-nancera a causa d’un error dels sistemes d’administració i de controlidèntic a tots els Länder que executaven la normativa comunitària i,segons l’examen de la Comissió, l’error està estès a un o a alguns Län-der, sense haver-se examinat la resta on s’aplica la mateixa regulació,per a aquests casos les frases 2 i 3 de l’article 104a, paràgraf 6, regu-len, com a excepció del principi «causant-pagador», una responsabi-litat solidària tant per a la Federació, amb un import del 15 per cent,com per als Länder, amb un import del 35 per cent de les càrregues324

REAF - 2/2006

totals. Queda exclosa una responsabilitat de la Federació que superiaquella participació. Entre els Länder, aquells que no s’hagin pogutexculpar hauran d’aportar el 50 per cent de les càrregues totals enuna proporció corresponent a l’import dels mitjans rebuts.

Els detalls es determinaran per llei federal amb l’aprovació del Bun-desrat en virtut de la frase 3. Aquesta llei es publicarà en el marc dela llei d’acompanyament de la reforma del federalisme.

Sobre el número 17 (article 104b)

L’article 104b substituirà l’actual article 104a, paràgraf 4. En virtutd’aquest precepte, la Federació podrà participar també, en determi-nades condicions, en el finançament d’inversions en àrees correspo-nents a funcions dels Länder i dels municipis mitjançant la concessiód’ajuts financers als Länder. Aquesta norma conté noves disposicionsdecisives amb les quals la Federació establirà de manera eficaç i flexi-ble els mitjans federals i la direcció per a la solució de situacions pro-blemàtiques concretes.

Sobre el paràgraf 1

El paràgraf 1 correspon a la normativa existent fins ara a l’article 104a,paràgraf 4, frase 1.

Els ajuts financers de la Federació per a inversions especialment im-portants dels Länder i dels municipis (associacions de municipis) que-den exclosos per la frase 2 en matèries que pertanyen a la legislacióexclusiva dels Länder. Per exemple, segons aquest precepte, no s’au-toritzaria un nou programa d’inversions en una escola a jornadacompleta si està sotmesa a la legislació exclusiva dels Länder. L’acordadministratiu existent entre Federació i Länder sobre un programad’inversió «Formació i assistència en el futur» de 29 d’abril de 2003encara és vigent en virtut de les disposicions transitòries de l’article125c, paràgraf 2, frase 2.

En els àmbits on la Federació té competències educatives (formacióprofessional extraescolar, ampliació d’estudis, accés i finalització delsestudis a centres d’ensenyament superior) els ajuts financers estanpermesos en les condicions de l’article 104b, ja que en aquesta àrea 325

Annex

no hi ha competència legislativa dels Länder. La promoció comuna dela cultura per part de la Federació i dels Länder es manté intacta. Al’annex 2, número marginal 35, del contracte de coalició del 18 de no-vembre de 2005 s’indica:

«La promoció comuna de la cultura de la Federació i dels Länder,incloent-hi les disposicions contingudes en el contracte d’acord so-bre el cofinançament de mesures i institucions culturals per part dela Federació es manté intacta (vegeu el document de punts bàsicsdels Länder del 26 de juny de 2003 per a la sistematització de lapromoció de la cultura de la Federació i dels Länder i per a la unióde la fundació cultural de la Federació i de la fundació cultural delsLänder en una fundació cultural comuna).»


La frase 1 correspon a la regulació actual de l’article 104a, paràgraf4, frase 2.

Les frases 2 i 3 estableixen una regulació per evitar l’exigència fixadasistemàticament segons la qual en el futur els ajuts financers noméspodran tenir limitacions temporals i es preveu una estructura decrei-xent de la despesa de mitjans financers. La revisió prevista de les des-peses de mitjans financers es portarà a terme conjuntament amb l’es-tudi necessari sobre l’adequació als fins de la utilització i la despesadels mitjans federals i sobre la consecució dels objectius als quals s’es-pera arribar amb l’atorgament de mitjans financers.


El dret d’informació previst pel Bundestag, Govern federal i Bundes-rat es refereix tant a la informació sobre detalls de les mesures d’in-versió promogudes amb ajuts financers com a les millores aconsegui-des amb l’atorgament d’ajuts financers. La regulació permet portara terme un control dels èxits orientat a les finalitats i una aplicaciómés eficaç i flexible de l’instrument de control dels mitjans financersorganitzat per la totalitat de l’Estat.

326

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Sobre el número 18 (article 105, paràgraf 2a)

Amb la reorganització, els Länder podran estar en condicions d’esta-blir tarifes en l’impost sobre l’adquisició de béns immobles.

Sobre el número 19 (article 107, paràgraf 1, frase 4)

El complement de l’article 107, paràgraf 1, frase 4, representa unamodificació com a conseqüència de la transferència als Länder de l’au-tonomia impositiva en l’impost sobre l’adquisició de béns immoblesen l’article 105, paràgraf 2a, frase 2.

Amb la reorganització de l’article 107, paràgraf 1, frase 4 (exceptuantl’impost sobre l’adquisició de béns immobles), els ingressos que pro-venen dels impostos dels Länder, de l’impost sobre la renda i de l’im-post de societats es prenen com a base per a les quotes complemen-tàries. Per a l’impost d’adquisició de béns immobles, d’ara endavants’aplicarà la capacitat tributària en lloc dels ingressos reals. Amb latransferència de l’autonomia impositiva de l’impost sobre adquisicionsde béns immobles als Länder, aquests tindran el seu àmbit d’organit-zació per a l’obtenció d’ingressos procedents d’aquests impostos. Sien el marc de la compensació financera s’apliquessin els ingressos re-als de l’impost sobre adquisició de béns immobles existiria el perillque hi hagués uns incentius fiscals erronis. En el cas d’una reducció dela quota impositiva de l’impost sobre l’adquisició de béns immoblesals Länder als quals els corresponen les quotes complementàries, lespèrdues d’ingressos quedarien gairebé compensades amb una quotamés alta en l’IVA en la majoria de casos. Per evitar incentius fiscalserronis d’aquest tipus, l’impost sobre l’adquisició de béns immobless’inclou en la compensació fiscal estatal basant-se en els ingressos nor-malitzats. Això és possible gràcies al concepte de capacitat tributària.Els detalls sobre la determinació d’aquests ingressos normalitzats sónel resultat de la llei de bases i de la llei de compensació financera.


El nou precepte regula la responsabilitat de la Federació, d’una ban-da, i dels Länder, de l’altra, en el context dels compromisos de la Repú-blica Federal d’Alemanya basats en els pactes d’estabilitat i de creixe- 327

Annex

ment europeus pel compliment de la disciplina pressupostària. ElsLänder (incloent-hi els municipis) són un element essencial del sectorestatal i contribueixen substancialment al dèficit del conjunt de l’Es-tat. Amb aquest fons es preveu un suport de càrregues comú.

La regulació ja conté punts bàsics de la llei d’execució que s’ha de pro-mulgar en virtut de l’article 109, paràgraf 5, frase 4, especialment so-bre la distribució proporcional del pagament de la sanció entre Fede-ració i els Länder.


El paràgraf 1 de l’article 125a recull les disposicions les modificacionsde les quals condueixen a les transferències de competències als Län-der. S’esmenten els nous articles 84, paràgraf 1, frase 6; l’article 85,paràgraf 1, frase 2, i article 105, paràgraf 2a, frase 2, així com els arti-cles derogats 74a, 75, i l’article 98, paràgraf 3, frase 2. L’article 75 no-més està esmentat entre les disposicions derogades. S’inclouen totesles disposicions publicades en virtut de l’article 75, modificat l’any1994 i ara derogat, i que ja no podran ser promulgades com a Dretfederal.

En els nous casos recollits, el Dret vigent serà el federal, però pot sersubstituït pel Dret dels Länder sense l’obligatorietat d’una autoritza-ció per part del legislador federal. El legislador federal només actuaràen algunes normes sobre horaris de tancament de comerços relativesa la sentència del Tribunal Constitucional Federal (Sentència 111, 10).Aquesta normativa requerirà també la seva derogació per evitar unacoexistència permanent del Dret dels Länder i, parcialment, del Dretfederal. Es concedeix als legisladors dels Länder un període de tempsrelativament llarg amb la normativa sobre l’entrada en vigor de lesprescripcions.

Exemple de Dret federal que ja no pot promulgar-se com a tal, a causade la modificació de l’article 75 (supressió de la legislació marc), i quecontinua vigent segons el paràgraf 1, però que es pot substituir pelDret dels Länder, és, per exemple, el relatiu als «principis generals del’ensenyament superior» esmentats a l’article 75, paràgraf 1, frase 1,núm. 1, vigent fins ara. A l’article 74, paràgraf 1, núm. 33, estaran re-gulades les matèries sobre «accés i finalització de l’ensenyament su-328

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perior»; per altres parts de la normativa sobre ensenyament, l’article125b, paràgraf 1, conté una disposició transitòria pròpia.

L’article 125a, paràgraf 1, s’aplicarà a les parts essencials de la llei marcsobre ensenyament superior, en la redacció de 19 de gener de 1999,Diari Oficial de l’Estat I pàg. 18, modificada per última vegada perl’article 1 de la llei del 27 de desembre de 2004 (Diari Oficial de l’EstatI, pàg. 3835), considerant la Sentència del Tribunal Constitucional Fe-deral de 26 de gener de 2005 (Sentència 112, 226). La part sobre Dretlaboral de la llei marc (art. 57a–57f) basada en les competències le-gislatives de l’article 74, paràgraf 1, núm. 12 (Dret laboral), continuaessent Dret federal vinculant. La regulació del funcionariat a l’ense-nyament superior (capítol 3, paràgraf 2, art. 42 i següents), com a partdel Dret disciplinari, del sou i de l’assistència segons l’article 74, parà-graf 1, núm. 27, passarà a ser competència dels Länder sempre queno es tractin qüestions de l’estatus de drets i obligacions en què laFederació tingui competències legislatives (aprovació del Bundesratsegons l’article 74, paràgraf 2).

Al paràgraf 2, la regulació actual per a la normativa marc de la frase3 quedarà anul·lada com a conseqüència de la supressió de la catego-ria de la legislació marc. En aquest sentit s’aplicaran les disposicionstransitòries de l’article 125a, paràgraf 1, i de l’article 125b, paràgraf1. L’àmbit d’aplicació del paràgraf 2, en la seva frase 1, estarà d’araendavant vinculat expressament al Dret federal que ja no podrà pro-mulgar-se com a tal, a causa de la modificació de l’article 72, parà-graf 2.

En els casos del paràgraf 2, el legislador del Land continuarà necessi-tant, a diferència del paràgraf 1, l’autorització federal abans de po-der substituir el Dret federal subsistent.

Tot i això, igual que en els casos de l’article 72, paràgraf 4, s’hauràd’atorgar una autorització d’aquest tipus si el legislador federal té unconeixement positiu del fet que existeix la necessitat. Això s’aplicaràespecialment si el Tribunal Constitucional Federal arriba expressamenta aquesta conclusió. El Tribunal Constitucional Federal ha decidit quefalta la necessitat recollida a l’article 125a, paràgraf 2, frase 2, en elscasos en què la Federació consideri que és necessària una nova concep-ció per raons objectives o polítiques, cas en el qual es reduirà l’habilita-ció als Länder per establir una nova normativa (Sentència 111, 10, 31). 329

Annex

El nou paràgraf 3 crea les disposicions transitòries pel Dret dels Län-der, que ja no es pot promulgar com a tal a causa de la modificacióde l’article 73. Continuarà tenint vigència com a Dret dels Länder (alcontrari que en la normativa del paràgraf 1) i es pot substituir perDret federal. Això afectarà les matèries de l’actual article 75, paràgraf1, núm. 5 i 6 (empadronament i documents d’identitat, protecció delpatrimoni cultural).

Sobre el número 22 (article 125b i article 125c)

Sobre l’article 125b

A diferència del 125a, el nou article 125b afecta el Dret promulgat so-bre la base de disposicions antigues que després de l’entrada en vigorde la modificació constitucional poden ser promulgades com a Dretfederal. Aquest precepte conté principalment disposicions transitòri-es sobre les noves competències per establir una legislació diferentper part dels Länder en relació amb el Dret federal ja existent.

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El paràgraf 1 es refereix a la legislació marc no recollida en la regula-ció de l’article 125a, paràgraf 1, les matèries de la qual es transferirana la competència legislativa exclusiva de la Federació o a la legislacióconcurrent, i disposa aquesta vigència continuada incloent-hi les au-toritzacions i els compromisos sobre legislació dels Länder. Es tracta,per exemple, de regulacions sobre l’accés i l’acabament de l’ensenya-ment superior (parts del paràgraf 2 –estudi i aprenentatge– del pri-mer capítol, així com el capítol 2 –accés a l’estudi– de la present lleimarc d’ensenyament superior) les quals, a diferència de la resta dematèries sobre regulació de l’ensenyament superior, continuen for-mant part de les competències federals.

Es manté la necessitat d’autorització als Länder en la legislació enmatèries (com el sistema d’empadronament) traslladades a la com-petència legislativa exclusiva de la Federació, en els límits de la legis-lació marc subsistent fins que el legislador federal faci ús de la sevacompetència legislativa. En les matèries sotmeses a una legislació di-ferent segons l’article 72, paràgraf 3, els Länder poden establir imme-diatament normatives diferents de la regulació marc que hi havia finsara en les matèries dels números 1, 3 i 4 (sempre que l’autoritzacióper legislar de manera diferent sigui suficient), mentre que en l’àm-

331

Annex

bit de la normativa sobre admissió i acabament de l’ensenyament su-perior (número 6) i sobre medi ambient (números 2 i 5) està previstauna divergència només en determinats punts, fins que el legisladorfederal pugui portar a terme una reorganització d’aquestes matèries,en l’àmbit del medi ambient especialment a través de la creació d’uncodi sobre medi ambient. Si, abans del transcurs d’aquest termini detransitorietat, el legislador federal fa ús de la seva competència legis-lativa en aquestes matèries, el dret a legislar de manera diferent tin-drà vigència a partir de la promulgació de la llei.

El paràgraf 2 regula la competència per establir per part dels Länderuna normativa diferent de la regulació existent sobre organització iprocediment segons l’article 84, paràgraf 1. Mentre que els Länderpoden crear normes diferents de les existents sobre institució d’auto-ritats, per a les normes sobre procediment administratiu hi ha un pe-ríode transitori dins del qual els Länder poden establir una normativadiferent a la dels preceptes federals ja existents si la Federació ha mo-dificat la llei federal en matèria de procediment. En aquests casos, lanormativa divergent s’estén a totes les normes sobre procediment dela llei original. Es permetrà a la Federació examinar el cos normatiuexistent i, donat el cas i segons l’article 84, paràgraf 1, frase 3, establiruna nova regulació del procediment administratiu sense possibilitatde legislació diferent abans de l’entrada en vigor de l’ordenamentdiferent.

Sobre l’article 125c

L’article 125c conté les disposicions transitòries per a les normes dic-tades a l’empara dels articles suprimits 91a, paràgraf 1, núm. 1, i 104a,paràgraf 4.

La tasca, fins ara comuna, «ampliació i construcció de centres d’ense-nyament superior, incloent-hi les clíniques universitàries» se suprimirà,considerant la competència predominant dels Länder sobre ensenya-ment i la necessària descentralització de competències. La normativapromulgada en virtut del fins ara vigent article 91a, paràgraf 2, enrelació amb el paràgraf 1, número 1, continuarà vigent fins al 31 dedesembre de 2006. Es tracta de la llei sobre la tasca comuna «amplia-ció i construcció de centres d’ensenyament superior» (llei de promo-ció de la construcció de centres d’ensenyament superior) de l’1 de se-tembre de 1969 (Diari Oficial de l’Estat I, pàg. 1556), modificada per

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última vegada per la llei del 10 de novembre de 2001 (Diari Oficial del’Estat I, pàg. 2002), del pla marc entre la Federació i els Länder basaten la llei de promoció de la construcció de centres d’ensenyament su-perior que va entrar en vigor per última vegada (34è pla marc per ala construcció de centres d’ensenyament superior segons la llei de pro-moció de la construcció de centres d’ensenyament superior 2005–2008,establert per la comissió de planificació de construcció de centres d’en-senyament superior amb efecte a partir del 27 de gener de 2005; el35è pla marc, conjuntament amb les disposicions transitòries, s’estàdebatent actualment) i entre la Federació i els Länder per a l’elabo-ració de la llei de promoció de construcció de centres d’ensenyamentsuperior i d’altres acords relatius a la planificació marc.

Les normes basades en la redacció actual de l’article 104a per a lacontinuació dels «programes federals» projectats segons l’art. 6, pa-ràgraf 1, de la llei de finançament del trànsit municipal continuaranvigents fins al 2019 com a màxim. Les disposicions de la llei de finan-çament del trànsit municipal que no afecten la redacció actual de l’ar-ticle 104a, paràgraf 4 (per exemple, article 10, paràgraf 2, frases 1 i3, i article 11) no estan incloses en la regulació del article 125c. Conti-nuen vigents.

Sobre el número 23 (article 143c)

El nou article 143c conté les disposicions transitòries en relació ambla derogació de les tasques comunes d’ampliació i construcció de cen-tres d’ensenyament superior, incloent-hi clíniques universitàries, i deplanificació de l’ensenyament (fins ara article 91a, paràgraf 1, núm.1, i article 91b, frase 1), així com la sortida d’ajuts financers per a lamillora del trànsit dels municipis i per a la promoció de l’habitatgesocial (article 104a, paràgraf 4).

Serveixen per a la compensació dels mitjans federals previstos per aaquest finançament mixt utilitzat fins ara. Tindrà lloc una flexibilitza-ció progressiva de l’afectació actual. La limitació fins l’any 2019 tindràlloc amb la nova regulació necessària de la compensació financera delconjunt de l’Estat.

333

Annex


El paràgraf 1 conté els principis generals de l’assignació financera dela Federació, l’import de la qual està establert segons la mitjana delspagaments prestats i previstos per la Federació en el període de l’any2000 fins al 2008 en les àrees respectives. Per al període comprès entreels anys 2000 i 2003, els pagaments són la despesa efectiva (la sorti-da de caixa del pressupost federal, incloent-hi la distribució entre elsdiferents Länder); per al període 2004-2008, els dipòsits determinantsen el pla de finançament de la Federació del 2004 al 2008 (quotes fi-nanceres de la Federació).


El paràgraf 2 regula la distribució de les assignacions financeres de laFederació als Länder fins l’any 2013 segons la mitjana entre els anys2000 i 2003 dels mitjans federals i disposa l’afectació dels mitjans perals àmbits compresos en els casos de finançament mixt derogats.


El paràgraf 3 preveu un estudi de l’adequació i la necessitat de l’im-port de les assignacions financeres de la Federació pel període del2014 al 2019. Aquestes assignacions financeres només estaran sotme-ses a una afectació inversora general.

La frase 3 aclareix que els acords del Pacte de solidaritat II (imprès delBundesrat 485/01, resolució del 13 de juliol de 2001 núm. II) no que-daran desplaçats per la regulació de compensació en benefici delsnous Länder.

A l’annex 2, número marginal 36, de l’Acord de coalició del 18 de no-vembre de 2005, es diu en relació amb l’article 143c:

«Sobre l’article 143c, paràgraf 1, de la Constitució:

Pel període comprès entre els anys 2000 i 2003, la despesa efectiva(la sortida de caixa del pressupost federal, incloent-hi la distribu-ció entre els diferents Länder); pel període 2004-2008, els dipòsitsdeterminants en el Pla de finançament de la Federació del 2004 al2008 (quotes financeres de la Federació). D’aquí es deriven les mit-

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janes de pagaments següents als Länder:

1. per a les tasques comunes d’ampliació i construcció de cen-tres d’ensenyament superior, incloent-hi les clíniques universi-tàries: 695,3 milions d’euros;

2. per a les tasques comunes de planificació de l’ensenyament:19,9 milions d’euros;

3. per a l’ajut financer per a la millora del trànsit municipal:1.335.500 milions d’euros;

4. per a l’ajut financer per a la promoció de l’habitatge: 518,2milions d’euros».

Sobre les diferents matèries

a) Tasques comunes d’ampliació i construcció de centres d’en-senyament superior, incloent-hi les clíniques universitàries.La mitjana anual per a la totalitat de prestacions de la Federa-ció a les funcions esmentades anteriorment és determinant. LaFederació invertirà un 30 per cent de la quantia pressupostadaper aquest àmbit en futures mesures de promoció supraregio-nal segons el nou article 91b, paràgraf 1. Els Länder rebran l’al-tre 70 per cent com a contribució fixa en el sentit del nou arti-cle 143c, paràgraf 1.

b) Planificació de l’ensenyament.Comprèn les prestacions de la Federació per establir assaigs imodels en l’àmbit de l’ensenyament i la formació professional,innovacions en l’àmbit de l’ensenyament, estudis superiors adistància amb suport de mitjans de comunicació, així com apre-nentatge amb el suport informàtic i de xarxa. La mitjana anualper a la totalitat de prestacions de la Federació a les funcionsesmentades anteriorment és determinant. La Federació inver-tirà el 50 per cent de la mateixa en tasques comunes segons elnou article 91b, paràgraf 2 (actuació conjunta per a l’estudi dela qualitat en el context internacional). Els Länder obtindran el50 per cent restant del pressupost de la Federació com a contri-bució fixa en el sentit del nou article 143c, paràgraf 1.

335

Annex

c) Millora del trànsit municipal.Els Länder parteixen de la base que la Federació continua ambel programa que porta a terme fins ara (part del projecte mu-nicipal, ferrocarril) i que només transmet als Länder els mitjansdels programes dels Länder.

d) Promoció de l’habitatge.La mitjana anual per a la totalitat de prestacions de la Federa-ció a les funcions esmentades anteriorment és determinant.

Sobre l’article 143c, paràgraf 3 de la Constitució:

Els acords del Pacte de solidaritat II (imprès del Bundesrat 485/01,resolució del 13/7/2001, número II) inclouen, entre altres coses,les prestacions «Korb II» de la Federació pels Länder de Berlín,Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommer, Saxònia, Saxònia-Anhalt i Thüringen, que la Federació continuarà aportant men-tre duri el Pacte de solidaritat II i amb un import final d’un totalde 51.000 milions d’euros, entre altres, mitjançant les tasquescomunes i ajuts financers, mitjans del fons d’estructures de laUnió Europea, inversions extraordinàries i prestacions de com-pensació de la Federació segons l’article 143c. No s’inclouen lespròpies inversions de la Federació.

Els acords sobre la compensació financera estatal (imprès delBundesrat 458/01, resolució del 13/7/2001, número IV.) tambécontenen mitjans financers per a ports de mar (que afecten elsLänder de Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Bai-xa Saxònia i Schlewig-Holstein), els quals queden fora de lacompensació financera i s’han de pagar a partir de 2005 coma ajuts financers de la Federació segons l’article 104a, paràgraf4, basant-se en el criteri «foment del creixement econòmic».Els ajuts financers per a les càrregues dels ports no es qüestio-naran (vegeu regulació en l’article 125b de la Constitució [araarticle 125c de la Constitució]).»

Sobre l’article 2

S’estableix la data d’entrada en vigor.

C. Conseqüències jurídiques

La desconcentració de competències vinculada al federalisme i el re-forç de l’autonomia de la Federació i els Länder que comporta tenenun efecte general d’alleujament en els pressupostos públics. La millo-ra de la capacitat de reforma de l’Estat federal mitjançant l’ampliaciódel marge d’organització dels respectius nivells legislatius i adminis-tratius proporciona les condicions prèvies per a un ús dels mitjans pú-blics més eficaç, un desenvolupament macroeconòmic més dinàmic ila consolidació de les finances públiques.

Les conseqüències immediates en els pressupostos de la Federació idels Länder són resultat de la regulació de l’article 143c, segons laqual entre l’1 de gener de 2007 i el 31 de desembre de 2019 corres-ponen als Länder quantitats anuals del pressupost de la Federació percompensar la supressió de les quotes financeres de la Federació degu-da a la derogació prevista de les tasques comunes sobre «ampliació iconstrucció de centres d’ensenyament superior» i «planificació de l’en-senyament» i dels ajuts financers per a la millora del trànsit municipali la promoció d’habitatge social. Les quantitats estan establertes finsa final de l’any 2013 i pels àmbits de les tasques del finançament mixtexistents fins ara. L’import dels mitjans està relacionat amb el volumde les quotes financeres de la Federació en el període de referènciadel 2000 al 2008. Els Länder obtenen anualment 695,3 milions d’eu-ros (70 per cent del volum de compensació) per a les matèries d’am-pliació i construcció de centres d’ensenyament superior, incloent-hiles clíniques universitàries; 19,9 milions d’euros (50 per cent del volumde compensació) per a la matèria de planificació de l’ensenyament;518,2 milions d’euros per a la promoció de l’habitatge social i 1.335,5milions d’euros per a la millora del trànsit municipal. També està acor-dat que la Federació proporcioni anualment 298 milions d’euros (30per cent del volum de compensació per a la tasca comuna derivadade la construcció de centres d’ensenyament superior); per a la futu-ra actuació conjunta en l’avaluació i l’elaboració d’informes sobre laqualitat de l’ensenyament en el context internacional, 19,9 milionsd’euros anuals (50 per cent del volum de compensació per la supres-336

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337

Annex

sió de la planificació comuna de l’educació). Les quantitats del pres-supost de la Federació corresponents als Länder en virtut de l’article143c s’eleven a 2.600 milions d’euros anuals, aproximadament, entreels anys 2007 i 2013. Mitjançant la compensació, els Länder disposendels mitjans per poder dur a terme les tasques que superen la sevapròpia capacitat de finançament.

Generalitat de CatalunyaDepartament de Relacions Institucionalsi Participació

SUMARITHE AUSTRIAN CONSTITUTIONAL CONVENTION:CONTINUING THE PATH TO REFORM THE FEDERAL STATE?Anna Gamper

DE LA “EUROPA DE LAS REGIONES” A LA EUROPA CONLAS REGIONESCesáreo R. Aguilera de Prat

LA REFORMA DEL ESTADO DE LAS AUTONOMÍASPedro Cruz Villalón

¿QUÉ REFORMA CONSTITUCIONAL?Miguel Ángel Aparicio Pérez

EXPERIMENTACIÓN NORMATIVA Y ORGANIZACIÓNTERRITORIAL DEL ESTADOPaloma Requejo Rodríguez

FILOSOFIES DE LA IMMIGRACIÓ I AUTOGOVERN:EL QUEBEC, FLANDES I CATALUNYARicard Zapata-Barrero

NUEVAS FORMAS DE PARTICIPACIÓN DE LOS ENTESLOCALES: EL CONSEJO DE GOBIERNOS LOCALESMarc Vilalta Reixach

Annex: L’ACTUAL PROCÉS DE REFORMA DELFEDERALISME A ALEMANYA