98

โยชิฟูมิ ทามาดะ**

ประชาธิปไตย การทำให้เป็นประชาธิปไตย และการออกจากประชาธิปไตยของประเทศไทย Democracy, Democratization and De-Democratization in Thailand*

* ปรับปรุงจากเอกสารประกอบการบรรยายพิเศษหัวข้อ “กระบวนการสร้างและทำลายประชาธิปไตยของการเมือง

ไทย” ในการประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครั้งที่ 9 เมื่อวันที่ 2 ธันวาคม 2551 ณ หอประชุม

ใหญ่ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ** Yoshifumi Tamada, Asafas (Graduate School of Asian and African Area Studies) มหาวิทยาลัย

เกียวโต ประเทศญี่ปุ่น

99

ในปี พ.ศ. 2510 เมื่อมีการตั้งสมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ หรืออาเซียน (Asso-ciation of Southeast Asian Nations: ASEAN) ซึ่งประกอบด้วย 5 ประเทศ ได้แก่ ไทย ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย มาเลเซีย และสิงคโปร์นั้น ความเป็นประชาธิปไตยของประเทศไทยอยู่ในอันดับสุดท้ายเท่ากันกับประเทศอินโดนีเซีย กล่าวคือในบรรดาประเทศสมาชิกอาเซียนการเมืองไทยห่างจากความเป็นประชาธิปไตยมากที่สุด จนกระทั่ง พ.ศ. 2520 ความเป็นประชาธิปไตยของการเมืองไทยก็ยังรั้งท้ายอยู่ แต่เมื่อถึง พ.ศ. 2530 ระดับความเป็นประชาธิปไตยของการเมืองไทยเปลี่ยนไปมาก คือดีกว่าประเทศอินโดนีเซียหลายเท่า แม้จะยังสู้ประเทศฟิลิปปินส์ที่เพิ่งเป็นประชา-ธิปไตยไม่ได้ก็ตาม และเมื่อมาถึง พ.ศ. 2540 ไม่มี ใครปฏิเสธได้เลยว่า ความเป็นประชาธิปไตยของการเมืองไทยอยู่ในอันดับหนึ่งเมื่อเทียบกับประเทศอาเซียนด้วยกัน ซึ่งในปีดังกล่าวอาเซียนมีสมาชิกเพิ่มเป็น 9 ประเทศแล้ว

แม้ว่าฟิลิปปินส์จะเป็นประชาธิปไตยมาก่อนตั้งแต่ พ.ศ. 2529 แต่เมื่อถึง พ.ศ. 2540 ระบอบประชาธิปไตยของไทยกลับมีความ “แน่นอน” มากกว่า เพราะมีเสถียรภาพสูงกว่า ทุกคนเล่นการเมืองตามกติกาของระบอบประชาธิปไตยที่ถูกกำหนดเอาไว้อย่างชัดเจน จะแก้ไขกติกาทางการเมืองได้ก็ต่อเมื่อทุกคนยอมรับเท่านั้น และหากทุกคนเห็นว่า “ชนะ” ก็คือชนะ หรือเห็นว่า “แพ้” ก็คือแพ้ ผู้คนคาดเดาได้ว่าต่อไปนี้การเมืองของไทยจะเดินไปในทิศทางใด แม้จะคาดไม่ถูกว่าพรรค การเมืองพรรคใดจะชนะเมื่อมีการเลือกตั้งก็ตาม

กล่าวได้ว่า ใน พ.ศ. 2540 นั้น คนมองว่าประเทศไทยเป็นรัฐที่ปกครองโดยรัฐบาลที่มีความชอบธรรมในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งทำให้สามารถรักษาความสงบเรียบร้อยทางสังคมได้ดี ทว่า ตั้งแต่ พ.ศ. 2549 เป็นต้นมา คนทั่วไปคาดไม่ได้อีกแล้วว่าการเมืองไทยกำลังจะมุ่งหน้าไปในทิศทาง

ของประชาธิปไตยหรือว่ากำลังก้าวไปในทิศทางตรงกันข้าม แม้ว่าจะมีการเลือกตั้ง แต่หลายคนไม่ยอมรับผลการเลือกตั้งเพียงเพราะว่าผลการเลือกตั้งนั้นไม่สมใจเขา ปัจจุบันถ้าจะจัดอันดับความเป็นประชาธิปไตยของประเทศต่างๆ ในกลุ่มอาเซียน คงจัดได้ว่าประเทศไทยด้อยกว่าฟิลิปปินส์ อินโด-นีเซีย กัมพูชา และมาเลซีย

ในการเลือกตั้งย่อมมีทั้งฝ่ายชนะและฝ่ายแพ้ ฝ่ายแพ้ไม่พอใจนั่นก็เป็นเรื่องธรรมดา แต่ฝ่ายแพ้ก็จะต้องอดทนยอมรับผลการเลือกตั้งถ้าหากว่าฝ่ายชนะไม่ได้โกงอย่างขนานใหญ่ เช่นเมื่อประธานา- ธบิดจีอรจ์ บชุไดช้ยัชนะในการเลอืกตัง้ประธานาธบิด ี สหรัฐฯ เมื่อ พ.ศ. 2547 มีชาวอเมริกันหลายคนไม่พอใจเป็นอย่างมากและสงสัยว่ามีการโกงเลือกตั้งด้วย แต่พวกเขาก็ไม่ปฏิเสธผลการเลือกตั้ง ผมเองก็เช่นเดียวกัน เมื่อ พ.ศ. 2548 พรรครัฐบาลญี่ปุ่นคือพรรคแอลดีพีภายใต้การนำของนายกรัฐ- มนตรีจุนอิชิโร โคอิซูมิ ชนะการเลือกตั้งอย่างท่วม ท้นเป็นประวัติการณ์ ผมไม่พอใจและรู้สึกโมโหอย่างมากที่ประชาชนออกเสียงเลือกตั้งเช่นนี้ แต่ผมไม่ปฏิเสธผลการเลือกตั้ง เพราะมั่นใจว่าการเลือกผู้นำทางการเมืองด้วยการเลือกตั้งที่ประชาชนทกุคน (โดยไมค่ำนงึถงึเพศ การศกึษา อาชพี ทีอ่ยู ่ ชาตพินัธุ ์ อดุมการณ ์ ฯลฯ) มสีทิธลิงคะแนนเสยีง อย่างเท่าเทียมกันนั้น เป็นวิธีการที่ดีที่สุด อาจกล่าวได้ว่า การเลือกตั้งเป็นวิธีการตรวจสอบผู้นำทางการเมืองที่สำคัญที่สุด เพราะเป็นการตรวจสอบโดยประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย

1. เราจะมองประชาธิปไตยอย่างไรด ี

การเมืองไทยเป็นประชาธิปไตยมากขึ้นเมื่อไร อย่างไร ทำไม และไม่เป็นประชาธิปไตยอย่างไร เพราะเหตุใด ปัจจัยแต่ละอย่างมีความสำคัญมากน้อยเพียงใด เหล่านี้เป็นคำถามที่ผมพยายามจะตอบในที่นี้ โดยจะแสดงความเห็น เกี่ยวกับประชาธิปไตยในประเทศไทยในแง่มุม

100

ประวัติศาสตร์ไทยและการเปรียบเทียบ และก่อนจะตอบคำถามเหล่านี้ ขออธิบายก่อนว่า ในทัศนะของผม ประชาธิปไตยหมายถึงอะไร

1.1 คำนิยาม “ประชาธิปไตย” ประชาธิปไตยคืออะไร? ผมเห็นว่าที่เมือง

ไทยใช้คำว่า “ประชาธิปไตย” กับ “เผด็จการ” อย่างสนุกสนานตามใจชอบ เมื่อจะด่าฝ่ายตรงข้ามก็ด่าว่าเป็น “เผด็จการ” โดยไม่ใส่ใจว่าเป็นเผด็จ-การจรงิหรอืไม ่เปน็เผดจ็การแคไ่หน เมือ่เปน็เชน่นี ้ จึงทำได้แต่เพียงทะเลาะกันเท่านั้น ไม่สามารถจะถกเถียงกันอย่างเป็นวิชาการได้ ดังนั้น เราจึงควรจะหาข้อยุติก่อนว่าประชาธิปไตยหมายถึงอะไรตามหลักวิชาการ

ประชาธิปไตยที่ยอมรับกันในปัจจุบันนี้เป็นประชาธิปไตย-เสรีนิยม หรือ “เสรีประชาธิปไตย” (liberal democracy) ซึ่งเป็นการแต่งงานกันระหว่างหลักความเสมอภาค (ประชาธิปไตย) กับหลักเสรีภาพ (เสรีนิยม)1 ในประเทศตะวันตกซึ่งเป็นประชาธิปไตยมานานแล้วนั้น ปัญญาชนได้เสนอแนวความคดิหลายอยา่งเกีย่วกบัประชาธปิไตย แต่โดยพื้นฐานแล้วเราสามารถมองประชาธิปไตย ได้สองแนวทาง กล่าวคือ การมองโดยเน้นที่เนื้อหาสาระกับการมองโดยเน้นที่วิธีการหรือรูปแบบ

ประชาธิปไตยในเชิงเนื้อหาสาระถือว่ารัฐจะต้องส่งเสริมปกป้องสวัสดิภาพ เสรีภาพ ความเสมอภาค และความมั่นคงของมนุษย์ แก้ปัญหาต่างๆ ด้วยสันติวิธี และเน้นการมีส่วนร่วมของประชาชน เป็นต้น ประชาธิปไตยตามความหมายดังกล่าวนี้ต้องถือว่าดีมาก แต่ในโลกมนุษย์เราไม่มี

ที่ไหนที่เป็นประชาธิปไตยในความหมายนี้ได้จริงๆ แม้ว่าใช้ได้ดีในแง่ที่เป็นอุดมคติและเป็นเครื่องโจมตีระบบการเมืองที่มีข้อบกพร่อง แต่จะใช้คำนิยามนี้วิเคราะห์การเมืองในความเป็นจริงไม่ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากต้องการจะเปรียบเทียบระบบการเมืองของหลายประเทศแล้วก็ไม่ควรใช้คำนิยามนี้เป็น อันขาด เพราะการตัดสินว่าระบบการเมืองหนึ่งๆ “ดี” หรือ “ไม่ดี” นั้น ขึ้นอยู่กับอคติหรือความรู้สึกส่วนตัวเป็นอย่างมาก

ฉะนั้น นักรัฐศาสตร์ส่วนมากจึงนิยมใช้ คำว่าประชาธิปไตยในความหมายเชิงวิธีการหรือ รูปแบบ ซึ่งเน้นการเลือกตั้งเสรีที่ยุติธรรม (fair free) โดยมีการแข่งขันระหว่างนักการเมืองหรือพรรคการเมืองเพื่อชนะการเลือกตั้ง นักรัฐศาสตร์ทีม่ชีือ่เสยีงมากอยา่งแซมมวล ฮนัทงิตนั เขยีนไวว้า่ ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สอง “เกิดแนวความคิดเกี่ยวกับความหมายของประชาธิปไตย 3 แบบด้วยกัน นั่นคือ ประชาธิปไตยเป็นรูปแบบการปกครองที่อาจนิยามด้วยที่มาแห่งอำนาจอันชอบธรรมของรัฐบาล เป้าหมายการทำงานของรัฐบาล หรือวิธีการตั้งรัฐบาล... หากเราจะใช้คำนิยามที่เน้นแหล่งที่มาแห่งอำนาจอันชอบธรรมหรือเน้นเป้าหมายการทำงานของรัฐบาลแล้ว เราจะต้องพบกับปัญหาใหญ่ในแง่ของความไม่แน่นอนหรือความไม่ชัดเจน ผู้เขียน [ฮันทิงตัน] จึงเลือกใช้คำนิยามที่เน้นวิธีการตั้งรัฐบาล ภายใต้ระบอบการปกครองที่ไม่ใช่ประชาธิปไตยนั้น ผู้นำรัฐบาลอาจมาจากชาติ-วุฒิ โชค ทรัพย์สิน กำลังคนและอาวุธ การตกลงกันเองภายในหมู่ผู้นำ การเรียนรู้ การแต่งตั้ง การสอบ ฯลฯ แต่วิธีการหลักของระบอบประชาธิปไตย

1 หลักประชาธิปไตยเป็นที่นิยมกันสำหรับชนชั้นล่าง และต้องการรัฐขนาดใหญ่ซึ่งเข้ามาแทรกแซงสังคมมาก เพื่อ

สร้างความเสมอภาคโดยอำนาจรัฐ ส่วนหลักเสรีนิยมเป็นที่นิยมในหมู่ชนชั้นนำหรือชนชั้นสูง และต้องการรัฐขนาดเล็กซึ่ง

ไม่ค่อยแทรกแซงสังคม แต่ป้องกันทรัพย์สินและชีวิตของประชาชนก็พอแล้ว สองหลักนี้ชนกันง่าย เพราะฉะนั้นประชา-

ธิปไตย-เสรีนิยม หรือเรียกกันอย่างสั้นว่าประชาธิปไตย จึงอยู่บนพื้นฐานที่การผสมของสองหลักที่ไม่มั่นคง ภายใต้ระบอบ

ประชาธิปไตยประชาชนต่อสู้กันเพื่อให้หลักที่ตัวเองชอบมีความสำคัญมากกว่า เช่น ชนชั้นนำจะชูหลักเสรีภาพ จึงเน้นสิทธิ

คนจำนวนน้อย และป้องกัน (อภิ) สิทธิโดยกฎหมาย

101

ก็คือ การให้ประชาชนซึ่งเป็นผู้ถูกปกครองเป็น ผู้เลือกตั้งผู้นำ และจะต้องเป็นการเลือกตั้งที่มีการแข่งขันด้วย”2 นอกจากนี้ ฮันทิงตันได้สร้างแนวความคิดเรื่อง “คลื่นลูกที่สามของการทำให้เป็นประชาธิปไตย” ซึ่งมีอิทธิพลสูงต่อการศึกษาวิจัยเกี่ยวกับประชาธิปไตยในประเทศโลกที่สาม โดยเขาถือว่า “ระบอบการเมืองจะเป็นประชาธิปไตยได้ก็ต่อเมื่อผู้มีอำนาจสูงสุดในการตัดสินใจเพื่อส่วนรวมนั้น ถูกเลือกขึ้นมาโดยกระบวนการเลือกตั้งที่สามารถไวว้างใจไดว้า่ยตุธิรรม (fair honest) และ จะต้องมีการเลือกตั้งตามกำหนดเวลา (periodic) โดยประชาชนเกือบทุกคนมีสิทธิลงคะแนนเสียง”3

ในความเป็นจริงนั้น เฉพาะการเลือกตั้งอย่างเดียวไม่เพียงพอสำหรับการเป็นประชาธิปไตย เพราะถึงแม้ว่าจะมีการเลือกตั้งอย่างเสรีและมีการแข่งขันเกิดขึ้น แต่ไม่แน่นอนเสมอไปว่าระบอบ การปกครองนั้นจะเป็นประชาธิปไตย4 อย่างไรก็ตาม เราจะด่วนสรุปว่า “การเลือกตั้งไม่สำคัญ” ไม่ได้เป็นอันขาด เพราะ “ไม่มีประชาธิปไตยที่ไร้การเลือกตั้ง” การเลือกตั้งเป็นเงื่อนไขอันจำเป็นที่จะขาดเสียมิได้สำหรับประชาธิปไตย ดังที่นักรัฐ-ศาสตร์คนหนึ่งซึ่งมีผลงานจำนวนมากเกี่ยวกับการเป็นประชาธิปไตยได้เขียนเอาไว้ว่า ความหมาย ของประชาธิปไตยหากนิยามอย่างแคบที่สุดก็คือประชาธิปไตยแบบการเลือกตั้ง5

ระบอบประชาธิปไตยทั่วโลกทั้งเก่าและใหม่มีลักษณะร่วมกันอย่างหนึ่ง นั่นคือ วิธีดำเนินการ ที่แน่นอนกับผลลัพธ์ที่ ไม่แน่นอน6 กล่าวคือ

กติกาในการได้มาซึ่งอำนาจทางการเมืองต้องชัดเจนแน่นอน แต่ผลที่ออกมาจะต้องไม่แน่นอน ทุกฝ่ายต้องมีโอกาสชนะในการเลือกตั้ง ต่างกับระบอบการปกครองที่ไม่ใช่ประชาธิปไตยที่ผู้มีอำนาจต้องการเป็นผู้ชนะตลอดไป จึงมักสร้างกติกาและวิธีดำเนินการที่ ไม่แน่นอนเพื่อจะได้ชัยชนะในการเลือกตั้งอย่างแน่นอน เมื่อไรก็ตามที่ผู้มีอำนาจพบว่ามีความเป็นไปได้สูงที่ฝ่ายค้านจะชนะ ก็จะรีบแก้ไขกติกาและวิธีดำเนินการเลือกตั้งเพื่อให้ฝ่ายตนเป็นผู้ชนะแทน ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนคือกรณีรัฐบาลทหารพม่าจัดให้มีการเลือกตั้งเมื่อ พ.ศ. 2533 ซึ่งเมื่อปรากฏผลออกมาว่าฝ่ายตนพ่ายแพ้อย่างสิ้นเชิง พวกทหารก็ไม่ยอมรับผลการเลือกตั้ง และกติกากับวิธีดำเนินการที่กำหนดเอาไวก้ก็ลายเปน็โมฆะ ในทำนองเดยีวกนั ประเทศ ทั้งหลายที่อยู่ภายใต้การปกครองของพรรคคอม- มิวนิสต์ก็มีการกำหนดวิธีการเลือกตั้งที่ทำให้พรรคคอมมิวนิสต์ได้ชัยชนะอย่างแน่นอนทุกครั้งที่มีการเลือกตั้ง นอกจากนี้ยังมีอีกหลายประเทศที่แม้ว่าไม่ได้ปกครองโดยพรรคคอมมิวนิสต์ แต่ก็มีการกำหนดกติกาและวิธีดำเนินการเลือกตั้งที่ทำให้ผู้สมัครฝ่ายรัฐบาลสามารถผูกขาดชัยชนะ และมีอีกหลายประเทศไม่ยอมให้มีการเลือกตั้งเกิดขึ้นเลย อีกกรณีหนึ่งที่มีการเลือกตั้งแต่ไม่เป็นประชาธิปไตย ได้แก่ ประเทศสิงคโปร์ รัฐบาลสิงคโปร์ยอมให้มีพรรคฝ่ายค้านก็จริง แต่ได้สร้างกติกาและกำหนดวิธีดำเนินการที่ทำให้ผลการเลือกตั้งมีความแน่นอน นั่นคือ พรรครัฐบาล คือพรรค People’s Action

2 Samuel P. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century

(Norman: University of Oklahoma Press, 1991), p. 6. 3 Ibid., p. 7. 4 Larry Diamond, Developing Democracy: Towards Consolidation (Baltimore: The Johns

Hopkins University Press, 1999), pp. 8-10. 5 Ibid., p. 8. 6 Valerie Bunce, “Comparative Democratization: Big and Bounded Generalizations,”

Comparative Political Studies, 33 (6/7) (2000), p. 714.

102

Party ได้ชัยชนะในการเลือกตั้งตลอดมา ประเทศประชาธิปไตยซึ่งมีกติกาและวิธี

ดำเนินการที่แน่นอนนั้น เปิดโอกาสให้ฝ่ายค้านสามารถชนะในการเลือกตั้งได้ หรือกล่าวได้ว่า ต้องมีความเป็นไปได้ที่ฝ่ายค้านจะชนะเลือกตั้ง แม้ว่าการที่ฝ่ายค้านจะชนะได้นั้นไม่ง่ายเลยก็ตาม เช่น ประเทศสวีเดนหรือเยอรมนีซึ่งเคยอยู่ภายใต้การปกครองของรัฐบาลพรรคเดียวมายาวนานหลายสิบปี แต่ก็ได้รักษากติกาและวิธีดำเนินการเลือกตั้งที่แน่นอนเอาไว้ จนในท้ายที่สุดพรรคฝ่ายค้านสามารถเอาชนะพรรครัฐบาลได้

อนึ่ง “การทำให้เป็นประชาธิปไตย” นั้น หมายถึง การเปลี่ยนระบอบการปกครองจากระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตย ไปเป็นระบอบที่เป็นประชาธิปไตยในระดับใดระดับหนึ่ง และ “การออกจากประชาธิปไตย” หมายถึง การเปลี่ยนระบอบการปกครองจากระบอบที่เป็นประชาธิปไตยในระดับใดระดับหนึ่ง ไปเป็นระบอบที่เป็นประชา-ธิปไตยน้อยลง หรือไม่เป็นประชาธิปไตยเลย นักวิชาการด้านประวัติศาสตร์เปรียบเทียบ ชาร์ลส์ ติลลี ผู้เขียนหนังสือเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประชาธิปไตยกับความขัดแย้งไว้หลายเล่มในระยะสิบปีที่ผ่านมา ได้เขียนถึงเรื่องนี้เอาไว้ว่า ทั้ง “การทำให้เป็นประชาธิปไตย” และ “การออกจากประชาธิปไตย” นั้น เป็นกระบวนการที่มีขั้นตอนต่อเนื่องกัน7 หมายความว่า ระบอบการปกครอง ไม่ได้มีเพียงแค่สองแบบที่ตรงข้ามกันอย่างสิ้นเชิง คือเป็นประชาธิปไตยหรือไม่ประชาธิปไตยเท่านั้น แต่มีความต่างหลายระดับที่ตั้งอยู่บนเส้นสืบเนื่อง

อันเดียวกัน โดยเริ่มจากศูนย์ (คือไม่เป็นประ- ชาธิปไตยเลย) ไปจนถึงจุดที่เต็มร้อย (คือเป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์แบบ) และระดับของความเป็นประชาธิปไตยนี้ก็เปลี่ยนแปลง คือเพิ่มขึ้นหรือลดลงได้ด้วย8

1.2 การเมืองไทยเป็นประชาธิปไตย มากขึ้นเมื่อไร การเมืองไทยเป็นประชาธิปไตยเมื่อไร เป็น

เรื่องที่ตอบยากพอสมควร หลายประเทศในเอเชียสามารถระบุวันเกิดของประชาธิปไตย (รุ่นปัจจุบันนี้) ได้ เช่น ฟิลิปปินส์ วันที่ 25 กุมภาพันธ์ 2529 เกาหลีใต้ วันที่ 29 มิถุนายน 2530 อินโดนีเซีย วันที่ 21 พฤษภาคม 2541 สำหรับไต้หวันแม้จะระบุวันเกิดไม่ได้ แต่ก็ยอมรับกันว่าประชาธิปไตยเกิดขึ้นในทศวรรษ 2520-2530 ส่วนกรณีประเทศไทยเป็นอย่างไร บางคนบอกว่าประชาธิปไตยไทยเกิดขึ้นเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 บางคนบอกว่าวันที่ 14 ตุลาคม 2516 บางคนบอกว่าเดือนพฤษภาคม 2535 บางคนบอกว่าเดือนตุลาคม 2540 และบางคนบอกว่า วันที่ 19 กันยายน 2549 เรื่องนี้แม้เถียงกันอย่างไรก็ยากที่จะเห็นพ้องต้องกันได้ แต่ที่แน่นอนคือ ประชาธิปไตยได้เกิดขึ้นแล้วในประเทศไทย และอาจตายไปแล้วหลายครั้ง

ประชาธิปไตยไทยมีความเป็นมาอย่างไร และการเมืองต้องเป็นอย่างไรเราจึงจะถือได้ว่าประชาธิปไตยได้เกิดขึ้นแล้ว ในอดีตที่ผ่านมา มีเงื่อนไขอะไรบ้างสำหรับการเกิดประชาธิปไตย

7 Charles Tilly, Democracy (New York: Cambridge University Press, 2007), pp. 10, 23. 8 ทั้งนี้เพราะปัจจัยที่ทำให้การเมืองเป็นประชาธิปไตยมากขึ้นนั้น ไม่ใช่มีแต่การเลือกตั้งเท่านั้น ติลลีชี้ว่ามีปัจจัย

หลักสามอย่าง ได้แก่ การเพิ่มขึ้นของเครือข่ายแห่งความไว้วางใจกันในการเมือง การตัดทอนความไม่เสมอภาคด้านต่างๆ

ออกไปจากการเมืองได้มากขึ้น และการลดลงของสภาวะที่บรรดาผู้ทรงอำนาจหรือทรงอิทธิพลเป็นอิสระจากการเมือง

(increasing integration of trust networks into public politics, increasing insulation of public politics

from categorical inequality, and autonomy of major power centers from public politics) ดู ibid., p. 23.

103

หากคิดตามคำนิยามของฮันทิงตันดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น ประเทศไทยใช้ระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา ผู้ที่มีอำนาจทางการเมืองสูงสุดคือนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี เพราะฉะนั้น เราถือได้ว่าการเมืองไทยจะเป็นประชาธิปไตยเมื่อประกอบด้วยลักษณะดังต่อไปนี้ (1) มีการเลือกตั้งที่ยุติธรรมและมีการแข่งขันระหว่างนักการเมืองหรือพรรคการเมือง (2) ยอมรับผลการเลือกตั้ง โดยรัฐบาลจะเปลี่ยนไปได้ตามผลของการเลือกตั้ง (3) ส.ส. ได้เป็นรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรี

ตั้งแต่ พ.ศ. 2476 เป็นต้นมา ประเทศไทยมีการเลือกตั้งทั่วไปเกิดขึ้น 25 ครั้ง มีการจัดตั้งรฐับาลใหม ่ (หมายถงึมกีารเปลีย่นตวันายกรฐัมนตรี โดยที่นายกฯ คนใหม่มาจากการเลือกตั้ง) เพียง 10 ครั้ง คือเมื่อ 6 มกราคม 2489 (เลือกตั้งครั้งที่ 4) 5 สิงหาคม 2489 (เลือกตั้งครั้งที่ 5) 26 มกราคม 2518 (เลือกตั้งครั้งที่ 12) 4 เมษายน 2519 (เลือกตั้งครั้งที่ 13) 24 กรกฎาคม 2531 (เลือกตั้งครั้งที่ 17) 13 กันยายน 2535 (เลือกตั้งครั้งที่ 19) 2 กรกฎาคม 2538 (เลือกตั้งครั้งที่ 20) 17 พฤศจิกายน 2539 (เลือกตั้งครั้งที่ 21) 6 มกราคม 2544 (เลือกตั้งครั้งที่ 22) และ 23 ธันวาคม 2550 (เลือกตั้งครั้งที่ 25) จะสังเกตได้ว่า ก่อนเกิดเหตุการณ์เดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2535 มีการจัดตั้งรัฐบาลใหม่เพียงแค่ 5 ครั้งเท่านั้น แต่หลังเหตุการณ์พฤษภาฯ 35 แล้ว ทุกครั้งที่มีการเลือกตั้งจะมีการเปลี่ยนตัวนายกรัฐมนตรี และพรรคการเมืองที่ได้ ส.ส. มากที่สุดก็เปลี่ยนทุกครั้งเช่นกัน (ยกเว้นการเลือกตั้งในวันที่ 6 กุมภาพันธ์ 2548 เพียงครั้งเดียว)

สำหรับเงื่อนไขในข้อที่ 3 ของการเป็นประชาธิปไตย คือ ส.ส. ได้เป็นรัฐมนตรีและนายก

รัฐมนตรีนั้น พบว่าสัดส่วนของ ส.ส. ในคณะรัฐมนตรีมีความเปลี่ยนแปลงมาก (และน่าสนใจว่าสัมพันธ์กับสัดส่วนระหว่าง ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้งกับ ส.ส. ที่มาจากการแต่งตั้งในรัฐสภาเป็นอย่างมาก9) ดังปรากฏในภาพที่ 1

จากภาพที่ 1 นี้จะเห็นว่า สมาชิกสภา ผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งได้เป็นรัฐมนตรีครั้งแรกใน พ.ศ. 2488 และจนกระทั่งถึง พ.ศ. 2501 มีรัฐมนตรีประมาณร้อยละ 30 มาจาก ส.ส. ในช่วงนั้นการเมืองไทยเป็นประชาธิปไตยระดับหนึ่ง แต่หลังจาก “การปฏิวัติ” ใน พ.ศ. 2501 จนถึงปี พ.ศ. 2518 นั้น เป็นสมัยที่ไม่เป็นประชาธิปไตยเลย จนกระทั่งปี พ.ศ. 2518-2519 รัฐมนตรีที่มาจาก ส.ส. มีจำนวนเพิ่มมากขึ้นจนเกือบจะร้อยละ 100 ซึ่งเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์การเมืองไทย

หลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 เป็นช่วงเวลาของประชาธิปไตยอย่างแน่นอน แต่ทว่าประชาธิปไตยได้ตายจากไปอย่างรวดเร็วในเหตุการณ์ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 จนกระทั่งมาถึงยุครัฐบาล พล.อ. เปรม ติณสูลานนท์ จึงได้เกิดความเปลี่ยนแปลงที่น่าสนใจขึ้น กล่าวคือ สัดส่วนของรัฐมนตรีที่มาจาก ส.ส. บ่งชี้อย่างชัดเจนว่า ในสมัยรัฐบาล พล.อ. เปรมนี้เป็นยุคแห่งการเปลี่ยนผ่าน (transition) ของประชาธิปไตย และภายหลังเหตุการณ์พฤษภาคม พ.ศ. 2535 แล้ว ก็เป็นยุคแห่งการสร้างความมั่นคง (consolidation) ของระบอบประชาธิปไตย ทั้งนี้ เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่า เหตุการณ์พฤษภาฯ 35 ชนชั้นกลาง และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 เป็นปัจจัยสำคัญที่ส่งผลให้เกิดประชาธิปไตยขึ้นอีกครั้งหนึ่ง น่าสังเกตมากว่า ผู้ร่างรัฐธรรมนูญถกเถียงกันอย่างจริงจังเกี่ยวกับระบบการเลือกตั้งเป็นครั้งแรกใน พ.ศ.

9 เมื่อสัดส่วนของสมาชิกรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งมากขึ้น สัดส่วนของ ส.ส. ในคณะรัฐมนตรีก็มากขึ้น (แต่ไม่

จริงในทางกลับกัน) ทั้งนี้เพราะฝ่ายบริหารหรือนายกรัฐมนตรีต้องได้รับการสนับสนุนจากรัฐสภา วิธีการในการหาการ

สนับสนุนมีหลายอย่าง แต่การแจกจ่ายตำแหน่งรัฐมนตรีให้แก่สมาชิกรัฐสภา (โดยเฉพาะ ส.ส.) เป็นวิธีการที่ใช้กันบ่อย

104

2540 เพราะการเลือกตั้งมีความสำคัญมากขึ้น10 เมื่อพิจารณาเส้นทางของประชาธิปไตยไทย

แล้ว เราอาจตั้งคำถามได้หลายอย่าง เช่น (1) ทำไมประชาธิปไตยถูกปฏิเสธอย่างสิ้นเชิงเมื่อ พ.ศ. 2519 (2) ทำไมประชาธิปไตยถูกทำให้ฟื้นคืนชีพหลัง พ.ศ. 2521 และเป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์มากขึ้นจนถึงขั้นที่มีนายกรัฐมนตรีและรัฐบาลจากการเลือกตั้งเมื่อ พ.ศ. 2531 (3) ชนชั้นกลางมีบทบาทอย่างไรบ้างหลัง พ.ศ. 2535 (4) ทำไมต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยอ้างว่าเพื่อปฏิรูปการเมืองให้เป็นประชาธิปไตยใน พ.ศ. 2540 (5) ทำไม จึงเกิดการรัฐประหารเมื่อ พ.ศ. 2549 และ (6) ทำไมจึงมีการเสนอ “การเมืองใหม่” ขึ้นมา11 ทั้งๆ ที่แนวคิดที่เสนอออกมานั้นขัดต่อหลักการประชา-ธิปไตยเป็นอย่างมาก

1.3 ความสำคัญของพลังต่อต้าน ประชาธิปไตย เมื่อเราอ่านงานวิชาการเกี่ยวกับการเมือง

ไทยจะพบเห็นว่า งานเขียนในช่วงก่อนปี พ.ศ. 2535 อธิบายว่ากองทัพกับระบบราชการเป็นปัญหาและอุปสรรคของประชาธิปไตย12 และยกย่องนักการเมืองกับนักธุ รกิจว่ า เป็นพลังส่ ง เสริมประชาธิปไตย13 แต่งานเขียนที่เกิดขึ้นหลังปี พ.ศ. 2535 กลับเห็นตรงกันข้าม กล่าวคืออธิบายว่า

ปัญหาและอุปสรรคที่สำคัญที่สุดของประชาธิปไตย ได้แก่ นักการเมือง พวกนักการเมืองมักถูกเรียกอย่างเหยียดหยามว่า “นักเลือกตั้ง” หรือ “ยี้” ในขณะที่ยกย่องชนชั้นกลางว่าเป็นพลังประชาธิปไตย

การเปลี่ยนทัศนคติเช่นนี้มีสาเหตุหลายประการด้วยกัน

ประการแรก ซึ่ งสำคัญที่สุด คือ การ เปลี่ยนแปลงทางการเมืองนั่นเอง ก่อน พ.ศ. 2535 กองทัพยังคงมีอำนาจและอิทธิพลทางการเมืองสูง แต่หลังจาก พ.ศ. 2535 แล้ว กองทัพ มีอำนาจและอิทธิพลน้อยลงมาก นักการเมืองกับพรรคการเมืองขึ้นมายึดอำนาจแทน เป็นเรื่องธรรมดาที่พระเอกบนเวทีละครการเมืองจะถูกโจมตี ไม่ว่าใครจะเป็นพระเอกก็ตาม ไม่ว่าจะเป็นเวทีในสังคมใดและสมัยใดก็ตาม

ประการที่สอง รัฐบาลอานันท์ ปันยารชุน ได้ก่อให้เกิดผลกระทบมาก ในช่วงหลังการรัฐ- ประหารโดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) เมื่อ พ.ศ. 2534 นั้น รัฐบาลประกอบไป ดว้ยขา้ราชการหรอืผูเ้ชีย่วชาญ ซึง่หากมองจากสาย ตาของผู้สังเกตการณ์การเมืองไทยแล้ว รัฐบาลอานันท์เป็นรัฐบาลข้าราชการหรือรัฐบาลอำมาตยา-ธิปไตยที่ไม่เป็นประชาธิปไตยแม้แต่น้อย โดยทั่วไปแล้วไม่มีใครชมชอบรัฐบาลแบบนี้นอกเสียจากคนที่มีหัวอนุรักษนิยมเท่านั้น แต่กรณีรัฐบาล

10 Yoshifumi Tamada, “senkyo seido no kaikaku [การปฏิรูประบบการเลือกตั้ง],” in Yoshifumi

Tamada and Funatsu Tsuruyo (eds.), Thailand in Motion: Political and Administrative Changes, 1991-

2006 (Chiba: IDE, 2008). 11 เกษียร เตชะพีระ, “ก่อนถึงจุดที่ไม่อาจหวนกลับ,” เว็บไซต์ประชาไท, 17 ตุลาคม 2551, http://

www.prachatai.com/05web/th/home/14129; ประภาส ปิ่นตบแต่ง, “ประชาธิปไตยแบบโควตาอ้อย,” กรุงเทพธุรกิจ

(25 มิถุนายน พ.ศ. 2551), สืบค้นจาก http://www.bangkokbiznews.com/2008/06/25/news_ 269927.php 12 Fred W. Riggs, Thailand: The Modernization of a Bureaucratic Polity (Honolulu: East-West

Center Press, 1966). 13 Anek Laothamatas, Business Associations and the New Political Economy of Thailand: From

Bureaucratic Polity to Liberal Corporatism (Boulder: Westview Press, 1992).

105

ส.ค. 2487 ส.ค. 2488 ก.ย. 2488 ม.ค. 2488 ม.ค. 2489 มี.ค. 2489 มิ.ย. 2489 ส.ค. 2489 พ.ค. 2490 พ.ย. 2490 ก.พ. 2491 เม.ย. 2491 มิ.ย. 2492 พ.ย. 2494 ธ.ค. 2494 มี.ค. 2495 ก.พ. 2500 ก.ย. 2500 ม.ค. 2501 ก.พ. 2502 ธ.ค. 2506 มี.ค. 2512 ธ.ค. 2515 ต.ค. 2516 มี.ค. 2518 เม.ย. 2519 ต.ค. 2519 พ.ค. 2522 มี.ค. 2523 ธ.ค. 2524 เม.ย. 2526 ส.ค. 2529 ส.ค. 2531 มี.ค. 2534 เม.ย. 2535 มิ.ย. 2535 ก.ย. 2535 ก.ค. 2538 ธ.ค. 2539 พ.ย. 2540 ก.พ. 2544 มี.ค. 2548 ต.ค. 2549 ก.พ. 2551

100.0%

95.0%

90.0%

85.0%

80.0%

75.0%

70.0%

65.0%

60.0%

55.0%

50.0%

45.0%

40.0%

35.0%

30.0%

25.0%

20.0%

15.0%

10.0%

5.0%

0.0%

ภาพที่ 1 สัดส่วนของรัฐมนตรีที่เป็นส.ส.มาจากการเลือกตั้ง และสมาชิกรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้ง

สัดส่วนของรัฐมนตรีที่เป็นส.ส.มาจากการเลือกตั้ง

สัดส่วนสมาชิกรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้ง

106

อานันท์กลับปรากฏว่าได้รับความนิยมมาก ซึ่งเป็นเรื่องที่กลับหัวกลับหางอย่างสิ้นเชิง มีคนเป็นจำนวนมากชมชอบรัฐบาลอานันท์ เนื่องจากมีเสถียรภาพและประสิทธิภาพ/ประสิทธิผลสูง และปราศจากการคอร์รัปชั่น ทั้งๆ ที่สาเหตุหลักของผลลัพธ์ที่ดีเหล่านี้อยู่ที่ความไม่เป็นประชาธิปไตยทางโครงสร้างของรัฐบาลชุดนี้ กล่าวคือมีทหารเป็นฐานอำนาจที่คอยกำกับและปกป้อง (สำหรับสมัยแรก) ไม่มีรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้ง ทำให้ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องรับฟังเสียงของประชาชน (จะฟังก็ได้ ไม่ฟังก็ได้ ไม่มีใครว่า) และเลือกใครเป็นรัฐมนตรีก็ได้โดยไม่ต้องสนใจความชอบธรรมหรือผลการเลือกตั้ง

ด้วยเหตุผลสองข้อหลังนี้เองที่ทำให้นายกรัฐมนตรีอานันท์ได้เปรียบ ส่วนในด้านความชอบธรรมนั้น รัฐบาลอานันท์มีเท่ากันกับรัฐบาลทหาร หมายความว่า ไม่มีความชอบธรรมตามหลักการประชาธิปไตย แต่กระแสชมชอบรัฐบาลอานันท์ที่เกิดขึ้นมีผลกระทบอย่างสำคัญต่อรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในเวลาต่อมา ผู้คนมักจะเปรียบเทียบรัฐบาลในยุคหลังๆ กับรัฐบาลอานันท์ในเรื่องเสถียรภาพ ประสิทธิภาพ และมือสะอาดปราศจากคอร์รัปชั่น ทำให้โจมตีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งและโจมตีการเมืองในสมัยที่มีรัฐบาลมาจากการเลือกตั้งว่าขาดเสถียรภาพ ขาดประสิทธิภาพ และทุจริต เมื่อโจมตีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งเช่นนี้แล้ว ก็มักจะลืมใส่ใจในเรื่องความชอบธรรมตามหลักการประชาธิปไตย

เมื่อปัญญาชนและสื่อมวลชนมองการเมืองในช่วงหลัง พ.ศ. 2535 มักพากันเน้นบทบาทของชนชั้นกลางในเขตเมือง แต่ถ้าหากคิดว่าชนชั้นกลาง (ขอเน้นว่า “ชนชั้น” เพราะหากคิดในแง่ปัจเจกบุคคลก็จะเป็นอีกเรื่องหนึ่ง) เป็นกุญแจสำคัญสำหรับประชาธิปไตยแล้ว เราจะอธิบายการ

เมืองที่เป็นประชาธิปไตยในสมัยก่อนหน้าที่ชนชั้นกลางจะเข้ามามีบทบาททางการเมืองได้อย่างไร เพราะความจริงแล้วก่อนหน้า พ.ศ. 2535 ชนชั้นกลางมีบทบาททางการเมืองน้อยมาก หรือเราจะต้องยอมรับว่าไม่มีประชาธิปไตยในสมัยนั้น? แต่ทางที่ดีเราควรยอมรับเสียดีกว่าว่า นอกจากชนชั้นกลางแล้ว ยังมีพลังอื่นๆ ที่ได้เข้ามามีบทบาทในการทำให้การเมืองเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น

ในกระบวนการที่การเมืองเป็นประชาธิปไตยมากขึ้นนี้ นักวิชาการส่วนมากมักจะพยายามมองหาว่าใครคือพลังสำคัญที่สนับสนุนส่งเสริมประชา-ธิปไตย และส่วนใหญ่มักคิดว่าพลังนั้น ได้แก่ ชนชั้นกลางและประชาสังคม14 เมื่อพบว่าสังคมมีพลังดังกล่าวเกิดขึ้นแล้วก็ดีใจ และคาดหวังต่อไปว่าการเมืองในประเทศนั้นๆ จะเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น แต่ไม่ได้หยุดคิดอย่างจริงจังเลยว่า เมื่อมีชนชั้นกลางเพิ่มมากขึ้นแล้วมีผลทำให้การเมือง เป็นประชาธิปไตยมากขึ้นอย่างไร เพราะเหตุใด ซึ่งคล้ายกับพวกนัก (ต้องการ) ปฏิวัติสังคมนิยมในสมัยก่อน ที่คิดตามทฤษฎีว่าชนชั้นกรรมาชีพ เป็นพลังในการปฏิวัติ จึงพยายามมองหาชนชั้นกรรมาชีพ โดยคาดหวังว่าเมื่อเกิดชนชั้นกรรมาชีพจำนวนมากพอสมควรแล้ว ก็จะเกิดการปฏิวัติสังคมนิยมขึ้นในประเทศนั้น แต่นักปฏิวัติสังคม นิยมก็ต้องผิดหวัง เพราะหลักฐานทางประวัติ-ศาสตร์ได้แสดงให้เห็นว่า จำนวนหรือสัดส่วนของชนชั้นกรรมาชีพในสังคมนั้นไม่ค่อยเกี่ยวอะไรเลยกับความสำเร็จหรือความล้มเหลวของการปฏิวัติสังคมนิยม

ทั้งพวกที่มองหาพลังในการปฏิวัติและพวกที่มองหาพลังประชาธิปไตย มักลืมเรื่องสำคัญไปประการหนึ่ง นั่นก็คือ ในสังคมหนึ่งๆ ไม่ได้มีแต่พลังที่ต้องการการปฏิวัติเท่านั้น แต่ยังมีพลังที่ต่อต้านหรือพลังที่ไม่ต้องการการปฏิวัติอีกด้วย และ

14 มีบางคนใช้ trust (ความไว้วางใจซึ่งกันและกันหรือความเชื่อถือสถาบันทางการเมือง) หรือ social capital

107

โดยส่วนใหญ่แล้วพลังที่ต่อต้านมักจะเข้มแข็งกว่า ประชาธิปไตยก็เช่นเดียวกัน ไม่ใช่ว่าทุกคนชอบและสนับสนุนประชาธิปไตย เพราะมีบางคนและบางกลุ่มจะเสียผลประโยชน์หรือเสียอำนาจหรือเสียอิทธิพลเมื่อการเมืองเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น จึงกลายเป็นพลังต่อต้านที่พยายามขัดขวางคัดค้านประชาธิปไตย ไม่ต่างจากกรณีชนชั้นนายทุนต่อต้านสังคมนิยม

เพราะฉะนั้น นักรัฐศาสตร์ที่ศึกษาค้นคว้าและมีผลงานวิจัยเรื่องกระบวนการที่การเมืองของประเทศต่างๆ กลายเป็นประชาธิปไตยหรือเป็นประชาธิปไตยมากขึ้นจึงสรุปว่า

ในกระบวนการที่การเมืองเป็นประชาธิปไตย

นั้น ผู้วิจัยทั้งหลายเห็นพ้องกันว่าชนชั้นนำทาง

การเมืองมีบทบาทสูง...15

ในช่วงแรกของกระบวนการที่การเมืองเป็น

ประชาธิปไตย ชนชั้นนำทางการเมืองอาจจะ

เป็นได้ทั้งผู้สนับสนุนและผู้ทำลายประชา-

ธิปไตย... ชนชั้นนำทางการเมืองอาจมีบทบาท

ในการใช้อำนาจเพื่อออกแบบสถาบันทางการ

เมือง หรืออาจยอมรับสภาวะที่ตนเองต้องอยู่

ภายใต้กติกาและเกมการเมืองแบบประชาธิป-

ไตย และเมื่อประสบกับวิกฤตการณ์ด้านการ

เมืองหรือเศรษฐกิจ ชนชั้นนำทางการเมืองก็

อาจทำการปกป้องประชาธิปไตย หรืออาจจะ

กลายเป็นผู้ทำลายประชาธิปไตยเสียเองก็เป็น

ได้16

[แต่] เมื่อประชาธิปไตยเริ่มมั่นคงขึ้นแล้ว จะมี

ปจัจยัอีกหลายอยา่งเข้ามามสีว่นกำหนดทศิทาง

(ของประชาธิปไตย) ด้วย... ชนชั้นนำทางการ

เมืองจะเป็นแค่ปัจจัยหนึ่งเท่านั้น17

สิง่ทีส่ำคญักค็อื ในขณะทีท่กุชนชัน้มอีำนาจ

หรืออิทธิพลในการส่งเสริมประชาธิปไตยไม่มากก็น้อย แต่อำนาจหรืออิทธิพลที่จะยับยั้งประชา-ธิปไตยนั้นอยู่ในมือของชนชั้นนำทางการเมืองด้วย ความสำคัญของพลังที่ลังเลใจหรือต่อต้านประชา-ธิปไตยนี้ นักรัฐศาสตร์ที่ศึกษาในเชิงเปรียบเทียบได้ วเิคราะหไ์วว้า่ มใิชว่า่ใครๆ กย็นิดหีรอืนยิมชมชอบ ประชาธิปไตยอย่างปราศจากเงื่อนไข มีบุคคลบาง กลุ่มที่กลัวว่าประชาธิปไตยจะกระทบกระเทือนต่อ อำนาจและผลประโยชน์ของพวกเขา ดังนั้น เพื่อ ทำให้การเมืองเป็นประชาธิปไตย นอกจากต้องมี พลังที่ต้องการและแสวงหาประชาธิปไตยแล้ว ยัง จำเป็นจะต้องเอาใจหรือหาทางประนีประนอมกับ พลังที่ลังเลใจหรือพลังที่ต่อต้านประชาธิปไตยด้วย18

สรุปแล้ว เราควรสามารถระบุได้ว่าพลังใดเป็นพลังต่อต้านประชาธิปไตย และต้องคิดว่าจะแก้ปัญหาพลังต่อต้านประชาธิปไตยอย่างไรดี กำจัดพลังต่อต้านอย่างไรดี ประนีประนอมกับพลังต่อต้านอย่างไรดี แทนที่จะพยายามแก้เฉพาะจุดอ่อน ของพลังที่ต้องการส่งเสริมประชาธิปไตยเพียงด้านเดียว เพราะปัญหาหรืออุปสรรคอยู่ที่พลังต่อต้านมากกว่าพลังส่งเสริม เมื่อพลังต่อต้านทรงอิทธิพลสูง ประชาธิปไตยจะเป็นจริงได้ยาก ด้วยเหตุผลนี้ การประนีประนอมกับฝ่ายที่ไม่ชอบหรือไม่ต้องการประชาธปิไตยจงึเปน็เรือ่งสำคญั หากประนปีระนอม กันไม่ได้ และฝ่ายที่ต่อต้านมีพลังมากพอสมควร ประชาธปิไตยกจ็ะเปน็ไปไมไ่ด ้ เชน่ หลงัเหตกุารณ ์

15 Valerie Bunce, “Comparative Democratization: Big and Bounded Generalizations,” p. 707. 16 Ibid., p. 709. 17 Ibid., p. 709. 18 C.D. Rueschemeyer, E.H. Stephens and J.D. Stephens, Capitalist Development and

Democracy (Cambridge: Polity Press, 1992), pp. 287, 296-297.

108

14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 ฝ่ายอนุรักษนิยมกลัวคอมมิวนิสต์มาก จึงปฏิเสธประชาธิปไตยในช่วงสามปีหลังจากนั้น เพื่อจะเริ่มมีประชาธิปไตยอีกครั้ง ต้องหาทางทำให้ฝ่ายที่ต่อต้านประชาธิปไตยสบายใจ ดังปรากฏว่ามีการคิดค้นวิธีการป้องกันการขยายอิทธิพลของฝ่ายซ้ายในรัฐสภา

ภายหลงั พ.ศ. 2535 เปน็ตน้มา เราสามารถ มองประชาธิปไตยในแง่มุมเดียวกันนี้ได้ กล่าวคือ เมื่อ ส.ส. มีอำนาจมากขึ้น พลังที่ลังเลใจและต่อต้านประชาธิปไตยได้แก่กลุ่มที่เสียประโยชน์หรืออภิสิทธิ์ ทำให้มีการร่างรัฐธรรมนูญที่เอาใจคนเหล่านี้ ซึ่งก็คือรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ในช่วงตั้งแต่ปี พ.ศ. 2548 เป็นต้นมาก็เช่นเดียวกัน คือมีพลังที่ ไม่สามารถยอมรับความชอบธรรมของรัฐบาลที่ ได้ชัยชนะอย่างท่วมท้นในการเลือกตั้งได้ พลังนี้ ได้พยายามทำให้ความชอบธรรมนั้นจางลง หรือพยายามทำลายความชอบธรรมที่มาจากการเลือกตั้ง–จะเห็นได้ว่าฝ่ายหนึ่งอยากเล่นเกมการเมืองตามหลักประชาธิปไตยแบบมีการเลือกตั้ง แต่อีกฝ่ายหนึ่งไม่ยอมรับ และไม่สามารถประนีประนอมกันได้ ทั้งนี้ พลังที่ต่อต้านประชาธิปไตยมีอิทธิพลสูงมาก ซึ่งประเด็นนี้จะกล่าวโดยละเอียดต่อไปข้างหน้า

2. ประชาธิปไตยในช่วงเปลี่ยนผ่าน (transitional period): พ.ศ. 2516-2535

2.1 พลังต่อต้านประชาธิปไตย กลัวอะไร ในช่วงหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม พ.ศ.

2516 พลังที่ลังเลใจและต่อต้านประชาธิปไตย ได้แก่ ชนชั้นนำทางการเมืองที่กลัวคอมมิวนิสต์อย่างมาก หากจำกัดขอบเขตของการวิเคราะห์นี้ไว้

ที่การเมืองแบบรัฐสภา โดยไม่พิจารณาถึงการเมืองนอกสภาและการเมืองระหว่างประเทศ มีปัญหาสองอย่างที่น่าเป็นห่วงสำหรับพวกเขา หนึ่ง คือปัญหา ส.ส. ฝ่ายซ้ายจะได้ที่นั่งในรัฐสภา และสอง คือปัญหารัฐบาลฟังเสียงเรียกร้องของประชาชน โดยเฉพาะนักศึกษา ชาวนาชาวไร่ และกรรมกรมากจนเกินไป ซึ่ง “ชนชั้นนำทางการเมืองรู้สึกว่าข้อเรียกร้องให้เกิดการปฏิรูปต่างๆ นั้น เหมือนกับเป็นการรอคอยการเกิดขึ้นของรัฐบาลคอมมิวนิสต์ และในสายตาของบางคนก็เห็นว่า นโยบายต่างๆ ของรัฐบาลพลเรือนที่ยอมประนีประนอมมากเกินไปนั้น กำลังนำพาประเทศไปในทิศทางของสังคม นิยม”19 เพราะฉะนั้น หากจะเริ่มประชาธิปไตยแบบรัฐสภาอีกครั้งหนึ่ง ก็จะต้องแก้ไขปัญหาสองประการนี้ก่อน

วิธีการอันหนึ่งก็คือ สร้างกฎหมายที่จะทำ ให้ผู้สมัครรับเลือกตั้ง ส.ส. ฝ่ายซ้ายได้ชัยชนะ ได้ยากมากขึ้น คือการกำหนดในรัฐธรรมนูญว่าพรรคการเมืองต้องส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งจำนวนมาก ดังเช่นจะเห็นได้จากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 ที่กำหนดให้พรรคส่งผู้สมัคร ส.ส. ไม่น้อยกว่า กึ่งหนึ่งของจำนวน ส.ส. ทั้งหมด ขณะที่ พ.ร.บ. พรรคการเมืองฉบับ พ.ศ. 2524 ก็กำหนดว่า เพื่อจะตั้งพรรคการเมืองได้ต้องมีสมาชิกมาจากทุกภาคของประเทศ บทบัญญัติในกฎหมายเหล่านี้มาจากความประสงค์ของผู้ร่างซึ่งอยู่ข้างเดียวกันกับชนชั้นนำทางการเมืองที่ต้องการให้พรรคการเมืองต่างๆ มีขนาดใหญ่พอสมควรและมีอุดมการณ์อนุรักษ- นิยมด้วย

แม้การกำหนดให้พรรคการเมืองต้องมีสมาชิกมากและมาจากทุกภาค ต้องส่งผู้สมัคร ส.ส. จำนวนมาก และห้ามมี ส.ส. อิสระนั้น อาจมีเป้าหมายหลายอย่าง แต่เป้าหมายที่แน่นอนอย่าง

19 Katherine A. Bowie, Rituals of National Loyalty: An Anthropology of the State and the

Village Scout Movement in Thailand (New York: Columbia University Press, 1997), p. 107.

109

หนึ่งคือ การสกัดกั้น ส.ส. ฝ่ายซ้าย เพราะหาก ไม่กำหนดไว้เช่นนี้ นักการเมืองฝ่ายซ้ายจะสมัครรับเลือกตั้งโดยสังกัดกับพรรคเล็กที่ตั้งขึ้นมาเองหรือเป็น ส.ส. อิสระไม่สังกัดพรรค อนึ่งเราคงปฏิเสธไม่ได้ว่า ข้อกฎหมายดังกล่าวมีผลทำให้ ส.ส. ฝ่ายซ้ายหายไป และด้วยเหตุผลนี้ ต่อมา ภายหลังเมื่อชนชั้นนำไม่เห็นภัยคุกคามจากนักการเมืองฝ่ายซ้ายแล้ว จึงมีการแก้ไขข้อกำหนดเรื่องพรรคการเมืองให้ลดเงื่อนไขเบาลง

นอกจากนี้ ระบบหัวคะแนนและ “โรคร้อย เอ็ด” ที่ระเบิดออกมาในช่วงสมัยรัฐบาล พล.อ. เปรม ติณสูลานนท์ ก็ทำให้พรรคการเมืองฝ่ายซ้ายได้เก้าอี้ ส.ส. ยากขึ้น ในสมัยรัฐบาล พล.อ. เปรมนั้น พรรคฝ่ายซ้ายได้ ส.ส. เพียงหนึ่งหรือสองคนในการเลือกตั้งแต่ละครั้ง และหลังจาก พ.ศ. 2535 แล้ว สถานการณ์ของพรรคฝ่ายซ้ายยิ่งแย่ ลงกว่าเดิม นั่นคือพรรคฝ่ายซ้ายไม่ได้รับเลือกตั้งเลย20 สำหรับอดีต ส.ส. ฝ่ายซ้ายที่ต้องการเป็น ส.ส. ต่อไป พวกเขาต้องหาทางย้ายเข้าไปสังกัดพรรคการเมืองที่มีแนวทางอนุรักษนิยม และยอมเป็นลูกแถวธรรมดาที่ไม่มีอำนาจหรืออิทธิพลในพรรคนั้นเลย อนึ่งเป็นที่น่าสังเกตว่า หากเปรียบเทียบกับสมัยหลังแล้ว ในสมัยรัฐบาล พล.อ. เปรมนั้นไม่ได้มีการปราบปรามระบบหัวคะแนนและการ ซื้อเสียงอย่างจริงจัง ซึ่งถ้ามีการปราบปรามอย่างจริงจัง ฝ่ายที่จะได้รับประโยชน์ก็คือนักการเมืองฝ่ายซ้ายหรือฝ่ายก้าวหน้านั่นเอง

ระบบหัวคะแนนเป็นอุปสรรคขวางกั้นการพัฒนาความสัมพันธ์ที่แนบแน่นระหว่างพรรคการ เมืองกับประชาชน ในช่วง พ.ศ. 2518-2519 นักการเมืองและรัฐบาลได้พยายามตอบสนองข้อ

เรียกร้องของประชาชนอย่างมาก ซึ่งสาเหตุที่สำคัญประการหนึ่งก็คือ ความไม่มั่นใจว่าตนจะได้รับเลือกตั้งเป็น ส.ส. ในสมัยหน้าอีกหรือไม่ เมื่อไม่มั่นใจนักการเมืองจึงต้องพยายามเอาใจประชาชนให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้ ต่างจากในช่วงเวลาที่มีฐานคะแนนเสียงมั่นคงแล้วและมั่นใจแล้วว่าจะได้รับเลือกตั้งอีก ซึ่งความจำเป็นในการตอบสนองต่อข้อเรียกร้องของประชาชนจะลดน้อยลง เพราะถึงแม้ไม่ได้ตอบสนองความต้องการของประชาชนและ ไม่ได้รับความพอใจจากประชาชนมากนัก ก็ไม่ต้องห่วงว่าจะสอบตก เมื่อดูสถิติ ส.ส. ที่ได้รับเลือกตั้งติดต่อกันสองสมัย จะเห็นว่า ส.ส. ในปี 2518 ที่เคยได้รับเลือกตั้งมาแล้วในปี 2512 นั้น มีเพียงแค่ร้อยละ 28 และ ส.ส. ในปี 2519 ที่เคยได้รับเลือกตั้งในปี 2518 ด้วยนั้น มีแค่ร้อยละ 37 ซึ่งถือว่าต่ำมาก ตัวเลขนี้จะสูงขึ้นเป็นร้อยละ 50 เศษในสมัยรัฐบาล พล.อ. เปรม และเป็นร้อยละ 60 เศษหลังปี พ.ศ. 253521

ความเปลี่ยนแปลงข้างต้นนี้สัมพันธ์กับการที่ระบบหัวคะแนนและเงินมีความสำคัญมากขึ้นในการเลือกตั้งตั้งแต่สมัยรัฐบาล พล.อ. เปรมเป็นต้นมา ผู้สมัครรับเลือกตั้งพยายามจะหาหัวคะแนน ที่มีอิทธิพล แทนที่จะเข้าหาประชาชนโดยตรง ในขณะเดียวกันพรรคการเมืองก็ไม่สนใจที่จะเสนอนโยบายที่มีเสน่ห์และไม่ค่อยพยายามดึงคนมาเป็นสมาชิกพรรค แต่จะหาผู้สมัครที่มีโอกาสได้รับเลือกตัง้สงู ในการแยง่ชงิผูส้มคัรทีม่โีอกาสไดร้บัเลอืกตัง้ อย่างแน่นอนนี้ เงินเป็นปัจจัยที่สำคัญมาก เพราะฉะนั้นพรรคการเมืองที่จะได้ ส.ส. จำนวนมากต้องมั่งคั่งด้วยเงินทุน ซึ่งมักจะเป็นพรรคการเมืองฝ่ายอนุรักษนิยมที่ระดมเงินทุนจากนักธุรกิจหรือนายทุน

20 สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ, “ประวัติศาสตร์ของพรรคแนวทางสังคมนิยม,” ใน สมพร จันทรชัย (บรรณาธิการ),

ประชาชนต้องเป็นใหญ่ในแผ่นดิน (กรุงเทพฯ: สถาบันพัฒนาการเมือง, 2544), หน้า 102-110 21 Horikoshi Hisao, “Tai ni okeru puremu shusho jidai no seito no hatttatsu [การพัฒนา

พรรคการเมืองไทยในยุคเปรม],” Gaimusho Chosa Geppo, 2 (1997), p. 52.

110

ได้มาก ถือได้ว่าเป็นระบบการเลือกตั้งที่ใช้เงินซื้อกนัเปน็ทอดๆ กลา่วคอื นกัธรุกจิซือ้พรรคการเมอืง พรรคการเมอืงซือ้ผูส้มคัร ส.ส. ผูส้มคัร ส.ส. ซือ้ หัวคะแนน และหัวคะแนนซื้อเสียงจากประชาชน การที่รัฐบาล พล.อ. เปรมขยายจำนวนรัฐมนตรีให้พวก ส.ส. เข้ามาดำรงตำแหน่งมากขึ้นเรื่อยๆ และจัดสรรงบประมาณพัฒนาจังหวัดให้แก่ ส.ส. ทุกคนนั้น ได้ช่วยสร้างระบบการเลือกตั้งดังกล่าวด้วย เพราะการที่ ส.ส. มีโอกาสเป็นรัฐมนตรีได้ เป็นแรงกระตุ้นให้พวกนักธุรกิจตัดสินใจลงทุนเล่นการเมือง และงบฯ ส.ส. ก็เพิ่มความสามารถของนักการเมืองที่จะหาซื้อหัวคะแนนด้วย

ความเปลี่ยนแปลงดังที่กล่าวมานี้ได้ช่วยแก้ปัญหาความกลัวของพลังอนุรักษนิยม เพราะ (1) ผูส้มคัรทีม่อีดุมคตทิีป่ระชาชนสว่นมากนยิมชมชอบ และปราศรัยในที่สาธารณะเก่งมาก แต่ไม่มีเงิน จะไม่มีโอกาสได้รับเลือกตั้งอีกแล้ว ผู้ที่ได้รับเลือกตั้งเป็นนักธุรกิจฝ่ายอนุรักษนิยมจากหัวเมืองเป็นส่วน ใหญ่ (2) ส.ส. ไม่ต้องดูแลประชาชนด้วยตนเอง เพราะหน้าที่ดูแลประชาชนนั้นตกเป็นหน้าที่ของ หวัคะแนน ส.ส. จงึไมต่อ้งตอบสนองตอ่ขอ้เรยีกรอ้ง ของประชาชนมากนัก (3) พรรคการเมืองที่ซื้อ ส.ส. เหล่านี้มาเข้าพรรค ต้องพึ่งพิงนายทุนในเรื่องเงินทุนสำหรับนำมาใช้ซื้อตัว ส.ส. พรรคการเมืองจึงฟังเสียงนายทุนมากกว่าประชาชน หากพรรค การเมืองใดตอบสนองต่อนายทุนไม่ค่อยดี พรรคนั้นก็จะหาทุนได้ไม่พอและจะแพ้ในการเลือกตั้ง ครั้งหน้าอย่างแน่นอน (4) พรรคการเมืองแพ้การเลือกตั้งได้ง่าย รัฐบาลขาดเสถียรภาพ หากพลัง อนุรักษนิยมไม่พอใจรัฐบาล ก็สามารถเปลี่ยนรัฐบาลได้ไม่ยาก และ (5) ตั้งแต่ พ.ศ. 2526 จน ถึง พ.ศ. 2544 พรรคการเมืองที่เคยได้ ส.ส. มากเป็นอันดับหนึ่ง แพ้การเลือกตั้งในสมัยถัดมาตลอด

กล่าวได้ว่า การเลือกตั้งมีผลในเชิงแต่งหน้าทาปากให้แก่ความชอบธรรมของรัฐบาลในนามของระบอบการเมืองประชาธิปไตยแบบผู้แทน โดย ที่จำนวนตำแหน่งรัฐมนตรีที่แต่ละพรรคจะได้ส่วนแบ่งนั้นขึ้นอยู่กับจำนวน ส.ส. ของพรรค และจำนวน ส.ส. ของพรรคก็ขึ้นอยู่กับเงินทุนที่ได้มาจากนักธุรกิจอีกต่อหนึ่ง อย่างไรก็ดี แม้ประชาชนส่วนใหญ่จะมีความสัมพันธ์กับ ส.ส. และพรรค การเมืองโดยตรงน้อย (ก่อนที่พรรคไทยรักไทยจะเข้ามาเปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์นี้ในสมัยหลัง) หากประชาชนที่มีเสียงดัง โดยเฉพาะชนชั้นกลางส่วนหนึ่งในเมือง มีปฏิกิริยาไม่พอใจรัฐบาล พรรคที่มีรัฐมนตรีมากที่สุดในรัฐบาลจะต้องรับผิดชอบ และพรรคแกนนำรัฐบาลที่ประชาชนเหล่านั้นไม่ค่อยชอบจะหาเงินทุนสำหรับการเลือกตั้งได้ยาก ทำให้ต้องพ่ายแพ้ในการเลือกตั้ง

นับแต่ช่วงหลัง พ.ศ. 2535 เป็นต้นมา หัวหน้าพรรคการเมืองที่ได้ ส.ส. มากที่สุดคือผู้ที่ได้เป็นนายกรัฐมนตรี และมีการเปลี่ยนตัวนายกรัฐมนตรีทุกครั้งที่มีการเลือกตั้งเกิดขึ้น22 อนึ่ง รัฐบาลในช่วงดังกล่าวนี้ไม่สามารถอยู่ในตำแหน่งจนครบวาระ 4 ปีตามอายุสมาชิกภาพของ ส.ส. ได้ เพราะนายกรัฐมนตรีถูกกดดันให้ยุบสภา ในด้านหนึ่ง แสดงว่ารัฐบาลไม่มีความมั่นคง แต่อีกด้านหนึ่ง การที่นายกรัฐมนตรีและพรรคการเมืองที่ประชาชนเบื่อแล้วต้องตกเป็นฝ่ายแพ้ในการเลือกตั้งเช่นนี้ เป็นผลดีอย่างมากต่อระบอบการเมือง เพราะได้นายกรัฐมนตรีคนใหม่ด้วยวิธีการประชา-ธิปไตย นับเป็นการเมืองแบบการเลือกตั้งที่เอาชนะกันด้วยสันติวิธี ไม่ต้องอาศัยการรัฐประหารที่ผิดกติกาประชาธิปไตยสากล ขณะเดียวกัน การ ที่พรรครัฐบาลแพ้การเลือกตั้งก็ให้ความชอบธรรมแก่ระบอบประชาธิปไตยและเป็นปัจจัยที่ช่วยรักษา

22 เว้นแต่การขึ้นสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของนายชวน หลีกภัยในสมัยที่ 2 ซึ่งเกิดขึ้นหลังการลาออกจากตำแหน่ง

นายกรัฐมนตรีของ พล.อ. ชวลิต ยงใจยุทธ—ฟ้าเดียวกัน

111

ระบอบไว้ด้วย เมื่อการเมืองไทยมีลักษณะดังกล่าวมานี้

การเมืองแบบเลือกตั้งจึงไม่ใช่สิ่งที่น่าเป็นห่วงสำหรับฝ่ายอนุรักษนิยมที่ เคยต่อต้านการเมือง โดยพรรคการเมือง (party politics) อีกแล้ว ตรงกันข้าม การเมืองแบบเลือกตั้งกลับกลายเป็นเงื่อนไขที่ดีสำหรับการป้องกันและส่งเสริมผลประโยชน์ของฝ่ายอนุรักษนิยม นี่คือการเมืองประชาธิปไตยของไทยที่พัฒนามาตั้งแต่ เริ่มใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 เป็นการเมืองที่ฝ่ายต้องการประชาธิปไตยสามารถประนีประนอมกับฝ่ายที่ไม่ชอบประชาธิปไตยได้ เพื่อให้ฝ่ายนั้นยอมรับหรือไม่ต่อต้านประชาธิปไตยอีกต่อไป

2.2 ประชาธิปไตยจากข้างบน ช่วงเวลาตั้งแต่ พ.ศ. 2521 ซึ่งเป็นช่วง

แห่งการเปลี่ยนผ่านหรือเป็นยุคหัวเลี้ยวหัวต่อ (transit ion) ที่การเมืองไทยเปลี่ยนไปเป็นประชาธิปไตยนั้น เห็นได้จากภาพที่ 1 และยุค ของรัฐบาล พล.อ. เปรมมีความสำคัญมากสำหรับประชาธิปไตย ดังเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปแล้ว ว่า ลักษณะเด่นของรัฐบาลชุดนี้คือ ความสมดุลระหว่างพรรคการเมือง กองทัพ และสถาบันพระ-มหากษัตริย์ ก่อนหน้าที่ พล.อ. เปรมจะขึ้นมา เป็นนายกรัฐมนตรี พรรคการเมืองยังไม่มีอำนาจ แต่ในช่วง 8 ปีภายใต้รัฐบาล พล.อ. เปรม พรรค การเมืองได้อำนาจเพิ่มขึ้น อย่างไรก็ตาม พลังสำคัญที่สนับสนุนรัฐบาล พล.อ. เปรมไม่ใช่พรรค การเมือง เพราะพรรคการเมืองถูกดึงเข้าไปในฐานะเสาที่เสริมให้รัฐบาลมั่นคงมากขึ้นเท่านั้น

ตามบันทึกของ น.ต. ประสงค์ สุ่นศิริ เลขาธิการนายกรัฐมนตรีในสมัยนั้น พล.อ. เปรม ได้เคยกล่าวไว้เมื่อวันที่ 16 สิงหาคม พ.ศ. 2529 ที่นครราชสีมา ซึ่งน่าสนใจอย่างยิ่ง ดังนี้

จริงๆ แล้วการเป็นนายกรัฐมนตรีไม่ได้เป็น

ความปรารถนาของผมเลย ผมเป็นมาหกปีแล้ว

จะเป็นอีกเท่าไรก็ไม่ทราบเหมือนกัน สิ่งหนึ่ง

ที่อาจจะบอกกับพวกเราได้ว่า มันเป็นงานที่

ยุ่งยากมาก เพราะต้องยุ่งกับการประสานงาน

ความร่วมมือระหว่างพรรคการเมืองต่างๆ ผม

ขอเรียนว่าถ้าใครอยากมีความสุข ก็ได้โปรด

อย่าเป็นนายกรัฐมนตรีเลย23

คำกลา่วขา้งตน้ชีใ้หเ้หน็วา่ ตวั พล.อ. เปรม ไม่อยากเป็นนายกรัฐมนตรีอีกต่อไปแล้ว แต่มีพลังที่ผลักดันให้ต้องดำรงตำแหน่งต่อไป และเขาต้องยอมตามความต้องการของพลังนั้น

พลังนั้นเป็นพลังอะไร มีข้อมูลอันหนึ่งที่ชี้ ให้เราเห็นว่าอะไรเป็นอะไร นั่นคือเมื่อวันที่ 27 พฤษภาคม พ.ศ. 2531 “กลุ่ม 99” ได้ถวายฎีกาต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ดังต่อไปนี้

ฎีกา

ขอเดชะฝ่าละอองธุลีพระบาทปกเกล้า

ปกกระหม่อม

ข้าพระพุทธเจ้าผู้มีรายนามข้างท้ายนี้ ขอ

พระราชทานพระบรมราชวโรกาสกราบบังคมทูล

พระกรุณาทราบฝ่าละอองธุลีพระบาทถวายความ

เห็นเกี่ยวด้วยสภาพการณ์และสถานการณ์บ้าน

เมือง ดังนี้

1. ความวุ่นวายสับสนในทางการเมือง

ความเสื่อมในศรัทธาของประชาชนที่มีต่อระบอบ

ประชาธิปไตยแบบรัฐสภา ได้ทวีความรุนแรงขึ้น

ทุกขณะ การแตกแยกสามัคคีเกิดขึ้นในหมู่ทหาร

ข้าราชการและประชาชน ก็เนื่องมาจากผู้นำทาง

การเมืองที่ รักษาการในตำแหน่งหัวหน้าคณะ

รัฐบาล มิได้วางตนเป็นกลางอย่างแท้จริง แต่

กระทำการอันเป็นการแอบอิงสถาบันหลักของบ้าน

23 ประสงค์ สุ่นศิริ, 726 วันใต้บัลลังก์ “เปรม” ฤาจะลบรอยอดีตได้ (กรุงเทพฯ: มติชน, 2532), หน้า 65

112

24 อ้างใน สู่อนาคต, ปีที่ 8 ฉบับที่ 378 (1-7 มิถุนายน 2531), หน้า 17; ดูรายชื่อผู้ถวายฎีกาฉบับนี้ได้ใน

ธนาพล อิ๋วสกุล, “เสาหลักทางจริยธรรมชื่อเปรม,” ฟ้าเดียวกัน, 4: 1 (มกราคม-มีนาคม 2551), หน้า 110 25 ก่อนหน้านั้น มีชัย ฤชุพันธุ์เป็นรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (ดูแลเรื่องกฎหมาย) มาตั้งแต่เดือนมีนาคม

2523 เมื่อ พล.อ. เปรมขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี

เมือง โดยเฉพาะสถาบันกษัตริย์และพระบรมวงศ์

ชั้นสูง ปล่อยให้มีการนำกำลังทหารของชาติซึ่งมี

ไว้เพื่อป้องกันและช่วยพัฒนาประเทศ มาแสดง

พลังสนับสนุนสถานภาพทางการเมืองส่วนบุคคล

จนก่อให้เกิดการแบ่งพรรคแบ่งพวกอย่างเกินความ

จำเป็น

2. หากประเทศชาติต้องการดำเนินตาม

ครรลองประชาธิปไตยแบบรัฐสภา โดยมีพระมหา

กษัตริย์เป็นประมุขอย่างแท้จริงแล้ว การวางตน

เป็นกลางของผู้นำทางการเมือง การยึดมั่นใน

ความเป็นธรรม หลักการสันติวิธีในการปรับความ

เข้าใจและแก้ไขความขัดแย้ง การละเว้นวิธีการ

ปลุกปั่นยุยงหมู่ชน จึงจะเป็นหนทางที่เหมาะสมใน

การป้องกันสภาพการณ์และสถานการณ์ที่ไม่พึง

ปรารถนา อีกทั้งจะเป็นการสร้างบรรยากาศทาง

การเมืองที่สอดคล้องกับหลักการของระบอบ

ประชาธิปไตยและลักษณะของสังคมไทยด้วย

ข้าพระพุทธเจ้าขอพระราชทานพระบรมราช-

วโรกาสยืนยันความจงรักภักดีที่มีต่อสถาบันหลัก

ของชาติ อันได้แก่ ชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์

และระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยโดยมี

พระมหากษัตริย์เป็นประมุข และไม่เห็นด้วยกับ

การเปลี่ยนแปลงนอกกติกา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง

การรัฐประหาร หากพร้อมที่จะเสียสละประโยชน์

สุขส่วนตนเพื่อให้บ้านเมืองเป็นธรรม มีขื่อ-มีแป

ร่มเย็น-เป็นสุข-มีส่วนมีเสียง

ด้วยเหตุนี้ ปวงข้าพระพุทธเจ้าทั้งหลายใคร่

ขอรับพระราชทานพระบรมเดชานุภาพและ

พระบรมโพธิสมภารในใต้ฝ่าละอองธุลีพระบาท

ซึ่งทรงเป็นที่มาแห่งความเป็นธรรมสูงสุดตาม

ธรรมเนียมการปกครองประเทศนี้ ทั้งทรงเป็นที่มา

แห่งรัฐธรรมนูญอันเป็นกติกาในการปกครอง

ประเทศ และทรงใช้อำนาจอธิปไตยซึ่งมาจากปวง

ชนในใต้พระบรมโพธิสมภารนั้น ขอพระบรม-

เดชานุภาพนั้นได้ยั งให้ผู้นำทางการเมืองใน

ตำแหน่งหัวหน้าคณะรัฐบาลวางตนเป็นกลางทาง

การเมืองอย่างแท้จริง ละเว้นการแอบอิงสถาบัน

ใดๆ มาเพื่อคงตำแหน่งทางการเมืองของตนไว้

และให้การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองทั้งหลายที่

จะเกิดขึ้นเป็นไปโดยสันติวิธีตามรัฐธรรมนูญและ

กฎหมายของบ้านเมือง เพื่อความผาสุกร่วมกัน

ของปวงพสกนิกรในใต้ฝ่าละอองธุลีพระบาท

ควรมิควรแล้วแต่จะทรงพระกรุณาโปรดเกล้า

โปรดกระหม่อมขอเดชะ

ข้าพระพุทธเจ้า24

ฎีกาฉบับนี้สะท้อนให้เห็นว่า พล.อ. เปรมอาศัยฐานสนับสนุนที่เป็นเสาหลักสองเสาด้วยกัน คือ สถาบันพระมหากษัตริย์กับกองทัพ ซึ่ง “กลุ่ม 99” เห็นว่าเป็นเรื่องที่ไม่ถูกต้อง

เราไม่ทราบว่าฎีกาดังกล่าวเป็นสาเหตุหรือไม่ แต่ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปในเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2531 พล.อ. เปรมไม่ยอมรับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอีกต่อไป พล.อ. ชาติชาย ชุณหะวัณ ซึ่งได้รับเลือกตั้งเป็น ส.ส. และเป็นหัวหน้าพรรคการ เมืองที่ได้ ส.ส. มากที่สุด ได้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต่อจาก พล.อ. เปรม โดยได้รับเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร รัฐบาล พล.อ. ชาติชายนั้นมีสัดส่วนรัฐมนตรีที่เป็น ส.ส. มากที่สุดในประวัติศาสตร์ไทย (โปรดดูภาพที่ 1) เพราะในบรรดารัฐมนตรีทั้งหมดรวม 47 คนนั้น มีคนที่ไม่ได้เป็น ส.ส. เพียงคนเดียว คือ มีชัย ฤชุพันธุ์25

113

ในสมัยนั้นปัญญาชนหรือคนที่สนใจการเมืองมองว่า การมีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งถือว่าเป็นประชา-ธิปไตย เมื่อตัวนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีเกือบทั้งหมดเป็น ส.ส. เช่นนี้ รัฐบาล พล.อ. ชาติชายจึงเป็นหลักฐานอันชัดเจนที่แสดงว่าการเมืองไทยเป็นประชาธิปไตยมากขึ้นจนถึงระดับ “เต็มใบ” แล้ว แตกต่างจากยุครัฐบาล พล.อ. เปรม ซึ่งเป็นประชาธิปไตยแค่ครึ่งใบ

อย่างไรก็ตาม เราไม่ควรมองข้ามความเป็นจริงอันสำคัญที่ว่า ยุครัฐบาล พล.อ. เปรม รวมเวลา 8 ปีเศษนั้น เป็นยุคเปลี่ยนผ่านหรือเป็นยุค หวัเลีย้วหวัตอ่ทีส่ำคญั กลา่วคอืเปลีย่นจากการเมอืง แบบเผด็จการทหารไปสู่การเมืองแบบประชาธิปไตย เพราะในสมัยรัฐบาล พล.อ. เปรมนั้น แม้ว่านายกรัฐมนตรีจะไม่ได้เป็น ส.ส. แต่สัดส่วนของรัฐมนตรีที่เป็น ส.ส. ก็เพิ่มมากขึ้นทุกครั้งที่มีการปรับปรุงคณะรัฐมนตรี (โปรดดูภาพที่ 1) ซึ่งตรงกันข้ามกับภาพที่หลายคนวาดกันไว้ว่ารัฐบาล พล.อ. เปรมประกอบด้วยทหารกับผู้เชี่ยวชาญ ถึงแม้ว่าในรัฐบาล พล.อ. เปรมช่วงแรกๆ รัฐมนตรีส่วนมากเป็นทหารและผู้เชี่ยวชาญก็จริง แต่สัดส่วนของทหารกับผู้เชี่ยวชาญนี้ได้ลดลงไปเรื่อยๆ จนกระทั่งในการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีชุดสุดท้ายเมื่อวันที่ 5 สิงหาคม พ.ศ. 2529 นั้น ปรากฏว่าสัดส่วนของรัฐมนตรีที่เป็น ส.ส. สูงถึงร้อยละ 86.7 ตวัเลขนี้สูงกว่าสมัยรัฐบาลบรรหาร ศิลปอาชา รัฐบาล พล.อ. ชวลติ ยงใจยทุธ และรฐับาล พ.ต.ท. ทกัษณิ ชนิวตัร ซึง่ถอืกนัวา่เปน็รฐับาลประชาธปิไตยเสยีอกี

การที่ พล.อ. เปรมกล่าวว่า “มันเป็นงาน ที่ยุ่งยากมาก เพราะต้องยุ่งกับการประสานงานความร่วมมือระหว่างพรรคการเมืองต่างๆ” บ่งชี้ว่า พล.อ. เปรมไม่ชอบพรรคการเมือง แต่จำเป็นต้องจับมือกับพรรคการเมืองเพื่อรักษาไว้ซึ่งตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่มีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร

สนับสนุน พล.อ. เปรมต้องเป็นนายกรัฐมนตรีอยู่นานถงึ 8 ป ีเพราะความตอ้งการของพลงับางอยา่ง เราคงจะคาดเดาได้ว่า พลังที่ เป็นเสาหลักของ พล.อ. เปรมนี้ต้องการเปลี่ยนการเมืองให้ เป็นประชาธิปไตยมากขึ้น นั่นคือ ทำให้การเมืองวางอยู่บนฐานของทหารน้อยลง แต่วางอยู่บนฐานของพรรคการเมืองมากขึ้น เนื่องจากในช่วงนั้นธุรกิจทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาคขยายตัวขึ้นอย่างรวด เร็ว และพวกนักธุรกิจเข้ามาสมัครรับเลือกตั้งกันมากขึ้น เพราะถ้าได้เป็น ส.ส. ก็มีโอกาสได้เป็นรัฐมนตรี (ดังที่กล่าวมาแล้ว) ซึ่งการที่นายทุนและนักธุรกิจหัวอนุรักษนิยมให้การสนับสนุนพรรค การเมืองหรือเข้ามาเล่นการเมืองด้วยตนเอง โดยนักเคลื่อนไหวฝ่ายซ้ายไม่มีโอกาสชนะการเลือกตั้งเช่นนี้ ย่อมทำให้เสาหลักของ พล.อ. เปรมไม่ต้องวิตกเกี่ยวกับอันตรายจากพลังประชาธิปไตยอีก ต่อไป

เท่าที่กล่าวมานี้จะเห็นได้ว่า ประชาธิปไตยไทยได้พัฒนาขึ้นอีกครั้ งหนึ่งในยุคของรัฐบาล พล.อ. เปรม การเกิดขึ้นของประชาธิปไตยในช่วงนั้นมีลักษณะดังที่นักรัฐศาสตร์ชื่อ Minsin Pei ได้วิเคราะห์ไว้อย่างน่าสนใจ ซึ่งเขาแบ่งประเทศในเอเชียตะวันออกและเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ออกเป็นหลายกลุ่ม โดยพิจารณาจากกระบวนการที่การ เมืองในประเทศเหล่านั้นกลายเป็นประชาธิปไตย กลุ่มที่ Pei เรียกว่า “กลุ่มเปลี่ยนผ่านอย่างมีการจัดการ” (managed transition) เป็นกลุ่มประ-เทศที่ผู้มีอำนาจมีบทบาทสำคัญในการกำกับดูแลให้การเมืองกลายเป็นประชาธิปไตย ซึ่งหมายความว่าเป็นประชาธิปไตยจากข้างบน เขาจัดให้ประเทศเกาหลี ไต้หวัน และไทยอยู่ในกลุ่มนี้ และเขา เห็นว่ากลุ่มนี้ต้องใช้เวลาค่อนข้างมากในการเป็นประชาธิปไตย แต่เมื่อเป็นประชาธิปไตยมากแล้ว ก็จะถอยกลับหรือล้มลงได้ยากกว่า26

26 Minsin Pei, “The rise and fall of democracy in East Asia,” in Lary Diamond and Marc F.

Plattner (eds.), Democracy in East Asia (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1998), chapter 5.

114

3. ยุคแห่งการสร้างความมั่นคงแก่ ประชาธิปไตยที่ไม่บรรลุความสำเร็จ ([unsuccessful] consolidation period): พ.ศ. 2535-2549

3.1 เหตุการณ์เดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2535 กลุ่มทหารในนามคณะรักษาความสงบเรียบ

ร้อยแห่งชาติ (รสช.) ทำการรัฐประหารเมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 ฉีกรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2521 และทำลายประชาธิปไตย แต่เหตุการณ์นี้ไม่ใช่การถอยกลับของประชาธิปไตย เป็นแค่การหยุดหรือตกร่องชั่วคราวของประชาธิปไตยเท่านั้น เหตุการณ์พฤษภาฯ 2535 เกิดขึ้นเพราะในเดือนเมษายน พ.ศ. 2535 พล.อ. สุจินดา คราประยูร ผู้บัญชาการทหารบก ได้เข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ทั้งๆ ที่เมื่อเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2534 เขาเคยประกาศวา่จะไมร่บัตำแหนง่นี ้ ปรากฏ ว่ามีคนจำนวนมากไม่พอใจอย่างรุนแรง จึงเข้าร่วมชุมนุมประท้วงและเรียกร้องให้ พล.อ. สุจินดา ลาออกจากตำแหน่ง แต่เนื่องจากในเวลานั้นความสัมพันธ์ระหว่างนายกรัฐมนตรีกับกองทัพมีความใกล้ชิดกันมาก หากนายกรัฐมนตรียินยอมลาออกตามคำเรียกร้องก็จะส่งผลกระทบต่อผู้นำทางทหารอย่างแน่นอน กองทัพจึงเข้ามาปราบปรามกลุ่ม ผู้ชุมนุมประท้วง ทำให้มีคนบาดเจ็บและล้มตายจำนวนมาก พล.อ. สุจินดาถูกสังคมไทยและสังคมสากลโจมตีอย่างหนักจนต้องยอมลาออก

เหตุการณ์พฤษภาฯ 35 นี้ส่งผลกระทบ ต่อการเมืองไทยอย่างมหาศาล ดังต่อไปนี้ (1) กองทัพถอยออกจากการเมือง (2) ชนชั้นกลางมีบทบาททางการเมืองมากขึ้น (3) นายกรัฐมนตรีต้องมาจาก ส.ส. (4) เริ่มกระบวนการกระจายอำนาจ ทำให้มีการเลือกตั้งบ่อยขึ้น การเลือกตั้ง จึงมีความสำคัญและความจำเป็นสำหรับประชาชนมากขึ้น (ประเด็นนี้จะไม่วิเคราะห์ในที่นี้) ซึ่งทั้ง

หมดรวมกันช่วยทำให้การเมืองไทยเป็นประชา-ธิปไตย

(1) กองทัพถอยออกจากเวทีการเมือง เนื่องจากอำนาจและอิทธิพลทางการเมืองของทหารนั้นส่วนใหญ่ขึ้นอยู่กับความสามารถที่จะทำการรัฐประหารได้สำเร็จ เมื่อความสามารถนั้นลดน้อยลง อำนาจและอิทธิพลทางการเมืองก็ย่อมน้อยลงตามไปด้วย

การที่ทหารจะมีอิทธิพลกดดันรัฐบาลให้ทำอะไรบางอย่างตามที่ทหารต้องการนั้น ไม่จำเป็นว่าจะต้องทำการรัฐประหารจริงๆ เพียงแค่มีศักยภาพพอที่จะทำรัฐประหารได้สำเร็จก็เพียงพอแล้ว กล่าวคือ ชนะโดยไม่ต้องสู้รบถือว่าเก่งที่สุด ประวัติ-ศาสตรไ์ทยสอนวา่ การทำรฐัประหารใชว่า่จะประสบ ความสำเร็จเสมอไป มีหลายกรณีที่ทำไม่สำเร็จ การรัฐประหารที่ประสบความสำเร็จนั้นต้องมีผู้นำทหารที่คุมกำลังมากกว่าฝ่ายตรงข้ามภายในกองทัพ เพราะฝ่ายตรงข้ามอาจจะลุกขึ้นมาต่อต้าน ซึ่งตามประวัติศาสตร์แล้วเมื่อมี ผบ.ทบ. เป็นผู้นำในการรัฐประหาร ความเป็นไปได้ที่การรัฐประหารจะสำเร็จก็สูงขึ้น และการรัฐประหารที่มี ผบ.ทบ. เป็นผู้นำไม่เคยล้มเหลวเลย อย่างไรก็ตาม จำเป็นต้องกล่าวด้วยว่า ไม่ใช่ว่า ผบ.ทบ. ทุกคนจะก่อการรัฐประหารเมื่อไรก็ได้ มี ผบ.ทบ. หลายคนที่ไม่อยากทำ มีบางคนที่อยากทำแต่ก็ทำไม่ได้ เพราะความสามารถในการนำไม่เพียงพอ สิ่งที่สำคัญสำหรับความสำเร็จในการรัฐประหารไม่ใช่ตำแหน่ง ผบ.ทบ. แต่คือความสามารถในการนำ

ความสามารถในการนำนั้น นอกจาก จะเกี่ยวข้องกับบุคลิกภาพของผู้ดำรงตำแหน่ง ผบ.ทบ. เองแล้ว ยังขึ้นอยู่กับการโยกย้ายนายทหารเพื่อสร้างฐานสนับสนุน (หรือเพื่อทำลายกลุ่มที่คัดค้าน) อีกด้วย ในการนี้ ผบ.ทบ. ต้องใช้เวลาไม่น้อยในการสร้างฐานอำนาจภายในกองทัพ เพราะการโยกย้ายนายพลประจำปีมีเพียงครั้งเดียวในแต่ละปี หากรวมเอาการโยกย้ายกลางปีเข้ามา

115

ด้วยก็จะมีแค่ปีละสองครั้ง และเนื่องจากมีกฎและธรรมเนียมในการโยกย้ายกำกับอยู่ ทำให้การโยกย้ายตามความต้องการของ ผบ.ทบ. กระทำได้ยากมากทีเดียว ดังนั้น ผบ.ทบ. ต้องใช้เวลาหลายปีจึงจะสร้างฐานอำนาจที่มั่นคงได้ ก่อนหน้าปี พ.ศ. 2516 นายทหารที่ขึ้นมาเป็น ผบ.ทบ. มักมีอายุไม่ถึง 50 ปี ทำให้เหลือเวลามากกว่า 10 ปีก่อนจะเกษียณ ซึ่งการมีเวลายาวนานถึง 10 ปีเช่นนี้ทำให้สามารถสร้างฐานอำนาจที่มั่นคงได้ แต่หลังจาก พ.ศ. 2516 แล้ว ผบ.ทบ. ส่วนมากอยู่ในตำแหน่งเพียงหนึ่งหรือสองปีเท่านั้น จึงสร้างฐานอำนาจได้ยากมาก เพื่อจะแก้ไขจุดอ่อนดังกล่าวนี้ ต้องมีอำนาจภายนอกกองทัพช่วยสร้างฐานอำนาจให้แก่ ผบ.ทบ. ด้วย ถ้าหากผู้นำทางการเมืองเป็นคนที่ต้องการใช้ทหารเป็นฐานอำนาจ ผู้นำทางการเมืองก็ต้องพยายามแทรกแซงการโยกย้ายทหารเพื่อให้ ผบ.ทบ. สามารถสร้างฐานสนับสนุนได้สำเร็จ จน ผู้ดำรงตำแหน่ง ผบ.ทบ. เป็นประโยชน์สำหรับผู้นำทางการเมือง แต่เราต้องไม่ลืมด้วยว่า ผู้นำทางการ เมืองก็จะต้องระมัดระวังไม่ให้ ผบ.ทบ. มีฐานอำนาจเข้มแข็งจนเกินไป เพราะจะเป็นอันตรายต่อผู้นำทางการเมืองเสียเอง

หลังจาก พ.ศ. 2535 เป็นต้นมา ผู้นำทาง การเมืองล้วนมาจาก ส.ส. ซึ่งได้รับการสนับสนุนจากรัฐสภาและมีความชอบธรรมแบบประชาธิปไตย จึงไม่ต้องการกองทัพเป็นฐานอำนาจและไม่มีความจำเป็นต้องแทรกแซงการโยกย้ายทหาร อาจมีการขอตำแหน่งให้แก่นายทหารบางคน แต่ไม่ใช่เพื่อ จะสร้างผู้นำทหารที่เข้มแข็งอย่าง พล.อ. อาทิตย์ กำลังเอก หรือ พล.อ. สุจินดาในอดีต และใช้ผู้นำทหารเป็นฐานสนับสนุนทางการเมืองแต่อย่างใด

เพราะความจำเป็นในการดึงทหารเข้ามาบนเวทีทาง การเมืองได้หมดไปแล้ว เราคงถือได้ว่านี่เป็นผลกระทบสำคัญที่สุดของการเมืองประชาธิปไตยที่มีต่อกองทัพ และเป็นปัจจัยสำคัญที่ป้องกันไม่ให้เกิดการรัฐประหารอีกด้วย27

2) ชนชั้นกลางมีบทบาททางการเมืองมากขึ้นหลังเหตุการณ์พฤษภาฯ 2535 ทั้งนี้เพราะปัญญาชนและสื่อมวลชนวิเคราะห์กันว่า เหตุการณ์พฤษภาฯ เป็นการเคลื่อนไหวทางการเมืองเพื่อประชาธปิไตย และผูค้นทีเ่ขา้รว่มการชมุนมุสว่นใหญ ่ เป็นชนชั้นกลาง ฉะนั้นหลังเหตุการณ์พฤษภาฯ เป็นต้นมา ผู้คนส่วนใหญ่จึงมองว่าชนชั้นกลางเป็นแกนนำของพลังประชาธิปไตย

ในความเป็นจริงนั้น เหตุการณ์พฤษภาฯ เป็นการเคลื่อนไหวทางการเมืองของประชาชน ซึ่งเหมือนกับการโค่นล้มประธานาธิบดีมาร์กอสในประเทศฟิลิปปินส์เมื่อ พ.ศ. 2529 ที่ฟิลิปปินส์ นั้นยอมรับกันว่าการโค่นล้มเผด็จการครั้งนั้นเป็นชัยชนะของพลังประชาชน ไม่ใช่เฉพาะของชนชั้นกลางในเขตเมือง แต่ที่เมืองไทยนี้ ชัยชนะใน เหตุการณ์พฤษภาฯ ถูกตีความว่ามาจากพลังชนชั้นกลาง ไม่ใช่พลังประชาชน ซึ่งเท่ากับว่าการเคลื่อน ไหวที่กระทำในนามของ “ขบวนการเพื่อประชา-ธิปไตย” ครั้งนี้ถูกชนชั้นกลางผูกขาดหรือขโมยเอาความดีความชอบไปเป็นของตนเองเพียงลำพัง28

เมื่อเป็นเช่นนี้ สิ่งต่างๆ ที่ชนชั้นกลางพูด กระทำ หรือเรียกร้องนั้น จึงมักถูกมองว่าเป็นไปเพื่อประชาธิปไตย และก็เช่นเดียวกันกับสิ่งที่ผู้อ้างตนว่าเป็น “ตัวแทนของชนชั้นกลาง” พูด กระทำ หรือเรียกร้อง โดยจะพบได้เสมอว่าสื่อมวลชน นักวิชาการ นักกิจกรรม องค์กรพัฒนาเอกชน หรือ

27 Yoshifumi Tamada, Myths and Realities: The Democratization of Thai Politics (Kyoto:

Kyoto University Press, 2008), chapter 2. 28 William A. Callahan, Imaging Democracy: Reading “The Events of May” in Thailand

(Singapore: ISEAS, 1998).

116

ปัญญาชนอื่นๆ ส่วนใหญ่ถูกมอง (หรืออ้างเอาเอง) ว่าเป็นตัวแทนของชนชั้นกลาง และคำพูดหรือข้อเขียนของคนเหล่านี้มีอิทธิพลต่อสังคมสูงขึ้น29 ซึ่งเราอาจเข้าใจปรากฏการณ์นี้ได้ดีขึ้นเมื่อเปรียบเทียบกับสังคมญี่ปุ่นในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สองจนถึงทศวรรษ 2530 ที่ปัญญาชนฝ่ายก้าวหน้ามีอิทธิพลสูงมาก เพราะมีการจับมือกันระหว่างปัญญาชนเหล่านั้นกับสื่อมวลชน30

กล่าวอย่างง่ายๆ ก็คือ ก่อนเหตุการณ์พฤษภาฯ 2535 นั้น ปัญญาชนจะพูดอะไรเกี่ยวกับการเมือง ผู้คนทั่วไปไม่ค่อยยอมรับ (หากเป็นเรื่องวิชาการก็เป็นอีกเรื่องหนึ่ง) มักคิดว่าเป็นความคิดของคนหัวหมอ ความคิดเห็นของปัญญาชนจึงไม่ค่อยกระทบต่อประชาชนทั่วไปเท่าใดนัก แต่หลังเหตุการณ์พฤษภาฯ ความคิดเห็นของปัญญาชนที่เสนอออกมาในนามตัวแทนความคิดของชนชั้นกลาง ทำให้ผู้คนทั่วไปต้องรับฟังและต้องยอมรับมากขึ้น

นักสังคมวิทยาฝรั่งเศสคนหนึ่งวิเคราะห์และอธิบายว่า การเมืองมีลักษณะเป็นการต่อสู้ทางสัญลักษณ์ อย่างน้อยก็เป็นการต่อสู้ทางสัญลักษณ์ที่พยายามให้โลกทัศน์ของตัวเองได้ชัยชนะ และแสดงโลกทัศน์ของตนนั้นให้ประชาชนได้เห็น เพื่อทำให้ประชาชนส่วนใหญ่ที่ด้อยโอกาสทางเศรษฐกิจและวัฒนธรรมเชื่อถือและรับเอามาเป็นวิธีการมองโลกทีถ่กูตอ้งและแทจ้รงิ ในการตอ่สูน้ี ้ สือ่มวลชน กับโพลล์มีความสำคัญมาก เมื่อการสำรวจความ

คิดเห็นของประชาชนทำกันบ่อยครั้งขึ้นแล้ว ก็เกิดแนวโน้มว่าการแย่งชิงอำนาจทางการเมืองกลายเป็น การแย่งชิงมติมหาชน และคนที่มีโอกาสแสดงความคิดเห็นผ่านสื่อมวลชนบ่อยๆ ก็จะมีอิทธิพลทางความคิดต่อประชาชนทั่วไป31 น่าสังเกตด้วยว่า ในสังคมไทยมีการทำโพลล์มากขึ้นหลัง พ.ศ. 253532 ซึ่งเป็นช่วงที่ (ปัญญาชนกับสื่อมวลชนที่อ้างว่าเป็นตัวแทนของ) ชนชั้นกลางเริ่มมีอิทธิพลต่อสังคมสูงขึ้น

นอกจากความชอบธรรมในแง่นี้แล้ว การที่ปัญญาชนมีความรู้แบบสมัยใหม่และมีโอกาสอย่างสูงในการแสดงความคิดเห็นผ่านสื่อมวลชน ก็เป็นปัจจัยสำคัญที่ช่วยให้ปัญญาชนมีอิทธิพลต่อวาท-กรรมทางการเมือง กล่าวคือ ชนชั้นกลางมีอำนาจในการครอบงำหรือกำกับวาทกรรมทางการเมืองมากขึ้น นับเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้คนส่วนน้อย ในสังคมอย่างชนชั้นกลางมีเสียงที่ดังมากและมีอิทธิพลมากต่อการเมืองไทย อนึ่ง เมื่อผู้คนจะเสนอความคิดเห็นอะไร พวกเขามักพยายามอ้างว่าตวัเขาเองอยูฝ่า่ยชนชัน้กลางหรอืไดร้บัการสนบัสนนุ จากชนชั้นกลาง เพราะจะช่วย “ทาสี” ความชอบธรรมให้ได้ เมื่อเป็นเช่นนี้แล้ว ความคิดที่เขาเสนอจะสอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตยหรือไม่ก็ไม่สำคัญอีกต่อไป สิ่งที่สำคัญกว่าคือ ความคิดนั้นถูกใจชนชั้นกลางหรือไม่ ถ้าได้รับการสนับสนุนจากชนชั้นกลางก็เท่ากับเป็นหลักฐานยืนยันว่าเป็นฝ่ายประชาธิปไตย โดยสรุปก็คือ ประชาชนซึ่งมี

29 Yoshifumi Tamada, “Democracy and the Middle Class in Thailand: The Uprising of May

1992,” Shiraishi Takashi and Pasuk Phongpaichit (eds.), The Rise of Middle Classes in Southeast Asia

(Kyoto: Kyoto University Press, 2008), pp. 40-82. 30 แต่ปัญญาชนญี่ปุ่นเหล่านั้นอ้างว่าเป็นตัวแทนของประชาชน ไม่ใช่ของชนชั้นกลาง เราคงเดาได้ว่าเพราะเมื่อ

สงครามเพิ่งจบหมาดๆ นั้นมีชนชั้นกลางน้อยมาก อ้างชนชั้นกลางก็ไม่มีประโยชน์ 31 Patrick Champagne, Faire L’Opinion, ฉบับแปลเป็นภาษาญี่ปุ่น (Tokyo: Fujiwara Shoten, 2004),

pp. 28-34. 32 นพดล กรรณิกา, กลโกงโพลล์เลือกตั้ง: ใครได้-ใครเสีย (กรุงเทพฯ: ศูนย์วิจัยเอแบคนวัตกรรมทางสังคม

การจัดการและธุรกิจ มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ, 2550), หน้า 9

117

จำนวนมากกว่าชนชั้นกลางหลายเท่ากลับมีน้ำหนักเบากว่าชนชั้นกลางมาก ฉะนั้น จึงเกิดสงคราม แย่งชิงชนชั้นกลาง หากชนชั้นกลางเข้ากับฝ่ายใด ถือว่าฝ่ายนั้นมีความถูกต้องชอบธรรม

3) การแก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 หลัง เหตุการณ์พฤษภาฯ 2535 โดยกำหนดว่า นายกรัฐมนตรีต้องมาจาก ส.ส. เพื่อป้องกันมิให้นายทหารที่ทำการรัฐประหารสำเร็จสามารถก้าวขึ้นมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้โดยไม่ต้องลงสมัครรับเลือกตั้ง การแก้ไขรัฐธรรมนูญนี้มีผลต่อการ เมืองอย่างมาก คนกลางที่ไม่เป็น ส.ส. จะเป็นนายกรัฐมนตรีไม่ได้แล้ว ซึ่งหมายความว่า คนอย่าง พล.อ. เปรม ติณสูลานนท์ นายอานันท์ ปันยารชุน33 หรือ พล.อ. สุจินดา คราประยูรจะเป็นนายกรัฐมนตรีไม่ได้ ใครจะเป็นนายกรัฐมนตรีขึ้นอยู่กับผลการเลือกตั้ง ส.ส. อันได้แก่หัวหน้าพรรค การเมืองที่ได้ ส.ส. มากที่สุดหรือได้มากเป็นอันดับสอง อำนาจนอกรัฐสภา เช่น กองทัพจะสนับสนุน หัวหน้าพรรคการเมืองคนนั้นหรือไม่ ไม่มีความหมายอีกแล้ว เนื่องจากตัวเลือกว่าใครจะได้เป็นนายกรัฐมนตรีถูกกำหนดด้วยผลการเลือกตั้ง ส.ส. กับการต่อรองในสภาผู้แทนราษฎร ทั้งหมดนี้หมาย ความว่า การเมืองไทยเป็นประชาธิปไตยนั่นเอง

3.2 รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 เนื่องจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 ถูก รสช.

ร่างขึ้น จึงมีคนเรียกร้องให้แก้ไขหรือให้ร่างรัฐ-ธรรมนูญขึ้นมาใหม่ เช่นที่ ร.ต. ฉลาด วรฉัตร เริ่มอดอาหารเมื่อวันที่ 25 พฤษภาคม พ.ศ. 2537 เพื่อเรียกร้องให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ปัญญาชน กับนักการเมืองบางคนสนับสนุนข้อเรียกร้องของ ร.ต. ฉลาด นายมารตุ บนุนาค ประธานสภาผูแ้ทน

ราษฎรสมัยนั้นจึงได้แต่งตั้ง “คณะกรรมการพัฒนาประชาธปิไตย” ขึน้มา และเลอืกนายแพทยป์ระเวศ วะส ี ซึ่งได้แสดงความเห็นสนับสนุน ร.ต. ฉลาด มาก่อน ให้เป็นประธานคณะกรรมการชุดนี้ ใน เดือนเมษายนปตีอ่มา คณะกรรมการชดุนีไ้ดเ้สนอวา่ มีความจำเป็นต้องทำการปฏิรูปการเมืองเพื่อแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างของการเมืองไทย ข้อเสนอแนะจากคณะกรรมการชุดนี้ยืนยันว่า เสถียรภาพ ประสิทธิภาพ และความซื่อสัตย์เป็นเรื่องสำคัญ จึงต้องร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพื่อการปฏิรูปการเมือง และควรมีการตั้งคณะกรรมการพิเศษเพื่อทำการร่างรัฐธรรมนูญ เพราะรัฐสภามีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรงย่อมไม่สามารถจะร่างรัฐธรรมนูญที่ดีได้

การปฏิรูปการเมืองใกล้จะเป็นความเป็นจริงภายใต้รัฐบาลนายบรรหาร ศิลปอาชา พรรคชาติไทยได้ชัยชนะในการเลือกตั้งเมื่อเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2538 และหัวหน้าพรรคชาติไทย คือนายบรรหารได้เป็นนายกรัฐมนตรี เพราะพรรคชาติไทยได้ชูนโยบายการปฏิรูปการเมืองในการหาเสียงตามกระแสของปัญญาชนและชนชั้นกลางในเขตเมือง นายกรัฐมนตรีบรรหารจึงได้ตั้ง “คณะกรรมการปฏิรูปการเมือง” ขึ้นมาในวันที่ 8 สิงหาคม พ.ศ. 2538 เพื่อให้เป็นไปตามนโยบายที่พรรคชาติไทยประกาศไว้ในการหาเสียง เดือนกันยายนปีต่อมารัฐสภากำหนดวิธีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คือไม่ให้รัฐสภาเป็นผู้ร่าง แต่ให้ตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมา ผลลัพธ์ของการปฏิรูปการเมืองในครั้งนั้น ได้แก่ รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 นั่นเอง

สาระของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มีผลกระทบมาก บางคนได้ประโยชน์และบางคนเสียประโยชน์ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 จึงมีทั้งคนชอบใจและไม่ชอบใจ และเป็นเรื่องธรรมดาที่คนในส่วนที่ได้

33 การขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรีสมัยที่ 2 ของนายอานันท์ ปันยารชุน หลังเหตุการณ์พฤษภาฯ 2535 ทั้งๆ ที่ไม่ได้

มาจากการเลือกตั้งหรือความเห็นชอบจากรัฐสภานั้น เป็นการอาศัยช่องว่างทางรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไข พ.ศ. 2535 ของ

นายอาทิตย์ อุไรรัตน์ ประธานรัฐสภา ว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ยังไม่มีการลงพระปรมาภิไธย—ฟ้าเดียวกัน

118

ประโยชน์หรือคาดว่าตนจะได้ประโยชน์จะให้การสนับสนุนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ผาสุก พงษ์ไพจิตร และคริส เบเกอร์ ได้แบ่งคนที่สนับสนุนการปฏิรูปการเมืองออกเป็นสองกลุ่มด้วยกัน ได้แก่ กลุ่มพลังอนุรักษนิยมที่ไม่ชอบการเมืองประชาธิปไตยแบบรัฐสภา กับกลุ่มองค์กรพัฒนาเอกชนและปัญญาชนที่ต้องการให้ประชาชนได้สิทธิเสรีภาพมากขึ้น34 เพื่อจะทำให้การปฏิรูปการเมืองกลายเป็นจริง ต้องมีพลังสนับสนุนที่ทรงอิทธิพล ชนชั้นกลางในเขตเมืองเป็นพลังที่ดีในแง่นี้ เพราะชนชั้นกลางในเขตเมืองไม่ค่อยจะได้ประโยชน์อะไรจากการพัฒนาการเมืองประชาธิปไตยแบบรัฐสภาที่ได้กลายเป็นรูปแบบของการปกครองไทยตั้งแต่ พ.ศ. 2535 เป็นต้นมา ประชาธิปไตยแบบรัฐสภานี้ หมายความว่า การตัดสินใจทางการเมืองมาจากการถกเถียงและการลงคะแนนเสียงในรัฐสภา และเนื่องจากประชาชนส่วนใหญ่ที่มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งนั้นเป็นคนชนบท ส.ส. ส่วนมากจึงมา จากต่างจังหวัด และรัฐมนตรีส่วนมากในรัฐบาลก็ประกอบด้วย ส.ส. จากต่างจังหวัดเป็นธรรมดา ชนชั้นกลางกับคนในเขตเมือง ซึ่งเป็นคนส่วนน้อย ไม่ค่อยพอใจกับการเมืองแบบการเลือกตั้ง เพื่อจะแก้ปัญหาหรือบรรเทาความไม่พอใจของชนชั้นกลางในเขตเมือง รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 จึงได้ปรับเปลี่ยนระบบการเลือกตั้ง และกำหนดให้มีการจัดตั้งองค์กรอิสระเพื่อคอยตรวจสอบ ส.ส. นายก-รัฐมนตรี และรัฐมนตรี

ประการแรก รฐัธรรมนญู พ.ศ. 2540 กำหนด ว่า สมาชิกรัฐสภากับรัฐมนตรีต้องเป็นคนที่ได้รับการศึกษาระดับปริญญาตรีขึ้นไป ด้วยเหตุผล (ที่

แปลก) ว่า คนที่ได้รับการศึกษาดีนั้น มีทั้งความสามารถและจริยธรรมสูงกว่า บทบัญญัตินี้ทำให้ประชาชนมากกว่าร้อยละ 90 หมดสิทธิลงสมัครรับเลือกตั้ง คนที่ได้เปรียบนั้นไม่ใช่เฉพาะคนที่ได้รับการศึกษาดีเท่านั้น แต่เป็นคนในเขตเมืองด้วย เพราะเมื่อสืบค้นว่าคนที่มีใบปริญญาอาศัยอยู่ที่ไหนบ้าง ก็พบว่าในปี พ.ศ. 2543 ประชาชนที่มีการศึกษาในระดับปริญญาตรีขึ้นไปร้อยละ 33.7 อาศัยอยู่ใน กทม. อีกร้อยละ 36.8 อาศัยอยู่ในเขตเมือง (นอก กทม.) และร้อยละ 29.5 อาศัยอยู่ในเขตชนบท ซึง่แตกตา่งจากสดัสว่นของจำนวนประชากร ในเขตเมืองและเขตชนบทเป็นอย่างมาก (โปรดดูตารางที่ 1) เห็นได้ชัดเจนว่า คนกรุงเทพฯ ได้เปรียบอย่างมากในด้านสิทธิในการลงสมัครรับเลือกตั้ง35

ประการทีส่อง องคก์รตรวจสอบตา่งๆ ตาม รัฐธรรมนูญก็เช่นเดียวกัน ชนชั้นกลางโดยเฉพาะข้าราชการกับนักวิชาการย่อมจะได้รับเลือกให้เข้าไปนั่งในตำแหน่งสำคัญขององค์กรตรวจสอบนักการเมือง (แตกต่างจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ที่ให้ความสำคัญกับผู้พิพากษา)

ประการที่สาม สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วย ส.ส. เขตจำนวน 400 คน กับ ส.ส. บัญชีรายชื่อจากพรรคการเมืองต่างๆ 100 คน โดยกีดกัน ส.ส. เขตซึ่งเป็นนักการเมืองอาชีพไม่ให้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี36

ชนชั้นกลางในเขตเมืองที่ไม่ค่อยชอบและอาจถึงกับปฏิเสธการเมืองประชาธิปไตยแบบรัฐสภามาแลว้ ไดใ้หก้ารสนบัสนนุรฐัธรรมนญู พ.ศ. 2540 อย่างกระตือรือร้น ส่วนชนชั้นล่างหรือชาวบ้านที่

34 Pasuk Phongpaichit and Chris Baker, Thailand’s Crisis (Chiang Mai: Silkworm Books,

2000), pp. 111-112. 35 ที่จริงแล้ว ส.ส. ส่วนมากล้วนได้รับการศึกษาระดับปริญญาตรีขึ้นไปอยู่แล้ว จึงมีผลเสียหายไม่มาก แต่ในด้าน

หลักการแล้ว บทบัญญัตินี้ขัดกับหลักการที่สำคัญที่สุดของประชาธิปไตย นั่นคือหลักความเสมอภาค 36 ผู้ร่างรัฐธรรมนูญคาดว่าผู้สมัครส่วนมากจะเป็นหัวหน้ามุ้งหรือคนดังที่ประชาชนรู้จักยอมรับนับถือ

119

ตารางที่ 1 การกระจายของประชากรไทยที่มีการศึกษาในระดับปริญญาตรีและสูงกว่าใน พ.ศ. 2543

จำนวนประชากรแบ่งตามพื้นที่

จำนวนทั้งหมด อาศัยในเขตเมือง อาศัยในเขตชนบท

ใน กทม. นอก กทม.

ประชากรที่มีอายุ 6 ปีขึ้นไป (พันคน) 55,253.2 5,913.7 11,517.6 37,821.9 ประชากรที่ได้รับการศึกษาขั้นสูง (พันคน) 3,114.5 1,049.8 1,145.7 918.9 ระดับปริญญาตรี 2,880.4 918.3 1,071.5 890.5 ระดับปริญญาโท 217.8 122.7 68.6 26.6 ระดับปริญญาเอก 16.3 8.8 5.6 1.9 สัดส่วนของประชากรในแต่ละพื้นที่ ต่อจำนวนประชากรทั้งหมด (%) 100.0 10.7 20.8 68.5 สัดส่วนของประชากรที่มีการศึกษาขั้นสูง ทั้งหมด (%) 100.0 33.7 36.8 29.5 สัดส่วนของประชากรที่มีการศึกษาขั้นสูง ต่อจำนวนประชากรในแต่ละพื้นที่ (%) 5.6 17.8 9.9 2.4

ได้รับการดูถูกว่าเป็นคนไร้การศึกษาและถูกซื้อเสียงได้ง่าย ต้องเผชิญกับข้อกำหนดเรื่องระดับการศึกษาปริญญาตรี ทำให้แทบจะหมดโอกาสในการลงสมัครรับเลือกตั้ง แต่ชาวบ้านเหล่านี้กลับถูกบังคับให้ต้องไปลงคะแนนเสียง ถึงแม้ว่าก่อนหน้าที่จะมีข้อกำหนดเรื่องปริญญาตรีในรัฐธรรมนูญ ชาวบ้านก็ไม่เคยลงสมัครรับเลือกตั้ง แต่ข้อกำหนดในเรื่องนี้ก็เป็นการกีดกันอย่างไม่มีเงื่อนไข จึงมีความหมายสูงพอๆ กับการที่หลายประเทศในอดีตเคยมีข้อห้ามไม่ให้ผู้หญิงและคนที่เสียภาษีน้อยลงสมัครรับเลือกตั้งและออกเสียงเลือกตั้ง และในความเป็นจริงแล้ว เราได้เห็นนักการเมืองหลายคนที่ลงสมัครไม่

ได้เพราะไม่จบปริญญาตรี37 เพราะฉะนั้นชาวบ้านไม่มีเหตุผลที่จะสนับสนุนรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 อย่างกระตือรือร้น แต่ทั้ง ส.ส. และชาวบ้านไม่ได้คัดค้านการเมืองแบบเลือกตั้งมาตั้งแต่แรก จึงไม่เป็นอุปสรรคต่อการเมืองแบบนี้

พลังที่ เป็นอุปสรรคอย่างแท้จริงต่อการพัฒนาการเมืองแบบเลือกตั้ง คือพลังที่ไม่ค่อยพอใจกับการเมืองแบบเลือกตั้ง และพลังดังกล่าวนี้อาจถึงกับยอมรับการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง แบบไม่เป็นประชาธิปไตย เช่น การรัฐประหาร เมื่อการเมืองแบบเลือกตั้งส่งผลกระทบต่ออำนาจและผลประโยชน์ของพวกเขา

37 สำหรับการเลือกตั้ง ส.ว. ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มาตราที่กำหนดเรื่องปริญญาตรีมีความหมายสูงเพราะ

วา่รฐัธรรมนญูหา้มผูส้มคัรรบัเลอืกตัง้ ส.ว. หาเสยีง คนจนทีไ่มม่ทีนุหาเสยีงกจ็ะมโีอกาสไดร้บัเลอืกตัง้สงูกวา่การสมคัร ส.ส.

แต่พวกเขากลับถูกห้ามลงสมัครรับเลือกตั้งเนื่องจากข้อกำหนดเรื่องวุฒิการศึกษา จึงหมดโอกาส รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550

แก้ไขปัญหาความไม่เสมอภาคนี้บ้าง

ที่มา: Yoshifumi Tamada, Myths and Realities, p.193, table 4.6

120

คงจะถือได้ว่า ความสำคัญของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ต่อระบอบการปกครองประชาธิปไตยอยู่ที่การเอาใจหรือปลอบใจชนชั้นกลาง อนึ่ง เราไม่ควรลืมว่า ชนชั้นกลางมีอำนาจทางวาทกรรม จึงโจมตีทั้ง ส.ส. และชาวบ้านตามอำเภอใจ และสามารถกดดันให้การปฏิรูปการเมืองในรูปแบบการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เกิดขึ้น เมื่อคนกลุ่มที่เคยไม่พอใจการเมืองแบบเลือกตั้ง กลับมีความพอใจมากขึ้นแล้ว ก็ย่อมไม่เป็นอันตรายสำหรับประชา-ธิปไตย จึงกล่าวได้ว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 เป็นปัจจัยสำคัญในการช่วยรักษาระบอบประชาธิปไตย

3.3 รัฐบาลทักษิณ เมื่อจัดการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.

2540 เป็นครั้งแรกเมื่อ พ.ศ. 2544 เราได้เห็นผลของการปฏิรูปการเมืองที่เป็นไปตามเจตนารมณ์ที่ตั้งไว้ค่อนข้างมาก เป้าหมายสำคัญของการปฏิรูปการเมืองคือการมีเสถียรภาพของรัฐบาล ประ- สิทธิภาพของการบริหารราชการ และความซื่อสัตย์ รัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตรที่ตั้งขึ้นหลังการเลือกตั้งมีเสถียรภาพสูงมาก จนบริหารประเทศครบวาระ 4 ปี ซึ่งนับเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ไทยที่รัฐบาลจากการเลือกตั้งอยู่ครบวาระ ทั้งนี้เพราะพรรคไทยรักไทยได้ ส.ส. มาก (โปรดดูภาพที่ 2) ในการเลือกตั้ง พ.ศ. 2544 ไทยรักไทยได้ ส.ส. 248 คน และก่อนจะตั้งรัฐบาลก็สามารถรวมเอาพรรคเล็กเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของพรรคไทยรักไทยด้วย ทำให้ได้ ส.ส. เพิ่มอีก 14 คน จึงมี ส.ส. มากกว่าครึ่งหนึ่งของ ส.ส. ทั้งหมด จะเห็นได้ว่าผู้นำพรรคไทยรักไทยเลือกที่จะตั้งรัฐบาลผสมหลายพรรคแม้ว่าจะสามารถตั้งรัฐบาลพรรคเดียวได้ เราทราบกันดีว่าในอดีตที่ผ่านมานั้นรัฐบาลผสมหลายพรรคมักมีปัญหาเรื่องเสถียรภาพ แต่ในกรณีของพรรคไทยรักไทยที่พรรคมีขนาดใหญ่มากเป็นพิเศษ รัฐบาลผสมหลายพรรคไม่ก่อให้เกิดปัญหาเรื่องเสถียรภาพแต่อย่างใด แต่กลับมีผลในทางตรงกัน

ข้ามมากกว่า คือรัฐบาลมั่นคงมากขึ้นเพราะเป็นรัฐบาลผสม ด้วยเหตุผลที่ว่า เมื่อมุ้งต่างๆ ภายในพรรคไทยรักไทยคิดจะก่อกบฏก็ไม่สามารถก่อได้เพราะกลัวว่าจะถูกขับออกจากพรรค หากเปรียบเทียบกับสถานการณ์ก่อนการเลือกตั้ง พ.ศ. 2544 จะเห็นว่า ในอดีตพรรคการเมืองขนาดใหญ่มี ส.ส. เพียงหนึ่งร้อยคนเศษเท่านั้น ถ้าหากมุ้งขนาดใหญ่ เช่น มุ้งที่มี ส.ส. 40 คน จะก่อกบฏต่อพรรคที่มี ส.ส. 100 คน พรรคนั้นก็มีสิทธิที่จะแตก แต่เมื่อพรรคไทยรักไทยมี ส.ส. มากกว่า 200 คน มุ้งที่มี ส.ส. 40 คนจะก่อกบฏก็ไม่เป็นปัญหา และยิ่งมีพรรคร่วมรัฐบาลที่มี ส.ส. เท่ากันกับมุ้งมุ้งหนึ่ง ของพรรคไทยรักไทยด้วยแล้ว การที่มุ้งนั้นๆ จะก่อกบฏก็ยิ่งยากมากขึ้น เพราะฉะนั้นการมี ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลมากนั้นไม่มีอะไรเสียหายสำหรับผู้บริหารพรรคไทยรักไทย พรรคร่วมรัฐบาลช่วยพรรคไทยรักไทยในการรักษาเอกภาพ และพรรคร่วมรัฐบาลก็อยู่ในฐานะเดียวกันกับมุ้งต่างๆ ภายในพรรคไทยรักไทย จึงเรียกร้องอะไรมากไม่ได้ รวมทั้งขัดแย้งกับพรรคไทยรักไทยได้ยากมากขึ้นด้วย และเมื่อพรรคไทยรักไทยได้ ส.ส. ถึง 377 คน ในการเลือกตั้ง พ.ศ. 2548 ฐานะของมุ้งต่างๆ ก็ยังคงไม่เปลี่ยนแปลง คือไม่สามารถเป็นกบฏหรือต่อรองกับหัวหน้าพรรคซึ่งเป็นนายกรัฐมนตรีได้มากนัก โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อมุ้งต่างๆ มีจำนวนเพิ่มขึ้นจากการรวบรวมพรรคเล็กเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของพรรคไทยรักไทย

นอกจากมุง้ตา่งๆ ในพรรคจะกอ่กบฏไดย้าก แล้ว ส.ส. แต่ละคนก็ก่อกบฏได้ยากขึ้นเช่นกัน สาเหตุสำคัญมีสองประการ คือ ประการแรก รัฐ-ธรรมนญู พ.ศ. 2540 หา้ม ส.ส. ยา้ยพรรคการเมอืง ที่สังกัด ถ้าเกิด ส.ส. ขัดแย้งกับผู้บริหารพรรคอย่างรุนแรง ส.ส. คนนั้นก็จะไม่มีพรรคการเมืองสังกัดในการเลือกตั้งสมัยหน้า ซึ่งทำให้เขาหมดโอกาสสมัครเข้ารับการเลือกตั้ง ยกเว้นแต่จะลาออกจาก ส.ส. ก่อนครบวาระ 4 ปี หรือมีการยุบ

121

พรรคอันดับ 4

สภาเพื่อเลือกตั้งใหม่38 ประการที่สอง รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 กำหนดว่า ส.ส. เขตสามารถจะเป็นรัฐมนตรีได้ แต่ต้องออกจากสมาชิกภาพของ ส.ส. ก่อน โดยมีการเลือกตั้งซ่อม39 ข้อกำหนดนี้จึงเท่ากับห้าม ส.ส. เขตเป็นรัฐมนตรี และมีประโยชน์อย่างมากสำหรับหัวหน้าพรรคกับหัวหน้ามุ้งที่ไม่ต้องจัดสรรตำแหน่งรัฐมนตรีให้แก่ ส.ส. เขตที่เป็นลูกพรรคหรือ ส.ส. เขตในมุ้ง ทั้งนี้เพราะว่าก่อนรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มีผลบังคับใช้นั้น สาเหตุสำคัญที่ทำให้รัฐบาลไม่มั่นคงอยู่ที่ความขัดแย้งภายในพรรคการเมือง ซึ่งเกิดมาจากความไม่พอใจในเรื่องการจัดสรรตำแหน่งรัฐมนตรี เมื่อ ส.ส. เขต ไม่มีสิทธิที่จะเป็นรัฐมนตรีแล้ว ก็ไม่มีความจำเป็น

และไม่มีประโยชน์อันใดที่จะก่อความขัดแย้งภายในพรรคเพื่อแย่งชิงตำแหน่งรัฐมนตรีอีก ภาระและความยุ่งยากของหัวหน้าพรรคและหัวหน้ามุ้งในการรักษาเอกภาพและเสถียรภาพภายในพรรคหรือภาย ในมุ้ง จึงเบาบางลงกว่าสมัยก่อนมาก

เมื่อพรรครัฐบาลมั่นคงเพราะมี ส.ส. มากเช่นนี้แล้ว ประสิทธิภาพในการบริหารจึงสูงขึ้นตามไปด้วย ภายในรัฐสภา ฝ่ายค้านเป็นเสียงข้างน้อยที่ไม่สามารถจะทำอะไรได้มากนัก ภายในคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีก็คุมรัฐมนตรีได้ เพราะเป็นหัวหน้าพรรคใหญ่และพรรคไทยรักไทยได้อาศัยความนิยมที่ประชาชนมีต่อหัวหน้าพรรคในการหาเสียงเลือกตั้งเป็นอย่างมาก ทั้งนี้ปัจจัยสำคัญที่สุด

ภาพที่ 2 สัดส่วนของที่นั่ง ส.ส. ที่พรรคใหญ่ 4 พรรคได้ในการเลือกตั้งระหว่าง พ.ศ. 2500-2550

0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0

2500 (2)

2518

2522

2529

2535 (1)

2538

2544

2550

พรรคอันดับ 1

พรรคอันดับ 3

พรรคอันดับ 2

การเล

ือกตั้ง

ปี พ

.ศ.

2500 (1)

2548

2539

2535 (2)

2531

2526

2519

2512

10.0 30.0 50.0 70.0 90.0

สัดส่วนของที่นั่ง ส.ส. (%)

38 กรณีมุ้งก็เช่นเดียวกัน หากมุ้งจะขัดแย้งกับผู้บริหารพรรคและลาออก หัวหน้าพรรคซึ่งเป็นหัวหน้ารัฐบาลด้วย

อาจจะยุบสภา ตัดโอกาสลงสมัครรับเลือกตั้งของ ส.ส. ในมุ้งดังกล่าว 39 และต่อมาบังคับให้ ส.ส. เสียค่าปรับภาระค่าใช้จ่ายในการจัดการเลือกตั้งซ่อมด้วย

122

อยู่ที่ระบบการเลือกตั้ง ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 คาดหวังว่า ส.ส. ระบบบัญชีรายชื่อจะเป็นรัฐมนตรี และผู้บริหารพรรคต่างๆ (ยกเว้นพรรคชาติไทย) ได้จัดผู้สมัครในระบบบัญชีรายชื่อตามความประสงค์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ผู้สมัคร ส.ส. ระบบบัญชีรายชื่อของพรรคอันดับที่หนึ่งก็คือหัวหน้าพรรค ซึ่งจะเป็นนายกรัฐมนตรีเมื่อพรรคนั้นๆ ได้ ส.ส. มากที่สุด ผู้สมัคร ส.ส. ระบบบัญชีรายชื่ออันดับที่หนึ่งจึงกลายเป็นผู้ลงสมัคร รับเลือกตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีโดยปริยาย ระบบการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อจึงเป็นการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรงในสายตาของประชาชนผู้ลงคะแนน

นักรัฐศาสตร์ทราบกันดีว่า ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยนั้น ได้แก่ ระบอบประธานาธิบดีกับระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา

ในสองระบอบนี้ความชอบธรรมของผู้นำประเทศแตกต่างกันอันเนื่องมาจากวิธีการเลือกตั้งที่ต่างกัน ในระบอบประธานาธิบดี ประชาชนเป็นผู้เลือกประธานาธิบดีโดยตรง (แต่มีกรณียกเว้น) ความชอบธรรมของผู้นำจึงมาจากประชาชน ส่วนในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา ประชาชนเลือก ส.ส. แล้วให้ ส.ส. เลือกนายกรัฐมนตรี ความ ชอบธรรมของนายกรัฐมนตรีจึงมาจากรัฐสภา แต่ระบอบประชาธิปไตยที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 กำหนดไว้นั้น มีลักษณะของทั้งสองระบอบผสมผสานกัน นายกรัฐมนตรีมาจากสภาผู้แทนราษฎรตามระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา แต่ได้รับความชอบธรรมเพิ่มพิเศษจากระบบการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ เท่ากับว่ามีความชอบธรรมแบบประธานาธิบดีอีกโสดหนึ่ง ซึ่งทำให้นายกรัฐมนตรีมีความชอบธรรมสูงเป็นสองเท่า (โปรดดูภาพที่ 3)

ภาพที่ 3 ความชอบธรรมสองชั้นของนายกรัฐมนตรีภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540

นายกฯ ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540

ประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี

รัฐสภา

ประชาชน ประชาชน

123

ในสองหรือสามทศวรรษที่ผ่านมา ในหลายประเทศที่พัฒนาแล้วจะมีนายกรัฐมนตรีที่มีลักษณะของประธานาธิบดีมากขึ้น ซึ่งนักรัฐศาสตร์เรียกกันว่า “การทำให้การเมืองเป็นแบบประธานาธิบดี” (presidentialization of politics) อันที่จริง ปรากฏการณ์นี้เกิดขึ้นเพราะความจำเป็นในการที่จะต้องมีผู้นำที่มีความสามารถในการนำ (leader-ship) สูงขึ้น ซึ่งเกิดจากหลายสาเหตุด้วยกัน ที่สำคัญ ได้แก่ (1) ผู้นำพรรคการเมืองมีบทบาท สูงขึ้นในการเลือกตั้ง เพราะพรรคการเมืองเองมีความสามารถน้อยลงในการหาคะแนนเสียง (แต่ในประเทศไทยไม่ใช่เพราะเหตุนี้) และสื่อมวลชนโดยเฉพาะโทรทัศน์กับวิทยุมีบทบาทมากขึ้นในการเลือกตั้ ง จึ งต้องมีผู้นำพรรคที่ ใช้และเข้ ากับสื่อมวลชนเก่ง เพื่อหาเสียงกับประชาชนที่ยังไม่มีความจงรักภักดีเป็นพิเศษต่อพรรคหนึ่งพรรคใด ผู้สมัครคนหนึ่งคนใด หรือหัวคะแนนคนหนึ่งคนใด ซึ่งเมื่อผู้นำมีบทบาทสำคัญมากขึ้นในการเลือกตั้งเช่นนี้ อำนาจของผู้นำภายในพรรคจึงสูงขึ้นเป็นธรรมดา (2) ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศทั้งในด้านเศรษฐกิจและการเมืองที่เชื่อมโยงกันแนบแน่นขึ้น ทำให้ผู้นำประเทศสามารถอ้างความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเพื่อบังคับให้กลุ่มต่างๆ ภายในประเทศยอมรับการตัดสินใจของตนได้ และ (3) งานบริหารและกลไกของรัฐมีความซับซ้อนและ ยุ่งยากมากขึ้น ความจำเป็นในการมีผู้นำประเทศที่เข้มแข็งจึงเพิ่มมากขึ้น ทั้งนี้ ฐานะและอำนาจของผู้นำประเทศจะเพิ่มมากขึ้นในสามด้านด้วยกัน คือ คณะรัฐมนตรี พรรคการเมือง และการเลือกตั้ง40

รัฐบาลพรรคไทยรักไทยและนายกรัฐมนตรีทักษิณมีลักษณะตรงกับกระบวนการทำให้การเมืองเป็นแบบประธานาธิบดีเป็นอย่างมาก ด้วยเหตุนี้

ประสิทธิภาพของการบริหารราชการแผ่นดินจึงสูงขึ้นตามไปด้วย ซึ่งเป็นเรื่องธรรมดา

ส่วนเจตนารมณ์อีกข้อหนึ่งของการปฏิรูปการเมืองคือความซื่อสัตย์ บรรลุผลหรือไม่นั้น คงต้องตอบว่า “ยังไม่ดีขึ้น” แต่จะเลวลงหรือเปล่าก็ต้องบอกว่า “ไม่แน่” ในโลกแห่งความเป็นจริง วันนี้ โดยเฉพาะเรื่องการเมืองนั้นไม่ค่อยจะมีอะไร ที่สมบูรณ์แบบ เมื่อบรรลุความประสงค์ของการปฏิรูปการเมืองถึงสองในสามแล้วก็ต้องถือว่าประสบความสำเร็จพอสมควร

4. การออกจากประชาธิปไตยของการเมืองไทย

4.1 เสถียรภาพสูงเกินไป: ชนะไม่ได้จึงต้องทำลาย การรัฐประหาร 19 กันยายน พ.ศ. 2549

นั้น สาเหตุสำคัญอยู่ที่ความไม่พอใจต่อรัฐบาลทักษิณ อย่างไรก็ตาม โดยทั่วไปแล้วถ้าหากมีคนจำนวนมากไม่พอใจรัฐบาล ก็จะทำให้รัฐบาลนั้นแพ้การเลือกตั้งในครั้งหน้า ซึ่งเป็นวิธีการเปลี่ยนรัฐบาลแบบประชาธิปไตย แต่ในกรณีรัฐบาลทักษิณ คนที่ไม่พอใจไม่ใช่คนส่วนใหญ่ จึงเป็นการยากที่รัฐบาลจะแพ้ในการเลือกตั้ง แม้ว่าจะมีการรณรงค์โจมตีรัฐบาลอย่างหนักแต่ก็ไม่สามารถทำให้รัฐบาล สูญเสียความนิยมชมชอบจากคนส่วนใหญ่ได้ ระบอบการเมืองตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มี เป้าหมายในการทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพ ซึ่ง สัมฤทธิผลตามเจตนารมณ์

นอกจากจะเป็นผลโดยตรงจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 แล้ว ยังมีปัจจัยอื่นบางประการที่ช่วยให้รัฐบาลทักษิณสามารถสร้างและรักษาความมั่นคงได้

40 Thomas Poguntke and Paul Webb, “The Presidentialization of Contemporary Democratic

Politics: Evidence, Causes, and Consequences,” in Thomas Poguntke and Paul Webb (eds.), The

Presidentialization of Politics: A Comparative Study of Modern Democracies (Oxford: Oxford

University Press, 2005), pp. 347-353.

124

มากเป็นพิเศษ หนึ่งในนั้นคือเงินทุนทางการเมือง ที่เหลือคือนโยบายของรัฐบาล ตั้งแต่การเมือง เริ่มเป็นประชาธิปไตยมากขึ้นหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 นักธุรกิจนายทุนสนับสนุนนักการเมืองในด้านเงินทุนโดยคาดหวังว่าจะได้ผลประโยชน์ตอบแทน นักธุรกิจใดๆ ล้วนแต่มีสิทธิเข้ามามีบทบาทหรือสร้างอิทธิพลทางการเมืองตามจำนวนเงินที่ลงทุนไป ไม่ว่าจะใช้ทุนนั้นด้วยตัวเองหรือว่าให้นักการเมืองเอาไปใช้แทนก็ตาม มันเป็นตลาดแข่งขันอย่างเสรี เนื่องเพราะพรรคการเมืองไม่มีนโยบาย มีแต่เงินทุน จำนวน ส.ส. จึงขึ้นอยู่กับจำนวนเงินที่หามาได้ และไม่มีนักการเมืองคนใดที่ผูกขาดทุนการเมืองได้ ทำให้ไม่มีพรรคการเมืองที่ได้จำนวน ส.ส. มากกว่าครึ่งหนึ่ง นายทุนที่เข้ามามีบทบาททางการเมืองโดยทางอ้อมนั้น ไม่ชอบพรรคการเมืองที่เข้มแข็งเกินไป เพราะฝ่ายนายทุนจะปฏิเสธคำขอทุนจากพรรคการเมืองยาก และจะต่อรองผลประโยชน์ได้ยาก นายทุนจึงมักบริจาคเงินให้แก่พรรคการเมืองหลายพรรคเพื่อป้องกันการผูกขาด อนึ่ง หากนายทุน ก. เลือกสนับสนุนพรรค A นายทุน ข. ในธุรกิจเดียวกันก็จะเลือกพรรค B เพราะอยากได้เปรียบ ทั้งนี้เพราะถ้าหากนายทุนในธุรกิจเดียวกันพร้อมใจกันสนับสนุนพรรคการเมืองเดียวกัน อิทธิพลทางการเมืองของนายทุนแต่ละคนจะขึ้นอยู่กับจำนวนเงินที่บริจาค นายทุนอันดับที่สองจะสู้นายทุนอันดับที่หนึ่งได้ยาก จึงเป็นการดีกว่าที่จะหันไปสนับสนุนพรรคอื่น และการเลือกพรรคอื่นนี้ก็ไม่ยากเย็นอะไรเลย เพราะ มีแต่พรรคอนุรักษนิยมทั้งนั้น นี่เป็นระบบการบริจาคหรือการลงทุนทางการเมืองอย่างแข่งขันเสรี ซึ่งไม่แน่นอนว่าพรรคไหนจะได้เงินทุนมากกว่ากัน ด้วยเหตุผลเหล่านี้ ทำให้ไม่มีพรรคการเมืองใดได้คะแนนเสียงข้างมาก รัฐบาลจึงต้องเป็นรัฐบาลผสมที่ขาดเสถียรภาพ

ทักษิณเคยเป็นนายทุนลักษณะนี้คนหนึ่ง เขาเคยช่วยพรรคการเมืองหลายพรรคพร้อมกันมาแล้ว แต่เมื่อตั้งพรรคการเมืองของตนเองขึ้นมา เขาก็เทเงินทุนให้แก่พรรคของตนเองเท่านั้น41 หากพรรคการเมืองอื่นต้องการสู้กับพรรคไทยรักไทย ก็ต้องระดมเงินทุนให้ได้มากกว่าพรรคไทยรักไทย ซึ่งทำได้ยากมาก เพราะการหานายทุนที่ยินดีจะให้ทุนในจำนวนที่มากกว่าทักษิณให้แก่พรรคไทยรักไทยนั้น เกือบเป็นไปไม่ได้เลย ทั้งนี้ก็เพราะ ในประการที่หนึ่ง ทักษิณมีเงินทุนมหาศาลที่จะลงทุนกับการเมือง คงไม่มีทางจะแพ้ใครในประเทศไทย (อาจมีบางคนมีทุนมากกว่าทักษิณ แต่จะทุ่มทุนลงไปกับการเมืองมากถึงขนาดนั้นไม่ได้) และประการที่สอง พรรคการเมืองที่นายทุนจะทุ่มทุนลงไปอย่างไม่อั้นได้นั้น ต้องเป็นพรรคการเมืองของตัวเขาเองซึ่งแน่ใจได้ว่าจะไม่มีการหักหลังเกิดขึ้นอย่างเด็ดขาด แต่หากเป็นพรรคการเมืองของคนอื่นย่อมจะไว้ใจมากถึงเพียงนั้นไม่ได้ ด้วยเหตุต่างๆ เหล่านี้จึงดูเหมือนว่าทักษิณเป็นผู้ผูกขาดตลาดเงินทุนทาง การเมือง นักธุรกิจจะแข่งขันกับทักษิณก็ไม่ค่อยมีประโยชน์ และหากจะหันไปช่วยพรรคอื่นก็คงจะต้องเสียประโยชน์มากกว่าได้ เพราะฉะนั้นนักธุรกิจนายทุนคนอื่นต้องช่วยพรรคไทยรักไทยเพื่อป้องกันธุรกิจของพวกเขาจากรัฐบาลพรรคไทยรักไทย อำนาจเงินนี้ช่วยพรรคไทยรักไทยในการซื้อพรรคเล็กตลอดจน ส.ส. พรรคอื่นให้เข้ามาอยู่กับพรรคไทยรักไทย เมื่อย้ายเข้ามาแล้วก็หนีออกไปได้ยากเพราะเงื่อนไขที่สร้างไว้โดยรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ซึ่งเงื่อนไขนี้เองที่เป็นสิ่งดลใจให้พรรคไทยรักไทยขยันซื้อ ส.ส. และพรรคเล็ก และเมื่อพรรคไทย รักไทยผูกขาดตลาด ส.ส. (ส.ส. ไม่มีทางเลือกนอกจากพรรคไทยรักไทยกับพรรคฝ่ายค้านอันดับหนึ่งเท่านั้น) พรรคไทยรักไทยเข้มแข็งขึ้นมากจนเป็นหลักประกันว่า ส.ส. ที่สังกัดพรรคไทยรักไทย

41 หรือไม่ก็ให้แก่พรรคนอมินี ซึ่งที่จริงแล้วเป็นส่วนหนึ่งของพรรคที่ทักษิณเป็นเจ้าของ แต่มีสาเหตุบางอย่างจึงแยก

เป็นอีกพรรคหนึ่ง

125

กทม. กลาง เหนือ ตะวันออก ใต้ รวม

เฉียงเหนือ

พรรคการเมือง 2544 2548 2544 2548 2544 2548 2544 2548 2544 2548 2544 2548

ไทยรักไทย 29 32 47 80 54 71 69 126 1 1 200 310

ประชาธิปัตย์ 8 4 19 7 16 5 6 2 48 52 97 65

ชาติไทย 0 1 21 10 3 0 11 6 0 1 35 23

ความหวังใหม่ 0 - 3 - 1 - 19 - 5 - 28 -

ชาติพัฒนา 0 - 4 - 2 - 16 - 0 - 22 -

เสรีธรรม 0 - 0 - 0 - 14 - 0 - 14 -

ราษฎร 0 - 0 - 0 - 1 - 0 - 2 -

ถิ่นไทย 0 - 0 - 0 - 1 - 0 - 1 -

พลังสังคม 0 - 0 - 0 - 1 - 0 - 1 -

มหาชน - 0 - 0 - 0 - 2 - 0 - 2

รวมทั้งสิ้น 37 37 95 97 76 76 138 136 54 54 400 400

ตารางแสดงจำนวน ส.ส. เขตของพรรคไทยรักไทยและพรรคอื่นๆ ที่ได้รับการเลือกตั้งในปี 2544 และ 2548

จะได้รับเลือกตั้งในคราวต่อๆ ไปค่อนข้างแน่นอน พรรคไทยรักไทยก็ไม่ต้องเสียเงินซื้อ ส.ส. หรือพรรคเล็กอีก เพราะ ส.ส. และพรรคเล็กต่างก็อยากวิ่งเข้ามาซบอกพรรคไทยรักไทยทั้งสิ้น

นอกจากอำนาจเงินแล้ว นโยบายของรัฐบาลทักษิณก็เป็นปัจจัยสำคัญอีกอย่างหนึ่งที่มีผลทำให้ประชาชนนิยมชมชอบและให้การสนับสนุนอย่างสุดใจ42 นโยบายหาความนิยมนี้ทุกคนทราบกันดีอยู่แล้ว จึงไม่ต้องอธิบายอะไรเพิ่มเติมในที่นี้ แต่ใคร่ขอพูดเกี่ยวกับเรื่องนี้ในสองประเด็น คือ (1) นโยบายนี้มักได้รับการอธิบายว่ามุ่งเอาใจคนจน แต่ความจริงแล้วเป็นนโยบายที่มุ่งเอาใจทั้งคนรวยและคนจน ทั้งคนในเมืองและคนชนบท เราต้องเข้าใจ

ว่าพรรคไทยรักไทยไม่ใช่พรรคคนจน แต่เป็นพรรคแบบเหมาหมด (catch-all) (หาคะแนนเสียงจากคนทุกชั้น ทุกอาชีพ ทุกถิ่น ทุกประเภท) จึงได้คะแนนเสียงมาก มีบางคนวิเคราะห์ว่า คนในเขตเมืองหรือชนชั้นกลางเริ่มไม่เอาทักษิณตั้งแต่ พ.ศ. 2547 หรือ พ.ศ. 2548 แล้ว43 ซึ่งไม่ตรงกับผลการเลือกตั้งในเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2548 ดังที่แสดงไว้ในตารางที่ 2 จะเห็นได้ว่าใน กทม. พรรคไทยรักไทยได้ ส.ส. เพิ่มขึ้น และคะแนนเสียงที่พรรคไทยรักไทยได้จากระบบบัญชีรายชื่อใน กทม. ก็สูงขึ้นอย่างชัดเจนมากเมื่อเทียบกับคะแนนของพรรคประชาธิปัตย์

42 ปัจจัยที่ประชาชนนิยมชมชอบรัฐบาลทักษิณนั้น ความหวังที่รัฐบาลแจกจ่ายให้กับประชาชนมีความสำคัญมาก

สำคญักวา่ผลประโยชนก์เ็ปน็ได ้โปรดด ูอรรถจกัร สตัยานรุกัษ,์ “การเมอืงเรือ่งความหวงั,” กรงุเทพธรุกจิ (3 มนีาคม พ.ศ.

2550), สืบค้นจาก http://www.bangkokbiznews.com/2007/03/03/news_22953196.php?news_id=22953196. 43 Oliver Pye and Wolfram Schaffar, “The 2006 Anti-Thaksin Movement in Thailand: An

Analysis,” Journal of Contemporary Asia, 38 (1) (Feb. 2008), p. 39.

ตารางที่ 2 ความเข้มแข็งของพรรคไทยรักไทยในเขต กทม.

126

อนึ่งสำนักวิจัยเอแบคโพลล์สำรวจความคิดเห็นของประชาชนใน กทม. กับปริมณฑลเกี่ยวกับปัญหาว่าทักษิณควรลาออกจากตำแหน่งนายกฯ หรือไม่ พบว่านอกจากต้นเดือนมีนาคมแล้ว มีคนที่คิดว่าทักษิณไม่ต้องลาออกมากกว่าคนต้องการให้ออก (โปรดดูภาพที่ 4) ดังนั้น คำกล่าวที่ว่าชาวกรุงเริ่มปฏิเสธพรรคไทยรักไทยตั้งแต่ต้นปี พ.ศ. 2548 จงึไมส่อดคลอ้งกบัขอ้เทจ็จรงิ44 (2) นโยบาย นี้เรียกกันว่านโยบาย “ประชานิยม” ถ้าหากใช้คำนี้ในความหมายว่านโยบายหาความนิยม ก็จะพบว่า การหาความนิยมของนักการเมืองเป็นเรื่องธรรมดาทั่วโลก เพราะการเลือกตั้งเป็นกลไกตรวจสอบนักการเมืองที่ดีที่สุดอันหนึ่ง นักการเมืองจึงต้องเอาใจประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งเพื่อจะได้ไม่สอบตก แม้แต่พรรครัฐบาลญี่ปุ่น มาเลเซีย และสิงคโปร์ ที่จะชนะในการเลือกตั้งอย่างแน่นอน ก็ยังต้องพยายามหาความนิยมให้มากที่สุดเท่าที่ จะมากได้ เนื่องจากกลัวว่าจำนวน ส.ส. ของพรรค

รัฐบาลจะลดน้อยลงไป ส่วนคำว่าประชานิยมตามหลักวิชาการ

หมายถึง การหาความนิยมโดยมีเป้าหมายที่จะระดมการสนับสนุนจากประชาชนเพื่อท้าทายอำนาจเดิม45 หรือพูดอีกอย่างหนึ่งก็คือ ยุทธวิธีแบบประชานิยมนั้นจะถูกนำมาใช้ก็ต่อเมื่อมีคู่ต่อสู้ที่ เข้มแข็งน่าเกรงขาม จึงต้องพยายามสร้างและเผยแพร่ภาพของคู่ต่อสู้ให้เป็นผู้ร้าย46 สำหรับกรณีพรรคไทยรักไทยนั้น ไม่ปรากฏว่ามีคู่ต่อสู้ที่จะต้องระดมประชาชนด้วยยุทธวิธีแบบนั้น เพราะพรรคไทยรักไทยสามารถจะชนะการเลือกตั้งได้โดยไม่ต้องโจมตีคู่ต่อสู้ และที่จริงแล้วพรรคไทยรักไทยไม่มีคู่ต่อสู้ที่ เข้มแข็งถึงขนาดนั้น (อย่างน้อยสำหรับในช่วงก่อนการรัฐประหาร 19 กันยายน พ.ศ. 2549)47

การที่รัฐบาลพรรคไทยรักไทยต้องถูกโค่นล้มลง สาเหตุหลักอยู่ที่การเมืองไทยเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น เมื่อการเมืองเป็นประชาธิปไตยแล้ว วิธี

2544 2548

พรรคไทยรักไทย 1,131,050 1,668,102

พรรคประชาธิปัตย์ 717,990 972,290

รวม 63% 58%

ตารางแสดงจำนวนคะแนนเสียงที่พรรคไทยรักไทยและพรรคประชาธิปัตย์ได้รับในระบบบัญชีรายชื่อเขตกรุงเทพฯ ในการ

เลือกตั้งปี 2544 และ 2548

44 เริ่มมีคนที่ไม่เอาพรรคไทยรักไทยจำนวนมากขึ้นนั้น เนื่องจากพลังไม่เอาทักษิณเริ่มรณรงค์ดึงให้ชนชั้นกลางอยู่

กับฝ่ายเขาโดยบังคับให้ประชาชนเลือกระหว่างเอาทักษิณกับไม่เอาทักษิณ คิดตามสามัญสำนึกแล้ว ชนชั้นกลาง (สาย

ธุรกิจ) สนใจเรื่องเศรษฐกิจมากเป็นพิเศษ จึงต้องชอบรัฐบาลที่ช่วยทำให้เขามีกำไรมากขึ้น 45 Margaret Canovan, “Trust the People! Populism and the Two Faces of Democracy,” Political

Studies, 47 (1999), pp. 2-16. 46 ยุทธวิธีนี้ เราได้เห็นมาว่าพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยใช้ในการโจมตี “ระบอบทักษิณ” และอาจคิดได้

ว่าฝ่ายทักษิณเริ่มใช้หลังหมดอำนาจ อย่างไรก็ตาม ถ้าหากว่าคู่ต่อสู้เป็นที่นิยมนับถือกันมาก ก็ไม่สามารถสร้างภาพให้เป็น

โจรผู้ร้ายได้ จะระดมประชาชนให้ชนกับคู่ต่อสู้ยากมาก ถึงใช้ยุทธวิธีนี้ก็ไม่เกิดผล 47 Pasuk Phongpaichit and Chris Baker, “Thaksin’s Populism,” Journal of Contemporary Asia,

38 (1), pp. 62-83.

127

การเปลี่ยนรัฐบาลที่ถูกต้องตามกติกาคือการเลือกตั้ง หากเอาชนะในครั้งเดียวไม่ได้ก็ยังมีการเลือกตั้งอีกหลายครั้งที่ฝ่ายค้านสามารถจะรณรงค์ว่ารัฐบาลไม่ดีอย่างไร และฝ่ายค้านดีกว่าอย่างไร ในที่สุดแล้วรัฐบาลที่เลวจริงก็มีสิทธิจะแพ้การเลือกตั้ง แต่มีบางคนและบางกลุ่มรอคอยไม่ได้ หลังจากเริ่มเรียกร้องให้รัฐบาลออกไปได้ไม่ถึงปี ก็ไม่ยอมเล่นการเมอืงบนเวทกีารเมอืงแบบมกีารเลอืกตัง้อกีตอ่ไป กลับเลือกทำการรัฐประหาร ถ้าหากว่ารัฐบาลที่ถูกขับไล่ออกไปนั้นเป็นรัฐบาลเผด็จการที่ไม่ยอมจัดให้มีการเลือกตั้ง การขับไล่ด้วยวิธีการรัฐประหารก็ ไม่เลวนัก แต่รัฐบาลทักษิณเป็นรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งและไม่ปฏิเสธการเลือกตั้ง ฝ่ายรัฐประหารจึงต้องถูกสังคมโลกด่า ผู้นำรัฐบาลไปต่างประเทศก็ไม่สามารถจัดประชุมอย่างเป็นทางการกับผู้นำ

ประเทศตะวันตกได้ (ประชุมได้แต่เฉพาะกับประเทศตะวันออกหรือประเทศด้อยพัฒนาเท่านั้น) เพราะสมัยปัจจุบันนี้ เป็นสมัยของการเมืองตามมาตรฐานสากล คือการเมืองแบบมีการเลือกตั้ง เช่น หากประเทศใดจะเข้าเป็นสมาชิกกลุ่มสหภาพยุโรป ระบอบการเมืองของประเทศนั้นต้องเป็นประชาธิปไตยเสียก่อน ไม่เหมือนสมัยสงครามเย็นที่เพียงแต่เอาใจประเทศมหาอำนาจก็พอแล้ว แม้ แต่ภายในประเทศไทยเอง นอกจากต้องพยายามแก้ตัวด้วยการอ้างเหตุผลแปลกๆ มากมายแล้ว คณะรัฐประหารยังต้องอ้างถึงหรือต้องพึ่งพิงสถาบันพระมหากษัตริย์เพื่อหาความชอบธรรม ซึ่งอาจ ส่งผลกระทบในด้านลบต่อสถาบันที่ประชาชนให้ความเคารพนี้ได้มาก

ภาพที่ 4 ผลการสำรวจความคิดเห็นในเขต กทม. และปริมณฑลปี 2549 ของเอแบคโพลล์ว่าทักษิณควรออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีหรือไม่

60

50

40

30

20

10

0

ต้น มี.ค. กลาง เม.ย. ปลาย ก.ค. ปลาย ส.ค.

ควรออกไป ไม่ต้องออกไป

128

4.2 หนีออกจากประชาธิปไตยและพึ่ง สถาบันพระมหากษัตริย์ เมื่อทักษิณยังเป็นนายกรัฐมนตรีอยู่นั้น มี

คนโจมตีว่าทักษิณไม่จงรักภักดีต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ หรือให้ความเคารพนับถือสถาบันพระมหากษัตริย์ไม่มากพอ นอกจากนี้ยังลดความสำคัญของสถาบนัพระมหากษตัรยิ ์และทำใหค้วามสมัพนัธ ์ ใกล้ชิดระหว่างสถาบันพระมหากษัตริย์กับประ- ชาชนต้องอ่อนตัวลง หนังสือพิมพ์ มติชน (25 พฤษภาคม 2549) รายงานว่า ที่หอประชุมใหญ่ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ เมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม 2549 มีการจัดเสวนาทางวิชาการเรื่อง “ปฏิญญาฟินแลนด์ ยุทธศาสตร์ครองเมือง” ในการเสวนาครัง้นัน้ ชยัอนนัต ์สมทุวณชิ กลา่วว่า

ลักษณะของพรรคในเมืองไทยที่ผ่านมา.. .

พรรคสร้างหัวหน้าพรรคให้มีลักษณะเป็นผู้นำ

มวลชน... การที่บุคคลคนเดียวจะทำอะไร แล้ว

ก็มีคนมาแห่แหนเนี่ย ธรรมเนียมไทยเขาไม่

ค่อยทำกัน เขามีแต่ทำกันก็การที่ประชาชนไป

รับเสด็จเท่านั้น

...การที่คนคนเดียวจะขึ้นมามีอำนาจ ในสังคม

ไทยก็เป็นเรื่องที่มีความสำคัญ เพราะว่าประ-

เทศไทยไม่ค่อยจะมีบุคคลเดียวที่ขึ้นมามีอำนาจ

โดยอาศยัความชอบธรรมจากการเลอืกตัง้ดว้ย...

ที่สำคัญที่เราน่าคิดคือว่า 5 ปีที่ผ่านมา เรา

ไม่ค่อยเห็นการสร้างพรรคไทยรักไทยมากกว่า

สร้างตัว พ.ต.ท. ทักษิณเอง... ไม่ได้สนับสนุน

พรรคไทยรักไทยแต่สนับสนุนบุคคลคนเดียว

โดยตรง

...ถ้าทำอย่างนี้ไปได้ สถาบันพระมหากษัตริย์

กับประชาชนคงจะต้องห่างออกไป ที่เรียกว่า

เป็นเพียงสัญลักษณ์ หมายความว่าพระมหา

กษัตริย์มีบทบาทในแง่ของพิธีการเท่านั้น

แต่นอกนั้นบทบาทอื่นๆ ที่จะมาสัมผัสกับ

ประชาชนจะไม่มี ซึ่งอันนี้ผิดไปจากรัฐบาลสมัย

จอมพลสฤษดิ์ จอมพลสฤษดิ์ไม่ได้รับเลือกตั้ง

มา ไม่มีความชอบธรรม แต่จอมพลสฤษดิ์เป็น

ผู้ที่นำสถาบันพระมหากษัตริย์กับประชาชน

เข้ามาใกล้ชิดกัน สิ่งนั้นประชาชนจึงสนับสนุน

จอมพลสฤษดิ์ แต่ในระยะหลังๆ นโยบาย

หลายอย่างของรัฐบาลสวนทางกับพระราชดำริ

ค่อนข้างชัดเจน

การที่ดูเหมือนว่าทักษิณใช้กลไกการเมือง

แบบรัฐสภาในการได้มาซึ่งอำนาจอันชอบธรรมและยังได้รับความนิยมจากประชาชนอย่างกว้างขวาง ในขณะที่ทำให้สถาบันพระมหากษัตริย์มัวสลัวลง โดยเฉพาะนโยบายที่ประชาชนนิยมชมชอบผู้นำรัฐบาลนั้น เป็นปัญหาสำหรับคนบางคน ดังที่เอนก เหล่าธรรมทัศน์ เขียนไว้อย่างน่าสนใจมากว่า

...ต้องยอมรับว่า “ประชานิยม” อาจมีผล

กระทบที่ ไม่ เป็นคุณกับ “ราชูปถัมภ์” ได้

เหมือนกัน หากใช้ “ประชานิยม” อย่างไม่

ระมัดระวังแล้ว ก็อาจกลายเป็นการแข่งขันหรือ

แข่งบารมีกับ “ราชูปถัมภ์” โดยไม่ตั้งใจได้

ดังที่ผู้เขียนได้ฟังด้วยตนเองมาแล้วคือ มีชาว

บ้านในภาคอีสานเคยกล่าวตามประสาซื่อว่า

พระเจ้าอยู่หัวทรงครองราชย์มาเกือบหกสิบปี

แล้ว แม้จะได้ทรงช่วยเหลือบรรดาคนยากไร้มา

มากแล้ว แต่พระบรมราชานุเคราะห์ในเรื่องการ

รักษาพยาบาลนั้นยังไม่ได้ผลเท่ากับ “โครงการ

30 บาทรักษาทุกโรค” ของนายกรัฐมนตรี48

นกัหนงัสอืพมิพเ์ขยีนเรือ่งทำนองเดยีวกนัวา่

48 เอนก เหล่าธรรมทัศน์, ทักษิณา-ประชานิยม (กรุงเทพฯ: มติชน, 2549), หน้า 100-101

129

ที่น่าสนใจประการหนึ่งคือ บทบาทของพระ-

มหากษัตริย์ที่ยึดโยงอยู่กับประชาชนในชนบท

ตั้งแต่อดีต ถูกแย่งชิงไปมากในสมัยประชานิยม

ของทกัษณิ ซึง่นัน่กอ่ใหเ้กดิการปะทะกนัระหวา่ง

populist 2 ชนิด กล่าวคือ royal populist

กับ electoral populist และผลของมันคือ

จบลงด้วยการยึดอำนาจโดยคณะปฏิรูปการ

ปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหา-

กษัตริย์ทรงเป็นประมุข เพื่อสถาปนาอำนาจนำ

ให้กับฝ่าย royal populist ให้ยังคงอยู่ต่อไป

แม้ว่าจะมีอนาคตไม่ค่อยแจ่มใสเท่าใดนัก49

เรื่องเช่นนี้น่าแปลกใจมากสำหรับคนญี่ปุ่น

อย่างผม นายกรัฐมนตรีนั้นมีความชอบธรรมจากวิธีการประชาธิปไตย (ต้องได้รับการสนับสนุนจากเสียงข้างมาก เมื่อใดไม่ได้รับแล้วก็ต้องออกไป) และความนิยมมาจากผลงาน (ต้องมีผลงานในการทำให้ชีวิตประชาชนดีขึ้น) ส่วนจักรพรรดินั้น ความชอบธรรมมาจากสถาบันกับความเป็นกลาง ไม่เข้าข้างใครในเรื่องทางโลกย์ และความนิยมมาจากพฤติกรรมที่ไม่เลว (คือไม่ต้องทำอะไรมาก ทำอะไรมากจะเป็นอันตรายมากกว่า การวางตัวห่างจากการเมืองจึงดีที่สุด) ราชวงศ์ของจักรพรรดิญี่ปุ่นที่มีอายุยาวนานกว่าหนึ่งพันห้าร้อยปี ใน ช่วงหนึ่งพันปีที่ผ่านมาไม่ค่อยมีองค์จักรพรรดิที่

ทรงปกครองด้วยพระองค์เอง แต่ขุนนางอาวุโส (ผู้สำเร็จราชการ โชกุน หรือนายกรัฐมนตรี) เป็นผู้ปกครองประเทศ สถาบันจักรพรรดิไม่ต้องตัด สินใจจึงไม่ต้องรับผิดชอบโดยตรง50 นับเป็นสภาวะที่สบายกว่าและปลอดภัยกว่า โดยเฉพาะหลังจากสงครามโลกครั้งที่สอง สมเด็จพระจักรพรรดิและพระบรมวงศานุวงศ์จะทรงระมัดระวังมากในการรักษาความเป็นกลางทางการเมืองและรักษาพระสถานะที่ทรงเป็นสัญลักษณ์แห่งชาติ เพราะเมื่อสงครามโลกยุติลงใหม่ๆ นั้นมีความเป็นไปได้ สูงมากที่สถาบันจักรพรรดิจะถูกยกเลิกเนื่องจากได้ถูกกองทัพใช้อ้างในสงครามรุกราน และราชวงศ์ของจักรพรรดิได้เรียนรู้ว่าควรจะวางตัวอย่างไร แม้ว่าจะมีคนไม่น้อยที่อ้างว่าจงรักภักดีต่อสถาบันจักรพรรดิเพื่อใช้สถาบันจักรพรรดิในทางการเมือง แต่คนที่จงรักภักดีจริงๆ ก็พยายามหาทางไม่ให้สถาบันจักรพรรดิเข้ามายุ่งเกี่ยวกับการเมือง

แต่ที่ เมืองไทย ประวัติความเป็นมาของสถาบันประมุขแตกต่างจากญี่ปุ่น การต่อสู้ขัดแย้งที่ดูเหมือนเป็นสงครามแย่งชิงความนิยมดังกล่าวข้างต้นนั้นมีเบื้องหลัง นั่นคือมีแนวความคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยสองอย่าง ได้แก่ ประชาธิปไตยแบบสากลที่เน้นการเลือกตั้ง กับประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข51 เกี่ยวกับเรื่องนี้ นิธิ เอียวศรีวงศ์ อธิบายว่า

49 สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี, “วิเคราะห์ระบอบสนธิ,” ธนาพล อิ๋วสกุล (บรรณาธิการ), รัฐประหาร 19 กันยา:

รัฐประหารเพื่อระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข (กรุงเทพฯ: ฟ้าเดียวกัน, 2550), หน้า 273 50 เช่น สมเด็จพระจักรพรรดิ Showa นั้น ว่ากันว่าทรงตัดสินพระทัยเองในเรื่องการเมืองเพียงสองครั้งในรัชกาลที่

ยาวนานถึง 64 ปี ครั้งแรกเมื่อกลุ่มทหารก่อการรัฐประหารในวันที่ 26 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2479 แม้ว่าผู้ใหญ่ทางทหาร

พยายามกราบบังคมทูลเพื่อเจรจากับสมเด็จพระจักรพรรดิหลายครั้งเพื่อจะจัดการอย่างนิ่มนวล แต่สมเด็จพระจักรพรรดิทรง

พระพิโรธมากจึงทรงยืนยันว่า “เราจะนำกองทหารรักษาพระองค์ปราบปรามพวกกบฏด้วยตัวเอง” ครั้งที่สองเมื่อทรง

ยอมรับความพ่ายแพ้ในสงคราม (ยอมรับ The Potsdam Declaration) โดยไม่มีเงื่อนไข ในเดือนสิงหาคม พ.ศ. 2488

เพราะไม่มีใครตัดสินใจได้ 51 ปิยบุตร แสงกนกกุล, “ประชาธิปไตยแบบ ‘ไทยๆ’ คืออะไร,” เว็บไซต์สำนักพิมพ์โอเพ่น, 26 กุมภาพันธ์

2550, http://www.onopen.com/2007/01/1630.

130

ในโลกนีม้ ี“ประชารฐั” ทีเ่ปน็ “ราชอาณาจกัร”

อยู่มากมาย... ไม่มีอะไรขัดแย้งกันระหว่าง

สถานะทั้งสอง ความรู้สึกว่าสถานะทั้งสองอาจ

ขัดแย้งกันได้เป็นผลผลิตของระบบการเมือง

และการศึกษาในประเทศไทยเท่านั้น... นับ

ตั้งแต่ พ.ศ. 2490 เป็นต้นมา มีการตีความ

“ราชอาณาจักร” ให้กลายเป็น “รัฐราชสมบัติ”

ตลอดมา... คะแนนเสียง 14 ล้านเสียงบ้าง

18 ล้านเสียงบ้าง เสียงของประชาชนจะเป็น

ความชอบธรรมของอำนาจได้อย่างไร ถ้าเรา

ต่างอยู่ใน “รัฐราชสมบัติ” ความโปรดปราน

และความไว้วางพระราชหฤทัยส่วนพระองค์

ขององค์ปิตุราชย์ต่างหากที่เป็นความชอบธรรม

อันแท้จริง52

ถ้าหากเป็นเช่นนั้นจริง ก็ไม่แปลกที่จะมีคน ใช้ประมุขของประเทศเพื่ออ้างความชอบธรรม เช่น ในหนังสือ พระราชอำนาจ ของประมวล รุจนเสรี ได้มีการอ้างพระราชดำรัส ไว้ใน “บทอาเศียรวาท” ว่า

“...เราอ่านแล้ว เราชอบมาก เขียนได้ดี

เขียนได้ถูกต้อง”

คือ กระแสพระราชดำรัสที่ทรงตรัสกับนายปีย์

มาลากุล ณ อยุธยา และทรงรับสั่งให้เชิญ

กระแสพระราชดำรัสนี้มาแจ้งกับข้าพระพุทธเจ้า

“เรา” ทรงชี้พระหัตถ์ไปที่พระอุระของพระองค์

“ให้ไปบอกเขาว่า เราชอบมาก”53

ผู้ก่อการรัฐประหารล้วนหาความชอบธรรม

จากสถาบันพระมหากษัตริย์ตลอดมา การรัฐ-ประหาร 19 กันยายน พ.ศ. 2549 ก็เช่นเดียว กัน54 เมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม พ.ศ. 2549 ก่อนเกิดการรัฐประหารราวสองเดือน พล.อ. เปรม ติณ-สูลานนท์ ประธานองคมนตรี พูดกับนักเรียนนายร้อยว่า “รัฐบาลก็เหมือนกับ jockey คือเข้ามา ดูแลทหาร ไม่ใช่เจ้าของทหาร เจ้าของทหารคือชาตแิละพระบาทสมเดจ็พระเจา้อยูห่วั”55 หลงัจาก นั้นเพียงไม่กี่วัน คือวันที่ 19 กรกฎาคม ผบ.ทบ. ก็ออกคำสั่งโยกย้ายนายพันรวม 129 นาย เพื่อเตรียมการรัฐประหาร ผู้บังคับกองพันทหารม้าที่ 4 รักษาพระองค์ ก็ถูกเปลี่ยนในโอกาสนั้น และ ผู้บังคับกองพันทหารม้าคนใหม่นี้มีบทบาทสำคัญในการรัฐประหาร56 สมดังที่ ผบ.ทบ. ในเวลานั้น

52 นิธิ เอียวศรีวงศ์, วัฒนธรรมคนอย่างทักษิณ (กรุงเทพฯ: มติชน, 2549), หน้า 143-144 53 ประมวล รุจนเสรี, พระราชอำนาจ (กรุงเทพฯ: สุเมธ รุจนเสรี, 2548), หน้า 6 54 โปรดอ่าน ธนาพล อิ๋วสกุล (บรรณาธิการ), รัฐประหาร 19 กันยา: รัฐประหารเพื่อระบอบประชาธิปไตยอันมี

พระมหากษัตริย์เป็นประมุข (กรุงเทพฯ: ฟ้าเดียวกัน, 2550); Giles Ji Ungpakorn, A Coup for the Rich:

Thailand’s Political Crisis (Bangkok: Workers Democracy Publishing, 2007); Thongchai Winichakul,

“Toppling Democracy,” Journal of Contemporary Asia, 38: 1 (Feb. 2008): 11-37; Ukrist Pathmanand,

“A Different Coup d’État?,” Journal of Contemporary Asia, 38: 1 (Feb. 2008): 124-142; Thitinan

Pongsudhirak, “Thailand since the Coup,” Journal of Democracy, 19 (4) (October 2008): 140-153;

Satoru Mikami and Takashi Inoguchi, “Legitimacy and Effectiveness in Thailand, 2003-2007:

Perceived Quality of Governance and Its Consequences on Political Beliefs,” International Relations of

the Asia-Pacific, 8 (3) (2008): 279-302. 55 ผู้จัดการออนไลน์ (14 กรกฎาคม 2549) 56 Bangkok Post (September 21, 2006) รายงานว่า “Troops of the Second Cavalry Division

commanded by Maj-Gen Sanit Prommat, the First Division under the command of Maj-Gen Prin

131

คาดหวังไว้ ภายหลังการรัฐประหารแล้ว ผบ.ม. พัน. 4 รอ. ได้ให้สัมภาษณ์ว่า “We are ready to do what the King asks. We are soldiers who belong to His Majesty” (พวกเราพร้อมที่จะปฏิบัติตามพระราชประสงค์ พวกเราเป็นทหารของพระราชา)57 คงเดาได้ไม่ผิดว่าทหารที่มีส่วนร่วมในการรัฐประหารนั้นคิดเอาเองว่า เขาลงมือกระทำเพื่อสถาบันประมุขของชาติ ซึ่งในสายตาของคนญี่ปุ่น การรัฐประหารเป็นการกระทำที่ก่อให้เกิดอันตรายอย่างมากต่อสถาบันประมุขของชาติ จึงไม่ควรอ้างอิงสถาบันประมุขแม้แต่น้อย

4.3 ทางออกอยู่ที่ไหน? คณะรฐัประหาร 19 กนัยายน 2549 ในนาม

“คณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.)” ได้ออกประกาศที่ค่อนข้างแปลกฉบับหนึ่ง คือประกาศ คปค. ฉบับที่ 3 ความว่า

ตามที่ คณะปฏิ รูปการปกครองในระบอบ

ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็น

ประมุขได้ทำการยึดอำนาจปกครองประเทศไว้

เรียบร้อยแล้วนั้น เพื่อความสงบเรียบร้อยใน

การปกครองประเทศ คณะปฏิรูปการปกครอง

ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์

ทรงเป็นประมุขจึงให้

1. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.

2540 สิ้นสุดลง

2. วุฒิสภา สภาผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรี

และศาลรัฐธรรมนูญ สิ้นสุดลง พร้อมกับรัฐ-

ธรรมนูญ

3. องคมนตรีคงดำรงตำแหน่งและปฏิบัติหน้าที่

ต่อไป

4. ศาลทั้งหลาย นอกจากศาลรัฐธรรมนูญ

คงมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดี

ตามบทกฎหมายและตามประกาศปฏิรูปการ

ปกครองตามระบอบประชาธิปไตย

ประกาศ ณ วันที่ 19 กันยายน 2549

ข้อที่แปลกก็คือ ข้อ 3 และข้อ 4 ซึ่งระบุ

ว่าให้องคมนตรีกับศาลปฏิบัติหน้าที่ต่อไป ที่ว่าแปลกก็เพราะว่าตามปรกติแล้ว ถ้าหากไม่มีการประกาศยกเลิกออกมา สถาบันและองค์การต่างๆ (นอกเหนอืจาก 4 สถาบนัทีเ่ขยีนไวใ้นขอ้ 2 ไดแ้ก ่ วุฒิสภา สภาผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรี และศาลรัฐธรรมนูญ) ก็จะต้องยังคงมีอยู่เป็นธรรมดา ผมจึงอดตั้งคำถามไม่ได้ว่า เพราะเหตุใดจึงต้องระบุถึงเฉพาะสองสถาบัน คือ องคมนตรีและศาลเท่านั้น

เมื่ออ่านรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ซึ่งร่างขึ้นมาเพื่อใช้แทน “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” ก็รู้สึกว่าได้คำตอบอยู่บ้าง คงตีความไม่ผิดว่า รัฐ-ธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มีเป้าหมายหลักอยู่ที่การป้องกันไม่ให้เกิดผู้นำประเทศแบบทักษิณคนที่สองตามมาอีก58 และต้องการเพิ่มบทบาททางการเมือง

Suwandhat and the Anti-Aircraft Division led by Maj-Gen Ruangsak Thongdee, all members of Class

10, were trapped in their barracks by troops and tanks from the Fourth Cavalry Battalion.” (emphasis

added) 57 Bangkok Post, (September 24, 2006). 58 Bangkok Post, (August 18, 2007) รายงานว่า ประสงค์ สุ่นศิริ ประธานคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญฉบับ

พ.ศ. 2550 ได้พูดชัดเจนว่า ‘We have Mr Thaksin to thank for setting a bad example and parading it for

people to see. We didn’t draft the charter to destroy you [Mr Thaksin], but we wrote it to prevent

others from acting like you and your men’’.

132

ของอำนาจฝ่ายตุลาการเพื่อควบคุมนักการเมือง ดังเป็นทราบกันดีอยู่แล้วว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ลดอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติและเพิ่มอำนาจ ฝ่ายบริหาร แต่เมื่อฝ่ายบริหารเข้มแข็งมากเกินไป รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 จึงพยายามเพิ่มอำนาจฝ่ายตุลาการเพื่อควบคุมฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ (โปรดดูภาพที่ 5) คปค. คงตั้งความหวังไว้กับฝ่ายตุลาการตั้งแต่แรก อาจหวังไว้ตั้งแต่ก่อนการรัฐประหารก็เป็นได้

สิ่งที่สำคัญคือการคานอำนาจหรือการถ่วงดุลกันระหว่างอำนาจสามฝ่าย แต่การเพิ่มอำนาจให้ฝ่ายตุลาการมากเกินไปก็มีปัญหา เพราะปรกติแล้วฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารจะถูกประชาชนตรวจสอบในการเลือกตั้ง (และด้วยเหตุนี้เองจึงมีความชอบธรรมแบบประชาธิปไตย) ทว่าฝ่ายตุลาการของเมืองไทยไม่มีกลไกควบคุมตรวจสอบโดย

ประชาชน ต่างกับประเทศญี่ปุ่น เมื่อมีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา ประชาชนมีสิทธิออกเสียงลงคะแนนว่าไว้วางใจผู้พิพากษาศาลฎีกาหรือไม่ ถึงแม้ว่าไม่เคยมีผู้พิพากษาศาลฎีกาคนใดถูกปลดออกเนื่องจากไม่ได้รับความไว้วางใจจากประชาชน (หรือได้รับคะแนนไว้วางใจไม่ถึงกึ่งหนึ่ง) แต่จำนวนคะแนนเสียงที่ไม่ไว้วางใจนั้นมีความหมาย เพราะผู้พิพากษาแต่ละคนจะได้คะแนนไว้วางใจ ไม่เท่ากัน มีผู้พิพากษาบางคนได้คะแนนไม่ไว้วางใจมากกว่าผู้พิพากษาคนอื่น ซึ่งสาเหตุส่วนหนึ่งอยู่ที่ผลงาน คือคำพิพากษาคดีต่างๆ ของเขา นอก จากนี้คำพิพากษาของศาลทั้งหมดจะถูกเผยแพร่ให้ประชาชนรับรู้ หากมีคำพิพากษาแปลกๆ หรือไม่สมเหตุสมผล ก็จะถูกปัญญาชนกับสื่อมวลชนโจมตีมาก ผู้พิพากษาทุกคนจึงต้องตัดสินคดี อย่างระมัดระวัง นอกจากนี้ผู้พิพากษาทุกคนจะถูก

ภาพที่ 5 การเพิ่มขึ้นและลดลงของอำนาจอธิปไตย 3 ฝ่าย ในรัฐธรรมนูญ 3 ฉบับ

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550

คณะรัฐมนตรี รัฐสภา ศาล

133

ควบคุมโดย (สำนักงาน) ศาลฎีกา (ญี่ปุ่นใช้ระบบศาลเดียว) ขณะที่เมืองไทยไม่มีกลไกที่เปิดโอกาสให้ประชาชนควบคุมและตรวจสอบศาลได้ แต่กลับให้ศาลมีบทบาทสูงในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 (โปรดดูตารางที่ 3) ซึ่งนับเป็นเรื่องที่ไมถ่กูตอ้ง มสีภุาษติหนึง่กลา่ววา่ “Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely. Great men are almost always bad men. – อำนาจมักจะฉ้อฉล อำนาจเบ็ดเสร็จยิ่งฉ้อฉลเบ็ดเสร็จ ผู้ยิ่งใหญ่ทั้งหลายจึงเป็นคนเลวแทบทั้งสิ้น”59 สุภาษิตนี้ไม่ได้มีไว้สำหรับนักการเมืองเท่านั้น เมื่อผู้พิพากษาเข้าไปมีบทบาททางการเมืองมากขึ้น ก็มีสิทธิที่จะเป็นดังที่สุภาษิตได้กล่าวไว้เช่นกัน

การที่ฝากความหวังไว้สู งมากกับฝ่ายตุลาการเช่นนี้ สาเหตุส่วนหนึ่งเป็นเพราะมีความคาดหวงัสงูเกนิไปตอ่ประชาธปิไตย รงัสรรค ์ธนะ- พรพันธุ์ เคยเขียนว่า

ผมมีความรู้สึกว่า สังคมไทยมีความคาดหวัง

จากอาชีพนักการเมืองสูงเกินกว่าระดับปุถุชน

คนเป็นอันมากคาดหวังว่า นักการเมืองจักต้อง

เสียสละประโยชน์สุขส่วนตนเพื่อประโยชน์สุข

ส่วนรวม ความคาดหวังในลักษณะดังกล่าวนี้

ในบางครั้งมีมากจนถึงขั้นที่ผมเคยคิดว่า มีแต่

พระอรหันต์เท่านั้นที่จะเป็นนักการเมืองได้

ผมมีความเห็นว่า เราไม่ควรมองนักการเมืองใน

ฐานะสาธารณบุคคลผู้ไร้ซึ่งผลประโยชน์ส่วนตัว

เพราะการมองเช่นนี้ไม่เพียงแต่จะทำให้เรา

มีความรู้สึกผิดหวังที่รุนแรงกว่าปกติเท่านั้น

หากยังทำให้การวิเคราะห์ระบอบประชาธิปไตย

ในสังคมไทยเป็นไปอย่างผิดพลาดอีกด้วย

ตรงกันข้าม เราควรจะมองนักการเมืองในฐานะ

ปุถุชนที่มีกิเลสมีตัณหา และมีความเห็นแก่ตัว

เป็นที่ตั้ง ไม่แตกต่างจากสามัญมนุษย์ที่ประ-

กอบอาชีพอื่นๆ ผมเชื่อว่า ด้วยระบบการ

วิเคราะห์เช่นนี้ เราจะสามารถเข้าใจสังคมการ

เมอืงไทยไดต้รงตอ่สภาพความเปน็จรงิมากขึน้60

ในโลกนี้ไม่มีที่ไหนที่มีประชาธิปไตยสมบูรณ์แบบ ไม่ว่าประชาธิปไตยที่ไหนก็ล้วนมีข้อบกพร่องหรือจุดอ่อน มากบ้างน้อยบ้าง แน่นอนว่าประชา-ธิปไตยที่ญี่ปุ่นมีปัญหามาก ที่สหรัฐอเมริกาหรือ สหราชอาณาจกัรกม็ปีญัหาเชน่กนั ในหลายประเทศ ทั้งตะวันตกและตะวันออกมีการประท้วงรัฐบาล เช่น ฝรั่งเศส เกาหลี ไต้หวัน แต่ในประเทศประชาธิปไตยเหล่านี้ไม่มีใครปฏิเสธประชาธิปไตยหรือปฏิเสธการเลือกตั้ง ไม่ใช่เพราะประชาชนไม่รู้ว่าประชาธิปไตยตามอุดมคติเป็นอย่างไร พวกเขารู้ แต่เมื่อมีปัญหาเขาไม่ปฏิเสธระบอบการเมืองนี้ เขาพยายามแก้ไขหรือปรับปรุงภายใต้กติกาประชา- ธิปไตย คือร่างกฎหมายใหม่หรือแก้ไขกฎหมายเก่าเท่านั้น ซึ่งเป็นการรักษาระบอบประชาธิปไตยเอาไว้ เพราะหากทิ้งประชาธิปไตยเสียแล้ว การได้มาซึ่งอำนาจรัฐและการใช้อำนาจรัฐจะไม่สามารถตกลงกันได้ ต้องใช้กำลังอาวุธประหัตประหารกัน ดังจะเห็นได้มากมายในประวัติศาสตร์มนุษย์ หากยังไม่เข้าใจและไม่ยอมรับความสำคัญของวิธีการแย่งชิงอำนาจอย่างสันติ ก็อาจจะต้องเสียเลือดเสียเนื้อ อีกมาก

น่า เศร้าที่ ในประเทศไทยนี้มีคนปฏิ เสธระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยง่ายเกินไป การมีรัฐธรรมนูญเกือบ 20 ฉบับนั้น แสดงว่ามีหลายคนไม่ยอมเล่นเกมการเมืองตามกติกา เมื่อชนะไม่ได้ก็ฉีกรัฐธรรมนูญล้มเลิกกติกา แล้วร่าง

59 Lord Acton, 1887 60 รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, อนิจลักษณะของการเมืองไทย: เศรษฐศาสตร์วิเคราะห์ว่าด้วยการเมือง (กรุงเทพฯ:

ผู้จัดการ, 2536), หน้า 52

134

ตารางที่ 3 เปรียบเทียบที่มาขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ และจำนวนตุลาการที่เข้าไปมีบทบาทตามรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 และ 2550

ชือ่ศาล/องคก์ร รธน. ปี 2540 รธน.ปี 2550 วุฒิสภา (ส.ว.) จำนวน 200 คน 150 คน ที่มา เลือกตั้ง เลือกตั้ง จว./1 คน + สรรหาที่เหลือ กรรมการสรรหา 7 คน : ประธานศาล รธน. ผู้พิพากษาเลือก โดยที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา 1 คน ตุลาการ ศาลปกครองเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ศาลปกครอง 1 คน ประธาน กกต. ประธาน ปปช. ประธาน ผู้ตรวจการแผ่นดิน และประธาน คตง. ศาลรัฐธรรมนูญ จำนวน 15 คน 9 คน ที่มา ผู้พิพากษาศาลฎีกาเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ ศาลฎีกา ผู้พิพากษาศาลฎีกาเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา 5 คน ตุลาการศาลปกครองเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ 3 คน ตุลาการศาลปกครองเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ ศาลปกครอง 2 คน + ผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์ ศาลปกครอง 2 คน + ผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์ 5 คน และ ผู้ทรงคุณวุฒิสาขารัฐศาสตร์ 3 คน และรัฐศาสตร์ (หรือรัฐประศาสนศาสตร์หรือ เลือกโดยคณะกรรมการสรรหาและเสนอให้วุฒิสภา สังคมศาสตร์อื่น) อย่างละ 2 คน เลือกโดย เห็นชอบ คณะกรรมการสรรหาและเสนอให้วุฒิสภาเห็นชอบ กรรมการสรรหา 13 คน : ประธานศาลฎีกา คณบดี 5 คน : ประธานศาลฎกีา ประธานศาล ปกครอง คณะนิติศาสตร์ 4 คน คณบดีคณะรัฐศาสตร์ ประธานสภาผู้แทนฯ ผู้นำฝ่ายค้าน และประธาน 4 คน และตัวแทนพรรคการเมือง 4 คน องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการ จำนวน 9 คน 9 คน ป้องกันและ ที่มา สรรหาแล้วเสนอให้วุฒิสภาเห็นชอบ สรรหาแล้วเสนอให้วุฒิสภาเห็นชอบ ปราบปราม กรรมการสรรหา 15 คน : ประธานศาลฎีกา ประธานศาล รธน. 5 คน : ประธานศาลฎีกา ประธานศาล รธน. การทุจริต ประธานศาลปกครอง อธิการบดีของสถาบันอุดมศึกษา ประธานศาลปกครอง ประธานสภาผู้แทนฯ แห่งชาติ (ปปช.) 7 คน และตัวแทนพรรคการเมือง 5 คน และผู้นำฝ่ายค้าน คณะกรรมการตรวจเงนิแผน่ดนิ (คตง.) คณะกรรมการ จำนวน 10 คน 7 คน ตรวจเงินแผ่นดิน ที่มา สรรหาผู้มีคุณสมบัติตามกำหนดใน รธน. เป็นจำนวน สรรหาแล้วเสนอให้วุฒิสภาเห็นชอบ (คตง.) สองเท่าของแต่ละประเภท (5 ประเภท) แล้วเสนอให้วุฒิสภาเลือกประเภทละ 2 คน

กรรมการสรรหา 15 คน : ประธานศาลฎีกา ประธานศาล รธน. 7 คน : ประธานศาลฎีกา ประธาน ศาล รธน. ประธานศาลปกครอง อธิการบดีมหาวิทยาลัย ประธานศาลปกครองตัวแทนที่ประชุมศาลฎีกา ของรัฐ 7 คน และตัวแทนพรรคการเมือง 5 คน บุคคลซึ่งที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาเลือก 1 คน บุคคลซึ่งที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองเลือก 1 คน ประธานสภาผู้แทนฯ และผู้นำฝ่ายค้าน คณะกรรมการ จำนวน 5 คน 5 คน การเลือกตั้ง ที่มา ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาสรรหา 5 คน และกรรมการ ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาสรรหา 2 คน และกรรมการ สรรหา 5 คน แล้วเสนอให้วุฒิสภาเลือกเหลือ 5 คน สรรหา 3 คน แล้วเสนอให้วุฒิสภาเห็นชอบ

กรรมการสรรหา 10 คน : ประธานศาล รธน. ประธานศาลปกครอง 7 คน : ประธานศาลฎีกา ประธานศาล รธน. อธิการบดีสถาบันอุดมศึกษาของรัฐ 4 คน ประธานศาลปกครอง บุคคลซึ่งที่ประชุมใหญ ่ และผู้แทนพรรคการเมือง 4 คน ศาลฎีกาเลือก 1 คน บุคคลซึ่งที่ประชุมใหญ่ศาล ปกครองเลือก 1 คน ประธานสภาผู้แทนฯ และผู้นำฝ่ายค้าน กรรมการ จำนวน 11 คน 7 คน สิทธิมนุษยชน ที่มา สรรหา 22 คน แล้วให้วุฒิสภาเลือกเหลือ 11 คน สรรหาแล้วเสนอให้วุฒิสภาเห็นชอบ แห่งชาติ กรรมการสรรหา 27 คน : ประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครอง 7 คน : ประธานศาลฎีกา ประธานศาล รธน. อัยการสูงสุด นายกสภาทนายความ ผู้แทนสถาบัน ประธานศาลปกครอง บุคคลซึ่งที่ประชุมใหญ่ อุดมศึกษา 5 คน ผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิทธิ ศาลฎีกาเลือก 1 คน บุคคลซึ่งที่ประชุมใหญ่ มนุษยชน 10 คน ผู้แทนพรรคการเมือง 5 คน ศาลปกครองเลือก 1 คน ประธานสภาผู้แทนฯ และผู้แทนสื่อมวลชน 3 คน และผู้นำฝ่ายค้าน ผู้ตรวจการ จำนวน ไม่เกิน 3 คน 3 คน แผ่นดิน ที่มา สรรหาจำนวน 3 เท่าของจำนวนผู้ตรวจการแผ่นดิน สรรหาแล้วเสนอให้วุฒิสภาเห็นชอบ ของรัฐสภาที่จะพึงมีได้ตามรัฐธรรมนูญ ให้สภาผู้แทนฯ เลือกให้เหลือสองในสาม และให้วุฒิสภาเลือกเหลือ ไม่เกิน 3 คน

กรรมการสรรหา 31 คน : ตัวแทนพรรคการเมือง 19 คน 7 คน : ประธานศาลฎีกา ประธานศาล รธน. อธิการบดีมหาวิทยาลัยของรัฐ 4 คน อัยการ 4 คน ประธานศาลปกครอง บุคคลซึ่งที่ประชุมใหญ ่ และบุคคลซึ่งที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาเลือก 4 คน ศาลฎีกาเลือก 1 คน บุคคลซึ่งที่ประชุมใหญ่ ศาลปกครองเลือก 1 คน ประธานสภาผู้แทนฯ และผู้นำฝ่ายค้าน

135

กติกาใหม่เพื่อให้ตัวเองชนะ หากยังชนะไม่ได้ก็ร่างใหม่อีก ซึ่งมองไม่เห็นว่าจะสิ้นสุดลงเมื่อใด หรืออีกนานเท่าใดระบอบประชาธิปไตยจึงจะมั่นคง

ดังที่ได้กล่าวแล้วว่า การมีกติกาที่มีฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งได้ชัยชนะอย่างแน่นอนนั้นไม่เป็นประชา-ธปิไตย และเราจะเหน็ไดว้า่ปญัหาของประชาธปิไตย อยู่ที่พวกปฏิเสธกติกาในเวลาที่ตนเอาชนะไม่ได้ ทั้งนี้ ผมขอย้ำว่ามีสองเรื่องที่เราจะลืมเสียไม่ได้ คือ (1) คนที่ปฏิเสธกติกาเป็นชนชั้นนำหรือปัญญาชน ไม่ใช่ประชาชนธรรมดา และ (2) เมื่อเขาปฏิเสธประชาธิปไตยแล้วก็มักจะโยนบาปให้กับประชาชนธรรมดา

พวกเขาวางอุดมคติไว้สูง และโจมตีการเลือกตั้งกับประชาธิปไตย ไม่ใช่เพราะต้องการแก้ไขปัญหาหรือจุดอ่อนเพื่อรักษาระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยเอาไว้ แต่เพื่อจะปฏิเสธมากกว่า ซึ่งหมายความว่าเขาไม่ยอมรับประชาธิปไตยตั้งแต่แรก จึงหาทางปฏิเสธประชาธิปไตย การที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 หรือฉบับ พ.ศ. 2550 และคนที่สนับสนุนรัฐธรรมนูญดังกล่าวไม่ค่อยไว้วางใจประชาชน (เห็นได้จากการที่ไม่ค่อยยอมรับว่าการเลือกตั้งเป็นวิธีการตรวจสอบอำนาจทางการเมือง) ทำให้ต้องฝากความหวังไว้สูงกับองค์กรอิสระให้ทำหน้าที่ตรวจสอบนักการเมือง พวกเขายอมรับประชาธิปไตยเฉพาะเมื่อผลการเลือกตั้งเป็นไปตามความคาดหวังของตน กล่าวคือประชาชนผู้ลงคะแนนต้องเป็น “เด็กดี” ที่เชื่อฟังชนชั้นนำอย่างเซื่องๆ ทว่าประชาชนสมัยนี้ไม่ใช่ “ไพร่” แล้ว61 ผลการเลือกตั้งที่ออกมาจึงผิดคาด เมื่อเป็นดังนั้นเขามักด่าชาวบ้านว่าไร้การศึกษา ยากจน และขาดความเข้าใจประชาธิปไตย ทำให้ถูกซื้อเสียงโดยนักการเมืองประเภท “ยี้” ตลอดมา การโยนบาปให้กับชาวบ้านเช่นนี้ต้องถือว่าร้ายกาจมาก เพราะแม้ว่าชาวบ้านอาจมีความเข้าใจประชา-

ธิปไตยอย่างผิวเผิน (เพราะปัญญาชนกับชนชั้นนำสอนผิด) แต่ชาวบ้านไม่เคยปฏิเสธและไม่เคยทำลายประชาธิปไตย ส่วนชนชั้นนำซึ่งเข้าใจดีว่าประชาธิปไตยคืออะไร กลับปฏิเสธประชาธิปไตยอยู่เสมอ ประหนึ่งว่าความรับผิดชอบและหน้าที่ ในการรักษาระบอบประชาธิปไตยอยู่ที่ชนชั้นนำ ซึ่งในความเป็นจริงปรากฏว่า พวกเขามีบทบาทในการทำลายระบอบนี้ตลอดมา

หากจะกล่าวถึงสถานการณ์การเมืองในปัจจุบันเฉพาะบางประเด็นที่สำคัญ เพื่อช่วยในการหาทางออกจากวิกฤตแล้ว นอกจากประเด็นเรื่องการใช้อุดมคติเพื่อทำลายระบอบประชาธิปไตย ดังที่กล่าวมาแล้ว ยังควรจะต้องยุติการใช้ “ระบอบทักษิณ” เป็นข้อแก้ตัวในการทำลายประชาธิปไตยด้วย เพราะการเอาผิดหรือการลงโทษตามกระบวน การยุติธรรมกับการดำเนินการทางการเมืองแบบประชาธิปไตยนั้น เป็นคนละเรื่องกัน การอ้างแต่ “ระบอบทักษิณ” โดยไม่ระบุให้ชัดเจนว่าหมายถึงอะไร เท่ากับว่าปัญหาอะไรๆ ก็เป็นผลพวงของระบอบทักษิณไปหมด ผู้ที่อ้างระบอบทักษิณเพื่อแกต้วัในทกุเรือ่งเชน่นี ้ ทำตวัไมส่มกบัเปน็ปญัญาชน เอาเสียเลย

เรือ่งถดัไปคอืการแกไ้ขรฐัธรรมนญู ปญัญาชน จะเห็นด้วยก็ได้ ไม่เห็นด้วยก็ได้ สิ่งสำคัญคือ หลักการ เช่น (1) หากเห็นด้วยกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และคัดค้านฉบับ พ.ศ. 2550 โดยเรียกร้องให้กลับไปใช้ฉบับ พ.ศ. 2540 อีกครั้ง ถือว่ามีหลักการอย่างแน่นอน (2) หากชอบรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 ก็โจมตีฉบับ พ.ศ. 2540 และคัดค้านการแก้ไขฉบับ พ.ศ. 2550 เพื่อรักษาฉบับ พ.ศ. 2550 เอาไว้ ก็ถือได้ว่ามีหลักการแน่นอนเช่นกัน (3) หากถือว่าขั้นตอนการร่างรัฐธรรมนูญเปน็เรือ่งสำคญัและตอ้งทำตามระบอบประชาธปิไตย ยอมรับฉบับ พ.ศ. 2540 ได้ แต่จะยอมรับฉบับ

61 พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์, การเมืองของไพร ่(กรุงเทพฯ: openbooks, 2550), หน้า 273-278

136

พ.ศ. 2550 ไม่ได้ และยอมรับการแก้ไขฉบับ พ.ศ. 2550 เมื่อรัฐสภาเสียงข้างมากเห็นชอบ ถือได้เช่นกันว่ามีหลักการแน่นอน (4) หากถือว่ารัฐธรรม-นูญต้องมาจากการรัฐประหารเท่านั้น จะยอมรับฉบับ พ.ศ. 2550 แต่ไม่ยอมรับฉบับ พ.ศ. 2540 ก็ถือได้ว่ามีหลักการแน่นอน แต่ถ้าหากหลังการรัฐประหารใหม่ๆ ยอมรับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่มาถึงตอนนี้กลับไม่ยอมรับ ถือว่าไม่มีหลักการ เพราะจะอธิบายอย่างมีเหตุผลได้ยาก นอกจากเป็นเรื่องชอบหรือไม่ชอบตามอารมณ์เท่านั้น ซึ่งสำหรับปัญญาชนแล้ว การไร้หลักการก็เท่ากับว่าหมดสิทธิที่จะเป็นปัญญาชนอีกต่อไป

ในระยะยาวต่อจากนี้ไป การเมืองไทยจะเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น มีการเลือกตั้งบ่อยขึ้น เพราะมีการกระจายอำนาจ และประชาชนก็เรียนรู้ดีแล้วว่าการเลือกตั้งมีความสำคัญมากต่อชีวิตของพวกเขา ประชาชนคงไม่พอใจอย่างมากหากมีความพยายามจะเลิกหรือลดความสำคัญของการเลือกตั้ง อนึ่ง การเมืองแบบมีการเลือกตั้งนี้เป็นการเมืองตามมาตรฐานสากล การดิ้นรนปฏิเสธการเลือกตั้งจึงไม่มีทางสำเร็จ ถ้าหากสามารถรักษาการเมืองแบบเลือกตั้งโดยแก้ไขจุดอ่อนหรือปฏิรูปไปเรื่อยๆ เมื่อได้พบข้อบกพร่องหรือพบจุดอ่อน ก็จะบังเกิดผลดี เพราะหมายถึงการประนีประนอมเพื่อรักษาระบอบประชาธิปไตยเอาไว้นั่นเอง ทั้งนี้ จะลืม ไม่ได้ว่า การแก้ไขนั้นจะต้องไม่ถึงขั้นปฏิเสธหลักการสำคัญของประชาธิปไตย คือหลักการที่ว่าประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ทุกคนมี

ความเสมอภาคกัน และการตัดสินใจทุกอย่างต้องยึดหลักเสียงข้างมาก วิธีการแย่งอำนาจกันก็จะตอ้งเหลอืเพยีงวธิเีดยีวคอืวธิกีารทีเ่ปน็ประชาธปิไตย เท่านั้น (the only game in town) ซึ่งทุกฝ่าย คงต้องประนีประนอมกันมากพอสมควร

นักวิชาการอเมริกันชั้นนำที่เชี่ยวชาญการ เมืองญี่ปุ่นเขียนว่า ในการเลือกตั้ง พ.ศ. 2510 กระทรวงมหาดไทยของญี่ปุ่น (หลังสงครามโลกครั้งที่สองได้เปลี่ยนชื่อแล้ว) ใช้คำขวัญที่ว่า “อย่ายอมให้ระบบอุปถัมภ์ซื้อเสียง” เพื่อให้ประชาชนญี่ปุ่นทราบว่า การเลือกพรรคการเมืองและผู้สมัคร ส.ส. ตามความสัมพันธ์ส่วนตัว (หนี้บุญคุณ) ที่มีกับหัวคะแนนนั้น เท่ากับเป็นการขายเสียง ซึ่งเป็นเรื่องที่ไม่ควรทำ62 แต่ปัจจุบันสภาพเช่นนี้หายไปเรื่อยๆ เพราะสังคมญี่ปุ่นเปลี่ยนไป ไม่มีหัวคะแนนที่เป็นผู้อุปถัมภ์และคุมคะแนนเสียงอย่างเป็นกลุ่มเป็นก้อนอีกต่อไป สำหรับเมืองไทยนี้ในอนาคตการเมืองก็จะต้องเปลี่ยนแปลงไป ฝ่ายที่ไม่ชอบประชาธิปไตยแบบการเลือกตั้ง ซึ่งถือกุญแจสำคัญที่จะไขไปสู่ประชาธิปไตย ควรจะต้องคิดว่าหากตนโจมตีประชาธิปไตย ก็ไม่ใช่เพื่อปฏิเสธระบอบ ประชาธิปไตย แต่เพื่อปรับปรุงให้การเมืองใน ระบอบประชาธิปไตยดีขึ้น จะต้องอดทน ถ้าหากอดทนไม่ได้ คอยทำลายประชาธิปไตยอยู่เรื่อยๆ ก็คงไม่มีวันได้เห็นประชาธิปไตยเกิดขึ้นในความเป็นจริง จะต้องประนีประนอมเพื่อสถาปนาระบอบประชาธิปไตยขึ้นมาให้ได้

62 Geranld L. Curtis, Seiji to sanma: Nihon to kurashite 45 nen [การเมืองกับปลาซันมะ: อยู่ด้วยกับ

ญี่ปุ่น 45 ปี] (Tokyo: Nikkei BP, 2008), p. 83.

137

บรรณานุกรม Anek Laothamatas. 1992. Business Associations and the New Political Economy of

Thailand: From Bureaucratic Polity to Liberal Corporatism (Boulder: Westview Press).

------------- (ed.). 1997. Democratization in Southeast and East Asia (Singapore: ISEAS).

Bowie, Katherine A. 1997. Rituals of National Loyalty: An Anthropology of the State and the Village Scout Movement in Thailand (New York: Columbia University Press).

Bunce, Valerie. 2000. “Comparative Democratization: Big and Bounded Generaliza-tions.” Comparative Political Studies, 33 (6/7): 703-734.

Callahan, William A. 1998. Imaging Democracy: Reading “The Events of May” in Thailand (Singapore: ISEAS).

Canovan, Margaret. 1999. “Trust the People!: Populism and the Two Faces of Demo-cracy.” Political Studies, 47: 2-16.

Champagne, Patrick. 2004. Faire L’Opinion, ฉบับแปลเป็นภาษาญี่ปุ่น (Tokyo: Fujiwara Shoten).

Curtis, Geranld L. 2008. Seiji to sanma: Nihon to kurashite 45 nen [การเมืองกับปลาซันมะ: อยู่ด้วยกับญี่ปุ่น 45 ปี] (Tokyo: Nikkei BP).

Diamond, Larry. 1999. Developing Democracy: Towards Consolidation (Baltimore: The Johns Hopkins University Press).

Giles Ji Ungpakorn. 2007. A Coup for the Rich: Thailand’s Political Crisis (Bangkok: Workers Democracy Publishing).

Hisao, Horikoshi. 1997. “Tai ni okeru puremu shusho jidai no seito no hatttatsu [การพัฒนาพรรคการเมืองไทยในยุคเปรม].” Gaimusho Chosa Geppo, 2: 21-70.

Huntington, Samuel P. 1991. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century (Norman: University of Oklahoma Press).

McCargo, Duncan. 2005. “Network Monarchy and Legitimacy Crises in Thailand.” The Pacific Review, 18 (4) (Dec.): 499-519.

------------- and Ukrist Pathmanand. 2005. Thaksinization of Thailand (Copenhagen: NIAS).

Mikami, Satoru and Inoguchi, Takashi. 2008. “Legitimacy and Effectiveness in Thailand, 2003-2007: Perceived Quality of Governance and Its Consequences on Political Beliefs.” International Relations of the Asia-Pacific, 8 (3): 279-302.

Pasuk Phongpaichit and Chris Baker. 2000. Thailand’s Crisis (Chiang Mai: Silkworm Books).

138

Pasuk Phongpaichit and Chris Baker. 2004. Thaksin: The Business of Politics in Thailand (Chiang Mai: Silkworm Books).

-------------. 2008. “Thaksin’s Populism.” Journal of Contemporary Asia, 38 (1): 62-83.

Pei, Minsin. 1998. “The rise and fall of democracy in East Asia.” In Lary Diamond and Marc F. Plattner (eds.). Democracy in East Asia (Baltimore: Johns Hopkins University Press): chapter 5.

Poguntke, Thomas and Webb, Paul. 2005. “The Presidentialization of Contemporary Democratic Politics: Evidence, Causes, and Consequences.” in Poguntke, Thomas and Webb, Paul (eds.), The Presidentialization of Politics: A Comparative Study of Modern Democracies (Oxford: Oxford University Press): 336-356.

Pye, Oliver and Schaffar, Wolfram. 2008. “The 2006 Anti-Thaksin Movement in Thailand: An Analysis.” Journal of Contemporary Asia, 38 (1) (Feb.): 38-61.

Riggs, Fred W. 1966. Thailand: The Modernization of a Bureaucratic Polity (Honolulu: East-West Center Press).

Rueschmeyer, C. D., Stephens, E. H. and Stephens, J. D. 1992. Capitalist Development and Democracy (Cambridge: Polity Press).

Tamada, Yoshifumi. 2008. Myths and Realities: The Democratization of Thai Politics (Kyoto: Kyoto University Press).

-------------. 2008. “Democracy and the Middle Class in Thailand: The Uprising of May 1992.” In Shiraishi Takashi and Pasuk Phongpaichit (eds.). The Rise of Middle Classes in Southeast Asia (Kyoto: Kyoto University Press): 40-82.

-------------. 2008. “senkyo seido no kaikaku [การปฏิรูประบบการเลือกตั้ง].” in Tamada Yoshifumi and Funatsu Tsuruyo (eds.). Thailand in Motion: Political and Administrative Changes, 1991-2006 (Chiba: IDE).

Thitinan Pongsudhirak. 2008. “Thailand since the coup.” Journal of Democracy, 19 (4) (Oct.): 140-153.

Thongchai Winichakul. 2008. “Toppling Democracy.” Journal of Contemporary Asia, 38: 1 (Feb.): 11-37.

Tilly, Charles. 2007. Democracy (New York: Cambridge University Press). Ukrist Pathmanand. 2008. “A Different Coup d’État?.” Journal of Contemporary Asia,

38: 1 (Feb.): 124-142. เกษยีร เตชะพรีะ. 2551. “กอ่นถงึจดุทีไ่มอ่าจหวนกลบั.” เวบ็ไซตป์ระชาไท, 17 ตลุาคม, http://www.

prachatai.com/05web/th/home/14129. ธนาพล อิ๋วสกุล (บรรณาธิการ). 2550. รัฐประหาร 19 กันยา: รัฐประหารเพื่อระบอบประชาธิปไตยอันมี

พระมหากษัตริย์เป็นประมุข (กรุงเทพฯ: ฟ้าเดียวกัน).

139

นพดล กรรณิกา. 2550. กลโกงโพลล์เลือกตั้ง: ใครได้-ใครเสีย (กรุงเทพฯ: ศูนย์วิจัยเอแบคนวัตกรรมทางสังคม การจัดการและธุรกิจ มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ).

นิธิ เอียวศรีวงศ์. 2549. วัฒนธรรมคนอย่างทักษิณ (กรุงเทพฯ: มติชน). -------------. 2550. “รัฐประหารและการเลือกตั้ง.” มติชนรายวัน, 26 มีนาคม. ประมวล รุจนเสรี. 2549. พระราชอำนาจ (กรุงเทพฯ: สุเมธ รุจนเสรี). ประสงค์ สุ่นศิริ. 2532. 726 วันใต้บัลลังก์ “เปรม” ฤาจะลบรอยอดีตได้ (กรุงเทพฯ: มติชน). ปิยบุตร แสงกนกกุล. 2550. “ประชาธิปไตยแบบ ‘ไทยๆ’ คืออะไร,” เว็บไซต์โอเพ่น, http://

www.onopen.com/2007/01/1630. ประภาส ปิ่นตบแต่ง. 2551. “ประชาธิปไตยแบบโควตาอ้อย.” กรุงเทพธุรกิจ, 25 มิถุนายน, สืบค้นจาก

http://www.bangkokbiznews.com/2008/06/25/news_269927.php. พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์. 2550. การเมืองของไพร ่(กรุงเทพฯ: openbooks). สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ. 2544. “ประวัติศาสตร์ของพรรคแนวทางสังคมนิยม.” ใน สมพร จันทรชัย

(บรรณาธิการ). ประชาชนต้องเป็นใหญ่ในแผ่นดิน (กรุงเทพฯ: สถาบันพัฒนาการเมือง): 96-110. สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี. 2550. “วิเคราะห์ระบอบสนธิ.” ใน ธนาพล อิ๋วสกุล (บรรณาธิการ).

รัฐประหาร 19 กันยา: รัฐประหารเพื่อระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข (กรุงเทพฯ: ฟ้าเดียวกัน): 261-287.

รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์. 2536. อนิจลักษณะของการเมืองไทย: เศรษฐศาสตร์วิเคราะห์ว่าด้วยการเมือง (กรุงเทพฯ: ผู้จัดการ).

เอนก เหล่าธรรมทัศน์. 2549. ทักษิณา-ประชานิยม (กรุงเทพฯ: มติชน). อรรถจักร สัตยานุรักษ์. 2550. “การเมืองเรื่องความหวัง.” กรุงเทพธุรกิจ, 3 มีนาคม, สืบค้นจาก

http://www.bangkokbiznews.com/2007/03/03/news_22953196.php?news_id=22953196.